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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
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GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC-008.979/2011-1
Natureza: Relatório de Auditoria
Interessado: Tribunal de Contas da União
Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes -
Dnit
Sumário: AUDITORIA PROGRAMA CREMA 2ª ETAPA.
DESCONFORMIDADES RELACIONADAS AO PROJETO
BÁSICO, À COMPETIVIDADE DA LICITAÇÃO E A
CLÁUSULAS CONTRATUAIS. DETERMINAÇÕES.
RELATÓRIO
Trata-se de auditoria no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit, com o
objetivo de avaliar a conformidade de projetos, editais, atos e contratos concernentes ao Programa de
Restauração, Manutenção e Conservação de Rodovias CREMA 2ª etapa.
2. O programa prevê a recuperação e conservação de 32.000km de rodovias (extensão que
corresponde a mais de 40% da malha federal), realizadas em 43 segmentos, dos quais 13 já contam
com projeto aprovado, sendo iminente o início dos respectivos certames licitatórios.
3. A fiscalização foi determinada no Acórdão 707/2011-TCU-Plenário, tendo em vista o volume
de recursos envolvidos no CREMA 2ª etapa, da ordem de R$ 16 bilhões, bem como falhas com
potencial de dano ao erário encontradas em editais elaborados recentemente pelo Dnit para
contratações de obras de restauração que seguem em linhas gerais as diretrizes do programa.
4. A Secob-2, encarregada da auditoria, destaca que as contratações no modelo CREMA
(Programa de Contratação, Restauração, e Manutenção por Resultados de Rodovia Federais
Pavimentadas), iniciadas sob a denominação "Subprograma Integrado de Recuperação e Manutenção
da Rede Remanescente", representam um novo conceito de execução contratual - a gestão de
pavimentos por manutenção terceirizada -, na qual as intervenções iniciais de recuperação do
pavimento e os pagamentos das etapas de manutenção e conservação da via são baseadas em metas e
índices de desempenho.
5. Em resumo, esses contratos prevêem uma intervenção de tapa-buracos logo no início do
contrato, com o objetivo de recuperar funcionalmente o pavimento para dar ao usuário condições
mínimas de trafegabilidade, segurança e conforto. Seguem-se trabalhos de restauração, com
intervenções baseadas em catálogo de soluções pré-definidas, de modo a dotar a rodovia de estrutura
capaz de suportar o tráfego por toda a sua vida útil (geralmente dez anos). Os serviços de manutenção
da pista e dos acostamentos, bem como a conservação da faixa de domínio, dos elementos de
drenagem e de sinalização estendem-se por toda a contratação (cinco anos).
6. O grande diferencial do modelo, segundo a Unidade Técnica, são as medições das obras de
restauração baseadas na qualidade, feitas por quilômetro de faixa recuperado. A aceitação das obras e
os pagamentos decorrentes só são realizados se o corpo estradal, ao final das intervenções por
quilômetro, atender a parâmetros pré-estabelecidos.
7. Quanto aos serviços de manutenção e conservação (roçada, limpeza de bueiros, recuperação de
elementos de drenagem, etc), os pagamentos são realizados por meio de um valor fixo mensal,
vinculados à condição funcional e à condição estrutural da via. As medições não são baseadas no
volume de serviços executados, mas sim na condição do pavimento.
8. No relatório de fiscalização (peça 12), a Secob-2, depois de apresentar o histórico do CREMA
2ª Etapa, bem como os conceitos de avaliação funcional e estrutural considerados relevantes à sua boa
compreensão, assim sintetiza os princípios e diretrizes do programa:
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- a Portaria nº 7, do Gabinete do Ministro dos Transportes, estabelece que os contratos do
programa serão sob o regime de “empreitada global, vedada a realização de termos aditivos para
alteração quantitativa ou qualitativa das soluções de projeto";
- o prazo de contratação é de cinco anos, sendo que os serviços de restauração, a partir da
ordem de início, devem estar conclusos em 36 meses; já os serviços de conservação são executados
durante toda a vigência do contrato;
- as soluções técnicas propostas nos projetos executivos seguem o Catálogo de Soluções
Técnicas contidas na IS DG/DNIT n° 05, de 09 de dezembro de 2005, sendo que eventuais exceções
devem ser justificadas e não ultrapassar 10% da estimativa do custo previsto pelo catálogo;
- outra premissa é que a empresa contratada deve apresentar declaração de que assume todos os
riscos, inclusive os de projeto e aqueles resultantes da deterioração do pavimento, além de qualquer
imprevisto que possa ocorrer durante o período contratado, excetuando-se a ocorrência de situação de
emergência, conforme modelo constante do edital.
9. Quanto aos achados de auditoria, foram apontados os seguintes:
- cláusulas contratuais em desacordo com os preceitos da Lei nº 8.666/93;
- adoção de regime de execução contratual inadequado ou antieconômico;
- restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação e
julgamento;
- projeto básico/executivo sub ou superdimensionado; e
- projeto básico deficiente ou desatualizado.
10. Seguem, de forma resumida e com ajustes de forma, a descrição e a análise de cada um desses
achados, feitas no relatório de auditoria:
10.1. Achado de auditoria (item 2.1 do relatório de fiscalização): cláusulas contratuais em desacordo
com os preceitos da Lei nº 8.666/93.
10.1.1. Situação encontrada (subitem 2.1.1 do relatório de fiscalização):
“O Capítulo III - Indicações Particulares - do edital padrão do CREMA 2ª etapa faz referência
à Portaria nº 7/2008 do Ministério dos Transportes, que prevê a vedação de termo aditivo aos
contratos, critério que afronta o art. 65 da Lei nº 8.666/93, bem como o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal.
Tal portaria, complementada pela Portaria nº 207/2010 do mesmo órgão, dispõe que:
‘§ 5º Os contratos para a execução dos serviços necessários à realização das obras de
restauração/recuperação e conservação rodoviária serão sob o regime de empreitada global,
vedada a realização de termo aditivo para alteração quantitativa ou qualitativa das soluções
do projeto.’
Para melhor entendimento do intuito do dispositivo, atente-se para outra previsão da portaria:
‘§ 8º As soluções técnicas propostas nos projetos executivos [durante a obra] deverão seguir o
Catálogo de Soluções Técnicas contidas na IS DG/DNIT nº 5, de 09 de dezembro de 2005,
devendo, eventuais exceções, serem devidamente justificadas e não ultrapassar 10% da
estimativa do custo previsto pelo Catálogo.
(...)
§ 12º Na execução dos serviços, ocorrendo a necessidade de intervenções não contempladas
no projeto executivo ou impostas por comprovada situação de emergência, reconhecidas e
aprovadas pelo Dnit, os valores dos novos serviços serão calculados pelo SICRO para as
condições da obra, aplicando-se a seguir o desconto da proposta da contratada em relação ao
preço de referência da licitação, de forma a manter as condições iniciais da contratação.’
Os projetos para o programa, assim, basear-se-ão em soluções pré-catalogadas, de acordo
com o estado da rodovia. Inicialmente, não está claro se mesmo que o particular tenha a necessidade
de modificar a solução do pavimento (em face, por exemplo, da evolução natural dos defeitos
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identificada desde a data dos levantamentos de campo até o momento da efetiva intervenção), haverá,
na prática, alteração contratual.
De todo modo, parece claro que modificações típicas de projeto, como redução do consumo de
CAP; a diminuição - ou aumento - das distâncias de transporte para obtenção dos insumos; ou
alteração na forma de aquisições de brita e areia (comercial ou extraída); ou mudanças nas
alterações nas quantidades dos agregados ou cimento das estabilizações granulométricas; e mesmo
soluções de engenharia distintas das projetadas (para o mesmo estado do pavimento), todas elas com
elevadíssimo impacto no preço final do empreendimento, não repercutiriam em revisão contratual.
Na prática, incrementa-se um risco na empreitada não previsto no instituto dos contratos
administrativos. Além do aumento nos custos dos empreendimentos, esses riscos nas contratações
regidas pela Lei nº 8.666/93 não são admitidas na legislação brasileira. São típicos de outros
instrumentos legais, como concessões e Parcerias Público Privadas - PPP.
Modificações quantitativas e qualitativas que envolvam a recuperação ou conservação do
trecho de rodovia já contemplado na licitação, não poderão ser objeto de termo aditivo. Mas o art. 65,
inciso I da Lei nº 8.666/93, norma de hierarquia legal superior às Portarias n°s 7/2008 e 207/2010,
prevê disposição específica contrária, seja em empreitadas por preço globais ou em empreitadas por
preços unitários; não foi feita distinção na Lei de Licitações. Serão alterados os contratos:
‘Art. 65 Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas,
nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação
técnica aos seus objetivos;
b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou
diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
II - por acordo entre as partes:
(...)
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do
contratado e a retribuição da Administração para a justa remuneração da obra, serviços ou
fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do
contrato, na hipótese de sobrevierem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de
consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou ainda,
em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica
extraordinária e extracontratual.’
Na realidade, o equilíbrio entre os encargos contratados e a respectiva contrarremuneração
pela Administração é protegido constitucionalmente, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Carta
Magna. Pretende o Dnit que a eventual ocorrência de fatos não emergenciais, supervenientes ao ato
da contratação, não seja objeto de recomposição econômica.
A conclusão se confirma pela seguinte disposição editalícia:
‘A empresa deverá apresentar declaração de que assume todos os riscos, inclusive os de
projeto e aqueles resultantes da deterioração do pavimento, além de qualquer imprevisto que
possa ocorrer durante o período contratado, excetuando-se a ocorrência de situação de
emergência, conforme modelo constante do edital’.
Fato é que a Administração estará sujeita a riscos muito maiores. Como dispõe passagem do
renomado Marçal Justen Filho, in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos (11ª
ed. pg. 99), [a situação em que o particular tem o dever de realizar o objeto, de modo intergral, arcando
com todas as variações possíveis, envolve sérios riscos, com enorme potencial de ofensa ao princípio
da moralidade].
(...)
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Em face do exposto, questionou-se ao Dnit, por meio do Ofício de Requisição nº 3-426/2011,
para melhor detalhamento dos critérios contratuais a serem adotados nas contratações do programa,
mormente para as situações com potencial de repercutir em aditivos contratuais.
Os questionamentos da auditoria, bem como as respostas do Dnit, constam do tópico
‘Esclarecimentos dos Responsáveis’ ”.
10.1.2 Conclusão da equipe relativamente ao achado (subitem 2.1.7 do relatório de fiscalização):
“Inicialmente, adequado relatar que as respostas do Dnit aos questionamentos de auditoria
foram pouco claras. Se o conjunto normativo do programa CREMA não é preciso o suficiente para
identificar as situações fáticas que ensejarão termos aditivos, as respostas da autarquia pouco
ajudaram a desanuviá-las.
Ao mesmo tempo em que se responde que o entendimento é a readequação do preço do
quilômetro de faixa no caso de modificações de soluções de engenharia, no parágrafo seguinte
reporta-se à Portaria nº 7/2008, onde as alterações qualitativas e quantitativas das soluções de
projeto estão vedadas.
Quando objetivamente se questionaram as modificações nas distâncias médias de transporte
da obra, o Dnit respondeu, novamente, citando os termos da Portaria nº 7/2008, que por si só geram
mais interrogações que propriamente esclarecimentos.
Veja-se que muitas perguntas foram elaboradas com tal objetividade que possibilitavam
respostas simples, fechadas, do tipo ‘sim’ e ‘não’; no entanto, o Dnit preferiu, sempre, o meio termo.
Tal imprecisão de critérios gera imensa insegurança jurídica. Afora os inevitáveis custos de
incertezas a serem computados nas propostas das licitantes, a instabilidade no ordenamento jurídico
(do qual as condições contratuais, em última instância, fazem parte), em nada contribui para a boa
execução do objeto de qualquer contratação. Inevitáveis altercações jurídicas hão de surgir no
decorrer da obra. Nesses casos, os riscos maiores serão sempre os do poder público, seja pela
inexecução do objeto, seja no pagamento forçoso por desenlace judicial.
De concreto e objetivo, apenas, algumas ilações na minuta de edital do programa:
‘O projeto da Mistura do Concreto Asfáltico será de responsabilidade do Contratado. Além
das características Marshall, serão apresentados os parâmetros de resiliência e resistência à
tração, ao menos para teor ótimo. As condições de vazios da mistura na fase de dosagem
devem ser verificadas a partir da determinação da densidade máxima teórica pelo método Rice
(AASHTO T209-99)’.
‘Os estudos das fontes de materiais para os serviços de pavimentação serão de
responsabilidade do Contratado, devendo este estudo ser composto dos seguintes itens
mínimos’.
‘A empresa deverá apresentar declaração de que assume todos os riscos, inclusive os de
projeto e aqueles resultantes da deterioração do pavimento, além de qualquer imprevisto que
possa ocorrer durante o período contratado, excetuando-se a ocorrência de situação de
emergência, conforme modelo constante do edital.’
Depreende-se, portanto, que, em casos de redução de distância para obtenção e entrega de
insumos, modificações dos consumos dos materiais e alterações de jazidas - só para citar exemplos
simples - não serão objeto de aditivo. Mas todas essas situações já estão consolidadas na
jurisprudência do Tribunal como indicadoras comuns de revisão dos contratos, pelo enriquecimento
sem causa que causariam ao particular se as avenças não fossem revistas, [a exemplo dos Acórdãos
1502/2009, 16082010 e 968/2011, todos do Plenário].
(...)
Como uma ideia do impacto da forma de aquisição de insumos no preço de um
empreendimento rodoviário, na BR-135/MA, recentemente fiscalizada por esta Corte no TC
000.752/2011-8, a modificação na maneira de obtenção de brita e areia na obra levaria a redução de
mais de R$ 40 milhões no contrato; valor próximo a 15% de toda a construção. Se somadas as
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potenciais reduções das DMTs, bem como a redução no consumo dos diversos materiais da obra,
mormente os asfálticos, o potencial de prejuízo ao erário é imenso.
Ao defender os critérios do programa, o Dnit citou excerto da obra do doutrinador Marçal
Justen Filho; todavia a obra aponta, justamente, que a empreitada por preços globais não se presta à
imputação de riscos desmedidos ao particular (e à Administração). Apresente-se um trecho mais
completo da tese do autor:
‘Pretende-se que a empreitada global imporia ao particular o dever de realizar o objeto, de
modo integral, arcando com todas as variações possíveis. Vale dizer, seriam atribuídos ao
contratado os riscos por eventuais eventos supervenientes, que pudessem elevar custos ou
importar ônus imprevistos inicialmente. Essa concepção é equivocada, traduz enorme risco
para a Administração e infringe os princípios fundamentais da licitação. Quando promove a
licitação, a Administração necessita cotejar propostas equivalentes, versando sobre a
execução do mesmo objeto. Se a Administração não definir precisamente o objeto que será
executado, cada licitante adotará interpretação própria e assumirá uma configuração distinta
para tanto. Logo, as propostas não serão comparáveis entre si e a Administração não poderá
selecionar uma como a mais vantajosa. Não se contraponha que o dever do particular é
entregar o objeto, perfeito e acabado, correndo por conta dele os riscos com a elaboração.
Não é possível assumir riscos por eventos desconhecidos ou imprevisíveis, não cogitados nem
mesmo pela própria Administração. Uma situação dessa ordem acabaria desaguando em uma
de duas alternativas. Poderia imaginar-se que todos os licitantes incluiriam em suas propostas
verbas destinadas a fazer face a essas eventualidades. Logo, todas as propostas teriam valor
mais elevado. Por resultado, se nenhum inesperado viesse a ocorrer, a Administração teria
pago valor superior ao necessário. Outra alternativa é que todos ou alguns dos licitantes
resolvessem correr o risco e formulassem proposta não comportando imprevistos. Se esses
viessem a ocorrer, a execução do objeto se tomaria inviável ou o particular acabaria por
adotar execução de péssima qualidade.
Mas a situação narrada envolve riscos ainda mais sérios, com enorme potencial de ofensa ao
princípio da moralidade. Suponha-se que um agente administrativo resolva beneficiar certo
licitante. Seria bastante simples obter esse resultado reprovável através do expediente da
‘empreitada por preço global’. Para tanto, é necessário que a Administração conheça todas as
características do objeto e tenha noção de todos os custos. No entanto, formula edital com
objeto geral e mal definido, impondo aos licitantes o dever de arcar com todos os riscos.
Depois, fornece ao apadrinhado todos os dados acerca da execução do objeto. Por
decorrência, todos os demais licitantes serão obrigados a considerar riscos inexistentes ou
situações imponderáveis. Logo, suas propostas serão muito mais elevadas. O licitante
favorecido, ao contrário, formulará proposta contendo apenas os valores necessários a
executar aquilo que a Administração já sabia, de antemão, ser necessário. Daí, o licitante
protegido sairá vencedor, por formular a menor proposta. Frise-se que, se todos os demais
licitantes tivessem tido acesso às mesmas informações, a Administração poderia ter recebido
propostas ainda menores.
Por isso tudo, não se admite que a Administração valha-se do expediente da empreitada
integral para recusar a precisa e perfeita definição do objeto a ser licitado ou para permitir a
todos interessados o conhecimento de informações imprescindíveis. A situação poderia ser
distinta em licitações para concessão, em que o particular irá explorar uma certa atividade
por conta e risco próprios. Excluídas essas hipóteses, não se admite a transformação da
licitação em instrumento de incerteza e insegurança. O contrato administrativo não é um jogo,
no qual as partes entram sem noção acerca do resultado.
Ambas as partes têm de saber, de antemão, os riscos e encargos assumidos. Empreitada por
preço global não se constitui, portanto, em modalidade de contrato aleatório.’
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No Acórdão 2873/2008-P, o voto do relator que subsidiou a decisão do Plenário do Tribunal
corroborou manifestação do eminente Subprocurador-Geral junto a esta Corte, Dr. Paulo Soares
Bugarin, segundo o qual:
‘52.Uma interpretação rígida do regime de empreitada integral [uma modalidade da
empreitada global] poderia até levar à conclusão de que o risco de modificações na obra
deveriam ser assumidos pela contratada, já que esse instituto da Lei de Licitações tem como
essência liberar a Administração de responsabilidades pelas intercorrências durante a
execução do objeto pactuado. Porém, o atual estágio do Estado de Direito e das relações
contratuais impedem que simplesmente se impute à contratada esse ônus.’
A interpretação é decorrente da própria teoria da imprevisão, que rege toda a lógica do
equilíbrio dos contratos regidos pela Lei nº 8.666/93. Alterar essa lógica, em última instância, é
tergiversar o sentido global sob o qual a Lei foi criada. Efeitos colaterais inevitavelmente surgirão.
Veja-se o que ensina Gasparini , in Direito Administrativo (11ª Ed., pg. 679):
‘O reequilíbrio [econômico-financeiro] pode ser feito por reajustamento ou revisão (...) O
fundamento legal do reajustamento encontra-se nos arts. 55, III, e 65, § 8º, enquanto o da
revisão acha-se no art. 65, II, ‘d’, e no § 6º do mesmo dispositivo. Ditas as regras, consignadas
nesses preceptivos da Lei federal das Licitações e Contratos da Administração Pública, são
obrigatórias e de aplicação imediata, isto é, verificado o desequilíbrio, o reajuste ou a revisão,
tomadas as cautelas de estilo, deve ser concedido. Qualquer retardamento no restabelecimento
da referida igualdade ensancha ao particular o direito de pedir em juízo a rescisão da avença
e pleitear perdas e danos ou, ainda, solicitar a rescisão contratual. Com esse imediato acerto o
contratante particular não sofrerá redução indevida nos seus interesses econômicos e
financeiros nem auferirá vantagens sem justa causa, ainda que esta última hipótese não esteja
explicitada em qualquer dispositivo da lei. O princípio no entanto foi expressamente acolhido
no § 5º, também deste artigo. Essa é a doutrina universalmente aceita.’
Obviamente que os encargos efetivamente despendidos e pactuados devem ser pagos. Ou se
quebraria o equilíbrio pré-estabelecido entre a justa remuneração da obra por aquilo que constava no
projeto licitado; por outro lado, tampouco se tolera pagar por encargo não realizado. Em Decisão do
TJDF, aliás, decidiu-se que mesmo sendo ajustada a empreitada por preço global, só pode ser pago o
que foi realizado (TJDF, APC nº 3696195-DF, Registro do Acórdão nº 83421. DJ 17.abr.1996. p.
5588).
A consequência desses preceitos é que, seguindo a vedação de aditivos, a Administração não
tomará providências para reequilibrar o contrato quando situação fática indicar redução dos preços
contratuais; no entanto, o particular legitimamente lutará pelos seus direitos, seja
administrativamente, seja judicialmente. Mais uma vez, o risco maior é sempre da Administração.
(...)
Por todo o exposto, não se encontrou amparo legal para a disposição constante do § 5º da
Portaria nº 207/2010. Além de constituir disposição frontalmente contrária à Lei Geral de Licitações,
também contraria preceito consagrado na Constituição da República. Pelo fato, ainda, de alguns
dispositivos do normativo não indicarem claramente em quais situações são cabidos aditivos
contratuais, existe considerável risco para a Administração, como também se cria uma insegurança
jurídica.
No decorrer das respostas do Dnit a outros achados desta equipe de auditoria, especificamente
com relação à forma de aquisição de insumos (como se verá mais a frente), a própria autarquia
sugeriu a revisão do critério de vedação do termo aditivo ...
(...)
Em face da ilegalidade da referência a normativo do Ministério dos Transportes (Portaria nº
7/2008, complementada pela Portaria nº 207/2010 do mesmo órgão), contida no Capítulo III do edital
padrão do CREMA 2ª etapa, sugere-se que, nos termos do art. 43, I, da Lei nº 8.443/1992, seja
determinado ao Dnit que se abstenha nesse edital padrão, a ser utilizado nas contratações das obras
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de manutenção rodoviária no âmbito do CREMA 2ª etapa, cláusulas que impeçam a formalização de
termos aditivos aos contratos para alteração quantitativa ou qualitativa das soluções de projeto,
critério que afronta os artigos 65 da Lei nº 8.666/93 e 37, inciso XXI, da Constituição Federal, sob o
risco de gerar a nulidade dos instrumentos convocatórios.
Haja vista, também, a dubiedade de sentido de alguns dispositivos normativos, adequado dar
ciência à autarquia de que os aditivos contratuais são obrigatórios nos seguintes casos, em relação
não exaustiva:
- alteração das distâncias médias de transporte para aquisição de insumos ou execução de
serviços, de acordo com a jurisprudência do Tribunal;
- modificação no consumo dos insumos asfálticos;
- mudança da solução para restauração do pavimento;
- diminuição ou aumento do consumo dos insumos nas misturas para estabilização dos
materiais;
- substituição, inclusão ou não utilização de jazidas, areais ou pedreiras;
- alteração da forma de aquisição de brita e areia, de produzidas para comerciais, ou vice-
versa.”
10.1.3 Proposta de encaminhamento (subitem 2.1.8 do relatório de fiscalização):
“Em face da ilegalidade da referência a normativo do Ministério dos Transportes (Portaria nº
7/2008, complementada pela Portaria nº 207/2010 do mesmo órgão), contida no Capítulo III do edital
padrão do CREMA 2ª etapa, sugere-se que, nos termos do art. 43, I da Lei nº 8.443/1992, seja
determinado ao Dnit que se abstenha nesse edital padrão, a ser utilizado nas contratações das obras
de manutenção rodoviária no âmbito do CREMA 2ª etapa, de adotar cláusulas que impeçam a
formalização de termos aditivos aos contratos para alteração quantitativa ou qualitativa das soluções
de projeto, critério que afronta os artigos 65 da Lei nº 8.666/93 e 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, sob o risco de gerar a nulidade dos instrumentos convocatórios.
Por ainda não haver edital de licitação publicado com base no edital padrão do CREMA 2ª
etapa, propõe-se dar ciência ao Dnit quanto à obrigatoriedade, nos termos dos artigos 65 da Lei nº
8.666/1993 e 37, inciso XXI, da Constituição Federal, de se realizarem aditivos contratuais nos
seguintes casos, em relação não exaustiva:
- alteração das distâncias médias de transporte para aquisição de insumos ou execução de
serviços, de acordo com a jurisprudência do Tribunal;
- modificação no consumo dos insumos asfálticos;
- mudança da solução para restauração do pavimento;
- diminuição ou aumento do consumo dos insumos nas misturas para estabilização dos
materiais;
- substituição, inclusão ou não utilização de jazidas, areais ou pedreiras;
- alteração da forma de aquisição de brita e areia, de produzidas para comerciais, ou vice-
versa.”
10.2. Achado de auditoria (item 2.2 do relatório de fiscalização): adoção de regime de execução
contratual inadequado ou antieconômico.
10.2.1. Situação encontrada (subitem 2.2.1 do relatório de fiscalização):
“O edital padrão das licitações a serem realizadas para execução das obras do programa
CREMA impõe o regime de execução por preço global. Não obstante, haja vista se tratarem de
licitações para obras de recuperação do pavimento cujos levantamentos, via de regra, foram
realizados pelo menos dois anos antes do início da ordem de serviços, e considerando a
suscetibilidade das restaurações a eventos supervenientes que demandam a modificação das soluções
inicialmente previstas em projeto, o instrumento convocatório não atende os preceitos do art. 47 da
Lei nº 8.666/93.
Conforme os termos do art. 47 da Lei nº 8.666/93:
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‘Art. 47. Nas licitações para a execução de obras e serviços, quando for adotada a modalidade
de execução de empreitada por preço global, a Administração deverá fornecer
obrigatoriamente, junto com o edital, todos os elementos e informações necessários para que
os licitantes possam elaborar suas propostas de preços com total e completo conhecimento do
objeto da licitação.’
A regra parece redundante; afinal, toda licitação em qualquer tipo de empreitada exigiria um
projeto que dê total e completo conhecimento do objeto da licitação aos concorrentes, nos termos do
art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93. Mas a indicação legal é especialmente útil porque na empreitada
por preço global existe um risco exponencial decorrente de projetos mal elaborados.
Empreitadas globais envolvem uma medição diferenciada, se comparada à empreitada por
preços unitários. Em vez de pagamentos por unidade de serviços, procedem-se medições por parcelas
do objeto; ou fases da obra, definidas no cronograma físico-financeiro do empreendimento. Ela
envolve, por princípio, menor esforço de fiscalização.
Como exemplo, em uma obra de edificação, em vez de medirem quantos metros cúbicos de
concreto, quantos metros quadrados de formas e quantos quilos de aço foram executados na estrutura
do primeiro pavimento, mensura-se, simplesmente, ‘estrutura do 1º pavimento pronta’.
É claro que, nesses casos, imprecisões de projeto são ainda mais impactantes. Erros
quantitativos ou omissões na quantificação dos encargos causam risco tremendo para o particular e
para a Administração. Considerando que o executor da obra (aquele que executa e paga pelos
encargos), pelo menos em teoria, tem mais detalhes do que gastou na empreitada que a fiscalização,
de novo, os maiores riscos são do poder público.
Na engenharia rodoviária, ao contrário de outras obras civis, pela própria extensão do objeto
e em razão de boa parte dos encargos serem executados em movimentos de terra, o que se tem visto é
a maior pré-disposição dos contratos a situações imprevisíveis ou previsíveis de consequências
incalculáveis, nos termos da lei. As próprias jazidas e caixas de empréstimo possuem extratos de
material com características de expansão e compressibilidade distintas, com diferentes fatores de
contração; só isso já influi nas medições da obra. Sem falar que o projeto é realizado antes das
operações de limpeza do terreno. Por norma, as primitivas de terraplenagem das medições são
efetuadas após o desmatamento e limpeza. Novamente, o ‘total e perfeito’ conhecimento da obra não é
absoluto. Para os locais de aquisição de insumos também é comum haver problemas ambientais ou
com o superficiário que inviabilizam a extração do material naquela localidade, alterando
completamente as distâncias médias de transporte (DMT) da obra (e seu preço). Inúmeras situações
poderiam se exemplificadas. É claro que um bom projeto minimiza tais ocorrências; mas elas nunca
podem ser desprezadas.
Em recuperações rodoviárias esta questão é mais aguda. Os projetos são realizados com base
no levantamento de defeitos da pista. Em razão do tempo decorrido entre o dimensionamento da
solução, a aprovação pelo Dnit e a licitação da obra (não raro ultrapassam a dois anos), é premissa
que intervenções de manutenção recebam mais revisões que outras obras de rodovias; afinal, em um
interregno tão grande, os defeitos evoluirão com as intempéries e com o uso da rodovia. Empreitadas
globais, em restaurações rodoviárias, em face de tais peculiaridades, são uma temeridade.
É bom lembrar, ainda, que os projetos de engenharia rodoviária, historicamente, estão longe
de propiciar o total e completo conhecimento da licitação; e isso está fartamente documentado na
jurisprudência do Tribunal.
No caso do CREMA, pretende-se medir por quilômetro de rodovia recuperado (nos serviços de
restauração). Na conservação e manutenção do pavimento, pagar-se-á por mês de prestação do
serviço. Caso houvesse a certeza da perfeição do projeto, de que a peça inicial da obra não sofreria
alterações, não haveria problemas. Mas, como visto, em termos pragmáticos de probabilidade, este
não será o caso.
Em face do exposto, a equipe de auditoria elaborou o Ofício 3-426/2011, onde são realizados
questionamentos sobre o assunto.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
9
A manifestação do Dnit está descrita no subitem ‘Esclarecimentos dos Responsáveis’,
constante do relatório de fiscalização.’
10.2.2 Conclusão da equipe relativamente ao achado (subitem 2.2.7 do relatório de fiscalização):
“Buscava-se a confirmação dos critérios de medição do programa. De fato, configura-se no
CREMA 2ª etapa uma empreitada por preços globais, com medições de restauração por quilômetro de
faixa recuperado. Veja-se os critérios de medição constantes da minuta de edital:
‘SERVIÇOS CRITÉRIOS DE MEDIÇÃO
a. manutenção e conservação: medição mensal de acordo com o cronograma de atividades
vigente;
b. restauração: medição por quantidade de obras previstas, concluídas e aceitas, por km de
faixa;
c. drenagem superficial: medição mensal por km concluído;
d. drenagem profunda: medição por metro e serviço concluído;
e. drenagem de talvegue: medição por unidade executada;
f. sinalização: medição por km atendido;
g. cercas e defensas: medição por obras previstas, concluídas e aceitas por metro.’
Nos serviços de restauração, os mais suscetíveis a alterações em razão da desatualização dos
levantamentos e da evolução dos defeitos, é que os riscos são maiores. Importante que se diga, seria
possível, mesmo em uma empreitada por preço unitário, que se medisse por quilômetro de faixa
concluída e executada, desde que devidamente detalhados os serviços constituintes desta solução por
quilômetro. Nesse tipo de execução também poderiam ser medidos os serviços de conservação
rodoviária por mês, sem que isso represente afronta a legislação. Não existe prejuízo, acredita-se, à
medição unitária dos dispositivos de drenagem superficial, por metro efetivamente executado.
Ante o exposto, embora o regime de empreitada por preços globais tenha previsão explícita da
Lei de Licitações - e em razão disso não se possa considerá-lo propriamente ilegal - entende-se que se
deva dar ciência ao Dnit de que as obras de restauração e manutenção rodoviária, pelo histórico de
desalinhamento dos projetos ao art. 47 da Lei nº 8666/93, não são as mais indicadas para esse regime
de contratação. Em face disso, eventuais prejuízos decorrentes de riscos advindos da carência do
detalhamento das medições (no que se refere aos serviços que compõem as soluções por quilômetro),
poderão implicar na responsabilização do corpo dirigente da autarquia.”
10.2.3 Proposta de encaminhamento (subitem 2.2.8 do relatório de fiscalização):
“Por ainda não haver edital de licitação publicado, com base no modelo do CREMA 2ª etapa,
propõe-se dar ciência ao Dnit que, embora o regime de empreitada por preços globais tenha previsão
explícita da Lei de Licitações - e em razão disso não se possa considerá-lo propriamente ilegal - as
obras de restauração e manutenção rodoviária, pelo histórico de desalinhamento dos projetos ao art.
47 da Lei nº 8666/93, não são as mais indicadas para esse regime de contratação. Em face disso,
eventuais prejuízos decorrentes de riscos advindos da carência do detalhamento das medições (no que
se refere aos serviços que compõem as soluções por quilômetro), poderão implicar na
responsabilização do corpo dirigente da autarquia.”
10.3. Achado de auditoria (item 2.3 do relatório de fiscalização): restrição à competitividade da
licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação e julgamento.
10.3.1. Situação encontrada (subitem 2.3.1 do relatório de fiscalização):
“Identificaram-se cláusulas de habilitação no edital padrão do programa CREMA 2ª etapa,
encaminhado pelo Dnit (Ofício nº 1.659/201 1/DG-DNIT), que representam potencial restrição à
competitividade do certame ou comprometimento do sigilo quanto ao universo de licitantes. São elas:
exigência obrigatória de visita ao local da obra e exigência de apresentação de quantitativos em um
único atestado para lotes muito grandes. Em data posterior ao encaminhamento do edital pelo Dnit,
verificou-se, em consulta ao sítio eletrônico dessa autarquia, que o edital por ela encaminhado foi
alterado.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
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O edital padrão encaminhado pelo Dnit (Ofício nº 1.659/201 1/DG-DNIT) não continha o item
10.4, que estabelece, como premissa para participação dos certames, Reunião Técnica ‘para
discussões e esclarecimentos a respeito das indicações do projeto, à luz dos dados e informações
coletadas no local da obra’. Conforme será visto adiante, a participação na reunião do ‘Responsável
Técnico’ de cada licitante é condição obrigatória para a obtenção do ‘Atestado de Visita’ –
documento necessário à participação da licitação. Ou seja, com essa nova exigência, o risco apontado
de se comprometer a lisura peculiar dos processos licitatórios agravou-se sobremaneira.
Assim, o achado será desenvolvido com base na nova versão do edital:
EXIGÊNCIA DE VISITA AO LOCAL DA OBRA E DE REUNIÃO TÉCNICA:
Consta do edital padrão do programa:
‘10. VISITAS E REUNIÃO TÉCNICA
10.1. As empresas interessadas em participar do certame licitatório deverão obrigatoriamente
proceder visita ao local em que se realizarão as obras para tomar conhecimento detalhado das
condições e peculiaridades inerentes à natureza dos trabalhos, avaliando e estudando in loco
o grau de complexidade construtiva, as metodologias e soluções de engenharia indicadas no
projeto, além da identificação das bases de apoio operacional e jazidas, nos termos do inciso
III do Artigo 30 da Lei nº 8.666 de 21/06/1993.
10.2. As visitas serão realizadas por pelo menos um dos Responsáveis Técnicos do quadro
permanente das empresas, nos dias indicados no item 10.3 deste Edital e serão acompanhadas
por engenheiro(s) da Unidade Local e/ou Superintendente Regional e/ou Diretoria Setorial
correspondente, sendo emitido Comprovante de visita, conforme modelo anexo. Quaisquer
informações quanto as visitas poderão ser obtidas junto a Superintendência Regional do Dnit
no Estado xxxxxxxxxxxxx através do telefone (xx) xxxx.xxxx e/ou Diretoria Setorial responsável
pela execução da obra ou pelo site do Dnit.
10.3. Será emitido Atestado de Visita pelo Superintendente do Dnit e/ou pela Diretoria
Setorial responsável pela execução da obra quando da Reunião Técnica definida no item 10.4
e poderá englobar em único documento todos os lotes visitados que estejam sob a mesma
jurisdição. Esse atestado será juntado à documentação de habilitação nos termos do inc. III do
artigo 30 da Lei nº 8.666 de 21/06/93, vide subitem 13.8 deste edital.
Visita 1 (data): xx / xx / xxxx ; Visita 2 (data): xx / xx / xxxx
(Obs: As visitas serão realizadas em dias úteis entre o 20º e 10º dias anteriores à data da
entrega das propostas)
10.4. O Dnit, através da Superintendência Regional no Estado xxxxxxxxxx e/ou da Diretoria
responsável pela execução da obra promoverá, para os licitantes interessados, no dia abaixo
indicado, REUNIÃO TÉCNICA, para discussões e esclarecimentos a respeito das indicações
do projeto, à luz dos dados e informações coletadas no local da obra, sendo lavrada ata com
as indicações claras de possíveis erros ou omissões do projeto que possam comprometer a sua
execução.
Participarão da Reunião obrigatoriamente os representantes técnicos da empresa responsável
pela elaboração do projeto, da Superintendência Regional, e/ou da Diretoria responsável pela
execução da obra bem como o Responsável Técnico do quadro permanente das licitantes.
Ao término da Reunião as licitantes detentoras do Comprovante de Visita (item 10.2) e
presentes na Reunião Técnica estarão credenciadas a obter o Atestado de Visita contendo
Declaração da licitante do pleno conhecimento do objeto em licitação, conforme modelo
anexo.
Reunião Técnica (data): xx / xx / xxxx
(Obs: A Reunião Técnica será realizada em dias úteis entre o 9º e 6º dias anteriores à data da
entrega das propostas)
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
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10.5. Caberá a Diretoria setorial, juntamente com as demais Diretorias envolvidas no
processo licitatório, analisar e se necessário promover ajustes em função da relevância das
indicações de erros e omissões do projeto, lavrados na ata da Reunião Técnica.’
A obrigatoriedade da visita prévia ao local das obras, em face do possível conhecimento do
universo de concorrentes que participarão da licitação, tem sido compelida por este Tribunal. Vide,
por exemplo, os Acórdãos 2477/2009, 2150/2008, 800/2008, 1733/2010 e 1174/2008, todos do
Plenário.
(...)
EXIGÊNCIA DE APRESENTAÇÃO DE QUANTITATIVOS EM UM ÚNICO ATESTADO
PARA LOTES MUITO GRANDES:
Consta da minuta do edital padrão do CREMA 2ª etapa, quanto aos critérios para qualificação
técnico-operacional dos licitantes:
‘13.4. Qualificação Técnica
(...)
c) Relação, mediante o preenchimento do Quadro 04 (anexo), de comprovação de a licitante
ter executado, através de certidão e/ou atestado, fornecido(s) por pessoa(s) jurídica(s) de
direito público ou privado, devidamente certificado pelo CREA ou Conselho Profissional
competente:
1) A qualquer tempo pelo menos UMA obra de Restauração/Recuperação e Conservação
Rodoviária, contendo, no mínimo a seguinte extensão:
Lote(s) EXTENSÃO (KM)
XXXX XXXXXX
2) Comprovação de a licitante ter executado, a qualquer tempo, obras rodoviárias de
complexidade equivalente ou superior ao do objeto desta licitação, contendo os seguintes
quantitativos.
Lote(s) SERVIÇO(S) REQUERIDO(S) UNID. QUANT.
XXXX XXXXXXXXXXX XXX XXXX
2.1) Não será admitido o somatório de atestados para comprovar cada item. Os atestados
poderão ser apresentados da seguinte maneira:
i) um atestado para cada item exigido; ou
ii) atestado que contenha um ou mais itens exigidos.’
A restrição nas cláusulas propostas está na relação entre as exigências com vedação do
número de atestados e o tamanho de cada lote no programa CREMA. É comum segmentos de mais de
300 km, verificando-se, inclusive, trechos a serem licitados com mais de 400 km. Assim, nos termos da
Instrução de Serviço DNIT nº 7/2007 (onde se tolera um máximo de 50% de exigência de quantitativos
de serviços a serem comprovados pelos licitantes, em relação aos quantitativos do projeto a licitar),
cada licitante terá que comprovar que realizou obras de conservação, restauração ou semelhante em
trechos de mais de 200 km.
Ora, por conceito, os trechos do programa CREMA 2ª etapa são maiores que os lotes de
conservação rodoviária comum. Normalmente, em licitações fora do programa são licitados
segmentos de 30 a 100 km, no máximo. Existe um potencial imenso de restrição indevida da
concorrência nesta cláusula. Ainda mais porque a complexidade da obra não muda de um trecho de
50 km para outro de 400 km. Capacidade técnico-operacional muito semelhante seria necessária.
Nesses casos não há justificativa para se vedar o somatório citado no subitem 2.1 acima descrito.”
10.3.2 Conclusão da equipe relativamente ao achado (subitem 2.3.7 do relatório de fiscalização):
“As cláusulas do edital padrão do CREMA 2ª etapa, que condicionam o fornecimento do
‘Atestado de Visita’ à visita ao local da obra e à participação de reunião técnica pelos licitantes, não
encontram respaldo legal e comprometem a concorrência buscada no processo licitatório.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
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No que concerne à exigência de visita ao local da obra, veja-se que no edital padrão do Dnit
para outros tipos de obra, em razão de sucessivas intervenções do TCU, o Dnit já havia retirado a
obrigatoriedade das visitas em seus editais.
A exigência de vistoria com certificado emitido pelo órgão licitante, apesar de não expressa na
lei, é baseada no art. 30, inciso III, da Lei nº 8.666/93, que prevê que a documentação relativa à
qualificação técnica limita-se à ‘comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu os
documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as informações e das condições
locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação’.
A simples declaração de ciência das condições das informações e local da licitação satisfaria o
comando legal. Logo, no texto da lei, cláusula impondo vistoria em hora e data marcada não seria
obrigatória.
No entanto, se a administração detém meios de certificar que os licitantes tomaram ciência das
condições locais, conforme determina o comando legal, por meio de visita, ela deve fazê-lo. Como é o
exemplo de um edifício a ser construído em local alagadiço ou em terreno pedregoso, em área urbana
e excessivamente irregular. A certificação da Administração quanto à visita do licitante no terreno
possibilita a garantia de que o futuro vencedor da licitação tomou plena ciência (materializada pelo
termo de visita) de um empecilho técnico importante para a execução do objeto. Não se trata de
responsabilizar o construtor caso exista algum percalço, posto que a simples declaração do licitante
serviria a esse fim. Trata-se do interesse da Administração, independentemente da possibilidade de
responsabilizar a contratada, em evitar riscos de atrasos ou inexecução do objeto, fruto do
desconhecimento das exatas condições, pelo licitante, para a consecução do objeto.
Mas a argumentação só possui lógica se a visita técnica, em face da extensão e da
complexidade do objeto, for suficiente e indispensável para perfeito conhecimento da obra ou serviço.
Não se espera que para a construção de um túnel uma vistoria contribua a ponto de evitar qualquer
percalço no futuro. Os laudos geológicos e sondagens são muito mais representativos. Também não se
presume que uma inspeção técnica de vários quilômetros de rodovia, em menos de um dia, possa
acrescentar muita coisa.
Nesses casos, a visita técnica de apenas poucas horas não é de tal importância que possa
justificar o risco da perda da competitividade do certame. Se pela natureza e extensão do objeto
(como é o caso dos trechos de mais de 200 km do CREMA 2ª etapa) a vistoria pouco acrescentar
sobre o conhecimento que os licitantes tem de suas obrigações, a preservação de outros valores
legais, como a competitividade, moralidade e isonomia, sobrepõem-se à necessidade da visita. A
preservação dos ideais do art. 3º, caput, § 1º, incisos I e II, da Lei nº 8.666/93, neste caso, torna-se
obrigatória.
Não é que se deva proibir a visita. A ilegalidade está em se impedir que empresa alguma
cumpra a exigência legal por meio de simples declaração e tenha sua participação no certame
desconhecida até o momento da abertura das propostas, dificultando sobremaneira conluios prévios.
Consoante se mencionou no Relatório do Ministro Relator, Acórdão 1.174/2008-P, citando o Exmº
Senador Eduardo Suplicy ao relatar o Projeto de Lei da Câmara nº 32/2007, que altera dispositivos
da Lei nº 8.666/93:
‘Evitamos exigir que só empresas cadastradas previamente participassem do certame, para
dificultar a formação de cartéis e a combinação de preços por licitantes. Como ressaltou o
representante do TCU na audiência pública nesta Comissão, saber exata e previamente quem
serão os participantes da licitação é o primeiro e decisivo passo para permitir a fraude na
licitação. O fator surpresa é o principal aliado da Administração no caminho de garantir
certames nos quais haja efetiva disputa.’
Ainda mais temerária é a Reunião Técnica, exigida no item 10.4 do edital padrão. Nesse caso,
se mantida tal exigência, a possibilidade do conhecimento prévio do universo de concorrentes que
participarão da licitação, combatida reiteradas vezes por esta Corte de Contas, se concretizará. A
realização da Reunião Técnica, prevista nesse item, com a presença obrigatória dos potenciais
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
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licitantes, quebra, de vez, o sigilo quanto aos potenciais licitantes interessados no certame, abre a
possibilidade de fraudes e compromete veementemente a concorrência pretendida.
Portanto, as cláusulas prevendo a necessidade de visita e reunião técnicas, com data e hora
marcadas, são ilegais, posto que não resguarda os termos do art. 3º, caput, § 1º, inciso I e II da Lei nº
8.666/93. Em face de não haver, ainda, edital do programa a ser impugnado, deve-se, nos termos do
art. 43, I, da Lei nº 8.443/1992, determinar ao Dnit que se abstenha de incluir no edital padrão do
CREMA 2ª etapa cláusulas impondo tais exigências, sob o risco de poderem levar à anulação dos
certames licitatórios.
Sobre a vedação do somatório de atestados para a comprovação de capacidade técnico-
operacional em lotes tão grandes, veja-se o entendimento do Tribunal no Acórdão 2150/2008-P,
determinando à unidade jurisdicionada que nas licitações com recursos federais destinadas a obras
rodoviárias limitasse as exigências de habilitação dos licitantes aos termos preconizados nas normas
federais pertinentes ao assunto, observando, em específico, o seguinte:
‘9.7.1. para obras de construção, manutenção, conservação ou restauração de rodovias, atente
para os ditames da Portaria 108/2008-DNIT, especialmente quanto a classificação, número
máximo e percentual de exigência dos serviços mais relevantes do contrato quanto a
experiência técnica profissional ou operacional;
9.7.2. somente limite o somatório de quantidades de atestados para a comprovação de
capacidade técnico-operacional dos editais nos casos em que o aumento de quantitativos do
serviço acarretarem, incontestavelmente, o aumento da complexidade técnica do objeto ou
uma desproporção entre as quantidades e prazos para a sua execução, capazes de ensejar
maior capacidade operativa e gerencial da licitante e de potencial comprometimento acerca da
qualidade ou da finalidade almejada na contratação da obra ou serviços;’
Isso porque o TCU tem admitido a limitação do número de atestados, a título de qualificação
técnica nas licitações, nos casos em que seja necessária, para garantir a execução do contrato, a
segurança e perfeição da obra ou do serviço, a regularidade do fornecimento de bens ou serviços ou o
atendimento de qualquer outro interesse público, devendo tal restrição ser justificada no processo
administrativo relativo à licitação (Acórdão 1636/2007-P). O problema é como, objetivamente,
comprovar a necessidade da limitação.
Para a construção de uma rodovia, existe uma série de procedimentos e serviços que,
comumente, não diferem muito entre si. A terraplenagem, de uma obra para outra, normalmente se
modifica apenas nas distâncias de transporte e volume de escavações e compactações. As diferenças
são basicamente nas quantidades e cotas. O mesmo vale para drenagem, obras de arte corrente e
obras complementares. Para a pavimentação, podem ser utilizados diferentes tipos de pavimento e
camadas de rolamento, mas, no cerne, as operações de escavação, carga, transporte e compactação
não são tão distintas. Os tipos de equipamentos também não costumam variar muito. São
escavadeiras, pás carregadeiras, motoniveladoras, caminhões basculantes, rolos compactadores,
recicladoras etc. Idênticas observações podem ser empreendidas para os serviços de restauração e
manutenção rodoviária.
Vejam-se outros exemplos: se um licitante executa certa quantidade de meio-fio a cada hora,
poderá executar mil vezes essa quantidade em mil horas. Quem consegue escavar 400 m³ de terra por
hora (duas patrulhas) poderá escavar 1.000.000 m³ em 2.500 horas. Quem faz uma ponte de 50 m em
um mês, em tese, pode executar três pontes de 50 m em três meses. Em todos os casos, a quantidade de
mão de obra, equipamentos e capacidade gerencial, em razão da proporcionalidade entre as
quantidades e prazos, não traz qualquer complicação operacional aos licitantes.
Na realidade, nestes últimos exemplos, é perfeitamente admissível a comprovação de
experiência pelo somatório de atestados, afinal, como o aumento de quantidade a ser executada foi
proporcional ao prazo de execução, a quantidade de mão de obra e equipamentos para a execução
dos serviços foi a mesma, assim como a capacidade para gerenciá-los. Portanto, capacidade técnica-
operacional muito semelhante seria exigida. Não haveria o porquê da limitação do somatório.
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Retorne-se ao exemplo anterior: o licitante que execute 1.000.000 m³ de escavação em 2.500
horas pode não conseguir o mesmo feito em 1.000 horas. Assim como três pontes em três meses é um
caso distinto de três pontes em um mês e meio. A capacidade operacional, fora de qualquer dúvida, foi
alterada. Houve uma desproporção entre as quantidades, prazos e a capacidade gerencial necessária
para a perfeita execução dos serviços.
Como definição, a capacidade técnico-operacional diz respeito à capacidade operativa do
licitante. Envolve a comprovação de que a empresa, como unidade jurídica e econômica, participara
anteriormente de contrato cujo objeto era similar ao previsto para a contratação almejada pela
Administração pública. É a capacidade que a licitante pessoa jurídica tem de reunir mão de obra,
equipamentos e materiais, devidamente coordenados, para a perfeita execução do objeto, na
quantidade, qualidade e prazos exigidos.
Logo, para os itens onde se exigiu a apresentação de atestados para comprovação de
experiência técnico-operacional, uma das condições possíveis para a limitação do número de
atestados é a comprovação, devidamente fundamentada, de que o aumento de quantitativos do serviço
acarreta, necessariamente e desproporcionalmente, uma dificuldade no cumprimento do prazo do
contrato ou no gerenciamento do empreendimento, capazes de comprometer a qualidade ou a
finalidade almejada na contratação.
Deve ser incontestável que a execução de quantidades superiores, para cada item da
exigência, demande maior capacidade operativa dos concorrentes, seja em função do aumento da
complexidade técnica do objeto em face ao acréscimo de quantidades, seja pela desproporção entre
este incremento de quantitativos e o respectivo prazo para concluí-lo, bem como a capacidade
gerencial para administrá-lo.
Como conclusão, da ilegalidade da vedação do somatório de atestados, consoante art. 30, § 5º,
da Lei nº 8.666/93, novamente, deve-se, nos termos do art. 43, I da Lei nº 8.443/1992, determinar ao
Dnit que, no que concerne as cláusulas do edital padrão do CREMA 2ª etapa relativas à qualificação
técnica dos licitantes, observe o disposto nos itens 9.7.1 e 9.7.2 do Acórdão 2.150/2008-P.”
10.3.3 Proposta de encaminhamento (subitem 2.3.8 do relatório de fiscalização):
“Com fundamento no art. 43, I, da Lei nº 8.443/1992, determinar ao Dnit que, em face da:
a) da ilegalidade das cláusulas previstas no edital padrão do CREMA 2ª etapa com previsão
de visita e de reunião técnicas obrigatórias aos licitantes, com data e hora marcada, abstenha-se de
incluir no edital padrão do CREMA 2ª etapa tais cláusulas, posto que não resguarda os termos do art.
3º, caput, § 1º, incisos I e II, da Lei nº 8.666/93 e que podem levar à anulação dos certames
licitatórios;
b) da ilegalidade da vedação do somatório de atestados, consoante art. 30, § 5º, da Lei nº
8.666/93, altere as cláusulas do edital padrão do CREMA 2ª etapa relativas à qualificação técnica dos
licitantes, conforme o disposto nos itens 9.7.1 e 9.7.2 do Acórdão 2.150/2008-P.”
10.4. Achado de auditoria (item 2.4 do relatório de fiscalização): projeto básico/executivo sub ou
superdimensionado.
10.4.1. Situação encontrada (subitem 2.4.1 do relatório de fiscalização):
“Identificou-se que alguns critérios usualmente utilizados pelo Dnit para aprovação dos
projetos para o CREMA 2ª etapa levam ao superdimensionamento do orçamento esperado para a
licitação. Em outros casos, a ausência de parâmetros objetivos para avaliação de cada solução
apresentada pelos projetistas também carrega potencial de sobreavaliação dos orçamentos.
Podem-se citar as seguintes situações:
a) sobrepreço nos serviços de manutenção e conservação rodoviária nos cinco anos do
programa, uma vez que não foram seguidos os critérios gerais de projeto constantes do Manual de
Conservação Rodoviária da autarquia;
b) consideração de 100% das fresagens previstas no projeto como se fossem descontínuas,
mais onerosas que as fresagens contínuas, muito embora os levantamentos dos projetos indiquem a
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
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existência de grandes trechos trincados, os quais possibilitariam que os equipamentos fossem
utilizados com maior produtividade e, portanto, permitindo que os serviços fossem classificados como
‘contínuos’;
c) sobreavaliação dos percentuais de fresagem em cada sub-trecho homogêneo de projeto, o
que ocasiona aumento do custo da solução de engenharia;
d) desconsideração das jazidas indicadas no site do Departamento Nacional de Pesquisa
Mineral - DNPM, que tanto poderiam reduzir a distância de transporte dos insumos para a obra,
como poderiam indicar a exploração direta dos materiais, de forma não comercial, com significativa
redução do preço referencial;
e) consideração de apenas uma usina de CBUQ, mesmo para lotes com comprimento superior
a 300 km;
f) ausência de critérios para dimensionamento e orçamento dos canteiros de obra.
Em conjunto, esses problemas também foram identificados em auditoria já empreendida pelo
Tribunal nas obras da BR-364/RO, também inserida no programa CREMA. O potencial prejuízo, para
a obra da BR-364/RO, superou os R$ 180 milhões (vide Acórdão 1351/2011-P).
Em face do exposto, no Ofício 1-462/2011, questionou-se ao Dnit acerca dos indícios de
irregularidade encontrados, [cujas respostas encontram-se no item 2.4.6 do relatório de fiscalização].”
10.4.2 Conclusão da equipe relativamente ao achado (subitem 2.4.7 do relatório de fiscalização):
“Inicialmente, importa reconhecer o comportamento proativo apresentado pelos técnicos da
Coordenação de Projetos do Dnit durante a realização desta fiscalização. Em face dos diversos
indícios de irregularidades identificados pela Equipe de Auditoria, houve, por parte dos técnicos
daquela coordenação, o reconhecimento de todos os problemas apontados no presente achado e
rapidamente propuseram-se soluções viáveis, de modo a propiciar o lançamento dos editas do
programa CREMA de maneira responsável. Afinal, trata-se de critérios para o orçamento de todos os
32.000 km de rodovia contemplados pelo programa. O impacto destas discussões tem a cifra de
bilhões de reais.
Com referência aos critérios de avaliação das obras de conservação e manutenção, o Dnit
elaborou a Nota Técnica nº 34/2011. Nesse documento, foi reconhecido que o procedimento então
utilizado não realizava avaliações detalhadas, por ano de investimento, baseando-se nos níveis de
esforços esperados para cada etapa da obra.
Sugeriram-se novas tabelas referenciais de manutenção e conservação, alinhadas com os
critérios utilizados no Manual de Conservação do Dnit. Seguiram-se planilhas diferenciadas para
cada ano de intervenção, como demonstrado abaixo:
a) Reparos localizados (incluídos somente do 1º ao 3º ano). Para o primeiro ano, sugeriu-se a
utilização de uma área de reparos para eliminação de passivo de manutenção, mais 0,5% da área
para pista de rolamento. Para o 2º ano, apenas 0,5% de reparos em 2/3 da pista. Para o 3º ano, 0,5%
de intervenção em 1/3 da pista;
b) Remendos profundos (também incluídos somente do 1º ao 3º ano). A proposta também
envolveu uma área inicial, no primeiro ano, de acordo com o estado da rodovia; no 2º ano, previu-se
0,3 m³/km em 2/3 da extensão da pista em lotes menores que 200 km, ou em 1/2 da extensão da pista
em lotes maiores que 200 km; no 3º ano, 0,3 m³/km em 1/3 da pista em lotes menores que 200 km e
nenhum reparo nos lotes maiores de 200 km;
c) Capina Manual. Estimaram-se duas capinas anuais por todos os cinco anos de programa;
d) Roçadas / Corte e limpeza de áreas gramadas / Limpeza dos dispositivos de drenagem /
Limpeza de ponte. Dividiram-se o número de intervenções anuais dependendo da região do país: 6
vezes para o Norte, 5 vezes para o Sul, 4 vezes para o Centro-Oeste e Sudeste, e 3 vezes para o
Nordeste;
e) Recomposição de defensa metálica: 10% das defensas existentes;
f) Caiação: previu-se a caiação dos meios-fios, dispositivos de drenagem superficial, guarda
corpos e barreiras duas vezes ao ano;
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
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g) Limpeza de bueiros: 1 vez ao ano;
e) Recomposição de meio-fio / sarjetas / barreiras / guarda corpo: previu-se 1% da extensão
existente.
Esta Equipe de Auditoria examinou, assim, um a um os quantitativos propostos pelos técnicos
do Dnit.
Quanto aos serviços de remendos profundos (item b), recomposição de defensa metálica (item
e), caiação (item f), limpeza de bueiro (item g), recomposição manual de terraplenos, bem como a
recomposição dos elementos de drenagem, barreiras e guarda-corpos (item e), os quantitativos
propostos estão adequados às proposições constantes do Manual de Conservação Rodoviária do
Dnit.
No que se refere à proposição da adoção de 0,5% de reparos localizados por extensão de
rodovia não restaurada (item a), a sugestão dos técnicos do Dnit é coerente com o que sugerem
critérios da American Association of State Highway and Transportation Officials - AASHTO para
rodovias que necessitam ser restauradas.
(...)
Nesse sentido, a proposta apresentada pelos técnicos do Dnit de se estimar a demanda de
reparos abrangendo no máximo 0,50% da área total do pavimento da pista quando ela atingisse um
Índice de Serventia Atual (PSI) de 3.0, que segundo A. M. Pereira (in ‘Considerações sobre o
procedimento de avaliação objetiva da superfície de pavimentos flexíveis e semi-rígidos normalizado
pelo DNER. Fundamentos metodológicos. Algumas modificações possíveis’; Simpósio Internacional
de Avaliação de Pavimentos e Projeto de Reforço, Anexos, Rio de Janeiro, 9 a 14 de setembro,
ABPv.1979), equivale a um Índice de Gravidade Global (IGG) entre 30 e 50, merece acolhimento por
esta Casa, pois a partir do instante em que os defeitos apresentados no pavimento ultrapassam essa
faixa de gravidade, sua restauração passa a ser indicada.
Outra modificação oportuna refere-se à diferenciação entre as roçadas manuais e as roçadas
mecanizadas (item d). Adotou-se a relação de 70% de roçada mecanizada e de 30% de roçada
manual, o que melhor se amolda à realidade dos empreendimentos.
Quanto à diferenciação dos esforços de roçada e limpeza dos dispositivos de drenagem de
acordo com a região do país, entende-se que a distinção realmente existe (item d). Entretanto, poderia
haver a separação não por região, mas por iso-curvas de precipitação (isoietas), associadas à
temperatura e evapotranspiração, que melhor refletiriam o crescimento das gramíneas e leguminosas
nesse período. Por serem necessários estudos mais acurados, sugere-se acolher a proposição ora
apresentada pelo Dnit, sem prejuízo de determinar o aprofundamento das pesquisas.
Sobre a fresagem, entende-se que os critérios oferecidos pela autarquia para estimar o
quantitativo desses serviços podem ser aceitos: a estimativa das áreas de fresagem iguais aos
quantitativos de trincas FC-2 e FC-3; quando forem superiores a 50%, a fresagem será considerada
contínua; quando for menor que 25%, descontínua; entre um parâmetro e outro, será verificado caso
a caso.
Relativamente à questão do canteiro de obras, apontou-se que não existe metodologia objetiva
para quantificá-los. O Dnit sugere a elaboração de canteiros padrão para serem utilizados como
referência. Contudo, uma vez que, como informado pelo Dnit, as licitações do CREMA se avizinham,
eventual imposição de imediata adoção dos canteiros padrão nos projetos executivos já aprovados ou
fase de análise pela Coordenação de Projetos no âmbito CREMA 2ª Etapa poderia atrasar
excessivamente o lançamento do programa. Propõe-se, assim, que em 180 dias o Dnit realize o
estudo. Para os projetos já aprovados, todavia, deve-se alertar a autarquia de que os custos
referenciais dos serviços relacionados ao canteiro de obras devem respeitar aqueles indicados no
SINAPI, bem como corresponder ao estritamente necessário para a execução de cada obra.
Finalmente, no que tange às pesquisas de jazidas minimamente necessárias para garantir a
economicidade no processo de obtenção dos insumos, o Dnit entende que poderia lançar os editais
para licitação das obras considerando as fontes de materiais já estudadas; no entanto, adicionaria
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
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cláusula no edital de concorrência e nos contratos de obras prevendo a possibilidade de revisão nos
preços dos serviços, caso seja identificada durante a execução das obras a possibilidade de utilização
de jazidas de materiais mais próximas ou de materiais produzidos. Assim, contratada a Supervisão
das Obras, a empresa supervisora teria o prazo de 90 dias para estudar aquelas jazidas indicadas no
sítio do DNPM, de modo a verificar a viabilidade técnica e econômica de utilização, a qual, se
comprovada, tornaria obrigatória a repactuação dos preços firmados nos contratos de obras. Essa
proposta poderia ser acolhida neste caso concreto para os projetos já aprovados e em fase de análise
na Coordenação de Projetos, sem prejuízo de a autarquia promover alterações nos termos de
referência das futuras contratações de projetos de modo a exigir a elaboração de ensaios, cálculos e
laudos conclusivos acerca da viabilidade técnico/econômica da utilização de pedreiras, areais e
cascalheiras circunvizinhas aos trechos de realização das obras e que não possuam licenciamento ou
lavra concedida, identificados no site do Departamento Nacional de Produção Mineral, mas possam
ser objeto de prévio bloqueio das jazidas junto ao DNPM, ou que possuam menor distância de
transporte.
No caso do CREMA da BR-364/RO, essa foi a solução dada pelo Acórdão 1351/2011-P.
(...)
Outros problemas identificados neste achado já foram alvo de manifestação do Tribunal no
dito acórdão. Naquela oportunidade, igualmente, o Dnit reconheceu a necessidade de alterar o
projeto.
(...)
Assim, uma vez que todos os assuntos também foram tratados neste trabalho, pode-se repetir
as determinações, desta vez para todos os projetos CREMA.
Por fim, o próprio Dnit sugere o posicionamento da Diretoria de Planejamento e Pesquisa e
da Diretoria Geral quanto à criação de grupos de trabalho envolvendo as coordenações setoriais da
autarquia e o Instituto de Pesquisa Rodoviária – IPR, com a finalidade de se elaborar normativo
técnico que contemple algumas questões, tais como: critérios para definição e quantificação de
fresagem contínua e descontínua, ajustes em composições de custo unitário, critérios para
dimensionamento de canteiros, entre outros itens. Propõe-se, assim, ratificar a proposição por meio
de determinação desta Corte.”
10.4.3 Proposta de encaminhamento (subitem 2.4.8 do relatório de fiscalização):
“Com fundamento no art. 43, I, da Lei nº 8.443/1992, determinar ao Dnit que:
a) realize ensaios, cálculos e laudos conclusivos acerca da viabilidade técnico/econômica da
utilização de pedreiras, areais e cascalheiras circunvizinhas aos trechos de realização das obras e
que não possuam licenciamento ou lavra concedida, identificados no site do Departamento Nacional
de Produção Mineral, mas possam ser objeto de prévio bloqueio das jazidas junto ao DNPM, ou que
possuam menor distância de transporte;
b) caso existam segmentos rodoviários cujos projetos de restauração e manutenção para o
CREMA 2ª Etapa já estejam aprovados e não seja viável a adoção das medidas indicadas no subitem
anterior previamente ao lançamento dos editais de licitação, consigne nos respectivos editais e
minutas de contrato que tais medidas serão adotadas no prazo de até 90 (noventa) dias após a
emissão das ordens de serviço e, se for a hipótese, serão adotadas as providências necessárias para
reestabelecer o equilíbrio econômico/financeiro dos contratos eventualmente assinados, modificando-
se as fontes de aquisição dos insumos previstas originalmente no projeto, bem como alterando-se os
respectivos preços dos serviços envolvidos;
c) revise a distribuição das instalações industriais, considerando a possibilidade de adoção de
duas ou mais unidades de produção para cada lote, mediante a confirmação da viabilidade técnica
das ocorrências de materiais para pavimentação (pedreiras e areais) disponíveis nos segmentos
projetados;
d) caso não utilize base e/ou sub-base estabilizada granulometricamente com insumos
provenientes das jazidas identificadas na região, demonstre a inviabilidade técnica e/ou econômica
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
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dessa alternativa;
e) revise os quantitativos de fresagem contínua e descontínua nos projetos eventualmente já
aprovados, tomando por base a metodologia proposta pela Coordenação de Projetos de
Infraestrutura, consubstanciada na sua Nota Técnica nº 34/2011;
f) promova, em 180 dias, estudos e pesquisas com a participação do IPR com o objetivo de:
f.1) estabelecer normatização acerca da diferenciação dos esforços de roçada e de limpeza dos
dispositivos de drenagem de acordo com a as respectivas iso-curvas de precipitação (isoietas),
associadas à temperatura e evapotranspiração, ou qualquer outro elemento que melhor reflita o
crescimento das gramíneas e leguminosas;
f.2) estabelecer normatização referente ao dimensionamento dos canteiros de obras e dos
respectivos custos para sua instalação e manutenção, observando que tais custos devem, quando
aplicável, referenciar-se pelo SINAPI, bem como as instalações devem corresponder ao estritamente
necessário para a execução de cada obra, podendo para este fim desenvolver canteiros-tipo, em
função dos diversos portes de obras, em que as edificações e seus respectivos custos de manutenção
estejam pré-dimensionados;
f.3) avaliar a adequação dos critérios para a previsão de evolução de trincas e para a
respectiva quantificação de fresagem contínua e descontínua em contratos de obras de restauração e
manutenção (CREMA 2ª Etapa) normatizados por intermédio da Nota Técnica n° 34/2011,
considerando a possibilidade de adaptação de modelos matemáticos existentes ou a concepção de
novos modelos que melhor representem a evolução de trincas entre a data da inspeção em campo e a
data prevista para o início das obras.”
10.5. Achado de auditoria (item 2.5 do relatório de fiscalização): projeto básico deficiente ou
desatualizado.
10.5.1. Situação encontrada (subitem 2.5.1 do relatório de fiscalização):
“Em face de recentes correções de preços relevantes do SICRO 2, feitas a partir de setembro
de 2010, identificou-se que a desatualização dos orçamentos realizados no âmbito do Programa
CREMA 2ª etapa poderá causar prejuízo ao erário da ordem de centenas de milhões de reais. O
espaço de tempo compreendido entre os levantamentos dos defeitos e o início das obras (estimado em
aproximadamente dois anos), também poderá ser danoso, pela total ausência de critérios objetivos
para se estimar a evolução dos defeitos. Também observou-se que não foram consideradas, nesses
levantamentos, intervenções recentes em cada trecho de rodovia, como por exemplo nas hipóteses de
contratos anteriores do CREMA 1ª etapa.
A desatualização dos projetos, portanto, em contratos de restauração rodoviária, mormente
nos do tipo CREMA, apresenta potencial de dano amplificado em relação aos demais.
Em face disso, indagou-se o Dnit acerca do assunto, conforme consta no item 2.5.6. do
relatório de fiscalização.”
10.5.2 Conclusão da equipe relativamente ao achado (subitem 2.5.7 do relatório de fiscalização):
“Segundo argumentos apresentados pela Coordenação de Projetos de Infraestrutura, em
função da necessidade de tempo para o desenvolvimento dos projetos, orçamentos e demais
procedimentos inerentes à fase interna das licitações dos contratos de restauração e manutenção, bem
como em função de a experiência empírica dos técnicos da autarquia apontar que os levantamentos
deflectométricos realizados em campo não apresentam variação significativa em período inferior a
dois anos, a validade dos levantamentos de campo poderia ser fixada em dois anos da data em que
estes forem realizados.
Ao contrário dos levantamentos deflectométricos, as trincas no pavimento, por sua vez, podem
experimentar significativa evolução nesse intervalo de tempo (dois anos), razão pela qual se torna
imperioso reavaliar por intermédio de inspeção, antes da publicação dos editais de licitação, a
ocorrência de eventual evolução das trincas (FC1, FC2, FC3 e panelas) a partir do levantamento de
campo original, de modo que tanto o projeto quanto o respectivo orçamento-base reflitam de modo
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
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fidedigno as atuais condições funcionais do pavimento a ser restaurado, como bem observaram os
próprios técnicos da Coordenação de Projetos de Infraestrutura.
Em relação aos preços unitários dos serviços nos quais o Tribunal já havia, em fiscalizações
anteriores, apontado alguma falha, o Dnit manifestou sua concordância quanto à necessidade de
promover as devidas atualizações dos orçamentos, razão pela qual cabe ratificar essa intenção por
intermédio de determinação oriunda desta Corte no sentido de que o Dnit:
a) adote nos orçamentos das obras do programa CREMA 2ª etapa os preços referenciais do
SICRO 2 com data-base a partir de janeiro/2011, inclusive;
b) corrija as composições de preços unitários (CPU) relativas aos serviços de reciclagem de
pavimentos, utilizando 82m³/h de produtividade da recicladora e 0,1000 un/m³ de consumo de bits de
corte, até que sejam realizados novos e conclusivos estudos sobre o assunto;
c) adote os custos de transporte de materiais betuminosos decorrentes da aplicação das novas
equações tarifárias definidas conforme Acórdão 3402/2010-TCU.”
10.5.3 Proposta de encaminhamento (subitem 2.5.8 do relatório de fiscalização):
“Com fundamento no art. 43, I, da Lei nº 8.443/1992, determinar ao Dnit que:
a) se abstenha de licitar obras no âmbito do CREMA (contratos de restauração e manutenção)
com projetos fundamentados em levantamentos de campo das condições estruturais do pavimento
realizados há mais de dois anos ou que não tenham levado em consideração contribuições relativas a
intervenções no pavimento realizadas após a conclusão dos levantamentos de campo que
originalmente alicerçaram o desenvolvimento dos projetos;
b) reavalie, após inspeção em campo, antes da publicação dos editais de licitação, a
ocorrência de eventual evolução das trincas (FC1, FC2, FC3 e panelas), de modo que tanto o projeto
quanto o respectivo orçamento base reflitam de modo fidedigno as condições funcionais do pavimento
a ser restaurado;
c) adote nos orçamentos das obras do programa CREMA 2ª etapa os preços referenciais do
SICRO 2 com data-base a partir de janeiro/2011, inclusive;
d) corrija as composições de custos unitários (CCU) relativas aos serviços de reciclagem de
pavimentos, utilizando 82 m³/h de produtividade da recicladora e 0,1000 un/m³ de consumo de bits de
corte, até que sejam realizados novos e conclusivos estudos sobre o assunto;
e) adote os custos de transporte de materiais betuminosos decorrentes da aplicação das novas
equações tarifárias definidas conforme Acórdão 3402/2010-TCU.”
11. Ante tais elementos, a equipe conclui o seu relatório e propõe encaminhamento nos seguintes
termos:
“3 – CONCLUSÃO
(...)
Sob a égide da legislação vigente e da jurisprudência desta Corte de Contas, foram analisadas
as respostas apresentadas pelo Dnit às questões de auditoria.
Após análise, constataram-se cinco principais irregularidades no edital padrão e nos critérios
técnicos adotados na elaboração dos projetos básicos que contemplarão todas as contratações das
obras, no âmbito do programa de restauração, manutenção e conservação de rodovias CREMA 2ª
etapa:
1. cláusulas contratuais em desacordo com os preceitos da Lei nº 8.666/1993 (item 2.1)
O edital padrão do CREMA 2ª etapa, no Capítulo III - Indicações Particulares, faz referência
a normativo do Ministério dos Transportes (Portaria nº 7/2008, complementada pela Portaria nº
207/2010 do mesmo órgão) que prevê a vedação de termo aditivo aos contratos, critério que afronta o
art. 65 da Lei nº 8.666/93, bem como o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal.
De acordo com o art. 2º, § 5º, da Portaria nº 207/2008 do Ministério dos Transportes, os
contratos para a execução dos serviços necessários à realização das obras de
restauração/recuperação e conservação rodoviária serão sob o regime de empreitada global, vedada
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
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a realização de termo aditivo para alteração quantitativa ou qualitativa das soluções de projeto.
Essa disposição se faz ilegal. Além de constituir disposição frontalmente contrária à Lei de
Licitações (Lei nº 8.666/93), também contraria preceito consagrado na Constituição da República.
Pelo fato, ainda, de alguns dispositivos do normativo não indicarem claramente em quais situações
são cabidos aditivos contratuais, existe considerável risco para a Administração, como também se
cria uma insegurança jurídica.
Em face da ilegalidade de cláusulas do edital padrão do CREMA 2ª etapa, baseadas nas
portarias do Ministério dos Transportes citadas, que impedem formalização de termos aditivos aos
contratos de obras de manutenção rodoviária para alteração quantitativa ou qualitativa das soluções
de projeto, entende-se que o Dnit deve abster-se de incluir nesse edital padrão tal óbice, sob o risco de
afrontar os artigos 65 da Lei nº 8.666/93 e 37, inciso XXI, da Constituição Federal, e de poder gerar a
nulidade dos instrumentos convocatórios que vierem a ser publicados.
Haja vista, também, a dubiedade de sentido de alguns dispositivos normativos, adequado dar
ciência à autarquia que os aditivos contratuais são obrigatórios nos seguintes casos, em relação não
exaustiva:
- alteração das distâncias médias de transporte para aquisição de insumos ou execução de
serviços, de acordo com a jurisprudência do Tribunal;
- modificação no consumo dos insumos asfálticos;
- mudança da solução para restauração do pavimento;
- diminuição ou aumento do consumo dos insumos nas misturas para estabilização dos
materiais;
- substituição, inclusão ou não utilização de jazidas, areais ou pedreiras;
- alteração da forma de aquisição de brita e areia, de produzidas para comerciais, ou vice-
versa.
2. adoção de regime de execução contratual inadequado ou antieconômico (item 2.2)
O edital padrão das licitações a serem realizadas para execução das obras do programa
CREMA impõe o regime de execução por preço global. Não obstante, haja vista se tratarem de
licitações para obras de recuperação do pavimento cujos levantamentos, via de regra, foram
realizados pelo menos dois anos antes do início da ordem de serviços, e considerando a
suscetibilidade das restaurações a eventos supervenientes que demandam a modificação das soluções
inicialmente previstas em projeto, o instrumento convocatório não atende os preceitos do art. 47 da
Lei nº 8.666/93.
Ante o exposto, embora o regime de empreitada por preços globais tenha previsão explícita da
Lei de Licitações - e em razão disso não se possa considerá-lo propriamente ilegal - entende-se que se
deva alertar ao Dnit que as obras de restauração e manutenção rodoviária, pelo histórico de
desalinhamento dos projetos ao art. 47 da Lei nº 8666/93, não são as mais indicadas para esse regime
de contratação. Em face disso, eventuais prejuízos decorrentes de riscos advindos da carência do
detalhamento das medições (no que se refere aos serviços que compõem as soluções por quilômetro)
poderão implicar na responsabilização do corpo dirigente da autarquia.
3. restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação
e julgamento (item 2.3)
As cláusulas do edital padrão do CREMA 2ª etapa, que condicionam o fornecimento de
‘atestado de visita’ à visita ao local da obra e à participação de reunião técnica pelos licitantes, bem
como exigem a apresentação de quantitativos em um único atestado para lotes muito grandes, não
encontram respaldo legal e comprometem a concorrência buscada no processo licitatório.
A exigência de visita ao local e de participação em reunião com certificado emitido pelo órgão
licitante, apesar de não expressa na lei, é baseada no art. 30, inciso III, da Lei nº 8.666/93. Assim, em
princípio não existiria impedimento para visita ao local da obra exigida pelo edital. No entanto a
ilegalidade verificada está em se impedir que empresa alguma o faça por meio de simples declaração
e tenha sua participação no certame desconhecida até o momento da abertura das propostas,
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
21
dificultando sobremaneira conluios prévios.
No caso da exigência da reunião técnica, além de não encontrar respaldo legal, concretiza a
possibilidade do conhecimento prévio do universo de concorrentes que participarão da licitação,
combatida reiteradas vezes por esta Corte de Contas. A realização dessa reunião técnica quebra, de
vez, o sigilo quanto aos potenciais licitantes interessados no certame, abre a possibilidade de fraudes
e compromete veementemente a concorrência pretendida.
Portanto, conclui-se que as cláusulas do edital padrão do CREMA 2ª etapa prevendo a
obrigatoriedade de visita e de reunião técnicas dos licitantes, com data e hora marcadas, são ilegais,
posto que não resguarda os termos do art. 3º, caput, § 1º, incisos I e II, da Lei nº 8.666/93.
Quanto à exigência editalícia de apresentação de quantitativos em um único atestado para
lotes muito grandes, não se verificou, para o caso dos serviços previstos nas obras do CREMA 2ª
etapa, a necessidade de tal limitação. Situação semelhante foi discutida por esta Corte de Contas
quando do Acórdão 2.150/2008-P.
Em obras de construção e de manutenção rodoviária existem vários procedimentos e serviços
que, comumente, não diferem muito entre si. A terraplenagem, de uma obra para outra, normalmente
se modifica apenas nas distâncias de transporte e volume de escavações e compactações. As
diferenças são basicamente nas quantidades e cotas. O mesmo vale para drenagem, obras de arte
corrente e obras complementares. Para a pavimentação, podem ser utilizados diferentes tipos de
pavimento e camadas de rolamento, mas, no cerne, as operações de escavação, carga, transporte e
compactação não são tão distintas. Os tipos de equipamentos também não costumam variar muito.
São escavadeiras, pás carregadeiras, motoniveladoras, caminhões basculantes, rolos compactadores,
recicladoras etc.
A ausência de cláusula que possibilite a qualificação técnica de licitante, para determinado
lote, com a apresentação de vários atestados, restringe o número de participantes nos certames e,
consequentemente, impacta na competitividade buscada no processo licitatório, em desacordo com o
art. 30, § 5º, da Lei nº 8.666/93.
Assim, diante da ilegalidade da vedação do somatório de atestados, consoante art. 30, § 5º, da
Lei nº 8.666/93, novamente, conclui-se pela necessidade de se determinar ao Dnit que, no que
concerne às cláusulas do edital padrão do CREMA 2ª etapa relativas à qualificação técnica dos
licitantes, observe o disposto nos itens 9.7.1 e 9.7.2 do Acórdão 2.150/2008-P.
4. projeto básico/executivo sub ou superdimensionado (item 2.4)
Os técnicos da Coordenação de Projetos do Dnit reconheceram todos os problemas apontados
pela equipe de auditoria do TCU no presente achado e rapidamente propuseram soluções viáveis, que
merecem ser acolhidas por esta Corte de modo a propiciar o lançamento dos editais do programa
CREMA de maneira responsável, porquanto reduzem sobremaneira os riscos de dano ao erário e
aumentam a eficiência do programa. Por essa razão propõe-se a ratificação das soluções propostas
pela equipe técnica do Dnit mediante determinações à autarquia emanadas por este Tribunal.
5. projeto básico deficiente ou desatualizado (item 2.5)
Segundo argumentos apresentados pela Coordenação de Projetos de Infraestrutura, em função
da necessidade de tempo para o desenvolvimento dos projetos, orçamentos e demais procedimentos
inerentes à fase interna das licitações dos contratos de restauração e manutenção, bem como em
função de a experiência empírica dos técnicos da autarquia apontar que os levantamentos
deflectométricos realizados em campo não apresentam variação significativa em período inferior a
dois anos, a validade dos levantamentos de campo pode ser fixada em dois anos da data em que estes
forem realizados.
As trincas no pavimento, por sua vez, experimentam significativa evolução em função do
tempo, razão pela qual se torna imperioso reavaliar, após inspeção em campo, antes da publicação
dos editais de licitação, a ocorrência de eventual evolução das trincas (FC1, FC2, FC3 e panelas), de
modo que tanto o projeto quanto o respectivo orçamento base reflitam de modo fidedigno as atuais
condições funcionais do pavimento a ser restaurado, como bem observaram os próprios técnicos da
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
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Coordenação de Projetos de Infraestrutura.
Em relação aos preços unitários dos serviços nos quais o Tribunal já havia, em fiscalizações
anteriores, apontado alguma falha, o Dnit manifestou sua concordância quanto à necessidade de
promover as devidas atualizações dos orçamentos, razão pela qual cabe ratificar essa intenção por
intermédio de determinação oriunda desta Corte no sentido de que o Dnit:
a) adote nos orçamentos das obras do programa CREMA 2ª etapa os preços referenciais do
SICRO 2 com data-base a partir de janeiro/2011, inclusive;
b) corrija as composições de preços unitários (CPU) relativas aos serviços de reciclagem de
pavimentos, utilizando 82 m³/h de produtividade da recicladora e 0,1000 un/m³ de consumo de bits de
corte, até que sejam realizados novos e conclusivos estudos sobre o assunto;
c) adote os custos de transporte de materiais betuminosos decorrentes da aplicação das novas
equações tarifárias definidas conforme Acórdão 3402/2010-TCU e a Instrução de Serviço nº 02, de 18
de janeiro de 2011.
4 – ENCAMINHAMENTO
Ante todo o exposto, encaminhem-se os autos ao Gabinete do Exmo. Sr. Ministro-Relator José
Múcio Monteiro, propondo:
a) determinar ao Dnit, com fundamento no art. 251, caput, do Regimento Interno do Tribunal,
que:
a.1) se abstenha de incluir nos editais das licitações para obras de manutenção rodoviária
objeto do programa CREMA 2ª etapa, sob pena da nulidade do certame licitatório:
a.1.1) cláusulas que impeçam a formalização de termos aditivos aos contratos para alteração
quantitativa ou qualitativa das soluções de projeto, critério que afronta os artigos 65 da Lei nº
8.666/93 e 37, inciso XXI, da Constituição Federal; (item 2.1)
a.1.2) cláusulas com previsão de visita e de reunião técnicas obrigatórias aos licitantes, com
data e hora marcada, posto que não resguardam os termos do art. 3º, caput, § 1º, incisos I e II, da Lei
nº 8.666/93; (item 2.3)
a.1.3) cláusulas que vedem o somatório de atestados para qualificação técnica dos licitantes,
em razão do que prescreve o art. 30, § 5º, da Lei nº 8.666/93 e o disposto nos itens 9.7.1 e 9.7.2 do
Acórdão 2.150/2008-P; (item 2.3)
a.2) realize ensaios, cálculos e laudos conclusivos acerca da viabilidade técnico/econômica da
utilização de pedreiras, areais e cascalheiras circunvizinhas aos trechos de realização das obras e
que não possuam licenciamento ou lavra concedida, identificados no site do Departamento Nacional
de Produção Mineral, mas possam ser objeto de prévio bloqueio das jazidas junto ao DNPM, ou que
possuam menor distância de transporte; (item 2.4)
a.3) caso existam segmentos rodoviários cujos projetos de restauração e manutenção para o
CREMA 2ª Etapa já estejam aprovados e não seja viável a adoção das medidas indicadas no subitem
anterior (a.2), previamente ao lançamento dos editais de licitação, consigne nos respectivos editais e
minutas de contrato que tais medidas serão adotadas no prazo de até 90 (noventa) dias após a
emissão das ordens de serviço e, se for a hipótese, serão adotadas as providências necessárias para
reestabelecer o equilíbrio econômico/financeiro dos contratos eventualmente celebrados,
modificando-se as fontes de aquisição dos insumos previstas originalmente no projeto, bem como
alterando-se os respectivos preços dos serviços envolvidos; (item 2.4)
a.4) revise a distribuição das instalações industriais, considerando a possibilidade de adoção
de duas ou mais unidades de produção para cada lote, mediante a confirmação da viabilidade técnica
das ocorrências de materiais para pavimentação (pedreiras e areais) disponíveis nos segmentos
projetados; (item 2.4)
a.5) caso não utilize base e/ou sub-base estabilizada granulometricamente com insumos
provenientes das jazidas identificadas na região, demonstre a inviabilidade técnica e/ou econômica da
adoção dessa alternativa; (item 2.4)
a.6) revise os quantitativos de fresagem contínua e descontínua nos projetos eventualmente já
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
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aprovados, tomando por base a metodologia proposta pela Coordenação de Projetos de
Infraestrutura, consubstanciada na sua Nota Técnica nº 34/2011; (item 2.4)
a.7) se abstenha de licitar obras no âmbito do CREMA 2ª Etapa (contratos de restauração e
manutenção) com base em projetos fundamentados em levantamentos de campo das condições
estruturais do pavimento realizados há mais de dois anos ou que não tenham considerado as
contribuições relativas às eventuais intervenções realizadas no pavimento após a conclusão dos
levantamentos de campo efetuados originalmente para alicerçar o desenvolvimento dos projetos;
(item 2.5)
a.8) reavalie, após inspeção em campo, antes da publicação dos editais de licitação, a
ocorrência de eventual evolução das trincas (FC1, FC2, FC3 e panelas), de modo que tanto o projeto
quanto o respectivo orçamento base reflitam de modo fidedigno as atuais condições funcionais do
pavimento a ser restaurado; (item 2.5)
a.9) adote como data base dos orçamentos das obras do programa CREMA 2ª Etapa o Sicro 2
a partir de janeiro/2011, inclusive; (item 2.5)
a.10) corrija as composições de custos unitários relativas aos serviços de reciclagem de
pavimentos, utilizando 82 m³/h de produtividade da recicladora e 0,1000 un/m³ de consumo de bits de
corte, até que sejam realizados novos e conclusivos estudos sobre o assunto; (item 2.5)
a.11) adote os custos de transporte de materiais betuminosos decorrentes da aplicação das
novas equações tarifárias definidas conforme Acórdão 3402/2010-TCU. (item 2.5)
a.12) promova, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contados da ciência, estudos e
pesquisas com a participação do seu Instituto de Pesquisas Rodoviárias (IPR), com o objetivo de:
a.12.1) estabelecer normatização acerca da diferenciação dos esforços de roçada e de limpeza
dos dispositivos de drenagem de acordo com a as respectivas isocurvas de precipitação (isoietas),
associadas à temperatura e evapotranspiração, ou qualquer outro elemento que melhor reflita o
crescimento das gramíneas e leguminosas; (item 2.4)
a.12.2) estabelecer normatização referente ao dimensionamento dos canteiros de obras e dos
respectivos custos para sua instalação e manutenção, observando que tais custos devem, quando
aplicável, referenciar-se pelo Sinapi, e que as instalações devem corresponder ao estritamente
necessário para a execução de cada obra, podendo para este fim desenvolver canteiros-tipo, em
função dos diversos portes de obras, em que as edificações e seus respectivos custos de manutenção
estejam pré-dimensionados; (item 2.4)
a.12.3) avaliar a adequação dos critérios para a previsão de evolução de trincas e para a
respectiva quantificação de fresagem contínua e descontínua em contratos de obras de restauração e
manutenção (CREMA 2ª Etapa) normatizados por intermédio da Nota Técnica n° 34/2011,
considerando a possibilidade de adaptação de modelos matemáticos existentes ou a concepção de
novos modelos que melhor representem a evolução de trincas entre a data da inspeção em campo e a
data prevista para o início das obras. (item 2.4)
b) dar ciência ao Dnit de que:
b.1) embora o regime de empreitada por preços globais tenha previsão explícita da Lei de
Licitações - e em razão disso não se possa considerá-lo propriamente ilegal - as obras de restauração
e manutenção rodoviária, por suas características, não são as mais indicadas para esse regime de
contratação e que eventuais prejuízos decorrentes de riscos advindos da carência do detalhamento
das medições (no que se refere aos serviços que compõem as soluções por quilômetro), poderão
implicar na responsabilização do corpo dirigente da autarquia; (item 2.2)
b.2) é ilegal a disposição contida no art. 2º da Portaria nº 7/2008 do Ministério dos
Transportes, complementada pela Portaria nº 207/2010 do mesmo órgão), objeto do Capítulo III do
edital padrão do CREMA 2ª etapa, com disposição que veda a realização de aditivos para alteração
qualitativa ou quantitativa das soluções de projeto, em face da contrariedade do dispositivo aos
termos do art. 65 da Lei de Licitações; (item 2.1)
b.3) é ilegal a disposição contida em cláusulas do edital padrão do CREMA 2ª etapa com
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
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previsão de visita e de reunião técnicas obrigatórias aos licitantes, com data e hora marcada, em face
dos ideais abrigados no art. 3º, caput, e § 1º, inciso I da Lei nº 8.666/93; (item 2.3)
b.4) é obrigatória a realização de aditivos contratuais nos seguintes casos, em relação não
exaustiva, nos termos dos artigos 65 da Lei nº 8.666/1993 e 37, inciso XXI, da Constituição Federal:
b.4.1) alteração das distâncias médias de transporte para aquisição de insumos ou execução
de serviços, de acordo com a jurisprudência do Tribunal;
b.4.2) modificação no consumo dos insumos asfálticos;
b.4.3) mudança da solução para restauração do pavimento;
b.4.4) diminuição ou aumento do consumo dos insumos nas misturas para estabilização dos
materiais;
b.4.5) substituição, inclusão ou não utilização de jazidas, areais ou pedreiras;
b.4.6) alteração da forma de aquisição de brita e areia, de produzidas para comerciais, ou
vice-versa; (item 2.1)
c) determinar à Secob-2 que:
c.1) monitore o cumprimento do item ‘a’ da presente proposta;
c.2) encaminhe cópia da decisão que vier a ser tomada, acompanhada do relatório e do voto
que a fundamentarem ao Dnit, ao Ministério dos Transportes e à Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional.”
12. O Titular da Unidade Técnica concorda com o encaminhamento acima (peça 13). Ressalta que
o Dnit, ao tomar conhecimento das impropriedades/irregularidades relativas a projeto básico/executivo
sub ou superdimensionado e projeto básico deficiente ou desatualizado, acolheu as análises
empreendidas e reconheceu a necessidade de promover a alteração dos projetos e a atualização de
preços. Mesmo assim, com o fim de elidir tais ocorrências, o Secretário da Secob-2 concorda com que
as soluções oferecidas pelo Dnit sejam ratificadas mediante a expedição de determinações à autarquia,
conforme proposto pela equipe de fiscalização.
13. Quanto ao achado concernente à restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios
inadequados de habilitação e julgamento, o dirigente assinala que as determinações sugeridas
encontram amparo em farta jurisprudência do Tribunal.
14. Por fim, no que se refere à existência de cláusulas contratuais em desacordo com preceitos
legais e à adoção de regime execução contratual inadequado ou antieconômico, embora também
concorde com as análises empreendidas, propõe que, preliminarmente à determinação de mérito,
considerando que o encaminhamento proposto visa ao afastamento de preceitos contidos na Portaria n°
7/2010, do Ministério dos Transportes, sejam ouvidos o Dnit e o Ministério dos Transportes sobre tais
matérias.
É o relatório.
VOTO
Trata-se de auditoria no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit, com o
objetivo de avaliar a conformidade de projetos, editais, atos e contratos concernentes ao Programa de
Restauração, Manutenção e Conservação de Rodovias CREMA (Programa de Contratação,
Restauração, e Manutenção por Resultados de Rodovia Federais Pavimentadas) 2ª etapa.
2. A realização da fiscalização foi determinada no Acórdão 707/2011-TCU-Plenário, levando-se
em conta o volume de recursos envolvidos no programa, da ordem de R$ 16 bilhões, bem como
inconsistências encontradas no edital das obras de restauração da BR-364/RO, que seguiu o modelo a
ser adotado no CREMA 2ª Etapa.
3. O programa prevê a recuperação e conservação de 32.000km de rodovias (extensão que
corresponde a mais de 40% da malha federal), divididos em 43 segmentos, dos quais 13 já contam com
projeto aprovado, sendo iminente o início dos respectivos certames licitatórios.
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4. As contratações no modelo CREMA preveem uma intervenção de tapa-buracos logo no início
do contrato, com vistas à recuperação funcional do pavimento que dê ao usuário condições mínimas de
trafegabilidade, segurança e conforto. Seguem-se à intervenção inicial, trabalhos de restauração, com
operações baseadas em catálogo de soluções pré-definidas, de modo a dotar a rodovia de estrutura
capaz de suportar o tráfego por toda a sua vida útil (geralmente dez anos). Os serviços de manutenção
da pista e dos acostamentos, bem como a conservação da faixa de domínio, dos elementos de
drenagem e de sinalização estendem-se por todo o contrato (cinco anos).
5. As medições e os pagamentos das obras de restauração são feitos por quilômetro de faixa
recuperado, somente sendo aceito o corpo estradal que atenda a parâmetros pré-estabelecidos.
6. Quanto aos serviços de manutenção e conservação (roçada, limpeza de bueiros, recuperação de
elementos de drenagem, etc), os pagamentos são realizados por meio de um valor fixo mensal,
vinculados à condição funcional e estrutural da via.
7. Foram apontados os seguintes achados no relatório de auditoria:
7.1. cláusulas contratuais em desacordo com os preceitos da Lei nº 8.666/93;
7.2. adoção de regime de execução contratual inadequado ou antieconômico;
7.3. restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação e
julgamento;
7.4. projeto básico/executivo sub ou superdimensionado; e
7.5. projeto básico deficiente ou desatualizado.
8. No curso da fiscalização, o Dnit, ao tomar conhecimento dos achados discriminados nos itens
7.4 e 7.5 acima, acolheu as análises empreendidas e reconheceu a necessidade de promover a alteração
dos projetos e a atualização de preços, na forma proposta pela Secob-2. Não obstante, é recomendável
a formalização de determinações sobre os temas, até para ratificar as soluções oferecidas pela
autarquia para os problemas encontrados.
9. Com relação aos achados dos itens 7.1 e 7.2, o Secretário da Secob-2 manifestou-se no sentido
de ouvir, preliminarmente à determinação de mérito, o Dnit e o Ministério dos Transportes,
considerando que o encaminhamento proposto visa ao afastamento de preceitos contidos na Portaria nº
7/2010, do referido Ministério. No entanto, posteriormente ao seu despacho foi realizada reunião
técnica, que contou com a participação de dirigentes da Secob-2 e do Dnit, na qual os representantes
da autarquia manifestaram a intenção de promover alterações do edital padrão do programa, com vistas
à retirada de cláusula vedando a formalização de termos aditivos aos contratos (item 7.1) e à maior
clareza do regime de execução contratual (item 7.2). Tendo isso em vista, parece-me oportuno o
encaminhamento, desde logo, das determinações propostas relativamente a esses achados.
10 A propósito do regime de execução contratual, na mencionada reunião houve concordância
quanto à inadequação da caracterização do regime como de preço global feita no edital, já que,
segundo os técnicos do Dnit, embora o modelo do programa preveja medição das obras de restauração
por quilômetro de faixa concluída e executada, os serviços constituintes da solução por quilômetro
serão devidamente detalhados no edital, viabilizando a identificação das unidades de serviços
realizadas e, consequentemente, a formalização de aditivos contratuais que reflitam adequadamente
alterações quantitativas e qualitativas das soluções de projeto, nos moldes do regime de empreitada por
preço unitário. Desse modo, e uma vez que, nas palavras da Unidade Técnica, “seria possível, mesmo
em uma empreitada por preço unitário, que [nas obras de restauração] se medisse os serviços por
quilômetro de faixa concluída e executada, desde que devidamente detalhados os serviços
constituintes desta solução por quilômetro”, convém ratificar, por meio de determinação, a
providência proposta pelo Dnit sobre a matéria.
11. Por fim, verifico a necessidade de se adequar o encaminhamento do relatório de fiscalização à
forma da Portaria Segecex nº 13/2011, já que ocorrências que ensejaram o endereçamento de
determinação à unidade jurisdicionada acabaram sendo também objeto de proposta de ciência, em
desacordo com o art. 4º da mencionada portaria.
Ante o exposto, acolhendo no essencial a proposta da Unidade Técnica, voto por que o
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Tribunal adote o acórdão que ora submeto a este Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 7 de dezembro de
2011.
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Relator
TC-008.979/2011-1
DECLARAÇÃO DE VOTO
Gostaria de me congratular com o Relator e a com a equipe técnica da Secob-2 pelo
relevante trabalho ora trazido à consideração do Plenário, que se configura em uma atuação preventiva
na área de restauração, manutenção e conservação das rodovias federais.
O gigantismo do programa governamental ora analisado prevê a melhoria de 60% da
malha rodoviária brasileira, estimado em R$ 16 bilhões. Com certeza, o impacto da ação de controle
relatada por Sua Excelência redundará na redução significativa dos custos, com benefícios reais na
ordem de bilhões de reais, durante os cinco anos previstos de consecução do CREMA 2ª Etapa.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 7 de dezembro de 2011.
VALMIR CAMPELO
Ministro
ACÓRDÃO Nº 3260/2011 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC-008.979/2011-1
2. Grupo I – Classe V – Relatório de Auditoria
3. Interessado: Tribunal de Contas da União
4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
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7. Unidade Técnica: Secob-2
8. Advogados constituídos nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria no Departamento Nacional
de Infraestrutura de Transportes - Dnit, com o objetivo de avaliar a conformidade de projetos, editais,
atos e contratos concernentes ao programa de restauração, manutenção e conservação de rodovias
CREMA (Programa de Contratação, Restauração, e Manutenção por Resultados de Rodovia Federais
Pavimentadas) 2ª etapa.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 251, caput, do Regimento Interno do
Tribunal, em:
9.1. determinar ao Dnit que:
9.1.1. se abstenha de incluir nos editais das licitações para obras de manutenção rodoviária
objeto do programa CREMA 2ª etapa, sob pena da nulidade do certame licitatório:
a) cláusulas que impeçam a formalização de termos aditivos aos contratos para alteração
quantitativa ou qualitativa das soluções de projeto;
b) cláusulas com previsão de visita e de reunião técnicas obrigatórias aos licitantes, com data e
hora marcada, que não resguardam os termos do art. 3º, caput, § 1º, incisos I e II, da Lei nº 8.666/93;
c) cláusulas que vedem o somatório de atestados para qualificação técnica dos licitantes, em
razão do que prescreve o art. 30, § 5º, da Lei nº 8.666/93 e o disposto nos itens 9.7.1 e 9.7.2 do
Acórdão 2.150/2008-P;
9.1.2. realize ensaios, cálculos e laudos conclusivos acerca da viabilidade técnico/econômica da
utilização de pedreiras, areais e cascalheiras circunvizinhas aos trechos de realização das obras e que
não possuam licenciamento ou lavra concedida, identificados no site do Departamento Nacional de
Produção Mineral, mas possam ser objeto de prévio bloqueio das jazidas junto ao DNPM, ou que
possuam menor distância de transporte;
9.1.3. caso existam segmentos rodoviários cujos projetos de restauração e manutenção para o
CREMA 2ª Etapa já estejam aprovados e não seja viável a adoção das medidas indicadas no subitem
anterior (9.1.2), previamente ao lançamento dos editais de licitação, consigne nos respectivos editais e
minutas de contrato que tais medidas serão adotadas no prazo de até 90 (noventa) dias após a emissão
das ordens de serviço e, se for a hipótese, serão adotadas as providências necessárias para reestabelecer
o equilíbrio econômico/financeiro dos contratos eventualmente celebrados, modificando-se as fontes
de aquisição dos insumos previstas originalmente no projeto, bem como alterando-se os respectivos
preços dos serviços envolvidos;
9.1.4. revise a distribuição das instalações industriais, considerando a possibilidade de adoção
de duas ou mais unidades de produção para cada lote, mediante a confirmação da viabilidade técnica
das ocorrências de materiais para pavimentação (pedreiras e areais) disponíveis nos segmentos
projetados;
9.1.5. caso não utilize base e/ou sub-base estabilizada granulometricamente com insumos
provenientes das jazidas identificadas na região, demonstre a inviabilidade técnica e/ou econômica da
adoção dessa alternativa;
9.1.6. revise os quantitativos de fresagem contínua e descontínua nos projetos eventualmente já
aprovados, tomando por base a metodologia proposta pela Coordenação de Projetos de Infraestrutura,
consubstanciada na sua Nota Técnica nº 34/2011;
9.1.7. se abstenha de licitar obras no âmbito do CREMA 2ª Etapa (contratos de restauração e
manutenção) com base em projetos fundamentados em levantamentos de campo das condições
estruturais do pavimento realizados há mais de dois anos ou que não tenham considerado as
contribuições relativas às eventuais intervenções realizadas no pavimento após a conclusão dos
levantamentos de campo efetuados originalmente para alicerçar o desenvolvimento dos projetos;
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9.1.8. reavalie, após inspeção em campo, antes da publicação dos editais de licitação, a
ocorrência de eventual evolução das trincas (FC1, FC2, FC3 e panelas), de modo que tanto o projeto
quanto o respectivo orçamento base reflitam de modo fidedigno as atuais condições funcionais do
pavimento a ser restaurado;
9.1.9. adote como data base dos orçamentos das obras do programa CREMA 2ª Etapa o Sicro 2
a partir de janeiro/2011, inclusive;
9.1.10. corrija as composições de custos unitários relativas aos serviços de reciclagem de
pavimentos, utilizando 82 m³/h de produtividade da recicladora e 0,1000 un/m³ de consumo de bits de
corte, até que sejam realizados novos e conclusivos estudos sobre o assunto;
9.1.11. adote os custos de transporte de materiais betuminosos decorrentes da aplicação das
novas equações tarifárias definidas conforme Acórdão 3402/2010-TCU;
9.1.12. promova, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contados da ciência, estudos e
pesquisas com a participação do seu Instituto de Pesquisas Rodoviárias (IPR), com o objetivo de:
a) estabelecer normatização acerca da diferenciação dos esforços de roçada e de limpeza dos
dispositivos de drenagem de acordo com a as respectivas isocurvas de precipitação (isoietas),
associadas à temperatura e evapotranspiração, ou qualquer outro elemento que melhor reflita o
crescimento das gramíneas e leguminosas;
b) estabelecer normatização referente ao dimensionamento dos canteiros de obras e dos
respectivos custos para sua instalação e manutenção, observando que tais custos devem, quando
aplicável, referenciar-se pelo Sinapi, e que as instalações devem corresponder ao estritamente
necessário para a execução de cada obra, podendo para este fim desenvolver canteiros-tipo, em função
dos diversos portes de obras, em que as edificações e seus respectivos custos de manutenção estejam
pré-dimensionados;
c) avaliar a adequação dos critérios para a previsão de evolução de trincas e para a respectiva
quantificação de fresagem contínua e descontínua em contratos de obras de restauração e manutenção
(CREMA 2ª Etapa) normatizados por intermédio da Nota Técnica n° 34/2011, considerando a
possibilidade de adaptação de modelos matemáticos existentes ou a concepção de novos modelos que
melhor representem a evolução de trincas entre a data da inspeção em campo e a data prevista para o
início das obras;
9.1.13. nos editais das licitações para obras de manutenção rodoviária objeto do programa
CREMA 2ª etapa, detalhe os serviços constituintes da solução por quilômetro das obras de restauração,
viabilizando a identificação das unidades de serviços realizadas e a formalização de aditivos
contratuais que reflitam adequadamente alterações quantitativas e qualitativas das soluções de projeto;
9.2. dar ciência ao Dnit de que:
9.2.1. embora o regime de empreitada por preços globais tenha previsão explícita da Lei de
Licitações e, em razão disso, não se possa considerá-lo propriamente ilegal, as obras de restauração e
manutenção rodoviária, por suas características, e considerando o histórico de desalinhamento dos
projetos ao art. 47 da Lei nº 8.666/93, não são indicadas para esse regime de contratação;
9.2.2. nos seguintes casos, em relação não exaustiva, pode-se fazer necessária a realização de
aditivos contratuais, nos termos dos artigos 65 da Lei nº 8.666/1993 e 37, inciso XXI, da Constituição
Federal:
a) alteração das distâncias médias de transporte para aquisição de insumos ou execução de
serviços, de acordo com a jurisprudência do Tribunal;
b) modificação no consumo dos insumos asfálticos;
c) mudança da solução para restauração do pavimento;
d) diminuição ou aumento do consumo dos insumos nas misturas para estabilização dos
materiais;
e) substituição, inclusão ou não utilização de jazidas, areais ou pedreiras;
f) alteração da forma de aquisição de brita e areia, de produzidas para comerciais, ou vice-
versa;
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.979/2011-1
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9.3. determinar à Secob-2 que:
9.3.1. monitore o cumprimento do item 9.1. deste acórdão;
9.3.2. encaminhe cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentam,
ao Dnit, ao Ministério dos Transportes e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização do Congresso Nacional.
10. Ata n° 54/2011 – Plenário.
11. Data da Sessão: 7/12/2011 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3260-54/11-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar
Rodrigues, Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro (Relator).
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de
Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
BENJAMIN ZYMLER
(Assinado Eletronicamente)
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral, em exercício
