Agências Reguladoras e os Direitos dos Consumidores

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TemaMenção Honrosa

C a t e g o r i a P r o f i s s i o n a i s

Regulação Econômica

AgênciAs regulAdorAs e os direitos dos consumidores: A Aneel e A comissão de defesA do consumidor dA câmArA dos deputAdosBibiana Helena Freitas Camargo Graduada em Relações Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), com Especialização em Política e Representação Parlamentar (Cefor/Câmara dos Deputados)

361 R e g u l a ç ã o e c o n ô m i c a

Resumo

Este estudo analisa o comportamento das agências reguladoras quanto ao cumprimento dos direitos dos consumidores. No âmbito dessa análise, é objeto de observação o papel desempenhado pelo Parlamento, especialmente pela Comissão de Defesa do Consumidor (CDC) da Câmara dos Deputados, no sentido de fiscali-zar sua atuação no caso específico da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel). Para tal, utilizar-se-ão como instrumento de análise as notas taquigráficas de todas as audiências públicas realizadas entre os anos de 2007 e 2009, bem como discursos parlamentares envolvendo a referida temática. O estudo aponta a ausência de mecanis-mos eficazes de proteção do consumidor e ressalta o papel da Câmara dos Deputados na “fiscalização da fiscalização”, por intermédio da CDC, ao colocar em evidência as demandas dos consumidores.

Palavras-chave: agências reguladoras; Comissão de Defesa do Consumidor; accountability.

363

Sumário

1 Introdução 365

2 As agências reguladoras e a defesa do consumidor 370

2.1 Marco teórico 370

2.2 Evolução do direito do consumidor 372

2.3 As agências reguladoras e a defesa do consumidor 373

3 A regulamentação de defesa do consumidor no setor elétrico 379

3.1 Atuação da Aneel 383

4 A atuação da Câmara dos Deputados: Comissão de Defesa do Consumidor e CPI da Energia Elétrica 384

4.1 Comissão Permanente: Comissão de Defesa do Consumidor 385

4.2 CPI das Tarifas de Energia Elétrica 395

5 Considerações finais 397

Referências 399

364 c a t e g o R i a P R o f i s s i o n a i s

Lista de figuras

Figura 1. Privatização por região 366

Lista de tabelas

Tabela 1. Desenho institucional e autonomia das agências 375

Tabela 2. Audiências públicas em temas correlatos a agências reguladoras e regulação do setor elétrico, realizadas entre os anos de 2007, 2008 e 2009 386


B i B i a n a H e l e n a f R e i t a s c a m a R g o

agências ReguladoRas e os diReitos dos consumidoRes: a aneel e a comissão de defesa do consumidoR da câmaRa dos dePutados

1 Introdução

Regulation, though not necessarily in the old-fashioned mode of com-

mand and control and not directly exercised by the state, seems to be

the wave of the future, and the current wave of regulatory reforms

constitutes a new chapter in the history of regulation.

David Levi-Faur.

A década de 1990 foi marcada no Brasil pela crescente influência da ideia de Estado regulador, difundida de modo mais incisivo no restante do mundo a partir da década anterior com o Consenso de Washington e com os governos de Margaret Thatcher e Ronald Reagan, respectivamente na Inglaterra e nos Estados Unidos. Nesse contexto de revisão da política estatal e da própria máquina administrativa, percebe-se uma remodelagem das funções do Estado por meio da desestatização e da maior participação do setor privado na economia.

A abordagem do Consenso de Washington, além do receituário de medidas a serem adotadas pelos países menos desenvolvidos, também colocou em evidên-cia a noção de consensualidade que os países desenvolvidos teriam em torno das causas e da natureza da crise latino-americana. Como tradução desse diagnóstico, aponta-se o excessivo tamanho do Estado e sua ineficiência. A crise passa, portanto, a ser considerada uma crise do Estado, exaltando a necessidade de uma revisão da própria máquina administrativa e de remodelagem de suas funções por meio da desestatização e da maior participação do setor privado na economia.

Conforme define Ricardo Pinto Pinheiro (apud PROENÇA; COSTA; MON-TAGNER, 2006, p. 39), as experiências reformistas se iniciaram

[...] no Chile, na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos. Esses governos de-marcaram o início de transformação fortemente caracterizada pela tran-sição da administração pública burocrática para a gerencial. É, pois, em plena cultura da revolução gerencial do Estado que ocorre a ascensão das agências reguladoras.

Na América Latina, vide exemplo chileno, essas chamadas reformas de mer-cado apresentaram-se como resultantes das pressões do processo de globalização, caracterizando-se pela mudança nos níveis de intervenção do Estado na economia e pela privatização de setores, tomando por base uma nova divisão do trabalho entre Estado e sociedade.

No quesito privatizações, sem entrar no mérito da validade do processo e de análise a posteriori de suas consequências, cumpre destacar o papel preponderante que desempenhou a América Latina como a região do mundo na qual esse processo se deu


de forma mais intensa, com valor de mercado dos ativos e número de episódios de pri-vatização mais elevados, conforme se percebe na Figura 1.

Figura 1. Privatização por região

Fonte: Banco Interamericano de Desenvolvimento

Em se tratando do setor elétrico, foco do estudo deste trabalho, há de se destacar que na América Latina este compreendeu uma mescla de experiências bem e mal sucedidas. Em grande parte, pode-se atribuir a essas experiências tão díspa-res a dificuldade de coordenação do setor diante de seu alto grau de especificidade e nível técnico de abordagem, além da maior vulnerabilidade a choques externos, como secas e mudança nos regimes das chuvas (MELO, 2008). Destaca-se ainda a particularidade do setor elétrico no que tange à finalização do ciclo de privatização, ou seja, na América Latina houve predominância da privatização de todas as etapas – desde a geração, passando pela transmissão até a distribuição de energia. Ressal-ta-se ainda que a caracterização na área de energia passa pelo modelo escolhido: “O modelo universalmente adotado para a área de energia na América Latina foi o modelo britânico de desagregação vertical dos mercados e formação de um mercado atacadista de energia” (MELO, 2008, p. 7).

A partir dessa transformação, acompanhou-se na região uma mudança insti-tucional, na qual a regulação adquire uma posição de centralidade. Apesar de intrin-secamente ligados ao processo de privatização, cumpre destacar que os mecanismos de regulação, tais como as agências reguladoras, passaram a adquirir dinâmica e vida próprias nessa nova ordem global, considerada por Levi-Faur e Jordana (2006) a fase do capitalismo regulatório. Destaca-se ainda, nesse sentido, que apesar da interligação com o processo de privatização, as agências reguladoras tornaram-se amplamente populares. Para fins de elucidação, evidencia-se o setor de telecomuni-cações – em 2004, enquanto noventa países privatizaram o setor, 120 países criaram agências para sua regulação.




Essa nova fase, na qual a regulação passa a representar uma faceta do pró-prio sistema capitalista, apresenta-se como uma possibilidade de maior participação popular por meio da institucionalização do controle e de delimitações de funções de mediação dessas relações público-privadas.

Parte importante dessas mudanças no cenário latino-americano ocorreu pela institucionalização das agências reguladoras, nos moldes da estruturação feita com base na matriz britânica e norte-americana. Apesar dessa tradição anglo-saxã de regu-lação econômica ter ganhado maiores proporções no cenário internacional somente no pós-Segunda Guerra Mundial, perceberam-se marcos originários desse tipo de modelo desde o século anterior. Nos Estados Unidos, por exemplo, datam do século XIX dois importantes marcos da regulação – a jurisprudência do processo Munn versus Illi-nois, de 1871, resultando progressivamente na criação das Public Utilities Commissions (PUCs), e a legislação antitruste de defesa da concorrência no Sherman Act, de 1890 (ALVEAL, 2003).

A instalação do New Deal,1 conclamado pelo presidente Roosevelt como a “era da administração esclarecida”, representa nos anos 1930 o crescimento das agências, de modo mais substancial, como um instrumento de defesa da sociedade diante da crise do modelo liberal clássico então vigente. Esse modelo de agência surgiu, por-tanto, como instituição da sociedade civil de defesa e de compensação das falhas do mercado. As principais características pairam na ênfase no modo colegiado de admi-nistração, nos procedimentos de nomeação compartilhada e na adoção de mandato para o exercício das funções de direção.

No período do New Deal, o processo de agencificação foi intensificado, assis-tindo-se a uma ampliação significativa na quantidade de agências indepen-dentes. Entre 1934 e 1935 são criadas três novas IRCs – o órgão regulador do setor de telecomunicações, a Federal Communications Comission (FCC), em 1934; a Security and Exchange Comission (SEC), em 1935; e o National Labour Relations Board (NLBR) em 1935. Ainda mais notável, porém, foi o crescimento do número de executive agencies (OLIVA, 2006, p. 57).

É importante destacar que diante da criação de entes de regulação no con-texto do New Deal norte-americano houve uma forte iniciativa de dotar as decisões de credibilidade e de especialização. A especificidade técnica provida pelas agências surgiu como um diferencial em relação à atuação dos burocratas e dos legisladores como instrumento de governança. Conforme defendeu James Landis, um dos mais conhecidos especialistas da regulação nos Estados Unidos: “A demanda sempre cres-cente por conhecimento leva naturalmente à criação de autoridades limitadas em sua esfera de ação para as novas tarefas que o governo deve empreender” (apud MAJONE, 2006, p. 20).

1 ONewDealconsistiuemumasériedeprogramasimplementadosnosEstadosUnidosentre1933e1937,sobogovernodopresidenteFranklinDelanoRoosevelt,comoobjetivoderecuperarereformaraeconomianorte-americananoperíodoposterioràGrandeDepressão.


No entanto, partindo-se dessa gênese norte-americana do processo de agen-cificação, cumpre destacar que esse modelo sofreu grandes modificações no governo Reagan na década de 1980:

Os dispositivos de defesa da concorrência, porém, afastaram as agências da sociedade civil e as aproximaram do mercado e do Estado com o fito de utilizá-las também para garantir a ampliação dos investimentos privados. Essas entidades começaram a perder seus poderes de intervenção em rela-ção aos agentes privados, iniciando-se, então, um período de desregulação [...]. O modelo é também utilizado na Inglaterra por Thatcher, obtendo êxito em sua implementação e recuperando o investimento nos setores da economia que foram privatizados (MISSE, 2006, p. 279).

Como este estudo aponta, o modelo de agências mais inclinadas aos meca-nismos de mercado também está presente no Brasil, encontrando as características correspondentes àquelas do período de governo de Reagan, nos Estados Unidos, no que concerne à proximidade que se estabeleceu com a iniciativa privada. De qualquer forma, pode-se apontar uma evolução gradual dessa implementação, uma vez que no Brasil, na década de 1920, se verificam traços de estabelecimento de regulação via agências, nos moldes do que ocorrera na década de 1880 nos Estados Unidos. No contexto latino-americano, entretanto, registrou-se uma manifestação descontínua de alguns setores específicos, enquanto nos Estados Unidos a regulação atingiu, desde o princípio, o caráter de sistema nacional propriamente dito.

Considerando a lógica setorial, na qual cada agência cuida de um setor especí-fico da economia ou da prestação de serviços, no início das estruturas de regulação na América Latina foram bastante nítidas as estruturas de regulação do âmbito financeiro por meio do estabelecimento dos bancos centrais, entidades autônomas dotadas do poder conferido, em maior ou menor grau, pelos países. Nessa perspectiva, aponta-se o pioneirismo da Colômbia, em 1923, seguida pelo Chile e pelo México, em 1925, e pelo Equador, em 1927, no estabelecimento desse tipo de estrutura de regulação. No Brasil, a instauração de um banco central dotado de capacidade de regulação deu-se somente a partir de 1964. Até então o papel de autoridade monetária era desempe-nhado pela Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc), realizado pelo Banco do Brasil e pelo Tesouro Nacional.

Esse ímpeto da regulação do setor financeiro, contudo, não logrou efeitos para outros setores de modo substancial até a década de 1990, quando se percebeu uma propagação da lógica para os mais diferentes setores da economia. Destaca-se que até 1979 existiam na América Latina somente seis agências reguladoras, passando a 139 em 2002. Esse aumento considerável no número dessas estruturas foi decorrente, em grande medida, das transformações do setor de telecomunicações, considerado o carro-chefe da privatização no continente.




Aberto o debate da regulação no Brasil, destaca-se a instauração do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDAE), de 1995, como um momento de inflexão da regulação no país. Nessa reforma estava implícita a ideia de incorporação da lógica da administração pública gerencial e da regulação por meio da agencificação. A partir daí, o Estado propôs a denominação de agências autônomas – referindo-se a agências executivas e agências reguladoras – como forma de flexibilização de gestão (PINHEIRO in PROENÇA; COSTA; MONTAGNER, 2006). Pode-se considerar, por-tanto, que nos anos do governo de Fernando Henrique Cardoso foi implementada no país uma ampla e profunda agenda reformista, na qual a regulação passa a ter um papel central.

Em se tratando da incorporação normativa dessa reforma administrativa, explicita Oliva (2006, p. 12):

Ainda que tenha havido alguma resistência dentro do Congresso Nacio-nal com relação às Propostas de Emenda à Constituição preparadas pelo Poder Executivo, em particular dos partidos que à época se encontravam na oposição, a aprovação das Emendas Constitucionais acabou por se concretizar com relativa facilidade. Diante desse resultado, foi posto em andamento o processo de preparação do programa de privatização e li-beralização nos três setores.2 Assim, já entre 1995 e 1996, inicia-se a ela-boração da legislação específica necessária à estruturação desses setores sob condições de mercado. É nesse momento então que é conformado um dos principais resultados do projeto de reforma, a saber, a concepção de um tipo de burocracia até então inédito no panorama administrativo brasileiro, as agências reguladoras.

As agências reguladoras, no papel de disciplinadoras das atividades econômi-cas, apresentam na sua gênese a função de mediação dos interesses privados, do go-verno e dos consumidores. Nessa perspectiva, deve-se considerar uma série de fatores, entre os quais a vulnerabilidade dos consumidores e sua hipossuficiência em termos de acesso às informações, para que se possa perceber a dimensão que uma relação díspar pode acarretar no dia a dia dos cidadãos.

O modo como as agências setoriais de regulação evoluíram, conforme verifi-cado atualmente nos países latino-americanos, deixou um lapso muito grande em re-lação aos mecanismos que, de fato, possam garantir os direitos dos elos mais fracos da cadeia de consumo. Fica, a partir deste estudo, o questionamento não da validade do processo, mas do modo pelo qual se deu a evolução da regulação no mundo atual, suas implicações para os consumidores, principais desafios e possibilidades de mudanças, sob a ótica dos trabalhos desenvolvidos pela Comissão de Defesa do Consumidor da Câmara dos Deputados.

2 JánoprimeirosemestredogovernodeFernandoHenriqueCardoso,em1995,háiniciativasdeencaminharaoCongressoPropostasdeEmendaàConstituição(PECs)comoobjetivodequebraromonopóliodoEstadonossetoresdetelecomunicaçõesedegásepetróleo,bemcomoteminícioatentativadeprivatizaçãodasempresasestataisdeenergiaelétrica.


Assim, em termos metodológicos, considerando que a Comissão de Defesa do Consumidor ainda é tida como recente na estrutura da Câmara dos Deputados, optou-se por delimitar a análise dos anos de 2007 a 2009, período em que está disponibiliza-do o acesso ao material desenvolvido pela Comissão, como as notas taquigráficas das audiências públicas realizadas. Além disso, considera-se importante a justificação da escolha da Aneel para elucidar a vinculação com o consumidor diante do grande des-taque que essa agência teve no mesmo período proposto para análise das comissões. Além disso, por ser uma agência que trata de um assunto bastante técnico, pretende-se, por meio deste estudo, verificar o enfoque dado ao consumidor e ao Parlamento e a possibilidade de participação no processo de regulação.

2 As agências reguladoras e a defesa do consumidor

2.1 Marco teórico

Para fins deste estudo, deve-se , inicialmente, conceituar regulação. Nesse senti-do, utiliza-se a abordagem de regulação do jurista espanhol Francisco Villar Rojas (1993, apud AMARAL, 2008) não somente como um desdobramento ou uma técnica decorren-te do processo de privatização, mas, sobretudo, como uma consequência necessária para garantir o serviço e concomitantemente dotá-lo de responsabilidade pública.

Em termos de base conceitual da regulação, tende-se ao distanciamento da vertente econômica, desenvolvida na década de 1970 por expoentes como George Stigler. Segundo esse autor, a regulação é uma conquista da indústria e, dessa forma, irá atuar em conformidade com seus interesses. Sob tal ótica, não há alternativa à cap-tação dos reguladores pelos regulados.

Stigler desenvolveu a tese de que a falta de legitimidade democrática das agências possibilita a captura pelos setores regulados. Com base em dados econômicos da regulação da Interstate Commerce Comission (ICC), defen-dia que, em regra, a regulação era adquirida pela indústria regulada, além de concebida e operada em seu benefício (ARAÚJO, 2006 p. 109).

Na perspectiva política, pode-se inferir a teoria das elites, na qual os grupos dotados de fortes interesses e com custos baixos para se organizar irão beneficiar-se às expensas de grupos maiores e desarticulados – como os consumidores, no caso deste estudo.3 Majone (2006) concorda com essa teoria ao aferir que seja natural que os grupos empresariais tendam a colher mais benefícios, em termos de regulação, do que grupos com interesses amplos e difusos. No entanto, admitir que a lógica de funcionamento da regulação e da sociedade como um todo seja pautada unicamente

3 AteoriadaselitessurgiuemmeadosdoséculoXIXapartirdaobradeGaetanoMosca,intitulada Elementi di scienza política (1896)efoiaperfeiçoadaporVilfredoParetoeRobertMichels.Deacordocomessateoria,associedadesestãodivididasentredoisgrupos:osgovernanteseosgovernados.Éimportantedestacaraindaque,segundotalteoria,adominaçãopolíticaexercidaporumgrupominoritárionasociedadepodeserpresenciadaemqualquersistemadegoverno,sejaditadurasejademocracia.




nesses princípios – econômica ou politicamente desfavoráveis aos consumidores –, com o devido respeito aos teóricos que os desenvolveram, seria admitir que as relações econômicas e sociais são naturalmente injustas.

Em relação à análise da esfera dos consumidores na regulação, tem-se na Lei n. 8.078/1990, que institui o Código de Defesa do Consumidor, em seu artigo 2º, a definição genérica de consumidor como aquele que “adquire ou utiliza produto ou serviço na condição de destinatário final”. Entende-se, embora não haja uniformidade quanto à conceituação, que seja mais adequado para os fins deste estudo apropriar-se teoricamente da visão jurídica da corrente maximalista de análise. Essa corrente enten-de que a defesa do consumidor ultrapassa a noção de consumidor final, abarcando um maior número de situações passíveis de serem enquadradas nas relações de consumo.

Assim, por meio dessa corrente, ratifica-se o entendimento do consumidor como ente vulnerável diante do contexto de assimetria das condições inerentes à relação de consumo. Em nossa jurisprudência já é possível encontrar manifestações nessa direção, conforme estabelece o Superior Tribunal de Justiça (REsp 476.428/SC, 3ª. T. Rel. Min. Nacy Andrigui, DJ 09/05/2005) quando prevê que “são equiparáveis a consumidor toda as pessoas, determináveis ou não, expostas às práticas comerciais abusivas”.

A definição do consumidor como ator dessa nova conjuntura econômica es-tabelecida no Brasil após os processos de privatização e de criação de agências foi embasada inicialmente no entendimento de um contratante anônimo, uma vez que até a instituição do Código de Defesa do Consumidor não havia no país nenhum ins-trumento mais incisivo que garantisse quaisquer direitos. A esse respeito, são esclare-cedoras as palavras de Lima (2009, p. 5) sobre a relação entre as agências reguladoras e os direitos dos consumidores:

Passam a ser, assim, indissociáveis as noções de regulação e de defesa do consumidor, posto que entre os escopos da atividade reguladora figura a repressão aos eventuais abusos de poder econômico, o qual perpassa, in-dubitavelmente, pela promoção de gestões voltadas ao resguardo dos inte-resses daqueles que se encontrem, objetivamente, em posição de inferiori-dade no que se refere à defesa dos seus direitos. Por seu turno, a regulação assume especial importância quando as entidades sujeitas à regulação são prestadoras de serviços públicos. O atuar estatal, neste caso, e como de regra, não poderá se dar de outra forma que não seja em benefício da so-ciedade e em atenção às necessidades dos usuários.

Assim, optou-se neste trabalho por abordar a defesa do consumidor na esfera da regulação não somente como algo legítimo, mas também passível de ser aprimo-rado. Como embasamento teórico dessa temática de regulação de serviços públicos e defesa do consumidor, é primordial pensar-se teoricamente também no exercício do controle democrático. Nesse sentido, podemos fazer uso da abordagem desenvolvida por Przeworski (1998), na qual é atribuída à democracia a característica de resolução


de conflitos, tidos como algo intrínseco a qualquer sociedade. A perspectiva consu-midor-agência-distribuidoras/concessionárias, tríade foco destetrabalho, encontra-se, portanto, diante desse escopo de diferentes interesses e mediação.

A legitimidade democrática da atividade regulatória pode ser entendida, con-forme expõe Giandomenico Majone, um dos maiores expoentes da área de regula-ção, como dependente da autonomia decisória das agências reguladoras, em face das autoridades eleitoralmente constituídas. Nesse ponto específico do papel do Poder Legislativo, este trabalho tende a ir ao encontro da tese defendida por Oliva (2006), que compreende e admite como legítimo também o controle a posteriori a ser realizado pelos parlamentares.

Assim, o envolvimento dos políticos eleitos no âmbito regulatório, para fins deste estudo, deve contemplar três fases distintas, divergindo da concepção de Majo-ne, que previa somente duas, quais sejam: a primeira composta pelo estabelecimento, em lei, dos objetivos da política; e a segunda por meio da escolha dos membros des-sas burocracias. Além destas, destaca-se a terceira (e importante) etapa da supervisão regulatória, ou seja, o acompanhamento do trabalho e da produção normativa de-sempenhados pelas agências. Sob a égide dessa diferenciação, destaca-se esse terceiro passo como vinculado à prestação de contas e à fiscalização da burocracia e, portanto, diretamente relacionado à accountability parlamentar.

2.2 Evolução do direito do consumidor

A vinculação dos interesses políticos ao direito do consumidor ganhou maior destaque a partir do discurso no Congresso norte-americano do presidente John F. Kennedy em 1962. Nessa ocasião da apresentação da Bill for Consumer Rights, houve de modo explícito a correlação entre os consumidores e o atendimento das premissas básicas de uma relação de consumo com o interesse nacional do país. “If a consumer is offered inferior products, if prices are exorbitant, if drugs are unsafe or worthless, if the consumer is unable to choose on an informed basis, then his dollar is wasted, his health and safety may be threatened, and national interest suffers.” Dentre os direitos apresentados como básicos, destacaram-se o direito à segurança, o direito de escolha, o direito à informação e o direito de ser escutado – tanto em termos de procedimentos jurídicos quanto na elaboração das políticas públicas governamentais.

Considerando esse embasamento político, a defesa do consumidor passou gra-dualmente a receber maior atenção internacional, complementando o referencial norte-americano. Nesse sentido, a Organização das Nações Unidas (ONU) passou a abordar a temática, especialmente a partir da Resolução n. 39/248, de 16 de abril de 1985. Além de estabelecer as principais diretrizes e princípios da defesa do consumidor, tal docu-mento teve validade em termos de marco da evolução e consolidação da defesa do con-sumidor no momento em que o define como um ente vulnerável da relação de consumo.

Essa suposição de vulnerabilidade dos consumidores foi, por conseguinte, propagada. No Brasil, esse preceito foi incorporado à Constituição Federal de 1988,




especialmente no artigo 170, inciso V, que coloca a defesa do consumidor como um princípio para assegurar a existência digna e com respeito aos ditames da justiça so-cial. Assim, a inclusão do consumidor de modo explícito na Carta Magna representou um importante passo no desenvolvimento dos mecanismos de defesa, resultando, pos-teriormente, na elaboração de um código específico. Também na Constituição Federal brasileira ficou expresso que é dever do Estado – na forma da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal – e direito fundamental dos cidadãos a promoção da defesa do consumidor na adequação com as leis (artigo 5º, inciso XXXII, CF/1988).

A consolidação da defesa do consumidor no ordenamento interno deu-se de modo mais específico em decorrência do comando no Ato das Disposições Consti-tucionais Transitórias (ADCT) em seu artigo 48, que determinava que em 120 dias da promulgação da Constituição deveria o Congresso Nacional elaborar o Código de Defesa do Consumidor (CDC). Esse código específico, constituído pela Lei n. 8.078, de 1990, contou com a participação de importantes juristas brasileiros e resultou em um avançado aparato normativo nessa área, servindo de referência internacional.

O CDC surgiu assim para responder às necessidades do consumidor sobre os mais variados pontos de vista e situações que envolvem a relação de consumo. A efetivação desses direitos foi amparada na ideia de criação de um sistema coordena-do de órgãos atuantes, tendo por base o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, envolvendo o Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor – vinculado ao Mi-nistério da Justiça –, o Procon – órgão do Poder Executivo municipal ou estadual foca-do exclusivamente na defesa do consumidor – e o Ministério Público – instituição com independência funcional cujo fulcro reside em zelar pelos interesses da coletividade.

Mesmo constatando essa evolução do direito do consumidor no ordenamento brasileiro, há de se ressaltar que, como este estudo observa, em se tratando de amparo ao consumidor nas relações de consumo de serviços básicos, nas quais o cidadão é tido como usuário, não há ainda mecanismos desenvolvidos de efetiva proteção. Nesses tipos de serviço – como telefonia e energia elétrica – que envolvem concessionárias e distribuidoras, alvos da atuação de agências de regulação, há ainda um despreparo e, muitas vezes, um tratamento desigual para lidar com a mediação dos interesses e com as garantias dos dispostos constitucionais. Em termos de regulação, portanto, o consumidor e seus direitos padecem ainda de maior amparo normativo.

2.3 As agências reguladoras e a defesa do consumidor

As mudanças no contexto internacional do pós-Segunda Guerra Mundial so-madas às transformações na estrutura produtiva e no comércio brasileiros, com maior intensidade a partir da década de 1990, acarretaram expressivo fortalecimento dos ór-gãos de regulação. As agências reguladoras dos serviços públicos ganharam destaque na transferência de competências para o setor privado, conforme se verificou com as concessões e as privatizações nos setores de energia, telecomunicações e transporte. Devido à especificidade de cada setor, fez-se necessária a criação de órgãos destinados a atender a cada área de modo que abrangessem essas peculiaridades temáticas. Essa


separação das agências por área de atuação, inclusive em momentos diferentes, resul-tou, entretanto, em uma grande disparidade nos aparatos institucionais, bem como nos mecanismos de atendimento e transparência.

No caso brasileiro, a política de regulação – até em grande parte em decorrên-cia do contexto de formação histórica – desenvolveu-se com trejeitos de centralização do processo decisório no Poder Executivo federal. Essa característica implica o desa-fio atual de descentralização da tomada de decisão também na esfera da regulação, fazendo com que haja a necessidade de uma melhor coordenação entre as políticas e os órgãos responsáveis pela fiscalização, possibilitando que estes sejam dotados, de fato, de maior capacidade regulatória e de mecanismos mais efetivos de participação.

Nesse contexto de criação de um marco regulatório, nota-se que a tradição anglo-saxã introduzida no Brasil se apresentou de modo completamente díspar da realidade e da tradição institucional do país. O mesmo pode ser percebido na maioria dos países latino-americanos, que se viram diante de uma situação de importação de um modelo estrangeiro. A incorporação da matriz estrangeira, no entanto, limitou-se à estrutura pragmática e ao modus operandi da regulação por meio das agências especia-lizadas, ficando em uma segunda instância – somente em termos de retórica – a incor-poração dos direitos dos consumidores de modo central nesse sistema de regulação.

Em se tratando do modelo anglo-saxão, o enfoque principal foi dado à agência reguladora como forma de administração pública, fundada na ideia de gerir o Estado por intermédio de um corpo de funcionários pretensamente neutros. A análise das agências reguladoras em realidades tão distintas como a inglesa e a norte-americana – tidas como referenciais – encontra na América Latina um enfoque dado aos consu-midores com diferentes graus de importância no desenvolvimento institucional.

Assim, esse modelo de regulação (Tabela 1), com alto grau de autonomia, competência decisória e capacitação técnica das agências, emerge como um sistema para aumentar a velocidade de resposta a um contexto de nítidas mudanças das fun-ções do Estado. Esse novo arranjo firma-se no Brasil com o amparo da Constituição Federal de 1988, por meio de emendas constitucionais, quando da abordagem da transferência do papel executor ou prestador direto de serviços para uma função des-centralizada de regulação, com crescente necessidade de regulamentação, fiscalização e planejamento da atividade privada.

Esse contexto de descentralização e organização nos moldes gerenciais como tentativa de combate às práticas corporativistas, por meio da delegação de funções a entes da administração indireta, influencia no modo como as agências reguladoras passaram a funcionar no Brasil e no ínfimo papel que desempenha o consumidor dos serviços públicos. Apesar de os preceitos da tecnicidade e da meritocracia terem sido amplamente difundidos, é bastante perceptível o impacto de uma herança patrimonia-lista na administração pública e na resistência de se incorporarem alguns espaços de maior participação da sociedade. Embora as agências norte-americanas tenham servi-




do de inspiração,4 no Brasil elas acabam por assumir traços bastante distintos, espe-cialmente de caráter de manutenção do status quo e de forte parceria público-privada, enquanto no modelo original representavam uma sistemática inovadora.

Tabela 1. Desenho institucional e autonomia das agências

Autonomia e estabilidade dos dirigentes

Mandatos fixos e não coincidentes

Estabilidade dos dirigentes

Aprovação pelo Poder Legislativo mediante arguição

Pré-requisitos quanto à qualificação dos dirigentes

Independência financeira, funcional e gerencial

Autarquia especial sem subordinação hierárquica

Última instância de recurso no âmbito administrativo

Delegação normativa (poder de emitir portarias)

Poder de instruir e julgar processos

Poder de arbitragem

Orçamento próprio

Quadro de pessoal próprio

Transparência

Ouvidoria com mandato

Publicidade de todos os atos e atas de decisão

Representação dos usuários e empresas

Procedimentos

Justificativapor escrito de cada voto e decisão dos dirigentes

Audiências públicas

Diretoria com decisão colegiada

Fonte: MELO (2002) in ABRUCIO e PÓ (2006)

Na Inglaterra, para exemplificar, há a nítida explanação dos interesses dos consumidores tanto no ato de criação da Ofcom (Office of Communications)5 – equi-

4 Ainfluênciaaplica-seinclusivenoprópriousodovocábuloagência,quenalínguainglesarepresentaórgãopúblico(EFING,2009,p.61).Considera-seaindaousodovocábulonoBrasilcomoumafalácia,poisexistenodireitobrasileirotermoparadenominaresseente,qualseja,enteadministrativoouautarquiaemregimeespecial.

5 Oatodizquedentreasobrigaçõesdaagênciaestáoavançodosinteressesdoscidadãosedosconsumidores.Disponívelem:<http://www.ofcom.org.uk/>.Acessoem:20/09/2009.


valente à Anatel –, da Ofgem (Office of Gas and Electricity Markets)6 – equivalente à Aneel – e da FSA (Food Standards Agency),7 comparada à Anvisa, conforme demons-trado na explanação de suas atribuições:

Ofcom – Office of Communications

Ofcom operates under the Communication Act 2003. This detailed Act of Parliament spells out exactly what Ofcom should do. The Act says that Ofcom’s general duties should be to further the interests of citizens and consumers. Meeting these two duties is at the heart of everything we do (grifo nosso).

Ofgem – Office of the Gas and Electricity Markets

Ofgem is the Office of the Gas and Electricity Markets. Protecting consumers is our first priority. We do this by promoting competition, wherever appropriate, and regulating the monopoly companies which run the gas and electricity networks (grifo nosso).

FSA – Food Standards Agency

The Food Standards Agency is an independent Government department set up by an Act of Parliament in 2000 to protect the public’s health and consumer interests in relation to food (grifo nosso).

A sociedade internacional também tem pressionado com manifestações de in-clusão do direito dos consumidores na esfera de atuação das agências. Nesse sentido, além de a ONU já ter apresentado uma Resolução com os principais princípios desse tipo de defesa, outras entidades também se mostram mobilizadas pela causa, como a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). Dos trinta países membros da OCDE, 27 deles apresentam manifestações explícitas de proteção aos consumidores.8

Além da formação e dos processos comparados de desenvolvimento das agên-cias, baseados na inspiração histórica anglo-saxã, também se deve ressaltar o processo desenvolvido no Brasil, chegando ao ponto de se questionar o exercício técnico e politicamente neutro, os métodos de controle e a legitimidade democrática que ema-na desse tipo de autarquia. Assim, mesmo diante do papel crescente que as agências – dotadas de alto grau de autonomia e de competências decisórias – passaram a as-sumir na administração, percebeu-se concomitantemente ao desenvolvimento desse modelo uma significativa queda na qualidade dos serviços prestados e uma falta de

6 Naapresentaçãodessaagênciaháapreocupaçãoemressaltar:“Protegerosconsumidoreséanossaprimeiraprioridade.Nósfazemosissopromovendoaconcorrênciasemprequeapropriadoeregulandoasempresas”.Disponívelem:<http://www.ofgem.gov.uk/>.Últimoacessoem:20/11/2009.

7 AAgência de Normas em alimentos é apresentada como um departamento governamental independente estabelecido paraprotegerasaúdepúblicaeosinteressesdoconsumidoremrelaçãoaosalimentos.Disponívelem:<http://www.food.gov.uk/>.Últimoacessoem:20/11/2009.

8 OECD(2007).




mecanismos de proteção aos consumidores de serviços públicos.9 Essa situação não deveria ocorrer, uma vez que um dos pilares do modelo das agências de regulação é o equilíbrio entre as partes envolvidas. Como explica Fachin (1998):

A estruturação de uma entidade reguladora deve garantir a sua equidistância em relação aos atores sociais envolvidos e dificultar a sua captura por qual-quer área de interesse. O modelo que se propõe coloca a agência reguladora no centro de um triângulo isósceles, tendo o Governo num dos vértices e os operados (empresas reguladas) e os usuários nos outros dois vértices.

No âmago da formação das agências nos países anglo-saxões percebeu-se uma nítida preocupação com o consumidor. Assim, o entendimento de que as agências devem ser neutras e equidistantes compreende também a ideia de que o consumidor – entre a relação de consumo – consiste no elo mais fraco.

Nessa concepção de fragilidade do consumidor, destaca-se ainda o embasa-mento da perspectiva agente-principal,10 ressaltando-se que na relação político-buro-crata os interesses dos cidadãos muitas vezes não são transmitidos.

A teoria do agente-principal prevê que, entre os principais políticos das agências criadas por meio de lei, os legisladores seriam os mais influentes. Isso porque são as leis que criam as agências e proporcionam a estrutura de incentivos que deveria minimizar a divergência entre as intenções le-gislativas e os resultados em termos de regulação. A teoria também pres-supõe que a informação é distribuída de maneira assimétrica (MAJONE, 2006, p. 26).

No caso das agências, nota-se ainda a ausência de um estatuto unificado de defesa do consumidor. No caso da Anatel, por exemplo, a defesa do consumidor encontra-se dispersa em resoluções de difícil compreensão e acesso, com redação em técnica normativa e com farto emprego de estrangeirismos – tais como ponto adicional, bloqueio e backhoul –, situação essa representativa de uma violação ao direito à infor-mação para os cidadãos.

Além disso, há uma acentuada captura do corpo de funcionários das agências pelas empresas privadas, fazendo com que haja uma identificação de interesses entre o regulador e o regulado. Os grupos empresariais também apresentam a vantagem de organização em relação aos interesses amplos e difusos dos consumidores.

9 ConformedefiniçãodeRobertoRibeiroBazilli,serviçopúblicopodeserconfiguradopelaessencialidadedaatividade,correspon-dendoàdemandadacoletividadeacolhidapelaadministraçãoestatal.Porsuavez,FelixMoreaucaracterizaoserviçopúblicocomoumconjuntodeatividadesvoltadasàconsecuçãodobem-estardacoletividadeeàrealizaçãodofimdoEstado,executadasporórgãosdaadministraçãodiretaeindireta(EFING,2009,p.76).

10 A teoria agente-principal remete ao riscomoral derivadode informaçõesassimétricas, naqual umadaspartespossuimaisinformaçõesdoqueoutra(s).Nocasoespecífico,umadaspartes,chamadadeagente,agenointeressedaoutraparte,chamadadeprincipal.Nessescasos,oagentepodeterumincentivooutendênciadeagirinapropriadamentedopontodevistadoprincipalseosinteressesdoagenteedoprincipalnãoestiveremalinhados.


O fato de os consumidores invariavelmente estarem em uma situação de maior fragilidade, sem tanta capacidade de pressão, se comparado com o setor privado, faz com que sejam necessárias agências que regulem de forma eficiente os conflitos entre os atores econômico-políticos, garantindo algum mecanismo de informação, consulta e participação, bem como de controle dos serviços pelos consumidores (PRZEWOSKI, 1998). Há, ainda, a necessidade de que o assunto seja tratado de modo preventivo me-diante a instauração de uma política nacional de defesa do consumidor com medidas cautelares efetivas, exacerbando somente a proteção reativa.

Pelo exposto, temos que a premissa de equidistância, que deveria ser exercida pela agência no que tange aos interesses das partes envolvidas, não se sustenta ante as observações, em prejuízo dos consumidores. Conforme será abordado neste artigo, a experiência na Comissão de Defesa do Consumidor demonstra que o Parlamento é cha-mado a tentar corrigir as distorções nas relações entre agências, consumidores e conces-sionários. Além disso, destaca-se que o zelo pelo consumidor, além de constitucional, é obrigação de todo e qualquer órgão governamental, seja agência reguladora ou não.

Desse modo, percebe-se que as agências reguladoras se firmaram no Brasil adotando um modelo com um formato específico importado de outros países – con-forme já ressaltado, notadamente Inglaterra e Estados Unidos. O modelo aplicado, além de implicar uma realidade distinta, também se refere a momentos históricos e desenvolvimentos institucionais completamente diferentes. Há, portanto, a necessi-dade de um maior aprofundamento dessa temática para que se possa comparar essas realidades e o modo de “agencificação” do direito administrativo brasileiro, tendo em vista também o atual desfacelamento da qualidade dos serviços prestados aos consu-midores (OLIVEIRA, 2007).

Em termos da qualidade dos serviços prestados e do papel desenvolvido pelos órgãos responsáveis pela fiscalização, ressalta-se, para fins de elucidação, o recente episódio, ocorrido em 2009, de reajuste das tarifas de energia elétrica envolvendo a Aneel, no qual houve um erro na metodologia de cálculo, onerando os consumidores em aproximadamente R$ 10 bilhões desde o ano de 2002. A Anatel também foi alvo nesse mesmo ano de fortes críticas quanto a sua atuação diante da empresa Telefônica, em decorrência do grande número de panes ocorrido em seus sistemas. A atuação da agência, como ente regulador, em situações como essas demonstra que os consumi-dores não estão sendo respeitados – diferentemente do que ocorre nos outros países, inclusive naqueles que serviram de modelo na implantação das agências. Assim, faz-se, além de atual, importante que o estudo tenha como foco as relações de consumo dos serviços públicos e a função social a ser desempenhada pelas agências.

O Congresso Nacional também tem considerado a atualidade do problema da regulação quando da apresentação e da apreciação em andamento do Projeto de Lei n. 2.057/2003 e apensados – dos quais o PL n. 3.337/2004 é considerado o mais importante –, que tratam da uniformização de regras relativas à gestão, à organização e aos mecanismos de controle social e participação popular das agências reguladoras. Nessa proposta de modificação encontra-se um capítulo destinado à interação entre as




agências e os órgãos de defesa do consumidor. Desse modo, destaca-se que a temática também tem ganhado destaque no cenário legislativo nacional.

Podemos perceber alguns avanços na construção institucional na área da regu-lação dos serviços públicos na América Latina e, de modo mais específico, no Brasil. Nesse sentido, a regulação e o papel dos consumidores como atores ativos desse tipo de relação posicionam-se como um grande desafio do mundo contemporâneo. A gran-de dificuldade na atualidade não está centrada no processo de redimensionamento do papel do Estado per se, mas sim nos desdobramentos que esse tipo de redimensiona-mento acarretou e na pouca ênfase direcionada aos consumidores, especialmente no que tange à existência de mecanismos de transparência que permitam o exercício do controle social.

Enquanto os países anglo-saxões que nos serviram de inspiração em termos de modelo de regulação aplicaram em seus estatutos e procedimentos os princípios do interesse público e da equidade social, nas agências de regulação brasileira essa dimensão não foi, até o presente momento, incorporada de modo efetivo. Sua incor-poração está sendo discutida no âmbito legislativo, em conformidade com o Projeto de Lei n. 2.057/2003, entre outros apresentados de temática correlata, bem como nas audiências públicas realizadas sobre o assunto. No entanto, há a necessidade de uma maior agilização desse aparato normativo para mediar os interesses e incorporar as demandas e as necessidades dos cidadãos usuários dos serviços prestados.

Dessa maneira, estudos focados na compreensão dessas vertentes servirão ao propósito de analisar a delimitação do poder das agências e sua efetiva possibilidade de compatibilização com o direito do consumidor, possibilitando que as agências possam vir a servir no Brasil, de fato, como um instrumento racional de mediação de interesses.

3 A regulamentação de defesa do consumidor no setor elétrico

Apesar de o modelo de agências reguladoras ter sido apresentado no Brasil a partir dos anos 1990, data-se pelo Decreto n. 24.643, de 1934, o estabelecimento do Código de Águas e uma menção inicial (artigo 178) ao modo de prestação dos serviços de energia elétrica – na ocasião feita pela Divisão de Águas do Departamento Nacio-nal de Produção Mineral. Embora seja considerada pouco abrangente, essa primeira delineação – efetivamente publicada pelo Decreto n. 41.019, de 1957 – configurou-se como um marco legal importante do setor elétrico, na medida em que dispôs sobre o sistema de concessões.

Posteriormente, a Constituição Federal de 1988 alterou de modo substancial as competências para exploração de serviços públicos, bem como as formas indiretas de exploração. É importante destacar, considerando nossa Carta Magna, a importância do parágrafo único de seu artigo 175, conforme demonstrado a seguir:


Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Parágrafo único. A lei disporá sobre:

I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;

II - os direitos dos usuários;

III - política tarifária;

IV - a obrigação de manter serviço adequado.

A Constituição, ao apresentar sobre o que a lei estipulada deve dispor, permite que se identifiquem os principais atores do setor elétrico, a saber, concessionários/per-missionários dos serviços, consumidores e governo, este último como poder conce-dente. Nesse sentido, ao prezar-se pelo equilíbrio entre as partes, destaca-se a atuação da agência reguladora, nesse caso da Aneel, como um órgão de Estado com função de mediar os conflitos entre as partes.

Em termos de evolução de nossa legislação sobre o sistema elétrico e os con-sumidores – foco deste estudo –, destaca-se ainda a Lei n. 8.987, de 1995, que dispõe sobre concessão e serviços públicos. Dentre uma série de modificações para diversos setores e definições conceituais, a referida lei retoma em seu artigo 6º a ideia de “serviço adequado” estabelecida no artigo 175 da Constituição Federal, conforme já mencionado.

Art. 6o Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço ade-quado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.

§ 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, con-tinuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.

§ 2o A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipa-mento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e ex-pansão do serviço.

§ 3o Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando:

I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e

II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.

Por conseguinte, percebe-se que há uma preocupação em atender aos inte-resses dos consumidores, na medida em que é imposta ao concessionário a prestação de uma série de requisitos para garantir o bom serviço prestado. Os princípios de




regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia e modicidade nas tarifas explicitados na lei atendem, teoricamente, às demandas dos consumidores em prol de uma boa prestação dos serviços.

Em seguida, destaca-se a Lei n. 9.427/1996, que institui a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e disciplina o regime de concessões de serviços públicos de energia elétrica. A agência é criada com a missão de proporcionar condições favoráveis para que o mercado de energia se desenvolva com equilíbrio entre os agentes, fazendo com que tanto os consumidores obtenham modicidade tarifária, qualidade do serviço e garantia de direitos como os agentes regulados obtenham a remuneração adequada, tenham seus contratos honrados e suas regras claras.

Por meio dessa lei, também se pode perceber a característica de mediação de conflitos embutida desde sua formação, pois foi conferida à Aneel a competência para dirimir, no âmbito administrativo, conflitos entre agentes envolvidos, conforme esta-belece seu artigo 3º, parágrafo V:

Art. 3º Além das atribuições previstas [...], compete à Aneel:

[...]

V - dirimir, no âmbito administrativo, as divergências entre concessioná-rias, permissionárias, autorizadas, produtores independentes e autoprodu-tores, bem como entre esses agentes e seus consumidores (grifo nosso).

Também se percebe a abordagem em prol dos consumidores na legislação de instituição da agência com base na atribuição da ouvidoria a um dos diretores, conforme prevê o inciso 1º: “O decreto de constituição da Aneel indicará qual dos diretores da autarquia terá a incumbência de, na qualidade de ouvidor, zelar pela qualidade do serviço público de energia elétrica, receber, apurar e solucionar as re-clamações dos usuários”.

Em seguida, por meio do Decreto n. 2.335, de 6 de outubro de 1997, houve a regulamentação da lei anterior da criação da Aneel, na qual foi estabelecida a devida au-tonomia patrimonial, financeira e administrativa da Agência, bem como sua vinculação ao Ministério de Minas e Energia (MME). Nesse decreto, destaca-se seu artigo 3º, no que se refere às diretrizes a serem seguidas pela agência, conforme mostrado a seguir.

Art. 3º A Aneel orientará a execução de suas atividades finalísticas de for-ma a proporcionar condições favoráveis para que o desenvolvimento do mercado de energia elétrica ocorra com equilíbrio entre os agentes e em benefício da sociedade, observando as seguintes diretrizes:

[...]

IV - criação de condições para a modicidade das tarifas, sem prejuízo da oferta e com ênfase na qualidade do serviço de energia elétrica;

[...]


IX - transparência e efetividade nas relações com a sociedade.

A legislação do setor elétrico avançou, na sequência, com a edição da Reso-lução n. 456/2000, quando da consolidação das condições gerais do fornecimento de energia elétrica. Essa Resolução, conforme o próprio texto de seu preâmbulo, teve como motivação “a necessidade de rever, atualizar e consolidar as disposições refe-rentes às Condições Gerais de Fornecimento de Energia Elétrica, visando aprimorar o relacionamento entre os agentes responsáveis pela prestação do serviço público de energia elétrica e os consumidores”. Foram levadas ainda em consideração

as sugestões recebidas dos consumidores, de organizações de defesa do consumidor, de associações representativas dos grandes consumidores de energia elétrica, das concessionárias distribuidoras e geradoras de energia elétrica, de organizações sindicais representativas de empregados de em-presas distribuidoras de energia elétrica, bem como as sugestões recebidas em função da Audiência Pública Aneel n. 007/99, realizada em 5 de no-vembro de 1999 (Resolução Aneel 456/2000).

Nesse momento, portanto, diante do envolvimento das partes interessadas, percebe-se, de forma bastante nítida, o enraizamento dos princípios de defesa do con-sumidor no plano material, especialmente no que tange à transparência e ao direito à informação, conforme exaltam os seguintes artigos da referida norma:

Art. 5º A concessionária deverá comunicar, por escrito, quando da efeti-vação do pedido de fornecimento, ou sempre que solicitado, as opções disponíveis para faturamento ou mudança do grupo tarifário e prestar as informações necessárias e adequadas a cada caso, cabendo ao consumidor formular sua opção também por escrito.

[...]

Art. 97. A concessionária deverá comunicar ao consumidor, no prazo má-ximo de 30 (trinta) dias, sobre as providências adotadas quanto às solicita-ções e reclamações recebidas do mesmo.

Parágrafo único. A concessionária deverá informar o respectivo número do protocolo de registro quando da formulação da solicitação ou reclamação, sempre que o atendimento não puder ser efetuado de imediato.11

[...]

Art. 100. A concessionária deverá desenvolver, em caráter permanente e de maneira adequada, campanhas com vistas a:

I - informar o consumidor, em particular e ao público em geral, sobre os cuidados especiais que a energia elétrica requer na sua utilizaçãII - divulgar os direitos e deveres específicos do consumidor de energia elétrica;

11 Oartigo97foialteradoconformeretificaçãopublicadanoDOU.de15/12/2000,seção1,p.143,v.138,n.241-E.




III - orientar sobre a utilização racional e formas de combater o desperdício de energia elétrica; e

IV - divulgar outras orientações por determinação da Aneel.

Art. 101. Na utilização do serviço público de energia elétrica fica assegurado ao consumidor, dentre outros, o direito de receber o ressarcimento dos danos que, porventura, lhe sejam causados em função do serviço concedido.12

Recentemente, em 2003, o governo lançou documento intitulado “Modelo institucional do setor elétrico”, contendo as principais diretrizes de conduta do setor. Além de promover uma reconfiguração do setor, por meio da definição das funções dos agentes institucionais, existentes e novos, que atuam no setor, o documento tam-bém contribuiu, mesmo indiretamente, uma vez que não contém uma abordagem ex-plícita de defesa do consumidor, para o estabelecimento de princípios genéricos desse novo arranjo. Entre eles se destacam a prevalência do conceito de serviço público na geração de energia; a defesa da modicidade tarifária; a mitigação dos riscos sistêmicos, por meio da expansão das linhas de transmissão; e a promoção da inserção social no setor elétrico, ressaltando, em particular, os programas de universalização do atendi-mento. Nesta última premissa de inserção encontram-se as Leis n. 12.111, de 2009, que aborda os serviços de energia em sistemas isolados, e n. 12.212, de 2010, que dispõe sobre a tarifa social de energia elétrica.

3.1 Atuação da Aneel

Apesar da preocupação presente nas normas descritas na subseção anterior com relação aos consumidores, não se garantiu, por meio dos mecanismos institu-cionais próprios da Aneel, a defesa dos seus direitos. Na elucidação do caso de erro de cálculo de reajuste tarifário, que resultou em cobrança indevida aos consumidores da quantia de quase R$ 10 bilhões, percebeu-se, a despeito da pressão da Comissão Permanente de Defesa do Consumidor e da Comissão Parlamentar de Inquérito da Energia Elétrica e dos encaminhamentos do Tribunal de Contas da União, uma re-sistência da agência reguladora em assumir a responsabilidade pelo ocorrido e pela correção da distorção.

Nesse caso da falha metodológica de cálculo apontada pelo Tribunal de Contas da União (e que, teoricamente, caberia à Aneel apontar), percebeu-se uma discordância inicial da Agência, conforme nota oficial divulgada pela Aneel em 20 de outubro de 2008, na qual alegava que a metodologia utilizada estava correta e, portanto, não haveria o que ser corrigido. Em documento de embargos de declaração encaminhado pela Agên-cia ao Ministro Relator do Tribunal de Contas da União, sr. Benjamin Zymler, datado de 3 de novembro de 2008, em face do acórdão n. 2.210/2008-TCU-Plenário, a Agência ratifica o entendimento de isenção diante da falha constatada de cobrança indevida:

Em que pese o louvável esforço [do TCU] em aperfeiçoar a metodologia de reajuste tarifário de modo a conferir-lhe maior efetividade e eficácia no que

12 Parágrafoúniconoart.101,pelaRes.Aneeln.614,de06/11/2002,DOde07/11/2002,seção1,p.91,v.139,n.216.


tange ao compartilhamento dos ganhos de escala com o consumidor, pon-to em que merece acolhida, não há que se falar em ilegalidade na metodologia constante dos contratos de concessão (grifo nosso).

Após exposição na mídia e pressão da sociedade e de entidades de defesa do consumidor, a Agência admite que estava ciente do problema há mais de dois anos e que havia encaminhado o caso ao Ministério de Minas e Energia. A Aneel alegou, por meio da Nota Técnica n. 366/2009-SER-SCT/Aneel, de 4 de novembro de 2009, que

pelo ofício n. 138/2009-DR/Aneel, de 15 de julho de 2009, foram reitera-dos ao Ministério de Minas e Energia os termos do ofício n. 267/2008-DR/Aneel, de 3 de novembro de 2008, que submeteu àquele Ministério a pro-posta de alteração da aludida Portaria Interministerial.

Ao passar a responsabilidade para a alteração da Portaria ao Ministério de Minas e Energia, a Agência exime-se inicialmente de responsabilização pelo incidente da cobrança indevida. No entanto, no decorrer das audiências públicas realizadas na Câmara dos Deputados, incitadas pela Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) das Tarifas de Energia Elétrica, conforme será visto na próxima seção, firmou-se o entendi-mento do MME de que o erro não residia na referida Portaria, conforme declarações do secretário de Energia Elétrica desse Ministério no dia 28 de outubro de 2009. Na se-quência da realização dessa audiência, o MME enviou à Aneel o ofício n. 1.957/2009/MME, datado de 29 de outubro de 2009, no qual é formalizado o entendimento de “não ser necessária a adequação ou substituição da Portaria Interministerial para o equacionamento da questão, cabendo a essa Agência a implementação dos procedi-mentos necessários e adequados para a solução do problema apresentado”.

Considera-se insuficiente a justificativa de omissão baseada no argumento de que a agência não teria competência para alterar a Portaria n. 25/2002, cabendo a al-teração aos Ministérios que a elaboraram – Ministério de Minas e Energia e Ministério da Fazenda. O fato de a Agência ter informado ao Ministério de Minas e Energia sobre o erro de cálculo não invalida o entendimento de que ela não cumpriu, nesse caso, seu papel propositivo, conforme estabelecido pelos incisos I e XVIII, do artigo 3º, da Lei n. 9.427/1996 – lei que instituiu a Aneel e disciplina o regime das concessões dos serviços públicos de energia elétrica.

4 A atuação da Câmara dos Deputados: Comissão de Defesa do Consumidor e CPI da Energia Elétrica

Em se tratando do papel desempenhado pelo Congresso Nacional e do caráter fiscalizatório atribuído aos parlamentares, é importante destacar que houve em nosso aparato normativo uma nítida evolução de incorporação de poderes desse tipo. Em Constituições anteriores, como as de 1946 e 1967, já eram percebidos alguns instru-mentos de responsabilização, por exemplo, com a previsão de instituição de comissões




de inquérito para fiscalizar o Poder Executivo e a possibilidade de convocação de ministros para prestar esclarecimentos sobre determinados assuntos.

A novidade, portanto, não está no fato de que a nova Carta Constitu-cional [de 1988] tenha também incorporado, no seu desenho, a função da accountability parlamentar como um dever inerente à atividade par-lamentar. Mas, sim, nos termos que caracterizaram a reafirmação desse princípio, os quais acabaram por revestir a atividade fiscalizadora a ser desenvolvida pelo Congresso Nacional de um significado até então inédi-to (OLIVA, 2006, p. 88).

Assim, a evolução normativa a partir da Constituição de 1988 compreende dis-positivos de fiscalização a serem desempenhados pelas comissões permanentes, algo que, até o referido momento, se encontrava restrito somente aos regimentos internos das Casas. Destaca-se, nesse sentido, a dimensão que passou a significar constitucio-nalmente, nos termos de accountability parlamentar desenvolvido por Oliva (2006), os mecanismos de convocação de ministros de Estado e de audiências públicas, pedidos de requerimentos de informações aos ministros, propostas de fiscalização e controle e criação de Comissões Parlamentares de Inquérito.

Diante desse papel desempenhado pelo Congresso Nacional na fiscalização, para o propósito deste trabalho focar-se-á na análise da atuação da Comissão de De-fesa do Consumidor, bem como da CPI das Tarifas de Energia Elétrica, pois esta foi desenvolvida como uma forma de desdobramento dos trabalhos da Comissão Perma-nente. Dessa forma, embora seja dotada de competências bastante específicas, confor-me a Subseção II do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, a CPI apresenta correlação temática com a Comissão Permanente de Defesa do Consumidor. Houve, inclusive, coincidência de deputados partícipes de ambas as Comissões, fazendo que houvesse, ao longo de sua existência, uma troca constante de informações. Além dis-so, conforme dispõe o artigo 37 do Regimento Interno, ao término dos trabalhos, a CPI apresenta um relatório circunstanciado com suas principais conclusões sobre o assunto – no caso, as taxas abusivas de energia elétrica cobradas aos consumidores –, servindo de respaldo técnico para os trabalhos da Comissão de Defesa do Consumidor.

4.1 Comissão Permanente: Comissão de Defesa do Consumidor

Em se tratando da atuação das Comissões Permanentes, é vital destacar o pa-pel desempenhado pelo instrumento da audiência pública. Além da importante tarefa de análise e deliberação das proposições de áreas correlatas em trâmite legislativo, cada comissão possui a premissa de realizar audiências – com autoridades, pessoas ou entidades interessadas e especialistas da área selecionada – para prestar esclarecimen-tos sobre assuntos de interesse público.

No entanto, no caso específico da Comissão de Defesa do Consumidor, esse instrumento não só é amplamente utilizado, possibilitando a participação popular e de entidades de assuntos sensíveis à realidade consumeira, como também serve ao


propósito de subsidiar os parlamentares no exercício de suas funções fiscalizatórias. A energia elétrica,13 desse modo, conforme levantamento realizado nos anos de 2007, 2008 e 2009 (Tabela 2), foi tema de constante abordagem nessa Comissão.

Tabela 2. Audiências públicas em temas correlatos a agências reguladoras e regulação do setor elétrico, realizadas entre os anos de 2007, 2008 e 2009

Audiências Públicas Comissão de Defesa do Consumidor (2007-2008-2009)

Data Tema Convidados

28/0

3/20

07

Discutir sobre ampla defesa do

consumidor bem como reajus-

te das tarifas de energia elétri-

ca praticadas pela Cia. Elétrica

de Pernambuco (Celpe)

RICARDO VIDINICH (superintendente de Regulação da Comercialização da Agên-

cia Nacional de Energia Elétrica – Aneel); DAVI ANTUNES LIMA (superintendente

de Regulação Econômica da Agência Nacional de Energia Elétrica – Aneel); JAI-

ME JEMIL ASFORA FILHO (diretor da Ordem dos Advogados do Brasil – Seccional

de Pernambuco); RANILSON BRANDÃO RAMOS (diretor da Agência de Regulação

de Pernambuco – Arpe)

18/0

4/20

07

Discutir a política tarifária das

concessionárias e das permis-

sionárias do setor de energia

elétrica

RONALDO SCHUCK (secretário de Energia Elétrica do Ministério de Minas e Ener-

gia); AURÉLIO VIRGÍLIO VEIGA RIOS (subprocurador-geral da República e coor-

denador da 3ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal

(Consumidor e Ordem Econômica); DAVI ANTUNES LIMA (superintendente de

Regulação Econômica da Aneel); VITOR MORAIS ANDRADE (coordenador-geral

de Supervisão e Controle do Departamento de Proteção e Defesa do Consumi-

dor – DPDC); LUIZ CARLOS GUIMARÃES (presidente da Associação Brasileira de

Distribuidores de Energia Elétrica – Abradee); ARLI PINTO DA SILVA (advogado

representante da Acig e da Fiep/PR)

14/0

5/20

08 Tratar de assuntos relaciona-

dos a “preços das tarifas de

energia elétrica”

EDVALDO ALVES SANTANA (diretor-geral substituto da Aneel); PATRÍCIA GALDINO

DE FARIA BARROS (coordenadora-geral de Política e Relações de Consumo do

DPDC/MJ); JOSÉ ALVES DE MELLO FRANCO (diretor de Regulação da Ampla);

JOSÉ NUNES DE ALMEIDA NETO (diretor institucional da Coelce); MARCELO SIL-

VEIRA ROCHA (diretor-presidente da Energisa Paraíba)

15/0

4/20

09

Discutir os critérios da revisão

tarifária da Companhia Ener-

gética de Pernambuco (Celpe)

e de outras empresas no Bra-

sil – ciclo 2009/2013

JOSIAS ARAÚJO (secretário nacional de Energia Elétrica do Ministério de Minas

e Energia); NELSON JOSÉ HUBNER MOREIRA (diretor-geral da Agência Nacional

de Energia Elétrica – Aneel); ANTÔNIO CARLOS BARRETO CAMPELLO (procura-

dor do Ministério Público Federal – MPF); ADALBERTO SANTOS VASCONCELOS

(secretário de Fiscalização e Desestatização do Tribunal de Contas da União –

TCU); JOSÉ NUNES DE ALMEIDA NETO (diretor Institucional e de Comunicação da

Companhia Elétrica do Ceará – Coelce); RANILSON BRANDÃO RAMOS (diretor-

presidente da Agência de Regulação de Pernambuco – Arpe); CARLOS GILBERTO

FARIAS (conselheiro do Conselho do Desenvolvimento Econômico e Social do

Governo Federal); NELMA RAMOS MACIEL QUAIOTTI (procuradora de Justiça

do Ministério Público do Estado de Pernambuco – coordenadora da Central de

Recursos Cíveis – MPPE)

13 Note-sequenolevantamentoconstamaudiênciasrealizadasenvolvendoosetorelétrico,sejademododireto,sejaindiretamente,pormeiodeaudiênciasobreagênciasreguladoras.




Audiências Públicas Comissão de Defesa do Consumidor (2007-2008-2009)

Data Tema Convidados

23/0

9/20

09

Debater o PL n. 3.337/2004:

agências reguladoras

RICARDO MORISHITA WADA (diretor do Departamento de Proteção e Defesa do

Consumidor do Ministério da Justiça – DPDC/MJ); RICARDO BARROS (relator do

PL n. 3.337/2004 – Agências Reguladoras); ROBSON SANTOS CAMPOS (diretor

de Relações Institucionais do Procon-SP); MARCOS VINICIUS PÓ (coordenador

adjunto do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor – Idec); ROSANA GRIN-

BERG (presidente da Associação de Defesa da Cidadania e Defesa do Consu-

midor – Adecon)

9/12

/200

9

Discutir o reajuste tarifário de

energia elétrica

MARCELO BARROS GOMES (gerente de Divisão da Secretaria de Fiscalização

de Desestatização do Tribunal de Contas da União – TCU); JURANDIR PICANÇO

JÚNIOR (diretor corporativo do Instituto de Desenvolvimento Industrial do Ceará

– Indi); JOÍSA CAMPANHER DUTRA SARAIVA (diretora da Aneel)

Fonte: elaborado pela autora a partir de informações da Câmara dos Deputados (http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/cdc/eventos/audiencias-publicas-1)

Durante o período proposto neste estudo para a análise da Aneel na Comis-são Permanente de Defesa do Consumidor, compreendendo os anos de 2007, 2008 e 2009, percebe-se que houve uma recorrência gradual da temática de energia elétrica no âmbito da Comissão, culminando na instauração da CPI da Energia Elétrica.

Em março de 200714 foi convocada audiência pública, a pedido do parlamen-tar Eduardo da Fonte (PP-PE), sobre “a ampla defesa do consumidor após contestação sobre leitura indevida de pagamento antes do resultado da perícia, bem como do reajuste das tarifas de energia elétrica praticadas pela companhia de energia elétrica de Pernambuco”. O início da abordagem mais incisiva dessa temática na Comissão foi iniciada, conforme apresentado, sob a perspectiva regionalizada. Tal prática é bas-tante recorrente nas comissões temáticas, de forma que os parlamentares apresentam suas problemáticas regionais e depois é analisado o assunto sob enfoque nacional. A abordagem pode ser considerada não apenas apropriada, mas também condizente com o princípio federativo de representação.

Nessa primeira audiência pública, a Aneel mandou um representante, sr. Ricardo Vidinich, e, em sua interpelação, bastante genérica, ele apontou o contexto de criação da Agência, justificando as possíveis lacunas apresentadas pelos parlamentares como decorrentes do recente processo de amadurecimento institucional e normativo do setor elétrico brasileiro.

No mês de abril do mesmo ano,15 em uma segunda audiência pública com o propósito de discutir a “política tarifária das concessionárias e permissionárias do setor de energia elétrica do país”, a temática versou sobre a necessidade de se cumprir

14 AudiênciaPúblicarealizadapelaComissãodeDefesadoConsumidornodia28demarçode2007.15 AudiênciaPúblicarealizadapelaComissãodeDefesadoConsumidornodia18deabrilde2007.


a modicidade tarifária. Nesse sentido, entra em pauta o papel da agência reguladora em mediar o conflito de interesses dos consumidores e das concessionárias. Na oca-sião, além de representantes do Ministério de Minas e Energia, do Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (DPDC) do Ministério da Justiça, da Procuradoria-Geral da República e da própria Aneel, estiveram presentes ainda um representante da Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica (Abradee) e o advogado representante da Acig e da Fiep/PR. Novamente se reitera o aspecto regional, nessa audiência da explanação da realidade do Paraná, como forma de desenvolvimento dos trabalhos da Comissão.

Assim, o ano de 2007, ao que parece, serviu para que a Comissão de Defesa do Consumidor coletasse os dados sobre o setor energético, apresentando diferentes pontos de vista e os principais problemas enfrentados no setor. Em 2008, percebe-se uma ação mais propositiva e encaminhamentos mais direcionados para uma investi-gação mais detalhada, além do delineamento de possíveis soluções.

A primeira audiência desse ano, realizada em maio, tratou de reduzir o esco-po de atuação, anteriormente tratado de modo genérico, do setor de energia elétrica, passando para “Preços das tarifas de energia elétrica”. Ao se focar nesse aspecto, nessa audiência houve uma apresentação mais técnica das entidades envolvidas. A Aneel, nesse sentido, deteve-se na explicação da legislação – Lei n. 10.848/2004 – no que concerne à diretriz de redução de custos da energia comprada. Em sua defesa, quando da alegação dos preços cobrados aos consumidores, a Aneel, nas considerações finais apresentadas nesse dia, argumentou que as tarifas foram calculadas, revisadas e rea-justadas na forma da lei e que se a Agência houvesse percebido o erro jamais deixaria de corrigi-lo. A Agência argumentou ainda que os temas abordados pela Comissão, como a compra de energia elétrica no Estado de Pernambuco, já haviam sido objeto de respostas para o Tribunal de Contas da União e o Ministério Público, além de inves-tigações de CPI da Assembleia Legislativa desse estado. Finalmente, a Aneel ressaltou que a modificação dos contratos implica aumento do risco regulatório, o que, por sua vez, faz que também aumentem os custos para os consumidores. Em relação a esse argumento dos contratos, Farena (2006, p. 27), de modo bastante crítico, expõe:

Em verdade, o interesse do consumidor é que deveria ser o verdadeiro interesse nacional. Abandonar a proteção do consumidor é abrir passagem para a corrupção e o atraso. O discurso da inviolabilidade do contrato, le-vado a extremos para justificar aumentos abusivos, é anti-universalizador, porque no fundo incorpora a ideia de que o serviço não é essencial. Se não é essencial, a obrigação de universalizar torna-se uma ficção.

A participação do Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (DPDC) do Ministério da Justiça serviu como respaldo para os trabalhos da Comissão, na medida em que apresentou os maiores reclamos dos consumidores obtidos no Banco Nacional do Sistema Nacional de Informações de Defesa do Consumidor (Sindec). Dentre as reclamações apontam-se cobranças indevidas, dúvidas sobre valores cobra-




dos, serviços não fornecidos (entrega/instalação/não cumprimento da oferta/contrato); e danos materiais/pessoal decorrentes do serviço. Com base em tais constatações, per-cebe-se que ainda falta transparência e acesso às informações para os consumidores.

A Coelce, distribuidora de energia do Estado de Pernambuco, foco da audiên-cia pública, apresentou as características de uma concessão e alegou que vem investin-do no setor nos últimos cinco anos a soma de R$ 1,3 bilhão. Além disso, ela mostrou números indicadores de melhorias nos serviços, com a diminuição da interrupção da energia entre 2003 e 2007. No entanto, no que concerne aos preços cobrados, a con-cessionária alegou a alta incidência de tributos sobre o setor (por volta de 37%) e não tratou em nenhum momento dos contratos.

A abordagem de alta incidência de tributos também foi encaminhada pela Energisa, responsável por 2% da distribuição no Brasil e 9% no Nordeste. Ao diferen-ciar a composição da tarifa do consumidor entre parcela A e parcela B, ou seja, custos não gerenciáveis (relacionados à atividade de distribuição e explicitamente indicados no contrato) e custos gerenciáveis (custos operacionais sujeitos ao controle da con-cessionária), alegou que a verdadeira receita da distribuidora reside na parcela B, eximindo-se da responsabilidade pela alta tarifação das distribuidoras.

No ano de 2009,16 os trabalhos foram retomados na Comissão com a conti-nuidade da análise das revisões tarifárias da Companhia Energética de Pernambuco e de outras companhias de energia elétrica do Brasil. Nessa ocasião, o convidado, sr. Antonio Carlos Barreto Campello, procurador do Ministério Público Federal, apontou a posição ativa do Parlamento em face do procedimento administrativo instaurado a partir da representação do deputado Eduardo da Fonte à Procuradoria da República em Pernambuco. Embora na ocasião o representante do Ministério Público não tenha apresentado dados substanciais sobre tal procedimento, a própria exaltação do papel do Parlamento e de seu poder de iniciativa e controle constitui um fato relevante para o propósito deste estudo.

O Ministério Público também cumpriu sua função ao afirmar que a Celpe onerou indevidamente os consumidores. A partir da apresentação de caráter técnico do reajuste tarifário, o sr. Antonio Carlos Barreto Campello atribuiu à Celpe e ao Ter-mopernambuco a responsabilidade sobre a cobrança:

O Ministério Público Federal e o Ministério Público de Pernambuco ins-tauraram um procedimento e passaram a colher subsídios para saber se aquela revisão tarifária realmente tinha sido feita dentro dos parâmetros legais. Então, o Ministério Público solicitou o auxílio de pessoas especia-lizadas, ouviu muita gente do setor elétrico, colheu subsídios também do Tribunal de Contas da União, através da Sefid, que deram uma importante contribuição para o trabalho desenvolvido, e chegou-se à conclusão de que

16 AudiênciaPúblicarealizadapelaComissãodeDefesadoConsumidornodia15deabrilde2009.


existiam basicamente dois equívocos muito fortes na homologação efe-tuada pela Aneel, ou seja, o processo de revisão tarifária continha equívo-cos que mereceriam ser corrigidos. Esses equívocos seriam, basicamen-te: a admissão dos custos da Termopernambuco, da compra de energia pela Celpe da Termopernambuco, empresa do mesmo grupo da Celpe, o Grupo Neoenergia; e a aceitação, um verdadeiro perdão, da ineficiência da empresa em relação a suas perdas gerenciáveis.

O procurador estende sua análise, de modo bastante enfático, sobre a gravida-de do processo e as consequências para os consumidores:

Ora, vimos aqui que existem duas empresas contratantes que estabelecem o preço e um terceiro que paga esse contrato: o consumidor. Vimos tam-bém que a Celpe não tem nenhum interesse em tentar repactuar esse con-trato. Por quê? Ela tem um custo maior com aquisição da energia terme-létrica, chega na revisão tarifária, repassa esse custo para a Aneel; a Aneel homologa isso e repassa para o consumidor e a termelétrica vai ganhar uma quantia absurda por uma energia que, como nós vamos ver mais à frente, ela sequer está produzindo. No final, é o Grupo Neoenergia como um todo quem ganha (Antonio Carlos Barreto Campello, Notas Taquigráficas).

O Ministério Público responsabiliza ainda a Aneel pela não intervenção e pelo restabelecimento dos termos do contrato, de modo que este não fosse nocivo aos con-sumidores. “A Aneel, no processo de revisão tarifária de 2005, na visão do Ministério Público, não cumpriu com o que o povo brasileiro esperava dela”. Com base nesses argumentos, na mesma linha da apresentação da sra. Nelma Ramos Maciel Quaiotti, do Ministério Público Estadual de Pernambuco, o Ministério Público expõe sua preo-cupação, com destaque para a ação civil pública em andamento.

O Tribunal de Contas da União, na ocasião da audiência pública de abril de 2009, na figura do sr. Adalberto Santos Vasconcelos, secretário de Fiscalização e De-sestatização do Tribunal de Contas da União, destacou a missão deste Tribunal como órgão auxiliar do Congresso Nacional no sentido de regular os recursos públicos em prol da sociedade. Há, portanto, uma conexão direta da atuação do Tribunal com os incidentes de cobrança tarifária indevida no setor elétrico, justificando a participação deste na audiência pública. Essa atribuição do Tribunal de Contas da União foi sendo gradualmente incorporada à estrutura política brasileira com o intuito de fortalecer sua ligação com o Poder Legislativo:

Na CF de 1967, o TCU já se encontrava formalmente vinculado ao Con-gresso Nacional, cabendo-lhe atuar como órgão de apoio do Legislativo brasileiro na fiscalização financeira e orçamentária da União. Agora, [a par-tir da Constituição de 1988], dois terços dos membros do TCU passariam a ser indicados pelo Congresso Nacional, enfraquecendo-se, assim, os laços com a presidência e, em contrapartida, fortalecendo-se a sua relação com




o Parlamento. Em paralelo, as competências do TCU foram expandidas (OLIVA, 2006, p. 91).

Em relação ao caráter responsivo do Tribunal ao andamento iniciado pelo Congresso, apontaram-se dois acórdãos que identificaram ganhos indevidos pelas distribuidoras de energia elétrica. O Tribunal determinou ainda que a Aneel criasse mecanismos para correção dessa inconsistência de modo que fossem respeitados os princípios da eficiência e da modicidade tarifária.

Por solicitação do Congresso Nacional, o TCU destacou ainda a realização de auditorias nos processos de reajuste tarifário realizados em 2008 das seguintes concessionárias: Energisa Paraíba, Cemar, Cepisa, Ceal, Bovesa e CE, com foco, prin-cipalmente, na atuação do regulador.

Em relação à manifestação da agência reguladora nessa audiência pública, o sr. superintendente Nelson José Hubner Moreira justificou a necessidade dos reajustes como uma característica inerente ao sistema de concessões, uma vez que fazem parte dos contratos. Ele manifestou ainda o compromisso da Agência com os interesses da sociedade, uma vez que a cada novo ciclo de revisão tarifária há uma discussão da metodologia a ser aplicada, e seu cumprimento consiste no exercício da estabilidade regulatória. Destaca Hubner:

É óbvio que estamos longe da perfeição. A cada ciclo de revisão tarifária, a agência vem tentando aprimorar, se tem havido excesso do lado das em-presas, se ela não vem dividindo adequadamente, como manda a lei, isto é, repartir um pouco daquele ganho da empresa com a sociedade brasileira. É isso que temos procurado fazer (Nelson Hubner, Notas Taquigráficas).

Citando-se o caso específico da Celpe, tratado como elucidação de diversas realidades brasileiras, o sr. Nelson Hubner não fez menções significativas nem prestou maiores esclarecimentos sobre a atuação da agência reguladora. Ao fim das apresenta-ções, alguns parlamentares destacaram-se pelo modo combativo com que trataram o assunto, exigindo soluções para a problemática. Nesse sentido, o deputado Eduardo da Fonte, que assumiu o cargo de presidente da CPI da Energia Elétrica, destacou que a Aneel esteve a serviço das empresas distribuidoras, prejudicando não somente o povo pernambucano, mas o brasileiro como um todo.

Foi ressaltado ainda o importante papel da Comissão de Defesa do Consumidor no levantamento desse assunto, juntamente com a Comissão de Minas e Energia, bem como o descaso apresentado pela distribuidora do Estado de Pernambuco, que, convi-dada, não compareceu aos debates. Nas palavras do deputado federal Eduardo da Fonte:

Os lucros dessas empresas são verdadeiras fábulas tiradas diretamente do bolso do povo de Pernambuco e de outros estados, diretamente do consu-midor. Não tenho conhecimento de nenhuma rentabilidade parecida com


a das empresas distribuidoras de energia elétrica. Não podemos admitir o que a Celpe está fazendo com o Estado de Pernambuco com a anuência da Aneel. Dr. Nelson Hubner, faço um apelo em nome dos pernambucanos: que o senhor tenha coragem e determinação para resgatar o verdadeiro papel da Aneel, o de agência reguladora e fiscalizadora, e não o papel que vem desem-penhando nos últimos anos, de agência a serviço das empresas distribuido-ras de energia elétrica (deputado Eduardo da Fonte, Notas Taquigráficas).

No entanto, apesar das duras críticas quanto à atuação da Agência, diante do não comparecimento da distribuidora convidada, os parlamentares informaram que pelo menos a Aneel está disposta a participar do debate, numa demonstração de respeito aos trabalhos desenvolvidos pelo Congresso Nacional, conforme exalta o deputado federal Márcio Junqueira em pronunciamento:

Concordo com o deputado Eduardo no que diz respeito à ausência da Celpe. Quando a Celpe não comparece a uma audiência pública na Câ-mara dos Deputados, na Casa do povo, demonstra que, de fato, tem algo a esconder; demonstra que, de fato, não tem condição de explicar esses aumentos abusivos e – por que não dizer? – criminosos. E a ausência da empresa nos dá a liberdade de assim falar.O dr. Nelson escutou aqui crí-ticas pesadas em relação à Aneel – e, com certeza, já antevia isso –, no entanto, está presente, como sempre o faz quando convidado a compare-cer às audiências públicas nesta Casa. E, para esse tipo de desrespeito, o Regimento Interno desta Casa prevê a criação de comissões externas – e assim o faremos na Comissão de Minas e Energia, querendo contar com a Comissão de Defesa do Consumidor. E se a Celpe não veio, iremos nós à Celpe. Se a empresa aqui não comparece, nós iremos até ela (deputado Márcio Junqueira, Notas Taquigráficas).

Ainda durante o espaço para as considerações dos parlamentares sobre o as-sunto, destacam-se os comentários dos deputados Márcio Junqueira e Neudo Campos, que transpuseram a preocupação com a cobrança tarifária do caso pernambucano para a realidade do Estado de Roraima. Sob a mesma perspectiva, o deputado Ciro Nogueira apresentou a realidade de seu estado de origem, o Piauí, em relação aos ser-viços prestados pela companhia à população piauiense. Essa, conforme mencionado anteriormente, é uma característica bastante recorrente do modo de trabalho das co-missões, qual seja, a abordagem de uma realidade regional e transposição do problema para as demais regiões da federação.

Na ocasião, em simbiose com o trabalho desenvolvido pelo Tribunal de Con-tas, o deputado Chico Lopes informou que apresentou uma proposta de fiscalização e controle, requerendo que o Tribunal de Contas da União realizasse auditoria nos procedimentos, na metodologia dos reajustes tarifários anuais e nas revisões tarifárias periódicas da Companhia Energética do Ceará (Coelce) autorizados pela Aneel nos últimos cinco anos. Ainda com relação à atividade de fiscalização pelo Parlamento,




além da função desempenhada pelo Tribunal de Contas, há a previsão no Regimento Interno da Câmara dos Deputados de instrumento denominado Proposta de Fiscali-zação e Controle (PFC), tido como prerrogativa das duas Casas Legislativas e de suas Comissões Permanentes, conforme disposto, no caso da Câmara dos Deputados, no artigo 61 de seu Regimento Interno:

Art. 61. A fiscalização e controle dos atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta, pelas Comissões, sobre matérias de competência destas, obedecerão às seguintes regras:

I - A proposta de fiscalização e controle poderá ser apresentada por qual-quer membro ou deputado à Comissão, com específica indicação do ato e fundamentação da providência objetivada.

II - A proposta será relatada previamente quanto à oportunidade e conveni-ência da medida e o alcance jurídico, administrativo, político, econômico, social ou orçamentário do ato impugnado, definindo-se o plano de execu-ção e a metodologia de avaliação.

I - [...]

II - [...]

§1º A Comissão, para a execução das atividades de que trata esse artigo, poderá solicitar ao Tribunal de Contas da União as providências ou infor-mações previstas no artigo 71, IV e VII, da Constituição Federal.

Com relação a esse mecanismo, o deputado Chico Lopes manifesta a impor-tância de se aproveitá-lo para a promoção do fortalecimento das funções de responsa-bilização do Congresso Nacional. Embora seja reconhecidamente mais complexo, pois requer a definição de uma justificativa, um plano de execução e uma metodologia de avaliação de resultados, uma vez instalado, esse mecanismo permite que comissões ou deputados individualmente realizem investigações sobre fatos ou atos específicos do Poder Executivo, incluindo-se os praticados pelos órgãos da administração indireta (OLIVA, 2006).

Retomando-se o andamento das audiências, em relação às preocupações apre-sentadas pelos parlamentares sobre o assunto, a Aneel ateve-se, na ocasião, a uma resposta no sentido de invalidar a quantidade de reclamações dos consumidores, con-forme expôs o sr. Nelson Hubner, diretor-geral da Agência:

Alguns me disseram que os consumidores estão reclamando. Com certeza, se formos medir a ação da Aneel pelas ações judiciais que os diretores lá sofrem, ela está agindo muito mais em prol dos consumidores do que das empresas. Na Aneel só há um ou dois processos do Ministério Público que questionam um processo de revisão, como o de Pernambuco, em face até de outros aspectos da consideração dos contratos que existiam. Mas exis-tem dezenas de processos judiciais movidos pela empresa de distribuição que não aceitam os critérios e as decisões da Agência.


Finalmente, destaca-se o pronunciamento do deputado Sérgio Leite, chaman-do a atenção para a necessidade de modificações na legislação das agências regulado-ras visando a proporcionar maior equilíbrio no setor. Este inclusive foi o tema de uma audiência pública subsequente, realizada no dia 23 de setembro de 2009, focada no Projeto de Lei n. 3.337/200417 e nas perspectivas de melhorias no atendimento aos consumidores.

Nessa audiência, embora o debate tenha sido direcionado primordialmen-te para a proposta de legislação das agências reguladoras, em andamento no Con-gresso Nacional, pode-se destacar, para os devidos fins deste trabalho, a participação do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec). Na ocasião foi entregue um documento18 com as principais sugestões e contribuições da entidade ao projeto de lei em tela, bem como com as principais preocupações com a defesa do consumidor na esfera da regulação. A saber:

O Idec considera que a discussão sobre as agências reguladoras é de suma importância para que uma das maiores deficiências do sistema regulatório brasileiro seja sanada: a falta de mecanismos de proteção aos consumido-res. O fato é que a regulação e as agências existem com o objetivo primor-dial de fazer o mercado funcionar de forma eficiente e justa, corrigindo problemas e favorecendo a sociedade como um todo. Portanto ela deve atuar onde isso estiver ocorrendo, mesmo que isso signifique se colocar ao lado de algum dos prejudicados. As agências devem ser imparciais a des-peito das pressões dos diversos atores, mas não equidistantes.

Desse modo, evidencia-se o importante papel desempenhado pelas entidades de defesa do consumidor no debate, partindo-se do entendimento de que a sociedade deve estar estruturada tecnicamente a fim de evitar o confronto desigual entre os ato-res. No caso emblemático das revisões tarifárias, foco da próxima audiência realizada por essa Comissão, essa participação ocorre de modo ainda mais incisivo, pois se trata de um assunto que envolve elementos complexos, tais como parcela A, parcela B, pool, conta de desenvolvimento energético, entre outros, tornando extremamente complicada a participação isolada do consumidor leigo. Nesse sentido, ressalta-se o papel fundamental desempenhado na composição das forças de defesa do consumidor pelas entidades de representação como legitimadoras do processo de participação e interlocução com o Parlamento.

Ainda em 2009, destaca-se uma nova audiência pública19 sobre o cálculo de reajuste tarifário aplicado nas contas de energia elétrica com base na Portaria Intermi-nisterial n. 25, de 24 de janeiro de 2002. Na ocasião, foram convidados os srs. Marcelo Barros Gomes, gerente de Divisão da Secretaria de Fiscalização de Desestatização do

17 ProjetodeLeiapensadoaoPLn.2.057de2003.18 Idec. Documento disponível em: <http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/cdc/

eventos/audiencias-publicas-1/realizadas-em-2009/realizadas-em-2009/23-09-agencias-reguladoras>.19 AudiênciaPúblicarealizadapelaComissãodeDefesadoConsumidornodia9dedezembrode2009.




Tribunal de Contas da União (TCU); sra. Joísa Campanher Dutra Saraiva, diretora da Aneel; e sr. Jurandir Picanço Júnior, diretor corporativo do Instituto de Desenvolvi-mento Industrial do Ceará (Indi).

Nesta última audiência do ano de 2009 abordou-se a temática de uma maneira bastante técnica – a cada convidado foram atribuídas responsabilidades diferentes, diante da constatação de que houve um erro na metodologia de cálculo. Além da ciên-cia de que houve um erro, procurou-se na ocasião dessa audiência solucionar o proble-ma pressionando a Comissão de Defesa do Consumidor no sentido do ressarcimento dos valores cobrados indevidamente dos consumidores. Há ainda o entendimento do Acórdão n. 2.210/2008-P do TCU, que identifica o problema e contém o devido reconhecimento pela Aneel acerca do equívoco, alegando conhecê-lo desde 2007. Diante de tal, a Agência alegou ter encaminhado uma proposta de alteração para o Ministério de Minas e Energia, julgando ser da competência deste, juntamente com o Ministério da Fazenda, a alteração da Portaria Interministerial.

O Tribunal de Contas, na ocasião, apresentou , por meio de um novo parecer, com determinações geradas com base no Acórdão mencionado, o entedimento de que seria competência da Aneel desenvolver os mecanismos de correção do problema do reajuste. Encaminhou, ainda nesse parecer, a solicitação de que o MME se manifestasse de forma conclusiva sobre essa proposta de alteração a ser submetida pela Aneel.

4.2 CPI das Tarifas de Energia Elétrica

A Constituição de 1988 também reforçou o poder fiscalizador do Poder Le-gislativo associado à instauração de Comissões Parlamentares de Inquérito. Conforme dispõe o § 3º do seu artigo 58, há a previsão de “poderes de investigação próprios das autoridades judiciais [...] para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

Ao mesmo tempo, as CPIs são investidas de prerrogativas investigativas mais profundas, como, por exemplo, a possibilidade de quebrar sigilos fiscais e telefônicos, ficando definida, ademais, a perspectiva de punição civil e criminal dos infratores com base nos trabalhos realizados pelo Legislativo (OLIVA, 2006, p. 89).

Assim, diante desse fortalecimento dos instrumentos de fiscalização, destaca-se, para o propósito deste estudo, a criação da Comissão Parlamentar de Inquérito versando sobre tarifas de energia20 no dia 27 de maio de 2009, por meio do Requeri-mento n. 11, de 2008, constando 293 assinaturas. Além de investigar os valores das tarifas, a CPI foi criada com o intuito de avaliar a atuação da Agência Nacional de Energia Elétrica. O princípio da modicidade tarifária em prol do interesse da sociedade foi a principal motivação dos trabalhos dessa comissão. Como justificativa, foi alega-

20 Conformeasdisposiçõesdoart.58,§3º,daConstituiçãoFederal,edoart.35,§1º,doRegimento InternodaCâmaradosDeputados.


do o crescente aumento das tarifas no Brasil – que praticamente quadruplicaram nos últimos dez anos. Segundo o requerimento apresentado, “o megawatt-hora, unidade de venda de energia, custava R$ 60,00, em média, em 1995. Em 2006, era vendido por R$ 230,00, e a previsão para os próximos dez anos é desanimadora. Até 2017, os custos de geração de energia elétrica devem dobrar”.21

Ao longo do funcionamento da Comissão, 29 reuniões foram realizadas, den-tre as quais nove foram deliberativas e vinte, audiências públicas. Ressalta-se ainda que sete audiências se realizaram fora de Brasília, permitindo aos membros da CPI o acesso a diferentes realidades.

Dentre as principais conclusões e encaminhamentos da CPI encontra-se a im-portante tarefa de se ter colocado em pauta, de modo mais incisivo e com o respaldo técnico necessário, a tarifação da energia. Além disso, a atuação conjunta da CPI com a Comissão Permanente chamou a atenção para o caso da energia elétrica e para os im-pactos da tarifação sobre os consumidores, propiciando a interferência das audiências e dos requerimentos no sentido de uma ação mais incisiva do Tribunal de Contas e da sociedade como um todo, conforme percebido nas recorrentes matérias jornalísticas a respeito do assunto.

Em audiência realizada no dia 15 de setembro de 2009, conforme resgatado pelas notas taquigráficas, destaca-se o importante depoimento prestado pelo sr. Mar-celo Barros Gomes, diretor da Secretaria de Fiscalização e Desestatização do Tribunal de Contas da União, que expõe de modo explícito o erro tarifário constatado:

Mas para não esperar o ciclo de cinco anos para se fazer a revisão da tarifa, existe nesse interregno um processo de reajuste para reposicionar tarifa, para que a empresa possa recompor e pagar os seus custos. No entanto, identificamos que esse valor que era para ser neutro, um reajuste para re-posicionar somente a tarifa, estava sofrendo indevidamente uma não neu-tralidade. Basicamente era o seguinte: a fórmula de reajuste não capta um aumento de demanda como receita para a concessionária dos itens que são tidos como não gerenciáveis. Ou seja, a concessionária recebe esse dinhei-ro somente para repassar os encargos, mas ela teve efetivamente a receita. A fórmula do reajuste não capta, então a concessionária acaba ficando, de for-ma indevida do ponto de vista regulatório geral, de eficiência, com essa receita, em vez de passar para o consumidor (grifo nosso).

Por fim, destaca-se a retomada dos questionamentos acerca do papel desem-penhado pelas agências reguladoras – “Consideradas as características do serviço e a assimetria de forças no caso do fornecimento de energia elétrica, o papel do agente regulador é fundamental para assegurar o equilíbrio deste mercado” (Relatório CPI, p. 5). Assim, com a atuação da CPI foi destacado não só o papel a ser cumprido pela

21 InformaçõesobtidasnoRelatórioFinalapresentadopelaCPI.




Agência, mas também pelos funcionários. Em matéria publicada no dia 19 de abril de 2010,22 período da divulgação do parecer da CPI, deputados das comissões afir-mam ter indícios, ao analisarem o caso da tarifação indevida, de condutas de má-fé pelos dirigentes da Aneel, por meio de vínculos de trabalho com as distribuidoras de energia. Especulações à parte sobre a conduta dos dirigentes, a CPI realizou seu papel fiscalizador e encaminhou as denúncias para o Ministério Público Federal.

5 Considerações finais

Diante da proposta de análise deste estudo, identificou-se um novo foco de atuação no Parlamento que, até o momento, se fez necessário ao se passar do modelo de Estado Positivo para o de Estado Regulador. A instituição desse tipo de Estado repercute não somente em novos arranjos institucionais e estruturas organizacionais, mas também no reordenamento de poderes e no surgimento de novos atores na arena política. Essa configuração indica que a ausência de accountability das agências regu-ladores perante os consumidores é, da forma apresentada, o capítulo antecedente, suprida pela figura do parlamentar.

A complexidade que o Estado adquiriu implicou a necessidade de uma nova estrutura e o surgimento de formas inovadoras de controle e responsabilização. Essa incorporação normativa, por meio da regulação e da agencificação, com base na Cons-tituição Federal de 1988 e no Regimento Interno da Câmara dos Deputados, repre-sentou um aumento do poder dos legisladores nessa esfera de atuação. Nesse sentido, destacam-se os instrumentos de fiscalização das agências reguladoras na esfera do Poder Legislativo, como os requerimentos de informação, propostas de fiscalização e controle, convocações de ministros e instalações de Comissões Parlamentares de In-quérito, bem como os instrumentos de suporte e respaldo dessa atuação parlamentar e a conexão com os interesses dos consumidores.

Além do papel do Legislativo, destaca-se, analisando-se o caso da Aneel ante-riormente relatado, a dimensão adquirida pelo Tribunal de Contas da União ao servir como embasamento técnico às ações dos parlamentares e à externalização do proble-ma à sociedade, conforme feito quando da constatação de cobrança indevida da tarifa de energia elétrica.

Há de se destacar ainda no âmbito do Parlamento o crescimento do papel de-sempenhado pela Comissão de Defesa do Consumidor. No estudo de Rafael Oliva, em sua tese de doutorado de 2006, quando analisa o papel das Comissões Parlamentares até o ano de 2004 sobre três agências reguladoras selecionadas, entre as quais a Aneel, constatou-se que havia um descompasso entre a atuação das comissões permanentes e suas áreas temáticas. A Comissão de Minas e Energia, por exemplo, apresentou um número significativo de proposições e requerimentos versando sobre a energia elétrica

22 Matériapublicadanosite<www.regulacao.gov.br>,referenteaodia19/04/2010,intituladaRelatóriodaCPIacusaex-dirigentesdaagênciadeusarcargosparafavorecerempresasquedeveriamfiscalizar.


sob a perspectiva do consumidor,23 indicando, mesmo de modo sutil, certa omissão da Comissão de Defesa do Consumidor.

No entanto, ao se avaliar exclusivamente essa Comissão entre os anos de 2007 e 2009, percebe-se um crescimento do papel ativo desempenhado e o aumento da temática do consumidor. A Comissão não somente foi dotada de uma característica mais técnica como também incorporou um alto grau de iniciativa, tendo, conforme apresentado, incitado a criação da CPI das Tarifas de Energia Elétrica e solicitado uma Proposta de Fiscalização e Controle ao TCU em seu âmbito de atuação.

Assim, percebe-se o aumento dessas funções fiscalizatórias e a devida distri-buição de funções entre diferentes atores como parte de um processo de ampliação dos espaços democráticos, dotando as ações de maior transparência de atuação e pos-sibilitando a participação da sociedade. É importante, conforme mencionado acerca da atuação do TCU e do Poder Legislativo, que haja, para garantir a efetivação da accountability, interação entre os múltiplos atores. Nesse sentido, a CDC e a CPI da Energia Elétrica funcionaram como importantes instituições para o debate democrá-tico, que inclui transparência, interesse público e fiscalização, a respeito das agências reguladoras.

Entre os pontos de congruência da atuação das agências reguladoras e do es-paço dedicado ao acesso dos consumidores, pode-se perceber, na evolução institucio-nal do caso brasileiro, as principais falhas que levaram a essa lacuna. Primeiramente, pode-se apontar a falta de diretrizes estabelecidas e de uniformidade regulatória na instalação das agências reguladoras. No Brasil, o processo de agencificação foi acon-tecendo sem que houvesse um planejamento intersetorial, baseado em dinâmicas e motivações próprias a cada área, fazendo com que cada agência, por conseguinte, possuísse níveis diferenciados de participação da população e acompanhamento dire-to pelos consumidores.

Dessa forma, a Aneel, concebida entre as primeiras instalações de agências no Brasil, foi sendo formatada, em diálogo com o Congresso Nacional, ao longo da estruturação do setor e da legislação que a instituiu. Considerada pioneira, não hou-ve, portanto, um planejamento prévio à instalação. O marco legal deu-se de modo gradativo e incorporou na sua gênese bases bastante frágeis de defesa do consumidor, se comparado com outras agências reguladoras. Abrucio (2006) expõe que a Anatel, por exemplo, possui maior formalização legal de seus procedimentos, o que facilita a participação do cidadão. Há, portanto, bastante espaço para a incorporação desses preceitos no âmbito da estrutura da Aneel, possibilitando a adequação aos princípios de transparência e accountability.

23 Emboraamaioriadasproposiçõesdigarespeitoamatériasqueseencaixam,aomenos11dasaçõesapresentadaspormembrosdaComissãodeMinaseEnergiaenquadrar-se-iammelhornascompetênciasdestinadasàComissãodeDefesadoConsumidor(CDC).Quantoàsdemaiscomissões,emboraograude“desvio”comrelaçãoàssuascompetênciasoriginaisseja,normalmente,menorqueaqueleobservadonocasodaCME,verifica-seomesmoresultado(OLIVA,2006).




Em resposta a algumas das constrições de falta de uniformidade entre as agên-cias e do espaço para participação popular, temos como perspectivas para a regulação o Projeto de Lei n. 2.057, de 2003, ao qual está apensado o Projeto de Lei n. 3.337, de 2004, versando sobre gestão, organização e controle social das agências. A tramitação desse projeto indica o início do debate e a constatação de que a situação ainda requer ajustes. Resta saber se estes dar-se-ão somente em termos genéricos e institucionais ou se abordarão as estruturas mais frágeis, a responsabilização e o papel a ser desem-penhado pela sociedade como ente partícipe da regulação.

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Documents

Agências Reguladoras e os Direitos dos Consumidores