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ADMINISTRAÇÃO GERAL E PÚBLICA ANALISTA DE FINANÇAS E CONTROLE – CGU

PROFESSOR EDUARDO FÁVERO

Olá pessoal!

AULA 2

Hoje iremos abordar assuntos de extrema importância para a prova da CGU, principalmente para a parte discursiva. O tema federalismo caiu na última prova do TCU e é bastante provável que a ESAF o aborde de uma forma diferente, cobrando principalmente conhecimentos dos candidatos relacionados às relações inter-esferas, ou seja, à problemática existente envolvendo a divisão de competências e à competição por recursos entre as diversas pessoas políticas.

Além disso, iremos tratar das formas e sistemas de governo. São os assuntos dos tópicos 4, 5 e 8 do Edital. Relembrando:

? Estado unitário e Estado federativo.

? Relações entre esferas de governo e regime federativo.

? Sistemas de governo.

Antes de começar, vamos resolver duas questões para aquecermos os motores. São questões originais do CESPE, adaptadas para uma prova do estilo ESAF.

Questão 1 – Analise as frases abaixo:

I) No que concerne ao pensamento de Max Weber, o patrimonialismo normal inibe a economia racional não apenas por sua política financeira, mas também por peculiaridades de sua administração, entre as quais se pode citar a ausência típica de um quadro de funcionários com qualificação profissional formal. (TCU/2007)

II) Nas organizações burocráticas, as regras e as ações estão condicionadas a comunicações formais, escritas. Nas instituições estatais, em particular, quando não houver autorização para determinada iniciativa, é imprescindível a pertinência e adequação da respectiva documentação para efeito comprobatório e, sendo o caso, eximir seus autores de qualquer responsabilidade. (TCU/2007)

III) Tendo como foco a transição do Estado provedor para o regulador, a contrapartida da esperada redução dos dispêndios públicos resultante das privatizações é o aumento dos custos sociais decorrentes da regulação, mediante transferência para o setor privado de custos até então suportados pelo governo, o que exigirá maior rigor na aferição de seus benefícios. (TCU/ 2007)

IV) No entendimento de Bresser Pereira, a administração do Estado pré-capitalista era do tipo patrimonialista; a associação entre o capitalismo e a democracia fez emergir uma administração pública burocrática, o modelo racional-legal, ao passo que a administração pública gerencial está mais orientada para as necessidades do cidadão e para a obtenção de resultados. (EPPGG/ES/2007) São corretas as

sentenças: a) I e II d) I, III e IV b)

I, II e III e) I, II, III e IV

c) II, III e IV

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Resolução: A alternativa correta está na letra “d”. O único erro está inserido na questão II, em “...e, sendo o caso, eximir seus autores de qualquer responsabilidade”, tendo em vista que, por ter executado a ordem, mesmo estando tudo documentado, não há como o servidor se eximir de sua parte de responsabilidade. É claro que se o chefe transmitiu a ordem e o servidor a cumpriu, a maior parte da responsabilidade cai sobre aquele, mas não isenta totalmente de culpa o servidor.

Questão 2 (ESAF-CGU2006) Após a II Guerra Mundial até o final da década de 70, o Estado acumula diferentes funções com atuação em três dimensões: econômica, social e administrativa.

Assinale a opção que identifica corretamente a dimensão administrativa.

a) A dimensão administrativa do Estado se baseia na impessoalidade, neutralidade e racionalidade do aparelho governamental.

b) A dimensão administrativa do Estado se baseia na produção de políticas públicas nas áreas de educação, saúde, habitação.

c) A dimensão administrativa do Estado se baseia no modelo burocrático de geração de emprego e renda.

d) A dimensão administrativa do Estado se baseia em políticas que subsidiem o crescimento econômico.

e) A dimensão administrativa do Estado se baseia na produção de bens e eqüidade para a população.

Resolução: A alternativa correta está na letra “a”. A função administrativa baseia- se na implementação das políticas e diretrizes definidas pelo núcleo estratégico do Estado, ou seja, pelo governo, o qual exerce a função política ou de governo. A função administrativa é exercida pela Administração Pública stricto sensu, conforme definido por Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Desta forma, a produção das políticas públicas nas áreas social e econômica pertencem à função de governo, o que elimina as alternativas “b”,”c”,”d” e “e”. A impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade são características positivas da administração pública burocrática, que são mantidas pela reforma gerencial e fundamentais para um exercício eficiente da função administrativa.

Passemos agora ao assunto da aula de hoje.

4 – O ESTADO UNITÁRIO E O ESTADO FEDERAL

4.1 – FORMAS DE ESTADO

Os autores definem os Estados como simples, mais comumente conhecidos como unitários, ou como compostos. Entre os tipos de Estados compostos estão a União Pessoal, a União Real, a União Incorporada, a Confederação e a Federação. Analisaremos cada um deles em seguida.

- ESTADO UNITÁRIO: apresenta organização política única, sem divisões internas, com apenas um único governo. É marcado pela centralização política, em que um só poder político central irradia sua competência, de forma exclusiva, por todo o território do Estado, sobre





toda a população e controla todas as coletividades regionais e locais. Para Dallari, os Estados são considerados unitários quando têm um poder central que é cúpula e o núcleo do poder político autônomo. Como exemplo de Estado unitário, citamos o Uruguai, que possui somente um só poder político central. Em outros casos, há uma pequena descentralização, em que as unidades locais são responsáveis apenas pela execução de algumas políticas, ficando a formulação de políticas concentrada totalmente no governo central.

- UNIÃO PESSOAL: ocorre quando dois ou mais Estados ficam sob o governo de um mesmo monarca, mas cada Estado mantém sua soberania própria. É uma forma tipicamente monárquica, onde os Estados mantém sua personalidade jurídica internacional, havendo completa diferenciação política e administrativa entre eles. Ligam-se somente pela pessoa física do monarca. Como exemplo de União Pessoal, citamos o Império Austro-Húngaro, desfeito após a Primeira Grande Guerra (1914-1918).

- UNIÃO REAL: ocorre quando dois ou mais Estados ficam sob o governo de um mesmo monarca, mas perdem sua soberania própria e fundam uma só pessoa jurídica internacional, apesar de poderem conservar uma pequena autonomia administrativa. Como exemplo temos a união entre os Reinos de Castela e o de Aragão, que deram origem à Espanha.

- UNIÃO INCORPORADA: ocorre quando há a unificação definitiva de dois ou mais estados que deixam de existir, surgindo um novo Estado com características unitárias. As partes perdem soberania e autonomia. Algumas correntes afirmam que não existe esse tipo de Estado, pois se confundiria com o Estado Unitário. Como exemplo, podemos citar a formação da Iugoslávia em 1918, com a união entre Sérvia, Montenegro, Croácia, Eslovênia, Bósnia e Herzegovina e parte da Macedônia.

- CONFEDERAÇÃO: dois ou mais Estados se unem num pacto ou tratado, em que cada um deles mantém sua soberania externa e autoridade externa. Sua finalidade tradicional é a defesa contra a agressão externa. Os Estados possuem direito de secessão (rompimento do pacto e separação dos Estados Confederados) e de nulificação (discordância das decisões da liderança da confederação). O pacto celebra uma união que tem o objetivo de perdurar ao longo do tempo. Como exemplo temos os Estados Unidos, no período da guerra da Independência até a elaboração de sua Constituição.

Conforme nos ensina Celso Bastos, “na Confederação os Estados que a compõem não perdem sua individualidade do ponto de vista do Direito Internacional. Todos eles continuam plenamente detentores da soberania, podendo, livremente, desligar-se a qualquer momento, da Confederação. Além do mais, esta não tem poderes de imiscuir-se nos assuntos internos de cada um dos Estados que a formam. Quer dizer, as decisões tomadas no nível da Confederação dependerão sempre das leis internas a cada um dos Estados, para que se tornem efetivas.”

- FEDERAÇÃO OU ESTADO FEDERADO: união de dois ou mais Estados que renunciam à soberania externa, originando um só Estado Soberano. Não há hierarquia nem subordinação entre as partes, que mantém certa autonomia para atuarem nas competências definidas pela Constituição. No Estado Federado coexistem poderes políticos distintos em um mesmo território. Portanto, tal forma de Estado caracteriza-se pela descentralização política, marcada pela convivência, num mesmo território, de diferentes entidades políticas autônomas, distribuídas regionalmente. Além disso, os Estados, ao renunciarem a sua soberania, perdem o direito de secessão, ou seja, não podem decidir sair da Federação, sob pena de intervenção federal.

Para resumir os principais tipos de Estado, memorize o seguinte quadro:





4.2 – ORIGENS DO ESTADO FEDERADO

O Estado Federal nasceu com a constituição dos Estados Unidos da América, em 1787. Em 1776, as treze colônias britânicas declararam-se independentes, passando a constituir, cada uma delas, um novo Estado. Poucos anos depois celebraram um tratado entre si, conhecido como “Artigos da Confederação”, aliando-se para uma ação conjunta, a fim de se fortalecerem para enfrentar melhor o inimigo comum, o exército inglês. Já na declaração de independência ficara claro que as colônias passavam a ser “Estados livres e independentes”. Sendo um tratado jurídico da aliança, e preservando cada signatário sua soberania, qualquer um deles poderia se desligar da confederação, mediante simples denúncia do tratado.

Todavia, os acontecimentos demonstraram que os laços estabelecidos pela confederação eram demasiado frágeis e que a união dela resultante era pouco eficaz. Embora houvesse um sentimento de solidariedade generalizado, havia também conflitos de interesses, que prejudicavam a ação conjunta e ameaçavam a própria subsistência da confederação. A fim de revisarem os “Artigos da Confederação” e corrigirem tais erros, os Estados reuniram-se em Convenção na cidade de Filadélfia, em 1787, quando surgiram duas posições antagônicas:

- de um lado estavam os que desejavam tão somente revisar o tratado;

- do outro, havia uma corrente que propôs a aprovação de uma Constituição comum a todos os Estados, com a conseqüente formação de um governo ao qual todos se submetessem. Desta forma a Confederação seria convertida numa Federação.

A corrente opositora argumentava que a Federação teria um caráter excessivamente centralizador, pois representaria a submissão de todos a um governo central, criando na própria América um substituto para o antigo dominador britânico. Para decidir o ingresso na federação, foi proposto e aceito que a Constituição só entrasse em vigor depois de ratificada por pelo menos nove membros da Confederação.

Influenciados pelas idéias de Montesquieu, os constituintes norte-americanos acreditavam fervorosamente no princípio da separação dos poderes, elaborando o chamado sistema de freios e contrapesos, não se admitindo que qualquer um dos poderes seja mais importante que os demais. Foi também preciso conciliar a necessidade de um governo central com a intransigência dos Estados que não abriam mão de sua autonomia política.

Por considerar a Confederação um arranjo político instável e frágil, visto que as unidades territoriais poderiam romper o pacto a qualquer momento, as elites políticas norte- americanas desejaram criar um Estado forte, capaz de defender o país dos ingleses, desenvolver





a economia e expandir as fronteiras para oeste. Todavia, as elites locais, hegemônicas em cada uma das treze ex-colônias, que sempre tiveram governos autônomos, rejeitavam totalmente a criação de um Estado soberano unitário, que significaria uma grande concentração de poder nas mãos dos governantes. É claro que os dois lados tinham razões de sobra para rejeitar a proposta um do outro. Todavia, o modelo proposto na Convenção da Filadélfia combinou o princípio da representação popular com a dupla divisão do poder:

- divisão entre os três poderes independentes (Executivo, Legislativo e Judiciário);

- divisão das responsabilidades de governo entre a União e os estados, de forma que nenhum deles pudesse interferir nas tarefas do outro sem autorização política ou judicial.

É importante ressaltar que, no caso dos Estados Unidos, a federação resultou de uma união de Estados, ao contrário do Brasil, que partiu de um estado unitário.

4.3 – CARACTERÍSTICAS DO ESTADO FEDERADO

Como características fundamentais de uma Federação, podemos citar:

- A UNIÃO FAZ NASCER UM NOVO ESTADO e, concomitantemente, aqueles que aderiram à federação perdem a condição de Estados e, conseqüentemente, sua soberania. No caso norte-americano, como no brasileiro e em vários outros, foi dado o nome de estado a cada unidade federada, mas apenas como artifício político, porquanto na verdade não são Estados.

- A BASE JURÍDICA DO ESTADO FEDERAL É UMA CONSTITUIÇÃO, não um tratado. Como a união baseia-se na Constituição, todas as matérias que possam interessar a qualquer dos integrantes da federação devem ser conduzidas de acordo com as normas constitucionais. O tratado é mais limitado, visto que somente regula os assuntos nele previstos expressamente, além de ser possível sua denúncia por qualquer dos contratantes, o que não ocorre com a Constituição.

- NA FEDERAÇÃO NÃO EXISTE DIREITO DE SECESSÃO, isto é, nenhum estado membro da federação tem o direito de renunciar unilateralmente ao pacto político ou rejeitar uma lei emitida pelo Congresso cuja legalidade tenha sido confirmada pelo órgão máximo do Judiciário. Uma vez efetivada a adesão de um Estado, este não pode mais se retirar por meios legais. Em algumas Constituições é expressa tal proibição, mas ainda que não o seja, ela é implícita.

- SÓ O ESTADO FEDERAL TEM SOBERANIA. Os Estados que entrarem na federação perdem sua soberania no momento do ingresso, preservando uma autonomia política limitada. Devido ao próprio conceito de soberania (poder de mando de última instância), verifica- se ser impossível a coexistência de mais de uma soberania no mesmo Estado, não tendo, portanto, qualquer consistência a pretensão de que as unidades federadas tenham soberania limitada ou parcial.

- No Estado Federal as ATRIBUIÇÕES DA UNIÃO E DAS UNIDADES FEDERADAS SÃO FIXADAS NA CONSTITUIÇÃO, por meio de uma distribuição de competências, a qual pode evoluir ao longo do tempo. Não existe hierarquia nem subordinação entre entes federados, visto que a cada esfera de poder corresponde a uma lista de competências determinadas. No caso dos Estados Unidos, foram outorgadas certas competências à União, que ficaram expressas na Constituição, reservando os estados para si mesmos todas as competências residuais. Esta regra tem variado nas Constituições dos Estados Federais, havendo alguns que tornam expressa a competência dos Estados e outorgam à União os poderes residuais, havendo casos de atribuição de poderes expressos à União e às unidades federadas. Hoje em dia, é comum a atribuição de





competências concorrentes, ou seja, outorga tanto à União como às demais unidades federadas a missão de cuidar do mesmo assunto, dando-se precedência, apenas neste caso, à União. Resumindo: a regra é a distribuição de competências sem hierarquia. Desta forma, quando se tratar de assuntos de competência de uma unidade federada, esta é que pode legislar sobre o assunto, não a União, e vice-versa.

- A CADA ESFERA DE COMPETÊNCIAS SE ATRIBUI RENDA PRÓPRIA. Visto que atribuir competências é distribuir encargos e responsabilidades, é fundamental que se assegure a quem possui tais encargos uma fonte de rendas suficiente e compatível com aqueles. Caso isso não se verifique, a autonomia política torna-se apenas nominal, pois quem não possui recursos suficientes para desempenhar suas funções não pode agir, muito menos, agir com independência.

- O PODER POLÍTICO É COMPARTILHADO PELA UNIÃO E PELAS UNIDADES FEDERADAS. Há na federação um governo central, do qual participam as unidades federadas e o povo e existem governos estaduais que possuem autonomia política, podendo fixar sua própria orientação em assuntos de seu interesse, desde que não conflitem com a Constituição Federal. A fim de garantir a participação dos estados no governo central, foi criado o poder legislativo bicameral, onde o Senado constitui o órgão de representação dos estados, sendo comum, embora haja exceções, assegurar a todas unidades federadas igual número de representantes (no caso brasileiro, cada estado tem o direito de eleger três senadores). Na outra casa do poder legislativo, é o próprio povo quem se faz representar.

- OS CIDADÃOS DO ESTADO, QUE ADERE À FEDERAÇÃO, ADQUIREM A CIDADANIA DO ESTADO FEDERAL E PERDEM A ANTERIOR. Não há uma sobreposição de cidadanias e não há diferenciação de tratamento, em relação aos direitos de cidadania, entre os que nasceram ou residiam nas diferentes unidades da federação. A Constituição fixa os direitos básicos, fundamentais dos cidadãos, os quais as unidades federadas podem aumentar, nunca restringir.

- PRESERVA AS PARTICULARIDADES LOCAIS: o Estado que adere a uma federação não precisa abrir mão de seus valores, nem modificar suas características.

- OS ÓRGÃOS CENTRAIS DE GOVERNO SÃO COMPOSTOS POR REPRESENTANTES DOS ESTADOS, eleitos diretamente pela sua população, como os senadores, ou indicados por governantes estaduais.

- A FEDERAÇÃO CRIA REGRAS PARA RESOLUÇÃO DE CONFLITOS entre os estados membros, estabelecidas na Constituição e estabelece um órgão supremo, normalmente o órgão de cúpula do poder judiciário, para decidir sobre eventuais impasses. Alain Gagnon afirma que “o sucesso do sistema federativo não é medido em termos de eliminação dos conflitos sociais, mas em sua capacidade de regular e administrar estes mesmos conflitos”. Sob esta perspectiva, o problema básico da questão federativa é encontrar o desenho institucional adequado à resolução dos conflitos entre os níveis de governo, sem destruir a autonomia de cada ente e a conflituosidade inerente aos pactos federativos.

- No caso brasileiro, os Estados membros mantém certa autonomia, baseada nas capacidades de AUTO-ORGANIZAÇÃO (capacidade dos estados de se organizarem e se regerem pelas constituições e leis que adotarem, observados os princípios da Constituição Federal), AUTOGOVERNO (capacidade de organizarem a eleição de seus governantes, deputados e organizarem sua própria justiça) e AUTO-ADMINISTRAÇÃO (consequência das competências remanescentes dos Estados).

Fernando Abrucio afirma que toda federação deriva de uma situação caracterizada por duas condições específicas:





- as desigualdades que conformam determinada nação, sejam elas étnicas, lingüísticas, socioeconômicas locais/regionais, culturais, políticas e mesmo a extensão ou diversidade física do seu território; e

- o que o autor define como “condição federalista”, que é a defesa de uma unidade apesar da diversidade, com a convivência entre autonomia, especificidades locais/regionais e integridade territorial.

4.4 – ARGUMENTOS A FAVOR E CONTRÁRIOS AO ESTADO FEDERADO

Como ARGUMENTOS FAVORÁVEIS ao Estado Federado, podemos citar:

- Assegura maior aproximação entre governantes e governados, uma vez que o povo tem acesso mais fácil aos órgãos do poder local e por meio deste influencia o poder central.

- Há maior dificuldade para a concentração de poder, o que favorece a democracia, constituindo-se na forma de Estado que mais favorece a defesa das liberdades individuais.

- Preserva as características regionais e locais, visto que reserva uma esfera de ação autônoma a cada unidade federada, ao mesmo tempo que promove a integração entre elas, transformando-as oposições naturais em solidariedade.

- Assegura oportunidades mais amplas de participação no poder político, pois quem não obtiver ou não quiser a liderança federal poderá ter acesso aos poderes locais. Desta forma, a federação é considerada a forma mais avançada de descentralização política.

Agora vamos ver o outro lado. Como ARGUMENTOS DESFAVORÁVEIS ao Estado

Federado, podemos citar:

- Seria inadequado para o mundo atual, onde a grande quantidade de demandas da sociedade exigiria um governo forte, com um planejamento global que aproveitasse mais adequada e eficientemente os diversos recursos sociais, econômicos e financeiros disponíveis.

- A Federação dificulta a planificação, pois não é possível obrigar uma unidade federada a se enquadrar num plano proposto pela União.

- Provoca a dispersão de recursos, visto que há necessidade de se manter múltiplas estruturas burocráticas, sempre dispendiosas e ávidas de executarem seus próprios planos, muitas vezes sem nenhuma coerência com o planejamento da União.

- Tende a favorecer a ocorrência de inúmeros conflitos jurídicos e políticos, pela coexistência de inúmeras esferas autônomas, cujos limites nem sempre podem ser claramente fixados.

E aí, pessoal, se cair na redação algo sobre federalismo em sentido amplo, vocês estariam municiados de argumentos suficientes para defender uma posição favorável ou desfavorável? É um assunto apaixonante, onde não há resposta certa, mas que vocês devem manter uma linha de raciocínio coerente com a posição que escolherem. Falem um pouco sobre a origem, depois escrevam o conceito, passem às vantagens e desvantagens e finalizem com uma conclusão de vocês, posicionando-se coerentemente, de acordo com os argumentos que vocês melhor defenderam na parte do desenvolvimento da redação.

Pessoal, agora vamos treinar um pouco:





Questão 3 (ESAF/EPPGG2005) Os Estados federais apresentam, quanto à sua estrutura, alguns aspectos constantes, independentemente dos casos concretos:

( ) Divisão de poderes entre União e unidades federadas mantendo-se vínculos de coordenação e autonomia.

( ) Preeminência da Constituição Federal sobre o ordenamento jurídico das unidades federadas, sendo as alterações na primeira sujeitas a ratificação pelas unidades federadas.

( ) Limitações à descentralização a fim de preservar a unidade jurídica nacional.

( ) Soberania do Estado Nacional perante os demais Estados Nacionais e Organismos

Internacionais, soberania de que não gozam as unidades federadas.

( ) Articulação entre unidade e pluralidade.

As afirmações acima se referem a esses aspectos constantes. Indique se são verdadeiras (V) ou falsas (F) e assinale a opção correta.

a) V,V,V,V,V d) V,V,F,F,V

b) F,F,F,F,F e) V,F,F,F,V

c) V,F,V,V,V

Resolução: A resposta da questão é a alternativa “c”. Na Federação, há a chamada repartição de competências, ou seja, são definidas as esferas de atuação de cada nível de governo. No Brasil, veremos que o critério foi o da “predominância do interesse”. Os vínculos de coordenação e autonomia são estabelecidos na Constituição Federal. Por isso a primeira afirmativa está correta.

Sem sombra de dúvida a Constituição Federal possui supremacia sobre o ordenamento jurídico das unidades federadas, não podendo este ser contrário àquela. Todavia, não há necessidade de ratificação pelas unidades federadas a fim de que as emendas à Constituição passem a valer. Já imaginaram se isso fosse necessário? Cada uma das Assembléias Legislativas tendo que aprovar cada emenda à Constituição Federal? Seria muito difícil modificar a Constituição, pois tal emenda teria que agradar todos os interesses possíveis. Logo, a segunda afirmação está incorreta.

Se não houver limites para a descentralização, as Constituições e Leis Estaduais tenderão a adotar comandos para atender todos os anseios locais sem considerar a Constituição Federal. Portanto, esta estabelece as competências de cada esfera de governo e estabelece os limites da autonomia de cada nível de governo. A terceira sentença está correta.

Na formação da Federação, os Estados-membros transferem ao ente central a soberania, a fim de que este a exerça perante os demais países e organismos internacionais. No caso específico do Brasil, a soberania pertence à República Federativa e não à União, sendo esta um ente autônomo e independente, assim como os estados, municípios e DF. Todavia, a União tem a competência de representar a República na relações com Estados estrangeiros (CF88, art. 21, inciso I). A quarta afirmativa está correta.

Uma das características do Estado Federado é a dicotomia unidade/pluralidade, em que há somente um Estado soberano, representado pelo ente central, mas as unidades subnacionais mantém certa autonomia, procurando defender junto ao governo federal os seus interesses e influenciar a formulação das políticas, ao mesmo tempo que recebem da Constituição Federal determinadas competências. A quinta afirmativa está correta.





5 – RELAÇÕES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E REGIME FEDERATIVO

5.1 - INTRODUÇÃO

O arranjo federativo, para ter êxito, precisa compatibilizar a autonomia responsável

(não predatória1) dos níveis de governo com a presença de relações intergovernamentais cooperativas2. Ao mesmo tempo, tal arranjo deve ser marcado pelo princípio dos CHECKS AND BALANCES (freios e contrapesos), a partir dos quais os estados fiscalizam o Governo Federal e vice-versa.” Desta forma, a Constituição Federal deve prever mecanismos que evitem a concentração excessiva de poder numa esfera de governo, ao mesmo tempo incentivando as relações governamentais cooperativas em detrimento das competitivas.

Todavia, vários estudos mostram que, na maioria dos países do mundo ocidental, houve um substancial aumento dos conflitos entre o Governo Central e as unidades subnacionais em relação à distribuição de recursos, de poder e de competências sobre as políticas públicas.

Diante disto, quais seriam as formas mais adequadas para solucionar os embates entre os níveis de governo? Como implantar mecanismos democráticos de solução de conflitos? O federalismo é a forma mais bem sucedida de equacionar democraticamente o conflito entre os níveis de governo.

A regra por excelência do federalismo é a busca da conciliação entre independência e interdependência, o que mostra sua natureza intrinsecamente competitiva e conflitiva, tendo em vista a divisão de poderes de governo entre muitos centros. Desta forma, podemos pensar as relações intergovernamentais, ou entre esferas de governo, no federalismo, como um problema de ação coletiva, diante da qual mais de uma resposta é possível. Há duas correntes que analisam o federalismo:

- uma que privilegia o aspecto competitivo;

- outra que dá mais ênfase à parceria e à cooperação.

Onde se encaixa o caso brasileiro? É isso que vamos começar a analisar a partir de

agora.

5.2 – O FEDERALISMO BRASILEIRO

“Tivemos União antes de ter estados, tivemos o todo antes das partes”

(Rui Barbosa)

O federalismo brasileiro apresenta características muito peculiares. Se nós a compararmos com outras federações, salta aos olhos, em primeiro lugar, dois atributos muito distintivos do Brasil:

- vastidão territorial, pois o Brasil é um país continental. - heterogeneidade socioeconômica. E por isso alguns

dizem: é continente, mas é arquipélago!

É continente em termos territoriais, em termos de desenvolvimento econômico, mas é

1 A predação acontece quando determinado ente federativo não assume integralmente os custos de suas decisões, como por exemplo, quando os estados procuram proteção financeira diante da união.

2 Há 2 tipos de relações governamentais: cooperativas e competitivas. Nestas, os entes federados entram em disputa por recursos financeiros e investimentos do governo central e de empresas.





arquipélago em termos das enormes diferenças socioeconômicas. Mais do que a diversidade, como existe em outros países, nós temos diferenças, nós temos disparidades, temos heterogeneidades!

5.2.1 – RETROSPECTIVA HISTÓRICA

O sistema de capitanias hereditárias foi a solução encontrada por Portugal para governar um território do tamanho do brasileiro (mais de 8,5 milhões de km2 ), visto que era necessário algum tipo de descentralização política e administrativa. Tal sistema influenciou o padrão de organização territorial brasileiro, até mesmo na delimitação das províncias, durante o Império (1822-1889), transformadas em estados a partir da República (1889).

Desta forma, a dispersão da população e a dificuldade de estabelecer um controle político direto sobre o território obrigou o governo central a estabelecer pactos informais com os poderes regionais. Durante todo o primeiro século de vida independente do Brasil, a lei e a ordem no interior do país foram administradas efetivamente pelos potentados locais, os chamados “coronéis”. A Constituição do Império (1824) já reconhecia o papel político das províncias, as quais elegiam assembléias que tinham autonomia para legislar sobre assuntos estritamente locais.

Quando a República foi proclamada, as províncias que mais se haviam desenvolvido economicamente durante o Segundo Reinado (1841-1889), como São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul queriam exercer maior influência direta sobre o governo central do novo regime, advindo naturalmente a opção pelo federalismo. Desta forma, a Constituição de 1891 foi bastante “generosa” na atribuição de competências aos estados, os quais poderiam legislar sobre qualquer assunto que não fosse atribuição exclusiva da União e inclusive controlar o imposto sobre exportações. Como os estados mais importantes economicamente eram os exportadores de café, como São Paulo e Minas Gerais, foram também esses estados politicamente dominantes.

Nessa época, as eleições eram controladas por elites regionais que estabeleciam acordos informais para dividir o poder tanto nos estados como na União, que ficaram conhecidos como a “Política dos Governadores”. O federalismo funcionava como um potencializador das oligarquias estaduais, que limitavam bastante o papel do governo federal como agente do desenvolvimento econômico e social do país. Por isso, aqueles que desejavam modificar essa situação viam com maus olhos o federalismo.

A Revolução de 1930 derrubou esse federalismo “oligárquico”, reduzindo drasticamente a autonomia dos estados com a nomeação de “interventores” no lugar de governadores. Durante o Estado Novo (1937-1945), o governo central aumentou tanto a concentração de poder que até as bandeiras estaduais foram queimadas numa cerimônia pública, como que simbolizando o fim do regime federativo.

Nas Constituições seguintes – de 1934, 1937, 1946 e 1988 – o federalismo do tipo dualista, no qual as atribuições estão claramente definidas, sofreu alterações no sentido de ampliação das atribuições da União, sejam as exclusivas, sejam as comuns e concorrentes. Aconteceu não somente a centralização de poder e recursos fiscais nas mãos do governo federal, mas uma crescente sobreposição de funções em diversas áreas de atuação do poder público. Assim, cada vez mais a União, os estados e municípios têm sido responsáveis por áreas comuns, como educação, saúde, transportes e meio ambiente, com coordenação inexistente ou primária.

Esse processo culminou com a Constituição de 1988, quando ocorreu uma grande descentralização fiscal e tributária, sem que as competências federativas fossem claramente





definidas. A Constituição estabelece que o Brasil é uma República Federativa composta pela União, pelos 26 estados, pelo Distrito Federal e pelos mais de 5.500 municípios. O Brasil é um dos únicos estados federais a incluir municípios como membros permanentes, até mesmo com autonomia legislativa e tributária definidas (art. 29 e 30 da CF/88). Além disso, nossa federação pode sempre se expandir, pois está prevista a possibilidade da criação de novos estados e novos municípios.

Os estados possuem a chamada “competência residual”, isto é, a possibilidade de legislarem sobre qualquer assunto que não tenha sido reservado exclusivamente à União ou aos municípios. Em princípio, tal norma favoreceria sobremaneira aos estados, mas os artigos 21 a 24 da CF/88 limitam bastante seu campo de atuação ao definirem detalhadamente as competências exclusivas da União, as comuns (que todos os membros da Federação podem exercer) e as concorrentes (sobre as quais tanto União como estados podem legislar).

Em princípio, as competências compartilhadas (comuns e concorrentes) seriam uma boa oportunidade para desenvolver a cooperação entre União, estados e municípios em áreas como educação, saúde, assistência social e meio ambiente. Todavia, o parágrafo 4 do artigo 24 praticamente elimina essa possibilidade ao afirmar que “A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.” Tal restrição garantiu na prática o controle centralizado sobre a legislação concorrente, pois dificilmente o governo federal renuncia ao direito de legislar sobre um assunto no qual tenha qualquer interesse.

Essa tendência centralizadora do governo central fica clara ao observarmos o parágrafo único do artigo 23 da CF88, que diz: “Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”. Entretanto, nenhuma lei complementar foi proposta nem por parlamentares nem pelo governo.

5.2.2 – COMPARAÇÃO COM O FEDERALISMO NORTE-AMERICANO

A Federação brasileira nasceu de uma forma totalmente diferente da Federação Americana, podendo inclusive se afirmar que se constituiu como avesso do que lá foi implementado. Isso porque no momento de constituição do federalismo partimos de um estado centralizado e unitário para um modelo descentralizador de poder. Rui Barbosa, comparando a nossa realidade com a americana, afirmou que “não somos uma Federação de povos até ontem separados e reunidos de ontem para hoje. Pelo contrário, é da União que partimos. Na União nascemos”.

Além disso, as motivações que levaram à instalação de um sistema federal são diversas. Nos Estados Unidos havia a necessidade de se unir para trazer segurança a todos (motivação hobbesiana), enquanto que o federalismo brasileiro foi motivado apenas pelo sentimento de autonomia dos estados. João Camilo de Oliveira Torres ressalta que “a palavra federalismo possui no Brasil um sentido diverso do encontrado no vocabulário norte-americano. Afinal, federalismo entre nós quer dizer apego ao espírito de autonomia; lá, associação de estados para defesa comum”.

Outro ponto importante é que no Brasil o federalismo teve um sentido oposto também no que tange ao continuum centralização-descentralização. Quando da criação da Federação americana, havia treze ex-colônias soberanas, que optaram pelo sistema federativo para criar uma nova unidade, representado por um Poder central (a União), embora permanecesse a





individualidade dos estados e se instituíssem controles ao Governo Federal. Houve nos EUA, portanto, um movimento centralizador. Podemos afirmar que tal movimento também esteve presente no momento da fundação das mais importantes Federações do mundo como, por exemplo, a alemã e a canadense.

No Brasil, o movimento foi inverso, conforme analisa Dallari: “Partiu-se da existência de uma unidade com poder centralizado e se distribuiu o poder politico entre várias unidades, sem eliminar o poder central. Cada uma dessas unidades, que era apenas uma subdivisão administrativa chamada Província, recebeu uma parcela de poder político e a afirmação formal de sua individualidade, passando a denominar-se estado. Aqui, portanto, o movimento foi descentralizador”.

As diferenças entre o caso americano e o brasileiro acentuam o significado mais desagregador do que agregador presente no momento da fundação da Federação brasileira. Além disso, a opção pelo federalismo no Brasil não foi feita pelos estados em uma posição de simetria, e nem de simetria relativa. O que havia era uma distribuição de poder extremamente desigual entre os diversos estados. Politicamente, todos eram iguais apenas no que se refere à ordem interna dos estados, podendo as elites locais decidirem por si sós quem seria o governador. Todavia, no plano nacional, a situação era diversa, pois eram os estados de São Paulo e Minas Gerais e, em segundo plano, os estados do Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Bahia, que definiam os rumos do país. Tal assimetria se repete no plano econômico, piorando ainda mais a comparação da distribuição de recursos entre os diversos atores.

Ao longo da história federativa brasileira, tal assimetria levou à formação de várias coalizões de determinados estados contra outros, que atrapalharam, e muito, a cooperação entre o conjunto de atores. Isto porque essa distribuição desigual de poder oferece as condições para o estabelecimento de um jogo não cooperativo. Além disso, as relações entre os estados e a União não têm sido pautadas pela prática democrática, tal qual estabelecem os princípios federativos, visto que de 1930 a 1985, o Governo Federal se fortaleceu nos planos político, econômico e administrativo, e este processo quase sempre foi realizado por vias autoritárias, como no Estado Novo (1937-1945) e no Regime Militar (1964-1985). A reação dos Estados foi adotar, nos períodos democráticos, uma conduta irresponsável em termos financeiros, alicerçada na proteção ou mesmo parasitismo em relação ao Governo Federal.

5.2.3 – REPARTIÇÃO DE RECEITAS

Na distribuição de recursos fiscais estabelecida na CF88 podemos perceber a força dos estados e municípios na Assembléia Constituinte. O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS, maior imposto da federação (25% do que é arrecadado no Brasil), foi destinado aos estados, assim como o Imposto de Propriedade de Veículos Automotores – IPVA. O Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana – IPTU e o Imposto sobre Serviços – ISS ficaram a cargo dos municípios. Percebe-se, todavia, que o nível de arrecadação desses impostos é diretamente proporcional ao nível de atividade econômica do ente federado. Dessa forma, apenas os estados e municípios mais desenvolvidos sustentam-se exclusivamente com seus impostos, ficando a maioria a mercê das transferências tributárias da União para realizarem suas funções básicas.

Os artigos 157 a 159 estabelecem os procedimentos de repartição das receitas tributárias da União com os Estados e Municípios, por meio do(s):

- Fundo de Participação dos Estados – FPE;





- Fundo de Participação dos Municípios – FPM;

- Fundos Constitucionais para o desenvolvimento das regiões Norte, Nordeste e

Centro-Oeste.

Para aqueles que gostam de decorar o percentual de cada um dos fundos acima, em relação ao total arrecadado pela União de Imposto de Renda – IR e de Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI, atenção para a alteração da Emenda Constitucional nº 55, a qual acrescenta mais um ponto percentual para o FPM, a contar de 1º de setembro de 2007.

Os Estados repassam a seus municípios 25% do que arrecadam com o ICMS, de forma proporcional ao nível de atividade industrial e comercial dos municípios, o que privilegia os municípios mais desenvolvidos.

5.2.4 – ASPECTOS POLÍTICOS

O regime republicano3 no Brasil combina duas características principais:

- um presidencialismo4 forte, com um presidente eleito diretamente com milhões de votos, tendo que governar com o apoio de um poder Legislativo bicameral (Câmara e Senado), composto por integrantes de vários partidos fortemente vinculados a interesses regionais;

- um sistema federativo que reproduz a separação de poderes nos níveis estadual e municipal e aos quais a Constituição garante, pelo menos em princípio, plena autonomia política frente à União.

Desta forma:

FEDERALISMO

BRASILEIRO

“=” PODER

EXECUTIVO FORTE

+ PODER LEGISLATIVO

MULTIPARTIDÁRIO

Para governar, os chefes do executivo nas três esferas de governo precisam formar amplas alianças partidárias, configurando o chamado “PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO”5. Tal sistema dificulta a atuação dos partidos em nível nacional, como forças articuladoras de projetos políticos que ultrapassem os limites dos respectivos níveis de governo. Isso porque é muito difícil que um mesmo partido concomitantemente ganhe as eleições para Presidente da República, faça maioria consistente no Congresso e conquiste a maioria dos governos estaduais. Por isso, é muito difícil a implementação de projetos de reforma amplos.

Outra característica do sistema político que tem influência no funcionamento do federalismo é a representação das regiões menos populosas na Câmara dos Deputados. Essa distribuição desigual resulta do art. 45/CF88 que estabelece em seu parágrafo primeiro: “O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados”.

Assim, estados pequenos da Região Norte têm uma representação maior e estados grandes da Região Sudeste, especialmente São Paulo, possuem uma representação menor do

3 Estudaremos a definição mais detalhada de formas de governo no item 8 4 Estudaremos a definição mais detalhada de sistemas de governo no item 8 5 Viram como é difícil separar os assuntos? Está tudo interligado.





que teriam se a distribuição de cadeiras na Câmara dos Deputados fosse perfeitamente proporcional à população de cada estado. Da mesma forma,no Senado os estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste correspondem a 43% da população, mas controlam 74% das cadeiras. Esses desequilíbrios são relevantes, pois significam que estados menores e menos desenvolvidos do país podem impedir qualquer mudança que afete seus interesses, mesmo que seja contra a vontade da maioria da população que vive nas Regiões Sudeste e Sul.

Outro aspecto importante do federalismo brasileiro é a grande influência que os governadores de estado exercem na política nacional. Em razão das características do sistema eleitoral (proporcional), a maioria dos candidatos a deputado federal e estadual depende do apoio dos governadores dos seus respectivos estados para vencer as eleições e, anos mais tarde, se reelegerem. Desta forma, os governadores encontram grande facilidade para formar suas coalizões de governo nas assembléias legislativas nos estados. Com essa base sólida, aliada à capacidade de influenciar o comportamento de suas bancadas no Congresso, os governadores acabam se transformando em importantes parceiros do governo federal, para a aprovação de reformas que interessem aos estados, como no caso da reforma previdenciária, ou ferrenhos adversários, quando as alterações na legislação puder afetar de forma negativa suas receitas, como no caso da reforma tributária.

Resumindo: os aspectos políticos do federalismo brasileiro são o resultado de uma combinação entre:

- presidentes e governadores fortes;

- legislativos regionais fracos;

- Congresso bastante fragmentado e instável no apoio a programas de governo que impliquem confrontação de interesses regionais.

5.3 – AS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS

Um aspecto central para o bom funcionamento dos estados federais é a forma como se processam as relações entre os diversos níveis de governo. Os estados e municípios são autônomos para conduzir suas políticas de saúde, educação, meio-ambiente, transporte, energia, desde que não entrem em conflito com as normas constitucionais e as leis federais. O problema reside no fato de que dificilmente um ente subnacional consegue realizar políticas consistentes em qualquer dessas áreas sem o apoio ou a anuência do governo federal. Deste modo, podemos afirmar que AS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS SÃO COMO O “SISTEMA CIRCULATÓRIO” DO FEDERALISMO.

As relações intergovernamentais no Brasil dependem muito da disposição dos governos em cooperar, mas principalmente da capacidade e do interesse do governo federal em estimular ou impor regras e programas que impliquem alguma forma de COORDENAÇÃO entre as atividades de estados e municípios.

Vamos exemplificar. Na área da saúde, o Sistema Único de Saúde – SUS – articula as ações das várias esferas de governo com base em COMISSÕES INTERGOVERNAMENTAIS. Dependendo do tipo de atividade, o Ministério da Saúde transfere recursos para as redes municipais e estaduais em vez de executar diretamente os serviços. Esse sistema coordenado foi o resultado de muitos anos de mobilização dos profissionais da área de saúde coletiva, servidores das redes estaduais e municipais de saúde, associações profissionais e organizações não- governamentais ligadas a questões de saúde e assistência. Apesar dos problemas que enfrenta, como falta de recursos e conflitos com a rede privada, o SUS é um bom exemplo de cooperação





intergovernamental.

Em outras áreas, como na educação e na assistência social, os mecanismos de coordenação intergovernamental não estão consolidados ou sofrem severa oposição por parte de governos estaduais e municipais. Como exemplo, podemos citar o caso do Fundo de Valorização do Ensino Fundamental - FUNDEF (atual FUNDEB). Criado pelo governo federal em 1996, transfere 15% das receitas tributárias de estados e municípios para uma conta e redistribui esses recursos dentro de cada estado em função do número de alunos matriculados em cada rede. Desta forma, estados e municípios que possuem um número menor de alunos matriculados do que deveriam de acordo com os recursos que arrecadam, são obrigados a transferir esses recursos para municípios ou estados com maior número de alunos em suas redes. A criação desse sistema redistributivo foi muito importante, pois evidenciou distorções no sistema público de ensino. Por exemplo, muitos municípios desenvolvidos na região Sudeste, especialmente em São Paulo, deixavam toda a responsabilidade pelo financiamento do ensino fundamental para o governo estadual. Já em estados do Nordeste, os municípios pobres do interior arcavam com todo o custo do ensino fundamental enquanto os governos estaduais apenas administravam algumas escolas nas capitais e cidades maiores, com maior capacidade de pressão política.

Todavia, a característica do FUNDEF, de centralizar as operações, levou a graves problemas no controle do uso de recursos do Fundo, especialmente nos pequenos municípios do interior. Desta forma, vemos que a COOPERAÇÃO INTERGOVERNAMENTAL não pode ser imposta, mas tem que ser muito discutida, negociada e implantada de forma gradual, de acordo com a capacidade de cada governo.

Segundo Abrucio, as relações intergovernamentais devem ser regidas pela construção de redes de controle e cooperação e não por uma dicotomia entre centralização e descentralização. Diz ele: “A soberania compartilhada só pode ser mantida ao longo do tempo caso se estabeleça uma relação de equilíbrio entre a autonomia dos pactuantes e a interdependência entre eles. Este equilíbrio revela-se essencial, pois as federações são, por natureza, marcadas pela diversidade e pelo conflito, por um lado, e pela necessidade de compatibilizar, democraticamente, os propósitos locais com os nacionais, por outro. É preciso estabelecer, então, um relacionamento intergovernamental que evite a desagregação, a descoordenação e a competição selvagem entre os entes federativos, construindo um ambiente de cooperação sob um marco pluralista” (ABRUCIO, 2001, p. 35).

Embora as relações intergovernamentais sejam característica comum e se manifestem de forma cotidiana nas federações, as negociações e a interlocução federativa nem sempre se dão de forma harmoniosa. Analisando a experiência internacional e, em especial, o caso do Canadá, Meekison afirma que as fontes comuns de conflito nas relações intergovernamentais são:

- disputas sobre jurisdição constitucional;

- disputas sobre compartilhamento de receita ou a questão do desequilíbrio fiscal

vertical;

- disputas levantadas pelo desequilíbrio fiscal horizontal; - disputas sobre o poder federal de gastos; - disputas sobre as políticas de desenvolvimento regional e a questão de quais

províncias/estados se beneficiam mais com os gastos federais;

- disputas sobre o controle dos recursos naturais;

- disputas levantadas pelas diferenças culturais, lingüísticas ou religiosas;





- ideologias conflitantes entre os partidos políticos;

- confronto de personalidades;

- falta de consulta intergovernamental e a decorrente ação unilateral por qualquer ordem de governo”.

Os Estados federais organizam-se de forma diferenciada para processar esses conflitos e para negociar o compartilhamento de decisões e responsabilidades, não havendo um modelo único de relações intergovernamentais. Tanto as regras formalmente inscritas como as relações informais têm relevância nos processos de interlocução federativa.

Uma importante diferença relacionada às relações intergovernamentais se expressa no grau de institucionalização existente em cada país. Na Alemanha, por exemplo, fóruns de pactuação federativa possuem poder de decisão ao qual todos os participantes se submetem. Nos Estados Unidos, os mecanismos de coordenação e gestão intergovernamental são elementos externos ao sistema político. Já os casos da Austrália e Canadá constituem modelos intermediários, onde valores como eqüidade e solidariedade social se combinam de forma mais ou menos tensa com o caráter competitivo das relações intergovernamentais que envolvem os governos federal e provinciais/estaduais. Finalmente, os casos da Índia e do México permitem discutir as dificuldades na construção de relações intergovernamentais equilibradas em Estados federados com grandes heterogeneidades/desequilíbrios regionais.

Simeon também afirma que as relações intergovernamentais “variam de país para país e dentro dos países, em períodos de tempo diferentes e em áreas de política diferentes”. Ele considera, no entanto, que alguns “padrões variáveis” podem ser considerados como referência para avaliar as diferentes experiências em curso. São eles:

- o grau de institucionalização ou formalização dos instrumentos de interlocução;

- o equilíbrio entre o que ele denomina de intergovernamentalismo “executivo”e

“legislativo”, ou seja, o papel desempenhado pelos poderes da República nas relações federativas;

- o equilíbrio de poder entre os governos, se existe ou não uma hierarquia entre

“governos superiores e inferiores”;

- o equilíbrio entre cooperação e conflito, se as relações são mais competitivas ou cooperativas;

- a forma de resolução de disputas, se em processos mais informais ou sob o arbítrio dos tribunais;

- o papel das instituições intergovernamentais como instâncias de tomada de decisão, se são instâncias de troca de informações e idéias ou fóruns para decisões formais e obrigatórias para os participantes; e

- o lugar do governo local, que, no caso brasileiro, tem papel diferenciado em relação a outros Estados federados, uma vez que também são reconhecidos como entes federativos.

No período posterior a 1988, ao contrário de relações cooperativas e solidárias entre os entes federados, o que se observou foi um intenso processo de competição horizontal e vertical. As experiências de relação intergovernamental em curso são setoriais ou envolvem conjuntos específicos de entes federados, como, para citar as mais conhecidas:

- o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz);





saúde;

precária.

- a Comissão Intergestores Tripartite, instância de negociação entre gestores do setor - os consórcios de municípios, estes organizados de forma institucional e jurídica Mais recentemente, no início de 2003, foi instituído o Comitê de Articulação e

Pactuação Federativa, instância de negociação entre o Governo Federal e os municípios. O tema da coordenação e cooperação federativa, embora seja componente intrínseco da organização dos Estados federais, ganha ainda maior relevância no caso brasileiro em função da convivência de três entes federativos. Em algumas situações, nos espaços metropolitanos, por exemplo, a ausência de formas de pactuação federativa agrava os problemas sociais e urbanos aí concentrados. Esse é território em que a presença de articulação horizontal e vertical é condição necessária à viabilidade da gestão de diferentes políticas públicas.

Como agravante da já complexa construção de uma federação com três esferas autônomas de governo, o desenho federativo brasileiro, sua regulamentação e mesmo o aperfeiçoamento de alguns de seus dispositivos ainda não foram finalizados. Entre os dispositivos centrais que compõem esse desenho federativo ainda inconcluso, merecem destaque:

- a regulamentação dos procedimentos e critérios para criação, fusão e incorporação de municípios;

- os instrumentos de gestão, negociação e compartilhamento de responsabilidades em regiões metropolitanas;

- regulamentações quanto às atribuições e aos mecanismos de cooperação para a implementação das políticas definidas como comuns no art. 23 da Constituição; e

- a definição da titularidade sobre alguns serviços públicos específicos.

Destaca-se também que as formas de operacionalização e de pactuação entre os entes federados foram deixadas à margem de regulamentação do texto constitucional. Completar o desenho federativo brasileiro não é processo que possa ser levado a termo no curso de um único governo, em função da complexidade da matéria e de alguns contenciosos que o cercam.

5.3.1 A QUESTÃO DA RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei Complementar nº 101 causou novos impactos no funcionamento do federalismo brasileiro, pois procurou atacar um de seus problemas centrais: a tendência de os estados e municípios transferirem os custos de suas atividades para a União. Tal fato ocorreu diversas vezes durante nossa história republicana, visto que os estados gastavam mais do que arrecadavam, conseqüentemente se endividando. Logicamente, não conseguiam pagar o serviço da dívida6 e pediam ajuda ao governo federal. Este, por sua vez, para arcar com tais compromissos, precisava pedir novos empréstimos no exterior, o que aumentava a dívida federal, num ciclo perverso e vicioso.

Quando o mercado não mais aceitou financiar dívidas tão altas, o governo federal, no caso de Fernando Henrique Cardoso, teve que encerrar tal ciclo abruptamente. O Plano Real havia eliminado a inflação, que era perversa para a população, mas ótima para os estados. Isto porque a inflação desvalorizava a dívida destes, que não era indexada. Em seguida a União começou a fechar o cerco sobre os “ralos” que possibilitavam o endividamento dos estados: os

6 Principal da dívida + Juros + Encargos





empréstimos por antecipação de receitas orçamentárias – AROs – e o uso dos bancos estaduais como tomadores de empréstimos no mercado. Finalmente, conseguiu aprovar no Congresso, em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101), a qual estabeleceu normas rígidas de gestão fiscal para todos os governos, incluindo o próprio governo federal.

Desta forma, todos os governos devem, anualmente, apresentar seu planejamento orçamentário, comprovando que suas receitas são suficientes para cobrir as despesas. A prática corriqueira de transferir todas as dívidas do ano anterior para a rubrica “restos a pagar”, sem caixa suficiente para cobri-las, foi proibida pela nova lei. Passaram a existir limites para gastos de pessoal e para endividamento, que devem ser respeitados. Pesadas punições foram estabelecidas para os administradores e governantes que não cumprissem a legislação.

É claro que houve reação contrária e protestos por parte de alguns governantes, principalmente prefeitos de cidades pequenas com pouca capacidade técnica e administrativa para implantar todas as regras de transparência fiscal e planejamento orçamentário. Todavia, a LRF parece ter sido bem sucedida, pois o tradicional déficit fiscal de estados e municípios transformou-se em superávit, segundo o comportamento do governo federal.

5.3.2 – CONSÓRCIOS PÚBLICOS

Se nos estados federais os mecanismos de cooperação e coordenação intergovernamental já são relevantes, no caso brasileiro eles ganham centralidade ainda maior. A Constituição Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o município como ente federado. Esse processo foi acompanhado por intensa descentralização de políticas públicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relação vertical e horizontal entre os entes federativos. Ao mesmo tempo, a ausência de políticas de desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no país. Diferentes experiências de consorciamento foram levadas a cabo por municípios no país e ainda hoje esse é um instrumento de larga utilização. De forma diversa, as iniciativas de cooperação entre estados são ainda incipientes. As limitações institucionais e jurídicas dos desenhos utilizados pelos municípios, no entanto, levaram à aprovação da Emenda Constitucional nº19 e da lei 11.107/2005, que instituiu os consórcios públicos e a gestão associada de serviços públicos, com o objetivo de contribuir para completar o desenho federativo brasileiro e disponibilizar um instrumento de cooperação intergovernamental. Tal ambiente normativo favorável procura afastar algumas das dificuldades que a legislação federal impõe no estabelecimento de obrigações entre entes da Federação, uma vez que, no sistema federal brasileiro, cabe à União fixar as normas gerais de todos os contratos celebrados por entes que integram a administração pública de qualquer dos entes da Federação. Tal arranjo pode ser um instrumento poderoso para o enfrentamento da nova agenda federativa, em especial a agenda das cidades e do desenvolvimento regional.

O objeto dos consórcios públicos, segundo José dos Santos Carvalho Filho, “se concentra na realização de atividades e metas de interesse comum das pessoas federativas consorciadas. Cuida-se, em última instância, de profícuo instrumento do federalismo cooperativo, através do qual os entes estatais, sem embargo de não abrirem mão de sua ampla autonomia, preservada na Constituição, se associam a outras pessoas estatais para alcançar metas que são importantes para todos, sempre observados os parâmetros constitucionais. De fato, há determinados serviços públicos que, por sua natureza ou extensão territorial, demandam a presença de mais de uma pessoa pública para que sejam efetivamente executados. É para tal situação que servem os consórcios públicos. A idéia, sem dúvida, é digna de aplausos; caberá, porém, aos participantes do negócio implementá-lo à luz do efetivo interesse público, relegando a





segundo plano interesses menores”. E é aí que reside a grande dificuldade para o seu sucesso...

5.3.3 PROBLEMAS ATUAIS DO FEDERALISMO BRASILEIRO

Acredito que a essa altura do campeonato, vocês já tenham percebido o quão complexo é o sistema federalista. Há muitos atores com interesses divergentes e com capacidade de impor vetos às propostas de mudanças mais ousadas. Deveria haver, no caso do Brasil, mecanismos institucionais de incentivo ao consenso, a fim de que este pudesse ser convertido em capacidade efetiva de governo, isto é, de implementar decisões majoritárias. Todavia, a fragmentação do sistema partidário dificulta a institucionalização de tais mecanismos.

Por isso, apesar de ficar oito anos no poder, Fernando Henrique Cardoso não conseguiu, mesmo tendo apoio consistente do eleitorado e de uma ampla coalizão de partidos no Congresso Nacional, concluir nenhuma das reformas iniciadas em 1995, como a administrativa, a previdenciária, a tributária e a política. Encontrou enormes dificuldades de converter os projetos em reformas políticas reais, mesmo tendo o PSDB conquistado os governos dos principais estados, como São Paulo e Minas Gerais.

O mesmo parece estar acontecendo com o governo Lula. Apesar de ter conquistado, por 2 vezes, a maior votação presidencial da história brasileira (... nunca na história desse país...), o seu partido obteve menos de 20% das cadeiras no Congresso em 2002 e 16% dos deputados e 14,8% dos senadores em 2006. Por isso, Lula é obrigado a formar uma coalizão ainda mais heterogênea que a do governo anterior, além de ter que negociar as reformas com os governadores de partidos de oposição que conquistaram os principais estados.

Isso não significa que o Brasil seja ingovernável, mas que o sistema político dificulta a concentração de forças em torno de programas de mudanças consistentes e de longo prazo, como os que são necessários para assegurar o desenvolvimento econômico e social necessário para o nosso país.

Vamos treinar um pouco:

Questão 4 (ESAF/EPPGG2005) O acirramento das disputas entre os estados brasileiros relacionadas a questões fiscais deu origem à expressão “Guerra Fiscal”. Como assinala Octávio Dulci, embora esse tipo de disputa não seja estranha aos estados federados, a metáfora é expressiva. No caso brasileiro, a questão está relacionada a uma série de fatores entre os quais:

Identifique, nas afirmações abaixo, a que está incorreta.

a) O Brasil adotou formalmente o sistema federal com a República, no entanto, a instabilidade das instituições políticas nacionais tem feito com que essa característica tenha perdido muito de seu significado, do que é exemplo o fato de a Federação ser cláusula pétrea da Constituição.

b) A Constituição de 1988 teve entre suas principais características a descentralização política e institucional. Nesse contexto ocorreu um arranjo do sistema tributário com o objetivo de reforçar a autonomia dos estados e abrir a possibilidade de superação dos conflitos fiscais pela via da negociação direta entre as partes.

c) Desde o início da década de 90, o Governo federal adota uma postura que tem, entre suas características no plano fiscal e federativo, o abandono das políticas e dos instrumentos de coordenação interregional e uma retração em termos de implementação de políticas nacionais ativas de desenvolvimento industrial e regional.





d) Ao longo da década de 90, o Brasil abriu crescentemente sua economia, ampliando sua inserção internacional. Ao fazê-lo, sem uma coordenação nacional, permitiu que a disputa entre os estados se convertesse na mencionada “Guerra Fiscal” como forma de atração de investimentos, em particular os externos, como foi o caso da instalação de novas plantas automobilísticas.

e) A “Guerra Fiscal” entre os estados tem suas conseqüências internas agravadas por coincidir e incidir sobre a elevação da carga fiscal total e a expansão da economia informal agravando o conflito distributivo.

Resolução: Essa questão teve como gabarito preliminar a letra “b”, mas depois foi anulada. De qualquer forma, é uma questão recente da ESAF sobre o assunto e é bom para entendermos a forma como a ESAF pensa. O erro na letra “b” é evidente, pois o arranjo tributário feito em 1988 para atender aos estados e municípios (criação do FPE, do FPM, divisão dos tributos) não levou em consideração os conflitos fiscais que poderiam advir, muito menos previu qualquer mecanismo para superação desses conflitos, seja por negociação direta entre as partes, seja por intervenção de terceiros.

Uma das possíveis opções para a anulação pode ter sido devido à confusão da alternativa “a”, pois o português pessimamente redigido, faz com que o candidato não consiga identificar o que a banca quis dizer com “essa característica tenha perdido muito de seu significado”. A que termo essa característica se refere? À instabilidade das instituições? Então a instabilidade tem perdido significado? Ou a instabilidade levou a República a perder significado? Ou será que a instabilidade das instituições fez com que o sistema federal tenha perdido significado? Muito confuso...

A alternativa “c” também pode ser considerada errada, pois o Governo Federal não abandonou seus instrumentos de coordenação de políticas nacionais. Pelo contrário, nos mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso o PPA, por exemplo, foi um forte instrumento de articulação de políticas inter-regionais e nacionais.

As demais alternativas mostram a forma pela qual a União tem se relacionado com os Estados desde os anos 90: ocorrência da “guerra fiscal” entre os estados membros, cada um oferecendo incentivos fiscais a empresas a fim de que estas se instalassem em seu território e os problemas daí decorrentes.

abaixo:

Questão 5 - No que concerne à organização do Estado, analise as afirmativas I – (CESPE/MPTO/2006) Devido ao fato de o Brasil ser país federativo, em que os

estados-membros e municípios detêm autonomia com fundamento constitucional, o legislador constituinte estadual pode criar, desmembrar ou remembrar municípios no respectivo território, bastando que siga os procedimentos previstos na própria constituição do estado.

II – (CESPE/MPTO/2006) A despeito da autonomia que a Constituição assegura aos estados-membros, na Federação brasileira, estes não podem validamente adotar um Poder Legislativo de feição bicameral nem um processo legislativo essencialmente dissociado dos moldes aplicáveis à órbita da União.

III - (ESAF/AFT/2003) A repartição de competências é o ponto nuclear da noção de Estado Federal, tendo a CF/88 adotado como princípio geral de repartição de competência a predominância do interesse





IV- (ESAF/EPPGG/2000) A competência legislativa dos estados-membros está enumerada taxativamente na Constituição , sendo inconstitucional, por invasão de competência, a lei estadual que dispuser sobre o assunto não especificado como próprio da atividade legiferante de Assembléia Legislativa.

São incorretas as afirmativas a) I e II d) I, II e IV

b) II e III e) I e IV c)

II e IV

Resolução: A afirmativa I está errada, pois os procedimentos para criar, incorporar e fundir Municípios são previstos na Constituição Federal e não na própria Constituição do Estado, conforme estabelecido no art. 18 da CF/88.

A sentença II está correta, pois não podemos confundir autonomia com soberania. Dessa forma, a autonomia pertinente aos estados-membros não permite que se adote a feição bicameral nem processo legislativo dissociado dos moldes previstos na CF. Deve ser obedecida a forma de Assembléia Legislativa prevista na Carta Magna. Portanto, aplica-se o princípio da simetria ou paralelismo, segundo o qual os Estados devem obedecer aos princípios previstos na Constituição Federal.

A afirmativa III está correta, visto que não existe hierarquia nem subordinação entre união, estados e municípios. O que existe é a repartição de competências, ou seja, a Constituição atribuiu a cada esfera de governo um conjunto de atribuições, definidas por meio do “princípio da predominância do interesse”, ou seja, outorgou à União as matérias de interesse predominantemente nacional; aos Estados, matérias de interesse predominantemente regional; e aos Municípios, os assuntos de interesse local.

A sentença IV está incorreta, pois a Constituição não enumerou taxativamente as matérias de competência dos Estados-membros, deixando para eles a denominada competência remanescente (CF, art.25, parágrafo 1º). A resposta da questão é a alternativa “e”.

Questão 6 (ESAF/CGU2004) O Brasil é um Estado organizado de forma Federativa; isto significa que as atribuições inerentes aos poderes executivo, legislativo e judiciário são divididas em duas esferas de atuação: a Federal (União) e a Estadual. Em relação a essas esferas, é incorreto afirmar que:

a) os estados têm total autonomia para formulação e aplicação de suas políticas independentemente do poder central.

b) aos estados e municípios são atribuídas as ações de caráter local. c) a cúpula dos três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário formam o núcleo

estratégico do Estado. d) o critério de divisão de poderes entre a União e os estados-membros é ao mesmo

tempo funcional e territorial. e) a Constituição da União e as leis federais determinam o escopo e alcance das

constituições dos estados federados.

Resolução: A resposta da questão é a letra “a”, pois percebemos logo de cara que os Estados não possuem total autonomia para formulação de suas políticas, pois precisam ficar restritos à esfera de competência determinada pela Constituição Federal. Pela CF88, cabe aos





municípios, segundo o inciso V do art.30, “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesssão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial”. Todavia, aos Estados, pelo parágrafo 2º do art.25, cabe “a exploração direta, ou mediante concessão, dos serviços locais de gás canalizado”. Por isso a alternativa “b” está correta. O item “c” está de acordo com o PDRAE, já estudado na aula anterior. Segundo José Afonso da Silva, competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções. E o critério estabelecido para realizar a repartição de competências entre as unidades federativas foi o da “predominância do interesse”, que se manifestava da seguinte forma:

- Cabe à União as matérias e questões de predominância do interesse geral, nacional;

- Cabem aos Estados as matérias de interesse regional; - Cabem aos municípios os assuntos de interesse local. A Constituição enumerou

expressamente as competências da União e dos Municípios, deixando aos estados a competência remanescente. A CF88 ainda estabeleceu competências comuns entre os entes federados (art. 23) e competências concorrentes (art. 24), além da possibilidade de delegação pela União aos Estados, para que estes possam legislar sobre questões específicas. Desta forma percebemos que o critério para repartição de competências foi tanto territorial como funcional.

O Poder Constituinte Decorrente, que é o poder atribuído pelo Poder Constituinte Originário para que os Estados-membros elaborem suas constituições, é limitado e condicionado, visto que na elaboração da Constituição Estadual devem ser observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal. Da mesma forma, no âmbito do art. 24 da CF88 as leis federais estabelecem normas gerais, as quais não podem ser contrariadas pelos Estados.

8. SISTEMAS DE GOVERNO

8.1 INTRODUÇÃO – FORMAS DE GOVERNO

Pessoal, o tópico 8 refere-se aos sistemas de governo. Todavia, iremos começar pelas formas de governo, que dará a base necessária para vocês melhor entenderem o assunto. Podemos inclusive dizer que as formas de governo podem cair na prova devido ao tópico 2, na parte do funcionamento do Estado.

A classificação mais antiga das formas de governo que se tem conhecimento é a de ARISTÓTELES, baseada no número de governantes. Segundo ele, há três espécies de governo, denominadas FORMAS PURAS DE GOVERNO:

- a REALEZA, quando é um só indivíduo quem governa;

- a ARISTOCRACIA, que é o governo exercido por um grupo, relativamente reduzido em relação ao todo;

- a DEMOCRACIA ou REPÚBLICA, que é governo exercido pela própria multidão no interesse geral.

Cada uma dessas formas de governo pode sofrer uma degeneração, quando quem governa deixa de se orientar pelo interesse geral e passa a decidir segundo as conveniências particulares. Então, as formas puras passam a ser substituídas por outras, IMPURAS, da seguinte





forma:

- A REALEZA degenera-se em TIRANIA; - A ARISTOCRACIA, em OLIGARQUIA; - A DEMOCRACIA, em DEMAGOGIA. MAQUIAVEL, em “Discursos sobre a Primeira Década de Tito Lívio”, desenvolve uma

teoria procurando sustentar a existência de CICLOS DE GOVERNO, onde o ponto inicial seria um estado ANÁRQUICO, o qual caracterizaria o início da vida humana em sociedade. Para se defenderem melhor dos inimigos e perigos, os homens escolheram, dentre eles, aquele mais valoroso e forte, nomeando-o chefe e passando a obedecê-lo. Depois de algum tempo, perceberam que aquelas características não indicavam um bom chefe, passando a dar preferência ao mais sábio e justo, na forma de MONARQUIA ELETIVA, a qual logo se converteu em HEREDITÁRIA. Algum tempo depois, esta começou a se degenerar em TIRANIA.

A fim de coibir seus males, os que tinham mais haveres, riquezas e ânimo valoroso organizaram conspirações e tomaram o governo, instaurando-se a ARISTOCRACIA, com a finalidade do bem comum. Mas, os descendentes dos governantes aristocratas, que não haviam sofrido com a tirania e não estavam nem um pouco preocupados com o bem comum, começaram a usar o governo em seu próprio proveito, degenerando a ARISTOCRACIA em OLIGARQUIA.

Não suportando os males da OLIGARQUIA, o povo destituiu os oligarcas e resolveu se auto-governar, surgindo o GOVERNO POPULAR ou DEMOCRÁTICO. Todavia, o próprio povo, quando passou a ser governante, sofreu um processo de degeneração, visto que cada um passou a utilizar em proveito pessoal a condição de participante no governo. Isso gerou a ANARQUIA, o que fez voltar ao estágio inicial de onde partimos, recomeçando-se o ciclo, que já teria sido cumprido muitas vezes na história dos povos. A única forma de impedir as degenerações e quebrar o ciclo seria a conjugação da MONARQUIA, ARISTOCRACIA e DEMOCRACIA em um só governo.

Atualmente, as formas fundamentais de governo são a MONARQUIA e a REPÚBLICA. Vamos agora analisar as características de cada uma delas e examinar os argumentos favoráveis e contrários a elas.

- MONARQUIA: forma de governo que já foi adotada por quase todos os países do mundo, tendo sido gradativamente enfraquecida e abandonada. Com o nascimento do ESTADO MODERNO ABSOLUTISTA, houve a necessidade de governos fortes, centralizadores, não sujeitos a limitações de ordem jurídica. Era a MONARQUIA ABSOLUTA. Com as Revoluções Liberais surge a MONARQUIA CONSTITUCIONAL, onde o rei continua governando, mas com o dever de a obedecer à Constituição. Em seguida, surgem outras limitações ao poder do rei, com o surgimento do parlamentarismo nos Estados Monárquicos, onde o rei se mantém apenas como CHEFE DE ESTADO, ficando praticamente somente com a função de representação. Nesse caso o governo passa a ser exercido, efetivamente, por um GABINETE DE MINISTROS.

Veremos, agora, as principais características da MONARQUIA:

- VITALICIEDADE: o monarca governa por todo o tempo de sua vida ou enquanto tiver condições físicas e mentais para continuar governando;

- HEREDITARIEDADE: quando o rei morre ou deixa o governo, é imediatamente substituído pelo herdeiro da coroa.

- IRRESPONSABILIDADE: o monarca não possui qualquer responsabilidade política, não precisando prestar contas a quem quer que seja sobre os motivos que o levaram a decidir de





uma forma ou outra. Como argumentos favoráveis à monarquia, podemos citar que o

monarca

- está acima das disputas políticas, podendo, desta forma, intervir com grande autoridade em momentos de crise;

- é um fator de unidade do Estado, pois todas as correntes políticas têm nele um elemento superior, comum;

- assegura a estabilidade das Instituições;

- é uma pessoa que recebeu, desde criança, uma educação especial, onde é exaustivamente preparado para governar. Desta forma, seria mínimo o risco de haver governantes despreparados.

Entretanto, os autores mostram as seguintes desvantagens da monarquia:

- Nos casos em que o monarca não governa, ele é uma inutilidade, um desperdício, que acarreta um imenso dispêndio de recursos públicos, sacrificando o povo sem qualquer proveito;

- A unidade de Estado e a estabilidade das instituições não podem depender de uma pessoa apenas, e sim ter como base a ORDEM JURÍDICA, elemento objetivo e eficaz.

- Nos casos em que o monarca governa, é perigoso ligar o destino de um Estado à sorte e às qualidades de apenas um indivíduo e da sua família, tendo em vista que, apesar de receber uma educação especial, não são raros os casos de monarcas desprovidos das qualidades necessárias para um governante, tais como liderança e eficiência.

- É uma forma de governo essencialmente antidemocrática, uma vez que não assegura ao povo o direito de escolher seu governante. Como o monarca é hereditário e vitalício, e possui todos os elementos a seu alcance para impor sua vontade a todas as demais pessoas, desaparece a supremacia da vontade popular.

Desta forma, a história vem nos mostrando que a monarquia vem perdendo adeptos e vai desaparecendo como forma de governo. No século XIX ainda resistiu bastante, ao aceitar as limitações constitucionais. Todavia, desde o início do século XX, devido às transformações econômicas e às duas guerras mundiais, acelerou o seu desaparecimento.

REPÚBLICA: forma de governo que se opõe à Monarquia. As idéias republicanas começaram a se desenvolver por meio das lutas contra a monarquia absoluta, tendo em vista que, desde o século XVIII muitos teóricos pregavam a sua abolição, considerada um mal em si mesma. Em paralelo, começaram a surgir as pressões para a inclusão da participação do povo no governo. Desta forma, a REPÚBLICA era a expressão democrática de governo, que limitava o poder dos governantes, assegurando a liberdade individual.

Veremos, agora, as principais características da REPÚBLICA:

- TEMPORARIEDADE: o Chefe de Governo recebe um mandato, com o prazo de duração estabelecido e, a fim de se evitar a ocorrência de males semelhantes à monarquia, estabeleceu-se a proibição de reeleições sucessivas.

- ELETIVIDADE: o Chefe de Governo é eleito pelo povo, não se admitindo a sucessão hereditária ou por qualquer forma que impeça o povo de participar da escolha.

- RESPONSABILIDADE: o Chefe de Governo é politicamente responsável, o que quer dizer que ele deve prestar contas de suas decisões de governo ao povo, ou a um órgão de





representação popular.

É importante esclarecer que nessa classificação só abordamos as chamadas FORMAS NORMAIS de governo. As FORMAS ANORMAIS, que são os TOTALITARISMOS ou DITADURAS de homens ou grupos não comportam subclassificações, pois são regimes apoiados na força e impedem a expansão natural das vocações políticas. Desta forma, basta considerá-los como regimes de força, dando-lhes os nomes de DESPOTISMO, TOTALITARISMO ou DITADURA, de acordo com a época e o lugar.

Resumindo, mais um quadrinho esquemático para vocês:

Bom, pessoal, agora vamos efetivamente entrar no assunto do tópico.

8.2 SISTEMAS DE GOVERNO

As relações entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo determinam a configuração de dois sistemas de governo distintos, o PARLAMENTARISMO e o PRESIDENCIALISMO, os quais por longo tempo disputaram a primazia, tanto na monarquia quanto na república. Devido à ênfase dada no edital da CGU, iremos estudar os dois separadamente e com boa profundidade.

8.2.1 PARLAMENTARISMO

A Inglaterra pode ser considerada como o berço do Parlamento, que ganhou forma naquele país já no século XIII, após a elaboração da Magna Carta, numa rebelião dos nobres e do clero contra o monarca, em 1265. Nessa ocasião, foi dado caráter político às reuniões entre os cavaleiros dos diversos condados e, mais tarde, em 1295, o Rei Eduardo I oficializou essas reuniões, consolidando a criação do Parlamento. Todavia, aos poucos essa assembléia foi perdendo a autoridade, seguindo a tendência geral de fortalecimento do poder absoluto do monarca. Nesse período, começa a se definir a divisão do Parlamento em duas Casas distintas, que deram origem à Câmara dos Lordes e à Câmara dos Comuns, pois os barões começaram a realizar suas assembléias separadamente a dos commoners (cavaleiros, burgueses e cidadãos). Tais assembléias levaram vários séculos para conseguir impor ao monarca suas decisões, o que só iria conseguir no século XVIII com a Revolução Gloriosa (1688-1689). Nesta ocorreu a expulsão do Rei católico Jaime II, substituído por Guilherme de Orange e Maria, ambos protestantes. A partir de então, o Parlamento se impõe com maior força política, sendo estabelecido o hábito de convocação pelo soberano de um “Conselho de Gabinete”, que era um corpo restrito de conselheiros privados, consultados regularmente sobre assuntos de relações exteriores.





Com a subida ao poder do príncipe alemão Jorge I, o Gabinete passou a se reunir e tomar decisões sem a presença do rei, visto que este não falava inglês e não demonstrava o menor interesse em se inteirar da vida política do país. Um dos ministros, Robert Walpole, começa a se destacar e a liderar o Gabinete, passando a expor e a defender suas decisões perante o Parlamento. Por ter ascendência sobre os demais e por controlar o rei, começou a ser chamado de Primeiro Ministro. Com a redução da participação e da autoridade do monarca nas decisões políticas, começa-se a separar a noção de CHEFE DE GOVERNO (Primeiro Ministro) de CHEFE DE ESTADO (monarca).

Com o passar dos anos, o Parlamento começa a pressionar os ministros a se demitirem quando discordavam de sua política. Inicialmente, foi utilizado o impeachment7 para afastar os ministros indesejáveis. Aos poucos, foram percebendo que era mais conveniente deixar o cargo logo que se manifestassem o descontentamento do Parlamento em relação à política que estivessem adotando. Desta forma nasce a obrigatoriedade de demissão do Gabinete sempre que receber um VOTO DE DESCONFIANÇA. É a chamada RESPONSABILIDADE POLÍTICA.

O sistema é aperfeiçoado durante o século XIX, quando por meio de trabalhos teóricos, é fixado seu modo de funcionamento. Isto contribuiu para que se estabelecesse como praxe a escolha do Primeiro Ministro dentre os representantes da maioria parlamentar, condicionando-se a sua permanência no cargo à manutenção dessa maioria. O sistema bipartidário britânico facilitava essa prática, visto que dessa forma é mais fácil que um partido obtenha tal maioria. Isso não ocorre nos sistemas pluripartidários, em que é muito difícil um único partido obter a maioria das cadeiras no Parlamento, sendo indispensável a coalizão para compor a maioria parlamentar.

Apesar de ter nascido na Inglaterra, que é uma monarquia que adota o sistema bipartidário, o Parlamentarismo também foi implantado em países com governos republicanos e com sistema pluripartidário, o que os obrigou a fazerem certas adaptações. Todavia, podemos citar como características principais do sistema parlamentarista:

- DISTINÇÃO ENTRE CHEFE DE ESTADO E CHEFE DE GOVERNO:

O Chefe de Estado é o monarca ou o presidente da república, que não participa das decisões de governo. Suas funções principais consistem em representar o Estado perante os demais e atuar como vínculo moral, acima das disputas políticas. É comum que sua escolha seja por eleição no Parlamento e que tenha um mandato longo (em caso de República). Nos momentos de crise, quando é necessário indicar o nome de um novo Primeiro Ministro para aprovação do Parlamento, ele desempenha um papel de especial relevância.

O Chefe de Governo exerce o poder executivo e é considerado a figura central do Parlamentarismo. Apontado pelo Chefe de Estado para compor o governo, só assume efetivamente o cargo após a aprovação do Parlamento. Vejam que ele só pode assumir a chefia de governo e permanecer nela, com a aprovação da maioria parlamentar. Por isso, muitos consideram o Chefe de Governo como um delegado do Parlamento. É importante assinalar que, no Parlamentarismo, não há como sustentar a afirmação de que se preserva a separação dos poderes, tendo em vista que as funções executiva, legislativa e fiscalizatória passam a ser competência do Parlamento8.

- CHEFIA DE GOVERNO COM RESPONSABILIDADE POLÍTICA:

Como o Chefe de Governo não tem mandato com prazo determinado, poderá ficar no

7 Instituto de direito penal 8 Não se esqueçam de que o Primeiro Ministro faz parte do Parlamento.





cargo por poucos dias ou por muitos anos. Dois fatores podem determinar a demissão do Primeiro Ministro e de seu Gabinete9: PERDA DA MAIORIA PARLAMENTAR ou o VOTO DE DESCONFIANÇA.

Num sistema bipartidário, quando se realizam as eleições para o Parlamento, a Chefia de Governo está sempre em disputa. Caso o partido do Primeiro Ministro assegure a maioria parlamentar, poderá permanecer no poder. Todavia, se o outro partido for o vencedor das eleições, o Primeiro Ministro atual deverá entregar o cargo, assumindo um representante do partido vencedor.

Já num sistema pluripartidário, é sempre necessário verificar se persiste a coligação majoritária, para que se mantenha o Primeiro Ministro, visto que aquela pode ser desfeita por desentendimento entre seus componentes ou pode se tornar minoritária devido ao resultado de novas eleições. Caso isso aconteça, o Primeiro Ministro atual também deverá entregar o cargo, assumindo um representante da nova coligação que possua a maioria das cadeiras.

Se um parlamentar discorda, no todo ou num importante aspecto particular, da política desenvolvida pelo Primeiro Ministro, propõe um voto de desconfiança. Esse voto é submetido ao Parlamento e, caso a maioria aprove, significa que o Chefe do Governo está contrariando a vontade da maioria do povo, de quem os parlamentares são representantes. Esse fato também causa a demissão do Primeiro Ministro.

- POSSIBILIDADE DE DISSOLUÇÃO DO PARLAMENTO.

No sistema bipartidário, tal fato pode ocorrer quando o Primeiro Ministro percebe que só conta com uma maioria pequena, tênue, frágil, e acredita que a realização de novas eleições poderá aumentar essa maioria. Desta forma, seriam extintos os mandatos dos parlamentares antes do tempo preestabelecido e novas eleições eram realizadas. Todavia, muitas vezes, tal não acontecia e o partido do Primeiro Ministro perdia a maioria parlamentar e, conseqüentemente, caía o Gabinete.

Outra possibilidade de dissolução do Parlamento, mais comum no sistema pluripartidário, ocorre quando o Primeiro Ministro recebe um voto de desconfiança, mas acredita que o Parlamento é que está em desacordo com a vontade popular. Então, ele pede ao Chefe de Estado que declare extintos os mandatos e convoque eleições gerais. O resultado destas é que determinará a permanência, ou não, do Primeiro Ministro no cargo.

Essas são as linhas básicas do Parlamentarismo. Veremos agora algumas de suas variações, adotadas em diversos países.

- FORMA DUALISTA X FORMA MONISTA. Nos países que adotaram o sistema parlamentarista, mas que permitiram ao Chefe de Estado o exercício de algumas funções políticas, diz-se que estes adotaram a forma DUALISTA de parlamentarismo, em oposição à forma MONISTA clássica, em que o Chefe de Estado não assume nenhuma função de governo.

- REGIME DE GABINETE X REGIME DE ASSEMBLÉIA. O parlamentarismo apresenta regime de gabinete quando é nitidamente monista, o executivo é como que um representante da maioria do Parlamento e o sistema é bipartidário. O regime de assembléia ocorre quando o executivo é uma espécie de delegado do Parlamento e atua em comum acordo com ele, típico do sistema pluripartidário.

Finalmente, é importante fixarmos os argumentos favoráveis e contrários ao parlamentarismo, a fim de podermos defender nosso ponto de vista numa redação.

9 Na gíria política tal acontecimento é denominado “queda do governo”





- ARGUMENTOS A FAVOR: o parlamentarismo seria mais racional e menos personalista, atribuindo responsabilidade política ao chefe do executivo e transferindo ao Parlamento a competência para fixar a política de Estado ou para decidir sobre a sua validade.

- ARGUMENTOS CONTRÁRIOS: o parlamentarismo seria um sistema de governo frágil e instável, incompatível com os dias atuais em que o Estado necessita de mais dinamismo e energia em suas iniciativas e intervenções.

O reconhecimento de ambas posições tem levado ao surgimento de sistemas híbridos, aproveitando elementos do parlamentarismo e também do presidencialismo, tal como o sistema francês criado pela constituição de 1958.

8.2.2 PRESIDENCIALISMO

Dallari afirma que o presidencialismo, ao contrário do processo longo de elaboração que sofreu o parlamentarismo, foi uma criação norte-americana do século XVIII, no contexto da luta pela independência, tendo resultado da aplicação das idéias democráticas, concentradas na liberdade e na igualdade dos indivíduos e da soberania popular. Tendo em vista a péssima lembrança que tinham da monarquia inglesa, aliada à influência de autores como MONTESQUIEU10, criaram um sistema que procurava consagrar a soberania da vontade popular e adotar mecanismos que impedissem a concentração do poder, o famoso princípio de FREIOS e CONTRAPESOS (“checks and balances”). Tal princípio advinha da separação de poderes, proposta por MONTESQUIEU.

Os fundadores do Estados Unidos tinham plena consciência de estarem criando uma nova forma de governo. Na medida das possibilidades, aplicaram as idéias contidas na obra de MONTESQUIEU relativas à liberdade, à igualdade e à soberania popular. Procuraram conciliar os conflitos de interesses e de tendências existentes entre os constituintes, criando um sistema de governo forte e eficiente para cumprir suas tarefas, mas contido o suficiente para não degenerar em absolutismo.

Vamos agora analisar suas principais características:

- O PRESIDENTE DA REPÚBLICA é o CHEFE DO ESTADO e CHEFE DO GOVERNO: o presidente é considerado um órgão unipessoal, o qual acumula as duas atribuições, exercendo tanto o papel de vínculo moral do Estado e desempenhando as funções de representação, simultaneamente ao exercício da chefia do poder executivo. No século XVIII, o presidente seria mero executor das leis que fossem aprovadas no legislativo, mas já no século seguinte começaram a surgir novas exigências que obrigaram o presidente a tomar decisões freqüentes e rápidas sobre os mais variados assuntos. Isso só aumentou no século XX, dando ao presidente as características de verdadeiro chefe de governo, exercendo funções políticas de grande relevância, além da função executiva.

- A CHEFIA DE GOVERNO É UNIPESSOAL. A responsabilidade pela fixação das diretrizes do poder executivo cabe exclusivamente ao Presidente da República, que se apóia em auxiliares diretos de confiança para obter assessoria e informações. Desde muito cedo, tal corpo de auxiliares denominou-se Gabinete da Presidência, o qual não é previsto na Constituição e, por conseguinte, não compartilha da responsabilidade do Presidente sobre suas decisões.

- O PRESIDENTE DA REPÚBLICA É ESCOLHIDO PELO POVO. Na quase totalidade dos sistemas derivados do modelo norte-americano consagrou-se a eleição direta pelo povo. Nos

10 Autor da célebre obra “O Espírito das Leis”.





EUA, quem elege o chefe do executivo ainda é um Colégio Eleitoral, composto por delegados eleitos nos diversos Estados. Na prática, todos os votos dos delegados de um determinado estado vão para o candidato que foi vencedor naquele estado e o presidente será o candidato com o maior número de votos no Colégio Eleitoral. Isso ocorre porque, desde a elaboração da Constituição dos EUA, houve a preocupação de se estabelecer que seria suficiente que o presidente fosse designado direta ou indiretamente pelo povo.

- O PRESIDENTE DA REPÚBLICA É ESCOLHIDO POR UM PRAZO DETERMINADO. Para assegurar o caráter democrático do governo foi estabelecida a escolha por eleições. Entretanto, era necessário limitar o tempo em que ele pudesse permanecer no cargo, para que o sistema não virasse uma simples monarquia eletiva. Logo, para evitar tal ocorrência, o chefe do executivo, no presidencialismo, é eleito para um mandato com prazo fixo predeterminado, ao término do qual o povo é chamado a escolher um novo governante. Thomas Jefferson, um dos pais da revolução americana, observou que a possibilidade ilimitada de reeleições daria caráter vitalício à investidura, o que poderia levar facilmente à hereditariedade. Até o governo de Franklin Roosevelt havia o costume, não estabelecido na Constituição, de que o mesmo presidente poderia governar por apenas 2 mandatos consecutivos. A execução do plano de recuperação da economia americana após a quebra da bolsa de Nova York (“New Deal”), aliada ao advento da Segunda Guerra Mundial, fez com que o Presidente Roosevelt fosse eleito para um terceiro mandato consecutivo, despertando reações contrárias e a edição de uma emenda constitucional, que limitou a possibilidade do presidente ser reeleito para apenas mais um mandato. Todavia, na maior parte dos países que adotaram a forma presidencial de governo, a solução foi proibir qualquer forma de reeleição para um período imediato.

- O PRESIDENTE DA REPÚBLICA TEM PODER DE VETO. A fim de evitar que o poder legislativo exercesse uma verdadeira ditadura, reduzindo o chefe do executivo a um mero executor de leis, foi concedida ao Chefe de Governo a possibilidade de interferir no processo legislativo por meio do VETO. Os projetos aprovados pelo Legislativo devem ser remetidos ao Presidente da República para que este dê sua sanção – sua manifestação de concordância. Caso considere o projeto inconstitucional ou inconveniente, o presidente veta-o, negando-lhe a sanção e comunicando o veto ao legislativo. Este então deve apreciar o veto do presidente, acolhendo-o ou não. Em muitos Estados, considerou-se insuficiente esta participação do Chefe de Governo no processo legislativo, dando-lhe a possibilidade de enviar projetos de lei ao poder legislativo, ficando este obrigado a discuti-lo e a votá-lo.

Veremos agora os argumentos a favor e contrários a esse sistema de governo:

- ARGUMENTOS A FAVOR: as decisões podem ser tomadas e postas em prática com mais rapidez; existência de unidade de comando, visto que cabe ao Presidente de República decidir sozinho, sem responsabilidade política perante o Parlamento, o que permitiria um aproveitamento mais adequado das possibilidades do Estado, sem a necessidade de transigências e adaptações que deformam qualquer diretriz política; maior energia nas decisões, visto que o Presidente da República tudo fará para conseguir colocá-las em prática, fazendo tudo para que o Estado atue no máximo de suas possibilidades. Essas características seriam extremamente vantajosas numa época em que se procura aumentar a eficiência do Estado, e não enfraquecê-lo.

- ARGUMENTOS CONTRÁRIOS: o presidencialismo constituir-se-ia numa ditadura a prazo fixo, pois o Presidente da República, mesmo tendo sido eleito por voto popular, poderia agir francamente contra a vontade do povo ou do Congresso, sem que haja meios normais para afastá-lo da presidência. A aplicação de “impeachment” só seria possível no caso em que o presidente cometesse um crime. Todavia, é possível que o presidente, ao adotar uma política





inadequada, cause graves prejuízos ao Estado, sem cometer nenhum crime. Além disso, como o presidente precisa de base legal para seus atos e projetos mais importantes, é fundamental que ele negocie com o legislativo. Mas normalmente, como o executivo é mais forte que o legislativo, aquele obtém deste o que quiser, agindo como verdadeiro ditador. Caso o legislativo tenha meios de se sobrepôr ao executivo, este ficará totalmente cerceado, resultando daí, a ineficiência do Estado.

Finalizando, vemos os pontos principais desse assunto no quadro abaixo:

Vamos treinar um pouco?

Questão 7 (ESAF/EPPGG2005) A experiência democrática brasileira desde a promulgação da Constituição de 1988 tem sido analisada, no que se refere à representação política, à dinâmica parlamentar e à governabilidade como tendente à instabilidade. Com acento em aspectos diferentes, o foco tem sido colocado na natureza do Presidencialismo e na relação entre o Presidente e o Legislativo.

As afirmações a seguir referem-se a essas questões: 1- O Presidencialismo brasileiro tem características plebiscitárias, o que gera uma

tendência a formar ministérios numerosos e heterogêneos. 2- A relação política entre o Presidente e o Legislativo faz com que se diga que o

Brasil tem um Presidencialismo de coalizão. Essa circunstância internaliza divergências, que o presidente é obrigado a arbitrar, entre partidos, interesses regionais transpartidários, afetando as relações entre as bancadas e os governos estaduais.

3- A amplitude das coalizões de governo tem outras causas, além da falta de maioria parlamentar. Entre eles a representação proporcional, o federalismo, o bicameralismo e o pluripartidarismo amplo.

4- No presidencialismo de coalizão, o presidente assume a condição de árbitro tanto das divergências internas à aliança que o respalda no Legislativo, como das forças políticas regionais representadas na mesma aliança.

5- Apesar das características plebiscitárias de sua eleição e da condição de árbitro em relação às forças que compõem sua base parlamentar, o presidente, ao exercer o cargo sob constante risco de desintegração dessa base, tem seu poder e sua autoridade fragilizados.

Em relação a essas afirmações pode-se dizer que: a) estão todas incorretas. b) apenas a nº 1 está correta.





c) apenas a nº 2 está correta. d) apenas a nº 3 está correta. e) estão todas corretas. Resolução: Essa questão complementa aquilo que vocês estudaram sobre o

Presidencialismo, aplicando-o especificamente ao caso brasileiro. Demonstra a dificuldade que possui o Presidente de governar num Presidencialismo de Coalizão, visto que seu partido nunca consegue obter, sozinho, a maioria parlamentar necessária para governar. Desta forma, tem que estabelecer uma coalizão, uma base de apoio que o sustente no Congresso e aprove seus projetos de lei, medidas provisórias, leis delegadas e emendas à Constituição. Todavia, percebe- se que tal relação é frágil, sujeita às mais variadas intempéries e o Presidente atua o tempo todo como árbitro, procurando resolver as disputas entre os aliados e acomodar os diversos interesses. Por isso, os Ministérios tendem a ser numerosos, a fim de acomodar todos os segmentos da coalizão. É claro que o poder do Presidente fica fragilizado, pois necessita a todo instante negociar e ceder para que tal base de apoio não se rompa. E tudo isso pode ser atribuído à representação proporcional11, ao multipartidarismo exacerbado, ao federalismo e ao bicameralismo (tudo o que se negocia na Câmara deve ser novamente negociado no Senado). A resposta da questão é a alternativa “e”.

Questão 8 (ESAF/EPPGG2005) A constituição de uma burocracia a partir de critérios de mérito com algum grau de autonomia é consensualmente considerada essencial no Estado moderno. Igualmente essencial é que cabe aos políticos a mediação entre as decisões burocráticas e os interesses dos eleitores num processo de permanente tensão.

As seguintes afirmações refletem essa tensão: 1- O crescimento das demandas da população suscetíveis de mudanças coincide com

a necessidade de gestão estatal tecnicamente capacitada e estável, fazendo com que os limites entre o burocrata e o político se tornem imprecisos.

2- No Estado contemporâneo, alguns setores do Estado são considerados redutos por excelência da burocracia, tais como o Ministério das Relações Exteriores, as Forças Armadas e o Poder Judiciário. Os Ministérios da Economia, Fazenda ou Finanças são incluídos nessa área porque se supõe que, por sua natureza, os elementos técnicos de suas decisões sobrepõem-se aos políticos.

3- No Presidencialismo, o presidente é o formador de seu gabinete, ao contrário do que ocorre no parlamentarismo, onde o partido majoritário ou a coalizão vencedora das eleições são os responsáveis pela composição do ministério. Além disso, quando o presidente, como chefe do executivo, detém alguma iniciativa legislativa (Medidas Provisórias, por exemplo) e a isso se combina o enfraquecimento institucional do Legislativo, há uma tendência de se transferir o foco da ação política do Legislativo para o Executivo.

4- Mesmo que detenha iniciativa legislativa e de regulamentação infra-legal, o presidente, ao contrário do que ocorre com o chefe do Governo no Parlamentarismo, não conta com respaldo duradouro e precisa constantemente negociar apoios políticos em diversas circunstâncias. Essa situação expõe o Executivo e a burocracia a uma tensão política que embaralha a separação entre burocracia e agentes políticos.

Em relação às afirmações acima pode-se dizer que:

11 Por esse sistema, todos os partidos têm direito a representação, estabelecendo-se uma proporção entre o número dos votos recebidos pelo partido e o número de cargos que ele obtém. Os defensores desse sistema, consideram que isso revolver perfeitamente o problema da minoria, assegurando que o grupo minoritário participe do governo. Já os contra, alegam que quando houver uma ineficácia da ação governamental ninguém será responsável.





a) apenas a nº 1 está correta. b) apenas a nº 2 está correta. c) apenas a nº 3 está correta. d) estão todas corretas. e) estão todas incorretas.

Resolução: Pessoal, as duas primeiras afirmativas tratam das relações entre políticos e burocratas, que explicam um pouco mais sobre o funcionamento do Estado Brasileiro (tópico 2). Por isso é interessante vocês tomarem conhecimento sobre esse assunto, o qual voltaremos a abordar na evolução da administração pública brasileira (tópico 7). Há determinadas “ilhas de excelência” na Administração Pública, onde a influência política é menor que no resto do governo. A alternativa “b” as cita, devido à existência de carreiras estabelecidas há décadas (Forças Armadas e MRE) e ao fato de se necessitar de quadros extremamente técnicos para determinados assuntos (MF). Os políticos não podem nomear um civil de seu partido para General de Exército, ou Conselheiro da carreira de diplomata. Nem irão demitir todos os técnicos do Ministério da Fazenda para colocar seus “companheiros”. Além disso, a pressão da opinião pública exigindo melhores serviços públicos e resultados concretos nos programas de governo vem ainda mais exigindo quadros melhores qualificados nos ministérios e órgãos. Cada vez mais os gestores (EPPGGs) e outros servidores de carreira vêm assumindo cargos importantes na Administração Pública Federal, que antes eram ocupados apenas por políticos ou por indicados por estes. Os limites, atualmente, de atuação dos políticos e dos burocratas, não estão perfeitamente definidos.

As 2 afirmativas subseqüentes fazem comparações entre os sistemas de governo, demonstrando alguns aspectos interessantes. O Presidente da República, no Presidencialismo, escolhe seus ministros, o que não ocorre no Parlamentarismo. O Brasil é um exemplo forte da transferência do foco da ação política do Legislativo para o Executivo, visto que é tão grande o número de MPs, de PECs, de PLs em regime de urgência ou não, propostos pelo Executivo, que pode-se dizer que o Legislativo quase não tem condições de propor (exceto pelas emendas ao orçamento) seus próprios projetos, sendo a agenda dominada pelo Executivo. Todavia, para ter sucesso em sua política, o Presidente tem sempre que negociar a aprovação dos projetos importantes, precisando constantemente buscar apoios políticos em diversas circunstâncias. Tal barganha sempre envolve a cessão de cargos no governo, o que desestabiliza a administração, interrompendo a continuidade de políticas e substituindo burocratas por políticos ou indicados. A resposta da questão é a alternativa “d”.

Pessoal, com o que vocês estudaram sobre Federalismo, Relações

Intergovernamentais e Sistemas de Governo, como vocês vêem o caso brasileiro? Será que o Brasil é ingovernável devido à excessiva fragmentação do poder imposta pelo federalismo e pelo sistema político brasileiro? Será que o Presidencialismo de Coalizão é um sistema de governo adequado à realidade brasileira? Como conciliar a instalação de uma agenda de reformas do executivo com a necessária aprovação do Legislativo? A instalação do Parlamentarismo no Brasil poderia melhorar a situação? Tentem escrever um texto de, no mínimo 60 linhas, sobre estas questões, para vocês treinarem para a prova.

Bons Estudos e até a semana que vem! Quaisquer dúvidas, fiquem a vontade para usar o fórum.

Grande abraço!





BIBLIOGRAFIA

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ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo. Impetus: Rio de

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CÂMARA DA REFORMA DO ESTADO – PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília, 1995.

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