A visão da educação no congresso 2000

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JULHO/2000

EMILE BOUDENS,George Zarur e

HELENA H. D. DE BARROSConsultores Legislativos da Área XVEducação, Desporto, Bens Culturais,

Diversões e Espetáculos Públicos

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A Visão da Educação no Congresso Nota Técnica

2Emile Boudens, George Zarur, Helena H. D. de Barros

© 2000 Câmara dos Deputados.

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Câmara dos DeputadosPraça dos 3 PoderesConsultoria LegislativaAnexo III - TérreoBrasília - DF

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1) O Congresso Nacional é o órgão que, em nívelfederal, exerce o Poder Legislativo. O Congresso Nacional écomposto de Câmara dos Deputados, com 513 representantesdo povo, eleitos pelo sistema proporcional em cada Estado, e deSenado Federal, com 81 representantes dos Estados e do DistritoFederal – três por unidade federada.

Na prática, um tanto quanto dependendo domomento político, o Poder Legislativo cumpre uma variedadede funções. A principal é a da fiscalização contábil, financeira,operacional e patrimonial da União e do controle dos atos degoverno e do dia-a-dia da administração da coisa pública, comênfase na execução do orçamento e na aplicação correta doproduto da arrecadação. Para tanto, o Congresso Nacional contacom o auxílio do Tribunal de Contas; pode convocar Ministrosde Estado e tomar o depoimento de autoridades, além de, se foro caso, instituir comissões parlamentares de inquérito.

Cabe também ao Poder Legislativo deliberar sobreprojetos de lei, que podem ser de sua iniciativa, de iniciativa doPoder Legislativo e, em certos casos, do Poder Judiciário e dopovo. Cumpre lembrar que, consoante o art. 37 da ConstituiçãoFederal, a administração pública deve obedecer, entre outros,ao princípio da legalidade, ou seja, agir dentro dos limites traçadospela Constituição Federal e pela legislação ordinária.

São ainda funções do Poder Legislativo receberpetições, reclamações, representações ou queixas de qualquerpessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidadespúblicas, defender os interesses dos eleitores e das bases eleitoraisjunto aos órgãos públicos, criar espaço para reuniões de comissãotécnica e de bancada, discutir amplamente as matérias legislativasem tramitação são também funções do Poder Legislativo.

De ordinário, Câmara dos Deputados e Senadodeliberam separadamente, sob a condição de que o projeto de leiaprovado por uma casa seja revista pela outra. Reúnem-se apenasde vez em quando em sessão conjunta, formando o CongressoNacional, basicamente com o objetivo de inaugurar sessãolegislativa, dar posse ao Presidente da República, promulgar

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emendas à Constituição, discutir e votar o Orçamento, pronunciar-se sobre os vetos presidenciais,apreciar medidas provisórias, dar ao Presidente da Repúblicas poderes para legislar.

Cabe ao Poder Legislativo – Congresso Nacional, Câmara dos Deputados e Senado Federal– dispor sobre todas as matérias de competência da União, ou seja, por exemplo: sistema tributário,forças armadas, limites do território nacional e espaços aéreos e marítimos, os diversos ramos dodireito, serviço postal, sítios arqueológicos, sorteios, trânsito, populações indígenas – uma considerávelvariedade de matérias, enfim.

As precedentes considerações já permitem prever que tentar definir a visão que oCongresso Nacional de determinado assunto é um empreendimento, senão temerário, bastantesespinhoso. Ainda mais por se tratar de uma instituição que, a cada quatro anos, passa por um implacávelteste de avaliação, cujo resultado pode mudar a correlação de forças, o desempenho dos partidos e,dependendo dos humores da sociedade civil organizada, os propósitos e compromissos dos deputadose senadores.

Acresce que, em boa medida, o comportamento do Poder Legislativo é determinado pelarelação - normalmente instável e imprevisível – mantida com o Poder Executivo. O Poder Executivoé responsável pela execução das leis, pela adequação da despesa à receita e pelo funcionamento damáquina administrativa e, assim, está naturalmente propenso a influir no processo legislativo. Umexemplo ilustrativo é a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, cujo projeto só começou a ser tratadocom a devida seriedade depois que um Ministro da Educação resolveu assumi-lo. Outro exemplo é aproposta de emenda à Constituição da autonomia das universidades que, embora vazada em umtexto amplamente negociado, não prospera por não contar com a simpatia do Poder Executivo.

A impressão que muitos têm é que o Congresso Nacional, como tal ou por suas Casas, sedobra com excessiva facilidade à vontade do Poder Executivo, às pressões da opinião pública, aosprojetos de conquista do poder dos partidos políticos, aos interesses eleitorais dos própriosparlamentares. Na verdade, o jogo democrático é assim mesmo. A independência entre os três Poderesnão é absoluta, mas harmoniosa. Entre eles não deve haver confronto, mas consentida delimitaçãode áreas de atuação e competência.

Em síntese, o que define a visão de determinada matéria no Congresso Nacional não é oresultado. É comum ouvir-se dizer que as proposições que vão à sanção presidencial podem deixarmuito a desejar, mas, dadas as circunstâncias e a correlação de forças do momento, representam opossível. No mínimo, a visão do Congresso Nacional – como a das Casas que o compõem - é construídae reconstruída a cada nova legislatura, a cada substituição de presidente de comissão técnica, a cadaprojeto de lei submetido à apreciação, a cada manifestação dos setores que mais diretamente serãoafetados pelos efeitos da norma jurídica proposta.

Para melhor nossa tese, alguns depoimentos relativos ao fato educacional mais marcanteda legislatura anterior, ou seja a aprovação do que viria a ser a Lei nº 9.349, sancionada em 20 dedezembro de 1996.

Na expressão da professora Íria Brzezinski, “Diferente do que ocorria tradicionalmentenas formulações das legislações educacionais, os processos de elaboração relativos à educação naConstituinte e à nova LDB foram oriundos do Legislativo e não do Executivo. (...) Iniciadas asdiscussões sobre a LDB na Comissão de Educação da Câmara dos Deputados, no caldo da Constituinte,o Legislativo definiu-se como o palco das grandes questões educacionais” . Além disso, “o que seobservou na Câmara dos Deputados foi a produção de um novo espaço social com ação políticaorganizada, (...) reafirmando o novo estilo de fazer política inaugurada na Constituinte, abrindoespaço para setores organizadas da sociedade no campo da educação”.

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O Deputado José Jorge, que elaborou o texto final da LDB, destacou, dentre os pontoscentrais da nova lei:

- “Visão da globalidade da educação, definida como um conjunto de processos de formaçãoda pessoa, que se desenvolve na vida familiar, na convivência humana, no trabalho, nas instituiçõesde ensino e pesquisa, nos movimentos sociais, nas organizações da sociedade civil e nas manifestaçõesculturais”;

- “Explicitação da dimensão política da educação, enquanto formadora do cidadão, parao exercício da cidadania de forma ativa e responsável”, e

- “Incorporação de temas educacionais emergentes da sociedade contemporânea,como educação indígena, educação de jovens e adultos trabalhadores, educação infantil, a questãoambiental, a tecnologia, a educação a distância, e a educação de pessoas portadoras de necessidadesespeciais de aprendizagem”.

É do Deputado Ubiratan Aguiar a observação de que “o processo de construção de umalei não é trivial e muito menos linear. O texto de um diploma legal é resultante de um embate deforças, que representam os diferentes interesses de grupos de uma dada sociedade, freqüentementecontraditórios, sobretudo em uma sociedade marcada por desigualdades e por exploração”. Narealidade, “o processo de elaboração de uma lei educacional é um dos mais complexos. Exatamenteporque a educação tem a ver diretamente com direito à cidadania, consciência social, participação,saber-instrumento de transformação”.

E acrescenta: “É pelo caráter estratégico da educação no âmbito da história de umasociedade que os interesses se mobilizam de forma tão intensa, seja no sentido de aumentar o grau departicipação das diferentes instâncias da sociedade civil, seja no sentido de conter este ímpetoparticipativo ou de estabelecer mecanismos que o controlem de modo a evitar ameaças de mudançasfundamentais em determinado sistema social. E este antagonismo de forças é tanto mais forte quantomais desiguais as posições dos grupos ou classes. Não obstante, mesmo em sociedades social eeconomicamente avançadas, as questões educacionais são altamente mobilizadoras e constituemobjeto de intensa polêmica e acirrada discussão política”.

2) Pelo exposto, percebe-se claramente que a visão da educação no Congresso Nacionalnão pode ser definida de forma abstrata; há que se captá-la na observância atenta da prática e dosprocessos de tomada de decisão em uso, no exercício das funções parlamentares em geral e daatividade legislativa em especial. Supostamente, a ação parlamentar, em geral, e a iniciativa do processolegislativo na área de educação, em especial, surgem do reconhecimento de que a solução de algumproblema requer providências de natureza administrativa, cultural, jurídica. Daí por que se fez umlevantamento do que, na legislatura em curso, a) foi proposto em matéria de educação (projetos deemenda à Constituição e projetos de lei apresentados na Câmara dos Deputados e no Senado Federal);b) foi dito sobre educação (Grandes Expedientes, no plenário da Câmara dos Deputados); c) foidiscutido em matéria de educação (seminários e audiências públicas, na Comissão de Educação,Cultura e Desporto, da Câmara dos Deputados).

Nesse levantamento, não foram consideradas as proposições de duvidoso méritoeducacional e cultural, como as que instituem datas comemorativas de categorias profissionais (Diado Skatista, por exemplo), as de mérito educacional nulo, como as que regulamentam o exercício deprofissões (teólogo, trabalhador subaquático, bailarino, turismólogo, entre outras) e as que sãoconcebidas em clima de particular emoção ou comoção social, como os projetos de lei que proíbemou criminalizam o trote estudantil (depois da morte de um calouro nas dependências de umauniversidade em São Paulo), que condicionam a colação de grau na área de saúde à apresentação deatestado de sanidade mental e física, que obrigam a adoção pelo País afora de uma idéia que deu

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certo em determinado lugar e circunstância (como o programa de alfabetização dos trabalhadores naempresa de conservação que presta serviços à Câmara dos Deputados), que estabelecem normasespeciais de segurança para transporte de escolares (depois de um acidente envolvendo ônibus escolar).

Feita esta observação preliminar, pode-se afirmar que o exame das propostas de emendaà Constituição e dos projetos de lei apresentados, na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, nalegislatura em curso, que teve início em 15 de fevereiro de 1999, revela algumas preocupações básicas,cujo conjunto bem dá uma idéia da visão da educação no Congresso Nacional, atualmente. Cumpreregistrar notável semelhança entre as preocupações expressas nas proposições legislativas, nospronunciamentos em Plenário e nos temas abordados nas audiências públicas da Comissão de Educação,Cultura e Desporto.

Naturalmente, não foram esquecidos os temas gerais, especialmente nos discursos, queversaram sobre a situação da educação no Brasil em geral, com destaque para os a importânciaestratégica da educação para a afirmação das nações e a concretização plena da cidadania no mundomoderno, a conveniência da criação de escolas alternativas para melhor adequação do ensino a, porexemplo, à realidade do campo, da população indígena, a degradação do ensino público de nívelmédio. Nas audiências públicas, as discussões sobre o Plano Nacional de Educação ocuparam umespaço importante.

Pois bem. A pesquisa mostrou que o primeiro lugar nas preocupações dos deputados esenadores cabe ao ensino superior: formas alternativas de acesso e seleção (incluindo a reserva decotas para estudantes oriundos de escolas públicas, negros, índios, maiores de 35 anos sem segundograu, etc.), financiamento do estudo em instituições privadas (crédito educativo, programas deprestação de serviço civil obrigatório, fim da gratuidade do ensino nas escolas públicas, utilização desaldo em conta vinculada do FGTS para custeio da educação do trabalhador e seus dependentes),ampliação e aperfeiçoamento do exame nacional de cursos (registro da nota individual obtida no“provão) nos históricos escolares, instituição do exame nacional de professores, mudança da data derealização para o início e o fim de cada curso), extinção sumária do exame nacional de cursos.

Em segundo lugar vem a preocupação com a qualidade do ensino fundamental, expressanas propostas de inserção de novas disciplinas nos currículos escolares (aproximadamente vinte ecinco proposições, só nesta legislatura), de proibição de propaganda comercial e publicidade emlivros didáticos, de reutilização dos livros didáticos, de exames obrigatórios de acuidade visual, deinstitucionalização de campanhas de prevenção do uso de drogas e da violência, de melhoria daalimentação escolar, número de alunos nas salas de aula, gestão democráticas da escola pública. Ocampeão de projetos de lei é, curiosamente, o transporte de escolares, que deputados e senadoresquerem seguro e gratuito, pelo menos para os estudantes que freqüentam a escola pública.

Em terceiro lugar aparecem as propostas de mudança no art. 60 das DisposiçõesConstitucionais Transitórias e da Lei nº 9.494, de 1996, que dispõem sobre o Fundo de Manutençãode Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, incluindo as que sereferem ao salário-educação (financiamento de toda a educação básica, criação da Quota Municipal).Note-se que, no âmbito da Comissão de Educação, Cultura e Desporto, foi criada uma subcomissãopara processar denúncias sobre possíveis irregularidades na aplicação dos recursos do FUNDEF e,conseqüentemente, propor medidas corretivas, quer em termos de fiscalização, quer em termos delegislação.

Em quarto lugar estão os projetos de lei relacionados ao art. 213 da Constituição Federal,que trata da destinação de recursos públicos a instituições privadas. Trata-se das propostas deautorização da dedução integral do imposto de renda a recolher das despesas com a educação dopróprio contribuinte e de seus dependentes e, até mesmo, com a educação de crianças carentes ou o

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“investimento” em escola pública; de substituição do recolhimento das contribuições previdenciáriaspela concessão de gratuidades parciais ou totais, de instituição de programa de bolsas de estudo comrecursos das Loterias, de ensino privado gratuito para dependentes de professores e portadores denecessidades especiais.

3) Quanto à visão da educação a distância no Congresso Nacional, o mínimo que sepode dizer, com certeza, é que é bastante favorável, a despeito das muitas incertezas e dúvidas quevêm à tona na hora de apresentar e debater propostas concretas. Daí, aliás, a importância de eventoscomo este de que estamos participando, que subsidiam em muito a ação parlamentar.

De certa forma, pode-se dizer que visão da educação a distância no Congresso Nacionalfoi construída em quatro momentos:

· Nos primeiros anos da década anterior tramitou no Congresso Nacional um projeto delei de iniciativa do Poder Executivo, dispondo sobre a criação da universidade aberta, destinada a”ampliar e democratizar o acesso à educação superior”. A proposição, emendada pela Câmara dosDeputados, foi retirada pelo autor, em 6 de julho de 1993, quando já se encontrava no Senado.

· Os congressistas que deliberaram sobre a atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação,que é de dezembro de 1996, revelaram-se bastante favoráveis à educação a distância, muito emborao artigo a ela dedicada tenha sido abrigado no quintal da lei, ou seja, nas Disposições Gerais. Peloartigo 81 da LDB, os programas de ensino a distância que o Poder Público tem o dever de incentivar,desenvolver e veicular abrangem todos os níveis e modalidades de ensino e de educação continuada.

· O terceiro momento foi a criação da Frente Parlamentar de Apoio à Educação aDistância, em setembro de 1999, com a adesão imediata de 74 parlamentares. Educação a distância.De acordo com o estatuto da entidade, são finalidades da Frente Parlamentar de Apoio à Educaçãoa Distância, entre outras: acompanhar a política oficial de educação nacional relacionada com aeducação a distância, manifestando-se quanto aos aspectos mais importantes de sua aplicabilidade;promover debates, simpósios, seminários e outros eventos pertinentes ao exame da política da educaçãoa distância, divulgando seus resultados; procurar, de modo continuo, o aperfeiçoamento da legislaçãoreferente à educação a distância, influindo no processo legislativo a partir das comissões temáticasnas duas casas do Congresso Nacional.

· A visão mais recente da educação a distância no Congresso Nacional, ou melhor, daCâmara dos Deputados, está refletida no Plano Nacional de Educação. Segundo o relatório, “aointroduzir novas concepções de tempo e espaço na educação, a educação a distância tem uma funçãoestratégica: contribui para o surgimento de mudanças significativas na instituição escolar e influi nasdecisões a serem tomadas pelos dirigentes políticos e pela sociedade civil na definição das prioridadeseducacionais”.

No tocante à educação a distância o Plano Nacional de Educação estabelece, entreobjetivos e metas, vinte e dois itens, entre os quais “Enviar ao Congresso Nacional, no prazo de umano, proposta de regulamentação da reserva de tempo mínimo, sem ônus para o poder público, paratransmissão de programas educativos pelo canais comerciais de rádio e televisão, inclusive em horárionobre”. Assim, brevemente, espera-se, nova oportunidade surgirá para que o assunte volte a serdiscutido no âmbito da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

Para concluir.De vez que, justa ou injustamente, a educação a distância é, ainda, freqüentemente,

referida à educação superior e considerando que as mais acirradas polêmicas sobre educação a distânciagiram predominantemente em torno da questão do controle qualitativo e da produtividade acadêmica,seja permitida concluir esta intervenção com uma breve explanação sobre o que, no entender do

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Congresso Nacional, se deve entender por qualidade e excelência no ensino superior – característicasque, acreditamos, devem ser preservadas a todo custo. Esta visão ficou evidenciada ao ensejo dosdebates sobre a autonomia universitária.

Uma problema freqüentemente ignorado por muitos que procuram discutir o ensinosuperior, sem conhece-la, é a crucial questão da qualidade. Uma educação de qualidade é consideradaum objetivo fundamental das instituições de nível superior.

A definição do que seja uma instituição de “boa qualidade” é razoavelmente complicada.A qualidade da educação superior é, normalmente, auferida por duas diferentes classes de critérios.

Os primeiros são os de “input”, isto é, os que reúnem as condições de meio ambiente parauma educação de qualidade. Medem as condições necessárias para uma educação de qualidade,como o número de professores com doutorado; o número de professores em tempo integral; o númeroe o tipo de volumes nas bibliotecas; o número de alunos por sala de aula (quanto menor melhor); onúmero de alunos de fora da cidade, do estado e do País (quanto maior melhor); os mecanismos deacesso à instituição (melhores os candidatos selecionados, melhor a instituição); as atividades depesquisa desenvolvidas na instituição; as instalações físicas etc.

Os outros são os indicadores de “output” como o preparo profissional dos titulados (emáreas “profissionalizantes”, bem entendido), como o medido no “provão, por exemplo; a inserçãodos graduados no mercado de trabalho; reputação da instituição na sociedade; além de aspectosabsolutamente não mensuráveis como, por exemplo, a “visão de mundo” e a capacidade de entendero mundo e a sociedade em que se vive.

Estes objetivos das universidades que as vinculam, indissociavelmente, à idéia dequalidade não são, freqüentemente, compreendidos pela maior parte da população que vê nessasinstituições uma continuidade em relação ao ensino fundamental, quando, a rigor, ocorre uma ruptura.

No nível fundamental, embora a qualidade também, seja um objetivo importante, este ésecundário frente ao objetivo maior de universalização do ensino, absolutamente essencial para aconstrução de uma sociedade democrática e para a conquista plena da cidadania.

Na universidade a qualidade é o objetivo maior, devendo, para sua garantia, quando foro caso, ocorrer o sacrifício da expansão do ensino. É evidente que há exceções, como o da formaçãode professores para o ensino fundamental, em que a lógica deve ser a deste nível de ensino, pois auniversidade não pode falhar na missão de contribuir para a universalização do ensino básico, mesmoque para isto tenha que trocar qualidade por expansão. O ideal, evidentemente, é compatibilizar osdois objetivos.

Um conceito relacionado ao de qualidade é o de “excelência”. Trata-se de uma idéia comprofundas implicações metafísicas e até, em suas origens, religiosas. O conceito de “excelência” tema ver com a busca da perfeição, da capacidade do indivíduo se superar e da procura da verdade.

A busca da excelência é um corolário da idéia de qualidade. É uma característica, apenas,da ultra-elite acadêmica, concentrada nas melhores instituições. Um bom exemplo da idéia de“excelência” é o dos desportistas que se sacrificam, se superam e ultrapassam seus concorrentes paraobter o melhor desempenho. De forma similar situam-se os pesquisadores na “corrida” pela descobertacientífico, os pensadores na criação do mais original e relevante pensamento e os escritores e artistasdando o melhor de si para produzir a melhor obra literária ou artística.

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BIBLIOGRAFIA

AGUIAR, Ubiratan. LDB: memória e comentários – Fortaleza: Premius Ed. : Ed. LivrariasLivro Técnico, 2000.

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CASTRO, Marcelo Lúcio Ottoni de. A educação na Constituição de 1988 e na LDB.COSTA, Belarmino Cesar Guimarães. O “Estado” da Educação na “Folha” de Jornal:

como os Jornais de Grande Circulação Abordam a questão Educacional. In: RBEP. Brasília, v. 76, n.184, set./dez. 1995.

JOSÉ JORGE (Deputado). Educação em primeiro lugar. Brasília: CDI/CD,1997.NISKIER, Arnaldo. LDB: a nova lei da educação: tudo sobre a lei de diretrizes e bases

da educação nacional: uma visão crítica. Rio de Janeiro: Consultor, 1996.SAVIANI, Dermeval. Política e educação no Brasil: o papel do Congresso Nacional na

legislação do ensino. Campinas, SP: Autores Associados, 1999VÁRIOS. LDB Interpretada: diversos olhares se entrecruzam. Íria Brzezinski

organizadora. São Paulo: Cortez, 1997.

TEXTOS DE APOIO

1 – Plano Nacional de Educação: “Educação a Distância e Tecnologias Educacionais”;2 – Estatuto da Frente Parlamentar de Apoio à Educação a Distância;3 – Relação dos parlamentares membros da FPEAD;4 – Educação a Distância no Brasil;5 – Educação a distância: um pouco de história.

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