Alexandre Gheventer - Política Antitruste e Credibilidade Regulatória na América Latina

7/23/2019 Alexandre Gheventer - Política Antitruste e Credibilidade Regulatória na América Latina

http://slidepdf.com/reader/full/alexandre-gheventer-politica-antitruste-e-credibilidade-regulatoria-na 1/29

INTRODUÇÃO

O problema do desenho institucional é central para a definição depolíticaspúblicas.Dependendodesuascaracterísticas,elepode

tanto atuar como incentivo ao oportunismo, na forma de populismo,

captura regulatória ou outros interesses especiais, quanto favorecercursos de ação convergentes com o interesse público.

Em determinados ambientes institucionais – em especial, na AméricaLatina, historicamente caracterizado pelo intervencionismo e corpora-tivismo–existeforte trade-off entre credibilidade regulatória e controledo Executivo sobre as agências responsáveis pela regulação. A maiorprobabilidade de exploração regulatória obriga o Executivo a limitarde forma mais severa – ou ao menos busca sinalizar o mercado que irá

restringir – aqueles instrumentos de intervenção que, tipicamente, po-deriam influenciar nas decisões do regulador como, por exemplo, exo-nerações a qualquer tempo e manipulação orçamentária, dentre ou-tros,seassimexisteoobjetivodegerarcredibilidaderegulatória.Dessaforma, quanto mais acelerado for o processo de privatização e refor-mas, mais é esperada a autonomia das agências regulatórias.

Arranjos institucionais distintos estimulam organizações à consecu-çãodedeterminadosresultados.Sobestepontodevista,apolíticaan-

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DADOS – Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 47, no 2, 2004, pp. 335 a 363.

Política Antitruste e Credibilidade Regulatóriana América Latina

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titruste – não essencialmente – atende, de forma intrínseca, ao inte-resse público ou aos interesses especiais1, existindo uma mediaçãoinstitucional que estrutura as regras do jogo sobre as quais os diversos

atores irão atuar.

O objetivo deste artigo é tentar apresentar alguns elementos empíri-cosquepossamcontribuirparaumamelhoranálisedasrelaçõesentreo processo de formação de instituições e o ambiente histórico e socialmais amplo, em particular, a relação entre a intensidade das reformaspró-mercadoeamaiorautonomiadaagênciaantitruste.Aautonomiaé considerada uma variável fundamental no âmbito de um formatoregulatório que busca gerar credibilidade quanto à estabilidade das

regras e, desse modo, reduzir o nível de incerteza a que estão expos-tos os agentes econômicos.

A meta de gerar credibilidade não é natural, mas surge no contextohistórico de reformas orientadas para o mercado; entretanto, o resul-tado das escolhas institucionais, em cada país, pode ser distinto. Emprimeiro lugar, a credibilidade não é obtida a partir de uma soluçãoinstitucional única, porque o tipo de arranjo institucional necessáriopara o alcance desse objetivo depende do padrão regulatório prévio.

Emsegundolugar,ascondiçõesmacroeconômicascapazesdesusten-tar a criação de instituições favoráveis à formulação de compromis-sos críveis, entre o setor público e os agentes econômicos, podem di-vergir de nação para nação.

O presente artigo faz um estudo comparado do grau de autonomiados órgãos antitrustes latino-americanos. Antes, porém, são breve-mente apresentadas as experiências antitrustes dos EUA, Europa eAmérica Latina. Como elas demonstram, os objetivos da política anti-truste variam substancialmente de acordo com o ambiente institucio-nal mais amplo. Alterações nesse ambiente modificam a estrutura decustos/benefícios da regulação, o que resulta em mudanças no seudesenho institucional.

INFLUÊNCIA DO AMBIENTE INSTITUCIONAL NO DESENHO DA POLÍTICAANTITRUSTE

Estados Unidos

A política antitruste nasceu nos EUA, há mais de 100 anos, com a ins-tauração do Sherman Act em 1890, não obstante o Canadá ter promul-

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gado sua lei antitruste um ano antes. Como observa Meier (1985), asorigens da política antitruste estão relacionadas com o movimentopopulista no século XIX. Após a Guerra Civil, a economia nor-

te-americana experimentou um período de deflação e recessão queatingiu particularmente o setor agrícola. Pequenos fazendeiros, co-merciantes e trabalhadores descontentes, deslocados dos mercadospelo crescimento das grandes corporações, uniram-se. O desconten-tamento,oraemrazãodaspolíticasagrícolasdaépoca,oraemfunçãoda situação privilegiada das grandes corporações em face dos peque-nos homens de negócio – em especial as estradas de ferro e novos trus-tes como a Standard Oil –, transformou-se em ação política em favordesses grupos.

Nas suas primeiras décadas, a Lei Sherman foi obsoleta por várias ra-zões: era muito vaga, o que permitia aos trustes encontrar brechas le-gais para controlar a indústria (por meio de holdings), e a SupremaCortenãoconcebiaaproduçãoindustrialcomocomércioe,porisso,aindústria estava isenta da Lei. Por fim, a Lei foi mais efetiva contra ossindicatos de trabalhadores – considerados cartéis – do que contra aspróprias firmas. Como conseqüência, o processo de cartelização emonopolização aprofundou-se nos primeiros anos do século XX. Sur-

gem trustes em diversas indústrias: petróleo (Standard Oil), cigarros(American Tobacco), aço (U.S. Steel), biscoitos (Nabisco), entre ou-tros.

Após anos de domínio republicano, o Partido Democrata retornou aopoder em 1912, o que resultou no fortalecimento da capacidade go-vernamental – legal e administrativa – de restringir o poder das gran-des corporações de utilizarem métodos anticompetitivos. Duas no-vas leis foram aprovadas em 1914: o Clayton Act e o Federal Trade Co-

mission (FTC) Act.ALeiClaytonprocuradefinircondutasanticoncor-renciais de forma mais clara, listando uma série de condutas que seri-am ilegais, obrigando a submissão de fusões e operações entre con-correntes. Também foi criada a FTC, uma agência administrativa es-pecialmente encarregada de realizar investigações e adjudicações naárea antitruste, que veio a compartilhar competência com a DivisãoAntitruste do Departamento de Justiça [DOJ] norte-americano, res-ponsável pela investigação criminal. Outras legislações importantesse somaram ao arcabouço legal da polít ica antitruste nor-

te-americana, entre elas, a Lei Robinson-Patman (1938), que proíbe adiscriminaçãodepreços;aCeller-Kefauver(1950),quetratadeopera-

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ções e restrições de natureza vertical; e, mais recentemente, a LeiHart-Scott-Rodino (1976), que obriga que as operações de fusão eaquisição sejam previamente notificadas à DOJ e à FTC, para fins de

análise dos possíveis efeitos anticompetitivos de uma operação antesde sua efetiva ocorrência.

A história da jurisprudência norte-americana demonstra que a políti-ca antitruste é bastante susceptível a mudanças no sistema político.Até os anos 70, a FTC tinha uma linha de atuação bastante agressivacontra práticas e operações que pudessem ser consideradas anticon-correnciais. Até então, prevalecia a conhecida expressão “small is

beautiful”. Foram abertos, no início dos anos 70, grandes processos

contra a IBM, Xerox, AT&T e mais três produtoras de cereais prontospara consumo (Kelloggs, General Mills e General Foods), todas acu-sadas de monopolização, entre outros casos.

No final dos anos 70, o Congresso criticou publicamente a FTC poruma série de investigações e programas realizados durante a década,considerados abusivos. O Senado ameaçou cortar verbas e extinguiroórgão.Comisso,aFTCencerrouseuscasosmaispolêmicosepassoua seguir uma linha de atuação menos intervencionista. Weingast e

Moran (1983) argumentam que a FTC perseguia os interesses da co-missão de assuntos antitrustes do Congresso durante os anos 70. Naprimeira metade da década, o Congresso criticava sistematicamentea FTC pela falta de agressividade de suas ações e dava suporte parauma política antitruste ativista. Entre 1976 e 1979, quase todos osmembrosqueformavamacoalizãodominantedentrodacomissãodoCongresso que envolvia a área antitruste afastaram-se, resultando,assim, na alteração das preferências da comissão.

Durante os governos Reagan/Bush, a meta da política antitruste pas-sou a ser a da eficiência econômica, um enfoque claramentepró-indústria. Ainda que uma fusão acarretasse transferências derenda de consumidores para produtores (por exemplo, mediante au-mentosdepreços),essetipodeassociaçãopoderiaseraprovado,casogerasse aumento da eficiência; entretanto, tal critério foi parcialmen-te revisto na administração Clinton (ver Lande, 1996). São bastanteconhecidos os processos movidos contra a Microsoft entre 1994 e1998, por tentativa de monopolização do mercado de sistemas opera-

cionais para computadores pessoais e do de browser, o software quepermiteaconexãodousuáriocomaInternet.Narealidade,pareceha-

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veríntimacorrelaçãoentreopartidonopodereametadapolíticaan-titruste: conservadores tendem a ser mais pró-indústria, enquanto li- berais aparentam ser mais pró-consumidores.

Europa

As diretrizes básicas da política antitruste européia estão definidasnosartigos85e86doTratadodeRoma(1958)–aproibiçãodeacordosentre empresas e os efeitos anticompetitivos decorrentes de abuso deposiçãodominante.AlegislaçãodeconcorrênciadaComunidadeEu-ropéia trata de condutas e operações com conseqüências supranacio-nais. As legislações nacionais européias foram implementadas após a

Segunda Guerra Mundial e, em geral, seguem o arcabouço legal daComunidade Européia, inclusive o Reino Unido. A diferença está nasregras européias que são aplicadas quando existem efeitos de merca-do entre Estados-membros.

O caso europeu é radicalmente distinto do norte-americano. Compoucas exceções, como a Inglaterra, a liberalização econômica cami-nhou passo a passo com o desenvolvimento capitalista. Como obser-va Amato (1997), por diferentes razões, o desenvolvimento econômi-

co no continente europeu não apenas tem apresentado enorme in-fluência estatista, como também o Estado tem estimulado mais a co-operação entre empresas nacionais do que a concorrência entre elas,com o intuito de tornar competitiva a indústria doméstica – comoexemplos mais significativos dessa modalidade de cultura estão aFrança, a Alemanha e a Itália. Mesmo no pós-guerra, e com o fim dosregimesfascistas,permaneceuaidéiadequemanifestaçõeseconômi-cas tipificadas como cartel podem ser positivas, desde que confluampara o interesse público e os objetivos dos órgãos governamentais.

Evidentemente, essa herança histórica influiu decisivamente na dire-ção da política antitruste na Europa no pós-guerra.

Na Europa, a legislação antitruste foi implementada sob princípios bastante diversos dos preceitos norte-americanos. Conforme já ob-servado, antes da guerra, o processo de cartelização era considerado,até mesmo, uma manifestação positiva de associação, estimulada epatrocinada pelo próprio Estado. O caso mais extremo de que se temnotícia foi o do uso do cartel pelos nazistas, na Alemanha da década

de 30, como forma de extermínio dos judeus. A própria Alemanha foio primeiro país do continente a possuir uma lei antitruste (1957), pos-


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sivelmente por forte influência norte-americana; ainda assim, o go-verno alemão pôde rever decisões do órgão antitruste em razão decritérios fundados no interesse nacional; sob determinadas condi-

ções, o cartel poderia ser objeto de legitimação (o chamado “cartel decrise”). Além disso, nem todos os países adotam a concorrência comoprincipal critério de decisão, a exemplo da França, onde a legislaçãoantitruste pretende garantir o equilíbrio econômico e social. Alémdisso, em muitos países – tal como a Bélgica (1960), Espanha (1963),França(1977),Portugal(1983)eItália(1990)–,alegislaçãoantitrusteéconsiderada um instituto relativamente novo.

No plano europeu, a idéia de concorrência também não está livre de

disputa. Embora a concorrência seja um valor importante dentro dasregras legais vigentes na Comunidade Européia, não é único, já quesua importância está circunscrita a um objetivo maior: a formação deum mercado único.

Parece ser intuitivo que as naturezas pluralista da sociedade nor-te-americanaecorporativistadassociedadeseuropéiaspossaminflu-irnapolíticaantitruste.Nopluralismo,apolíticaéumprocessoestru-turadoemtornodepressõesdedistintosgruposdeinteresses,aopas-

soque,nocorporativismo,apolíticaéprodutodeumaaçãoconcerta-da. Além disso, no pluralismo, o Estado é menos um ator do que umprocesso em contínua transformação, profundamente influenciadopelas pressões externas; no corporativismo, entende-se que o Estadoseja um ator, ao lado de outros e por eles sustentado, especialmentecapital e trabalho organizados, mas capaz de desenvolver políticaspróprias.

Por fim, os diferentes momentos históricos de implantação da políti-

ca antitruste, nos EUA e na Europa, influenciaram, decisivamente, nasua evolução. Não apenas no continente europeu sempre houve, porrazões culturais, maior aceitação do poder econômico privado do quenos EUA, como ainda a implementação das legislações européiasocorreuquandoarealidadedamaiorpartedosmercadoseraoligopo-lística.

O resultado dessa matriz histórica e cultural foi uma política antitrus-te que não nega o poder econômico privado, mas condiciona-o a inte-

resses mais gerais de política industrial, regional e social. As opera-ções ou acordos entre empresas que impliquem maior concentração

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são explicitamente aceitos, desde que consistentes com os objetivosdaquelas políticas. O resultado é uma lei bem mais rígida, em deter-minadas situações, do que a legislação norte-americana. Assim, o re-

sultado político da implantação da política antitruste em um ambien-te com instituições baseadas no compromisso entre atores, compro-misso este fundado em preocupações com políticas mais gerais, im-plicou, paradoxalmente, em maior autonomia política, bem menosvulnerável a grupos de interesse específicos, como no caso nor-te-americano2.

Quadro 1

Instituições e Política Antitruste: Europa e EUA

Estados Unidos Europa

Valores Culturais eHistóricos

Competição e liberdadeeconômica

Cooperação eprotecionismo estatal

Ambiente Institucional Pluralismo e poucodomínio do Executivosobre o processo deformação das leis

Corporativismo e maiorpossibilidade de oExecutivo exprimir suaspreferências no processolegislativo

Articulação Estado e grupos sociais

diversos (formais einformais)

Estado e grupos sociais

organizados (capital etrabalho)

Objetivos da PolíticaAntitruste

Concorrência como umfim

Concorrência comoinstrumento

América Latina

Na América Latina prevaleceu o chamado modelo de substituição deimportações, que, necessariamente, foi acompanhado pela atuação

do Estado como produtor e pela significativa participação das multi-nacionais. A região apresenta certos paralelos com a Alemanha e o Ja-pão, casos clássicos de desenvolvimento tardio, que tiveram de esti-mular a monopolização e a cartelização para a obtenção de exceden-tes econômicos que pudessem diminuir os gaps entre estes países e osque já se haviam desenvolvido, como, por exemplo, a Inglaterra e osEUA.

Por razões históricas, as instituições latino-americanas, antes de se-

rem produtos de acordos entre os diversos atores sociais, foram cria-das pelo Estado como estratégia de desenvolvimento tardio, que exi-


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gia concentração e centralização de capital. Nesse contexto, os atorespolíticosdeparam-secomduasrestrições:aprimeiradelas,umasoci-edade caracterizada por níveis extremos de desigualdade socioeco-

nômica; e a segunda, um baixo grau de consistência institucional nosetor público, que propicia seu uso para fins privados, aliado ao fatohistórico de o Estado ter se estabelecido de forma impositiva primei-ramente a qualquer esforço de mobilização social. O corporativismolatino-americano, diferentemente do europeu, corresponde a um for-mato organizacional imposto pelo Estado, institucionalizado previa-menteàconsolidaçãodocapitalismoindustrialeaosesforçosautôno-mos de mobilização social.

E mais ainda se pode acrescentar: como o corporativismo estatal é ca-racterizado por uma distribuição assimétrica de recursos decisóriosem favor do Estado, as demandas de grupos sociais são absorvidaspor meio de práticas de cooptação, o que dá origem a um determina-do conjunto de políticas regulatórias do tipo rent-seeking. Na Europa,ao contrário, o corporativismo diz respeito a arranjos que emergementre atores que possuem igual acesso a instâncias de decisão, o quepossibilita a formulação de políticas públicas de base consensual.

Qual o papel da política antitruste nesse ambiente institucional? Evi-dentemente,nenhum,ou,nomáximo,simbólico.Mesmonosanos80,caracterizados pela crise do Estado como mediador de conflitos dis-tributivos da sociedade em razão da interrupção do crescimento e ele-vação das taxas inflacionárias a níveis inéditos, o impacto das deci-sões dos órgãos latino-americanos ainda era praticamente nulo. Aomesmo tempo, encontramos nos anos 80 uma das condições préviasfundamentais para a efetiva implementação da política antitruste na

década seguinte: a elevação substancial dos custos estatais para ofer-tar políticas corporativistas e seu conseqüente enfraquecimentocomo estratégia eleitoral.

DESENVOLVIMENTO RECENTE DA POLÍTICA ANTITRUSTE NO MUNDO— DESREGULAÇÃO E REGULAÇÃO ANTITRUSTE

Os anos 90 caracterizaram-se por um rápido processo de liberaliza-ção, especialmente dos países em desenvolvimento. A tendência dos

governos, ao facilitarem fluxos de investimentos externos diretos, re-fletiu-se não só nas significativas mudanças em sua estrutura regula-

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tória como também no rápido aumento dos tratados de investimento bilaterais.

Tabela 1Mudanças Regulatórias, 1991-1996

Item 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Número de países que introduziram mudanças emseus regimes de investimento 35 43 57 49 64 65

No de regimes: 82 79 102 110 112 114

em direção a uma maior liberalização ou pro-moção 80 79 101 108 106 98

em direção a um maior controle 2 – 1 2 6 16

Fonte:WorldInvestmentReport1997– Transnational Corporations, Market Structure and Competition

Policy. United Nations on Trade and Development, 1997.

Dos 65 países estudados pela United Nations Conference on Tradeand Development – UNCTAD, em 1996, 55 eram países em desenvol-vimento. As principais mudanças verificadas incluem a abertura deindústrias anteriormente fechadas para investimentos estrangeiros.Em particular, na América Latina, as reformas econômicas imple-

mentadas por boa parte dos países desde meados dos 80 significarama mudança de um tipo de estratégia de desenvolvimento tradicionalna região – o modelo de substituição de importações – para um pro-cesso de inserção global. Essa nova realidade também foi expressa nocrescimento dos acordos regionais ou bilaterais de investimento. Dos53 acordos bilaterais dos países do continente americano, 50 foramnegociados nos anos 90; dessas alianças, 37 foram negociadas entrepaíseslatino-americanos,alémdoque,foramcelebradosoitoacordosde investimento no âmbito dos tratados regionais ou de integração,

nosmesmosanos90.Aoladodessanovarealidaderegulatória,diver-sos países latino-americanos têm acelerado seus respectivos proces-sos de privatização. Portanto, a entrada de investimentos externos,nos últimos anos, na América Latina foi decisivamente influenciadapor esses programas, ainda em fase de implementação em diversospaíses.

O resultado tem sido o aumento do fluxo de investimentos externospara a região. De acordo com a UNCTAD, esses fluxos representaram

cerca de 18,4% do Produto Interno Bruto – PIB, contra 6,4% em 1980 e11,6% em 1990.


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A liberalização da entrada desses fluxos de investimentos contribuiupara aumentar não só o poder de contestação dos mercados nacio-nais, mas também a competição interna; por outro lado, alguns estu-

dos têm associado, positivamente, atividade transnacional e concen-tração industrial/de mercado (ver, p. ex., Davies e Lyons, 1996). Essaassociaçãotendeasermaisforteemmercadosnosquaisacompetiçãoocorre mais por meio da diferenciação de produtos e inovação do queda de preços. A indústria transnacional tende a superar a desvanta-gemdeoperaremumambienteestranhoporoutrasvantagens,como,por exemplo, tecnologia, práticas gerenciais ou organizacionais su-periores, domínio de marcas fortes ou redes de marketing.

A participação mais intensiva de empresas transnacionais nos merca-dos nacionais, especialmente nos mercados altamente concentrados,em grande parte envolvendo produtos diferenciados, com fortesmarcas associadas, vem aumentando a probabilidade de condutasanticompetitivas, a exemplo da formação de cartéis ou colusões táci-tas e das operações de compra de empresas nacionais, objetivando amonopolização ou o aumento do poder de mercado ou mesmo objeti-vando comportamentos predatórios (por exemplo, mediante preçosdetransferênciadeprodutoseserviços,entreamatrizeasubsidiária,

que venham a possibilitar a venda desses preços abaixo do custo).

O resultado desse processo de integração global seria a tendência deadoção de leis de concorrência que controlassem possíveis práticasrestritivas. De acordo com a UNCTAD, em 1980, menos de quarentapaíses possuíam leis de concorrência. A partir de 1989, com as refor-mas econômicas na Europa Central e Europa Oriental, o número des-sasleisaumentourapidamente.NaAméricaLatina,amaiorpartede-lasfoiimplementadaourevistanadécadade90.Em1996,setentapaí-

ses as possuíam.

À primeira vista, podemos supor existir íntima correlação entre a in-trodução de leis de concorrência, em países em desenvolvimento, e asubstituição de um modelo econômico baseado em um alto grau deintervenção estatal por regimes de mercado. Evidentemente, a aber-tura da economia e os programas de privatização representam ape-nas uma das muitas facetas que caracterizariam um típico regime demercado. De qualquer forma, parece razoável haver relação entre a

intensidade e a abrangência de reformas econômicas pró-mercado,entre as quais se incluem a liberalização econômica e as privatizações,

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além de maior preocupação com a regulação eficiente desse própriomercado, que se refletiria na elaboração e implementação de leis deconcorrência.

CREDIBILIDADE REGULATÓRIA: REFORMAS PRÓ-MERCADO EAUTONOMIA

Aautonomiadaagênciaéconsideradaumavariávelcrucialparaumamaior eficácia da política de defesa da concorrência. Em artigo recen-te ( Jornal do Brasil, 1/8/1999, p. 4), Gustavo Franco afirma que a equi-pedoMinistériodaJustiça,duranteadiscussãodalegislaçãodedefe-sadaconcorrênciaem1993,tinhamaisinteressenacriaçãodeumbra-ço operacional para combater “preços abusivos”, em especial no setorde farmacêuticos, do que em estabelecer uma legislação moderna defomento à competição.

Autonomia significa capacidade institucional do órgão de tomar de-cisões e de executá-las (Przeworski, 1995:77). O termo “autonomia”aproxima-se do significado de “insulamento burocrático”. De acordocom Nunes (1996), o insulamento burocrático é o processo de prote-

çãodonúcleotécnicodoEstadocontrainterferênciasoriundasdopú- blico ou de outras organizações intermediárias. O Executivo, ao pro-mover o insulamento burocrático de determinado órgão, procuraprotegê-lo das incertezas inerentes a um ambiente institucional maisamplo, por exemplo, do Congresso, dos partidos e de demandas pri-vadas, em prol de objetivos governamentais considerados de nature-za “técnica” pelo próprio Executivo.

Nesse sentido, a autonomia relaciona-se com a necessidade estatal de

criarumambienteoperativoemumdeterminadomomento,paraqueo órgão alcance finalidades preestabelecidas. A capacidade estatal e opróprio interesse do Executivo em gerar esse ambiente operativo de-pendem de fatores estruturais, institucionais e políticos.

O interesse de se conceder autonomia ao órgão está relacionado comproblemas ocasionados pela rápida mudança em direção a um eleva-do grau de liberdade econômica. A ausência de um eficiente organis-moreguladordemercado,emumambientedeelevadaliberdadeeco-

nômica em que se pressupõe o enfraquecimento dos mecanismos decontrole estatais diretos, pode conduzir a instabilidades e elevar as


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incertezas dos agentes econômicos, influindo, portanto, negativa-mente na taxa de investimento da economia.

A credibilidade regulatória não decorre de um maior ou menor inter-vencionismo da política antitruste, mas da estabilidade das regras eda expectativa de que as decisões tomadas não obedeçam a conve-niências políticas de curto prazo. Uma decisão antitruste, eventual-mente intervencionista ou condescendente com condutas ou opera-ções, pode, ou não, ter conotações políticas. Se a agência possui repu-tação técnica, suas decisões futuras têm maior previsibilidade, o que,em si, já estimularia o fluxo de investimentos. A credibilidade regula-tória – que é independente do grau de intervencionismo da agência

sobre o mercado – permite que o spread relacionado ao risco do inves-timento seja menor, reduzindo, assim, o custo do capital.

A autonomia é uma das condições cruciais para a formulação de umapolítica antitruste crível. Maior ou menor vulnerabilidade da políticaantitruste a influências externas depende do grau de autonomia daorganização responsável por sua formulação.

Liberalização Econômica e Grau de Autonomia da PolíticaAntitruste

Uma proxy quantoaomaioroumenorsucessodasestratégiasdepolí-ticas, no sentido da implantação de regimes de mercado, são os índi-ces de liberdade econômica elaborados por Gwartney e Lawson(2002)eJohnsoneSheehy(2002).Porcontadacomplexidadedosfato-res envolvidos na construção desses índices, não será aqui discutidamais profundamente a metodologia utilizada pelos autores, conside-rando, em princípio, índices válidos de mensuração do grau de liber-dade de regimes econômicos. Em Johnson e Sheehy, quanto menor o

índice,maioraliberdadeeconômica;jáemGwarneyeLawson,quan-to maior o índice, maior a liberdade econômica.

Consideremos, como hipótese inicial, que economias mais liberaliza-das tendem a possuir políticas antitrustes com maior grau de autono-mia. Uma fonte disponível para a avaliação do grau de autonomia deórgãos de defesa da concorrência é a pesquisa elaborada pela Global

Competition Review – GCR. A metodologia adotada pela GCR buscouestabelecer parâmetros de comparação a partir de seis aspectos de

umaagênciadedefesadaconcorrência:ocontroledefusões,arepres-são a práticas anticompetitivas, a qualidade do corpo técnico, a ade-

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quaçãodosprocedimentosadministrativos,ograudeindependênciada autoridade e a liderança. Cada agência recebeu de uma a cinco es-trelas, dependendo da avaliação de sua comunidade de usuários. A

pesquisa é apenas uma proxy do desempenho dos órgãos, uma vezque se fundamenta na expectativa das comunidades profissionais(como escritórios de advogados), que pode variar significativamentede país para país. O Quadro 2 apresenta o ranking dos órgãos de defe-sa da concorrência formulado pela pesquisa da GCR:

Apesar das limitações de ordem metodológica, o estudo apresenta in-dicadores úteis de análise. O Japão, por exemplo, possui apenas umaestrela, o que é esperado, tendo em vista sua pequena tradição na

área. Vários países, que, em tese, possuem maior tradição liberal (oCanadá, inclusive, possui a legislação antitruste mais antiga do mun-do), estão no grupo das duas estrelas. A Alemanha, com menor tradi-çãoempolíticaantitrustedoqueosEUA,aparecenafrente,comcincoestrelas.

OBrasilsurgenogrupodepaísescomtrêsestrelas.Naverdade,aboaperformance brasileira deve-se, principalmente, à gestão do presiden-te do Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE, Gesner

Oliveira (1996-2000), que mereceu cinco estrelas no item “liderança”.Durante seus dois mandatos, houve clara preocupação de se promo-ver a cultura concorrencial (promoção de seminários, programas deintercâmbio etc.), bem como de tornar mais transparente suas ativi-dades, por meio de relatórios anuais, estatisticamente bem detalha-dos, e da disponibilização eletrônica de decisões e textos legais pelainternet.

Por outro lado, no item “independência”, o Brasil apresenta apenas

uma estrela e meia, o que o coloca entre os países cujo órgão antitrustepossui menor grau de independência do mundo, superando apenasPortugal. Os termos da avaliação do estudo são aqui transcritos:

“[...]intermsofindependence,apointoftenmadeisthattheBraziliangovernment is not seen to interfere directly in CADE’s affairs, unlikethe situation in some other Latin American countries. At the sametime, CADE is seen not to antagonize the government. ‘Gesner has been very careful’, says a competition expert in a top São Paulo firm.

‘For every decision he’s made, he’s also made political decisionsabout what the government will tolerate’".


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Q

u a d r o 2

R a n k i n g d o s Ó r g ã o s d e

D e f e s a d a C o n c o r r ê n c i a – 1 9 9 9

P a í s

T o t a l

C o

n t r o l e

d e

F u s õ e s

R e p r e s s ã o a P r á t i c a s

A n t i c o m p e t i t i v a s

E x p e r t i s e T é c n i c a

A d e q u a ç ã o

d o s

P r o c e d i m e n t o s

I n d e p e n d ê n c i a

L i d e r a n ç a

A r g e

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A u s t r á l i a

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A l e m

a n h a

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* * * * *

* * * 1 / 2

* * * 1 / 2

* * * *

* * * * 1 / 2

* * *

G r é c i a

* *

* * 1 /

2

* *

* * *

* * * 1 / 2

* * 1 / 2

* *

I r l a n d a

* *

* *

*

* * * 1 / 2

* * *

* * * *

* * *

I s r a e l

* * * *

* * * 1

/ 2

* * 1 / 2

* * * 1 / 2

* * *

* * * * 1 / 2

* * * * *

I t á l i a

* * * *

* * * 1

/ 2

* * *

* * * 1 / 2

* * * 1 / 2

* *

* * * *

J a p ã o

*

* * 1 /

2

* *

* * 1 / 2

* * 1 / 2

* * 1 / 2

* * 1 / 2

N o r u

e g a

* * *

* * * 1

/ 2

* *

* *

* * * 1 / 2

* * * * 1 / 2

* * *

N o v a

Z e l â n d i a

* * *

* * * *

* * * 1 / 2

* * 1 / 2

* * * 1 / 2

* * * 1 / 2

* * 1 / 2

( c o n t i n u a )



349

Política Antitruste e Credibilidade Regulatória na América Latina

Q

u a d r o 2

R a n k i n g d o s Ó r g ã o s d e

D e f e s a d a C o n c o r r ê n c i a – 1 9 9 9

P a í s

T o t a l

C o

n t r o l e

d e

F u s õ e s

R e p r e s s ã o a P r á t i c a s

A n t i c o m p e t i t i v a s

E x p e r t i s e T é c n i c a

A d e q u a ç ã o

d o s

P r o c e d i m e n t o s

I n d e p e n d ê n c i a

L i d e r a n ç a

P o r t u

g a l ( 1 )

*

* * 1 /

2

*

* *

* *

*

* 1 / 2

P o r t u

g a l ( 2 )

*

* *

*

* * *

* * 1 / 2

* *

* 1 / 2

E s p a n h a ( 3 )

* * *

* * * *

* 1 / 2

* * 1 / 2

* * *

* * * *

* * * 1 / 2

E s p a n h a ( 4 )

* * *

* * * 1

/ 2

* *

* * * 1 / 2

* * *

* * *

* * *

S u é c i a

* * * *

* * * * *

* * 1 / 2

* * 1 / 2

* * * 1 / 2

* * * * 1 / 2

* * * 1 / 2

S u í ç a

* * * *

* * * * 1 / 2

* * *

* * *

* * * 1 / 2

* * * 1 / 2

* * * 1 / 2

R e i n o U n i d o ( 5 )

* *

* * *

*

* * *

* * *

* *

* * *

R e i n o U n i d o ( 6 )

* * *

* * * 1

/ 2

* 1 / 2

* * * 1 / 2

* *

* * * 1 / 2

* * * 1 / 2

E U A

( 7 )

* * * *

* * *

* * 1 / 2

* * * 1 / 2

* * * 1 / 2

* * * *

* * * * 1 /

2

E U A

( 8 )

* * *

* * 1 /

2

* 1 / 2

* * * 1 / 2

* * *

* * * 1 / 2

* * * *

F o n t e

: h t t p : / / w w w . g l o b a l - c o m p e t i t i o n . c o

m .

( 1 ) P o

r t u g u e s e D i r e c t o r a t e G e n e r a l f o r T r a d

e a n d C o m p e t i t i o n ; ( 2 ) P o r t u g u e s e C

o m p e t i t i o n C o u n c i l ; ( 3 ) S e r v i c i o d e D

e f e n s a d e l a C o m p e t e n c i a – S D C ; ( 4 ) T

r i b u n a l d e D e -

f e n s a

d e l a C o m p e t e n c i a – T D C ; ( 5 ) U K O f f i c e o f F a i r T r a d i n g ; ( 6 ) U K C o m p e t i t i o

n C o m i s s i o n ; ( 7 ) U S A n t i t r u s t D i v i s i o

n o f t h e D e p a r t m e n t o f J u s t i c e ; ( 8 ) U S

F e d e r a l T r a d e

C o m i s s i o n .

( c o n t i n u a ç ã o )



A análise igualmente atribui a divisão de responsabilidades doCADE com dois outros órgãos (Secretaria de Direito Econômico –SDE e Secretaria de Acompanhamento Econômico – SEAE) como um

elemento que afeta, negativamente, a independência do referidoConselho Administrativo.

OsGráficos1e2apresentamarelaçãoentreoíndicedeliberdadeeco-nômica e o índice GCR:

Alexandre Gheventer

350

0

1

2

3

4

5

6

Í n d i c e

G & L 7

8

9

0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5

Autonomia

Brasil

Gráfico 1

Relação entre o Índice Gwarney e Lawson (em 2000) e a Autonomia, de acordo

com Global Competition Review em 1999

Correlação = 0,3161427; R2 = 0,099946

0

0,5

1

Í n d i c e

H e r i t a g e

1,5

2

2,5

3

3,5

0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5

Autonomia

Brasil

Gráfico 2

Relação entre o Índice Johnson e Sheehy (em 1999) e a Autonomia, de acordo com

Global Competition Review em 1999

Correlação = -0,19903; R2 = 0,039614



Observe que os resultados, embora não significativos, possuem os si-nais esperados. Nos dois gráficos, o Brasil aparece como o país com omenor grau de autonomia e os índices mais desfavoráveis de liberda-

deeconômica.Afracarelaçãoentreasvariáveisnãoinvalidaahipóte-separapaísesemprocessodetransiçãoparaeconomiasliberalizadas.AmaiorpartedaamostragemdaGCRécompostaporpaísescomele-vado grau de desenvolvimento e estabilidade institucional; é espera-da uma maior flexibilidade administrativa nesses países. Por sua vez,em nações com maior tradição corporativista e de intervenção estatal– como Brasil e Argentina –, a autonomia torna-se a variável mais re-levante para a provisão de credibilidade aos agentes econômicos pri-vados sobre os resultados da política regulatória.

Grau de Autonomia Antitruste na América Latina

Atualmente,dezpaísesdaAméricaLatinaedoCaribepossuemlegis-lação de defesa da concorrência (OEA, 1997): Argentina (1919, revisa-da em 1946, 1980 e 1999), Brasil (1962, revisada em 1990 e 1994), Co-lômbia (1959, suplementada em 1992), Costa Rica (1994), Chile (1959,revisada em 1973 e incorporada em 1979), Jamaica (1993), México(1934, substituída em 1992), Panamá (1996), Peru (1991, modificada

em 1994 e 1996) e Venezuela (1991). Além disso, países como Bolívia,Equador, Honduras, El Salvador, República Dominicana, Paraguai,Guatemala, Nicarágua, Trinidad e Tobago e Uruguai têm debatido afutura implementação de legislação sobre a matéria.

ComoosdadosdaGCRnãoincluemamaiorpartedaslegislaçõesan-titruste latino-americanas, foi desenvolvido um índice para a regiãoque ordenasse os níveis de autonomia das agências existentes. Todosos órgãos possuem autonomia funcional, seja na forma de superin-

tendências (Colômbia e Venezuela), seja sob a modalidade de comis-sões. A autonomia efetiva do órgão, porém, depende de outros fato-res, e, nesse caso, as fórmulas institucionais são bastante distintas;para tanto, considerou-se que o grau de autonomia da política anti-truste depende dos seguintes fatores:

1o) Decisão pluripessoal ou unipessoal.Dasdezagênciasdeconcorrêncialatino-americanas, oito são comissões e duas são superintendências.É assumida a hipótese de que comissões – que se caracterizam por to-

mar decisões de natureza pluripessoal – possibilitam maior autono-mia decisória, mesmo porque é mais custoso para uma pessoa (públi-


351



ca ou privada) influenciar, em um processo decisório compartilhado,trêsoumaisdecisoresdoquequandoadecisãoforderesponsabilida-de de um único indivíduo.

2o) Autonomia orçamentária.Supõe-sequeaexistênciaderecursospró-prios reduz o grau de subordinação da agência em relação à adminis-tração direta, que pode direcionar as decisões por meio de amea-ças/promessas de alterações no orçamento. Aqui é levado em contaque “recursos próprios” não são aqueles necessariamente originári-os, por exemplo, de taxas cobradas das empresas fiscalizadas, mas,sim, que independem diretamente de eventual instância administra-tiva superior.

3o) Processo de nomeação compartilhado ou centralizado. O processo denomeação compartilhado favorece a representação plural dos inte-resses e reduz o compromisso político dos reguladores com o PoderExecutivo. Em quase todos os países (oito), o Poder Executivo domi-na o processo de nomeação. Em dois países (Chile e Argentina), o de-senho institucional garante a representação dos interesses de outrasinstâncias na agência.

4o) Critério de escolha prevê especialização técnica. A exigência de espe-cialização técnica, isto é, a reputação e o conhecimento da matéria,por parte dos reguladores, de preferência com backgrounds distintos(p. ex., economistas e advogados), reduz o risco de captura e eleva alegitimidade social das decisões.

5o) Estabilidade do cargo. A estabilidade no cargo significa que os regu-ladores estão protegidos de ameaças de demissão como instrumentode persuasão para a formulação de determinadas decisões. Os se-guintes elementos determinam a estabilidade dos reguladores à fren-

te da agência: a existência de mandatos fixos, sua duração e o grau deliberdade do Executivo para afastar o regulador do cargo. A existên-ciademandatosfixos,comtempodedelegaçãorazoável(pelomenosigual ao tempo do mandato presidencial) e os casos em que a remoçãopode ocorrer apenas em situações previstas por lei, permitem a conti-nuidade da política vis-à-vis as alterações no ambiente político.

6o) Influência de outros órgãos da administração direta no processo decisó-

rio. A ingerência de outros órgãos da administração direta nos proce-

dimentos da agência – como poder para instaurar processos, proce-der a investigações, realizar acordos etc. – também reduz a sua auto-

Alexandre Gheventer

352



nomia na medida em que sua autoridade, para mediar e arbitrar con-flitos, pode ser questionada. Como os órgãos da administração diretasão instâncias unipessoais totalmente subordinadas ao Poder Execu-

tivo, as decisões finais da agência de concorrência podem estar, aomenos parcialmente, condicionadas às suas preferências políticas.

7o) Autoridade para aplicar sanções. Seaagência,apósarealizaçãodeto-das as investigações e análises, não tiver autoridade para aplicar assanções consideradas necessárias e que estejam previstas em lei, oumesmo se as sanções forem revistas por outra instância administrati-va, evidentemente ocorrerá perda de credibilidade institucional.

O Quadro 3 resume os resultados encontrados:

O critério para a mensuração do grau de autonomia é bastante sim-ples. Foi atribuído o valor de 0,5 ponto para cada elemento que fossedeterminante para o grau de autonomia da política antitruste. A au-sência de uma característica institucional que favorecesse a autono-mia implicou pontuação igual a zero. Ao final, os pontos parciais fo-ramsomados,conformeaúltimacolunadoQuadro3.Quantomaiorapontuação, maior o grau de autonomia; existe relativa dispersão nograu de autonomia dos órgãos responsáveis pela formulação da polí-tica. A Argentina, com 4 pontos, teria a agência antitruste com maiorgraudeautonomia,aopassoqueaColômbiateriaamenosautônoma,com 1,5 ponto.

Entretanto, deve-se observar que a aproximação é imperfeita por trêsmotivos. Em primeiro lugar, possivelmente, alguns fatores – comotempo de mandato – são mais importantes que outros na determina-ção do grau de autonomia. Em segundo, podem existir discordânciasquanto à eficácia do texto legal para o alcance de determinado objeti-

vo. Como exemplo, seria citado que no Brasil se prevê apenas “notó-rio saber econômico ou jurídico”, o que, para alguns, talvez seja insu-ficienteparagarantiraespecializaçãotécnica.Emterceirolugar,asle-gislações não captam outros elementos importantes, externos ao tex-to legal, para a determinação da autonomia das agências3.

Autonomia e Liberalização Econômica na América Latina

Países que conheceram um aumento mais expressivo da liberdade

econômica seriam mais propensos a implementar legislações anti-truste? O índice de Gwartney e Lawson, por possuir séries qüinqüe-


353



354

Alexandre Gheventer

Q

u a d r o 3

G r a u d

e A u t o n o m i a

D e c i s ã o

P l u r i p e s s o a l

o u U n i p e s s o -

a l

R e c u r s o s

O r ç a m e n -

t á r i o s P r ó -

p r i o s

P

r o c e s s o d e N o -

m

e a ç ã o C o m p a r -

t

i l h a d o

1 o u C e n -

t r a l i z a d o

C r i t é r i o d e

E s c o l h a P r e -

v ê E s p e c i a l i -

z a ç ã o T é c n i -

c a

M a n

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t o F i x o

M a n d a t o F i x o

C u r t o ( < 4 A n o s )

o u E x t e n s o ( = o u

> q u e 4 A n o s )

E x e c u t i v o n

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P o d e D e m i t i

r L i -

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P o s s u i F o r t e s

R e s t r i ç õ e

s

I n f l u ê n c i a d e O u -

t r o s Ó r g ã o s d a

A d m i n i s t r a ç ã o D i -

r e t a n o P r o c e s s o

D e c i s ó r i o

S a n ç õ e s

s ã o R e v i s

-

t a s / A p l i c a

-

d a s p e l o

E x e c u t i v o

P o n t u a ç ã o

A r g e n

t i n a

( 1 9 8 0 )

p l u r i p e s s o a l

( 0 , 5 )

n ã o ( 0 )

c e n t r a l i z a d o

( 0 )

s i m ( 0 , 5 )

s i m

2

( 0 , 5 )

e x t e n s o

( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )

s i m ( 0 )

s i m ( 0 )

2 , 5

A r g e n

t i n a

( 1 9 9 9 )


( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )

c o m p a r t i l h a d o

( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )

e x t e n s o ( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )

s i m ( 0 )

n ã o

( 0 , 5 )

4 , 0

B r a s i l


( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )

c e n t r a l i z a d o 3

( 0 )

s i m ( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )

c u r t o

( 0 )

s i m ( 0 , 5 )

s i m ( 0 )

n ã o

( 0 , 5 )

3 , 0

C h i l e


( 0 , 5 )

n ã o ( 0 )

c o m p a r t i l h a d o

( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )

c u r t o

( 0 )

s i m ( 0 , 5 )

s i m ( 0 )

n ã o

( 0 , 5 )

3 , 0

C o l ô m

b i a

u n i p e s s o a l

( 0 )

s i m ( 0 , 5 )


( 0 )

n ã o ( 0 )

n ã o ( 0 )

-

n ã o ( 0 )

n ã o

( 0 , 5 )

n ã o

( 0 , 5 )

1 , 5

C o s t a

R i c a


( 0 , 5 )

n ã o ( 0 )


( 0 )

s i m ( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )

e x t e n s o

( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )

n ã o

( 0 , 5 )

n ã o

( 0 , 5 )

3 , 5

J a m a i c a


( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )


( 0 )

n ã o ( 0 )

s i m ( 0 , 5 )

c u r t o

( 0 )

s i m ( 0 , 5 )

s i m ( 0 )

n ã o

( 0 , 5 )

2 , 5

M é x i c o


( 0 , 5 )

n ã o ( 0 )


( 0 )

s i m ( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )

e x t e n s o

( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )

n ã o

( 0 , 5 )

n ã o

( 0 , 5 )

3 , 5

P a n a m

á


( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )


( 0 )

n ã o ( 0 )

s i m ( 0 , 5 )

e x t e n s o

( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )

n ã o

( 0 , 5 )

n ã o

( 0 , 5 )

3 , 5

( c o n t i n u a )



355

Política Antitruste e Credibilidade Regulatória na América Latina

Q

u a d r o 3

G r a u d

e A u t o n o m i a

D e c i s ã o

P l u r i p e s s o a l

o u U n i p e s s o -

a l

R e c u r s o s

O r ç a m e n -

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p r i o s

P

r o c e s s o d e N o -

m

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t

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t o F i x o

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C u r t o ( < 4 A n o s )

o u E x t e n s o ( = o u

> q u e 4 A n o s )

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v r e m e n t e o u

P o s s u i F o r t e s

R e s t r i ç õ e

s

I n f l u ê n c i a d e O u -

t r o s Ó r g ã o s d a

A d m i n i s t r a ç ã o D i -

r e t a n o P r o c e s s o

D e c i s ó r i o

S a n ç õ e s

s ã o R e v i s

-

t a s / A p l i c a

-

d a s p e l o

E x e c u t i v o

P o n t u a ç ã o

P e r u


( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )


( 0 )

n ã o ( 0 )

n ã o ( 0 )

-

n ã o ( 0 )

n ã o

( 0 , 5 )

n ã o

( 0 , 5 )

2 , 0

V e n e z

u e l a

u n i p e s s o a l

( 0 )

n ã o ( 0 )


( 0 )

s i m ( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )

e x t e n s o

( 0 , 5 )

s i m ( 0 , 5 )

n ã o

( 0 , 5 )

n ã o

( 0 , 5 )

3 , 0

1 . O q

u e g a r a n t i r i a a r e p r e s e n t a ç ã o p l u r a l

d o ó r g ã o .

2 . A p e n a s d o s c o n s e l h e i r o s . O p r e s i d e n t e n ã o t i n h a m a n d a t o .

3 . P a r a a n o m e a ç ã o , o i n d i c a d o d e v e s e r s a b

a t i n a d o p e l o S e n a d o . E n t r e t a n t o , a e s c o l h a d o s n o m e s é c o n t r o l a d a p e l o M i n i s t é r i o d a J u s t i ç a e p e l a C a s a C i v i l . N

ã o e x i s t e m c a -

s o s d e r e c u s a , p e l o S e n a d o , d e u m n o m e i n d i c a d o p e l o P o d e r E x e c u t i v o .

( c o n t i n u a ç ã o )



nais desde 1975, permite avaliar a hipótese no tempo e em cada país4.Nos países que possuem legislação antitruste, parece que a imple-mentação da legislação, em geral, foi acompanhada por um movi-

mento prévio de liberalização econômica:

Tabela 2

Criação da Legislação Antitruste e Crescimento Prévio do

Grau de Liberdade Econômica

País Índice G&L Ranking G&L

ano (-5) ano 0 ano (-5) ano 0

Argentina (1980) 3,1 (1975) 4,2 (1980) 72 (1975) 85 (1980)

Argentina (1999) 6,4 (1995) 7,2 (2000) 43 (1995) 30 (2000)Brasil (1994) 4,1 (1990) 4,5 (1995) 100 (1990) 108 (1995)

Chile (1973) – – – –

Chile (1979) 3,5 (1975) 5,1 (1980) 71 (1975) 61 (1980)

Colômbia (1957) – – – –

Colômbia (1992) 4,9 (1990) 5,3 (1995) 77 (1990) 86 (1995)

Peru (1994 e 1996) 3,8 (1990) 6,2 (1995) 104 (1990) 56 (1995)

Peru (1991) 2,7(1985) 3,8 (1990) 110 (1985) 104 (1990)

Venezuela (1991) 6,1 (1985) 5,4 (1990) 27 (1985) 54 (1990)

México (1992) 5,9 (1990) 6,2 (1995) 41 (1990) 56 (1995)

Costa Rica (1994) 6,8 (1990) 6,6 (1995) 17 (1990) 39 (1995)

Panamá (1996) 6,6 (1990) 7,6 (1995) 23 (1990) 11 (1995)

Jamaica (1993) 5,6 (1990) 6,5 (1995) 52 (1990) 41 (1995)

Fonte dos Índices G&L: Gwartney e Lawson (1997; 2002).Obs.: Tabela elaborada pelo autor.

Ano 0 é o índice mais próximo do ano de implementação da legisla-

ção. Por exemplo, o índice qüinqüenal mais imediato de implementa-ção da legislação antitruste na Argentina, em 1999, é o de 2000 (7,2).Ano (-5) significa o valor do índice qüinqüenal anterior, que, no casoargentino, seria o índice de 1995 (6,4); desse modo, foi testada a corre-laçãoentreograudeautonomiaeoíndicetidocomomaispróximoaoano da implementação e o anterior (cinco anos antes). Possivelmente,o grau anterior de liberalização econômica tem influência mais fortedoqueodoanodapromulgaçãodalei,umavezqueasinstituiçõesse-rão desenhadas de acordo com as discussões legislativas anteriores,

desde a introdução do projeto de lei, e durante a tramitação nas co-missões específicas.

Alexandre Gheventer

356



De fato, a hipótese da relação entre o grau de autonomia do órgão an-titrusteeodeliberalizaçãoeconômicanomomentoanterioraodaim-plementação da legislação apresenta resultados mais significativos:

Tabela 3

Relação entre Reformas Pró-mercado e Autonomia da Agência Antitruste

País Autonomia Índice G&L (0) Índice G&L (-5)

Argentina – 1980 2,5 4,2 3,1Argentina – 1999 4,0 7,2 6,4Brasil 3,0 4,5 4,1Chile 3,0 5,1 3,5Colômbia 1,5 5,3 4,9Costa Rica 3,5 6,6 6,8

Jamaica 2,5 6,5 5,6México 3,5 6,2 5,9Panamá 3,5 7,6 6,6Peru 2,0 6,2 2,7Venezuela 3 5,4 6,1

correlação 0,476343 0,614525

R2 0,226903 0,37764

Fonte dos Índices G&L: Gwartney e Lawson (1997; 2002).Obs.: Tabela elaborada pelo autor.

A Tabela 3 pode ser visualizada nos Gráficos 3 e 4 e nas suas respecti-vas linhas de tendência.


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Autonomia

Í n d i c e G & L

Índice G&L

Linear (Índice G&L)

Gráfico 3

Relação entre o Índice Gwartney e Lawson Ano 0 (referente ao período da

promulgação da lei) e a Autonomia das Agências Latino-Americanas

Correlação = 0,476343; R2 = 0,226903



Os dados acima permitem concluir que há razoável tendência de sefornecer maior autonomia aos responsáveis pela política antitrustena medida em que a liberalização econômica é mais profunda. A res-

posta de cada país à pressão sistêmica gerada pelo processo de globa-lização é diversa. Não é observada nenhuma convergência institucio-nal em favor da liberalização econômica, ou, pelo menos, a velocida-de em sua direção é bastante distinta; conseqüentemente, é esperadaa dispersão do grau de autonomia. Em países com menor grau de libe-ralização econômica, o ato de fornecer credibilidade regulatória geramenos benefícios para o Executivo, o que torna menos relevante a de-legação de autonomia para as agências.

O conceito de liberdade econômica é baseado na idéia de que, em so-ciedades economicamente livres, a função principal do governo éproteger o direito de propriedade e a provisão de bens públicos. Ouso do poder estatal, para decidir o que produzir e o que consumir, lo-gicamente,violaaliberdadeeconômica.Umamaioreficáciadapolíti-ca corresponde não apenas ao controle mais efetivo do poder priva-do, mas também das pressões advindas do interior de segmentos dopróprioEstado,quetendemaameaçaraliberdadedeproduzirdeou-

tros participantes do mercado e restringem a escolha dos consumido-res. Autonomia significa isolar o órgão antitruste dessas pressões ex-

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Autonomia

Í n d i c e G & L ( - 5 )

Índice G&L (-5)

Linear (Índice G&L (-5))

Gráfico 4

Relação entre o Índice Gwartney e Lawson Ano (-5) (referente ao período anterior

ao da promulgação da lei) e a Autonomia das Agências Latino-Americanas

Correlação = 0,614525; R2 = 0,37764



ternas sobre o processo decisório, o que eleva a probabilidade de de-cisões mais eficazes.

Nãosequeraquidizerqueoprocessodeliberalizaçãoeconômicasejao único fator relevante na determinação do grau de autonomia daagência antitruste; se assim o fosse, a correlação entre essas variáveisseria bem mais significativa. Em primeiro lugar, existe certa tendên-cia de os países copiarem instituições que foram bem-sucedidas emoutros países, razão pela qual, embora com variações, observa-se atendência de se adotar o padrão regulatório norte-americano, ba-seado em agências independentes. Em segundo lugar, não só o pesoda herança corporativa e o número de atores com poder de veto sobre

aalteraçãodosrumosdaspolíticas,comotambémasbarreirasconsti-tucionais e os fatores conjunturais afetam a autonomia da agência.

CONCLUSÕES

Na América Latina, a regulação antitruste oscila entre os objetivos denaturezaconjunturaloudepolíticamacroeconômicaeosdeformula-ção de compromissos críveis com o setor privado. Ocasionalmente, asautoridades governamentais utilizam a política antitruste como ins-

trumentodeameaçaderetaliaçãodoExecutivocontrasetoresdaeco-nomia com forte impacto social (Forgioni, 1998:133) – como, porexemplo, o setor de combustíveis e de medicamentos, muitas vezesacusados de “aumentos abusivos de preços” –, o que inibe a geraçãode credibilidade regulatória.

Os dados apresentados no presente artigo permitem concluir que asescolhas do regime regulatório e das estruturas de incentivos levamem consideração o ambiente institucional mais amplo; em particular,

ograudeautonomiaéumpossívelresultadodoequilíbrioentreduasforças antagônicas: a necessidade de realizar compromissos críveisem torno de regras entre o setor público e o privado – condição neces-sária para estimular investimentos privados – e o interesse governa-mental de manipular as decisões para fins políticos. A maior intensi-dade de reformas pró-mercado aumenta os custos econômicos e polí-ticos resultantes da falta de autonomia da agência.

A correlação entre a autonomia da agência e a liberalização econômi-

ca é compatível com a tese de que o desenho institucional está asso-ciadoàcompetiçãoentregruposdepressão.Areconfiguraçãodoam-


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biente institucional em direção a um novo espaço público, no qual aintervenção direta é substituída por outra modalidade de interven-ção – de natureza regulatória –, é resultado da pressão do setor priva-

doparaaproteçãodosinvestimentos.Omodelodesenvolvimentista,fundamentado na proteção da indústria doméstica, tende, no contex-to da globalização, a gerar menos benefícios políticos. Como investi-mentos envolvem compromissos contratuais de longo prazo, a auto-nomia do órgão regulador sinaliza maior segurança quanto aos seusresultados futuros, isto é, o retorno do capital não estará vulnerável aeventuais intervenções do Executivo no segmento regulado.

Avariável autonomia tambémdependedoambienteinstitucionalpré-

vio. O ranking dos órgãos de defesa da concorrência, formulado pelaGlobal Competition Review (Quadro 2), é constituído, majoritariamen-te, por países-membros da Organização para a Cooperação e Desen-volvimento Econômico – OCDE. A resposta institucional desses paí-ses ao processo de globalização, com algumas exceções, não tem sidoem direção a um modelo regulatório de agências independentes,como demonstra a fraca correlação entre os índices de liberdade eco-nômicaeograudeautonomiadasagênciasdessespaíses(Gráficos1e2).Porsuavez,naAméricaLatina,acorrespondênciaentreintensida-

de do processo de liberalização econômica e grau de autonomia dasagências é bem mais significativa.

A obtenção de credibilidade regulatória, por meio de agências autô-nomas, foi a fórmula institucional adotada na América Latina. Outrascondições–respeitoàsregraslegais,accountability, bem como a trans-parência das instituições, estabilidade e consistência do sistema polí-tico, além de Judiciário neutro e independente, dentre outras –, algu-mas vezes frágeis na região, também facilitariam a formulação de

compromissos críveis, independentemente do grau de autonomiadas agências regulatórias. A tradição de intervenção e de corporati-vismo também age negativamente sobre as expectativas futuras dosinvestidores, o que obriga o Executivo a criar instituições que redu-zam sua capacidade de intervir na política regulatória.

Portanto,naAméricaLatina,aautonomiatorna-seavariávelmaisre-levante para o provimento de credibilidade aos agentes econômicosprivados sobre os resultados da política regulatória. Estados lati-

no-americanos são vistos como organizações fracas, incapazes de re-sistir a pressões por subsídios e proteção, além de pouco rígidos no

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cumprimentodasleis.ComooEstadoéparticularmentevulnerávelapressões políticas, tanto na formulação quanto na implementação depolíticas públicas, os resultados tendem também a ser muito incertos.

A incerteza, em qualquer lugar do mundo, sempre existe; porém,uma coisa é lidar com a incerteza dado um conjunto de regras – nestecaso, ao levar em consideração o espaço de atuação dos atores, é pos-sível distribuir os resultados de forma probabilística. Outra situaçãoocorre em contextos em que as regras tendem a ser alteradas ou des-respeitadas–nestecaso,osresultadospossíveisnãopodemserdedu-zidosdasregras.Aautonomia,nesseparticular,fornececertograudesegurança contra formas de expropriação e arbitrariedade adminis-trativa.

(Recebido para publicação em novembro de 2003)(Versão definitiva em abril de 2004)

NOTAS

1. Stigler considerava que a lei antitruste seria uma lei intrinsecamente de interessepúblico (ver Hazlett, 1984). Outros como Eckbo e Wier (1985) e Baumol e Ordover(1985)concluíramquealegislaçãoantitrustetendeaatenderainteressesespeciais.

2. Não é possível apreender as diversas fases da política antitruste americana sem secompreender o papel dos grupos de interesses e dos lobbies no Congresso america-no e da inserção destes nos partidos Democrata e Republicano.

3. A atuação mais ou menos autônoma da agência também depende, por exemplo, daideologia dos atores políticos.

4. O índice de Johnson e Sheehy apresenta séries somente a partir de 1995.


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Alexandre Gheventer

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ABSTRACT Antitrust Policy and Regulatory Credibility in Latin America

This article aims to analyze the relations between the process of institution-building and the broader historical and social setting, andparticularly the relationship between the intensity of pro-market reformsand greater autonomy for the antitrust body. Autonomy is crucial in aregulatory format aimed at generating credibility in the stability of rules andthus reducing the level of uncertainty to which economic agents are exposed.Correlations between the institutional formulas adopted in Latin Americaand the rates of economic freedom indicate that choices concerning theregulatory regimen and incentives framework take the broader institutionalenvironment into account.

Key words: antitrust; autonomy; Latin America; regulatory credibility;institutions; economic liberalization

RÉSUMÉ

Politique Anti-trust et Crédibilité Régulatrice en Amérique Latine

Dans cet article, on examine les relations entre le processus de formationd'institutions et un milieu historique et social plus large; en particulier, lerapport entre l'intensité des réformes en faveur du marché et la plus grandeautonomie de l'agence anti-trust. L'autonomie est considérée une variablefondamentale dans un cadre régulatoire cherchant à créer de la crédibilité ence qui concerne la stabilité des règles et, par là, à réduire le niveaud'incertitude qui touche les agents économiques. Le résultat des corrélationsentre les formules institutionnelles adoptées en Amérique latine et des

indicateurs de liberté économique permet de conclure que les choix à proposdu régime régulateur et les structures d'incitation prennent en compte unmilieu institutionnel plus large.

Mots-clé: anti-trust; autonomie; Amérique Latine; crédibilité régulatrice;institutions; libéralisation économique


Documents

Alexandre Gheventer - Política Antitruste e Credibilidade Regulatória na América Latina