ACOMPANHAMENTO PLENUS

ProcuradoriasDIREITO FINANCEIRO

SEMANA 1

SINOPSE DE ESTUDO

#SouPlenus#AdvdeEstado

#TôDentro

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SUMÁRIO

1. CONCEITO DE FAZENDA PÚBLICA .......................................................................................... 32. REPRESENTAÇÃO DA FAZENDA PÚBLICA: ADVOCACIA PÚBLICA .......................................... 62.1 Procuradoria Federal ........................................................................................................... 72.2 Procuradoria Estadual ......................................................................................................... 82.3 Procuradoria Municipal ...................................................................................................... 133. PRINCÍPIO DA ISONOMIA DO PROCESSO E SUA RELAÇÃO COM A FAZENDA PÚBLICA ...... 144. REGIME JURÍDICO APLICADO ÀS CARREIRAS PÚBLICAS .................................................... 155. JURISPRUDÊNCIAS IMPORTANTES NÃO TRATADAS AO LONGO DO MATERIAL ................. 16

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1. Atividade Financeira do Estado.

O Estado desenvolve uma série de atividades, denominadas atividades adminis-trativas. É por meio de tais atividades que o Estado satisfaz as necessidades públicas, cum-prindo sua finalidade essencial.

Todavia, de sorte a desenvolver tais atividades, o Estado demanda uma massa de recursos econômicos, geridos no contexto de um orçamento público. Caso a receita pública não seja suficiente para arcar com as despesas, é possível que o Estado obtenha empréstimos (créditos públicos), para sanar eventual desequilíbrio orçamentário.

Do conjunto de tais fatores surge, então, a atividade financeira do Estado, a fim de obter, criar, gerir e despender recursos patrimoniais que permitam a realização das ativi-dades administrativas e a consequente promoção do bem comum.

Nas palavras de Harrison Leite:

“A atividade financeira do Estado é um instrumento para a realização do próprio fim estatal, pois lhe fornece os meios para a obtenção de recursos financeiros, a forma de geri-los e aplicá-los, munindo o Es-tado com os instrumentos necessários à sua atuação na sociedade”1.

2. Direito Financeiro.

O Direito Financeiro, no dizer de Harrison Leite (Manual de Direito Financeiro, 2016, p. 27), é o ramo do direito público que “estuda as finanças do Estado em sua estreita relação com a sua atividade financeira. Ou seja, é o conjunto de regras e princípios que estu-da a atividade financeira do Estado, compreendida esta como receita, despesa, orçamento e créditos públicos”2.

Em outras palavras, o Direito Financeiro é o ramo do Direito que estuda as normas que disciplinam a atividade financeira. Não obstante a indissociável relação com a Ciência das Finanças, com esta não se confunde.

É que a Ciência das Finanças estuda a atividade financeira do Estado como mera observadora dos fenômenos financeiros. Assim, é correto dizer que esta consiste em ativi-dade pré-jurídica ou pré-legislativa, na medida em que presta auxílio através do forneci-mento de dados no escopo de nortear a criação de regras que deverão gerenciar a atividade financeira do Estado.

1 LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 5. ed. Salvador: Juspodivm. 2016. p. 27.

2 LEITE, Harrison, op. cit., loc. cit.

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Por outro lado, o Direito Financeiro também não se confunde com o Direito Tribu-tário. Este descendeu do Direito Financeiro.

Enquanto o Direito Financeiro abarca a atividade financeira do Estado em sua totalidade, o Direito Tributário apenas trata das receitas derivadas concernentes aos tributos.

Nesse ponto, interessante salientar que a própria Constituição Federal de 1988 quis estabelecer distinção entre o Direito Financeiro e o Direito Tributário, na medida em que dispôs, no art. 24, I, que: “Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I. Direito tributário, financeiro [...]”.

Ciência das Finanças Direito Financeiro Direito Tributário

Ciência que estuda a atividade financeira do

Estado como observadora dos fenômenos financeiros,

prestando auxílio à atividade legislativa.

Consiste em atividade pré-jurídica.

Ramo do Direito que estuda as normas disciplinadoras

da atividade financeira do Estado, instrumento

de obtenção dos recursos necessários à satisfação do

bem comum.

Ramo do Direito que abarca as normas que disciplinam a

instituição, arrecadação e fiscalização de tributos.

3. Fontes do Direito Financeiro.

A palavra fonte designa o local onde algo é produzido, indicando, desse modo, a sua origem. Nesse sentido, por exemplo, significa a nascente, o olho d’água. Na doutrina jurídica, expressa a origem ou o fundamento do Direito.

Distinguem-se, basicamente, duas espécies de fontes: a material e a formal. No

primeiro caso, afirmam-se como fontes materiais os múltiplos fatos financeiros que influen-ciam o legislador durante a criação da norma jurídica. No segundo caso, são fontes formais os meios pelos quais a atividade jurídica se exterioriza.

Ademais, as fontes formais podem ser diferenciadas em primárias e secundárias.

As primárias dizem respeito à lei e aos atos normativos com força de lei. As secundárias são aquelas que, embora por vezes dotadas de generalidade e abstração, servem apenas como complemento das fontes primárias, não apresentando aptidão para, isoladamente, restrin-gir direitos ou gerar obrigações.

No âmbito do Direito Financeiro, podem-se arrolar as seguintes fontes formais:

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a) Constituição Federal: onde são encontrados os fundamentos do sistema fi-nanceiro público brasileiro, além de outros dispositivos dispersos que dizem respeito ao Direito Financeiro, dentre os quais se destacam: a) o subsistema de repartição de receitas tributárias (arts. 157 a 162); b) o subsistema de empréstimos públicos (art. 163); c) o subsis-tema monetário (art. 164); d) o subsistema dos orçamentos (arts. 165 a 169); e) o subsistema de fiscalização contábil, financeira e orçamentária (arts. 70 a 75); f) o orçamento do Poder Judiciário (art. 99); g) o orçamento do Ministério Público (art. 127); e h) o orçamento da De-fensoria Pública (art. 134, §2º).

b) Leis complementares: são as leis, dotadas de quórum de aprovação especial

diverso daquele exigido para a aprovação de lei ordinária, que têm por objeto a regulação de matérias expressamente indicadas pela própria Constituição. Nesse sentido, no âmbito do Direito Financeiro, importante confrontar o teor dos arts. 163 e 165, §9º, da CRFB/88:

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:I - finanças públicas;II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, funda-ções e demais entidades controladas pelo Poder Público;III - concessão de garantias pelas entidades públicas;IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003)VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.Art. 165. [...]§ 9º Cabe à lei complementar:I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elabo-ração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orça-mentárias e da lei orçamentária anual;II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da admi-nistração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de proce-dimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programa-ções de caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015).

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Considerando que a disciplina Constitucional acerca do Direito Financeiro é insu-ficiente, ganham importância as leis complementares acerca da matéria, na medida em que constituem meios de regular, em âmbito normativo hierárquico subordinado, os ditames da Carta Magna.

Dentre as leis complementares vigentes, duas reclamam destaque:

i)a Lei nº. 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro e, embora formalmente ordinária, foi recepcionada como lei complementar pela CRFB/88; e

ii) a Lei Complementar nº. 101/00, também denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, a ser tratada em tópico específico futuramente.

Por fim, importa mencionar que nem toda a matéria reservada à lei complemen-tar pela CRFB/88 foi regulamentada pelas referidas normas, a exemplo do que se observa no art. 35, §2º, do ADCT:

Art. 35. O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progres-siva, no prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões macroeconômicas em razão proporcional à população, a partir da situação verificada no biênio 1986-87.[...]§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primei-ro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e de-volvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

c) Leis ordinárias: são os atos legislativos típicos produzidos pelo Poder Legisla-tivo, que não demandam quórum especial nem exigência expressa na Constituição Federal. Destacam-se como principais leis dessa categoria a Lei Orçamentária Anual (LOA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Plano Plurianual (PPA);

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d) Leis delegadas: são espécie normativa cuja autoridade de elaboração é dele-gada pelo Poder Legislativo ao Presidente da República. Nos termos do art. 68, §1º, III, da CRFB/88, não será objeto de delegação a legislação sobre “planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos”. Embora não constituam fontes relevantes do Direito Finan-ceiro tendo em vista a restrição constitucional supracitada, é certo que os temas que não se enquadrem nas vedações poderão ser tratados em sede de lei delegada;

e) Medidas provisórias: são atos normativos com força de lei que, em caso de relevância e urgência, podem ser baixados pelo Presidente da República. A teor do art. 62, §1º, III, da CRFB/88, é vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria reservada a lei complementar. Além disso, o mesmo dispositivo, na alínea “d”, do inciso I, proíbe a edição de medidas provisórias sobre matéria relativa a “planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º”. Assim, em regra, não cabe a edição de medida provisória em matéria financeira, exceto no caso de abertura de crédito extraordinário para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

Impende salientar que a União, durante muito tempo, valeu-se de Medidas Pro-visórias para a abertura de créditos extraordinários em situações distintas das previstas na exceção constitucional. Assim, foram ajuizadas diversas Ações Diretas de Inconstitucionali-dade a fim de declarar a inconstitucionalidade dessas Medidas Provisórias, todas sem su-cesso, sob o fundamento de que não seria cabível o controle de constitucionalidade em face de leis orçamentárias e suas alterações, bem como que não caberia ao Judiciário, sob pena de violação a separação dos poderes, avaliar a presença de relevância e urgência para o cabimento das Medidas Provisórias.

Posteriormente, no julgamento da ADI 4048, em 2008, sob a relatoria do Min. Gil-mar Mendes, o Supremo Tribunal Federal alterou o seu entendimento, passando a permitir a submissão de normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade e a con-siderar que os requisitos previstos no art. 167, §3º, da CRFB/88, representariam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de consequências imprevisíveis para a ordem pública, razão pela qual a utilização de Medidas Provisórias para regular matérias diversas configuraria desvirtuamento dos parâmetros constitucionalmente previstos.

f) Resoluções do Senado Federal: espécie de fonte formal secundária, não sujei-ta a sanção ou veto do executivo, consistente na deliberação tomada pelo Senado Federal destinada a veicular as matérias constantes no art. 52 da CRFB/88. No âmbito do Direito Financeiro, destacam-se os seguintes dispositivos:

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:[...]

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V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Mu-nicípios;VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal;VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno;IX - estabelecer limites globais e condições para o montante da dívi-da mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;X - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada in-constitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal;XI - aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato;

g) Decisões judiciais: a jurisprudência, em regra, é importante fonte para todo o direito. Entretanto, no âmbito do Direito Financeiro, considerando o fenômeno recente da judicialização das políticas públicas, que afeta diretamente os orçamentos públicos, essa fonte tem sido alçada à condição de destaque.

Conforme ressalta Harrison Leite:

De um lado, os defensores da impossibilidade de o Judiciário im-plantar política pública, direta ou indiretamente, seja por ferir a separação de poderes, por não ter permissivo constitucional direto para esta atuação ou por não estar dotado de conhecimento técnico suficiente para optar pela melhor escolha no atendimento aos direi-tos. De outro, os que propugnam pela intervenção judicial, sob a ale-gação de que os direitos sociais descritos no art. 6º da CF/88 são exi-gíveis judicialmente e que o Judiciário não pode negar a satisfação desses direitos sob alegações orçamentárias ou de qualquer outra ordem, uma vez que, comparados os direitos fundamentais com ou-tros argumentos, os primeiros sempre se sagram vencedores

Sem a pretensão de oferecer uma resposta conclusiva ao conflito entre o mínimo

existencial e a cláusula de reserva do possível, deve-se ter em mente que há uma finitude dos recursos públicos que não pode ser desconsiderada. Assim, o Judiciário deve se res-

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guardar para não criar políticas públicas além das previstas na Constituição, assim como deve proteger as políticas públicas já existentes, sem se descurar dos direitos constitucio-nalmente protegidos e das restrições orçamentárias.

4. Princípios do Direito Financeiro.

No âmbito do Direito Financeiro, é possível apontar uma série de diretrizes axiológicas e princípios, alguns ditos genéricos, por também incidirem sobre outros ra-mos das ciências jurídica; outros nominados princípios específicos, por dizerem respei-to à atividade financeira do Estado, precipuamente o orçamento.

Serão tratados a seguir, de forma indistinta, todos os referidos princípios. Apenas para fins didáticos, deve-se esclarecer que os quatro primeiros (Legalidade, Economicidade, Transparência e Responsabilidade Fiscal), podem ser classificados como princípios genéricos, relacionando-se os demais, diretamente com o orçamento. De toda forma, tal classificação é meramente doutrinária e não costuma ser relevante para fins de concursos públicos.

4.1. Legalidade.

Em sentido amplo, o princípio da legalidade (art. 5º, II, da CRFB/88) impõe que: “Ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Do ponto de vista específico do Direito Financeiro, o princípio da legalidade pode ser tomado tanto sob o viés dos gastos públicos quanto sob a perspectiva da aprovação do orçamento.

No primeiro sentido, entende-se que o princípio da legalidade impõe que a reali-zação de gastos públicos somente é possível caso haja prévia autorização legislativa. Nesse âmbito, é importante a leitura dos seguintes dispositivos da Constituição Federal de 1988:

Art. 167. São vedados:I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentá-ria anual;II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crédi-tos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;[...]V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autori-zação legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

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VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;[...]VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessida-de ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;

Conforme já ressaltado anteriormente quando se tratou das medidas provisó-rias, somente em situações excepcionais seria possível a realização de despesas sem a pré-via autorização legislativa, nos termos do art. 167, §3º, da CRFB/88.

Por outro lado, no segundo sentido, entende-se que o orçamento, em respeito ao princípio da legalidade, será fruto de aprovação pelo Poder Legislativo. Desse modo, o orça-mento público será manifestado pelas diversas leis orçamentárias. Nessa senda, veja-se os seguintes dispositivos constitucionais:

Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especial-mente sobre:[...]II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado;[...]Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:I - o plano plurianual;II - as diretrizes orçamentárias;III - os orçamentos anuais.

4.2. Economicidade.

Tal princípio encontra previsão expressa no art. 70, da CRFB/88:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e in-direta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle in-terno de cada Poder.

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O princípio da economicidade relaciona-se diretamente à noção de desempenho e eficiência pública. Trata-se da exigência de obter o melhor resultado possível a partir de uma determinada alocação de recursos financeiros.

4.3. Transparência.

O princípio da transparência, diferentemente da economicidade, não ostenta previsão expressa na Constituição Federal. Entretanto, manifesta-se em diversos dispositi-vos da Lei Complementar nº. 101/00, na medida em que estes foram previstos no intento de garantir o amplo acesso dos cidadãos às contas públicas.

Nesse sentido, a referida Lei, com alterações promovidas pela Lei Complementar nº. 131/09 e pela Lei Complementar nº. 156/16, em seus arts. 48, 48-A e 49, estipulou instru-mentos pelos quais seria possível aos cidadãos o exercício do controle dos gastos públicos.

Assim, observa-se que o art. 48 impõe o dever de divulgação ampla, inclusive em meios eletrônicos de acesso ao público, dos planos, orçamentos e leis de diretrizes orça-mentárias, das prestações de contas e do respectivo parecer prévio, do Relatório Resumido da Execução Orçamentária e do Relatório de Gestão Fiscal, incluindo-se as versões simplifi-cadas desses documentos.

Além disso, o mesmo dispositivo trata da participação popular, mediante a reali-zação de audiências públicas, da liberação, em meios eletrônicos de acesso ao público, de informações alusivas à execução orçamentária e financeira e da adoção de sistema integra-do de administração financeira e controle dos mecanismos de implantação da transparên-cia na gestão financeira.

O art. 48-A, por sua vez, fixa o dever de os entes federados disponibilizarem a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes à despesa e à receita.

Por fim, o art. 49 dispõe que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Execu-tivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, junto ao respectivo Poder Legislativo e ao órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

4.4. Responsabilidade Fiscal.

O princípio da responsabilidade fiscal deriva do princípio republicano. Nesse sentido, partindo do pressuposto que o patrimônio do Estado pertence ao povo, prescreve que os gastos públicos sejam realizados dentro limites estritos que, se não cumpridos, po-dem acarretar sanções aos entes públicos.

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A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece, em seu art. 1º, caput e §1º, que a res-ponsabilidade na gestão fiscal pressupõe ação planejada e transparente, em que se previ-nam riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da segu-ridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

4.5. Exclusividade.

Conforme tal princípio, a lei orçamentária somente deve conter matéria orça-mentária. Em outros termos, o orçamento, em regra, não poderá conter dispositivo estra-nho à fixação de despesa e à previsão de receita. Nesse sentido, assim dispõe o art. 165, §8º, da CRFB/88:

Art. 165. [...]§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à pre-visão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contrata-ção de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Vê-se, portanto, que o mencionado princípio almeja a evitar a introdução na LOA de matérias diversas a sua função precípua, qual seja a de fixar as despesas e prever as re-ceitas para determinado exercício financeiro.

Ademais, é possível observar que a própria Constituição dispôs expressamente não se incluir na mencionada proibição a autorização para abertura de créditos suplemen-tares e a contratação de operações de crédito. Analisando essas hipóteses, percebe-se que não são propriamente exceções ao mencionado princípio, na medida em que tais matérias dizem respeito ao tema orçamentário.

4.6. Universalidade.

Princípio com expressa previsão no art. 2º, da Lei nº. 4.320/64, e implicitamente tratado no art. 165, §5º, da CRFB/88, que assim dispõe:

Art. 165. [...]§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fun-dações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

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II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, dire-ta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entida-des e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Consoante esse princípio, todas as despesas e receitas devem fazer parte do or-çamento, sem quaisquer deduções.

4.7. Unidade.

Princípio também previsto expressamente no art. 2º, da Lei nº. 4.320/64, e impli-citamente no art. 165, §5º, da CRFB/88, acima reproduzidos.

Por ele, impõe-se a necessidade de haver apenas um orçamento para cada ente da federação, a cada exercício financeiro, a fim de conferir mais transparência e facilitar a fiscalização, ainda que tal orçamento seja subdividido em mais de um documento, a exem-plo do que ocorre com a lei orçamentária anual.

4.8. Anualidade.

De acordo com esse princípio, o orçamento deve ter a vigência de um exercício financeiro, correspondente ao intervalo de um ano, conforme o art. 34, da Lei nº. 4.320/64.

A anualidade tem o fito de garantir que as contas públicas sejam objeto de reava-liação anual, de sorte que sejam estabelecidos novos planos de governo, metas e priorida-des, a serem aprovados pelo Congresso Nacional.

Cumpre salientar que tal princípio do Direito Financeiro distingue-se daquele re-ferente ao Direito Tributário, - não mais presente no ordenamento brasileiro – o qual impu-nha que a lei orçamentária autorizasse a arrecadação do tributo. Nesse sentido, a Súmula 66 do STF dispõe ser “Legítima a cobrança do tributo que houver sido aumentado após o orçamento, mas antes do início do respectivo exercício financeiro”.

Ademais, não é despiciendo afirmar que o fato de o Plano Plurianual ter a vigên-cia de quatro anos não invalida o Princípio da Anualidade, na medida em que, ainda que exista previsão de despesas relativas a quatro anos adiante, a respectiva execução deverá observar o exercício financeiro, ocorrendo na forma prevista pela Lei de Diretrizes Orçamen-tárias e pela Lei Orçamentária anual, que possuem vigência ânua.

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4.9. Programação.

Esse princípio pode ser extraído da redação do art. 165, §§ 4º e 7º, da CRFB/88:

Art. 165. [...]§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.[...]§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibili-zados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

De acordo com tal postulado, o orçamento deve ser planejado, ou seja, conter os objetivos e metas relacionados ao plano de governo, sempre de acordo com aqueles esta-belecidos pelo Legislador Constituinte.

4.10. Equilíbrio orçamentário.

Trata-se de princípio norteador da Administração e premissa básica das finanças. Significa que as despesas autorizadas na lei orçamentária não podem ser superiores à pre-visão de receitas, de sorte a se manter situação de equilíbrio.

Entretanto, tal princípio não veda de maneira absoluta a eventual existência de déficits públicos. Ou seja, é possível haver, pontualmente, despesas superiores à receita, desde que seja viável o pagamento futuro da dívida.

4.11. Proibição de estorno.

Princípio com previsão expressa no art. 167, VI e VIII, da CRFB/88, que assim dispõe:

Art. 167. São vedados:[...]VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;[...]VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessida-de ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;

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Assim, veda-se o remanejamento de recursos sem prévia autorização legislativa. De fato, é manifestação do princípio da legalidade, na medida em que o orçamento é lei e deve ser respeitado.

DICA MNEMÔNICA: TRT – Transpor-Remanejar-Transferir.

4.12. Especificação.

Conforme tal postulado, a fim de facilitar a fiscalização do emprego das verbas públicas, as receitas e despesas devem ser autorizadas de maneira precisa e detalhada, sen-do vedada a autorização de dotações globais.

Entretanto, há duas exceções ao princípio, quais sejam:

a) programas especiais de trabalho; e b) reserva de contingência.

A teor do parágrafo único, do art. 20, da Lei nº. 4.320/64: “Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas ge-rais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital”.

Tais programas dizem respeito a investimentos necessários a serem realizados pela Administração, mas não previstos na LOA, uma vez ainda não conhecidos à época de sua elaboração.

Por seu turno, de acordo com o art. 91, do Decreto-Lei nº. 200/67, sob a denomi-nação de Reserva de Contingência: “O orçamento anual poderá conter dotação global não especificamente destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou cate-goria econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais”.

Assim, tal reserva diz respeito a passivos contingentes (prováveis de acontecer) e outros eventos fiscais imprevistos.

4.13. Não afetação dos impostos.

Princípio com previsão constitucional no art. 167, IV:

Art. 167. São vedados:[...]

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IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvi-mento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

Tal postulado veda que determinados recursos públicos (os impostos) sejam di-recionados ao atendimento de gastos específicos, de modo que sirvam para financiar as despesas públicas em geral.

Pelo delineamento constitucional a ele conferido, tal princípio significa que não pode ser criado imposto cuja receita seja vinculada a uma finalidade específica. Assim, os impostos não podem ser vinculados a um fim determinado por lei infraconstitucional, ao passo que os demais tributos podem.

O objetivo desse princípio é evitar o engessamento de verbas públicas, de sorte a possibilitar que o Estado arque com as despesas dentro dos parâmetros que ele elege como fundamentais.

Entretanto, conforme se pode notar pela redação do dispositivo constitucional acima transcrito, a constituição pode estabelecer hipóteses de vinculação de receita de im-postos.

Inclusive, assim o faz estabelecendo oito exceções:

a) repartição constitucional dos impostos (art. 167, IV, da CRFB/88);

b) destinação de recursos para ações e serviços públicos de saúde (art. 167, IV, da CRF/88);

c) destinação de recursos para a manutenção e o desenvolvimento do ensino (art. 167, IV, da CRFB/88);

d) destinação de recursos para a realização de atividades da administração tribu-tária (art. 167, IV, da CRFB/88);

e) prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita (art. 167, IV, da CRFB/88);

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f) prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta (art. 167, §4º, da CRFB/88);

g) vinculação por Estados e Distrito Federal a programa de apoio à inclusão e promoção social de até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida (art. 204, parágrafo único, da CRFB/88); e

h) vinculação por Estados e Distrito Federal de até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida a fundo estadual de fomento à cultura para o financiamento de programas e projetos culturais (art. 216, §6º, da CRFB/88).

FIQUE LIGADO: A Emenda Constitucional nº: 94/2016 acrescentou mais uma exceção (por-tanto, agora contabilizamos nove) ao Princípio da Não Vinculação, ao incluir o parágrafo 19 ao artigo 100 da CF/88:

§ 19. Caso o montante total de débitos decorrentes de condenações judiciais em precatórios e obrigações de pequeno valor, em perío-do de 12 (doze) meses, ultrapasse a média do comprometimento percentual da receita corrente líquida nos 5 (cinco) anos imediata-mente anteriores, a parcela que exceder esse percentual poderá ser financiada, excetuada dos limites de endividamento de que tratam os incisos VI e VII do art. 52 da Constituição Federal e de quaisquer outros limites de endividamento previstos, não se aplicando a esse financiamento a vedação de vinculação de receita prevista no inciso IV do art. 167 da Constituição Federal. (Incluído pela Emenda Cons-titucional nº 94, de 2016).

Nesse âmbito, de acordo com o entendimento do STF, a destinação de determi-nado percentual da receita de ICMS ao financiamento de programa habitacional ofende a vedação constitucional de vincular receita de impostos a órgão, fundo ou despesa (RE 183.906, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 18-9-1997, Plenário, DJ de 30-4-1998).

Por fim, importa ressaltar que essa limitação se dá apenas em relação aos impos-tos. Desse modo, os demais tributos e outras cobranças não tributárias podem ser vincula-dos a despesa específica.

4.14. Orçamento bruto.

Tal postulado extrapola o conteúdo do Princípio da Universalidade (segundo o qual devem constar na Lei Orçamentária Anual todas as receitas e as despesas), determi-nando que as despesas sejam discriminadas em seus valores brutos, vedadas quaisquer deduções.

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Nesse sentido, veja-se a redação do art. 6º, da Lei nº. 4.320/64:

Art. 6º. Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

4.15. Unidade de caixa.

Assim dispõe o art. 56, da Lei nº. 4.320/64:

Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita ob-servância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.

Esse princípio impõe que todos os recursos carreados ao erário sejam dispostos em uma única conta, de sorte a facilitar sua administração e a fiscalizar o equilíbrio das contas.

Nesse âmbito, a teor do art. 164, §3º, da CRFB/88, as disponibilidades de caixa da “União serão depositadas no banco central; a dos Estados, do Distrito Federal, dos Mu-nicípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei”.

Considerando que era comum que os Estados fossem proprietários de bancos, realidade modificada com as privatizações ocorridas na década de 1990, controvérsias sur-giram acerca da aplicabilidade desse dispositivo, dentre as quais se destacam as seguintes:

a) No julgamento do AI 837.677 AgR/MA, assentou o STF que o depósito de salário ou de remuneração de servidor público em instituição financeira privada não se enquadra no conceito de disponibilidade de caixa, razão pela qual não afrontaria o art. 164, §3º, da CRFB/88;

b) No julgamento da ADI 2.600/ES, entendeu o STF que o Estado não teria compe-tência normativa para, mediante ato legislativo próprio, estabelecer ressalvas à incidência da cláusula geral que lhe imporia a compulsória utilização de instituições financeiras ofi-ciais, na medida em que o art. 164, §3º, da CRFB/88, demandaria lei nacional para tratar da matéria.

Por fim, importa asseverar que no art. 43, §1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, há exceção a esse princípio, na medida em que se impede a unificação dos recursos da Pre-vidência Social com os demais Ministérios, nestes termos:

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Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão depositadas conforme estabelece o § 3º do art. 164 da Constituição.§ 1º. As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fun-dos específicos a que se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão depositadas em conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observân-cia dos limites e condições de proteção e prudência financeira.§ 2º. É vedada a aplicação das disponibilidades de que trata o § 1º em:I - títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da Federação;II - empréstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder Público, inclusive a suas empresas controladas.

Assim, as disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social dos servi-dores públicos deverão ser depositados em conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, sendo vedado que assim o sejam em ações e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da Federação ou em empréstimos aos segurados e ao Poder Público, inclusive a suas empresas controla-das.

4.16. Quadro-resumo dos princípios.

Princípio Conceito

Legalidade Impõe que a realização de gastos públicos deve observar a prévia autorização legislativa de que depende o Orçamento.

Economicidade Exigência de obter o melhor resultado possível a partir de uma determinada alocação de recursos financeiros.

TransparênciaDever do Estado de disponibilizar leis, planos e dados orçamentá-rios de forma clara e acessível para a sociedade, de sorte a incentivar a participação popular no exercício do controle dos gastos públicos.

Responsabilidade Fiscal

Partindo do pressuposto que o patrimônio do Estado pertence ao povo, prescreve que os gastos públicos sejam realizados dentro limi-tes estritos sob pena da imposição de sanções aos entes e agentes públicos.

Exclusividade A lei orçamentária, em regra, não poderá conter dispositivo estranho à fixação de despesa e à previsão de receita.

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Universalidade Todas as despesas e receitas devem fazer parte do orçamento sem quaisquer deduções.

Unidade

Impõe a necessidade de haver apenas um orçamento para cada ente da federação a cada exercício financeiro, a fim de conferir mais transparência e facilitar a fiscalização, ainda que tal orçamento seja subdividido em mais de um documento

AnualidadeO orçamento deve ter a vigência de um exercício financeiro, cor-respondente ao intervalo de um ano, conforme o art. 34, da Lei nº. 4.320/64.

Programação O orçamento deve ser planejado, ou seja, conter os objetivos e me-tas relacionados ao plano de governo.

Equilíbrio orçamentário

Significa que as despesas autorizadas na lei orçamentária não po-dem ser superiores à previsão de receitas, de sorte a se manter si-tuação de equilíbrio.

Proibição de estorno

Veda o remanejamento de recursos sem prévia autorização legislati-va. É corolário do Princípio da Legalidade.

EspecificaçãoAs receitas e despesas devem ser autorizadas de maneira precisa e detalhada, sendo vedada, em regra, a autorização de dotações glo-bais.

Não afetação dos impostos

Proíbe que determinados recursos públicos (os impostos) sejam di-recionados ao atendimento de gastos específicos, de modo que sir-vam para financiar as despesas públicas em geral.

Orçamento bruto

Extrapola o conteúdo do Princípio da Universalidade (segundo o qual devem constar na Lei Orçamentária Anual todas as receitas e as despesas), determinando que as despesas sejam discriminadas em seus valores brutos, vedadas quaisquer deduções.

Unidade de caixaImpõe que todos os recursos carreados ao erário sejam dispostos em uma única conta, de sorte a facilitar sua administração e a fisca-lizar o equilíbrio das contas.

5. Competência Legislativa

Segundo previsão do art. 24, I, da CRFB/88, em matéria de Direito Financeiro, há competência concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal, observe-se:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanís-tico

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[...]§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário;

Verifica-se, portanto, que a Constituição Federal, no âmbito da legislação con-corrente, na qual se inclui a referente ao Direito Financeiro, estabeleceu clara repartição vertical de competências normativas ente esses entes estatais, cabendo, à União, estabele-cer normas gerais, e, aos Estados e Distrito Federal, exercer a competência suplementar, de sorte a atenderem as suas peculiaridades.

Assim, por exemplo, por ocasião da aprovação da Lei Complementar nº. 101/00, cumpriu o Congresso o seu papel previsto no referido §1º, no sentido de estabelecer normas gerais. Deve-se ressaltar que não há conflito entre a referida lei e a Lei nº. 4.320/64, uma vez que ambas regulam matérias distintas. Enquanto a primeira traz normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, a segunda trata da elaboração e controle dos orçamentos e balanços.

Nesse ponto, é importante tratar da possibilidade ou não de os Municípios legis-larem em matéria de direito financeiro, uma vez que a redação do art. 24 não foi expressa nesse sentido.

Com efeito, a competência legislativa dos Municípios é estabelecida pelo art. 30, da CRFB/88, que assim dispõe:

Art. 30. Compete aos Municípios:I - legislar sobre assuntos de interesse local;II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.

Desse modo, conjugando-se o art. 24 com o art. 30, da CRFB/88, verifica-se que:

a) a Constituição estabeleceu, de maneira expressa, a competência legislativa concorrente entre União, Estados e Distrito Federal;

b) a competência suplementar não é autônoma, ou seja, no âmbito dos Estados e Distrito Federal, depende da edição de lei federal sobre normas gerais, ao passo que no

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âmbito municipal depende de legislação federal ou estadual e somente naquilo que couber (interesse local);

c) aos Municípios não foi oferecida competência legislativa plena para elabora-ção de normas gerais no caso da não feitura de tais normas pelos Estados ou pela União.

Assim, pode-se concluir, em resumo, que a interpretação literal do art. 24, da CRFB/88, não permite concluir, per se, que os Municípios exerçam competência legislativa concorrente. No entanto, isso não significa que os Municípios não possam legislar sobre as matérias previstas no referido artigo, na medida em que o art. 30 autoriza que estes suple-mentem a legislação federal e a estadual naquilo que for de interesse local.

Dessa maneira, em certa medida, valendo-se da interpretação sistemática entre esses dispositivos, é possível afirmar que os Municípios possuem poder para legislar em concorrência com os demais entes no que se refere ao Direito Financeiro, desde que obe-decido o previsto constitucionalmente. Esse entendimento vem sendo adotado pela banca CESPE em certames recentes.

Competência Legislativa

União Estabelecer normas gerais (art. 24, §1º);

Estados e Distrito Federal

Exercer a competência suplementar em relação às normas gerais edita-das pela União (art. 24, §2º) e, na ausência de tais normas, a competên-cia plena (art. 24, §3º);

Municípios

Com base em interpretação sistemática (art. 24 c/c art. 30, I e II) tem competência legislativa concorrente para suplementar a legislação fe-deral ou a estadual naquilo que couber, ou seja, quando houver interes-se local;

6. Orçamento Público.

6.1 Introdução.

O estudo do orçamento é importante fator de compreensão do Direito Financei-ro. Conforme já se ressaltou anteriormente, o Estado, no intento de desenvolver as suas atividades, gera despesas e demanda receitas. Tais despesas e receitas são gerenciadas no âmbito do orçamento, orientando a atuação estatal, daí a importância de seu estudo.

Pode-se entender o significado de orçamento a partir de duas perspectivas: a clássica e a moderna.

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Classicamente, o orçamento era conhecido como peça que continha a aprovação prévia de despesas e de receitas para um período determinado, mero documento de caráter contábil e administrativo que visava a manutenção do equilíbrio orçamentário, portanto.

Modernamente, todavia, o orçamento é entendido como um espelho do plano de ação governamental, permitindo-se ir além de um equilíbrio contábil entre receitas e despesas, para, de modo responsável, mesmo que assumindo dívidas, se possa implantar políticas públicas em favor da sociedade.

Segundo Harrison Leite, nessa concepção,

...pode-se entender o orçamento público como uma lei que autoriza os gastos que o Governo pode realizar durante um período determi-nado de tempo, discriminando detalhadamente as obrigações que deva concretizar, com a previsão concomitante dos ingressos neces-sários para cobri-las.3

6.2 Aspectos caracterizadores do orçamento.

Conforme dito anteriormente, modernamente, o orçamento é um espelho do plano governamental. Daí porque é possível enxergar no orçamento os seguintes aspectos:

a) Político: o aspecto mais notório do orçamento, na medida em que a sua elabo-ração reflete o plano de ação do governo, que, por sua vez, é elaborado com lastro em uma decisão política. Assim, o orçamento é um importante instrumento de intervenção estatal, notadamente no sentido de efetivar os direitos fundamentais. Além disso, vislumbra-se o aspecto político na medida em que todo partido político é dotado de um programa de go-verno, a ser executado de acordo com as despesas aprovadas em orçamento. Por fim, no regime presidencialista, o aspecto político do orçamento é manifestado na confiança a ser imprimida pelo Executivo junto ao Legislativo, a fim de fazer que este aprove a proposta orçamentária;

b) Econômico: viés que se revela na medida em que o orçamento funciona como instrumento de otimização dos recursos financeiros, de redistribuição de renda ou de re-gulação da economia. No primeiro caso, a inevitabilidade de adequar as necessidades da coletividade com as receitas públicas faz com que o administrador seja compelido a atuar de maneira mais racional, em atenção ao princípio da economicidade. No segundo caso, o orçamento corrige as desigualdades de patrimônio, na medida em que absorve os recursos e os redistribui de maneira diversa. Por fim, é possível que o Estado, por meio do orçamen-to, estimule ou desestimule a produção, o consumo e o investimento (arts. 173 e 174, da CRFB/88) de modo a regular a economia, direta ou indiretamente;

3 LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 5. ed. Salvador: Juspodivm. 2016. p. 68.

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c) Técnico ou Contábil: tal aspecto exsurge da necessidade de se elaborar o orça-mento de acordo com as regras contábeis. Nesse sentido, segundo Harrison Leite (Manual de Direito Financeiro, 2016, p. 71), “o orçamento deve observar regras práticas para a reali-zação dos fins nele aventados, sem descuidar da obediência a classificações claras, ao rigo-rismo das normas contábeis, e da construção metódica e racional das despesas e receitas”.;

d) Jurídico: além da obrigatoriedade de seguir regras contábeis, deve o orçamen-to observar as normas constitucionais e infraconstitucionais para a sua elaboração, que de-finem os limites e a participação de cada poder na sua execução. Por outro lado, o orçamen-to é lei, daí que dotado de inafastável sentido jurídico.

Aspectos do Orçamento

PolíticoReflete o plano de ação do Governo;Instrumento de intervenção para efetivar direitos fundamentais;Necessidade de aprovação do orçamento pelo Poder Legislativo;

Econômico Instrumento de otimização dos recursos financeiros, de redistribuição de renda ou de regulação da economia;

Técnico ou Contábil

Necessidade de se elaborar o orçamento de acordo com as regras con-tábeis;

Jurídico Obrigatoriedade de observar as normas constitucionais e infraconstitu-cionais para a sua elaboração.

6.3 Espécies.

São quatro as espécies de orçamento:

a) Orçamento tradicional: reflexo da perspectiva clássica, essa espécie de orça-mento era mera peça contábil, sem qualquer planejamento ou objetivo a ser atingido. Ba-seava-se apenas em orçamentos anteriores;

b) Orçamento de desempenho: para Harrison Leite, “O orçamento apenas estima e autoriza as despesas pelos produtos finais a obter ou tarefas a realizar com ênfase limitada no resultado, sem vinculação a um programa ou planejamento governamental central das ações do governo”4. Baseia-se, portanto, em desempenhos anteriores;

c) Orçamento-programa: modalidade de orçamento em que os recursos se re-lacionam a ou plano de ação governamental, ou seja, a um programa. Nessa espécie, são estabelecidos objetivos e metas a serem alcançados pelo governo. É o modelo adotado no Brasil a partir da Lei nº. 4.320/64;

4 LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 5. ed. Salvador: Juspodivm. 2016. p. 90.

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d) Orçamento base zero ou por estratégia: espécie que não utiliza orçamentos anteriores como parâmetro. Desse modo, o gestor deve justificar o orçamento proposto de-talhadamente sem utilizar orçamentos anteriores como base.