Análise do Value for Money Experiência Internacional (2012 11 30)

2012

PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA (PPP) Análise do Value for Money em Projetos

de PPP: Experiência Internacional

Leonardo M. Grilo Rubens A. Teixeira

Este, Boletim, com uma Análise do Value for Money em Projetos de PPP na Experiência Internacional, é uma publicação da AGR Estruturadora de Projetos, fruto de pesquisas e trabalhos realizados por consultores desta Empresa. É dirigido a estudantes e profissionais de engenharia, finanças e direito, líderes políticos, servidores públicos e investidores interessados na estruturação de projetos de PPP no Brasil.

Este texto baseou-se na tese de Doutorado de título “Modelo de análise da qualidade do investimento em projetos de parceria público-privada (PPP)”, de Leonardo Grilo, disponível aos interessados na biblioteca do Departamento de Construção Civil e Urbana da Universidade de São Paulo, assim como na experiência prática dos consultores da AGR Estruturadora de Projetos.

FICHA CATALOGRÁFICA

Grilo, Leonardo Melhorato; Teixeira, Rubens Alves

Análise do Value for Money em Projetos de Parceria Público-Privada: Experiência Internacional. São Paulo, 2012.

104 p. 1. Investimentos 2. Serviço público 3. Contratos públicos 4. Setor privado

SUMÁRIO

LISTA DE FIGURAS .......................................................................................................................................... i LISTA DE TABELAS ......................................................................................................................................... ii LISTA DE QUADROS ...................................................................................................................................... iii 1 Introdução ..............................................................................................................................................1

1.1 Variáveis da análise ..................................................................................................................... 2 1.2 Formato da apresentação ............................................................................................................ 2

2 Conceitos básicos ................................................................................................................................. 3 2.1 Contexto da análise de projetos de PPP ..................................................................................... 3 2.2 Análise quantitativa de projetos de PPP .................................................................................... 3

2.2.1 Riscos .................................................................................................................................. 6 2.2.2 Taxas de desconto .............................................................................................................. 6

2.3 Análise qualitativa ....................................................................................................................... 7 3 Levantamento de experiências internacionais .................................................................................... 7

3.1 Reino Unido (1999) .................................................................................................................... 11 3.1.1 Documentos de referência.................................................................................................12 3.1.2 Contexto da análise de projetos de PFI ............................................................................12 3.1.3 Análise qualitativa ............................................................................................................ 14 3.1.4 Análise quantitativa .......................................................................................................... 14 3.1.5 Pontos fortes e fracos da metodologia .............................................................................17 3.1.6 Aplicabilidade e limitações em face da realidade brasileira (Reino Unido) ................. 18

3.2 Reino Unido (2004/2006) ........................................................................................................ 19 3.2.1 Documentos de referência................................................................................................ 19 3.2.2 Contexto da análise de projetos de PPP .......................................................................... 19 3.2.3 Análise qualitativa ............................................................................................................ 25 3.2.4 Análise quantitativa .......................................................................................................... 30 3.2.5 Pontos fortes e fracos da metodologia de análise .......................................................... 32 3.2.6 Aplicabilidade e limitações em face da realidade brasileira.......................................... 33

3.3 Irlanda (2000) ........................................................................................................................... 34 3.3.1 Documentos de referência................................................................................................ 35 3.3.2 Contexto da análise de projetos de PPP .......................................................................... 35 3.3.3 Análise qualitativa ............................................................................................................ 38 3.3.4 Análise quantitativa .......................................................................................................... 42 3.3.5 Pontos fortes e fracos da metodologia ............................................................................ 44 3.3.6 Aplicabilidade e limitações em face da realidade brasileira.......................................... 45

3.4 Austrália (Vitória, 2001)............................................................................................................ 45 3.4.1 Documentos de referência................................................................................................ 45 3.4.2 Contexto da análise de projetos de PPP .......................................................................... 46 3.4.3 Análise qualitativa ............................................................................................................ 49 3.4.4 Análise quantitativa .......................................................................................................... 50 3.4.5 Pontos fortes e fracos da metodologia ............................................................................ 54

3.4.6 Aplicabilidade e limitações em face da realidade brasileira.......................................... 55 3.5 Holanda (2002) .......................................................................................................................... 56

3.5.1 Documentos de referência................................................................................................ 56 3.5.2 Contexto político da análise de projetos de PPP ............................................................ 56 3.5.3 Ciclo do projeto de PPP .................................................................................................... 57 3.5.4 Análise qualitativa ............................................................................................................ 58 3.5.5 Análise quantitativa .......................................................................................................... 58 3.5.6 Pontos fortes e fracos da metodologia ............................................................................ 65 3.5.7 Aplicabilidade e limitações em face da realidade brasileira.......................................... 66

3.6 África do Sul (2004) .................................................................................................................. 67 3.6.1 Documentos de referência................................................................................................ 67 3.6.2 Contexto da análise de projetos de PPP .......................................................................... 67 3.6.3 Análise qualitativa ............................................................................................................ 70 3.6.4 Análise quantitativa .......................................................................................................... 70 3.6.5 Pontos fortes e fracos da metodologia de análise .......................................................... 75 3.6.6 Aplicações e limitações em face da realidade brasileira ................................................ 76

3.7 Canadá (Colúmbia Britânica, 2009) ......................................................................................... 77 3.7.1 Documentos de referência................................................................................................ 77 3.7.2 Contexto da análise de projetos de PPP .......................................................................... 77 3.7.3 Análise qualitativa ............................................................................................................ 79 3.7.4 Análise quantitativa .......................................................................................................... 79 3.7.5 Pontos fortes e fracos da metodologia ............................................................................ 84 3.7.6 Aplicabilidade e limitações em face da realidade brasileira.......................................... 85

4 Considerações finais ........................................................................................................................... 85 4.1 Contexto da análise do Value for Money .................................................................................. 85 4.2 Análise qualitativa ..................................................................................................................... 87 4.3 Análise quantitativa ...................................................................................................................90 4.4 Aplicabilidade e limitações em face da realidade brasileira ................................................... 95

4.4.1 Limitações técnicas e institucionais ................................................................................ 95 4.4.2 Condicionantes legais....................................................................................................... 96

Referências bibliográficas ........................................................................................................................... 99

i

LISTA DE FIGURAS

Figura 1. Comparação entre o PPC e as propostas (TREASURY TASKFORCE, 1999)................................ 16 Figura 2. Modelo de análise do Value for Money (HM TREASURY, 2006). ............................................... 22 Figura 3. Processo licitatório no Diálogo Competitivo (OGC/HM TREASURY, 2008, p. 11). .................... 24 Figura 4. Processo de desenvolvimento de projetos de PPP na Irlanda (DELG, 2000c, p. 3). ................ 37 Figura 5. Principais etapas do desenvolvimento de um projeto de PPP em Vitória (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001a, p. 14).............................................................................................................................. 48 Figura 6. Fatores típicos de avaliação de propostas de PPP (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2003, p. 12). 49 Figura 7. Value for Money no julgamento das propostas (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001b, p. 11). .... 53 Figura 8. Ajuste das propostas segundo o risco transferido (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001b, p. 11). ...................................................................................................................................................................... 53 Figura 9. Etapas do Estudo de Viabilidade (SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY, 2004, p. 2). ....... 69 Figura 10. Análise ex post do Value for Money (SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY, 2004). ......... 72 Figura 11. Análise quantitativa das opções contratuais............................................................................. 81

ii

LISTA DE TABELAS

Tabela 1. Tabela resumida da análise quantitativa do Value for Money (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 39). ............................................................................................................................ 83

iii

LISTA DE QUADROS

Quadro 1. Classificação de modelos de análise de projetos de PPP (GROUT, 2005, p. 34). ..................... 5 Quadro 2. Referências consideradas durante o levantamento. ................................................................. 10 Quadro 3. Transferência de riscos e Value for Money no PFI (TREASURY TASKFORCE, 1999, p. 8). ...... 11 Quadro 4. Processo de desenvolvimento de projetos de PFI no Reino Unido (TREASURY, TASKFORCE, 1997; TREASURY TASKFORCE, 1999, p. 46). ............................................................................................. 13 Quadro 5. Principais mudanças propostas no modelo de 2004 (HM TREASURY, 2004, p. 3). ............... 20 Quadro 6. Itens incorporados ao modelo de análise do Value for Money (HM TREASURY, 2006, p. 3)..21 Quadro 7. Características do Diálogo Competitivo (OGC/HM TREASURY, 2008, p. 11). ......................... 25 Quadro 8. Processo de desenvolvimento de projetos de PPP na Irlanda (DELG, 2000b, p. 32). ............ 36 Quadro 9. Fatores considerados durante a análise da adequação do projeto para a contratação por meio da PPP (DELG, 2000b, p. 20). ............................................................................................................ 39 Quadro 10. Questões abordadas durante a sondagem inicial (DELG, 2000b, p. 28). ............................. 39 Quadro 11. Atividades da Análise da PPP na Irlanda (DELG, 2000c, p. 8). .............................................. 40 Quadro 12. Questões abordadas durante o estudo de casos (DELG, 2000c, p. 17). ................................ 41 Quadro 13. Questões abordadas durante a sondagem de mercado (DELG, 2000c, p. 18). ..................... 41 Quadro 14. Alternativas para preparação do modelo da PPP (DELG, 2000c, p. 19). ............................... 41 Quadro 15. Tipos de PPP na Irlanda (DELG, 2000c, p. 19). ...................................................................... 42 Quadro 16. Atividades envolvidas na preparação de um PPCo (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000a, p. 8). ............................................................................................................................... 57 Quadro 17. Atividades envolvidas no processo licitatório de uma PPP (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 10). ....................................................................................................................... 57 Quadro 18. Os quatro módulos do manual do PPCo .................................................................................. 59 Quadro 19. Os cinco módulos do manual do PPC ...................................................................................... 61 Quadro 20. Ciclo do Projeto de PPP na África do Sul (SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY, 2004a, p. IV). ............................................................................................................................................................ 68 Quadro 21. Análises quantitativas conduzidas na Colúmbia Britânica. .................................................... 80 Quadro 22. Quadro resumido da análise multicritério realizada ao término do plano de negócios. ...... 83 Quadro 23. Técnicas e ferramentas da análise qualitativa nos modelos de análise de projetos de PPP considerados. ............................................................................................................................................... 89 Quadro 24. Técnicas e ferramentas da análise quantitativa nos modelos de análise de projetos de PPP considerados. ............................................................................................................................................... 93 Quadro 25. Limitações dos modelos de análise em face da realidade brasileira. .................................... 98

Análise do Value for Money em Projetos de PPP: Experiência Internacional 1

1 Introdução

A Lei nº 11.079/04 condiciona a abertura da licitação à demonstração da conveniência e oportunidade do fornecimento dos serviços mediante PPP. Tais exigências, em alguns casos, equivalem ao conceito de Value for Money adotado em projetos de PPP no exterior1.

O levantamento de experiências internacionais demonstra que cada Governo desenvolveu uma metodologia própria de análise do Value for Money, voltada às particularidades nacionais (Reino Unido, Irlanda, Holanda e África do Sul) ou subnacionais (Vitória e Colúmbia Britânica).

Pode-se observar uma evolução conceitual relevante desde a introdução das primeiras tentativas de definição de uma metodologia de análise do Value for Money, em 1999, no Reino Unido. Com base nessas experiências, nas especificidades culturais e nos seus limites legais, o Brasil poderá desenvolver uma metodologia própria.

Consequentemente, o levantamento de experiências internacionais relativas à análise do Value for Money, neste Trabalho, se refere ao que poderia ser apropriado por uma metodologia de análise de projetos de PPP aplicada ao caso brasileiro.

O levantamento de experiências internacionais sugere que a metodologia brasileira não poderia deixar de contemplar uma análise qualitativa do Value for Money. De um modo geral, tal análise se baseia em três ferramentas básicas, que poderiam ser adotadas no Brasil, observadas as limitações legais:

Listas de verificação para análise da elegibilidade do projeto à contratação em regime de PPP;

Análise da competição pelo acesso ao mercado2 para obtenção de informações críticas sobre a capacidade técnico-financeira dos potenciais parceiros privados e do seu interesse comercial específico;

Estudo de casos para confirmação de orçamentos, do nível adequado de reservas de contingência, das situações típicas ou atípicas em casos semelhantes.

Quanto à análise quantitativa, as experiências internacionais sempre fazem referência à análise de projetos por meio das projeções de fluxo de caixa, trazidos a valor presente, para viabilizar a comparação entre os custos do fornecimento dos serviços no âmbito do Governo e por meio da PPP.

1 Value for Money refere-se aos ganhos de eficiência obtidos por meio da execução de determinado serviço por parceiro privado vis-à-vis aos custos para tornar tal serviço disponível no âmbito do Governo ou por meio de contratos administrativos regidos pela Lei nº 8.666/93.

2 Competição pelo acesso ao mercado, nesse contexto, se refere ao nível de disputa comercial pelo contrato de PPP durante o processo licitatório.


Essa análise, bastante tradicional em seus conceitos básicos, implica a construção de um Projeto Público de Comparação (PPC), também conhecido como Public Sector Comparator (PSC), e de um Projeto Privado de Referência (PPR), também mencionado em determinados documentos como Shadow Bid, PPP Reference Model ou PFI Option.

O PPC deve considerar todos os custos com investimentos, despesas operacionais, riscos, tributos e seguros de um projeto desenvolvido da forma tradicional, em face das especificidades e limitações do setor público brasileiro, inclusive no tocante às restrições da Lei nº 8.666/93 e das demais leis que regem a matéria.

Por sua vez, o PPR supõe a criação de uma sociedade de propósito específico (SPE), tal como exige a Lei nº 11.079/04, para cálculo da remuneração que satisfaz a todas as condições para amortização dos investimentos e pagamento das despesas operacionais, tributos, encargos financeiros e demais riscos transferidos ao parceiro privado, no âmbito do contrato de PPP.

A metodologia brasileira também não pode eximir-se da discussão sobre a taxa utilizada para descontar os fluxos de caixa do PPC e do PPR, assim como do tratamento dispensado aos riscos do projeto, visto que a omissão desses pontos pode conduzir a decisões equivocadas de opção contratual.

1.1 Variáveis da análise

As experiências levantadas foram analisadas em torno de 3 (três) variáveis principais:

Contexto da análise: discorre sobre o contexto em que se insere a análise de projetos de PPP;

Análise quantitativa: descreve os modelos utilizados na análise quantitativa dos projetos de PPP;

Análise qualitativa: trata das ferramentas empregadas na análise qualitativa dos projetos de PPP.

Com o intuito de facilitar a comparação entre as experiências levantadas, os relatórios individuais e os textos, incluindo as considerações finais, foram organizados em torno das variáveis previamente identificadas.

Ao término dos relatórios individuais foram discutidas a aplicabilidade e limitações das experiências levantadas em face da realidade brasileira, considerando aspectos técnicos, institucionais e legais.

1.2 Formato da apresentação

O levantamento das experiências internacionais na análise do Value for Money é composta por quatro partes principais:

Introdução: discorre sobre o contexto, o objetivo, o método, as variáveis de análise e a estruturação do relatório;


Conceitos básicos: apresenta os conceitos básicos para a análise das experiências levantadas;

Análise das experiências: analisa 8 (oito) experiências em 6 (seis) países, apresentadas em ordem cronológica;

Considerações finais: apresenta considerações finais sobre as experiências levantadas e discute a aplicabilidade dos modelos em face da realidade brasileira.

2 Conceitos básicos

Este item apresenta uma breve introdução sobre as metodologias de análise qualitativa e quantitativa de projetos de PPP.

2.1 Contexto da análise de projetos de PPP

O contexto em que a análise do projeto de PPP se desenvolve é fundamental para a consistência dos resultados. A análise de Value for Money deve buscar as vantagens microeconômicas que o parceiro privado possa agregar à implantação do projeto, tanto em termos de redução de custos como em termos de qualidade do serviço.

As políticas públicas devem criar estímulos para que os contratos de PPP sejam celebrados em projetos prioritários e de grande porte, que agreguem diversas atividades (projeto, construção, manutenção, operação e fornecimento dos serviços)3 em um único contrato ou diferentes projetos em um único empreendimento, nos quais a participação do setor privado possa gerar ganhos legítimos de eficiência.

Os órgãos contratantes devem, ainda, receber recursos orçamentários para que os projetos sejam executados da forma tradicional se as vantagens da PPP não forem evidenciadas na análise de conveniência e oportunidade (Value for Money), de modo a evitar tendência a favor de um determinado arranjo contratual em relação a outro.

2.2 Análise quantitativa de projetos de PPP

Em diversos países, a celebração de contratos de PPP está condicionada à demonstração da conveniência desse formato de contratação, ou seja, das vantagens do fornecimento dos serviços por parceiro privado vis-à-vis ao fornecimento dos mesmos serviços pelo setor público.

Os métodos tradicionais de análise de projetos no setor público, notadamente a análise socioeconômica, indicam se um projeto deve ser implementado pela ótica da sociedade, ou seja, se ele é capaz de gerar benefícios sociais líquidos (decisão sobre investimento).

Contudo, a análise socioeconômica não possibilita a identificação das razões que justificam a

3 Integração vertical ou “bundling”, em inglês.


opção pela forma de PPP ou a conclusão quanto ao arranjo institucional mais eficiente de fornecimento de um determinado serviço (decisão sobre formato contratual).

Devido aos motivos expostos, diversos governos têm proposto metodologias com o intuito de justificar a opção pela forma de PPP. Grout (2005) identificou algumas dessas metodologias, classificando-as em quatro categorias genéricas.

A maioria dessas metodologias utiliza um Teste 2 (Quadro 1), baseado em um Public Sector Comparator (PPC), que estima o custo provável do fornecimento do serviço mediante execução direta pelo Governo ou celebração de contratos administrativos tradicionais, equivalentes ao regime da Lei nº 8.666/93 no Brasil.

Nesses países, o PPC é comparado com as propostas entregues pelos candidatos durante a licitação. A conveniência e a oportunidade (Value for Money) são demonstradas e a forma de PPP é selecionada se os custos globais das propostas, trazidos a valor presente, forem menores do que os custos globais da execução dos serviços no âmbito do Governo (PPC). No Brasil a análise de VfM deve se dar na fase anterior ao início do processo licitatório, uma das referências para análise da conveniência e da oportunidade do projeto.

Um aspecto central da comparação entre o PPC e as propostas diz respeito à transferência de riscos. Um contrato de PPP transfere riscos técnicos, financeiros e operacionais ao parceiro privado que, em um contrato tradicional, seriam assumidos pelo Governo. Para que a comparação seja fidedigna, esses riscos devem ser avaliados e refletidos no PPC.


Quadro 1. Classificação de modelos de análise de projetos de PPP (GROUT, 2005, p. 34).

Os projetos são representados como fluxos de custos e de benefícios durante a sua análise. Nas equações 1 e 2, BP e CP se referem aos benefícios e custos da realização de obras e da gestão dos serviços, no período t, pelo setor privado (fornecimento privado).

Nas equações 3 e 4, por sua vez, BG e CG dizem respeito aos benefícios e custos da realização de obras e da gestão de serviços, no período t, pelo setor público, tanto pelo modelo de contratação tradicional quanto pela prestação direta pelo Estado (fornecimento público).

O valor presente líquido dos custos e benefícios associados ao projeto, obtidos por meio do desconto dos fluxos pela taxa i, pode ser representado por:

(1) Σ (BP) / (1+iP) t = Valor presente dos benefícios com o fornecimento priva o

(2) Σ (CP) / (1+iP)t = Valor presente dos custos com o fornecimento privado

(3) Σ (BG) / (1+iG)t = Valor presente dos benefícios com o fornecimento público

(4) Σ (CG) / (1+iG)t = Valor presente dos custos com o fornecimento público

Em uma PPP, o Governo assume obrigações financeiras em relação ao parceiro privado (contraprestações pecuniárias), que dão origem a um novo valor presente, conforme a equação 5:

(5) Σ (CPPP) / (1+iPPP)t = Valor presente das contraprestações com o fornecimento por meio de P P

O Teste 1 (análise socioeconômica das opções contratuais) tem como finalidade identificar os benefícios líquidos de um determinado modelo de contratação. A PPP é selecionada se os seus benefícios líquidos BP, ao longo do período t, descontados a uma taxa i, superarem os benefícios líquidos do modelo de contratação tradicional, levando em conta todos os custos, benefícios e externalidades, por uma perspectiva social e não privada:

(6) Σ (BPPP) / (1+iPPP)t - Σ (CPPP) / (1+iPPP)t > Σ (BG) / (1+iG)t - Σ (CG) / (1+iG)t

O Teste 2 (comparações dos custos para a autoridade competente) compara os custos para tornar os serviços disponíveis pelo modelo tradicional de contratação e da PPP. A PPP é selecionada se os custos da proposta mais bem classificada na licitação forem menores do que o custo provável do fornecimento dos serviços pelo setor público (Public Sector Comparator), contabilizadas diferenças em tributos, riscos e seguros entre os dois modelos de contratação:

(7) Σ (CG) / (1+iG)t > Σ (CPPP) / (1+iPPP)t

O Teste 3 (comparação entre propostas privadas) compara as propostas recebidas durante a licitação. A proposta A é selecionada se, contabilizadas eventuais diferenças na assunção dos riscos contratuais ou na qualidade dos serviços:

(8) Σ (CPPPa) / (1+iPPPa)t < Σ (CPPPb) / (1+iPPPb)t

O Teste 4 (análise socioeconômica da opção escolhida) avalia a viabilidade econômica da opção contratual selecionada. Nesse caso, a viabilidade socioeconômica da PPP é demonstrada se ela proporcionar benefícios sociais líquidos:

(9) Σ (BP) / (1+iP) t – Σ (CP) / (1+iP)t > 0


2.2.1 Riscos

Os riscos de um projeto podem ser classificados em duas categorias principais: riscos específicos e riscos sistemáticos.

Os riscos específicos são aqueles inerentes à execução do empreendimento, ou seja, os riscos vinculados à realização de obras e ao fornecimento dos serviços. Os riscos de construção, operação e manutenção constituem exemplos típicos de riscos específicos. Um investidor pode mitigar esses riscos por meio do investimento em uma carteira diversificada de projetos. Por esse motivo, esses riscos também são conhecidos como riscos diversificáveis.

O risco sistemático é a parcela não diversificável dos riscos, relacionada com o sistema econômico e que, ao afetar a todos os projetos da carteira, não podem ser mitigados mediante diversificação dos investimentos. Os riscos de inflação, queda na atividade econômica, aumento da taxa de juros e insolvência de fornecedores constituem exemplos típicos de riscos sistemáticos.

A maioria das experiências levantadas neste Relatório enfoca os riscos específicos dos projetos de PPP, em prejuízo dos riscos sistemáticos. Os riscos específicos podem ser estimados com base na probabilidade e no impacto de ocorrência dos diferentes tipos de riscos ou em bancos de dados elaborados pelos órgãos contratantes, com base em evidências empíricas de projetos recentes.

Em contraste com os riscos específicos, os riscos sistemáticos são refletidos na taxa de desconto do projeto e não no seu fluxo de caixa. Dentre as abordagens utilizadas para estimar o impacto dos riscos sistemáticos, destacam-se o custo médio ponderado do capital (WACC), o benchmarking e o Capital Asset Pricing Model (CAPM).

Uma das abordagens mais simples para estimar o impacto dos riscos sistemáticos é o Capital Asset Pricing Model (CAPM). Uma característica do CAPM é que a taxa de desconto é determinada pelo índice beta (ß), que representa a variação do retorno do projeto em relação ao retorno de uma carteira representativa do mercado (essa variação diferencial é uma aproximação para o risco sistemático do projeto).

2.2.2 Taxas de desconto

Um aspecto relevante para a análise de projetos de PPP diz respeito à taxa utilizada para descontar o fluxo de caixa do PPC e das propostas do setor privado. Alguns autores apresentam argumentos favoráveis ao uso de uma taxa mais alta (com mais risco sistemático) para os projetos de PPP, visto que o fluxo de receitas (tarifas, complementações tarifárias ou contraprestações pecuniárias) da PPP difere bastante do fluxo de custos do PPC4. Outros

4 Grout (2005, p. 38) e Partnerships Victoria (2003a, p. 17).


autores, porém, argumentam que as taxas dos projetos públicos devem ser mais baixas, uma vez que o setor público pode diversificar os seus riscos5.

Existe, contudo, uma tendência para que os Governos utilizem taxas idênticas para descontar o fluxo de caixa do PPC e das propostas do setor privado6. A Treasury Taskforce (1999) recomendava o uso de uma taxa real de 6% a.a. para desconto do PPC e das propostas do setor privado. Em 2003, esta taxa foi reduzida para 3,5% a.a. (HM TREASURY, 2003). A PARTNERSHIPS VICTORIA (2003a, p. 17) sugere o uso de taxas comuns de 5%, 6% e 8% a.a. para projetos com risco muito baixo, baixo e moderado respectivamente, embora admita o uso de taxas diferentes em projetos com investimentos superiores a AU$ 500 milhões (R$ 315 milhões em mar/2010).

2.3 Análise qualitativa

Nem todos os fatores que influenciam a conveniência e oportunidade do fornecimento de um determinado serviço mediante contrato de PPP podem ser capturados por análises quantitativas.

Além disso, as estimativas de investimentos e custos operacionais em contratos de longo prazo, como no caso das PPP, estão sujeitas a considerável incerteza, especialmente nas circunstâncias em que os objetivos do Governo são expressos por meio de metas e padrões de qualidade, em vez de projetos básicos ou executivos.

Por esse motivo, a análise de conveniência e oportunidade também deve utilizar análises qualitativas, como listas de verificação, estudos de casos e análises da competição pelo mercado.

A análise qualitativa possibilita a conclusão quanto à elegibilidade do projeto à contratação na forma de PPP, ao desenvolvimento bem sucedido de parcerias no setor em questão e à identificação do interesse e da capacidade técnico-financeira dos fornecedores para estabelecer relações comerciais de longo prazo com o Governo.

3 Levantamento de experiências internacionais

O Quadro 2 ilustra alguns dos documentos de referência consultados ao longo do levantamento de experiências internacionais. Seis experiências relevantes foram analisadas: Reino Unido, Vitória (Austrália), África do Sul, Holanda, Irlanda e Columbia Britânica (Canadá).

O levantamento da experiência do Reino Unido é relevante por diferentes motivos. Em primeiro lugar, devido à influência das políticas públicas relacionadas com o PFI para o desenvolvimento

5 Arrow (1965) e Arrow (1966).

6 HM Treasury (2003), British Columbia (2009), South African National Treasury (2004), Ministry of Finance (2002) e Department of Environment and Local Government (2000).


da PPP em outros países, especialmente Austrália, Escócia, Canadá e África do Sul. Em segundo lugar, devido ao amadurecimento das políticas públicas, consubstanciado nos relatórios Meeting the Investment Challenge (HM TREASURY, 2003a) e Strengthening Long Term Partnerships (HM TREASURY, 2006b), que culminaram em reformas na metodologia de análise de projetos de PFI (HM TREASURY, 2004; HM TREASURY, 2006).

A Irlanda publicou, em 2000, a Nota Técnica nº 4 (Guidance Note nº 4), que trata da análise do Value for Money em projetos de PPP. Uma primeira particularidade da PPP irlandesa é a inclusão, nessa definição, além dos contratos de concessão, dos contratos integrados7. Uma segunda particularidade diz respeito à possibilidade de utilização de diferentes tipos de análise financeira (Financial Comparators, indicadores de custos, Shadow Bids, etc.), conforme o contexto e as especificidades do projeto, apesar da predominância do PPC.

O Estado de Vitória possui o programa de PPP mais avançado da Austrália. Embora outros estados tenham formulado políticas públicas e processos de análise próprios, a metodologia de Vitória foi adotada pelo Governo Central (Commonwealth), em 2006, com o intuito de harmonizar práticas e reduzir o custo de transação dos projetos de PPP (bidding costs). A carência de uma abordagem nacional era apontada por comentaristas como uma barreira para a difusão da PPP na Austrália (FITZGERALD, 2004; CURNOW ET AL., 2005).

A África do Sul publicou, em 2004, o seu Manual de PPP. O Módulo 4 do Manual discorre sobre a apresentação de estudos de pré-viabilidade. Segundo a Regulation 16 to the Public Finance Management Act (GOVERNMENT OF SOUTH AFRICA, 2002), a celebração de contratos de PPP deve ser precedida da demonstração da viabilidade orçamentária, do Value for Money e da transferência de riscos técnicos, financeiros e operacionais para o setor privado.

Em 2002, a Holanda publicou dois manuais de análise de projetos de PPP. O primeiro manual trata do Public Private Comparator (PPCo). O PPCo compara, por meio de modelos financeiros, o custo provável do fornecimento do serviço pelo setor público e por um parceiro privado. Se as vantagens da opção privada forem demonstradas, um Public Sector Comparator convencional é então preparado e comparado com as propostas entregues durante o processo licitatório.

7 Na Irlanda, as parcerias público-privadas englobam as concessões comuns, patrocinadas e administrativas (na acepção utilizada no Brasil), com investimentos financiados tanto pelo governo quanto pela iniciativa privada, e os contratos integrados (design-build). Nos contratos integrados, o fornecedor se incumbe do projeto e da construção do empreendimento. Contratos integrados, conhecidos no Brasil como turnkey ou EPC (engineering, procurement and construction), têm sido adotados na implantação de supermercados e empreendimentos industriais, notadamente da Petrobras e no setor elétrico. No setor público, por outro lado, a sua aplicação tem sido vedada pela Lei nº. 8.666/1993 (BRASIL, 1993).


A Partnerships British Columbia8 publicou, em 2009, uma primeira versão do seu modelo de análise quantitativa de opções contratuais. O modelo discorre sobre a preparação, durante a compilação do Plano de Negócios, de estimativas dos custos prováveis do fornecimento dos serviços pelo setor público (Public Sector Comparator) e mediante uma PPP (Shadow Bid). O PPC e a Shadow Bid são utilizados, durante a licitação, para a avaliação das propostas dos licitantes.

8 A Partnerships British Columbia é uma empresa controlada pela província de British Columbia (BC). A Partnerships BC se reporta ao Ministério das Finanças e responde pelo desenvolvimento de projetos de PPP na Colúmbia Britânica.


Quadro 2. Referências consideradas durante o levantamento.

País Manual Responsável Descrição Aplicações Data

Reino Unido

Technical Note n. 5: how to construct a Public Sector Comparator

Treasury Taskforce Manual de avaliação quantitativa de projetos de PPP

1 (edifício público)

1999

The Green Book: Appraisal and evaluation in central government

HM Treasury Manual de avaliação de projetos públicos

2003

Value for Money assessment guidance

HM Treasury Manual de avaliação qualitativa de projetos de PPP

2004

Quantitative Assessment User Guide

HM Treasury Manual do modelo de avaliação quantitativa de projetos de PPP

1 (grupo de escolas)

2004

PFI Value for Money Quantitative Assessment

HM Treasury Modelo de avaliação quantitativa de projetos de PPP

2004

Value for Money assessment guidance

HM Treasury Manual de avaliação qualitativa de projetos de PPP

2006

Quantitative Assessment User Guide

HM Treasury Manual do modelo de avaliação quantitativa de projetos de PPP

1 (grupo de escolas)

2006

PFI Value for Money Quantitative Assessment

HM Treasury Modelo de avaliação quantitativa de projetos de PPP

2006

África do Sul

National Treasury PPP Manual: Module 4: PPP Feasibility Study

National Treasury Manual de avaliação qualitativa e quantitativa de projetos de PPP

1 (hospital) 2002

Austrália (Vitória)

Practioners Guide PARTNERSHIPS VICTORIA

Manual de avaliação qualitativa e quantitativa de projetos de PPP

Public Sector Comparator technical note

PARTNERSHIPS VICTORIA

Manual de avaliação quantitativa de projetos de PPP

1 (hospital) 2001

Use of discount rates in the PARTNERSHIPS VICTORIA Process


Complemento do manual de avaliação quantitativa de projetos de PPP

2003

Public Sector Comparator supplementary technical note


Complemento do manual de avaliação quantitativa de projetos de PPP

1 (hospital) 2003

Holanda ‘Public Private Comparator’ (‘PPC’)

Ministry of Finance Manual de avaliação qualitativa e quantitativa de projetos de PPP

1 (túnel) 2003

Public Sector Comparator Ministry of Finance Manual de avaliação quantitativa de projetos de PPP

1 (túnel) 2002

Canadá (Colúmbia Britânica)

Methodology for Quantitative Procurement Options Analysis: Discussion Draft

Partnerships British Columbia

Manual de avaliação quantitativa de projetos de PPP

1 (projeto genérico)

2009

Irlanda Public-private partnership assessment (Public private partnership Guidance Note 4)

Department of the Enviroment and Local Government

Manual de avaliação qualitativa e quantitativa de projetos de PPP

2000


3.1 Reino Unido (1999)

No Reino Unido, as Ryrie Rules restringiam o financiamento privado de projetos públicos na década de 1980. Em 1992, o Tesouro introduziu mudanças que incentivaram a participação do setor privado em projetos governamentais mediante a demonstração: (i) da transferência de riscos para o setor privado; (ii) do Value for Money, ou seja, da maior qualidade e eficiência na prestação do serviço com um menor comprometimento dos recursos públicos9.

Em 1997, o Tesouro constituiu a Treasury Taskforce, encarregada de formular políticas e diretrizes para a celebração dos contratos de PFI. Publicada em 1999, a Nota Técnica nº 5 discorria sobre a preparação do Public Sector Comparator (TREASURY TASKFORCE, 1999), que estimava o custo provável da provisão pública dos serviços. O PPC era comparado com as propostas entregues na licitação para demonstrar o Value for Money. Essencial para essa comparação era o conceito de transferência dos riscos ou “risk transfer” (Quadro 3).

Quadro 3. Transferência de riscos e Value for Money no PFI (TREASURY TASKFORCE, 1999, p. 8).

A análise de riscos no setor público tem sido historicamente deficiente. O viés otimista, ou seja, a tendência de adotar o melhor resultado nas análises de projetos, em vez do resultado mais provável, tem comprometido as decisões e conduzido a atrasos e sobrecustos10. O viés otimista afeta a estimativa dos preços utilizados na análise das alternativas. O viés nas informações sobre custos na fase inicial do processo orçamentário do projeto pode resultar em perdas decorrentes de uma alocação ineficiente dos recursos.

As razões para os atrasos e sobrecustos em obras públicas são complexas e nem sempre evitáveis. Entretanto, a experiência do setor privado tem mostrado que é possível minimizar esses riscos por meio de contratos nos quais os parceiros privados assumem parte das consequências financeiras pela ocorrência dos riscos. Esse processo, que auxilia os contratantes e os parceiros privados a preparar orçamentos realistas e a gerenciar os riscos de forma efetiva, é tipicamente chamado de transferência de riscos (“risk transfer”).

O princípio norteador da transferência de riscos é que a parte mais apta a gerenciar um determinado risco deve assumir esse risco, assim como os custos e recompensas associados a ele. Uma transferência de riscos eficiente pode resultar em melhorias substantivas no Value for Money.

O Value for Money é obtido por meio da transferência de riscos que o parceiro privado pode gerenciar com um menor custo. A transferência excessiva de riscos para o parceiro privado, contudo, pode comprometer o Value for Money, visto que o prêmio exigido pelo parceiro privado para gerenciar o risco pode superar os benefícios para o Governo. Portanto, o PFI deve buscar uma transferência de riscos eficiente e não máxima. Embora a alocação de riscos seja um elemento essencial do PFI, isto não implica que os riscos do PFI sejam diferentes dos riscos de um projeto convencional. A probabilidade de sobrecustos ou atrasos no PFI tende, todavia, a ser menor, uma vez que os riscos são explicitamente identificados e gerenciados, em uma fase inicial do processo.

9 Allen (2001, p. 15).

10 Flyvberg (2003) apresenta um estudo detalhado sobre o viés otimista em projetos de infraestrutura.


3.1.1 Documentos de referência

Os documentos de referência consultados incluem:

Policy Statement nº 2: Public Sector Comparators and Value for Money (TREASURY TASKFORCE, 1998);

Technical Note nº 5: how to construct a Public Sector Comparator (HM TREASURY, 1999).

3.1.2 Contexto da análise de projetos de PFI

Um PPC deveria ser preparado para todos os projetos de PFI que demandassem recursos públicos. A preparação do PPC era dispensada em todos os projetos financiados por meio da cobrança de tarifas aos usuários. O PPC deveria refletir o custo provável da execução dos serviços pelo Governo, no padrão de qualidade exigido no contrato de PFI, levando em conta a transferência de riscos contratuais do projeto (TREASURY TASKFORCE, 1998).

O processo licitatório do PFI deveria incentivar a participação do maior número possível de licitantes. Embora a competição assegurasse que as propostas eficientes fossem apresentadas, somente a comparação da proposta mais bem classificada com o PPC permitiria apurar o Value for Money. O processo de desenvolvimento dos projetos de PFI no Reino Unido envolvia os estágios descritos no Quadro 4.


Quadro 4. Processo de desenvolvimento de projetos de PFI no Reino Unido (TREASURY, TASKFORCE, 1997; TREASURY TASKFORCE, 1999, p. 46).

Estágio Atividade da preparação do PPC

Estágio 1 (análise da necessidade de negócio)

Identificação dos principais riscos, preparação de um esboço da matriz de riscos

Estágio 2 (análise de opções) Continuação da análise de riscos

Estágio 3 (plano de negócios e Projeto Público de Comparação)

Preparação do Projeto Público de Comparação, do esboço do PPC, da matriz de riscos, do orçamento e de análises de sensibilidade

Estágio 4 (formação da equipe)

Estágio 5 (definição da estratégia)

Estágio 6 (procedimento da manifestação de interesse)

Estágio 7 (pré-qualificação dos licitantes)

Estágio 8 (seleção dos licitantes em lista curta)

Continuação da preparação do PPC em todos os estágios acima

Estágio 9 (refinamento da análise) Revisão do PPC antes da entrega das propostas pelos licitantes

Estágio 10 (convite para negociação)

Definição da política em relação à publicação do PPC

Estágio 11 (recepção e julgamento das propostas)

Análise da repartição de riscos das propostas e verificação final do PPC com vistas à sua atualização

Estágio 12 (adjudicação e julgamento final)

Comparação final das propostas e da proposta mais vantajosa com o PPC, que deve ser revisto para assegurar a precisão e a abrangência dos dados e da repartição de riscos

Estágio 13 (homologação e formalização do contrato de PFI)

Conclusão do teste de Value for Money e descrição dos resultados no Final Business Case ou FBC (plano de negócios final)

Estágio 14 (gestão do contrato de PFI)

As Diretivas que instituíam normas gerais sobre as licitações pertinentes a obras e serviços no âmbito da União Européia contemplavam três procedimentos licitatórios, vigentes até os dias atuais (OGC/HM TREASURY, 2008, p. 8):

Aberto: qualquer interessado pode participar da licitação e todos os candidatos podem ter acesso ao edital da licitação. Não é possível selecionar os candidatos em lista curta (pré-seleção) e as negociações contratuais não são permitidas.

Restrito: os candidatos podem ser selecionados em lista curta, mas as negociações contratuais não são autorizadas.

Negociado: os candidatos podem ser selecionados em lista curta e o órgão contratante pode convocar os licitantes mediante a publicação de uma Invitation to Negotiate (ITN). Não há


regras detalhadas sobre as negociações ou uma conclusão formal para as negociações antes da formalização do contrato. Na prática, existe uma negociação considerável após a adjudicação do contrato, mesmo após o encerramento da licitação.

Outro procedimento licitatório, o Diálogo Competitivo, foi introduzido em 2004. Desde então, o Governo do Reino Unido tem recomendado a sua adoção em contratos de PFI, visto que o Procedimento Negociado deve ser utilizado somente em circunstâncias excepcionais (OGC/HM TREASURY, 2008). O Diálogo Competitivo é discutido em maior detalhe no item 3.2.2.

Antes da publicação da Diretiva 2004/18/CE, a maior parte das licitações para projetos de PFI utilizava o Procedimento Negociado. Na prática, isso trazia uma série de incertezas jurídicas para o processo licitatório no Reino Unido. A divergência entre as exigências comerciais do PFI e os requisitos das normas pertinentes às licitações de obras e serviços na União Européia deu origem a uma prática licitatória própria para o PFI11. Essa prática licitatória possibilitava:

a seleção dos licitantes em lista curta;

o diálogo técnico com os licitantes antes da apresentação das propostas;

a aceitação de propostas desconformes;

o julgamento das propostas segundo critérios técnicos e econômicos;

negociações contratuais antes ou até mesmo após a apresentação das propostas.

3.1.3 Análise qualitativa

A Nota Técnica nº 5 enfatizava que a comparação financeira não deveria ser encarada como um teste de passa ou falha. Outros aspectos, tais como o valor dos riscos assumidos pelos licitantes, eventuais diferenças na qualidade dos serviços prestados e a antecipação do início da prestação dos serviços deveriam ser considerados (TREASURY TASKFORCE, 1999, p. 4), embora a Nota não explicitasse como isso deveria ocorrer.

3.1.4 Análise quantitativa

A preparação do PPC era iniciada, no estágio 1, com a identificação dos principais riscos do projeto, dentre os quais os riscos de projeto de engenharia, construção, demanda, inflação, manutenção, operação, planejamento, tecnologia e mudanças em políticas, diplomas legais e marcos regulatórios. Em seguida, um esboço da matriz de riscos do PFI era preparado. Os riscos do projeto poderiam ser transferidos para o parceiro privado, assumidos pelo setor público ou partilhados entre ambos (TREASURY TASKFORCE, 1999, p. 47).

11 Braun (2003).


No estágio 3, um Projeto de Referência (Reference Project)12 era construído e a matriz de riscos, detalhada. A partir da definição do Projeto de Referência, os investimentos e os custos de operação, manutenção e prestação dos serviços poderiam ser estimados. Os custos prováveis dos riscos identificados no estágio 1 também poderiam ser estimados, com base na probabilidade de ocorrência e no impacto esperado da sua ocorrência (TREASURY TASKFORCE, 1999, p. 47).

Um fluxo de caixa era então preparado, com a distribuição dos custos, receitas e riscos ao longo do horizonte temporal do projeto. O PPC era composto pelos seguintes itens (TREASURY TASKFORCE, 1999):

Custo básico:

o Investimentos;

o Custos de operação e manutenção;

o Custo para prestação dos serviços;

o Receitas acessórias;

o Receitas com a alienação de ativos;

o Compensações para o parceiro privado em caso de reversão de bens ou rescisão contratual antecipada.

Riscos:

o Transferidos: os riscos transferidos para o parceiro privado eram quantificados e adicionados ao PPC13;

o Retidos: os riscos assumidos pelo Governo (por exemplo, risco de mudanças regulatórias) eram quantificados e adicionados ao PPC;

o Partilhados: os riscos partilhados entre o parceiro privado e o Governo eram estimados. A parcela transferida para o parceiro privado era adicionada ao PPC.

12 Reference Project, ou Projeto Público de Comparação, designa um projeto para a realização de obras e gestão de um serviço pelo setor público, conforme o padrão de qualidade exigido do parceiro privado na PPP.

13 O custo provável do risco corresponde ao produto entre a probabilidade de ocorrência e o impacto financeiro do risco. Técnicas mais sofisticadas, como a Simulação Monte Carlo, podem ser utilizadas para estimar a distribuição probabilística dos resultados da análise, a partir de amostras extraídas aleatoriamente das curvas de distribuição probabilística das variáveis que o compõem (TREASURY TASKFORCE, 1999).


Em seguida, o fluxo de caixa era descontado a uma taxa real de 6% a.a. para cálculo do valor presente do PPC. O valor presente do PPC era essencial para a demonstração do Value for Money, visto que ele era comparado com as propostas entregues durante a licitação (valor presente dos pagamentos para o licitante mais bem classificado).

Dos estágios 4 a 8, o PPC era detalhado pela equipe de projeto. Uma revisão completa do PPC era conduzida no estágio 9 (refinamento da análise), antes que os licitantes fossem convidados para a etapa de negociação.

Durante o estágio 10, o PPC era concluído e, no estágio 11 (recepção e julgamento das propostas), ele poderia ser ajustado para incorporar informações que não estivessem disponíveis antes da apresentação das propostas.

No estágio 12 (avaliação final e adjudicação), a comparação entre o PPC e as propostas comerciais era finalmente realizada (Figura 1). Tanto o PPC quanto as propostas poderiam ser ajustados para assegurar que eventuais diferenças na alocação dos riscos fossem consideradas na avaliação financeira. Este ajuste assegurava que as propostas com uma menor assunção de riscos não fossem valorizadas em relação a propostas com uma maior assunção de riscos, potencialmente mais vantajosas para o setor público.

Figura 1. Comparação entre o PPC e as propostas (TREASURY TASKFORCE, 1999).

Se o Governo não estivesse satisfeito com as propostas, poderia solicitar Propostas Finais (Best and Final Offer ou BAFO), que deveriam ser novamente analisadas, com particular atenção à repartição de riscos proposta pelos licitantes.

O Value for Money seria demonstrado se o valor presente das contraprestações para o licitante mais bem classificado fosse menor do que o valor presente do PPC, considerando eventuais ajustes para diferenças na partilha dos riscos contratuais.

3.1.4.1 Riscos específicos

Um dos principais avanços da Nota Técnica nº 5 dizia respeito à avaliação dos riscos específicos do projeto. A análise de riscos na preparação do PPC era iniciada com a construção da matriz de riscos e demandava quatro etapas básicas:

Risco retido

Custos básicos

Risco transferido

Risco retido

Contraprestações

Risco retido

Contraprestações

Comparador Proposta 1 Proposta 2

Limite orçamentário

Value for money


Identificação dos riscos;

Análise do impacto dos riscos;

Análise da probabilidade dos riscos;

Cálculo do impacto financeiro dos riscos.

A Nota Técnica nº 5 discorria sobre a utilização de técnicas simples e avançadas de análise de riscos e apresentava uma lista extensa de riscos específicos, bem como um caso prático de matriz de risco para um projeto hospitalar.

3.1.4.2 Riscos sistemáticos

O fluxo de caixa do PPC era descontado a uma taxa real de 6% a.a. para cálculo do valor (ou custo) presente líquido (TREASURY TASKFORCE, 1999, p. 21). Embora parte dos riscos sistemáticos do projeto fosse capturada pela taxa de 6% a.a. prescrita pelo Green Book (HM TREASURY, 1997), a Nota Técnica nº 5 não fazia referência ao tratamento dispensado a esses riscos, enfocando principalmente os riscos específicos.

3.1.5 Pontos fortes e fracos da metodologia

A Nota Técnica nº 5 teve como avanços principais:

a consideração do valor dos riscos transferidos contratualmente para o parceiro privado na comparação entre o fornecimento do serviço no âmbito do Governo (PPC) e em regime de PPP (propostas apresentadas pelos licitantes)14;

a estimativa exaustiva dos custos e riscos do fornecimento dos serviços no âmbito do Governo.

Por outro lado, essa metodologia teve como deficiências:

a ênfase na análise quantitativa;

a análise do Value for Money em um estágio tardio do desenvolvimento do projeto (abertura das propostas comerciais), que dificultava a implementação efetiva do PPC (provisão pública) se a comparação com as propostas do setor privado não demonstrasse o Value for Money do PFI (provisão privada);

14 A omissão do ajuste ao risco pode: (i) sugerir que a opção privada é demasiadamente cara em relação à opção pública, visto que os licitantes precificam os riscos do projeto em suas propostas; (ii) induzir o governo a selecionar inadvertidamente a opção pública para projetos mais arriscados e a PPP para projetos menos arriscados.


a omissão de eventuais diferenças no tratamento tributário do PPC (opção pública) e do PFI (opção privada);

a impossibilidade de demonstração do Value for Money previamente ao processo licitatório;

a tendência para demonstração do Value for Money do PFI (opção privada), em virtude da impossibilidade freqüente de financiamento público do projeto (opção pública).

As deficiências na metodologia de análise do Value for Money estimularam a reforma de políticas públicas relacionadas com o PFI no Reino Unido, descrita nos relatórios MTIC (HM TREASURY, 2003), SLTP (HM TREASURY, 2006) e nas metodologias publicadas posteriormente.

3.1.6 Aplicabilidade e limitações em face da realidade brasileira (Reino Unido)

Não existem limitações metodológicas para a aplicação do Public Sector Comparator no Brasil, pois as análises conduzidas baseiam-se em princípios consagrados da área de finanças. Um exemplo disso é que essa metodologia foi reproduzida em outros países, tais como Austrália, África do Sul, Irlanda, Canadá (Colúmbia Britânica) e Holanda.

No tocante à Lei de PPP (Lei nº 11.079/04), pode-se concluir que a metodologia não atende às exigências relativas ao Value for Money, uma vez que não possibilita a demonstração da conveniência e oportunidade, previamente à licitação, mediante identificação das razões que justifiquem a opção pela forma de PPP (inciso I do art. 10).

A divergência entre as exigências comerciais do PFI e os requisitos legais da União Européia originou uma prática licitatória própria para esses projetos no Reino Unido. Antes da publicação da Diretiva 2004/18/CE, que disciplina o Procedimento do Diálogo Competitivo, a maior parte dos projetos de PFI era enquadrada no Procedimento Negociado. Embora esta prática trouxesse uma maior eficiência às licitações dos projetos de PFI, ele acarretava uma incerteza jurídica substancial.

No Brasil, a Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 8.666/1993) institui normas gerais sobre as licitações de obras e serviços. Promulgada antes da Lei da PPP, a Lei nº 8.666/1993 restringe a adoção das práticas identificadas no levantamento da experiência britânica15 nas licitações públicas. Entretanto, avanços legais recentes têm possibilitado às partes interessadas contribuir com o processo licitatório mediante apresentação de estudos16 e sugestões em Consulta Pública17.

15 Braun (2003, p. 592).

16 Decreto nº. 5.977, de 1º.12.2006.

17 Inciso VI do art. 10 da Lei nº. 11.079/2004.


3.2 Reino Unido (2004/2006)


Dentre os documentos de referência consultados, destacam-se:

The Green Book: Appraisal and evaluation in central government (HM TREASURY, 2003);

Meeting the Investment Challenge – MTIC (HM TREASURY, 2003a);

Value for Money assessment guidance (HM TREASURY, 2004);

Quantitative assessment user guide (HM TREASURY, 2004);

Value for Money assessment guidance (HM TREASURY, 2006);

Quantitative assessment user guide (HM TREASURY, 2006a);

Strengthening Long Term Partnerships (HM TREASURY, 2006b).

3.2.2 Contexto da análise de projetos de PPP

Em 2004, o Tesouro do Reino Unido publicou uma metodologia de análise do Value for Money (HM TREASURY, 2004) que substituiu a Nota Técnica nº 5 (TREASURY TASKFORCE, 1999).

Tal metodologia respondeu às críticas à Nota Técnica nº 5 e incorporou as mudanças propostas pelo Green Book18 (HM TREASURY, 2003) e pelo relatório Meeting the Investment Challenge (HM TREASURY, 2003). O Quadro 5 discute as principais mudanças propostas em 2004 (HM TREASURY, 2004).

18 O Green Book instituiu um modelo de análise de programas e projetos públicos no Reino Unido (HM TREASURY, 2003). Das mudanças introduzidas, ressaltam-se a análise dos benefícios e custos das soluções, a exigência de avaliações pós-programa e pós-projeto, a introdução de ajustes para diferenças no tratamento tributário das opções contratuais e a redução da taxa de desconto real de 6% para 3,5% a.a.


Quadro 5. Principais mudanças propostas no modelo de 2004 (HM TREASURY, 2004, p. 3).

análise das opções contratuais no nível do programa de investimentos para que o PFI seja utilizado apenas onde houver evidências do Value for Money;

comparação financeira como parte de uma análise abrangente do Value for Money antes da licitação, a fim de possibilitar a análise de diferentes opções contratuais;

análise do Value for Money, durante a licitação, a fim de avaliar o interesse e a capacidade da cadeia de fornecedores para implementar o PFI de forma eficiente.

Outras mudanças incluíram (HM TREASURY, 2004):

ampliação da perspectiva da análise, de modo a considerar os benefícios e não somente os custos das opções contratuais;

simplificação da modelagem financeira, restrita aos estágios iniciais da análise. Os ajustes para o viés otimista (riscos) devem se basear em evidências concretas;

garantia de flexibilidade orçamentária para que o serviço seja fornecido pelo setor público se as vantagens do PFI não forem demonstradas;

tomada de decisão sobre o Value for Money das opções contratuais em um estágio inicial do processo de análise.

O Green Book também introduziu mudanças na análise de projetos públicos que se estenderam à análise dos projetos de PFI, tais como (HM TREASURY, 2003):

taxa de desconto: a taxa de desconto de 6% a.a., em valores reais, foi reduzida para 3,5% e passou a refletir uma estimativa da taxa social de desconto (social time preference rate). Aspectos considerados anteriormente na taxa de desconto, tais como custos licitatórios, passaram a ser incorporados ao fluxo de caixa dos projetos;

viés otimista: as estimativas de custos devem sofrer ajustes a fim de considerar o viés otimista19 nas análises. Esses ajustes devem basear-se, sempre que possível, em evidências empíricas, segundo as particularidades do projeto;

tributos: diferenças na incidência de tributos entre as opções contratuais devem ser consideradas na comparação financeira;

benefícios: os benefícios das opções contratuais devem também ser quantificados, a exemplo do que ocorre com os custos.

19 O viés otimista expressa a tendência de utilizar, na análise de projetos, os melhores resultados possíveis em determinada variável, em vez dos resultados mais prováveis.


Em 2006, a metodologia foi novamente modificada a fim de refletir as mudanças propostas pelo relatório Strenghtening Long Term Partnerships (HM TREASURY, 2006). O Quadro 6 apresenta os principais itens incorporados à nova metodologia (HM TREASURY, 2006).

Quadro 6. Itens incorporados ao modelo de análise do Value for Money (HM TREASURY, 2006, p. 3).

duração dos contratos: discussão sobre a duração dos contratos de PFI, com vistas ao equilíbrio entre o atendimento às necessidades do setor público e a flexibilidade na prestação de serviços em longo prazo;

projetos com um único licitante: discussão sobre as circunstâncias nas quais as licitações com um único licitante interessado podem prosseguir;

contratação dos serviços leves: teste para avaliar os benefícios da inclusão dos serviços leves de gerenciamento de facilidades (por exemplo, limpeza) no contrato de PFI;

mudanças nos serviços: análise do compromisso entre custo e flexibilidade contratual durante alterações no objeto contratual (fornecimento de serviços);

flexibilidade: análise do nível de flexibilidade das estruturas financeiras propostas pelos licitantes.

A Figura 2 ilustra, diagramaticamente, os três estágios (análise no nível do programa, análise no nível do projeto e análise da licitação) da metodologia de análise do Value for Money dos projetos de PFI, publicada em 2006 (HM TREASURY, 2006).


Ex-ante

Estratégia de implantação dos projetos considerada como parte do processo orçamentário

Opções específicas de investimento identificadas e analisadas com utilização do Green Book

Projetos priorizados no âmbito dos programas setoriais

Identificação das áreas adequadas para contratação por meio do PFI

Estágio 1 – Análise no nível do programa de investimentos

Aplicado ao subconjunto de investimentos considerado adequado para o PFI

Liderança: Unidade de Financiamento Privado Central em conjunto com a equipe de coordenação do processo orçamentário

Período: processo orçamentário anual

Assegurar flexibilidade suficiente no programa geral de investimentos para que projetos sejam

executados da forma tradicional caso as vantagens do PFI não sejam demonstradas em uma fase posterior da análise

Resultado: publicação do programa de investimentos com o cronograma de execução física dos projetos, se possível. Distribuição da análise do estágio 1 para equipes de projeto do programa

Estágio 2 – Análise no nível do projeto

Constitui parte do plano de negócios inicial (Outline Business Case) de cada projeto

Liderança: a equipe de projeto atualiza a análise do Estágio 1 com informações específicas do projeto e identifica questões relevantes relacionadas com o Value for Money

Período: antes da publicação no Diário Oficial da União Européia (OJEC)

Resultado: julgamento com base em análises quantitativas e

qualitativas

O PFI proporciona Value for Money ao projeto?

Se o Value for Money é demonstrado, o

resultado é publicado no Plano de Negócios Preliminar

Se o Value for Money não é demonstrado, opções contratuais

alternativas devem ser consideradas e o projeto não deve prosseguir por meio

do PFI

Publicação no Diário Oficial da União Européia

Estágio 3 – Análise no nível da licitação

Análise contínua das vantagens do PFI até a formalização do contrato. Condução da licitação, que assegura não existirem

mudanças relevantes, como falhas de mercado

Formalização do contrato

Figura 2. Modelo de análise do Value for Money (HM TREASURY, 2006).

As novas metodologias têm como objetivo assegurar que o PFI seja utilizado somente onde existam evidências do Value for Money20. De acordo com os novos modelos (HM TREASURY,

20 Value for Money significa uma combinação ótima de qualidade (ou adequação ao uso) e custos ao longo do ciclo de vida do projeto, a fim de atender as necessidades dos usuários (HM TREASURY, 2006).


2004; HM TREASURY, 2006):

Value for Money nem sempre corresponde a menor custo. Aspectos qualitativos, como a qualidade dos projetos e sustentabilidade, devem ser considerados na análise;

aspectos que afetam indiretamente o Value for Money, tais como impactos ambientais e riscos estratégicos, devem também ser levados em conta;

a PPP não deve ser escolhida em virtude da possibilidade de postergação no reconhecimento contábil das obrigações financeiras assumidas com a execução do empreendimento (off-balance sheet treatment)21;

deve-se avaliar o interesse e a capacidade dos fornecedores para implementar o PFI, elaborar um cronograma realista para o certame e controlar os custos licitatórios;

o órgão público deve adotar medidas que previnam a ocorrência de falhas ou abusos de mercado (deficiências na competição), capazes de comprometer a competição pelo acesso ao mercado22;

o órgão público deve analisar a viabilidade orçamentário-financeira do projeto, levando em conta a integralidade das obrigações financeiras contraídas;

a decisão sobre a opção contratual mais vantajosa não deve basear-se na comparação das propostas do setor privado com um PPC;

a decisão sobre a opção contratual mais vantajosa deve preceder a licitação, para que o setor público escolha o modelo capaz de promover o melhor Value for Money;

os direitos trabalhistas dos servidores públicos transferidos para o setor privado devem ser preservados;

os resultados das análises quantitativas devem ser contextualizados, de modo que considere a incerteza inerente à modelagem;

as vantagens socioeconômicas devem ser quantificadas e incorporadas à análise das opções contratuais;

o PFI não deve ser utilizado em licitações de tecnologia da informação ou em projetos

21 Em resposta às críticas de que o PFI seria utilizado para contornar controles públicos e postergar o reconhecimento de despesas.

22 Dentre as medidas para assegurar uma competição adequada pelo mercado, destacam-se as sondagens de mercado.


menores do que £20 milhões23 licitados individualmente;

os órgãos contratantes devem coletar e documentar informações sobre os projetos antes, durante e após a sua implementação.

Uma mudança relevante nas práticas licitatórias européias diz respeito à Diretiva 2004/18/CE, que regula o Procedimento do Diálogo Competitivo. Antes da publicação dessa Diretiva, os órgãos públicos britânicos optavam pelo Procedimento Negociado, que se aplica apenas a compras extraordinárias. Consequentemente, essa decisão acarretava uma incerteza jurídica considerável para as licitações dos projetos de PFI.

No Diálogo Competitivo, os órgãos públicos selecionam os candidatos em lista curta e os convoca para um processo de diálogo em que todos os aspectos e soluções do projeto são discutidos e desenvolvidos. O diálogo pode ser estendido até que soluções capazes de atender aos requisitos da instituição são identificadas. O órgão público pode então concluir o Diálogo e solicitar propostas finais. Diferentemente do Procedimento Negociado, somente discussões limitadas e esclarecimentos, que não devem caracterizar uma negociação, são permitidos após a conclusão do processo de Diálogo (OGC/HM TREASURY, 2008, p. 8).

A Figura 3 ilustra as fases e etapas do processo licitatório de um projeto de PFI no Diálogo Competitivo. O Quadro 7 apresenta algumas características desse processo.

Figura 3. Processo licitatório no Diálogo Competitivo (OGC/HM TREASURY, 2008, p. 11).

23 Aproximadamente R$ 57 milhões em dezembro de 2009.


Quadro 7. Características do Diálogo Competitivo (OGC/HM TREASURY, 2008, p. 11).

Dentre as características do Diálogo Competitivo:

o PIN (Prior Information Notice) deve discorrer sobre: i) o critério de julgamento e de pré-seleção dos candidatos; ii) a intenção de se utilizar o Diálogo para reduzir o número de participantes ou de soluções; e iii) e a aceitação de propostas desconformes. Dois critérios de julgamento são aceitos: o menor preço ou a proposta economicamente mais vantajosa (Most Economically Advantageous Tender ou MEAT);

o Diálogo pode ser iniciado com a convocação dos licitantes por meio de um ITPD (Invitation to Participate in the Dialogue). As reuniões de Diálogo podem girar em torno de uma única proposta ou de diferentes abordagens técnicas e comerciais. A fase de diálogo pode ser estruturada em sucessivas etapas até que soluções que atendam às necessidades sejam identificadas;

pode-se solicitar a apresentar uma solução preliminar mediante uma ISOS (Invitation to Submit an Outline Solution). O número de soluções pode ser reduzido com base no critério de julgamento e pode-se requerer que os licitantes informem os custos indicativos das soluções;

o segundo estágio do Diálogo envolve o refinamento das soluções e dos aspectos contratuais. Pode-se requerer que os licitantes apresentem soluções detalhadas por meio de uma ISDS (Invitation to Submit a Detailed Solution). Não é necessário que todos apresentem soluções baseadas na mesma minuta de contrato;

pode-se reduzir novamente a lista de licitantes e convocar novos estágios de Diálogo se os objetivos da autoridade não tiverem sido atendidos. Tendo em vista a impossibilidade de mudança nas propostas após o estágio final do diálogo, deve-se assegurar que todas as questões relevantes sejam negociadas antes da conclusão do Diálogo;

a autoridade pode solicitar uma proposta técnica e completa antes da conclusão do Diálogo, comparável a uma proposta de BAFO (Best and Final Offer) no Procedimento Negociado. A única diferença é que as propostas apresentadas no Diálogo não podem ser negociadas (não pode haver mudança de escopo nessa etapa);

após a conclusão do Diálogo, a autoridade pode solicitar que os licitantes apresentem uma proposta final por meio de uma ISFT (Invitation to Submit a Final Tender). Todas as propostas finais devem estar em conformidade com as propostas enviadas na fase do Diálogo Competitivo. No mínimo dois licitantes devem participar desta etapa.

Podem-se acordar procedimentos para lidar com questões imprevistas, após a licitação, a fim de se reduzirem os riscos de disputas judiciais, sem que isso permita mudanças nas propostas ou negociações com os licitantes ao término da fase de Diálogo.

Os itens seguintes discorrem sobre as análises qualitativas e quantitativas prescritas pela nova metodologia de análise do Value for Money.


As análises qualitativas são conduzidas durante os três estágios do modelo de análise do Value for Money por meio de listas de verificação (checklists). Nos estágios 1 e 2, deve-se avaliar a viabilidade (viability), conveniência (desirability) e competição pelo mercado (achievability) no PFI (HM TREASURY, 2004; HM TREASURY, 2006)24:

24 Os manuais de avaliação de projetos de PFI propõem listas de verificação para a análise qualitativa no nível do programa de investimentos (HM TREASURY, 2004 e 2006).


viabilidade (viability): análise de questões econômicas, contábeis ou sociais que sugiram o fornecimento dos serviços pelo setor público ou por parceiros privados, com base na especificação da qualidade dos serviços e na transferência dos riscos contratuais em longo prazo;

conveniência (desirability): análise dos benefícios do PFI, tais como os incentivos financeiros e a transferência de riscos, em relação ao custo de financiamento mais baixo para o setor público. Avaliação das vantagens e desvantagens associadas a um contrato de longo prazo entre o setor público e um parceiro privado;

competição pelo mercado (achievability): análise da competição pelo mercado, da habilitação técnica e da qualificação financeira dos fornecedores, da transferência de riscos, das restrições para o financiamento e da capacidade institucional do setor público.

3.2.3.1 Análise do Programa

As análises qualitativas do estágio 1 têm como finalidade (HM TREASURY, 2004 e 2006)25:

avaliar se o PFI pode trazer benefícios para o programa de investimentos;

aumentar a transparência e agilizar o andamento dos projetos;

auxiliar a decisão dos órgãos públicos sobre:

o o equilíbrio entre investimentos e despesas;

o os programas que serão financiados, diante dos recursos disponíveis;

o a viabilidade orçamentária dos investimentos;

assegurar que os órgãos públicos tenham capacidade institucional suficiente para implementar o programa de PFI, a fim de promover Value for Money e minimizar os custos licitatórios.

Dentre as análises qualitativas conduzidas no estágio 1, destacam-se:

análise da viabilidade, conveniência e competição pelo mercado;

alocação de riscos: a análise das opções contratuais requer a apreciação da partilha dos

25 É desejável que os projetos de PFI dos órgãos setoriais sejam analisados no nível do programa antes da conclusão do Plano de Negócios Preliminar, com exceção de projetos únicos ou pioneiros. Nesses casos, análises no nível do projeto (estágio 2) devem ser conduzidas no início do processo orçamentário e repetidas após a conclusão do Plano de Negócios Preliminar.


riscos contratuais (projeto, financiamento, construção, operação, etc.);

duração do contrato: a definição da duração do contrato deve considerar diferentes aspectos26 e buscar um compromisso entre a viabilidade orçamentária e o Value for Money.

Os órgãos públicos devem observar as limitações inerentes às análises do estágio 1. Nas situações em que as informações disponíveis são insuficientes, deve-se atentar para a realização de avaliações pós-programa e pós-projeto.

3.2.3.2 Análise do Projeto

As análises qualitativas conduzidas no estágio 2 têm como objetivo (HM TREASURY, 2004; HM TREASURY, 2006):

verificar se a decisão de utilizar o PFI permanece válida;

verificar se os riscos contratuais podem ser transferidos de forma eficiente;

identificar outras opções contratuais quando não houver evidências das vantagens do PFI;

alimentar os gerentes de programas com informações, a fim de aperfeiçoar os bancos de dados e a gestão da competição pelo mercado;

produzir orçamentos confiáveis, de modo que a análise da viabilidade orçamentária do projeto tenha credibilidade;

avaliar o interesse dos fornecedores no projeto;

preparar um cronograma realista para a licitação;

orientar a equipe do projeto caso as condições do mercado se mostrem desfavoráveis.

Dentre as atividades conduzidas no estágio 2, salientam-se:

verificação e revisão das premissas da análise conduzida no estágio 1;

análise do interesse dos fornecedores pelo projeto de PFI, para assegurar a competição pelo

26 A definição de duração do contrato deve considerar aspectos como vida útil dos ativos, relevância da continuidade na prestação dos serviços, possibilidade de especificar os requisitos (qualidade e quantidade) e monitorar os serviços em longo prazo, conveniência da contratação dos serviços por meio de licitações mais freqüentes, etc.


mercado27;

análise das circunstâncias nas quais a existência de um único fornecedor capacitado seja aceitável;

análise da vantagem da inclusão dos serviços leves de gerenciamento de facilidades (por exemplo, limpeza) no contrato de PFI, levando em conta aspectos como custos ao longo do ciclo de vida, riscos de interface, integração com o projeto, eficiência na gestão de recursos, flexibilidade e incentivos financeiros.

3.2.3.3 Análise da Licitação

As análises qualitativas realizadas no estágio 3 têm como propósito (HM TREASURY 2004; HM TREASURY, 2006):

assegurar uma competição adequada pelo mercado;

avaliar a capacidade técnica e financeira dos fornecedores;

prover informações de mercado para o projeto em um estágio inicial da licitação;

verificar se a partilha de riscos proposta é aceitável;

assegurar uma licitação eficaz, que resulte em propostas estáveis e razoáveis;

identificar potenciais falhas ou abusos de mercado28;

definir a estrutura adequada para o projeto e o nível de flexibilidade financeira requerido.

Os aspectos considerados no estágio 3 incluem:

qualidade da competição: o órgão contratante deve ter confiança de que a licitação atrairá uma competição satisfatória. Após o início da licitação, o órgão deve continuar a avaliar o nível de competição, revendo a análise inicial se o interesse do mercado cair abaixo de determinado patamar. Uma licitação competitiva requer a participação de um número suficiente de licitantes qualificados e interessados;

27 O órgão contratante pode conduzir uma sondagem de mercado, publicar um anúncio no Diário Oficial (Prior Information Notice) ou estabelecer um diálogo com o setor privado com o intuito de identificar questões que possam comprometer a competição pelo mercado (HM TREASURY, 2006).

28 Falha de mercado se refere à ausência de competição, enquanto abuso de mercado diz respeito ao sobrepreço da proposta em relação a projetos de PFI semelhantes (HM TREASURY, 2006).


falhas de mercado: se a equipe de projeto identificar uma falha de mercado, ela deve avaliar as possíveis implicações para o projeto. Falhas de mercado ocorrem quando há apenas um licitante interessado ou quando há dois ou mais licitantes, mas apenas um licitante crível. A principal preocupação é que a ausência de licitação reduz os incentivos para que o licitante ofereça o seu menor preço;

partilha de riscos: visto que a transferência de riscos é essencial para o Value for Money, deve-se assegurar que os riscos sejam alocados para a parte mais apta a gerenciá-los. Além disso, devem-se adotar minutas de contratos padronizadas, com o objetivo de proporcionar uma maior eficiência na alocação dos riscos;

estabilidade de custos: diferenças significativas entre o Plano de Negócios Inicial (Outline Business Case ou OBC) e o Plano de Negócios Final (Final Business Case) devem ser examinadas. Além disso, as diferenças encontradas devem ser incorporadas aos ajustes (“viés otimista”) utilizados em futuros projetos. O Diálogo Competitivo não possibilita a alteração de cláusulas contratuais, após a adjudicação do contrato, para que o preço seja reduzido;

competição entre alternativas de financiamento (funding competition): deve-se avaliar a viabilidade de uma competição entre as alternativas de financiamento do projeto;

custos licitatórios: o PFI apresenta custos e prazos licitatórios superiores aos contratos convencionais, em virtude da sua complexidade comercial e financeira. O controle desses fatores é fundamental para que o interesse dos fornecedores não seja comprometido29 em futuras licitações;

flexibilidade financeira: deve-se avaliar o impacto de diferentes estruturas financeiras na flexibilidade a mudanças nos requisitos do projeto. Os financiamentos bancários tendem a ser mais flexíveis do que a securitização de recebíveis;

inadimplemento contratual: embora os contratos possam prever salvaguardas para garantir a continuidade dos serviços em caso de inadimplemento contratual do parceiro privado, deve-se avaliar a relação entre capital próprio e capital de terceiros, a capacidade financeira dos sócios e dos subcontratados, a facilidade de substituição dos subcontratados e as garantias apresentadas pelos subcontratados;

cronogramas realistas: os órgãos devem estabelecer cronogramas realistas no Plano de Negócios Preliminar e monitorar o seu andamento em relação aos marcos intermediários do projeto. Os atrasos podem comprometer a obtenção de Value for Money;

29 Para mais informações sobre custos licitatórios em projetos de PPP, consultar Estache; Strong (2000), Reeves (2003), National Audit Office (2003); Public Accounts Committee (2003), Bettignies; Ross (2004) e Välilä (2005).


documentação: os órgãos públicos devem conduzir avaliações periódicas a fim de assegurar o alcance aos seus objetivos e a alimentação dos bancos de dados utilizados nas próximas licitações.


As análises quantitativas são conduzidas, por meio de um modelo financeiro dedicado, durante os estágios 1 e 2 do modelo de análise do Value for Money (HM TREASURY, 2004; HM TREASURY, 2006), conforme descrito nos itens a seguir.

3.2.4.1 Análise do programa

A análise quantitativa do estágio 1 deve utilizar estimativas de investimentos, custos, viés otimista e custos licitatórios, com base em informações de contratos anteriores. Isso deve desencorajar modelagens complexas e refletir a incerteza inerente às análises conduzidas no nível do programa.

A análise quantitativa é conduzida por meio de um modelo financeiro dedicado que compara as opções contratuais disponíveis e avaliar o potencial Value for Money do PFI30. O item 3.2.4.3 discorre sobre o novo modelo de análise quantitativa do Value for Money, que substituiu o PPC.

Os órgãos públicos devem observar as limitações inerentes às análises quantitativas do estágio 1. Nas situações em que as informações disponíveis são insuficientes, deve-se atentar para a realização de avaliações pós-programa e pós-projeto.

3.2.4.2 Análise do projeto

Durante o estágio 2, os órgãos públicos devem refazer as análises quantitativas das opções contratuais. Cabe destacar que novas análises quantitativas não são conduzidas após o estágio 2. Dentre as atividades conduzidas, destacam-se (HM TREASURY, 2004; HM TREASURY, 2006):

verificação da análise conduzida no estágio 1, com base nas características do projeto e em experiências anteriores, analisando a sensibilidade dos resultados perante mudanças nas variáveis. Tal análise deve ser subsidiada por dados coletados em avaliações pós-programa e pós-projeto;

verificação da viabilidade orçamentária do projeto antes da publicação do edital, uma vez que falhas na estimativa dos orçamentos podem comprometer a confiança dos fornecedores e aumentar os custos licitatórios;

30 Cabe enfatizar que alguns órgãos setoriais do Reino Unido têm adaptado os testes quantitativos e qualitativos de Value for Money, com base em informações específicas do setor, levantadas em avaliações pós-programa e pós-projeto.


verificação do compromisso entre restrições orçamentárias e flexibilidade contratual ao longo do projeto de PFI.

Cabe ressaltar que a decisão sobre o Value for Money deve levar em conta os resultados da análise quantitativa diante dos resultados da análise qualitativa conduzida durante o estágio 2.

3.2.4.3 Modelo de análise quantitativa

O Tesouro do Reino Unido desenvolveu um modelo financeiro dedicado (planilha) que permite a comparação entre o custo provável do fornecimento do serviço pelo setor público (conventional procurement ou CP)31 e pelo parceiro privado (PFI Option). O modelo, que deve ser preenchido nos estágios 1 e 2 da análise do investimento, tem como finalidade (HM TREASURY, 2004; HM TREASURY, 2006):

simplificar a análise quantitativa;

enfatizar as premissas e os aspectos qualitativos da análise, evitando assim que ela se torne um teste de “passa ou falha”;

reduzir os custos com consultores e garantir que as decisões sejam tomadas pelo órgão contratante;

uniformizar a análise em diferentes órgãos contratantes e aperfeiçoar os bancos de dados.

A planilha foi construída de tal modo que os órgãos públicos sejam incentivados a coletar e disseminar informações sobre os impactos das diferentes opções contratuais na qualidade, custo e pontualidade na realização das obras e gestão dos serviços. É possível inserir, no modelo, diversas premissas sobre o PFI e o modelo tradicional (CP), tais como (HM TREASURY, 2004; HM TREASURY, 2006):

duração do contrato;

início da operação;

investimentos;

custos de operação;

indexação dos custos de construção e operação;

custos licitatórios;

31 Utilizado no modelo de análise do Value for Money publicado em 2004, o termo Public Sector Comparator foi substituído por Conventional Procurement em 2006.


custos para mudanças contratuais;

viés otimista;

estruturação financeira;

alavancagem do parceiro privado;

custo médio ponderado do capital.

Após o preenchimento do quadro de premissas, a planilha retorna, automaticamente, a diferença entre os custos prováveis do PFI e do modelo contratual tradicional. A planilha permite, ainda, avaliar o impacto de mudanças discretas e combinadas nas premissas do modelo nos resultados da análise.

As novas metodologias de análise do Value for Money estimularam os órgãos públicos a coletar e disseminar informações qualitativas e quantitativas sobre os projetos implementados por meio do PFI e do modelo tradicional. Desta forma, alguns órgãos já desenvolveram orientações específicas para a análise qualitativa e quantitativa de projetos de PFI em seus respectivos setores.


Os riscos específicos do projeto devem ser identificados durante o estágio 1. A análise de riscos foi simplificada e os ajustes (redução do “viés otimista”) dos modelos financeiros (planilhas) devem basear-se em evidências empíricas, coletadas em programas ou projetos operacionais. Os órgãos contratantes devem adotar minutas de contrato padronizadas32 e a partilha de riscos nelas contidas, em todas as circunstâncias, para evitar alterações que possam impactar os custos licitatórios.


A taxa de desconto real de 6% a.a. prescrita pela Nota Técnica nº 5 foi desdobrada em uma taxa de 3,5% a.a., que reflete a taxa social de desconto (social time preference rate). Componentes implícitos da taxa de 6% a.a., tais como os custos licitatórios, foram considerados no fluxo de caixa do modelo de análise quantitativa. Reitera-se que, embora a taxa de 3,5% seja um ponto de partida, um prêmio deve ser adicionado a ela em algumas circunstâncias para refletir os riscos sistemáticos do projeto33.

3.2.5 Pontos fortes e fracos da metodologia de análise

32 Standardization of PFI Contracts Version 4 ou SoPC4 (HM TREASURY, 2007).

33 Grout (2005) apresenta uma discussão sobre taxas de desconto para comparações financeiras entre opções contratuais.


As reformas nas metodologias de análise do Value for Money têm acompanhado o amadurecimento do programa de PFI e a evolução da análise de investimentos públicos no Reino Unido. Os relatórios MTIC e SLTP ilustram os avanços recentes nas políticas públicas pertinentes ao PFI, enquanto o Green Book e as novas metodologias de análise do Value for Money demonstram a evolução na análise de investimentos públicos.

Dentre os aspectos positivos da metodologia de análise do Value for Money, destacam-se:

harmonização com a metodologia de análise de projetos públicos (Green Book);

consideração dos benefícios e não apenas dos custos das opções contratuais;

análise do Value for Money em múltiplos estágios (nível do programa, nível do projeto e nível da licitação), que investiga a viabilidade e conveniência do projeto de PFI, assim como a capacidade do mercado para implementá-lo;

decisão sobre a opção contratual em um estágio inicial da análise (nível do projeto), dispensando a comparação das propostas com o PPC durante a licitação;

simplificação da modelagem financeira, restrita aos estágios iniciais da análise;

simplificação da análise de riscos mediante ajuste dos modelos ao viés otimista das opções contratuais, com base em evidências empíricas;

seleção da opção contratual com base no Value for Money em vez do reconhecimento contábil das obrigações assumidas com a implementação do projeto esperado pelo órgão contratante;

flexibilidade orçamentária para que o serviço seja fornecido pelo setor público se não houver evidências de que o PFI gera Value for Money;

consideração das diferenças no tratamento tributário entre as opções contratuais por meio de ajustes percentuais padronizados.

Dentre os pontos fracos da metodologia, estão:

eventuais diferenças em pisos salariais dos funcionários públicos e privados (wage premium), que oneram a opção pública (modelo tradicional), não podem ser consideradas na análise do Value for Money, o que compromete a objetividade na comparação entre as opções contratuais;

inexistência do acréscimo de um prêmio à taxa de desconto de 3,5%, a fim de refletir adequadamente os riscos sistemáticos dos projetos de PFI.

3.2.6 Aplicabilidade e limitações em face da realidade brasileira

A priori, não existem limitações metodológicas à aplicação da experiência britânica no Brasil, visto que as análises são fundamentadas em princípios consagrados na área de finanças e


gestão de projetos de PPP.

A análise do nível do programa (estágio 1) poderia ser útil para orientar a identificação de projetos passíveis de serem executados por meio de PPP e a atualização das carteiras de projetos de PPP, por ocasião dos Planos Plurianuais (PPA), em conjunto com os critérios de priorização definidos pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2005).

Existem, contudo, limitações técnicas e institucionais à condução das análises, que incluem a:

insuficiência de dados sobre o desempenho das opções contratuais (custos, riscos e receitas) para alimentar os modelos financeiros;

complexidade do sistema tributário brasileiro, que impossibilitaria a adoção de ajustes padronizados de neutralidade competitiva, a exemplo do modelo britânico;

necessidade de considerar, no caso brasileiro, eventuais diferenças em pisos salariais entre os setores público e privado nas análises das opções contratuais34.

Antes da publicação da Diretiva 2004/18/CE, que regula o procedimento licitatório do Diálogo Competitivo, os órgãos contratantes do Reino Unido optavam pelo Procedimento Negociado, o que gerou incerteza jurídica nas licitações dos projetos de PFI, dado que esse procedimento se aplica apenas em circunstâncias excepcionais. No Diálogo Competitivo, somente discussões limitadas e esclarecimentos, que não devem caracterizar uma negociação, são permitidos após a conclusão a fase de diálogo35.

Embora o Diálogo Competitivo tenha limitado as negociações entre o órgão contratante e os licitantes após a abertura das propostas, as demais práticas são facultadas. Apesar de avanços legais recentes (item 3.1.6), tais práticas não poderiam, contudo, ser acomodadas nas licitações brasileiras.

3.3 Irlanda (2000)

A PPP foi instituída por ocasião do lançamento do Plano de Desenvolvimento Nacional 2000-2006, que previa investimentos de £17,6 bilhões, £1,8 bilhões dos quais em projetos de saneamento e transportes financiados por meio da PPP (DELG36, 2000b, p. 16). A PPP era utilizada informalmente por muitos órgãos públicos descentralizados e o lançamento de um programa oficial foi visto como uma oportunidade de aprendizagem para o Governo, os órgãos setoriais e os fornecedores.

34 Vide IPEA (2009) para uma discussão sobre o wage premium no Brasil.

35 OGC/HM Treasury (2008, p. 8).

36 Department of Environment and Local Government do Governo da Irlanda.


Por PPP, na Irlanda, entende-se “a parceria entre o setor público e o setor privado com o objetivo de executar um projeto ou serviço tradicionalmente provido pelo setor público” (DELG, 2000a, p. 1). Em contraste com outros países, a PPP irlandesa engloba, além das concessões comuns, o equivalente às concessões patrocinadas e administrativas (na acepção utilizada no Brasil) e os contratos integrados (DELG, 2000a, p. 4)37.



Introduction to Public Private Partnerships: Overview (DELG, 2000a);

Introduction to Public Private Partnerships: Public Private Partnership Guidance Note 1 (DELG, 2000b);

Public-private partnership assessment: Public Private Partnership Guidance Note 4 (DELG, 2000c);

Procurement management: Public Private Partnership Guidance Note 9 (DELG, 2000d).


O principal vetor do programa de PPP irlandês é o desejo de aumentar o Value for Money das compras públicas. A celebração dos contratos de PPP demanda uma justificativa clara, uma licitação competitiva e uma demonstração do Value for Money da PPP em relação às alternativas. Embora as avaliações pós-projeto sejam capazes de demonstrar as vantagens da PPP, deve-se assegurar que as opções contratuais consideradas tenham potencial para promover Value for Money (DELG, 2000c, 13).

A PPP deve ser adotada apenas se ela puder gerar Value for Money (DELG, 2000c, p. 14). A demonstração do Value for Money é, portanto, um requisito básico do processo licitatório da PPP na Irlanda.

Conforme o Quadro 8, o processo de desenvolvimento de um projeto de PPP pode variar substancialmente em relação a um projeto tradicional, especialmente no tocante à análise da possibilidade de transferência dos requisitos administrativos (licenças, aprovações, desapropriações, etc.) ao setor privado.

37 Também conhecidos como turnkey ou EPC (engineering, procurement and construction), - vide pg 14.


Quadro 8. Processo de desenvolvimento de projetos de PPP na Irlanda (DELG, 2000b, p. 32).

Estágio Atividades Resultados

Identificação do projeto

Análise da adequação (suitability) do estabelecimento de um contrato de PPP por meio da comparação das características do projeto com as características de uma PPP bem sucedida.

Estudo preliminar

Análise tradicional do projeto, acrescida das análises abaixo.

Análise de opções

A Análise da PPP investiga o Value for Money da PPP, o modelo de PPP mais adequado, os riscos, a financiabilidade (bankability) e a viabilidade legal do projeto.

Aprovação do projeto de PPP

A Análise dos Requisitos Administrativos (Statutory Process Assessment) avalia a possibilidade de transferência dos riscos ligados a requisitos administrativos (obtenção de licenças, permissões, servidões, desapropriações, etc.) para o setor privado.

Decisão sobre a transferência dos requisitos administrativos

Seleção do Procedimento Licitatório. Seleção do procedimento licitatório

Requisitos administrativos

O processo pode ser alterado de forma substancial se os riscos ligados aos requisitos administrativos forem transferidos para o setor privado.

Obtenção de permissões

Processo licitatório

Preparação das especificações dos serviços, da minuta do contrato e do mecanismo de pagamento. A Análise Final da PPP demanda a construção de um Financial Comparator.

Adjudicação do contrato

Construção Monitoramento do desempenho do parceiro privado durante a realização da obra.

Execução da obra

Operação Monitoramento do desempenho do parceiro privado. Monitoramento do desempenho

Análise

Uma primeira análise deve ser conduzida após a entrega da obra, enfocando as etapas de licitação e dos requisitos administrativos. As avaliações seguintes devem ser realizadas em intervalos de, no máximo, cinco anos.

Avaliações pós-projeto


A Figura 4 ilustra o processo de desenvolvimento de projetos de PPP na Irlanda.

Figura 4. Processo de desenvolvimento de projetos de PPP na Irlanda (DELG, 2000c, p. 3).

A Análise da PPP, conduzida durante a etapa de Análise de Opções, deve demonstrar o atendimento aos objetivos do Governo, a viabilidade financeira e socioeconômica e o Value for Money potencial. A análise do Value for Money é conduzida durante três estágios:

Identificação do Projeto: a adequação da contratação na forma de PPP (suitability) deve ser avaliada no nível do programa, por meio da comparação entre as características do projeto e as características de uma PPP bem sucedida;

Análise de Opções: análise preliminar do Value for Money mediante o estudo de casos e uma sondagem de mercado. Onde houver dúvidas sobre o Value for Money, o Governo pode considerar a opinião de consultores e preparar uma Shadow Bid38;

38 Estimativa do custo de uma proposta apresentada hipoteticamente por um licitante.

Identificação do projeto Análise da

adequação da PPP

Análise dos Requisitos administrativos Seleção do procedimento

licitatório Gestão do

projeto

Consulta às partes interessadas

Requisitos administrativos retidos pelo setor público Requisitos administrativos

Preparação do edital e do contrato de PPP


Requisitos administrativos transferidos ao setor privado

Análise do projeto

Análise da PPP

Risco dos requisitos administrativos com o contratado

Risco dos requisitos administrativos com o contratante

Sem mudanças para o processo

Com mudanças para o processo

Novo estágio para o processo

Preparação do edital e do contrato de PPP


Gestão do contrato e monitoramento do

desempenho

Se a PPP é recomendada

Gestão do contrato e monitoramento do

desempenho

Gestão do contrato na fase de planejamento


Processo Licitatório: uma análise final do Value for Money após a licitação para avaliar se a proposta mais bem classificada gera Value for Money. Em alguns casos, um Financial Comparator deve ser preparado.

A análise preliminar do Value for Money identifica as razões que justificam a opção pela forma de PPP. A análise final do Value for Money indica se a PPP proporciona eficiência no emprego dos recursos públicos.


As análises qualitativas são conduzidas durante o estágio de Identificação do Projeto (nível do programa de investimentos), de Análise de Opções (nível do projeto) e do Processo Licitatório (licitação).

3.3.3.1 Identificação do Projeto

Os projetos são identificados durante a confecção de estudos e planos, e posteriormente incluídos nos programas dos órgãos setoriais. Os projetos financiados pelo Governo são identificados nesse estágio inicial, durante o qual são conduzidas as seguintes atividades (DELG, 2000b, p. 19):

Análise da conveniência e da oportunidade da PPP: enfoca dois aspectos:

o a conveniência da PPP (desirability): essa análise deve considerar um leque de fatores, tais como a natureza e os riscos do projeto, a delegabilidade dos serviços, a velocidade de execução da obra, a oportunidade para cobrança de tarifas e a carteira de projetos do Governo;

o a adequação do contrato de PPP (suitability): os fatores críticos de sucesso apresentados no Quadro 9 devem ser utilizados para avaliar se um projeto tem potencial ou não para ser conduzido por meio de uma PPP;

Seleção do tipo de PPP: seleção do modelo de PPP mais adequado para o projeto em questão (concessão comum, patrocinada, administrativa ou design-build);


Quadro 9. Fatores considerados durante a análise da adequação do projeto para a contratação por meio da PPP (DELG, 2000b, p. 20).

o projeto possui limites claros e o desempenho pode ser aferido por meio de indicadores;

a escala e o valor do projeto são suficientes para atrair o interesse do setor privado;

o projeto apresenta um conjunto de serviços ou um conteúdo operacional considerável;

existe oportunidade para uma alocação econômica dos riscos para o setor privado;

existe oportunidade para inovação nos métodos de prestação dos serviços;

existe oportunidade para a geração de receitas acessórias;

existe um mercado competitivo para a provisão do serviço em questão.

Sondagem inicial do mercado: deve identificar a opinião dos fornecedores em relação à carteira de projetos de PPP, enfocando o interesse e a capacidade dos fornecedores e a oportunidade para ganhos de eficiência. Uma nova sondagem deve ser realizada durante o estágio de Análise de Opções. O Quadro 10 ilustra as principais questões que devem ser abordadas.

Quadro 10. Questões abordadas durante a sondagem inicial (DELG, 2000b, p. 28).

o escopo dos projetos da carteira, incluindo o compromisso entre as atividades de projeto, construção e operação;

o nível geral de interesse do setor privado;

a disposição do setor privado para assumir riscos;

a capacidade do setor privado para executar os projetos;

as opções de financiamento disponíveis, incluindo o financiamento privado e a cobrança de tarifas.

3.3.3.2 Análise de Opções

A Análise de Opções dos projetos de PPP envolve as seguintes etapas (DELG, 2000c, p. 4):

Análise do Projeto39;

Análise da PPP;

Análise dos Requisitos Administrativos da PPP;

Seleção do Procedimento Licitatório.

39 Identificação das opções para o atendimento dos objetivos e seleção da opção mais vantajosa por meio de estudos técnicos, análises econômicas, estudos de traçado, estudos de impacto ambiental, etc.


O Quadro 11 descreve as atividades conduzidas durante a Análise de Opções.

Quadro 11. Atividades da Análise da PPP na Irlanda (DELG, 2000c, p. 8).

Estágio Atividades

Especificação dos serviços (output specifications)

Especificação inicial dos serviços, baseada nas conclusões da Análise do Projeto, que fornece uma referência sobre os serviços que serão prestados.

Análise Preliminar do Value for Money

Análise Preliminar do Value for Money, envolvendo a identificação dos fatores determinantes do Value for Money em uma PPP e uma análise qualitativa do potencial do projeto para reproduzir esses fatores, utilizando ferramentas como o estudo de casos anteriores e as sondagens de mercado40.

Análise preliminar dos riscos

Análise preliminar dos riscos, incluindo: a identificação e quantificação dos riscos, a alocação inicial dos riscos entre as partes, a análise do potencial de transferência dos riscos e uma visão geral das principais questões contratuais.

Análise da financiabilidade

Análise da financiabilidade41, com a revisão das questões que devem ser discutidas antes da licitação e que devem ser refletidas na minuta de contrato.

Análise de viabilidade legal

Análise de viabilidade legal para avaliar a competência legal do órgão contratante para celebrar um contrato de PPP e os impactos da PPP para os servidores, contratos e bens existentes.

Seleção do tipo de PPP Seleção do tipo de PPP, com a definição do escopo que melhor atenda aos objetivos estratégicos do projeto e ofereça maiores oportunidades para o alcance do Value for Money.

Definição dos parâmetros da Análise Final da PPP

Definição dos parâmetros que serão utilizados ao final da licitação para avaliar se a proposta mais bem classificada representa Value for Money. Em alguns casos, um Financial Comparator deve ser preparado.

Plano de implementação indicativo

Plano de implementação indicativo que descreve a estrutura organizacional requerida para gerenciar a licitação e estabelecer um cronograma tentativo com datas para a conclusão das principais atividades do processo licitatório.

A Análise da PPP apresenta três etapas relevantes para a análise da conveniência da PPP:

Análise Preliminar do Value for Money: identifica os condicionantes do Value for Money de uma PPP (redução dos custos do ciclo de vida, partilha eficiente dos riscos, pontualidade na implementação do projeto, qualidade dos serviços e geração de receitas adicionais) e avalia o potencial do projeto para reproduzir esses condicionantes, por meio de:

o Estudo de casos (Quadro 12);

40 Em inglês, precedent reviews e market soundings.

41 Em inglês, bankability.


Quadro 12. Questões abordadas durante o estudo de casos (DELG, 2000c, p. 17).

Devem-se analisar casos similares e identificar a percepção do setor privado em relação aos serviços que serão contratados, o potencial para a transferência eficiente dos riscos, a possibilidade de cobrança de tarifas, a exploração econômica das facilidades e o potencial Value for Money da PPP.

A documentação de projetos anteriores, tais como relatórios de licitações e relatórios de monitoramento dos serviços, pode contribuir para essa análise. Informações quantitativas devem ser registradas sempre que possível e incluir:

informações sobre Financial Comparators e propostas do setor privado, custos de construção, valor das contraprestações, etc.;

informações sobre receitas, incluindo receitas acessórias;

cronogramas assumidos nos Financial Comparators e nas propostas técnicas;

informações sobre o desempenho do setor privado na execução dos serviços;

informações sobre a demanda para os serviços e a satisfação dos usuários.

O estudo de casos anteriores pode ser útil para prover informações sobre o interesse e a capacidade do setor privado, os principais riscos do projeto de PPP e a disposição do setor privado para aceitar riscos. Projetos de grande porte exigem, todavia, sondagens de mercado individuais.

o Sondagens de mercado (Quadro 13);

Quadro 13. Questões abordadas durante a sondagem de mercado (DELG, 2000c, p. 18).

Nessa sondagem, deve-se avaliar a maturidade do mercado, a oportunidade para a geração de benefícios e o nível de interesse do mercado. As sondagens devem ser conduzidas por meio de reuniões com potenciais interessados, incluindo consultores, construtores e bancos.

As reuniões devem ser descompromissadas e não devem distorcer ou restringir o nível de competição. Para maximizar os resultados, os interessados devem receber um resumo com informações sobre o escopo e a escala do projeto, os serviços prestados, os termos contratuais e a partilha de riscos.

o Shadow Bids (Quadro 14): se existem dúvidas sobre o potencial de geração de Value for Money de uma PPP, o custo esperado de uma proposta do setor privado pode ser estimado.

Quadro 14. Alternativas para preparação do modelo da PPP (DELG, 2000c, p. 19).

As Shadow Bids podem ser preparadas mediante:

estimativa das economias requeridas: os custos adicionais da PPP (custo do capital, margens de lucro, custos licitatórios, custos regulatórios, etc.) são incorporados ao Financial Comparator. Uma análise é então conduzida, com base no estudo de casos e na sondagem de mercado, com o intuito de avaliar o potencial da PPP para eliminar esses custos adicionais;

modelo hipotético da proposta (Actual Bid): preparação de uma proposta de PPP, que deve ser comparada com o custo provável da provisão dos serviços pelo setor público.

Seleção do tipo de PPP: seleção do escopo e do tipo de PPP mais adequado às


necessidades do projeto e com o maior potencial de geração de Value for Money (Quadro 15);

Quadro 15. Tipos de PPP na Irlanda (DELG, 2000c, p. 19).

A PPP, na Irlanda, engloba quatro modelos de contratação principais:

contratos integrados (design-build ou DB);

contratos integrados com operação (design-build-operate ou DBO);

contratos integrados com operação e financiamento (design-build-finance-operate ou DBFO);

concessões comuns.

Definição dos parâmetros da Análise Final da PPP: definição dos parâmetros que serão utilizados ao final da licitação para avaliar se a proposta mais bem classificada representa Value for Money. Em alguns casos, um Financial Comparator deve ser preparado.

3.3.3.3 Processo Licitatório

Uma análise qualitativa deve ser realizada para comparar os custos e os benefícios da proposta de PPP mais vantajosa com a provisão pública tradicional. Os resultados da comparação não financeira podem ser apresentados por meio de matrizes de impacto ou matrizes de ponderação. Os fatores considerados devem ser identificados ao término da etapa de Análise da PPP, com especial atenção para aspectos difíceis de quantificar, mas relevantes para o Governo e para o público, tais como a velocidade na entrega da obra e a qualidade dos serviços (DELG, 2000d, p. 29).


As análises quantitativas podem ser conduzidas durante dois estágios do projeto:

Análise de Opções: durante a Definição dos Parâmetros da Análise Final da PPP, ao término da Análise da PPP, quando um Financial Comparator pode ser preparado;

Processo licitatório: durante a Análise Final da PPP, para avaliar se a proposta mais vantajosa proporciona Value for Money. Em alguns casos, um Financial Comparator deve ser preparado.

A análise quantitativa do Value for Money depende essencialmente da natureza do projeto (DELG, 2000b, p. 30), conforme um dos tipos de concessão abaixo:

Concessões comuns: como o projeto não exige investimentos ou contraprestações públicas, não há necessidade de construção de um Financial Comparator;

Concessões patrocinadas: como o projeto requer o aporte de recursos públicos (investimentos ou contraprestações), deve-se assegurar que a PPP proporciona Value for Money em relação a projetos que concorram pelos mesmos recursos;


Concessões administrativas: os custos e benefícios (em termos financeiros e não financeiros) da proposta mais vantajosa devem ser avaliados em relação aos custos e benefícios de um Financial Comparator ou de indicadores de custos.

Nas concessões administrativas, a análise quantitativa do Value for Money requer uma análise financeira e não--financeira (DELG, 200b, p. 31):

financeira: deve-se comparar o custo da proposta vencedora com o custo provável para que o Governo preste os serviços contratados (Financial Comparator) ou com outros indicadores de custos;

não-financeira: considera fatores de difícil quantificação, tais como o prazo de construção, a qualidade e a continuidade dos serviços, etc.

Uma análise financeira é requerida nos projetos em que o setor público é o único ou o principal usuário do projeto (concessões administrativas). As quatro formas disponíveis de comparação financeira incluem (DELG, 2000b, p. 32):

Financial Comparators: comparação entre o custo da proposta de PPP mais vantajosa e o custo provável para que o Governo preste os serviços, de acordo com as especificações de serviços (output specifications). O Comparator estima o custo provável para que o Governo preste os serviços por meio do modelo de contratação tradicional, apresentado como um fluxo de caixa descontado. Um Financial Comparator deve ser preparado ao fim da Análise da PPP nos projetos em que o setor público é o principal ou o único usuário do projeto (por exemplo, contratos de DB, DBO, DBFO e alguns outros contratos de concessão);

Melhor alternativa disponível: quando um Comparator não pode ser produzido (por exemplo, onde não há registro de contratação dos serviços pelo setor público), a proposta de PPP mais vantajosa pode ser comparada com orçamentos da melhor alternativa disponível;

Indicadores de custos (benchmarks): a proposta de PPP mais vantajosa pode ser comparada com indicadores independentes ou custos unitários (por exemplo, custo por metro quadrado ou metro cúbico) em projetos que envolvem a prestação de serviços padronizados;

PPPs comparáveis: o custo da proposta de PPP mais vantajosa pode ser comparado com o custo de projetos de PPP comparáveis.

Visto que a análise financeira não leva em conta todos os fatores que determinam o Value for Money, a análise financeira não pode ser utilizada como um teste de “passa ou falha”, devendo ser combinada com uma análise qualitativa dos custos e benefícios da proposta vencedora (DELG, 2000c, p. 34).

A Análise Final do Value for Money indica se a contratação do projeto por PPP proporciona um Value for Money superior ao do modelo de contratação tradicional. A Análise Final do Value for Money é, portanto, uma ferramenta fundamental para decidir se o projeto deve ou não ser


conduzido por meio de uma PPP. Se os resultados não forem positivos, o órgão contratante deve considerar as opções disponíveis para o projeto e apresentá-las no Relatório do Processo Licitatório (DELG, 2000b, p. 35).


O Financial Comparator deve incluir uma quantificação preliminar dos principais riscos do projeto, cobrindo, entre outros aspectos, atrasos, sobrecustos e quedas na qualidade dos serviços (DELG, 2000c, p. 48).


O fluxo de caixa do Financial Comparator deve ser descontado a uma taxa de 5% a.a. (valores constantes) para cálculo do valor presente líquido (DELG, 2000c, p. 48). Embora parte dos riscos sistemáticos possa ser capturada pela taxa de 5% a.a., os documentos aludidos não fazem referência direta ao tratamento dispensado aos riscos sistemáticos.


Além de abrangente, a metodologia de análise do Value for Money concilia a análise de projetos tradicionais com a análise de projetos de PPP. Dentre as vantagens da metodologia, destacam-se:

Análise em múltiplos estágios42:

o Identificação do Projeto: análise da conveniência (desirability) e adequação (suitability) da contratação em regime de PPP e sondagem inicial do mercado em uma fase inicial do processo de análise do projeto;

o Análise de Opções: análise do potencial de contratação em regime de PPP por meio de estudo de casos e sondagens de mercado;

o Processo Licitatório: comparação quantitativa e qualitativa entre o Financial Comparator e a proposta mais vantajosa do setor privado.

Combinação de análises qualitativas e quantitativas de Value for Money;

Diferentes técnicas de análise quantitativa: oportunidade para o uso de Financial Comparators, melhores alternativas disponíveis, indicadores independentes e custos de projetos de PPP comparáveis;

42 A análise em múltiplos estágios seria adotada posteriormente no modelo de análise de projetos de PPP publicado pelo Governo do Reino Unido em 2004 (HM TREASURY, 2004).


Análises complementares: discussão sobre análises complementares, que exercem um impacto considerável para o Value for Money da PPP.

Dentre as deficiências da metodologia, ressaltam-se:

temas relevantes, tais como a construção do Financial Comparator, não são aprofundados;

casos práticos não são apresentados;

dispersão de informações pertinentes a um único tema em diferentes manuais;

conclusão sobre o Value for Money apenas após a licitação, dificultando a implementação da opção pública alternativa se o Value for Money da PPP não for demonstrado.


Não existem limitações metodológicas para a aplicação da experiência irlandesa no Brasil, visto que as análises são fundamentadas em princípios consagrados na área de finanças e gestão de projetos de PPP. Existem, no entanto, limitações técnicas e institucionais, diante da complexidade da modelagem e da carência de informações sobre o desempenho dos projetos executados da forma tradicional (Lei nº 8.666/1993) e por meio da PPP (Lei nº 11.079/04).

Conclui-se que a metodologia irlandesa atende parcialmente às exigências da Lei da PPP no tocante à demonstração do Value for Money, uma vez que ela não possibilita a demonstração, previamente à licitação, da conveniência e oportunidade, mediante identificação das razões que justifiquem a opção pela forma de PPP (inciso I do art. 10).

Conforme discutido no item 3.1.6, existem limitações de natureza legal e administrativa à transposição das práticas licitatórias adotadas em países da União Européia, como a Irlanda, ao caso brasileiro.

3.4 Austrália (Vitória, 2001)



Partnerships Victoria (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2000);

Overview (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001);

Practitioners guide (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001a);

Public Sector Comparator technical note (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001b);

Risk allocation and contractual issues (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001c);


Public Sector Comparator supplementary technical note (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2003);

Use of discount rates in the Partnerships Victoria Process (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2003a).


Segundo a Partnerships Victoria (2000, p. 4), o setor privado não é invariavelmente mais eficiente do que o Governo na realização de obras e na gestão de serviços. Não há razão, porém, para manter um empreendimento sob a titularidade pública se o setor privado pode construí-lo, mantê-lo e operá-lo com uma maior eficiência. Deve-se, portanto, selecionar a opção contratual que proporcione o melhor Value for Money ao Governo.

Um dos conceitos da PPP, no Estado de Vitória, consiste no uso de um Public Sector Comparator (PPC) para comparar as propostas do setor privado com o custo provável para que o Governo forneça os serviços. O PPC fornece um indicador financeiro para a análise do Value for Money das propostas entregues na licitação, que considera o valor dos riscos transferidos ao setor privado no contrato de PPP.

Os projetos devem também ser avaliados por meio de um Teste do Interesse Público (Public Interest Test), a fim de proteger os interesses da comunidade e assegurar que nenhum grupo social seja afetado ou impedido de utilizar os serviços em virtude do modelo institucional escolhido (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2000, p. 5).

Por PPP, entende-se um contrato para que um parceiro privado forneça serviços associados a projetos de infraestrutura. Uma concepção errônea em relação à PPP é que ela se refere ao financiamento privado de projetos públicos. A PPP pode ser descrita como a busca de resultados por meio da criação de oportunidades comerciais para o setor privado, concomitantemente à promoção de Value for Money para o Governo, em nome do interesse público (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001a, p. 4).

A Figura 5 apresenta o processo de desenvolvimento de um projeto de PPP em Vitória e identifica as principais etapas, atividades e aprovações.

Durante a Análise das Necessidades, os objetivos que serão alcançados e os serviços que serão prestados devem ser identificados. Devem-se enfocar os objetivos que serão alcançados ao invés dos meios para alcançá-los. Deve-se atentar para a contratação de serviços em vez da realização de obras e avaliar se a contratação conjunta dos serviços (bundling) pode gerar Value for Money (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001a, p. 15).

As soluções que atendem às necessidades de serviços são avaliadas durante a Análise de Opções. As razões que justificam a escolha pela forma de PPP são analisadas e devem incluir (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001a, p. 17): a escala do projeto, a clareza e a mensurabilidade dos resultados, as oportunidades para transferência de riscos, e a capacidade e o interesse do mercado. Deve-se produzir um relatório que discorra sobre os impactos financeiros, os riscos, o interesse público e a viabilidade orçamentária do projeto ao término desta etapa.


O Plano de Negócios (business case) é uma etapa essencial, visto que possibilita a avaliação da conveniência da PPP antes que recursos consideráveis sejam investidos no refinamento dos estudos.

Dentre os aspectos considerados nesta etapa, destacam-se (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001a, p.): riscos, PPC, análise econômica, capacidade e interesse dos fornecedores, mensuração do desempenho, impactos a partes interessadas, impactos no emprego, interesse público, terreno, impactos ambientais, impactos para a autoridade contratante, cronograma e recursos do projeto.

O Desenvolvimento do Projeto tem início após a aprovação do Plano de Negócios e contempla a formação da equipe de projeto, do plano do projeto, do PPC, da minuta do contrato de PPP e da Consulta Pública, que deve incluir sondagens de mercado.


Necessidade do serviço

Análise de opções

Plano de negócios


Revisão final do projeto

Negociação final

Gestão do contrato

Desenvolvimento do projeto

Atividades:Identificar necessidades de serviçoFocar resultadosConsiderar necessidades genéricasCriar oportunidades para inovação

Atividades:Analisar as opçõesAnalisar o uso da PPPAvaliar os custos, riscos e outros impactos

Atividades:Analisar as opçõesAnalisar o uso da PPPAvaliar os custos, riscos e outros impactos

Atividades:Constituir a equipeDesenvolver o plano de projetoPreparar o PSCElaborar a minuta do contratoRealizar a consulta pública

Atividades:Preparar o Procedimento da Manifestação de Interesse (PMI)Avaliar as respostas e preparar a lista curtaDesenvolver o edital e o contratoObter aprovação para publicar o editalConduzir sessões de esclarecimentoAvaliar as propostas

Atividades:Confirmar o alcance dos objetivosConfirmar o value for moneyPrestar contas para o MinistroNotificar o Tesouro

Atividades:Constituir a equipe de negociaçãoEstabelecer o plano de negociaçãoConduzir auditoria de probidadePrestar contas para o Ministro e o TesouroFormalizar o contrato

Atividades:Atribuir responsabilidades pela gestãoMonitorar a prestação dos serviçosGerenciar mudançasMonitorar o desempenhoManter a integridade do contrato

Aprovação do financiamento

Aprovação do PMI

Aprovação da publicação do

Edital

Figura 5. Principais etapas do desenvolvimento de um projeto de PPP em Vitória (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001a, p. 14).

No decorrer do Processo Licitatório, o Governo prepara o Procedimento da Manifestação de Interesse (Expression of Interest ou EoI), avalia as respostas, prepara uma lista curta, elabora a minuta do edital e do contrato de PPP, publica o edital, conduz reuniões para esclarecimento


dos licitantes e avalia as propostas entregues.

Na etapa de Revisão Final do Projeto, o líder do projeto deve encaminhar um relatório ao Secretário do Tesouro discorrendo sobre a comparação entre o PPC e a proposta mais bem classificada, com uma estimativa dos aspectos não financeiros, riscos, custos e benefícios que não foram incluídos nas propostas ou no PPC. A Figura 6 apresenta os aspectos considerados durante a análise de um projeto de PPP em Vitória. A comparação quantitativa entre o PPC e as propostas representa apenas um componente da análise (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2003, p. 12).

Figura 6. Fatores típicos de avaliação de propostas de PPP (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2003, p. 12).

As diferenças qualitativas e quantitativas entre as propostas e o PPC devem ser avaliadas. Deve-se levar em conta a incerteza inerente ao PPC, que captura apenas uma parcela dos condicionantes do Value for Money. Por esse motivo, em alguns projetos, técnicas avançadas de análise de riscos, tais como a simulação Monte Carlo, podem ser utilizadas, de modo que os resultados do PPC sejam expressos como curvas de distribuição probabilística, que evidenciam a incerteza da modelagem financeira.

O impacto da PPP na qualidade dos serviços públicos também deve ser avaliado. O PPC e as propostas devem atender integralmente às especificações de serviços. Contudo, se uma proposta incorpora inovações que possibilitam economias para o Governo, isso deve ser considerado na análise (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2003, p. 13).


De acordo com a Partnerships Victoria (2003, p. 13), nem todos os critérios de avaliação podem ser descritos de forma quantitativa. Os aspectos não financeiros podem ser críticos para o projeto e o processo de avaliação deve refletir isso. A ênfase na análise quantitativa, em prejuízo da análise qualitativa, pode ser equivocada. Aspectos não financeiros que devem ser considerados na análise do Value for Money incluem:


a prestação do serviço: as propostas do setor privado podem apresentar inovações capazes de permitir a prestação de serviços com maior qualidade e confiabilidade;

a qualidade do projeto: a qualidade da solução arquitetônica é especialmente relevante em projetos que exigem a implantação de novas facilidades43;

viabilidade financeira: aspectos como capacidade de gerenciar riscos, contratação de seguros, prestação de garantias, premissas tributárias, capacidade técnica, composição dos consórcios e alocação de riscos entre os sócios impactam a solvência do parceiro privado e devem ser considerados na avaliação.

Um Public Interest Test do projeto deve ser conduzido durante a Análise das Opções, considerando 8 aspectos (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001a, p. 76):

Eficácia;

Prestação de contas e transparência;

Partes afetadas;

Equidade;

Direitos do consumidor;

Acessibilidade pública;

Segurança;

Privacidade.

Um Public Interest Test completo deve também ser realizado ao término do Plano de Negócios, durante a solicitação de recursos para o projeto.


A principal ferramenta da análise quantitativa do projeto de PPP em Vitória é o PPC. O PPC deve ser preparado durante a etapa de Plano de Negócios e refinado no decorrer da etapa de Desenvolvimento do Projeto. O PPC tem como objetivo (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001b, p. 4):

estimar os custos do projeto em uma fase inicial do processo licitatório;

auxiliar a gestão do processo licitatório ao enfocar as especificações de serviços, a partilha

43 O termo facilidades (facilities, no inglês), utilizado com freqüência no meio técnico e acadêmico brasileiro, refere-se a infraestruturas, edificações e instalações em geral.


de riscos e a as estimativas de custos;

contribuir para a demonstração do Value for Money;

proporcionar um valor de referência para a licitação;

contribuir para o julgamento das propostas;

estimular a competição ao enfatizar o rigor e a probidade do processo de julgamento.

O PPC estima o custo ajustado ao risco do fornecimento dos serviços previstos no contrato de PPP pelo próprio Governo, ou seja, o custo esperado do fornecimento dos serviços pelo Governo, mediante o modelo de contratação tradicional, levando em consideração os riscos transferidos ao setor privado no contrato de PPP. Em Vitória, o PPC é composto por quatro elementos básicos (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001b, p. 7):

Custos básicos: estimativa dos custos de construção, manutenção e operação do empreendimento;

Riscos transferidos: riscos transferidos ao setor privado por meio do contrato de PPP (por exemplo, risco de construção);

Riscos retidos: riscos retidos pelo Governo no contrato de PPP (por exemplo, risco de mudanças regulatórias);

Isonomia tributária (competitive neutrality)44: ajuste que elimina as vantagens tributárias da titularidade pública em relação à titularidade privada do projeto.

Dentre as características básicas do PPC, salientam-se:

ser expresso como o “custo presente líquido” (net present cost) do fornecimento dos serviços previstos no contrato de PPP pelo Governo;

ser baseado na opção mais eficiente de fornecimento dos serviços no âmbito do Governo;

incluir ajustes de isonomia tributária (competitive neutrality), pois as opções contratuais podem estar sujeitas a tratamentos tributários distintos;

considerar o valor dos riscos transferidos para o setor privado na PPP;

considerar os custos dos riscos retidos pelo Governo na PPP.

44 A isonomia tributária remove as vantagens competitivas das empresas ou entes estatais decorrentes da titularidade pública (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001b, p. 25).


O processo de preparação do PPC envolve as seguintes atividades (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001b, p. 14):

Preparação das especificações de serviços;

Definição do Projeto de Referência;

Identificação dos componentes do custo básico (raw PPC);

Cálculo dos custos diretos;

Cálculo dos custos indiretos;

Cálculo do custo básico;

Cálculo do ajuste de isonomia tributária;

Identificação dos riscos;

Quantificação das consequências dos riscos;

Estimativa da probabilidade dos riscos;

Cálculo do valor dos riscos;

Definição da alocação dos riscos;

Cálculo do risco transferível;

Cálculo do risco retido;

Cálculo do PPC.

Os riscos são estimados por meio do produto entre a probabilidade de ocorrência do risco e a amplitude da consequência do risco. Como esses fatores são estimados, deve-se verificar se os resultados se alteram após mudanças discretas ou combinadas nas premissas adotadas. As técnicas avançadas de análise de riscos (simulação Monte Carlo) podem ser úteis em alguns projetos, especialmente quando a diferença entre o PPC e a proposta mais bem classificada é pouco significativa.

A estimativa do valor dos riscos é relevante para o julgamento das propostas, uma vez que os licitantes podem sugerir partilhas de riscos distintas da minuta do contrato de PPP. Em alguns casos, portanto, é preciso ajustar as propostas recebidas antes de compará-las com o PPC. Consequentemente, o valor da proposta pode ser reduzido quando o licitante assume mais riscos ou aumentado quando o licitante assume menos riscos proporcionalmente à minuta do contrato (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001b, p. 11).

A Figura 7 e a Figura 8 ilustram os componentes do PPC e o critério de avaliação das propostas financeiras. Na Figura 7, a proposta 1 deve ser selecionada, visto que ela propicia o melhor


Value for Money para o Governo. Como o valor da proposta 2 supera o custo do PPC, ela não seria declarada vencedora, mesmo que a proposta 1 não fosse habilitada.

Risco retido

Custo-base

Isonomia tributária

Risco transferido

Risco retido

Contrapresta-ções

Risco retido

Contrapresta-ções

Custo esperado ($)

Alternativas

PSC Proposta 1 Proposta 2

Figura 7. Value for Money no julgamento das propostas (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001b, p. 11).

A Figura 8 apresenta uma situação na qual a proposta 2, embora tenha um custo menor, não atende à partilha de riscos estabelecida na minuta do contrato de PPP. O custo do risco retido pelo Governo deve ser estimado e acrescido à proposta 2, a fim de equilibrar a análise. Se nenhum ajuste for realizado, o Governo pode selecionar inadvertidamente a proposta 2, em vez da proposta 1.

Figura 8. Ajuste das propostas segundo o risco transferido (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001b, p. 11).


Os riscos específicos (diversificáveis ou não-sistemáticos) devem ser incorporados ao fluxo de caixa do PPC. Isto facilita a separação entre os custos dos diversos riscos e auxilia o órgão contratante a alocar os riscos do projeto de forma eficiente. Os manuais de Vitória tratam da utilização de técnicas simples e avançadas de análise de riscos, discorrem sobre o cálculo do valor dos riscos e a alocação dos riscos contratuais (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001;


PARTNERSHIPS VICTORIA, 2001a; PARTNERSHIPS VICTORIA, 2000b).


Os fluxos de caixa projetados do PPC são descontados pela taxa livre de risco acrescida de um prêmio para riscos sistemáticos. Em tese, esses prêmios variam de projeto para projeto. Entretanto, a Partnerships Victoria (2003a, p. 17) sugere o uso de taxas de 5%, 6% e 8% a.a., definidas com base no Capital Asset Pricing Model (CAPM), para desconto do fluxo de caixa de projetos com risco muito baixo, baixo e moderado respectivamente. Em projetos excepcionais, que transferem riscos sistemáticos consideráveis para o setor privado, admite-se o uso de taxas de desconto diferentes45 (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2003a, p. 17).

A abordagem da Partnerships Victoria parte do pressuposto de que o setor privado utiliza taxas de desconto individuais para avaliar os projetos. Logo, se o Governo utilizar uma taxa de desconto média na decisão sobre o financiamento público ou privado, ele tenderá a financiar projetos cuja taxa de desconto pareça menor do que a do setor privado. O resultado disso é que o Governo tenderá a financiar projetos arriscados e, contraditoriamente, delegar os projetos menos arriscados para o setor privado (PARTNERSHIPS VICTORIA, 2003b, p. 28).


A metodologia do Estado de Vitória cobre diversos aspectos caros à análise do Value for Money de projetos de PPP, tais como a análise de riscos, a preparação do Public Sector Comparator (PPC) e a definição de taxas de desconto. Por esse motivo, as suas políticas de PPP foram adotadas como referência pelo programa australiano de PPP em 2006. Os pontos fortes dessa metodologia compreendem:

a análise em múltiplos estágios:

o Análise de Opções e Plano de Negócios: análise das razões que justificam a opção pela forma de PPP por meio de sondagens de mercado e testes do interesse público;

o Processo Licitatório: comparação entre o PPC e a proposta mais bem classificada na licitação, que considera os riscos transferidos ao operador privado e as diferenças no tratamento tributário das opções contratuais;

a combinação de análises qualitativas e quantitativas do Value for Money;

a consideração dos riscos sistemáticos do projeto por meio do acréscimo de um prêmio à

45 Projetos com valor (ou custo) presente líquido superior a AU$ 500 milhões ou com riscos sistemáticos únicos ou diferentes dos projetos considerados nas três bandas de riscos preestabelecidas.


taxa de desconto, admitindo-se o uso de taxas distintas para o PPC e as propostas em casos excepcionais;

a consideração dos benefícios e não apenas dos custos das opções contratuais;

a descrição de análises complementares que podem exercer um impacto considerável sobre o Value for Money do projeto de PPP.

Embora as razões que justificam a escolha pela forma de PPP sejam investigadas de forma qualitativa, durante as etapas de Análise de Opções e de Plano de Negócios, uma análise final do Value for Money é conduzida apenas durante o Processo Licitatório. Na prática, essa abordagem confere pouca flexibilidade para que o setor público forneça os serviços da forma tradicional se as vantagens da PPP não forem demonstradas.


Não existem limitações metodológicas à aplicação da experiência do Estado de Vitória no Brasil, em razão de as análises serem fundamentadas em princípios consagrados na área de finanças e gestão de projetos de PPP, razão pela qual foram adotadas como referência pelo Programa de PPP do Governo Federal Australiano (Commonwealth).

Existem, todavia, limitações técnicas e institucionais ao desenvolvimento das análises ante a complexidade da modelagem e a carência de dados sobre o desempenho no fornecimento dos serviços da forma tradicional e por meio da PPP. No Brasil, a compilação de bancos de dados, pelos órgãos setoriais, sobre o desempenho de projetos executados mediante diferentes modalidades de contratos administrativos poderá contribuir para a superação dessas deficiências no futuro.

Conclui-se que a metodologia australiana atende integralmente às exigências da Lei da PPP no que tange à demonstração do Value for Money, uma vez que ela possibilita a demonstração, previamente à licitação, da conveniência e oportunidade, mediante a identificação das razões que justifiquem a opção pela forma de PPP (inciso I do art. 10).

Cabe ressaltar que, embora as práticas licitatórias no Estado de Vitória não sejam tão avançadas quanto no Reino Unido, elas possibilitam a adoção de procedimentos (seleção dos candidatos em lista curta, aceitação de propostas desconformes, diálogo técnico com os licitantes antes da licitação46 e solicitação de Propostas Finais47), que ainda não poderiam ser acomodados nas licitações dos projetos de PPP no Brasil.

46 Uma limitação é que os diálogos técnicos não são conduzidos de forma eficiente, devido, entre outros motivos, à interferência dos auditores de probidade (FITZGERALD REPORT, 2004, p. 38).

47 Best and Final Offer ou BAFO.


3.5 Holanda (2002)

O PPP Knowledge Center foi estabelecido no Ministério das Finanças, em 1999, com o objetivo de difundir a utilização das PPP e disseminar conhecimentos sobre o desenvolvimento dos projetos. A criação de um órgão de coordenação foi considerada um avanço relevante, porquanto a adoção da PPP por órgãos do Governo Central, províncias e autoridades locais poderia causar uma fragmentação considerável. Portanto, o PPP Knowledge Center deveria atuar como um difusor ativo de informações sobre o desenvolvimento da PPP na Holanda (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 1999, p. 2).



Public-private partnership: pulling together (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 1999);

Public Private Comparator (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2002a);

Public Sector Comparator (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b).

3.5.2 Contexto político da análise de projetos de PPP

Na Holanda, a PPP foi introduzida com a finalidade de produzir benefícios em termos de Value for Money e aumento de eficiência. Em outras palavras, a PPP deveria alcançar melhores resultados com os mesmos recursos ou a mesma qualidade com menores recursos.

A análise do Value for Money tornou-se, portanto, um dos requisitos do programa de PPP holandês. Com base em uma avaliação conduzida durante a análise do projeto, seria possível determinar se a PPP agregava valor em relação às alternativas tradicionais. Dois modelos de análise poderiam ser utilizados: o Public Private Comparator e o Public Sector Comparator (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 1999, p. 4).

Em 2002, o PPP Knowledge Center publicou uma segunda versão dos manuais do Public Private Comparator (PPCo) e do Public Sector Comparator (PPC), que substituíram as versões anteriores, publicadas em 1999 (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2002a, p. 7). Os manuais tratam da análise do Value for Money pela PPP em relação ao modelo de contratação tradicional e informam a decisão sobre a melhor alternativa para execução dos serviços.

O Manual do PPC descreve a estimativa do custo provável de um projeto (custos, receitas e riscos) executado no âmbito do Governo. Esse indicador (benchmark) é comparado com as propostas recebidas na licitação para avaliar se a PPP proporciona Value for Money em relação ao modelo de contratação tradicional. Cabe ressaltar que, na Holanda, o órgão contratante pode cancelar a licitação se o custo da proposta mais bem classificada superar o custo do PPC. Ressalta-se que o PPC é uma ferramenta de análise financeira e, por conseguinte, não leva aspectos socioeconômicos em conta (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 8).


Por outro lado, o Manual do PPCo discute o melhor Value for Money, ou seja, se um modelo de contratação é mais eficiente do que o outro. O PPCo é uma ferramenta para análises financeiras e não leva aspectos socioeconômicos em conta. Tais aspectos podem ser qualitativos ou quantitativos e, em alguns projetos, tais como rodovias, podem ser estimados (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 8).

Os manuais do PPCo e do PPC são baseados no contrato de DBFOM (design-build-finance-operate-maintain), no qual o setor privado responde pelo projeto, construção, financiamento, operação e manutenção do projeto em questão (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 7).

3.5.3 Ciclo do projeto de PPP

Os manuais da Holanda não descrevem o ciclo completo de um projeto de PPP. Contudo eles listam as atividades envolvidas na preparação do PPC, conforme o Quadro 16 (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000a, p. 8), e no processo licitatório, de acordo com o Quadro 17 (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 11).

Quadro 16. Atividades envolvidas na preparação de um PPCo (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000a, p. 8).

Preparação do plano

o Descrição dos objetivos

o Discussão dos benefícios e da necessidade

o Orçamento

o Estabelecimento da organização do projeto

o Acordos no âmbito do Governo

o Consulta ao mercado

o Definição do escopo

o Especificação inicial dos serviços

o Análise inicial dos riscos

o Preparação do PPC

Início do processo licitatório (se necessário).

Quadro 17. Atividades envolvidas no processo licitatório de uma PPP (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 10).

o Anúncio do edital de licitação (invitation to tender)

o Seleção do modelo de edital de licitação

o Publicação do Jornal Oficial da União Européia (OJEU)

o Publicação do documento de pré-qualificação

a) Seleção

Pré-seleção dos candidatos

Ajuste das especificações (se necessário)

Preparação do PPC


Período de consulta com candidatos pré-qualificados

b) Propostas

Entrega das propostas

Negociação das condições contratuais

Seleção de licitantes para rodada final

Entrega das propostas finais

Seleção da primeira e segunda proposta melhor classificada

Ajuste do PPC e comparação com a melhor proposta

c) Formalização do contrato

Ajuste da minuta do contrato

Ajuste no preço

Publicação da adjudicação do contrato no OJEC.

O PPCo investiga, inicialmente, o potencial de promoção do Value for Money da PPP em relação ao modelo de contratação tradicional. Se o Value for Money da PPP for demonstrado, um PPC pode ser, então, preparado. Esse PPC será utilizado para uma comparação com as propostas entregues pelo setor privado durante a licitação. O Governo se reserva o direito de cancelar uma licitação se o custo da proposta mais bem classificada superar o custo provável da provisão pública do serviço, representado pelo PPC (benchmark).

Os itens seguintes discorrem, em detalhe, sobre a preparação do PPCo e do PPC.


Conforme discutido no item 3.5.2, o PPCo e o PPC são ferramentas de análise financeira e não consideram fatores não-financeiros (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000a, p. 8). A análise qualitativa conduzida durante o Módulo 2 do PPCo tem como propósito investigar potenciais diferenças entre os custos, receitas e riscos do projeto executado no âmbito do Governo e nos moldes de uma PPP.


Os manuais do Public Private Comparator e do Public Sector Comparator abordam a análise do Value for Money pela PPP em relação ao modelo tradicional e informam a decisão sobre a melhor alternativa para a execução dos serviços. Os manuais do PPCo e do PPC enfocam os custos financeiros dos modelos de contratação, ou seja, se a PPP é mais econômica do que o modelo tradicional. O PPCo e o PPC são ferramentas de análise financeira e não consideram fatores não financeiros (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000a, p. 8).


Os itens seguintes discorrem em detalhe sobre a preparação do PPCo e do PPC.

3.5.5.2 Public Private Comparator

O Manual do PPCo segue a estrutura descrita no Quadro 18 (THE NETHERLANDS MINISTRY OF


FINANCE, 2000a, p. 1).

Quadro 18. Os quatro módulos do manual do PPCo

Módulo 1 Relatório inicial

Etapa 1a Descrição das alternativas, escopo, plano e partes envolvidas

Etapa 1b Plano de comunicação

Módulo 2 Análise qualitativa48

Etapa 2a Itens de custo, receita e riscos

Etapa 2b Diferenças entre o modelo tradicional e a PPP

Etapa 2c Análise das diferenças e conclusões iniciais

Módulo 3 Análise quantitativa

Etapa 3a Estimativa dos custos, receitas e riscos do modelo tradicional

Etapa 3b Quantificação das diferenças entre o modelo tradicional e a PPP e visão geral dos custos, receitas e riscos da PPP

Etapa 3c Preparação do fluxo de caixa do modelo tradicional e da PPP, cálculo do valor presente das opções e elaboração de matriz comparativa

Módulo 4 Relatório final

Etapa 4a Descrição dos resultados

Etapa 4b Conclusões e recomendações

O Módulo 1 envolve a definição do escopo e dos objetivos do PPCo, a descrição do modelo tradicional e da PPP, a definição de premissas (escopo do projeto, cronograma, serviços, etc.), a celebração de acordos entre os órgãos públicos envolvidos e a preparação de um plano de comunicação (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000a, p. 17).

O Módulo 2 diz respeito à compilação dos custos, receitas e riscos incorridos durante o ciclo de vida do projeto. Deve-se preparar uma estrutura analítica49 dos diversos custos, receitas e riscos do projeto durante a Etapa 2a. Os custos, receitas e riscos do projeto podem ser subdivididos em (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000a, p. 33):

custos: custos incorridos na fase de pré-licitação, licitação, implantação, operação e manutenção do projeto em questão;

48 Refere-se à identificação de diferenças qualitativas entre os custos, receitas e riscos da opção contratual pública e privada (Módulo 2). No Módulo 3, essas diferenças são quantificadas.

49 Work Breakdown Structure ou WBS.


receitas: receitas de venda (acessórias) ou aluguel e receitas com valor residual50;

riscos: riscos na fase de pré-licitação, licitação, implantação, operação e riscos associados com as receitas do projeto.

Na Etapa 2b, analisam-se as diferenças nos custos, receitas e riscos do modelo tradicional e da PPP com o suporte de especialistas, levando em conta os custos não explicitados51, a alocação de riscos e o nível de serviços que será contratado (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000a, p. 36).

Na Etapa 2c, prepara-se uma matriz de pontuação (com os símbolos de mais ou menos) da PPP em relação ao modelo tradicional. Com base na matriz, a equipe pode decidir sobre a continuação ou não da preparação do PPCo. O PPCo deve ser interrompido se a análise mostrar que o desenvolvimento de uma PPP não é vantajoso ou se não há informações suficientes para subsidiar a análise nesse momento (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000a, p. 40).

Na Etapa 3a, todos os custos, receitas e riscos do modelo tradicional são listados e estimados por meio de consultas com os membros da equipe do projeto, entrevistas e contatos com especialistas, análise de publicações, estudo de casos e painéis com especialistas (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000a, p. 48).

Na Etapa 3b, os custos, receitas e riscos da PPP são listados e estimados (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000a, p. 51). Inicialmente, as diferenças qualitativas, identificadas no Módulo 2 são estimadas, levando em consideração as oportunidades para geração de Value for Money na PPP. Em seguida, os custos, receitas e riscos da PPP são calculados com base nas diferenças esperadas em relação ao modelo tradicional.

A Etapa 3c implica a preparação do fluxo de caixa descontado do modelo tradicional e da PPP em valores nominais. Após a preparação do fluxo de caixa, calcula-se o valor presente líquido das opções contratuais. O valor presente das opções contratuais é então inserido em uma matriz, que deve integrar as conclusões e recomendações do Módulo 3 (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000a, p. 56).

A última etapa da preparação do PPCo consiste na elaboração do relatório final, que discute os resultados da comparação entre o modelo tradicional e a PPP, apresenta as conclusões, indica a opção mais vantajosa e lista recomendações para as fases seguintes do projeto (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000a, p. 70).

3.5.5.3 Public Sector Comparator (PPC)

O Manual do PPC na Holanda segue a estrutura descrita no Quadro 19 (THE NETHERLANDS

50 Indenização das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados com o objetivo de garantir a continuidade do serviço concedido.

51 Em inglês, hidden costs.


MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 11).

Quadro 19. Os cinco módulos do manual do PPC

Módulo 1 Relatório de formatação inicial

Etapa 1a Produto, plano e partes envolvidas

Etapa 1b Protocolo de mudanças

Etapa 1c Plano de comunicação

Módulo 2 PPC básico

Etapa 2a Itens de custo

Etapa 2b Itens de receita

Etapa 2c Cálculo do PPC básico

Módulo 3 Análise de riscos

Etapa 3a Visão geral dos riscos

Etapa 3b Riscos puros (ou específicos)

Etapa 3c Riscos técnicos (ou específicos) e de mercado (ou sistemáticos)

Módulo 4 Considerações financeiras suplementares e análise de sensibilidade

Etapa 4a Custos e receitas acessórias

Etapa 4b Análise de sensibilidade

Módulo 5 Relatório final

Etapa 5a Valor presente do PPC

Etapa 5b Descrição dos resultados

Etapa 5c Confidencialidade dos dados do PPC

Etapa 5d Comparação com as propostas privadas

Etapa 5e Sumário executivo e recomendações

A Etapa 1a (Módulo 1) descreve as justificativas para o desenvolvimento do PPC, as premissas que devem ser definidas, os integrantes da equipe de projeto, os órgãos públicos envolvidos, os acordos necessários para que o projeto prossiga e os recursos que devem ser alocados (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 19).

A Etapa 1b lista as situações nas quais o PPC poderá ser modificado. A priori, o PPC pode sofrer alterações, especialmente após o período de consulta formal ao mercado. Devem-se definir os profissionais autorizados a alterar o PPC e a abordagem para a garantia da probidade do processo de mudança (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 24).

Na Etapa 1c prepara-se um plano de comunicação, com o objetivo de engajar os colaboradores do projeto, identifica-se o público-alvo e cria-se um material específico para os tomadores de decisão, os membros da equipe técnica, os consultores e as demais partes envolvidas. Deve-se atentar para as regras legais e de confidencialidade típicas da etapa licitatória (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 24).

O Módulo 2 se inicia com a compilação de um PPC básico, que deve fundamentar-se em um


Projeto de Referência52 (ou Projeto de Comparação) e permitir a estimativa dos custos e a definição do momento da sua ocorrência. O objetivo desse Módulo consiste em listar todos os custos previsíveis do projeto. Deve-se evitar, nessa Etapa, a omissão ou contagem dupla dos custos (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 37):

custos licitatórios (custos de transação): incluem os custos incorridos pelo Governo, os custos incorridos pelos licitantes e os custos com consultores;

custos de implantação: devem considerar os custos com o projeto, a construção e a reforma das instalações existentes, que podem incluir: projeto, aquisição ou arrendamento de terrenos, estudos e sondagens, mão-de-obra, matéria-prima e equipamentos, suprimentos diversos necessários, seguros e gerenciamento das obras;

custos de operação: referem-se às atividades de operação e manutenção. Esses custos devem ser expressos em valores nominais e indexados conforme a sua natureza. Tais custos incluem: reposição de ativos, recrutamento, seleção e treinamento, matéria-prima e materiais de consumo, gerenciamento e controle, manutenção, operação, pessoal, administração direta e central, subcontratações e seguros.

Em seguida, devem-se estimar as receitas acessórias advindas da operação, tais como o aluguel ou arrendamento da instalação a terceiros e eventuais compensações pelo valor residual das instalações (em caso de devolução ao final do período de concessão em benefício do Governo). O PPC básico é então estimado mediante a soma dos custos de transação, implantação e operação, deduzidos das eventuais receitas (acessórias), e trazidos a valor presente mediante o desconto do fluxo de caixa do projeto (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 44).

O Manual do PPC traz uma listagem abrangente dos riscos mais importantes em contratos do tipo DBFOM (design-build-finance-operate-maintain). O Módulo 3 trata da análise de riscos53, que envolve as seguintes atividades (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 44):

Identificação dos riscos (etapa 3a);

Quantificação dos riscos puros54;

Quantificação dos riscos técnicos e de mercado55.

52 Projeto executado no âmbito do Governo que atende às especificações de serviços da PPP.

53 Discutida no item 3.5.5.4.

54 Eventos específicos (puros ou discretos, no sentido de que não são correlacionados a outros riscos) que podem ocorrer durante a construção ou operação, gerando impactos negativos no custo do projeto.

55 Riscos sistemáticos ou riscos ligados a incertezas na definição de quantidades e preços.


O Módulo 4 tem como objetivo ajustar o PPC a situações que não foram consideradas nas etapas anteriores, de modo a assegurar a isonomia competitiva entre o modelo de contratação tradicional e as propostas de PPP entregues na licitação.

A metodologia da Holanda sugere os seguintes ajustes ao PPC com o objetivo de garantir a isonomia competitiva entre as opções contratuais (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 58):

tributos: o PPC deve ser ajustado para refletir os tributos incidentes sobre a operação privada, tais como o imposto sobre o valor agregado56 e o imposto de renda, mas que não incidem sobre o órgão público;

bônus por antecipação da entrega da obra: a antecipação da execução da obra pode implicar ônus ou bônus para o operador privado, que devem ser considerados na análise;

relicitação: o custo provável do relançamento da licitação deve ser considerado na decisão entre o modelo de contratação tradicional e a PPP;

estabilidade de custos: a PPP reduz a incerteza quanto aos custos do projeto de uma forma considerável. Tal redução deve ser estimada e acrescida ao PPC;

refinanciamento: a dívida do operador privado pode ser refinanciada a um custo mais baixo após a implantação do projeto. Esse benefício deve ser descontado do PPC;

monitoramento: os custos de monitoramento do modelo tradicional e da PPP são diferentes. Um ajuste ao PPC deve ser feito para refletir essa diferença;

análise de sensibilidade: deve-se avaliar o impacto de mudanças nas seguintes premissas nos resultados da análise: prazo de concessão, investimentos, custos operacionais, despesas de pessoal, reinvestimentos, taxa de câmbio, tarifas de água e energia, etc.

A mudança em uma determinada variável pode alterar o PPC de forma considerável. Nesse contexto, deve-se (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 67):

obter uma segunda opinião sobre o efeito das variáveis no PPC, a fim de reduzir a incerteza em torno do valor mais provável da variável;

rever o modelo do PPC, a fim de reduzir as implicações das variáveis com maior incerteza;

adotar a média ponderada entre os seguintes cenários: pessimista (35%-45% de probabilidade), neutro (40%-50% de probabilidade) e otimista (15% de probabilidade).

56 Value Added Tax (VAT).


O Módulo 5 tem como finalidade estimar o valor presente líquido do modelo contratual tradicional, considerando os ajustes de riscos, tributos e demais considerações. A estimativa do valor presente líquido requer que o momento de incidência dos custos seja adequadamente considerado (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 71).

Os custos devem ser expressos em valores nominais e devem ser descontados por uma taxa equivalente ao custo de captação do Governo da Holanda, para uma dívida de prazo equivalente. O ajuste da taxa de desconto aos riscos sistemáticos requer um acréscimo que reflita a taxa de desconto praticada pelos candidatos à PPP (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 73).

O valor presente do PPC é, então, calculado com uma taxa de desconto semelhante à utilizada no cálculo do valor presente da PPP. Os resultados devem ser descritos em um Relatório Final, que não pode ser conhecido pelos candidatos à PPP antes que a proposta vencedora tenha sido selecionada.

A experiência do PPP Knowledge Center indica que a divulgação do PPC antes da licitação pode induzir os concorrentes a imitá-lo, reduzindo assim a inovação das propostas. Uma exceção pode ser aberta quando uma sondagem de mercado indicar que a licitação resultará vazia caso não haja divulgação prévia do PPC (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 75).

O PPC, ajustado com as informações colhidas antes da abertura das propostas, poderá ser utilizado na comparação com as propostas privadas. No entanto, ele deverá ser ajustado para refletir diferenças nas propostas em relação a níveis de serviços, qualidade, riscos e taxas de desconto. Após esses ajustes, então, o PPC poderá ser comparado com a proposta vencedora (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 76).

O PPC é um documento dinâmico, visto que ele deve ser ajustado ao longo do seu desenvolvimento, de modo que reflita novas informações trazidas pelo processo, desde que tais alterações sigam o Protocolo de Mudanças definido no início do processo.


O Manual do PPC da Holanda distingue pure risks e spread risks (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 53).

Os riscos puros são os riscos específicos (ou discretos, no sentido de não serem correlacionados entre si e se referirem ao projeto) que podem ocorrer durante a construção ou operação, gerando impactos negativos no custo do projeto. O preço desses riscos considera a probabilidade de ocorrência e o impacto financeiro previsto. O valor dos riscos puros deve ser incorporado ao fluxo de caixa.

Os riscos técnicos e de mercado (spread) são, usualmente, riscos sistemáticos ou riscos ligados a incertezas na definição de quantidades e preços. Esses riscos devem ser compensados por meio de ajustes na taxa de desconto, caso não possam ser adequadamente quantificados.


A identificação de riscos envolve as atividades a seguir:

listagem dos riscos, incluindo aqueles associados com os custos e as receitas;

categorização dos riscos, em seqüência cronológica, para evitar a repetição ou omissão;

revisão da lista de riscos e seleção dos riscos mais relevantes.

É necessário, nessa etapa, consultar especialistas e relatórios de projetos similares, assim como consultores e representantes dos tomadores de decisão, de forma que eles sejam envolvidos desde o início dos trabalhos.

Os riscos puros e técnicos devem ser listados em uma matriz de riscos, que deve auxiliar sua quantificação, da seguinte forma:

Listagem dos riscos;

Categorização dos riscos;

Alocação e seleção dos riscos mais importantes;

Estimativa do impacto financeiro e da probabilidade de ocorrência;

Verificação da correlação entre os riscos mais importantes;

Determinação das distribuições de probabilidades;

Cálculo das correlações;

Cálculo dos valores dos riscos;

Definição do momento de ocorrência dos riscos.


Os riscos sistemáticos devem ser compensados por meio do acréscimo de um prêmio à taxa de desconto. A taxa de desconto deve refletir o custo do financiamento para o Governo. Portanto, a taxa de desconto aplicada a projetos públicos deve basear-se na taxa de juros nominal de um título público com vencimento equivalente à duração do projeto. Embora este método seja baseado no custo direto do capital, a taxa de desconto não considera integralmente riscos de mercado a que o projeto está exposto. Logo, um prêmio de risco deve ser adicionado a essa taxa de desconto. Duas técnicas podem ser empregadas para estimar esse prêmio: método do custo do capital (WACC) e benchmarking (THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE, 2000b, p. 73).


Dentre os pontos fortes da metodologia holandesa, salientam-se:


Análise em múltiplos estágios:

o Public Private Comparator: a comparação entre o modelo financeiro da opção pública (PPCo, modelo tradicional) e da opção privada (PPP) fornece uma indicação preliminar do Value for Money da PPP;

o Public Sector Comparator: a comparação financeira entre o PPC e as propostas do setor privado fornece uma indicação final do Value for Money do projeto;

Estruturação segundo os processos envolvidos na compilação do PPCo e do PPC, em consonância com as etapas de desenvolvimento e as políticas referentes à análise de projetos de PPP na Holanda. Essa abordagem facilita a assimilação da metodologia e a identificação dos insumos, processos, sub-processos, produtos, métodos e partes envolvidas em cada estágio da análise;

Apresentação de exemplos e casos práticos que simulam situações reais de projeto, inclusive no tocante à estimativa dos custos, receitas e riscos (puros, técnicos e de mercado), de modo a facilitar a assimilação da metodologia de análise.

Dentre os pontos fracos dessa metodologia, ressaltam-se:

ênfase na análise quantitativa, embora uma análise qualitativa das diferenças potenciais entre as opções contratuais seja conduzida durante a preparação do PPCo;

apesar da identificação das razões que justificam a opção pela PPP previamente à licitação, uma análise final do Value for Money é conduzida somente após o julgamento das propostas, dificultando o fornecimento dos serviços da forma tradicional se o Value for Money da PPP não for demonstrado.


A priori, não existem limitações metodológicas à aplicação da experiência holandesa no Brasil, visto que as análises são fundamentadas em princípios consagrados na área de finanças e gestão de projetos de PPP.

Existem, contudo, limitações técnicas e institucionais ao desenvolvimento das análises diante da complexidade da modelagem e da insuficiência de dados sobre o desempenho do modelo tradicional e da PPP no Brasil.

É válido ressaltar que a construção do modelo financeiro da opção privada, durante a preparação do PPCo, exige conhecimento e experiência, que devem ser trazidos para a gestão do projeto de PPP o mais cedo possível mediante envolvimento de especialistas setoriais.

A metodologia holandesa, no entanto, possibilita o atendimento integral às exigências da Lei da PPP, no que tange à demonstração do Value for Money, uma vez que ela possibilita a análise da conveniência e oportunidade da PPP, previamente à licitação, por meio da comparação entre o


custo provável da opção pública (modelo tradicional) e o custo provável da opção privada (inciso I do art. 10).

Insta frisar, todavia, que as práticas licitatórias da Holanda, inserida na União Européia, possibilitam a adoção de procedimentos (seleção dos candidatos em lista curta, aceitação de propostas desconformes e diálogo técnico com os licitantes antes da licitação), a exemplo do Reino Unido, que não poderiam ser aplicados nas licitações de projetos de PPP brasileiras.

3.6 África do Sul (2004)



National Treasury PPP Manual: Module 4: PPP Feasibility Study (SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY, 2004);

National Treasury PPP Manual: Module 5: PPP Procurement (SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY, 2004).


Na África do Sul, a PPP é regulada pela Treasury Regulation 16 to the Public Finance Management Act (GOVERNMENT OF SOUTH AFRICA, 2002). A Treasury Regulation 16 estabelece que o órgão contratante deve (SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY, 2004, p. III):

conduzir um estudo de viabilidade que justifique os benefícios operacionais e estratégicos da PPP;

demonstrar a viabilidade orçamentária da PPP;

apresentar a alocação proposta para os riscos técnicos, financeiros e operacionais;

demonstrar o Value for Money57 que pode ser alcançado com a adoção da PPP;

discorrer sobre a capacidade do órgão contratante para licitar, implementar, gerenciar, impor as obrigações contratuais, monitorar e prestar contas da PPP.

O Quadro 20 apresenta o Ciclo do Projeto de PPP na África do Sul e lista as principais atividades envolvidas em cada etapa da sua análise e desenvolvimento. O Value for Money deve ser demonstrado em duas etapas (SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY, 2004): (i) durante o

57 Value for Money designa o benefício líquido da PPP para o Governo, em termos de custos, preços, riscos, qualidade, quantidade ou uma combinação desses atributos (NATIONAL TREASURY, 2004).


Estudo de Viabilidade (análise ex ante); (ii) após o Processo Licitatório (análise ex post).

Quadro 20. Ciclo do Projeto de PPP na África do Sul (SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY, 2004a, p. IV).

Fase I Partida (Inception)

Cadastro do projeto

Designação do gerente de projeto

Designação dos consultores58

Fase II Estudo de viabilidade

Análise das necessidades

Análise das opções

Due diligence

Análise do Value for Money

Análise socioeconômica

Plano do processo licitatório

Aprovação do Tesouro: I

Fase III Processo licitatório

Preparação do processo licitatório

Preparação das minutas de edital e contrato

Aprovação do Tesouro: II

Pré-qualificação

Publicação do edital

Recepção das propostas

Julgamento das propostas

Seleção do licitante melhor classificado

Preparação do relatório de Value for Money

Aprovação do Tesouro: III

Formalização do Contrato

Fase IV Desenvolvimento Monitoramento do desempenho, resolução de disputas, confecção de relatórios anuais, auditoria pelo Fase V Operação

58 Na África do Sul o órgão central das PPPs seleciona, designa e remunera o consultor externo alocado para acompanhar o desenvolvimento do projeto no âmbito setorial, de modo a exercer função de coordenação e ligação entre a Administração Pública setorial e o Tesouro.


Fase VI Término Tribunal de Contas (Auditor General)

Durante o Estudo de Viabilidade, os órgãos públicos devem demonstrar o Value for Money, a viabilidade orçamentária (affordability) e a transferência de riscos técnicos, financeiros e operacionais no projeto. O Estudo de Viabilidade (Fase II) é composto por seis etapas básicas (Figura 9):

Análise de Necessidades

Análise de Opções

Análise Legal

Análise do Value for Money

Análise Socioeconômica (modificar na Fig. 7, onde está escrito econômica)

Plano da Licitação.

Figura 9. Etapas do Estudo de Viabilidade (SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY, 2004, p. 2).

Durante a Análise de Necessidades (Estágio 1), o órgão contratante deve demonstrar a congruência entre o projeto e as políticas públicas, analisar o orçamento disponível, avaliar o comprometimento e a capacidade institucional, identificar os objetivos buscados, especificar os serviços e delimitar o escopo do projeto (NATIONAL TREASURY, 2004a, p. 3).

A Análise de Opções (Estágio 2) deve identificar as vantagens, desvantagens e os riscos das soluções técnicas identificadas pelo órgão contratante e avaliar qual opção deve ser executada por meio da PPP.


A Análise Legal59 (Estágio 3) tem como objetivo identificar aspectos legais ou regulatórios que possam comprometer a implementação do projeto na forma de PPP.

A Análise do Value for Money (Estágio 4) constitui a principal etapa do Estudo de Viabilidade. Ela permite à instituição avaliar se a PPP é capaz de proporcionar vantagens em relação ao modelo de contratação tradicional. O item 3.6.4 discute em detalhe a análise quantitativa do Value for Money.

Após a Análise do Value for Money, deve-se conduzir uma análise socioeconômica do projeto (Estágio 5), essencial para a aprovação do Estudo de Viabilidade. A análise socioeconômica é sempre exigida em novos projetos (greenfield), projetos de grande vulto ou projetos que exijam a análise de externalidades.

O Estudo de Viabilidade é encerrado com a preparação do Plano da Licitação (Estágio 6), que deve conter: o cronograma, os procedimentos adotados, os membros da equipe de projeto, as informações disponibilizadas para os licitantes, o critério de julgamento das propostas, a auditoria da licitação e a confidencialidade.


Uma análise qualitativa do potencial de contratação do projeto na forma de PPP é conduzida durante a Análise de Opções. Os órgãos públicos devem identificar e avaliar as diferentes soluções técnicas capazes de atender às suas necessidades, tendo em mente que nem todas as soluções técnicas podem ser contratadas por meio de uma PPP. Uma das soluções técnicas deve ser recomendada, com a identificação preliminar das razões que justificam a opção pela forma de PPP.

A análise inicial da adequação da PPP (suitability) deve considerar aspectos como a escala do projeto, a viabilidade da contratação por meio de especificações de serviços (output specifications), a possibilidade da transferência de riscos, e a capacidade e o interesse dos fornecedores. Se a análise indicar a conveniência da contratação por meio da PPP, o órgão público deve conduzir um Estudo de Viabilidade da solução técnica escolhida (NATIONAL TREASURY, 2004a, p. 13).


A análise inicial do Value for Money é realizada por meio da comparação entre o Public Sector Comparator (PPC) e o PPP Reference Model, que estimam o custo ajustado ao risco para a realização de obras e a gestão dos serviços, em determinada qualidade, pelo setor público e por uma PPP respectivamente.

A análise do Value for Money é composta por 9 (nove) atividades (SOUTH AFRICAN NATIONAL

59 Em inglês, due diligence.


TREASURY, 2004a, p. 17):

1. Construção do PPC

2. Construção do PPC ajustado ao risco

3. Construção do PPP Reference Model

4. Construção do PPP Reference Model ajustado ao risco

5. Análise de sensibilidade

6. Análise de viabilidade orçamentária

7. Análise Inicial do Value for Money

8. Seleção da opção contratual

9. Verificação das informações.

A análise do Value for Money é iniciada com a construção do PPC e do PPP Reference Model. Os riscos envolvidos no fornecimento dos serviços, tanto no modelo tradicional quanto na PPP, devem ser identificados, estimados e incorporados aos modelos financeiros.

Após a confecção dos modelos, o órgão contratante deve conduzir uma análise de sensibilidade para avaliar o impacto de mudanças nas premissas utilizadas (duração do projeto, taxa de inflação, taxa de desconto, investimentos, custos de operação, demanda, etc.) nos resultados obtidos.

Após a análise de sensibilidade, o PPC é comparado com o orçamento institucional para avaliar a viabilidade do projeto. A instituição deve examinar o orçamento anual e extrapolá-lo além do Plano Plurianual (Medium-Term Expenditure Framework), a fim de compará-lo com as despesas criadas pelo projeto. A PPP deve ser revista ou abandonada se a sua viabilidade orçamentária não for comprovada.

Após a análise orçamentária, o órgão contratante avalia o Value for Money da PPP. Os modelos financeiros são examinados quanto a sua robustez e o PPC é comparado com o PPP Reference Model, em busca de evidências sobre as vantagens da PPP, um dos requisitos para a aprovação do Estudo de Viabilidade (Aprovação do Tesouro: I). Deve-se ressaltar que a Análise Final do Value for Money é conduzida apenas após o julgamento das propostas do setor privado, durante o Processo Licitatório.

A atividade seguinte envolve a escolha da opção contratual que será utilizada. A PPP deve ser selecionada se a sua viabilidade orçamentária for demonstrada e se houver evidências das suas vantagens em relação ao modelo tradicional.

A análise do Value for Money é concluída após a verificação das informações e a documentação das análises, visto que os modelos serão utilizados durante a licitação e os estudos poderão ser


auditados nas etapas seguintes do projeto.

O PPC possibilita, portanto, a análise inicial do Value for Money em relação ao PPP Reference Model, durante o Estudo de Viabilidade (análise ex ante), e em relação às propostas apresentadas pelos licitantes (análise ex post), durante o Processo Licitatório (Figura 10).

Figura 10. Análise ex post do Value for Money (SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY, 2004).

Após o julgamento das propostas (Fase III), previamente à adjudicação do contrato, o órgão contratante deve preparar um Relatório (Value for Money Report) com a finalidade de obter a aprovação do Tesouro Nacional (Aprovação do Tesouro: II). Esse Relatório deve demonstrar se os requisitos de viabilidade orçamentária, transferência de riscos (técnicos, financeiros e operacionais) e Value for Money foram atendidos durante o processo licitatório.

O Value for Money Report deve discorrer sobre: o processo licitatório, os critérios de julgamento, o comitê de julgamento, o julgamento das propostas (técnico, financeiro e legal), a análise da viabilidade orçamentária, a transferência de riscos e o Value for Money da PPP (SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY, 2004b, p. 56).

3.6.4.1 Public Sector Comparator (PPC)

O PPC estima o custo ajustado ao risco da realização de obras e da gestão dos serviços pelo setor público, conforme o padrão de qualidade exigido no contrato de PPP. O PPC deve considerar os investimentos, custos operacionais e riscos associados com o projeto. Os riscos geralmente não são considerados na análise de projetos públicos, mas eles são relevantes para a compreensão do custo global do projeto. O PPC:

corresponde ao valor presente líquido do fluxo de caixa (custos) descontado do projeto;

deve ser expresso em valores nominais para simplificar a comparação com os orçamentos públicos;


não considera itens como a depreciação.

A construção do modelo financeiro requer:

definição técnica do projeto: especificação dos serviços que serão prestados;

cálculo dos custos diretos: baseia-se no custo de projetos similares ou em estimativas. Quando não houver exemplos nacionais, pode-se recorrer a experiências internacionais. Os custos diretos incluem: investimentos, custos de manutenção, operação e de políticas de inclusão social;

custos indiretos: incluem as horas técnicas de gerentes, servidores, contadores, advogados, e outros, e os custos de aluguéis, telefone e demais recursos;

receitas acessórias: podem ser deduzidas, dos custos, as receitas advindas de tarifas, aluguéis, prestação de serviços a terceiros, etc. A estimativa de receitas pode ser complexa, especialmente quando existe pouca informação disponível;

descrição das premissas utilizadas:

o taxas de inflação: devem seguir as metas do Banco Central;

o taxas de desconto: o órgão contratante, com o auxílio dos consultores, deve eleger a taxa nominal de um título público com vencimento similar ao horizonte temporal de análise do projeto. Sempre que possível, os riscos devem ser refletidos no fluxo de caixa. Em situações particulares (riscos sistemáticos), no entanto, os riscos podem ser refletidos como prêmio na taxa de desconto;

o depreciação: como o modelo é calculado em fluxo de caixa a partir de custos, adota-se o fluxo de caixa pré-depreciação.

Em seguida, o órgão contratante estima os riscos do projeto, que devem ser adicionados ao PPC e comparados com o PPP Reference Model.

3.6.4.2 PPP Reference Model (Projeto Privado de Referência – PPR)

O PPP Reference Model (PPR) estima o custo ajustado ao risco na realização das obras e gestão dos serviços por meio da PPP escolhida. O modelo deve atender às mesmas especificações de serviços do PPC e incluir os investimentos, despesas operacionais e riscos, inclusive os riscos de demanda, por uma perspectiva privada. A comparação com o PPC permite ao órgão fazer uma avaliação inicial do Value for Money da PPP.

A construção do PPR exige a:

definição do arranjo institucional: envolve discussões sobre: modalidade de PPP, transferência de riscos, alavancagem do projeto, período de concessão, impacto da


transferência da titularidade do projeto no seu registro contábil, tratamento do valor residual, depreciação, término antecipado, etc.;

descrição da estruturação e das fontes de financiamento da PPP;

concepção do mecanismo de pagamento;

estimativa das metas de inclusão social;

estimativa e consolidação dos custos;

estimativas de receita;

construção do PPR e descrição das premissas e dos indicadores adotados.

A etapa seguinte consiste na estimativa dos riscos, utilizando os custos que o setor privado aplicaria para assumi-los. Isso deve ser feito pelo consultor do projeto, com base em um teste de mercado, quando necessário. A matriz de riscos desenvolvida no PPC deve ser utilizada como referência.

Cabe ressaltar que, embora as categorias de risco sejam as mesmas nos dois modelos, elas devem ser tratadas de forma diferente.

No PPC, os custos são estimados com base no impacto dos riscos, na sua probabilidade de ocorrência e nos seus custos de mitigação. No PPR, por outro lado, os riscos devem ser incorporados às estimativas de custo e devem ser refletidos como: seguros e garantias, custos dos subcontratados, aumento do retorno sobre o capital próprio, aumento do custo da dívida, etc.

Além disso, o PPR deve refletir os riscos retidos pelo órgão contratante, assim como os custos incorridos por ele durante o contrato, tais como os custos de monitoramento da PPP.


Os riscos específicos do projeto, tanto no PPC quanto no PPR, são refletidos no fluxo de caixa do projeto. A análise de riscos envolve sete etapas básicas:

1. identificação dos riscos

2. estimativa do impacto de cada risco

3. estimativa da probabilidade de ocorrência dos riscos

4. estimativa do custo do risco

5. definição de estratégias para mitigar os riscos


6. alocação dos riscos

7. elaboração da matriz de riscos.

O modelo sul-africano discorre sobre a utilização de técnicas simples e avançadas de análise de riscos e apresenta um apêndice sobre o cálculo do valor dos riscos, assim como uma matriz de riscos padronizada (SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY, 2004a, p. 59).


O Tesouro Nacional não prescreve uma taxa de desconto para a análise do Value for Money. O órgão contratante deve eleger, com o suporte de consultores, a taxa nominal de um título público com vencimento similar ao horizonte temporal do projeto, como taxa básica. Sempre que possível, os riscos devem ser estimados e refletidos no fluxo de caixa.

No entanto, alguns projetos apresentam riscos além daqueles quantificados no fluxo de caixa do projeto. Nessas situações, os riscos devem ser refletidos como um prêmio adicional à taxa nominal de um título público com vencimento similar ao prazo do contrato de PPP (SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY, 2004a, p. 22).

3.6.5 Pontos fortes e fracos da metodologia de análise

Dentre os pontos fortes da metodologia sul-africana, enfatizam-se:

Análise em múltiplos estágios:

o Análise de Opções: identificação das possíveis vantagens do fornecimento dos serviços pelo setor privado mediante a análise inicial da adequação da PPP (suitability).

o Análise inicial do Value for Money: a comparação entre o Public Sector Comparator e o PPP Reference Model fornece uma indicação preliminar do Value for Money da PPP.

o Processo Licitatório: a comparação entre o PPC e as propostas do setor privado fornece uma indicação final do Value for Money do projeto.

Combinação de análises qualitativas e quantitativas;

Consideração dos riscos sistemáticos do projeto mediante acréscimo de um prêmio à taxa de desconto utilizada na análise do Value for Money;

Estruturação da metodologia segundo os processos de apresentação dos estudos de viabilidade, em consonância com as normas que regem o desenvolvimento dos projetos de PPP (Treasury Regulations 16 of the PFMA). Essa abordagem facilita a assimilação da metodologia e a identificação dos insumos, processos, subprocessos, produtos, métodos e


partes envolvidas em cada estágio da análise;

Identificação das razões que justificam a opção pela PPP, por meio de análises qualitativas e quantitativas, previamente à licitação, possibilitando que os serviços sejam fornecidos da forma tradicional se o Value for Money não for demonstrado ou se a PPP não for viável.

Dentre os pontos fracos do modelo, ressaltam-se:

ênfase na análise quantitativa, embora uma análise inicial da adequação da PPP seja conduzida durante a Análise de Opções;

apesar da identificação das razões que justificam a opção pela PPP, previamente à licitação, uma Análise Final do Value for Money é conduzida somente após o julgamento das propostas, dificultando o fornecimento dos serviços da forma tradicional se o Value for Money da PPP não for demonstrado.

3.6.6 Aplicações e limitações em face da realidade brasileira

A metodologia sul-africana se concentra na apresentação do estudo de viabilidade do projeto de PPP à apreciação e à decisão do Tesouro Nacional. Por esse motivo, essa experiência está mais próxima do contexto da análise de projetos no âmbito do Governo Federal brasileiro do que outras metodologias.

Não existem limitações metodológicas à aplicação da experiência sul-africana no Brasil, visto que as análises são fundamentadas em princípios consagrados na área de finanças e gestão de projetos de PPP.

Existem, contudo, limitações técnicas e institucionais para o desenvolvimento das análises diante da complexidade da modelagem. Além disso, a construção do modelo financeiro da opção privada (PPR ou PPP Reference Model) exige conhecimento e experiência, que devem ser trazidos para a gestão do projeto de PPP o mais cedo possível, por meio do envolvimento de especialistas.

A metodologia sul-africana possibilita o atendimento integral às exigências da Lei da PPP, no que tange à análise do Value for Money, uma vez que possibilita a demonstração, previamente à licitação, da conveniência e oportunidade da PPP, mediante identificação das razões que justificam a opção por esse formato contratual (inciso I do art. 10).

Insta frisar, ainda, que as práticas licitatórias sul-africanas possibilitam a adoção de procedimentos (seleção dos candidatos em lista curta, aceitação de propostas desconformes, diálogo técnico com os licitantes antes da licitação, Best and Final Offer e julgamento das propostas segundo critérios técnicos, financeiros e sociais), a exemplo do Reino Unido, que não poderiam ser aplicados, sem ajustes, nas licitações de projetos de PPP no contexto brasileiro.


3.7 Canadá (Colúmbia Britânica, 2009)


Os seguintes documentos de referência foram consultados durante o levantamento da experiência da Colúmbia Britânica:

Procurement Related Disclosure for Public Private Partnerships (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2007);

Methodology for Quantitative Procurement Option Analysis: Discussion Draft (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009).


A Secretaria de Finanças da província da Colúmbia Britânica estabeleceu, por meio do Capital Asset Management Framework (CAFM), os seguintes princípios norteadores para as licitações públicas (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 1):

justiça, transparência e publicidade;

alocação e gestão do risco;

Value for Money e proteção ao interesse público;

competição.

Em 2009, a província canadense da Colúmbia Britânica propôs, por meio da Partnerships British Columbia (Partnerships BC), uma primeira versão da metodologia para análise quantitativa de opções contratuais (Methodology for Quantitative Procurement Options Analysis).

A PPP é definida, na Colúmbia Britânica, como um modelo de contratação que utiliza um contrato de prestação de serviços de longo prazo baseado na partilha eficiente de riscos entre o Governo e o parceiro privado. A contratação na forma de PPP deve ser considerada para todos os projetos que demandem investimentos superiores a 50 milhões de dólares canadenses60. Além disso, projetos com investimentos entre 20 e 50 milhões devem ser examinados para avaliar se existem razões que justifiquem a contratação por meio da PPP (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 2).

Na Colúmbia Britânica, são definidos como estruturas típicas de PPP, os seguintes modelos de contratação (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 7):

60 Aproximadamente R$ 80 milhões (dez/2009).


modelo de contratação integrado (design-build);

modelo de contratação integrado com financiamento (design-build-finance);

modelo de contratação integrado com manutenção (design-build-maintain);

modelo de contratação integrado com financiamento e manutenção (design-build-finance-maintain);

modelo de contratação integrado com financiamento e operação (design-build-finance-operate).

Nesses contratos, o parceiro se relaciona com o Governo em longo prazo e assume os riscos de projeto, construção e operação. As facilidades criadas são utilizadas para a prestação dos serviços e o contrato conta com um mecanismo que vincula o pagamento pelos serviços ao desempenho do parceiro privado.

Value for Money, na Colúmbia Britânica, define o benefício social gerado por um determinado modelo de contratação. A análise das opções contratuais usualmente envolve duas etapas. A primeira etapa identifica os objetivos da contratação e fornece uma análise qualitativa das opções contratuais disponíveis, incluindo a execução direta, o modelo tradicional e os modelos de PPP. A análise dessas opções deve identificar as duas alternativas mais adequadas, que formarão a base de uma análise mais detalhada das opções contratuais (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 7).

A segunda etapa envolve uma análise quantitativa mais detalhada que compara o modelo de PPP selecionado ao modelo tradicional. Uma análise de riscos é conduzida e os modelos financeiros são desenvolvidos e comparados. Um modelo financeiro é preparado com base no contrato tradicional, também conhecido como Public Sector Comparator (PPC), e comparado com um modelo financeiro, do ponto de vista privado, baseado no projeto de PPP, denominada Shadow Bid61 (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 7).

Os estágios típicos do processo de desenvolvimento de uma PPP na Colúmbia Britânica são descritos a seguir. Cabe destacar que os estágios abaixo nem sempre se aplicam aos projetos de PPP (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2007):

Procedimento da Manifestação de Interesse ou PMI (Expression of Interest);

Resposta ao PMI;

61 O modelo se baseia em uma proposta hipotética do setor privado, razão pela qual o termo Shadow Bid (proposta-sombra) é utilizado.


Seleção em lista curta (Request for Qualification);

Resposta à seleção em lista curta;

Solicitação de Propostas (Request for Proposals);

Relatório do Value for Money (Value for Money Report);

Formalização do contrato de PPP.


Uma análise multicritério (AMC) é conduzida no estágio do Plano de Negócios para avaliar as opções contratuais com base em diversos critérios, incluindo o Value for Money. A AMC é utilizada tanto no estágio B (Análise de Opções) quanto no estágio C (Análise de Opções Contratuais) do Plano de Negócios.

No estágio B, a AMC possibilita a avaliação das opções contratuais disponíveis em relação aos fatores críticos de sucesso do projeto. No estágio C, os resultados da análise quantitativa produzida durante o Plano de Negócio são apresentados como um dos elementos considerados na seleção da opção contratual mais adequada para o projeto (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 42).


O potencial de geração de Value for Money da PPP é avaliado durante a elaboração do Plano de Negócios, que requer estimativas de custos e a comparação entre as opções contratuais disponíveis. A elaboração do Plano de Negócios usualmente envolve quatro estágios (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 4):

Estágio A (Planejamento dos Serviços): discute os requisitos dos serviços, que definem a necessidade do projeto.

Estágio B (Análise de Opções): apresenta os objetivos, o escopo, a análise das opções contratuais e a recomendação da solução técnica selecionada (decisão sobre investimento).

Estágio C (Análise de Opções Contratuais): descreve e avalia as opções contratuais disponíveis para a opção contratual selecionada (decisão sobre formato contratual).

Estágio D (Análise da Viabilidade Orçamentária e do Registro Contábil): fornece uma análise detalhada sobre a viabilidade orçamentária e o registro contábil da opção contratual selecionada.

O Quadro 21 ilustra as análises quantitativas que podem ser conduzidas durante os Estágios B, C e D do processo de desenvolvimento das PPPs (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 4):


Quadro 21. Análises quantitativas conduzidas na Colúmbia Britânica.

A análise quantitativa concentra-se na comparação entre o modelo financeiro baseado na contratação tradicional (PPC) e o modelo econômico-financeiro baseado na contratação por PPP (Shadow Bid ou PPR), descrita no item 3.7.4.1.


A Figura 11 ilustra, de forma sintética, a análise quantitativa das opções contratuais na província da Colúmbia Britânica (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 29).


PPPEstimativa das

contraprestações ao longo do projeto

Custos retidosCustos licitatóriosCustos de projeto

TerrenoFundos de contingência

Definição da taxa de desconto do projeto

Fluxo de caixa descontadoDesconto do fluxo de caixa

das contraprestações anuais ao longo do projeto

Comparar o Valor Presente Líquido

PSCEstimativa dos custos para o Governo ao longo do projeto

Custos retidosCustos licitatóriosCustos de projeto

TerrenoFundos de contingência

Fluxo de caixa descontadoDesconto do fluxo de caixa

do governo ao longo do projeto

AjustesRiscos transferidosSeguros e tributos

Figura 11. Análise quantitativa das opções contratuais.

A análise quantitativa de opções contratuais se baseia em três elementos centrais (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 8):

estimativa do fluxo de caixa dos projetos:

ajustes ao PPC e ao PPR;

taxas de desconto.

Tanto o PPC quanto o PPR deve considerar investimentos, custos operacionais e de manutenção, reinvestimentos, custos financeiros, custos governamentais e impactos inflacionários. O PPC e o PPR devem também receber ajustes para que a comparação financeira não seja distorcida em virtude de diferenças entre os modelos de contratação. Os seguintes aspectos devem ser considerados (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 17):

neutralidade competitiva (competitive neutrality):

o seguros: o parceiro privado deve contratar seguros para os riscos de engenharia, construção ou de operação, diferentemente do Governo. Portanto o


PPC deve incorporar ajustes para os riscos segurados na Shadow Bid;

o tributos: o parceiro privado deverá recolher os tributos incidentes sobre a operação, enquanto um órgão público poderá ser dispensado dessa obrigação. Logo, o PPC deverá incorporar ajustes para os tributos considerados no PPR. Em BC, recomenda-se a aplicação de 50% da alíquota dos tributos federais e 100% da alíquota dos tributos provinciais sobre a base tributável do PPR;

riscos: os riscos do projeto são identificados e quantificados por meio de técnicas simples e avançadas, incluindo a simulação Monte Carlo. O preço do risco se refere ao custo provável da ocorrência desse risco (em caso de existência de mercado privado para cobertura do risco, adota-se o prêmio de risco comercial equivalente ou o custo da apólice). Em seguida, uma matriz de riscos é preparada e os riscos são alocados com o intuito de proporcionar uma partilha equilibrada. Os riscos podem ser transferidos, retidos ou partilhados entre as partes. Os riscos quantificados são, então, incorporados ao PPC e ao PPR.

Tão logo os elementos do fluxo de caixa sejam conhecidos, inclusive com os impactos dos riscos considerados, deve-se proceder ao desconto dos fluxos de caixa do PPC e do PPR, para que uma comparação financeira seja possível (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 24).

Finalmente, os resultados dos modelos são apresentados na forma de uma tabela padronizada (Tabela 1), que compara as alternativas com base no seu custo presente líquido, a fim de determinar a opção contratual que promove Value for Money (quantitativo). O resultado geral da análise do Value for Money depende da apuração dos benefícios quantitativos e qualitativos das opções contratuais, por meio de uma análise multicritério, resumida no Quadro 22 (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 44).


Tabela 1. Tabela resumida da análise quantitativa do Value for Money (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 39).

PPC Shadow Bid (PPR)

Investimentos $ 463

Operação e manutenção $ 95

Custo $ 559 Pagamento por disponibilidade $ 633

Riscos retidos no modelo tradicional e transferidos na PPP

$ 68

Total do ajuste para riscos $ 68

Ajuste de seguros e tributos

Seguros $ 38

Tributo provincial $ 10

Total de ajustes $ 48

Riscos retidos Riscos retidos

Gerenciamento do projeto $ 59 Gerenciamento do projeto $ 48

Risco retido $ 30 Risco retido $ 17

Total de riscos retidos $ 89 Total de riscos retidos $ 65

PPC $ 763 Shadow Bid com ajustes $ 698

Value for Money

PPC – Shadow Bid $ 65

% dos custos do PPC incluindo riscos 9,6%

Quadro 22. Quadro resumido da análise multicritério realizada ao término do plano de negócios.

A análise quantitativa não é concluída com a aprovação do Plano de Negócios. O PPC e o PPR


são ferramentas dinâmicas e devem ser atualizadas durante o processo licitatório para refletir novas informações, a fim de proporcionar uma avaliação rigorosa da licitação (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 44).


Os riscos do projeto são identificados e quantificados por meio de técnicas simples e avançadas, incluindo a simulação Monte Carlo. O preço do risco se refere ao custo provável da ocorrência desse risco. Uma matriz de riscos é preparada e os riscos são alocados com o intuito de promover uma partilha de riscos equilibrada. Os riscos podem ser transferidos, retidos ou partilhados entre as partes. Os riscos quantificados são, assim, incorporados ao PPC e ao PPR (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 18).


Os riscos sistemáticos devem ser considerados por meio do acréscimo de um prêmio à taxa de desconto do projeto. A definição da taxa de desconto, na Colúmbia Britânica, considera duas premissas relevantes (PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, p. 63): (i) a formulação do problema do Governo como uma decisão de investimento em carteira (portfolio investment problem), em vez de um investimento social; e (ii) a teoria de investimento em carteiras (investment portfolio theory). Logo, a taxa de desconto é obtida a partir do custo médio ponderado do capital (Weighted Average Cost of Capital ou WACC) do PPR, com base na estrutura de dívida e capital próprio e nos instrumentos financeiros considerados.


Abaixo, alguns dos pontos fortes da metodologia:

análise em múltiplos estágios:

o Análise de Opções: análise das opções contratuais em relação aos fatores críticos de sucesso do projeto (análise multicritério).

o Análise de Opções Contratuais: comparação financeira entre o PPC e o PPR, que fornece uma indicação inicial do Value for Money quantitativo da PPP.

o Processo Licitatório: comparação entre o PPC, o PPR e as propostas do setor privado e análise multicritério para seleção da opção contratual mais vantajosa, levando em conta os resultados da licitação.

combinação de análises quantitativas e qualitativas;

consideração dos riscos sistemáticos por meio do desconto do fluxo de caixa dos modelos financeiros pelo custo médio ponderado do capital (WACC);

consideração das diferenças entre as opções contratuais, tais como tratamento tributário, riscos e seguros, na análise quantitativa;


decisão sobre formato contratual antes da licitação, por meio da comparação entre o PPC e o PPR, permitindo que os serviços sejam fornecidos da forma tradicional se o Value for Money não for demonstrado ou se a PPP não for viável.

A seguir, alguns dos pontos fracos do modelo:

ênfase na análise quantitativa, embora a análise multicritério seja conduzida durante a Análise de Opções e o Processo Licitatório;

apesar da identificação das razões que justificam a opção pela PPP previamente à licitação, por meio da comparação entre o PPC e o PPR, uma análise final do Value for Money é conduzida somente após o julgamento das propostas. Na prática, isso pode dificultar o fornecimento dos serviços da forma tradicional se o Value for Money da PPP não for demonstrado nesse estágio.


A metodologia canadense se aplica à análise quantitativa das opções contratuais como parte do estudo de viabilidade dos projetos de PPP. Por tal motivo, essa experiência se aproxima do contexto da análise de projetos no âmbito do Governo Federal brasileiro, a exemplo da metodologia sul-africana.

Não existem limitações metodológicas à aplicação da experiência canadense no Brasil, visto que as análises são fundamentadas em princípios consagrados na área de finanças e gestão de projetos de PPP. Existem, contudo, limitações técnicas e institucionais, diante da complexidade da modelagem e da carência de dados sobre o desempenho no fornecimento de serviços da forma tradicional e por meio da PPP.

A exigência de construção do modelo financeiro da opção privada (Shadow Bid ou PPR) exige conhecimento e experiência, que devem ser trazidos para a gestão do projeto de PPP o mais cedo possível, mediante envolvimento de especialistas.

A metodologia canadense possibilita, contudo, o atendimento integral às exigências da Lei da PPP, no que tange à análise do Value for Money, uma vez que ela permite a demonstração, previamente à licitação, da conveniência e oportunidade da PPP, mediante identificação das razões que justificam a opção por esse formato contratual (inciso I do art. 10).

4 Considerações finais

4.1 Contexto da análise do Value for Money

O levantamento das experiências internacionais sugere que as políticas públicas podem exercer um impacto considerável na análise dos projetos de PPP. A PPP deve ser utilizada apenas nas situações em que esse formato possa promover um legítimo Value for Money, no sentido de gerar eficiências na realização de obras e no fornecimento de serviços.


O levantamento da experiência internacional sugere que a qualidade da análise dos projetos de PPP pode ser beneficiada por meio da adoção das seguintes diretrizes gerais:

o órgão contratante deve gozar de flexibilidade orçamentária, para que o serviço possa ser fornecido diretamente pelo setor público se as vantagens da PPP não forem demonstradas;

que haja separação entre a decisão sobre a viabilidade do investimento (análise social de projetos ou análise socioeconômica), pela perspectiva da sociedade, e a seleção da opção contratual (análise da conveniência e oportunidade), pela perspectiva do órgão contratante;

que se conduza, previamente à análise de conveniência e oportunidade, uma análise socioeconômica para subsidiar a decisão sobre o investimento em projetos de grande vulto (“brownfield”), com o objetivo de avaliar se o projeto gera benefícios sociais líquidos e, por conseguinte, deve ser implementado;

que a seleção da opção contratual, por meio de processo decisório formal e consubstanciado, sobre o formato mais eficiente de fornecimento de um determinado serviço, se dê previamente à licitação;

que a análise da conveniência e oportunidade dos projetos de PPP se baseie em técnicas qualitativas e quantitativas;

que se considerem os riscos das opções contratuais em questão, com base em evidências registradas em projetos recentes;

que se cuide das diferenças no tratamento tributário das opções contratuais, de modo a remover vantagens tributárias de entes governamentais em face do candidato privado;

em relação aos aspectos qualitativos, que se considere a qualidade dos projetos, os impactos ambientais e os riscos estratégicos, na seleção das opções contratuais;

que se proceda a uma cuidadosa análise da viabilidade orçamentário-financeira, com a consideração da integralidade das obrigações pecuniárias assumidas com a implementação da PPP;

que se aplique a contratação na forma de PPP somente em projetos: i) vultosos, complexos e com oportunidade para a transferência de riscos técnicos, financeiros e operacionais consideráveis para o setor privado; ii) nos quais as metas e os padrões de qualidade e disponibilidade do órgão contratante possam ser definidos em contrato e apurados, durante a fase operacional dos projetos, por meio de critérios objetivos de avaliação;

que seja obrigatória a preparação, a coleta e o registro da documentação, antes, durante e após a implementação dos projetos, de modo a criar informações úteis para projetos futuros.


4.2 Análise qualitativa

Por meio da análise qualitativa pode-se avaliar a elegibilidade do projeto à contratação mediante PPP, subsidiar a modelagem econômico-financeira, investigar a capacidade técnico-financeira dos potenciais candidatos e o interesse comercial do mercado no projeto.

A PPP não deve ser abandonada se os resultados da análise quantitativa não forem totalmente favoráveis a esse formato contratual, em virtude da incerteza e das limitações das modelagens econômico-financeiras, especialmente nos estágios iniciais do projeto. Outros fatores qualitativos devem ser considerados, incluindo:

aspectos econômicos, técnicos ou sociais que demonstrem a conveniência do fornecimento dos serviços por meio de contratos de longo prazo, como a PPP, de modo a possibilitar a recuperação dos investimentos e atrair novas tecnologias;

a análise dos benefícios da PPP, tais como os possíveis incentivos financeiros e a transferência contratual de riscos, em relação ao custo financeiro (potencialmente) mais baixo na execução de obras ou serviços no âmbito do Governo (execução direta ou contratação nos moldes da Lei nº 8.666/93);

aspectos da competição pelo acesso ao mercado, capacidade e competência dos fornecedores, transferência de riscos e restrições ao financiamento público do projeto;

a capacidade institucional do Governo para analisar, licitar, contratar, monitorar e prestar contas sobre o projeto de PPP em longo prazo;

o impacto da transferência de servidores para o setor privado, conforme o caso, nas competências gerenciais do órgão público contratante a longo prazo.

Algum tipo de análise qualitativa é utilizado em todas as experiências consideradas neste Relatório. Dentre as técnicas utilizadas, listadas no Quadro 23, ressaltam-se:

Sondagens de mercado (todos os países);

Análise da adequação, da conveniência e da competição pelo mercado (Irlanda e Reino Unido);

Listas de verificação de vários aspectos (Irlanda e Reino Unido);

Public Interest Test (Vitória);

Análise multicritério (Colúmbia Britânica);

Análise qualitativa das diferenças entre a opção pública e privada (Holanda).


O levantamento sugere, ainda, que as análises qualitativas propostas por um determinado país têm sido apropriadas por outros. Por exemplo, o modelo irlandês prescrevia, no ano de 2000, a análise da adequação (suitability) e da conveniência (desirability) da PPP nas fases de Identificação do Projeto e Análise de Opções, por meio de ferramentas como:

Listas de verificação (checklists);

Sondagens de mercado (market soundings);

Estudo de casos (precedent reviews).

Tal abordagem foi detalhada e adotada, posteriormente, pelo Reino Unido, na análise qualitativa de projetos de PPP durante os estágios 1 (no nível do projeto) e 2 (no nível do programa).

Conclui-se que a análise da elegibilidade do projeto à contratação em regime de PPP e da adequação do fornecimento dos serviços nesse formato contratual possa ser conduzida, no Brasil, por meio de listas de verificação. A análise da competição pelo acesso ao mercado, por sua vez, pode ser realizada mediante Consultas Públicas, Solicitações da Manifestação de Interesse e, observados os princípios de publicidade e transparência da Lei nº 8.666/93, as sondagens de mercado.


Quadro 23. Técnicas e ferramentas da análise qualitativa nos modelos de análise de projetos de PPP considerados.

País Reino Unido (1999) Irlanda (2000) Vitória (2001) Holanda (2002) África do Sul (2004) Reino Unido (2004 e

2006) Colúmbia Britânica (2009)

Análise qualitativa n.a. análise da adequação

(suitability) e da conveniência (desirability)

análise da distribuição dos custos e benefícios para as

partes interessadas

análise dos fatores que determinam o Value for

Money

análise da adequação (suitability)

análise da viabilidade, conveniência e competição

pelo mercado

análise do potencial de contratação como PPP

Etapa n.a. no nível do programa e do

projeto no nível do projeto e da

licitação no nível do projeto

(preparação do PPC) no nível do projeto

no nível do programa, do projeto e da licitação

nível do projeto

Técnicas empregadas n.a.

matrizes de impacto, matrizes de pontuação,

listas de verifiicação (checklists), sondagens de mercado e estudo de casos

Public Interest Test (PIT) análise qualitativa das

diferenças entre a opção pública e a PPP

análise das opções em relação aos condicionantes

do VFM

sondagens de mercado

listas de verificação (checklists) e sondagens de

mercado análise multicritério


4.3 Análise quantitativa

Dentre os modelos de análise do Value for Money identificados por Grout (2005), existe uma predominância inconteste do Teste 2 (análise dos custos para o Governo), aplicado por meio de um Public Sector Comparator (PPC ou Projeto Público de Comparação), conforme ilustrado no Quadro 24.

Todos os países analisados comparam as propostas recebidas do setor privado com um PPC e, em alguns casos, com um Projeto Privado de Referência (PPR), com exceção do Reino Unido. A seguir, algumas das tipologias de análise quantitativa observadas:

análise final (pós-licitação) do Value for Money (Irlanda e Vitória): preparação de um PPC durante a etapa de análise inicial do projeto e comparação com as propostas do setor privado ao término da licitação. A comparação cumpre duas funções precípuas: i) justificar a opção pela forma de PPP (decisão sobre formato contratual); ii) demonstrar a eficiência no uso dos recursos públicos. A principal desvantagem dessa tipologia é que a justificativa da opção pela forma de PPP e a demonstração da eficiência no uso dos recursos públicos ocorre apenas ao término da licitação.

análise inicial (pré-licitação) e final (pós-licitação) do Value for Money (Holanda, África do Sul e Colúmbia Britânica): preparação de um PPC e de um PPR, comparados entre si, durante a análise inicial do projeto, para justificar a opção pela forma de PPP, e com as propostas do setor privado, ao término da licitação, para demonstrar a eficiência no uso dos recursos públicos. Este tipo de modelo é utilizado na Holanda, África do Sul e na Colúmbia Britânica (Canadá). A principal vantagem dessa tipologia é a seleção da opção contratual antes da licitação e a possibilidade de demonstração da eficiência no uso dos recursos públicos após a licitação.

análise inicial do Value for Money (Reino Unido): preparação de um PPC (Conventional Procurement) e de um modelo da Parceria (PFI Option ou PPR) comparados entre si, durante o estágio 1 (nível do programa) e o estágio 2 (nível do projeto), para justificar a opção pela forma de PPP (decisão sobre formato contratual). A comparação financeira entre as opções contratuais é abandonada após esta etapa do processo. Um Teste 3 (comparação entre as propostas do setor privado) é conduzido, ao término da licitação, para demonstrar a eficiência no uso dos recursos públicos. A principal vantagem dessa abordagem é a seleção da opção contratual antes da licitação. A desvantagem, por outro lado, é que a demonstração da eficiência no uso dos recursos é condicionada à competição pelo acesso ao mercado, verificada apenas após o término da licitação.

O Teste 2 assume que uma parte da decisão, ou seja, a decisão sobre investimento, tenha sido tomada em outro estágio da análise, por meio de um Teste 1 (análise socioeconômica das opções contratuais) ou de um Teste 4 (análise socioeconômica da opção contratual escolhida).


Na prática, análises socioeconômicas são conduzidas, na maioria dos países, antes da análise do Value for Money. No Reino Unido, por exemplo, análises custo-benefício devem ser elaboradas antes do estágio 1 da análise dos projetos de PPP (no nível do Programa), conforme as diretrizes emanadas do Green Book.

Um Teste 1 completo não é preparado por nenhum país, apesar do esforço recente do Reino Unido para que os benefícios, e não apenas os custos das opções contratuais, sejam considerados no Teste 2, durante os estágios 1 e 2 da análise (item 3.2.2).

Um Teste 4 é preparado apenas na África do Sul, onde uma análise socioeconômica deve ser conduzida no estágio 5 do estudo de viabilidade de novos projetos, projetos de grande vulto ou projetos que demandem uma análise de externalidades (item 3.6.2), imediatamente após a Análise do Value for Money.

A comparação financeira do Teste 2 não é simples do ponto de vista técnico, pois o fluxo de custos do setor público (modelo tradicional) e o fluxo de caixa do setor privado (PPP) estão expostos a riscos distintos. Logo, os modelos de análise devem ser ajustados para acomodar diferenças na assunção de riscos nas opções contratuais avaliadas. Dois tipos principais de riscos têm sido considerados:

riscos específicos: os riscos inerentes ao projeto, ou seja, à realização de obras e à gestão dos serviços (projeto, construção, operação, manutenção, etc.), que podem ser diversificados em uma carteira representativa do mercado, têm sido refletidos no fluxo de caixa dos modelos. A análise do Value for Money tem enfocado principalmente os riscos específicos. Dois conjuntos de técnicas principais têm sido utilizados:

o estimativa dos riscos com base na probabilidade e no impacto da ocorrência do risco, por meio de técnicas simples e avançadas;

o estimativa dos riscos com base em evidências de projetos recentes, como no Reino Unido, onde esse ajuste foi denominado viés otimista (optimism bias);

riscos sistemáticos: os riscos referentes ao sistema econômico, que afetam todos os projetos da carteira, têm sido refletidos na taxa de desconto utilizada para converter o fluxo de caixa em valor presente (ou valor presente dos custos). Embora o perfil de riscos dos fluxos de caixa público e privado dificilmente se assemelhe, taxas de desconto comuns têm sido utilizadas em quase todos os países. Apenas a Austrália admite o uso de taxas de desconto distintas, aplicadas apenas em circunstâncias especiais. Os modelos de análise mais recentes, com exceção do Reino Unido, que utiliza a taxa de desconto social (social time preference rate), estimam a taxa de desconto com base em quatro abordagens principais:

o estimativa da taxa social de desconto ou social time preference rate (Reino Unido);


o custo médio ponderado do capital ou WACC (Holanda e Colúmbia Britânica);

o taxas referenciais (benchmarks) utilizadas em outros projetos (Holanda);

o taxa livre de riscos (taxa nominal de um título público com um prazo de vencimento equivalente ao horizonte temporal do projeto) acrescido de um prêmio para o risco sistemático do projeto ou CAPM (Capital Asset Pricing Model) (África do Sul e Vitória).

Além dos ajustes referentes aos riscos específicos e sistemáticos, os modelos têm sido ajustados em virtude de potenciais diferenças na incidência de tributos sobre as opções contratuais (neutralidade competitiva). De uma forma geral, os tributos recolhidos pelo setor privado são acrescidos ao PPC. Três procedimentos básicos foram observados:

ajuste percentual padronizado, definido com base no levantamento da incidência média de tributos em uma carteira de projetos de PPP (Reino Unido);

cálculo do ajuste de impostos (PPC) com base em alíquotas médias do setor privado estimadas pelo Governo (Colúmbia Britânica);

estimativa da incidência de impostos, no projeto em questão, sobre o operador privado, seguido do ajuste no PPC.

O ajuste referente a diferenças na incidência de tributos sobre as opções contratuais deverá ser realizado, no caso brasileiro, mediante estimativa da incidência de impostos sobre o operador privado, seguido do ajuste no PPC, em face da complexidade do sistema tributário nacional.

A análise da conveniência e oportunidade, por sua vez, deverá basear-se na análise ex ante do Value for Money, previamente à abertura da licitação, a exemplo da experiência britânica, mediante comparação entre o custo provável do fornecimento dos serviços por parceiro privado (Projeto Privado de Referência ou PPR) e o custo para que tais serviços sejam disponibilizados pelo setor público (Projeto Público de Comparação ou PPC), contabilizadas as diferenças entre essas opções contratuais no que tange a riscos, seguros, tributos, custos e receitas.

Uma desvantagem deste tipo de análise é que os ganhos de eficiência obtidos potencialmente com o fornecimento dos serviços por meio da PPP são condicionados ao nível de disputa comercial entre os concorrentes durante o processo licitatório. Por esse motivo, os órgãos contratantes devem conduzir, simultaneamente à comparação financeira, uma análise da competição pelo acesso ao mercado, a fim de assegurar a participação de um número mínimo de fornecedores capacitados na licitação.


Quadro 24. Técnicas e ferramentas da análise quantitativa nos modelos de análise de projetos de PPP considerados.



Modelo quantitativo PPC PPC PPC Public Private Comparator e

PPC PPC e PPP Reference Model

Conventional Procurement e PFI Option

PPC e Shadow Bid

Análise quantitativa comparação do PPC com as

propostas comparação do PPC com as

propostas comparação do PPC com as

propostas

Comparação entre o PPC e o PPC

Comparação entre o PPC e as propostas

Comparação entre o PPC e o PPP Reference Model

Comparação entre o PPC, o PPP Reference Model e as

propostas

Comparação entre o CP e a PFI Option

Comparação entre as propostas na licitação

Comparação entre o PPC e a Shadow Bid

Comparação entre o PPC, a Shadow Bid e as propostas

Etapa nível do projeto e da

licitação nível do projeto e da




licitação nível do programa, do projeto e da licitação

análise do projeto

Componentes custo-base e riscos custo-base, riscos e

neutralidade competitiva custo-base, riscos e

neutralidade competitiva custo-base, riscos e ajustes

custo-base, riscos e neutralidade competitiva

custo-base, viés otimista e tributos

custo-base, riscos, seguros e tributos

Ajustes para tributos não calculado calculado calculado calculado estimado calculado com base em

alíquota estimada

Riscos específicos estimados e incorporados ao

fluxo de caixa estimados e incorporados ao




fluxo de caixa incorporados ao fluxo de

caixa estimados e incorporados ao

fluxo de caixa

Categorias de riscos retidos, transferidos e

partilhados retidos, transferidos e

partilhados retidos, transferidos e

partilhados puros e spread

retidos, transferidos e partilhados

n.a. retidos, transferidos e

partilhados

Quantificação dos riscos técnicas simples e

avançadas técnicas simples e




avançadas viés otimista (evidências de

projetos anteriores) técnicas simples e

avançadas

Riscos sistemáticos parcialmente considerados

na taxa de desconto parcialmente considerados

no fluxo de caixa considerados na taxa de

desconto considerados na taxa de

desconto considerados na taxa de

desconto parcialmente considerados

no fluxo de caixa considerados na taxa de

desconto




Taxa de desconto 6,0% a.a. 5% a.a. taxa livre de riscos e prêmio

para riscos sistemáticos (CAPM)

custo médio ponderado do capital (WACC) benchmarks

taxa livre de riscos e prêmio para riscos sistemáticos

3,5% a.a. custo médio ponderado do

capital (WACC)

Fluxo de caixa descontado valores reais valores reais valores nominais valores nominais valores nominais valores nominais valores nominais

Modelo financeiro dedicado

não não não não não sim não

Publicação do PPC sim, dependendo da

competição pelo mercado sim, dependendo da

competição pelo mercado sim, dependendo da

competição pelo mercado não não não

sim, dependendo de diversos fatores

Pontos fortes estimativa completa dos

custos e riscos do projeto

combinação de análises qualitativas e quantitativas

análise em múltiplos estágios

informa potencial de contratação por meio de PPP

antes da licitação

possibilidade de utilização de diferentes análises

quantitativas



informa potencial de contratação por meio de PPP

antes da licitação


decisão sobre formato contratual antes da licitação







propostas não são comparadas com PPC

ajuste para riscos baseado em evidências empíricas

possível implementar o PPC se Value for Money não for

demonstrado




Pontes fracos

seleção da opção contratual após licitação

ênfase na análise quantitativa

difícil implementar PPC se o VFM não for demonstrado

ajustes de riscos baseados em estimativas

difícil implementar o PPC se VFM não for demonstrado




ênfase na análise quantitativa

necessidade de dados para popular modelos






VFM depende do nível de competição pelo mercado





4.4 Aplicabilidade e limitações em face da realidade brasileira

4.4.1 Limitações técnicas e institucionais

Não há restrições, do ponto de vista metodológico, à aplicação das experiências levantadas neste Relatório ao caso brasileiro, visto que as análises se baseiam em princípios consagrados da área de finanças e gestão de projetos. Contudo, as seguintes questões devem ser equacionadas:

proposição de metodologia de análise de projetos de PPP aplicada à realidade brasileira, objetivo principal deste Trabalho;

implementação de bancos de dados sobre o desempenho no fornecimento dos serviços no âmbito do Governo (execução direta, contratos administrativos regidos pela Lei nº 8.666/93 ou uma combinação de ambos) e por meio da PPP. As análises quantitativas devem basear-se nas melhores informações disponíveis e, sempre que possível, em evidências de projetos recentes. Experiências de outros Governos podem ser utilizadas quando as informações necessárias à análise não estiverem disponíveis. As informações utilizadas na análise dos projetos de PPP devem ser documentadas com o objetivo de subsidiar futuras análises;

formação de pessoal especializado: essa limitação pode ser superada por meio da contratação de especialistas, da padronização de procedimentos e processos da análise qualitativa e quantitativa (listas de verificação e planilhas financeiras), da elaboração de manuais de boas práticas e, principalmente, do estabelecimento de capacidade institucional (contratação e treinamento de servidores) para a análise de conveniência e oportunidade (Value for Money) junto às áreas setoriais com grande número de projetos elegíveis à contratação na forma de PPP.

A Lei que instituiu o PPA 2008-2011 requer a apresentação de estudos de pré-viabilidade de todos os projetos de grande vulto, ou seja, projetos financiados com recursos do orçamento fiscal cujo valor estimado seja igual ou superior a R$ 20 (vinte) milhões.

Como a Lei da PPP veda a celebração de contratos de PPP com valor inferior a R$ 20 milhões, a apresentação dos projetos elegíveis à contratação nesse formato, essencial à sua inscrição no Plano Plurianual, demandará a realização de um estudo de pré-viabilidade nos moldes ditados pelo Ministério do Planejamento (2005). Certamente, os estudos de pré-viabilidade poderão fornecer uma parte relevante das informações técnicas, legais e financeiras necessárias à análise da conveniência e oportunidade dos projetos de PPP.

Neste contexto, a análise das experiências levantadas (Holanda, Irlanda e África do Sul) indica que a metodologia de análise qualitativa e quantitativa de projetos de PPP pode conviver de forma harmoniosa com os procedimentos de apresentação dos estudos de pré-viabilidade no âmbito do Governo Federal.


4.4.2 Condicionantes legais

4.4.2.1 Lei de Licitações e Contratos

Nos países estudados, o processo licitatório dos projetos de PPP possibilita a adoção de práticas gerenciais que ainda não seriam aceitas no Brasil. Dentre as particularidades identificadas no levantamento internacional, destacam-se:

a seleção dos candidatos em lista curta (pré-seleção) e o julgamento das propostas com base em critérios técnicos e econômicos;

seleção da proposta mais vantajosa do ponto de vista econômico (MEAT) em vez da proposta de menor preço;

a possibilidade de aceitação de propostas desconformes, no que diz respeito à solução técnica, estruturação financeira e assunção de riscos definidos no edital;

os diálogos técnicos entre os órgãos contratantes e os licitantes, nas diversas etapas do processo licitatório, inclusive após a abertura das propostas comerciais, com o intuito de desenvolver por completo as soluções;

análise final do Value for Money (pós-licitação), a partir da comparação entre o PPC, elaborado na etapa de análise inicial do projeto, e as propostas do setor privado, entregues durante o processo licitatório.

Em vista da Lei nº 8.666/93 e das regras licitatórias incluídas na Lei nº 11.079/04, a análise do Value for Money dos projetos de PPP, no Brasil, deve limitar-se a:

a estimativa ex ante (previamente à abertura da licitação) dos ganhos de eficiência que podem ser obtidos com a adoção desse formato contratual;

a comparação entre as propostas recebidas do setor privado durante a fase licitatória (Teste 3). Uma limitação do Teste 3 é que o Value for Money alcançado depende potencialmente do nível de disputa comercial entre os candidatos na licitação. Por esse motivo, é essencial que o órgão contratante monitore o nível de competição pelo acesso ao mercado, ao longo do desenvolvimento do projeto de PPP e na fase licitatória, por meio de análises qualitativas.

Os ganhos de eficiência da PPP podem ser identificados mediante comparação entre o custo provável do fornecimento dos serviços no âmbito do setor público (PPC) com o custo provável da execução dos serviços por parceiro privado (PPR), contabilizadas as diferenças entre a opção pública e privada no tocante a riscos, seguros, tributos, custos e receitas.

4.4.2.2 Lei da PPP

As metodologias baseadas na comparação entre o PPC e as propostas do setor privado (Teste 2) fornecem respostas limitadas (Quadro 25). Embora a comparação financeira demonstre a


eficiência no emprego dos recursos da sociedade, o PPC não permite a identificação, previamente à licitação, das razões que justificam a opção pela forma de PPP. Por conseguinte, essas metodologias possibilitam apenas o atendimento parcial às exigências da Lei da PPP no que tange à demonstração do Value for Money.

Em contrapartida, as metodologias mais recentes (Holanda, África do Sul, Reino Unido e Colúmbia Britânica), baseadas na comparação entre o PPC e o PPR, atendem integralmente às exigências da Lei da PPP no tocante às demonstrações do Value for Money, visto que elas possibilitam a identificação das razões que justificam a opção pela forma de PPP, previamente à abertura da licitação.

A comparação entre as propostas recebidas do setor privado (Teste 3), na fase licitatória, após um Teste 2 completo, dispensa os inevitáveis ajustes ao PPC e proporciona uma análise objetiva da opção mais vantajosa para o órgão contratante.

A única limitação do Teste 3 é que a obtenção do Value for Money depende potencialmente da competição pelo acesso ao mercado (nível de disputa comercial entre os candidatos), que deve ser gerenciado pelo órgão contratante e apurado por meio de análises qualitativas, como consultas públicas, solicitações de manifestação de interesse e pesquisas de mercado (entre potenciais fornecedores), previamente à abertura do processo licitatório.

Pelos motivos expostos, a metodologia de análise de projetos de PPP aplicada ao caso brasileiro deve basear-se em uma comparação financeira entre um PPC e um PPR, previamente à abertura da licitação, complementada pela análise da competição pelo mercado, de modo a assegurar uma competição adequada pelos contratos de PPP na fase licitatória, que resulte na apresentação das propostas mais eficientes pelos concorrentes, na redução de custos para o Governo e na prestação de melhores serviços para os usuários.


Quadro 25. Limitações dos modelos de análise em face da realidade brasileira.



Limitações em face da Lei nº 8.666/1993

inaplicabilidade da variação de propostas, da negociação contratual e da solicitação

de Propostas Finais (BAFO) / dificuldade para

cancelamento da licitação se o Value for Money não for

demonstrado




demonstrado




demonstrado




demonstrado




demonstrado




demonstrado




demonstrado

Art. 4º da Lei da PPP (eficiência no emprego dos recursos públicos)

análise quantitativa análise qualitativa e

quantitativa análise qualitativa e

quantitativa análise quantitativa

análise qualitativa e quantitativa

análise qualitativa e quantitativa

análise qualitativa

Art. 10 da Lei da PPP (conveniência e oportunidade, previamente à licitação)

não análise qualitativa análise qualitativa análise quantitativa análise quantitativa análise qualitativa e

quantitativa análise qualitativa e

quantitativa


Referências bibliográficas

AKINTOYE, A.; HARDCASTLE, C.; BECK, M.; CHINYIO, E; ASENOVA, D. Achieving best value in private finance initiative project procurement. Construction Management and Economics, v. 21, n. 5, p. 461-470, 2003.

ALLEN, G. The Private Finance Initiative (PFI). London: Economic Policy and Statistics Section, 2001. 45p. (Library of the House of Commons Research Paper 01/117).

ARROW, K. Criteria for social investment. Water Resources Research, (1), p. 1-8, 1965.

ARROW, K.; LIND, R.C. Uncertainty and the evaluation of public investment decisions. American Economic Review, (60), p. 364-378, 1970.

ASSOCIATION OF CHARTERED CERTIFIED ACCOUNTANTS (ACCA). Evaluation the operation of PFI in roads and hospitals. London: ACCA, Research Report n. 84, 2004, 238 p.

BALL, R.; HEAFEY, M.; KING, D. Private finance initiative: a good deal for the public purse or a rain on future generations? Policy & Politics, Bristol, v. 29, n. 1, p. 95-108, 2001.

BETTIGNIES, J.; ROSS, T. The economics of public-private partnerships. Canadian public policy: analyse de politiques, Downsvien,CA, v. 30, n. 2, p. 135-154, 2004.

BOYLE, S.; HARRISON, A. Investing in health buildings: public-private partnerships. London: The King’s Fund, 2000, 45 p.

BRASIL. Lei nº 6.404, 15.12.1976. Dispõe sobre as Sociedades por Ações. Diário Oficial – República Federativa do Brasil: Poder Executivo, Brasília, DF, 17.12.1976.

BRASIL. Lei n. 8.666, de 21.06.1993. Regulamenta o art. 37º, inciso XXI da Constituição Federal e institui normas para licitação e contratos da administração pública e da outras providências. Diário Oficial – República Federativa do Brasil: Poder Executivo, Brasília, DF, 22.06.1993.

BRASIL. Lei n. 8.987, de 13.02.1995. Regulamenta a prestação de serviços por concessionárias e permissionárias. Diário Oficial – República Federativa do Brasil: Poder Executivo, Brasília, DF, 14.02.1995.

BRASIL. Lei n. 11.079, de 30.12.2004. Institui normas gerais para licitação e contratação de parcerias público-privadas no âmbito da administração pública. Diário Oficial – República Federativa do Brasil: Poder Executivo, Brasília, DF, 31.12.2004.

BRASIL. Lei n. 10.871, de 20.05.2004. Dispõe sobre a criação de carreiras e organização de cargos efetivos das autarquias especiais denominadas Agências Reguladoras, e dá outras providências. Diário Oficial – República Federativa do Brasil: Poder Executivo, Brasília, DF, 21.05.2004b.


BRASIL. Decreto nº 5.977, de 1.o.12.2006. Regulamenta o art. 3º, caput e § 1º, da Lei no 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que dispõe sobre a aplicação, às parcerias público-privadas, do art. 21 da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e do art. 31 da Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995, para apresentação de projetos, estudos, levantamentos ou investigações, a serem utilizados em modelagens de parcerias público-privadas no âmbito da administração pública federal, e dá outras providências. Diário Oficial – República Federativa do Brasil: Poder Executivo, Brasília, DF, 1.o.12.2006.

BRASIL, Lei nº 11.638, de 28.12.2007. Mensagem de veto Altera e revoga dispositivos da Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976, e da Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976, e estende às sociedades de grande porte disposições relativas à elaboração e divulgação de demonstrações financeiras. Diário Oficial – República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 28.12.2007.

BRASIL, Lei nº. 11.653, de 07.04.2008. Dispõe sobre o Plano Plurianual para o período 2008/2011. Diário Oficial – República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 07.04.2008.

BRASIL. Ministério da Fazenda. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Casa Civil. Projeto piloto: relatório de progresso nº 1. Brasília, DF, 2005. 25 p.

BRASIL. Portaria Conjunta STN/SOF nº 3, de 2008. Manual de Receita Nacional aplicado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a partir da elaboração e execução da lei orçamentária de 2009, 1ª Edição, 330 p. Disponível em: < http://www.tesouro. fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/ManualReceitaNacional.pdf> Acesso em: 29 mar. 2010.

BRAUN, P. Strict compliance versus commercial reality: the practical application of EC Procurement Law to the UK´s Private Finance Initiative. European Law Journal, Oxford, v. 9, n. 5, p. 575-598.

CURNOW, W., JEFFERIES, M.C. AND CHEN, S.E. Unsustainable Biddings Costs: A Critical Issue for Public Private Partnerships. In (Ed) Ng, Thomas S. Public Private Partnerships: Opportunities and Challenges, p. 35-43, Centre for Infrastructure and Construction Industry Development, University of Hong Kong, 2005.

DEMIRAG, I.; DUBNICK, M.; KHADAROO, M. I. A framework for examining accountability and Value for Money in the UK’s private finance initiative. Journal of Corporate Citizenship, v. 15, p. 63-76, 2004.

DEPARTMENT OF THE ENVIRONMENT AND LOCAL GOVERNMENT (DELG). Introduction to Public Private Partnerships: Overview. Dublin, 2000a. 34 p. (A Policy Framework for Public Private Partnerships).

DEPARTMENT OF THE ENVIRONMENT AND LOCAL GOVERNMENT (DELG). Introduction to Public Private Partnerships: Public Private Partnership Guidance Note 1. Dublin, 2000b. 48 p.

DEPARTMENT OF THE ENVIRONMENT AND LOCAL GOVERNMENT (DELG). Procurement management: Public Private Partnership Guidance Note 9. Dublin, 2000d. 46 p.


DEPARTMENT OF THE ENVIRONMENT AND LOCAL GOVERNMENT (DELG). Public-private partnership assessment: Public Private Partnership Guidance Note 4. Dublin, 2000c. 42 p.

DEPARTMENT OF THE ENVIRONMENT AND LOCAL GOVERNMENT. Public-private partnership assessment. Dublin, 2000. 42 p. (Public Private Partnership Guidance Note 4).

DISNEY, R. AND GOSLING, A. Does it pay to work in the private sector? Fiscal Studies, (19), pp.347-374, 1998.

ENGLISH, L. M.; GUTHRIE, J. Driving privately financed projects in Australia: what makes them tick? Accounting, Auditing and Accountability Journal, Bradford, v. 16, n. 3, p. 493-511, 2003.

ESTACHE, A.; STRONG, J. The rise, the fall, and…: the emerging recovery of project finance in transport. Washington, D.C.: World Bank, 2000. 31 p. (Policy Research Working Paper n. 2385)

FITZGERALD, P. Review of Partnerships Victoria: Final Report to the Treasurer. Melbourne, Growth Soluctions Group, 2004, 53 p.

FLYVBERG, B. Megaprojects and Risk: an Anatomy of Ambition. Cambridge: Cambridge University Press, 2003, 207 p.

FOLHA DE SÃO PAULO. Furnas pode questionar leilão de Jirau na Justiça. São Paulo, 25 set. 2008. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br> Acesso em: 12 jan. 2010.

GOVERNMENT OF SOUTH AFRICA. Public Finance Management Act, 1999: Amendment of Treasury Regulations in Terms of Section 76, 2002.

GROUT, P. A. Value-for-money measurement in public-private partnership. European Investment Bank Papers, Luxembourg, v. 10, n. 1, p. 95-119, 2005.

HEALD, D. Value for Money tests and accounting treatment in PFI schemes. Accounting, Auditing and Accountability Journal, Bradford, v. 16.3, p. 342-71, 2003.

HM TREASURY. PFI: meeting the investment challenge. London: The Stationery Office, 2003a, 134 p.

HM TREASURY. Public Private Partnership: The Government Approach. London: The Stationery Office, 2000, 49 p.

HM TREASURY. Quantitative assessment user guide. London: The Stationery Office, 2004, 45 p.

HM TREASURY. Quantitative assessment user guide. London: The Stationery Office, 2006, 40 p.

HM TREASURY. Quantitative assessment user guide. London: The Stationery Office, 2004a, 45 p.


HM TREASURY. Quantitative assessment user guide. London: The Stationery Office, 2006a, 40 p.

HM TREASURY. Standardization of PFI Contracts Version 4. London: HM Treasury, 2007, 348 p.

HM TREASURY. Strengthening Long Term Partnerships. London: HM Treasury, 2006b, 122 p.

HM TREASURY. The Green Book: Appraisal and evaluation in central government. London: The Stationery Office, 2003, 54 p.

INSTITUTO DE PESQUISAS ECONÔMICAS APLICADAS (IPEA). Salários no setor público versus salário no setor privado no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2009, 15 p. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br> Acesso em: 18 jan. 2010.

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Manual de apresentação de estudos de pré-viabilidade de projetos de grande vulto, Brasília, 2005, 48 p.

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Plano Plurianual 2004-2007: orientação estratégica de Governo Um Brasil para Todos: crescimento sustentável, emprego e inclusão social. Brasília: MP, 2003, 27 p.

NATIONAL AUDIT OFFICE (NAO). A Framework for Evaluating the Implementation of Private Finance Initiative Projects: Volume 1. London: National Audit Office, 2006a, 31 p.

NATIONAL AUDIT OFFICE. PFI: construction performance. London: The Stationery Office, 2003, 26 p.

OFFICE OF GOVERNMENT COMMERCE (OGC). Competitive dialogue procedure: OGC Guidance on the Competitive Dialogue Procedure in the new procurement regulations. London: Office of Government Commerce, 2006, 8 p.

OFFICE OF GOVERNMENT COMMERCE/HM TREASURY. Competitive Dialogue in 2008: OGC/HMT Joint Guidance on Using the Procedure. London: OGC/HMT, 2008, 37 p.

PARTNERSHIP BRITISH COLUMBIA. Methodology for Quantitative Procurement Options Analysis: Discussion Draft. Vancouver: Partnerships BC, 2009, 80 p.

PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA. Methodology for Quantitative Procurement Option Analysis: Discussion Draft. Vancouver: PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2009, 77 p. Disponível em: <http://www.partnershipsbc.ca> Acesso em: 07 jan. 2010.

PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA. Procurement Related Disclosure for Public Private Partnerships. Vancouver: PARTNERSHIPS BRITISH COLUMBIA, 2007, 12 p. Disponível em: <http://www.partnershipsbc.ca> Acesso em: 07 jan. 2010.

PARTNERSHIPS VICTORIA. Overview. Melbourne: Victorian Department of Trade and Finance, 2001,


164 p.

PARTNERSHIPS VICTORIA. Practitioners guide. Melbourne: Victorian Department of Trade and Finance, 2001a, 164 p.

PARTNERSHIPS VICTORIA. Public sector comparator supplementary technical note. Victoria: Department of Treasury and Finance, 2003. 139 p.

PARTNERSHIPS VICTORIA. Public sector comparator technical note. Victoria: Department of Treasury and Finance, 2001b, 112 p.

PARTNERSHIPS VICTORIA. Risk allocation and contractual issues. Victoria: Department of Treasury and Finance, 2001c, 196 p.

PARTNERSHIPS VICTORIA. Use of discount rates in the Partnerships Victoria Process. Victoria: Department of Treasury and Finance, 2003a. 59 p.

PEIXINHO, M. M.; CANEN, D. Marco Regulatório das Parcerias Público-Privadas no Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, 208 p.

PUBLIC ACCOUNTS COMMITTEE. Delivering better Value for Money from the Private Finance Initiative. London: The Stationery Office, 2003, 29 p. (Report n. 28, Session 2002-2003).

PUBLIC ACCOUNTS COMMITTEE. PFI: construction performance. London: The Stationery Office, London, 2003 (Report n. 567, Session 2002-03)

QUEENSLAND GOVERNMENT STATE DEVELOPMENT. Public Private Partnership Guidance Material: Value for Money Framework. Brisbaine: QGSD. 2004, 31 p.

QUIGGIN, J. Risk, PPPs and the Public Sector Comparator. Australian Accounting Review, v. 14, n. 2, p. 51-61, 2004.

REEVES, E. Public-private partnerships in Ireland: policy and practice. Public Money & Management, v. 23, n. 3, p. 163-170, 2003.

SAMUELSON, P. A. Principals of efficiency: Discussion. American Economic Review, (81), 1964, p. 191-209.

SHAOUL, J. A critical appraisal of the private finance initiative: selecting a financial method or allocating economic wealth? Critical Perspectives on Accounting. London, v. 16, n. 4, p. 441-471, 2003.

SILVEIRA, A. H. P. Parcerias Público-Privadas: organização institucional, metodologia de avaliação e projetos. Brasília: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 02/02/2005 (Apresentação em PowerPoint), 26 p. Disponível em: < http://www.apeop.org.br/arquivos /ppp/ppp_palestra03.pdf>


Acesso em: 25 jan. 2010.

SOARES, R. P.; CAMPOS, C. A. Considerações sobre o projeto de lei de parceria público-privada (PPP) em face da experiência recente do Brasil. Brasília: Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas, 2004. 23 p. (Texto para discussão, n. 1010).

SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY. National Treasury PPP Manual: Module 4: PPP Feasibility Study. Pretoria: National Treasury, 2004, 73 p.

SOUTH AFRICAN NATIONAL TREASURY. National Treasury PPP Manual: Module 5: PPP Feasibility Study. Pretoria: National Treasury, 2004a, 88 p.

THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE. Public private comparator. The Hague: The Netherlands Ministry of Finance, 2002, 139 p.

THE NETHERLANDS MINISTRY OF FINANCE. Public sector comparator. The Hague: The Netherlands Ministry of Finance, 2002a, 123 p.

TREASURY TASKFORCE. Policy Statement No. 2: Public Sector Comparators and Value for Money. London: HM Treasury, 1998.

TREASURY TASKFORCE. Step by step guide to the PFI procurement process. London: HM Treasury, 1997, 19 p.

TREASURY TASKFORCE. Technical Note n. 5: how to construct a Public Sector Comparator. London: HM Treasury, 1999, 98 p.

UNIÃO EUROPÉIA. Directiva 2004/18/CE, de 31/03/2004. Relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços. Jornal Oficial da União Européia – Parlamento Europeu e do Conselho, 31/03/2004.

UNISON. Best value and the two-tier workforce in local government. London: UNISON Best Value Intelligence Unit, 2001.

VÄLILÄ, T. How expensive are cost savings: on the economics of public-private partnerships. European Investment Bank Papers, Luxembourg, v. 10, n. 1, p. 95-119, 2005.

VALOR ECONÔMICO. Dassault promete fabricar caças no Brasil. São Paulo, 21 jul. 2009. Disponível em: <www.valoronline.com.br> Acesso em: 10 jan. 2010.

Documents

Análise do Value for Money Experiência Internacional (2012 11 30)