XVII Congresso Brasileiro de Sociologia

20 a 23 de julho de 2015, Porto Alegre (RS)

GT15 - Mercados Ilícitos e Processos de Criminalização:

desafios metodológicos

Gestão e conflito nos espaços urbanos:

a atuação da Defensoria Pública em São Paulo

Marcos César Alvarez

Professor Livre Docente do Departamento de Sociologia da FFLCH-USP

Fernanda Emy Matsuda (USP)

Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Sociologia da FFLCH-USP

Gestão e conflito nos espaços urbanos:

a atuação da Defensoria Pública em São Paulo

Marcos César Alvarez

Fernanda Emy Matsuda

A partir do diagnóstico de existência de diferentes nexos que articulam

os processos de gestão dos espaços urbanos, o governo das populações, as

instituições e dispositivos securitários, os novos mercados, bem como os

conflitos que se configuram no cerne dessas formas de controle e de gestão da

cidade contemporânea, a presente comunicação busca analisar a Defensoria

Pública do Estado de São Paulo (DPESP) como uma instituição central para a

compreensão dos nexos ou “margens” em que atuam determinados agentes e

em que se estruturam algumas matrizes de governo e de conflito.

A hipótese a ser explorada diz respeito às novas formas de produção e

de gestão dos espaços urbanos, ao deslocamento dos campos de gestão dos

ilegalismos e das novas formas de governo das condutas, tendo como pano de

fundo os múltiplos conflitos que reorganizam discursos, saberes, atores e

instituições – enfim, os dispositivos de poder da contemporaneidade.

Em termos mais gerais, a perspectiva analítica adotada é aquela

desenvolvida por Michel Foucault, que problematiza os diversos eixos que

compõem as heterogêneas tecnologias de poder a partir da modernidade – lei,

disciplina e gestão governamental – o que permitiria identificar e localizar as

especificidades dos conflitos atuais em torno da produção dos espaços

urbanos. Se a analítica do poder de Michel Foucault desenha a abordagem

mais geral da pesquisa, um diálogo mais sistemático com a literatura sobre a

assim chamada Sociologia da Punição e das formas de controle social na

contemporaneidade também se impõe.

Da Sociologia da Punição ao controle social na cidade pós-industrial

Diversas problematizações apontam para pontos cegos na discussão

contemporânea sobre crime, punição e controle social. David Garland, um dos

2

autores mais divulgados desse conjunto contemporâneo de estudos, pode ser

exemplo de alguns problemas apresentados por essa literatura.

Em uma reflexão específica, ao estudar o caso britânico, Garland (1999)

vê duas tendências contraditórias de desenvolvimento das teorias e práticas

criminológicas. De um lado, ganharia força uma nova “Criminologia do eu” ou

uma “Criminologia da vida cotidiana”, que vê o crime como um fato normal e o

criminoso como um agente racional, espécie de consumidor racional. Baseado,

por vezes, em teorias como a da “Escolha Racional”, tais concepções

insistiriam no fato de que quem comete o crime calcula suas ações e de que o

crime é um aspecto trivial da sociedade moderna, um “risco” que deve ser

calculado ou um “acidente” a ser evitado. De outro lado, permaneceria uma

“Criminologia do outro”, de matriz lombrosiana, que vê o criminoso como uma

espécie de monstro, totalmente diferente do indivíduo não criminoso. Seria a

tensão entre essas duas racionalidades distintas, ao expressar conflitos mais

amplos da própria sociedade contemporânea, que estaria presente nos

debates e na definição das políticas criminais e de segurança pública.

Apesar de apontar nessa discussão que a criminologia oficial mostrar-

se-ia mais dualista, polarizada e ambivalente do que geralmente se busca

entender, o prosseguimento dos trabalhos de Garland terminou por reduzir a

complexidade da própria formulação original.

Mesmo em trabalhos posteriores, como em A Cultura do Controle,

Garland acaba recaindo na visão da férrea prisão do controle do crime, como

apontam diversos comentadores. Matthews (2002), por exemplo, faz crítica

similar ao trabalho de Garland, afirmando que seu diagnóstico a respeito das

transformações da natureza do controle do crime na modernidade tardia

permaneceria por demais unidirecional, ao apontar exclusivamente para um

crescimento contínuo e mais restritivo das formas de regulação dos

comportamentos na atualidade.

Autores que apostam nas tensões e ambiguidades no âmbito da

Sociologia da Punição, como John Pratt (2011) – acerca dos conflitos no

âmbito da punição entre tendências civilizatórias e descivilizatórias –, Simon

Hallsworth (2002) – a respeito do embate entre punições modernas e

3

supostamente pós-modernas –, ou Barry Vaughan (2000) – que trata da

ambivalência da modernidade penal – permitem avançar mais na discussão.

Questões discutidas por Beckett e Herbert (2010), por sua vez, permitem

colocar também as discussões da punição num eixo mais transversal, ao incluir

as novas formas de controle social na assim chamada cidade neoliberal. A

partir do contexto norte-americano, os autores evidenciam as novas formas de

controle social que implicam um amálgama de sanções administrativas e

penais, expandindo o campo das condutas sujeitas a estigmatização,

encarceramento e punição. Nas situações discutidas pelos autores, o controle

social configura-se a partir de diferentes iniciativas, inclusive por uma nova

arquitetura do controle e da exclusão, reforçada por sanções administrativas e

penais. Trata-se de novas tecnologias de controle social que se baseiam em

formas espaciais de exclusão que são híbridas, combinando elementos civis,

administrativos e penais, e que incrementam a discricionariedade da ação dos

atores estatais e ampliam o espaço do controle estatal dos comportamentos

considerados indesejáveis. Novas táticas e tecnologias de controle que buscam

contornar garantias jurídicas e limites legais conquistados pelas lutas pelos

direitos civis nas décadas passadas.

Não se trata de aplicar tal análise ao contexto brasileiro, mas de

perguntar como, nas configurações do conflito na cidade de São Paulo, uma

reorganização específica ocorre entre as tecnologias de controle social, o que

implicará numa genealogia da configuração do campo jurídico e de seus

conflitos, bem como das lutas locais por direitos, dos movimentos sociais etc. A

Defensoria aparece assim como um dos eixos da lei que permitiria recuperar

aspectos do ativismo jurídico, das lutas sociais e das tentativas de governo da

cidade aí presentes, ou seja, aspectos do dispositivo de poder local atuante na

cidade.

Criação e consolidação da DPESP

A Defensoria Pública, prevista pela Constituição Federal de 1988, teve

um processo de implantação bastante lento e intrincado. De acordo com

informações do Mapa da Defensoria Pública no Brasil (2013), a Defensoria

4

Pública existia em somente sete estados antes de 1990, tendo sido criada em

mais dez estados no curso da década de 1990, em mais oito estados nos anos

2000 e nos estados do Paraná e Santa Catarina, em 2011 e 2012,

respectivamente. Todavia, a criação não veio acompanhada da implementação

em quatro unidades federativas: Paraná, Santa Catarina, Goiás e Amapá.1

A Defensoria Pública foi estabelecida no estado de São Paulo apenas

em 2006, pela lei complementar estadual 988, após muitas resistências e

grande mobilização social. Em 2002, diversos setores sociais concentraram

uma demanda então robusta, mas pulverizada, e se organizaram no

Movimento pela Criação da Defensoria para pressionar o governo estadual.

O Movimento pela Criação da Defensoria chegou a contar com a adesão

de 440 entidades e teve como legado o debate acerca do direito de acesso à

justiça e a própria instituição da Defensoria Pública, já que entidades que

aderiram ao movimento participaram da redação dos projetos de lei que a

idealizaram e colaboram hoje com seu funcionamento interno, como será visto

a seguir. A criação da DPESP veio, então, acompanhada da expectativa de

que a instituição seria capaz de trazer um fôlego novo para um desacreditado

sistema de justiça, notadamente conhecido por sua lógica mantenedora e

reprodutora do status quo. Assim, o ativismo jurídico seria a marca de

nascença da Defensoria Pública do Estado de São Paulo, depositária das

aspirações por transformação social cultivadas por diversos grupos

tradicionalmente alijados do acesso à justiça.2

Para compreender o terreno em que a atuação da Defensoria Pública do

Estado de São Paulo (DPESP) se desenvolve na atualidade, bem como as

reações que ela provoca no seio do sistema de justiça, é importante resgatar o

processo que culminou no seu surgimento.

Até a criação da DPESP, em 2006, e desde o decreto-lei 236 de 1970, a

assistência jurídica gratuita a pessoas pobres na acepção jurídica do termo era

1 O caso do Amapá é bastante singular. Enquanto nos estados do Paraná, Santa Catarina e Goiás há concursos públicos em andamento para a implementação dos serviços da Defensoria Pública, no Amapá sequer há a previsão de realização de concurso e as vagas de defensores são preenchidas por nomeação direta do gabinete do governo do estado. 2 Artigo 3º. A Defensoria Pública do Estado, no desempenho de suas funções, terá como fundamentos de atuação a prevenção dos conflitos e a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a erradicação da pobreza e da marginalidade, e a redução das desigualdades sociais e regionais (lei complementar estadual 988/2006).

5

prestada pela Procuradoria de Assistência Judiciária (PAJ), órgão da

Procuradoria Geral do Estado (PGE). Sem autonomia e sem dotação

orçamentária, a PAJ tinha uma atuação limitada em processos judiciais em que

o próprio poder público ocupava o polo passivo da ação. Nas muitas comarcas

em que não havia PAJ e também nos casos de colidência3 ou de divergência

de interesses entre litigantes no mesmo polo da ação, a assistência judiciária

era exercida por advogados por meio de convênios, sendo o mais expressivo

aquele entre a Ordem dos Advogados do Brasil - Seccional São Paulo

(OAB/SP) e a Procuradoria Geral do Estado.

Frederico Almeida (2005) reconstrói o percurso que levou à eleição da

Ordem dos Advogados do Brasil como a principal instituição encarregada da

assistência jurídica em São Paulo – fato que não se verifica na maioria dos

estados –, retomando os pontos que estruturaram o debate em torno do tema

entre os anos de 1980 e 2005 e, ainda, as reformas do sistema de justiça no

período. Recuperamos brevemente alguns pontos de sua análise a seguir.

Embora o marco institucional da assistência jurídica no Brasil seja a lei

1.060/1950, não houve na época a regulamentação desse serviço: ficava a

cargo dos juízes a designação de profissionais para atuarem em determinados

processos, sem que lhes coubessem honorários. Em 1962, esse cenário foi

modificado com a previsão de remuneração aos advogados dativos pela lei

7.489, o que perdurou até 1970, quando a PGE assumiu a oferta de assistência

jurídica gratuita, ainda que com quadros insuficientes para dar conta dessa

tarefa. A partir desse momento, observa-se a reação da OAB/SP, que passou a

contestar a medida que afetava financeiramente uma grande parcela dos

inscritos, especialmente no interior do estado.

Recusas diante da nomeação pelas varas, questionamento da falta de

precisão legal acerca dos potenciais beneficiários da assistência jurídica

gratuita e uma ampla campanha para garantir o mercado de trabalho da

advocacia foram estratégias que culminaram, em 1986, na assinatura do

primeiro convênio entre a Secretaria de Estado da Justiça e a OAB/SP para a

prestação de assistência jurídica gratuita em todo o estado de São Paulo, com

3 Processos judiciais em que os polos ativo e passivo da ação são representados pela mesma instituição – a PAJ não podia atuar pelos interesses de ambas as partes.

6

previsão de remuneração aos advogados dativos, segundo uma tabela de

honorários, por meio do Fundo de Assistência Judiciária, com repasse da PGE.

Nos anos subsequentes, o aprimoramento do convênio com a PGE

parece ser uma preocupação sempre presente nas atividades da OAB/SP,

inclusive nas eleições internas. Almeida (2005) também aponta que mesmo

que se verifiquem declarações públicas favoráveis à instalação da Defensoria

Pública em São Paulo, os membros da OAB/SP de maneira geral pouco se

mobilizaram efetivamente nessa direção, à exceção do Sindicato dos

Advogados de São Paulo (SASP), que aderiu ao Movimento pela Criação da

Defensoria nos anos 2000.

Essa breve narrativa é relevante para entender as resistências que se

impuseram à criação da DPESP, sobretudo no atinente à disputa de mercado

com a OAB/SP. Um exemplo bastante eloquente é o imbróglio que se formou

em torno da necessidade ou não de defensores públicos serem inscritos na

OAB/SP para o exercício de suas funções. Em março de 2011, 80 dos 500

defensores públicos de São Paulo pediram desligamento da OAB/SP, por

considerarem que a vinculação com a entidade não seria necessária ao

exercício do cargo. A OAB/SP prontamente refutou esse entendimento: enviou

ofício pedindo providências à DPESP, ao Tribunal de Justiça do Estado de São

Paulo (TJSP) e à Procuradoria Geral de Justiça, órgão máximo do Ministério

Público estadual, e encaminhou denúncia ao Ministério Público, pedindo a

exoneração do grupo. Além disso, a OAB/SP solicitou ao TJSP que decretasse

nulas as ações patrocinadas pelos membros da DPESP sem filiação com a

entidade de advogados. No dia 3 de maio de 2011, a 2ª Câmara de Direito

Privado do TJSP no julgamento de recurso de apelação em ação de usucapião

reconheceu a capacidade postulatória de defensores públicos

independentemente da inscrição na OAB/SP.4 Em 25 de maio, decisão

monocrática do TJSP em sede de agravo de instrumento negou a possibilidade

de defensores públicos exercerem o cargo sem a filiação ao órgão de classe da

advocacia.5 Cinco dias depois dessa decisão, o Supremo Tribunal Federal

4 Ver http://www.conjur.com.br/2011-mai-18/tj-sp-reconhece-atuacao-defensores-publicos-nao-inscritos-oab. Último acesso em 16 de julho de 2013.5 Ver http://www.conjur.com.br/2011-jul-02/contrariando-acordao-tj-sp-decisao-exige-inscricao-defensor-oab. Último acesso em 16 de julho de 2013.

7

(STF) concedeu liminar permitindo aos defensores públicos a atuação sem a

vinculação à OAB, em resposta a reclamação da DPESP contra a referida

decisão monocrática do TJSP. Ainda não houve apreciação do mérito pelo

plenário do STF.

Outro elemento a engrossar essa disputa é a Ação Direta de

Inconstitucionalidade (ADI) 4.163, proposta pela Procuradoria Geral da

República em outubro de 2008 para pedir a declaração de inconstitucionalidade

do artigo 109 da Constituição do Estado de São Paulo e do artigo 234 e

parágrafos da lei complementar estadual 988/2006, que tratam da

obrigatoriedade de exclusividade de convênio com a OAB/SP. O principal

argumento versa a respeito do caráter compulsório desse convênio, que retira

a autonomia funcional, administrativa e orçamentária prevista pela Emenda

Constitucional (EC) 45 para as defensorias públicas dos estados. Várias

entidades, entre elas a Associação Nacional dos Defensores Públicos

(ANADEP) ingressaram na ação através do instituto do amicus curiae e

alegaram que o valor pago ao convênio entre a Defensoria Pública e a OAB/SP

impede investimentos na expansão da estrutura e na realização de concursos

públicos para o provimento de cargos.6 Luciana Cardoso (2010: 156) aponta

que em 2008 a DPESP comprometeu espantosos 72% de sua arrecadação

com despesas advindas do convênio com a OAB/SP. Em fevereiro de 2012, a

maioria do Plenário do STF decidiu que a Defensoria Pública do Estado de São

Paulo não está obrigada a celebrar convênios com a OAB/SP.

Além disso, outra Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), de número

4.636, foi impetrada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil

(OAB) contra duas normas, uma que autoriza defensores públicos a atuarem

em favor de pessoas jurídicas e outra que dispensa o registro profissional para

exercer o cargo. O órgão de classe dos advogados sustenta a

inconstitucionalidade do inciso V do artigo 4º da lei complementar 80/1994,

com redação dada pela lei complementar 132/2009, que ampliaria a atuação da

Defensoria Pública para além de sua competência originalmente insculpida na

Constituição Federal, qual seja, a de assistir indivíduos carentes de recursos

6 Ver http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=201302 e http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=201323. Último acesso em 16 de julho de 2013.

8

para o pagamento dos serviços de advogado. A inclusão de pessoas jurídicas

no rol de potenciais beneficiários dos serviços da DPE obviamente não se

refere a grandes empresas do capital privado, mas, principalmente, às

organizações não governamentais (ONG) desprovidas de meios para a

contratação de advogados. Paralelamente a isso, tem-se a “cruzada” da

OAB/SP contra a advocacia pro bono e às próprias ONGs que, celebrando

convênios com a DPESP, prestam algum tipo assistência jurídica.7

Na mesma ação a OAB também questionou a constitucionalidade do

parágrafo 6º do artigo 4º, por determinar que a nomeação e a posse no cargo

são suficientes para que defensores públicos desempenhem todas as funções

do cargo, sendo dispensável o vínculo com a OAB. Para a Ordem, a atividade

do defensor público se confunde estreitamente com aquela desempenhada

pelo advogado privado, sendo imprescindível a inscrição na entidade para a

capacidade postulatória em juízo.8 A Advocacia Geral da União emitiu parecer

contrário ao pedido do Conselho Federal da OAB. O relator não concedeu a

liminar requerida pela OAB e o caso aguarda julgamento no STF.

Nessa luta travada com a OAB/SP, é interessante notar a estratégia da

DPESP para consolidar sua posição, tornando-se a referência em matéria de

assistência jurídica, por meio da edificação de uma identidade desvinculada da

imagem da prestação não raro considerada precária de serviços pelos

advogados dativos conveniados à OAB/SP. Assim, tanto a autonomia

orçamentária, consequência do reconhecimento da não obrigatoriedade do

dispendiosíssimo convênio com a OAB, quanto a desvinculação com a figura

do advogado, conseguida pela não obrigatoriedade de filiação à OAB, têm

sobretudo efeitos simbólicos para o estabelecimento da Defensoria Pública e

sua legitimação.

Como se não bastasse a disputa com a OAB/SP, a lei 11.448/2007

trouxe um novo motivo para a indisposição entre instituições, desta vez entre a

DPE e o Ministério Público estadual. Essa lei é responsável pela inclusão da

Defensoria Pública na lista de entidades que podem propor ações civis públicas

7 Um exemplo de ONG que teve sua atuação questionada pela OAB/SP é a Associação Brasileira de Defesa da Mulher, da Infância e da Juventude (ASBRAD), sediada em Guarulhos, que presta assistência jurídica gratuita a mulheres vítimas de violência intrafamiliar e sexual. 8 Ver http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=185914. Último acesso em 16 de julho de 2013.

9

(ACP), junto com o Ministério Público, a União, os Estados, os Municípios, as

autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista e

associações interessadas, pré-constituídas há pelo menos um ano (art. 5º da

lei 7.347/1985). A ACP visa à proteção da coletividade e à responsabilização

por danos causados ao meio ambiente, às relações de consumo, à ordem

urbanística, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e

paisagístico e a qualquer outro interesse, bem como direitos difusos

(indivisíveis, sem que se possa individualizar o titular) e direitos coletivos

(indivisíveis, de titularidade de um grupo, categoria ou classe de pessoas

ligadas por uma relação jurídica).

Apesar de haver outras entidades aptas ao ingresso da ACP antes

mesmo da extensão dessa prerrogativa à Defensoria Pública, esse instrumento

era mais correntemente utilizado pelo Ministério Público estadual, quer de

forma isolada, quer com cossignatários, até porque o MP detinha,

originariamente, o monopólio para concentrar as demandas da população e

conduzir esse tipo de ação. Diante da ameaça a essa condição, a Associação

Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP) reagiu imediatamente,

ajuizando em 2007 no STF a ADI 3.943, que postulava a impossibilidade de a

Defensoria Pública propor a ACP, visto que as pessoas por ela atendidas

deveriam ser individualizáveis ou identificáveis. No entendimento do CONAMP,

estender a legitimidade para ingressar com a ACP à Defensoria Pública

afetaria diretamente as atribuições do Ministério Público. A ADI foi julgada em 7

de maio de 2015, tendo o Plenário do STF decidido ser constitucional a

atribuição da Defensoria Pública em propor a ação civil pública, rechaçando-se

a ideia de que haveria prejuízo institucional ao Ministério Público.9

Esse episódio evidencia a concorrência que a Defensoria Pública pode

significar para a atuação do Ministério Público e quais são os caminhos

percorridos para o desenho dessa instituição.

A lei orgânica da Defensoria Pública prevê formas de atuação

extrajudicial dentre as atribuições institucionais: orientação e conscientização;

formulação e acompanhamento de propostas legislativas; prestação de

9 Ver http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=291085. Último acesso em 04/06/2015.

10

atendimento interdisciplinar; promoção de mediação e conciliação extrajudicial

entre as partes em conflito de interesses; ter assento em conselhos federais,

estaduais e municipais; planejamento, elaboração e proposição de políticas

públicas que visem a erradicar a pobreza e a marginalização e a reduzir as

desigualdades sociais; receber, analisar, avaliar e encaminhar consultas,

denúncias ou sugestões apresentadas por entidades representativas da

sociedade civil, no âmbito de suas funções, entre outras.

Contudo, a tarefa de atingir as metas atribuídas à DPESP esbarra, entre

outros fatores, na deficiência estrutural e no quadro reduzido de defensores.

Dados do Mapa da Defensoria Pública (2013) mostram que no país há 8.489

cargos criados, dos quais 5.054 encontram-se efetivamente providos. No

Brasil, apenas 28,0% das comarcas são atendidas pela Defensoria Pública e

no estado de São Paulo essa porcentagem cai para 15,1%. São Paulo ostenta

o maior déficit absoluto de defensores do país: são necessários 2.471 novos

cargos, considerando a proporção de um defensor para cada 100 mil

habitantes com dez anos ou mais e faixa de renda até três salários mínimos

(população-alvo).

Atualmente, o estado de São Paulo possui 615 defensores públicos.10 O

contingente de promotores de justiça e de juízes – 1.90011 e 2.037,12

respectivamente – dão a dimensão da defasagem da Defensoria em relação a

essas instituições do sistema de justiça e do desafio que se impõe para a

consolidação de quadros capazes de levar a assistência judiciária a todas as

comarcas do estado.

A Defensoria e a participação da sociedade

Em consonância com a história de seu surgimento, a implementação da

DPESP veio acompanhada da previsão de mecanismos de participação social

e de fiscalização externa. Dotada de independência, a Ouvidoria-Geral é um

órgão de controle externo e foi criada no intuito de ser um veículo de

10 Ver http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/. Último acesso em 29 de junho de 2013. 11 Ver http://www.mp.sp.gov.br/portal/page/portal/Informa%C3%A7%C3%A3o%20ao%20Cidad%C3%A3o/Perguntas_frequentes. Último acesso em 29 de junho de 2013.12 Ver http://www.tjsp.jus.br/EGov/Segmento/Institucional/Default.aspx?f=7. Último acesso em 29 de junho de 2013.

11

comunicação por meio do qual a sociedade pode se manifestar e participar de

forma ativa da construção e avaliação dos serviços e servidores da Defensoria.

O Ouvidor e os membros de seu Conselho Consultivo são escolhidos entre

representantes da sociedade civil.

Luciana Cardoso (2010) aponta que o processo de definição das teses

institucionais nos encontros anuais de defensores públicos organizados pela

Escola da Defensoria também permite a participação social. Embora não haja

previsão legal, foi institucionalmente estabelecida a participação a partir do II

Encontro Anual de Defensores Públicos, em 2008, graças à provocação da

Ouvidoria-Geral, que se encarrega de encaminhar as propostas da sociedade

civil, ao lado dos núcleos especializados e dos defensores. As teses

institucionais devem “ser observadas por todos os membros da carreira,

constituindo parâmetros mínimos de qualidade para atuação e elencando as

estratégias e temas que deverão ser priorizados na rotina de atendimento”

(Cardoso, 2010: 149).

O Conselho Superior é o órgão deliberativo máximo da DPESP,

responsável pela aprovação do plano de atuação, e em suas reuniões

semanais ocorre o Momento Aberto, para manifestações de usuários da

Defensoria, de membros da sociedade e até mesmo de defensores públicos. O

inciso II do artigo 6º da lei complementar que instituiu a DPESP prevê que é

direito das pessoas atendidas pela Defensoria a “participação na definição das

diretrizes institucionais da Defensoria Pública e no acompanhamento da

fiscalização das ações e projetos desenvolvidos pela Instituição, da atividade

funcional e da conduta pública dos membros e servidores”. Para isso, há a

previsão de ciclos de conferências públicas realizadas a cada dois anos, em

que a sociedade tem a possibilidade de debater sobre a atuação da instituição,

iniciativa inédita em uma instituição jurídica do estado paulista e que ilustra a

singularidade de sua gestão.

Do ciclo de conferências – formado por pré-conferências regionais e

conferência estadual – resulta o plano bianual de atuação, que orienta o

trabalho dos diversos órgãos da Defensoria. Foram realizados três ciclos de

conferências desde a instauração da DPESP, nos anos de 2007, 2009 e 2011.

O III Ciclo de Conferências da Defensoria Pública de São Paulo, que aconteceu

12

entre maio e agosto de 2011, contou com 135 representantes da sociedade

civil, escolhidos nas pré-conferências realizadas em diversas regiões do estado

de São Paulo. Foram aprovadas 50 diretrizes que passaram, por conseguinte,

a integrar o plano de ação da Defensoria Pública no biênio seguinte.

A atuação da Defensoria e a gestão urbana

Nos primeiros dias de 2012 foi iniciada a execução da Operação

Integrada Centro Legal na região do centro da cidade conhecida como

Cracolândia. Segundo informações oficiais, a primeira fase da operação

consistia na ocupação do espaço, para interromper o tráfico de drogas e

impedir a chegada do crack aos usuários. A ação da Polícia Militar, com o

auxílio dos serviços de limpeza urbana, teve como efeito a dispersão de

pessoas em situação de rua e usuários de crack para outras partes da cidade

antes imunes a essa realidade, como os bairros de Santa Cecília e

Higienópolis. Ao mesmo tempo, ficava evidente a impossibilidade de o poder

público atender à demanda gerada pela intervenção: os equipamentos da

prefeitura, de acolhimento da população em situação de rua e de atendimento

a usuários de drogas, não eram suficientes.13 Tornava-se evidente a

inexistência de articulação entre as instâncias municipal e estadual na

condução da operação e, ainda, a dificuldade de trabalho conjunto entre as

pastas de segurança pública, assistência social e saúde.

Não bastante, denúncias de violência policial foram surgindo de forma

sistemática. Cenas de perseguição de viaturas policiais a grupos de pedestres,

uso abusivo de expedientes como balas de borracha e gás lacrimogêneo para

evitar aglomerações de pessoas, abordagens a transeuntes parados e

sentados.

Embora não represente exatamente uma novidade no atinente à gestão

da cidade, cujas periferias já haviam assistido a iniciativas similares como a

Operação Saturação entre 2005 e 2009 (Teixeira, 2012), a investida na

Cracolândia é singular por constituir um laboratório em que se colocam em

13 O Complexo Prates, situado no Bom Retiro, que seria então o equipamento de referência para o encaminhamento das pessoas em situação de rua e usuárias de drogas, foi inaugurado pela Prefeitura após o início da operação.

13

prática ações voltadas à produção do espaço urbano pela conjunção de

diferentes dispositivos de poder e que envolvem diferentes instituições. Assim,

o tripé segurança pública-assistência social-saúde alicerça não apenas os

discursos, mas também as práticas, colocando em xeque concepções mais

tradicionais do que sejam a intervenção estatal e o exercício da violência, como

sugerem Beckett e Herbert (2010). Prisões, internações, tratamento,

abordagens e encaminhamentos – ou seja, medidas penais e não penais –

expressam de forma propositadamente confusa e indeterminada os

desdobramentos de um estatuto de vulnerabilidade social (Teixeira e Matsuda,

2012) calcado na lógica do risco (Castel, 1983). O controle social mistura-se de

maneira perniciosa à oferta de serviços para a população tachada como

vulnerável (mormente usuários de droga e pessoas em situação de rua) e à

repressão a um tipo de criminalidade urbana que desassossega a “sociedade

de bem” (especialmente o uso de drogas e o pequeno tráfico).

Além disso, a Operação Centro Legal pode ser considerada um cenário

importante para compreender o papel do Estado, que nesse contexto se revela

não monolítico. Ao contrário, é no desenvolvimento do conjunto de ações na

Cracolândia que se observa de forma privilegiada a tensão entre diferentes

instituições estatais que defendem interesses divergentes, inaugurando-se um

embate no interior do próprio Estado, que extrapola aquilo que se entende na

teoria política como a existência necessária de controles recíprocos entre os

poderes. Nesse conflito intestino, a Defensoria Pública tem-se firmado como

um ator de extrema importância,14 granjeando não apenas vitórias pontuais,

mas, sobretudo, a legitimidade pela qual vem lutando desde sua criação, como

visto anteriormente.

A Defensoria Pública de São Paulo conta com núcleos especializados

que promovem a atuação estratégica da instituição em áreas consideradas

mais importantes. Os núcleos coordenam debates e a produção de materiais

para subsidiar a atuação dos defensores em suas áreas e se encarregam da

14 Os conflitos entre as instituições do poder público assumem formas variadas. Além da Defensoria Pública, cujo papel é objeto deste trabalho, vale mencionar o Ministério Público estadual, que questionou a ação do governo por meio de ação civil pública, e a Assembleia Legislativa, que por meio da Comissão de Direitos Humanos promoveu a mobilização de um conjunto heterogêneo em termos de seus interesses (associações de moradores, movimentos pela descriminalização das drogas, movimentos pela população em situação de rua, juristas etc.), mas que condenou em uníssono os abusos cometidos pela PM.

14

propositura de ações no âmbito nacional e internacional. No atinente à

Cracolândia, o Núcleo de Direitos Humanos e Cidadania teve destaque: da

distribuição de cartilhas de direitos, passando pela instalação de uma base

móvel de atendimento,15 até a impetração de habeas corpus e o uso de outros

mecanismos judiciais, várias foram as frentes e as metodologias de trabalho.

A presença da Defensoria no local surtiu efeitos. Munidas de cartilhas,

as pessoas que frequentavam a Cracolândia passaram a exigir o respeito a

seus direitos diante de abordagens policiais, o que gerou mal-estar entre a

DPESP e a Polícia Militar. A PM, por seu turno, após sucessivos indícios do

fracasso da operação – especialmente consubstanciado no nascimento de

novas Cracolândias em outros pontos da cidade – apontou a Defensoria como

responsável pelo fato.

Dois episódios bastante emblemáticos demonstram de maneira

eloquente a força da participação da Defensoria no processo de resistência aos

abusos cometidos pelo poder público na execução da operação na

Cracolândia. O primeiro é relativo a um caso em que uma adolescente de 17

anos de idade foi atingida no dia 6 de janeiro de 2012 por balas de borracha na

face, o que lhe provocou ferimentos graves, em especial na boca. De acordo

com a vítima, o policial da Força Tática teria assim agido porque ela se

recusara a sair do local. Essa cena muito provavelmente não receberia a

devida atenção e não teria repercussão sem a intervenção da DPESP, que

acompanhou a jovem até o 1º distrito policial, na Sé, para o registro da

ocorrência. Acrescente-se a isso o fato de o boletim de ocorrência descrever a

conduta do policial militar (então desconhecido) como abuso de autoridade e

tortura, conferindo maior envergadura ao episódio – que poderia,

adversamente, ter sua importância diminuída ao ser descrito como um crime

comum, como uma lesão corporal, por exemplo. Dois dias após o registro do

boletim de ocorrência o governo anunciou a suspensão do uso de bombas e de

balas de borracha para dispersar usuários de drogas.16

15 O atendimento prestado pela Defensoria abrangia não apenas matéria jurídica, mas, ainda, orientações e encaminhamentos para a rede psicossocial. 16 Ver http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidiano/19424-governo-veta-bomba-e-bala-de-borracha-na-cracolandia.shtml. Último acesso em 04/06/2015.

15

O segundo episódio trata do problema que ficou conhecido como

procissões do crack.17 Dentre as diversas denúncias de violações de direitos

coletadas in loco pela Defensoria, um número expressivo se referia à

impossibilidade de os frequentadores da região permanecerem sentados ou em

pé na via pública, já que os policiais militares impediam a formação de

aglomerações, sob o pretexto de viabilizar a circulação de veículos e de

pessoas. A resposta da Defensoria foi construída a partir da reclamação de um

indivíduo que estaria sendo privado de seus direitos ao ser injustificada e

insistentemente abordado por policiais militares nas ruas da Cracolândia. O

instrumento jurídico adotado foi o habeas corpus, para assegurar o direito de ir,

vir e permanecer. Na petição, os defensores públicos impetrantes da ação

requerem a concessão do salvo-conduto a todas as demais pessoas que se

encontravam naquela situação. A despeito do parecer contrário da

Procuradoria Geral de Justiça e do conservadorismo que orienta a maior parte

dos desembargadores do Tribunal de Justiça de São Paulo, a ordem foi

concedida. Ainda que a decisão não tenha sido estendida às demais pessoas

que poderiam ser submetidas a constrangimentos da mesma natureza que os

sofridos pelo paciente, é certo que em algum grau sua repercussão contribuiu

para o fortalecimento da ideia de resistência que se desenhava e para a

legitimação social da Defensoria como um polo de bem-sucedido ativismo

jurídico.

Assim, pode-se afirmar que a atuação da Defensoria Pública é

reveladora para a compreensão do processo de produção dos espaços

urbanos e mais especificamente da cidade de São Paulo. Ao se contrapor de

forma contundente à ação de caráter militar que se deu na Cracolândia no

início de 2012 e ao se valer de expedientes variados e não estritamente

jurídicos, a Defensoria, por um lado, se afirma no campo das instituições e, por

outro, recompõe o jogo de forças. Como consequência da interferência da

DPESP, torna-se imprescindível para as demais instâncias de poder readequar

suas estratégias de atuação, o que conduz a Defensoria, por seu turno, a

novos agenciamentos. Essa dinâmica que se pode observar na sequência da

17 Ver http://sao-paulo.estadao.com.br/noticias/geral,pm-escolta-procissao-do-crack-no-1-fim-de-semana-de-ocupacao-do-centro,820171. Último acesso em 04/06/2015.

16

operação na Cracolândia é demonstrativa do potencial de resistência que esse

órgão possui, ao mesmo tempo em que evidencia a complexidade da atuação

estatal.

O desenrolar da pesquisa talvez possa apontar se a Defensoria é

apenas mais uma engrenagem no funcionamento de um sistema que repõe e

corrobora a desigualdade social, mas lhe empresta aparência democrática e

legitimidade social, ou se consiste em uma instituição capaz de transformar

esse cenário ao atentar para as violações de direitos de populações alijadas do

acesso a direitos e à justiça.

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