CPT285 - PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS SURGIMENTO

CONCEITOS E DESAFIOS PARA A CONTABILIDADE PUacuteBLICA

AUTORIA

NYALLE BARBOZA MATOS UNIVERSIDADE DE BRASIacuteLIA

ANDREA DE OLIVEIRA GONCcedilALVES UNIVERSIDADE DE BRASIacuteLIA

Resumo Este ensaio teoacuterico tem como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre como as Parcerias Puacuteblico-

privadas surgiram no atual contexto de reformas do Estado e quais os desafios enfrentados pela

contabilidade puacuteblica para melhorar a prestaccedilatildeo de contas e os aspectos contaacutebeis desse arranjo

institucional A motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios eacute conveniente uma vez que

o nuacutemero de contratos de PPP entrou numa onda crescente em muitos paiacuteses Para atingir o objetivo

do artigo recorreu-se a literatura internacional para debater sobre accountability e prestaccedilatildeo de

contas levantando questotildees sobre como essa forma organizacional pode ajudar a atingir o interesse

puacuteblico e entatildeo melhorar as funccedilotildees do Estado As contribuiccedilotildees da pesquisa estatildeo em esclarecer agrave

luz da teoria Public Choice Theory que as novas noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado podem

superar a dicotomia entre puacuteblico e privado e as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para

aprimorar praacuteticas em configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de

contas

PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS SURGIMENTO CONCEITOS E

DESAFIOS PARA A CONTABILIDADE PUacuteBLICA

Resumo

Este ensaio teoacuterico tem como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre como as Parcerias

Puacuteblico-privadas surgiram no atual contexto de reformas do Estado e quais os desafios

enfrentados pela contabilidade puacuteblica para melhorar a prestaccedilatildeo de contas e os aspectos

contaacutebeis desse arranjo institucional A motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios

eacute conveniente uma vez que o nuacutemero de contratos de PPP entrou numa onda crescente em

muitos paiacuteses Para atingir o objetivo do artigo recorreu-se a literatura internacional para

debater sobre accountability e prestaccedilatildeo de contas levantando questotildees sobre como essa forma

organizacional pode ajudar a atingir o interesse puacuteblico e entatildeo melhorar as funccedilotildees do Estado

As contribuiccedilotildees da pesquisa estatildeo em esclarecer agrave luz da teoria Public Choice Theory que as

novas noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado podem superar a dicotomia entre puacuteblico e

privado e as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para aprimorar praacuteticas em

configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas

Palavras-chave Parcerias Puacuteblico-privadas Public Choice New Public Governance

1 INTRODUCcedilAtildeO

Haacute mais de duas deacutecadas as Organizaccedilotildees do Setor Puacuteblico (OSP) estatildeo reformulando

suas estruturas de governanccedila Sob a eacutegide do movimento global conhecido como New Public

Governance (NPG) as OSP estatildeo revendo suas formas e sistemas de controle com objetivo de

reinventar a maneira pela qual o governo atua para atingir seus objetivos O termo NPG eacute

reflexo direto dos fenocircmenos da globalizaccedilatildeo e tem como foco as relaccedilotildees interorganizacionais

e a governanccedila dos processos enfatizando a eficaacutecia do serviccedilo e resultados mais eficientes

que dependem da interaccedilatildeo das OSP com o meio em que estatildeo inseridas (Osborne 2009) As

mudanccedilas na forma como o Estado se relaciona com outros atores sociais segundo este

movimento tornaram-se a base para a entrega de bens e serviccedilos em todo o mundo

Apoacutes a forte expansatildeo do papel do Estado nas esferas de bem-estar e desenvolvimento

dos anos cinquenta aos setenta uma alternativa inevitaacutevel foi aumentar as restriccedilotildees de recursos

e tentar reparar as diversas falhas do governo A retirada do Estado da produccedilatildeo direta de bens

e serviccedilos ocorreu por dois fatores pela crise fiscal que resultou num esgotamento da

capacidade de investimento do setor puacuteblico e por uma visatildeo neoliberal que defendia a reduccedilatildeo

do tamanho do Estado (Denhart 2012) Como alternativas ao Estado considerado ineficiente e

com poucos recursos o espaccedilo entre o setor privado e puacuteblico diminuiu fazendo surgir vaacuterias

alternativas organizacionais como as parcerias puacuteblico-privadas

A concepccedilatildeo de um Estado mais pluralista abrange perspectivas como a colaboraccedilatildeo

interorganizacional e por redes interorganizacionais A ascensatildeo do pluralismo substitui a

noccedilatildeo de Estado como uacutenico provedor de bens e serviccedilos puacuteblicos e daacute lugar a um movimento

em direccedilatildeo agrave interdependecircncia entre os atores Desse modo com problemas e desafios globais

viu-se a necessidade de lidar com as questotildees postas em conjunto incluindo novos atores nessas

dinacircmicas que natildeo os Estados como os entes privados e as organizaccedilotildees multilaterais

governamentais ou natildeo governamentais

Eacute nesse contexto que haacute mais de vinte anos surgiu o termo Parceria Puacuteblico-Privada

(PPP) - Public Private Partnership Numa perspectiva global as PPPs satildeo vistas como forma

alternativa de financiamento e gestatildeo a ser usada adicionalmente ou complementarmente a

outros instrumentos para suprir necessidades de infraestrutura e serviccedilos em um amplo leque

de setores dos serviccedilos ambientais agrave sauacutede ou educaccedilatildeo (Hodge amp Greve 2005)

Esse tema vem despertando interesse nos uacuteltimos anos sendo crescente o nuacutemero de

pesquisas que buscam elucidar uma seacuterie de questotildees relacionadas agraves PPP que vatildeo desde a

visatildeo geral e conceitual ateacute abordagens mais especiacuteficas do setor revelando desde aspectos de

mensuraccedilatildeo de eficiecircncia ateacute investigaccedilatildeo de fatores institucionais que favorecem sua

implantaccedilatildeo Apesar desse esforccedilo alguns estudiosos afirmam que eacute preciso reexaminar os

diferentes significados e definiccedilotildees dadas a PPPs para analisar seu domiacutenio e sua estrutura

teoacuterica (Hodge amp Greve 2007 Marsilio Cappellaro amp Cuccurullo 2011)

Sob essa lacuna na literatura nacional e internacional surge o problema de pesquisa que

este ensaio teoacuterico busca esclarecer Como as Parcerias Puacuteblico-privadas surgiram no atual

contexto de reformas do Estado Quais os desafios enfrentados pela contabilidade puacuteblica para

melhorar a prestaccedilatildeo de contas e os aspectos contaacutebeis desse arranjo institucional Uma

abordagem teoacuterica pode facilitar a acumulaccedilatildeo de conhecimento sobre o tema esclarecendo o

papel das PPP na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e de infraestrutura discutindo os principais

problemas citados na literatura e contribuindo para adaptaccedilatildeo da contabilidade puacuteblica diante

dos novos desafios de divulgaccedilatildeo de relatoacuterios

O presente ensaio foi elaborado a partir de uma revisatildeo narrativa e estabelecimento de

proposiccedilotildees sobre os desafios que a contabilidade teraacute no sentido a melhorar a qualidade da

informaccedilatildeo e acompanhar as novas tendecircncias do Estado Esse modelo de revisatildeo eacute indicado

quando pesquisadores buscam sintetizar o conhecimento atual sobre determinado assunto sob

uma perspectiva geral A delimitaccedilatildeo do estudo considerou artigos e livros seminais na aacuterea

incluindo as publicaccedilotildees mais recentes em perioacutedicos internacionais

A abordagem teoacuterica deste artigo cerceia a Public Choice Theory para justificar

movimentos como o Nova Gestatildeo Puacuteblica e Nova Governanccedila Puacuteblica nos quais o surgimento

de PPP eacute baseado Esta teoria atribui um tratamento menos altruiacutesta agraves funccedilotildees do Estado e

defende a atual conjuntura para criaccedilatildeo de estruturas hiacutebridas e cooperativas entre diferentes

atores que a partir de entatildeo passam a operar junto ao Estado nas relaccedilotildees institucionais cada

vez mais globalizadas

Este artigo estaacute estruturado em trecircs seccedilotildees aleacutem desta introduccedilatildeo na primeira seraacute

abordado o redesenho do Estado sob a oacutetica de teoria da escolha puacuteblica que prevecirc a retraccedilatildeo

da produccedilatildeo estatal de bens e serviccedilos levando a sociedade civil a estruturar-se para auto-gerir

a provisatildeo de necessidades coletivas a segunda seccedilatildeo aborda o surgimento das PPPs seus

conceitos e principais desafios mediante o a possibilidade de executar atividades sociais e

econocircmicas que antes eram consideradas funccedilotildees estritamente estatais Por fim a terceira seccedilatildeo

estabelece sob a oacutetica da accountability os desafios e perspectivas que a contabilidade puacuteblica

enfrenta para acompanhar a necessidade de informaccedilotildees entre os parceiros puacuteblico e privados

e perante a sociedade

2 TEORIA DA ESCOLHA PUacuteBLICA E O NOVO PAPEL DO ESTADO

Para explicar do ponto de vista teoacuterico as mudanccedilas na atuaccedilatildeo do Estado e em sua

forma de se relacionar com a sociedade existem vaacuterias doutrinas e teorias econocircmicas ligadas

agrave teoria organizacional ciecircncia poliacutetica e economia (Borges 2001) Dentre as teorias mais

utilizadas estatildeo a teoria institucional e a teoria da escolha puacuteblica ambas capazes de explicar

as reformas que ocorreram na administraccedilatildeo puacuteblica em que eficiecircncia e desempenho

prevalecem acompanhando o impacto das tecnologias da informaccedilatildeo na administraccedilatildeo entre

outros avanccedilos

A tendecircncia teoacuterica de utilizaccedilatildeo de maior intervenccedilatildeo do mercado e menor do Estado

pode ser explicada por meio da Teoria da Escolha Puacuteblica (TEP) desenvolvida inicialmente por

James Buchanan que associou a microeconomia neoliberal para explicar os ciclos poliacuteticos

Essa teoria justifica por meio de suas vertentes o pensamento poliacutetico e econocircmico da chamada

Nova Direita que veio a surgir com o esgotamento do modo Welfare State de Estado provedor

Dentre as vaacuterias vertentes desse pensamento poliacutetico neoconservador pode-se inferir

que a TEP se mostra eficiente ao explicar as agendas de reforma nos governos apoacutes o periacuteodo

de crise Conforme essa teoria de raiacutezes filosoacuteficas baseadas em preceitos liberais e utilitaristas

essa teoria afirma que o processo poliacutetico e sua intervenccedilatildeo no mercado tende a ameaccedilar a

liberdade individual e o progresso econocircmico considerando que o padratildeo institucional mais

adequado e eficiente eacute aquele orientado para o mercado (Borges 2001)

Pensando em termos de paradigmas na perspectiva de Kuhn (1970) a TEP desafia o

paradigma dominante no Welfare State em que a teoria do interesse puacuteblico prevalecia para

explicar as accedilotildees do Estado democraacutetico Para Reksulak Razzolini Shughart (2001) sob a

perspectiva do interesse puacuteblico sempre haveraacute benevolecircncia altruiacutesta por parte dos atores do

governo a quem os cidadatildeos comuns delegam a autoridade decisoacuteria estes decisores poliacuteticos

estatildeo sempre motivados apenas por um desejo maximizar o bem-estar da sociedade

Em contraponto ao ponto de vista do interesse puacuteblico a TEP se posiciona sobre o

indiviacuteduo como unidade baacutesica de anaacutelise Os pressupostos feitos sobre o comportamento

individual tornam-se entatildeo fundamentais na construccedilatildeo de uma teoria coerente pois eacute sobre o

tomador de decisotildees que circundam a maioria das inferecircncias Os alicerces dessa teoria satildeo

enumerados por Ostrom (1971) como sendo a) Os indiviacuteduos sempre perseguiratildeo seus proacuteprios

interesses Natildeo no sentido de serem egoiacutestas mas esclarecendo que cada um tem suas proacuteprias

preferecircncias que afetam e impulsionam as decisotildees que eles tomam B) Os indiviacuteduos satildeo

racionais capazes de julgar racionalmente as alternativas que lhe satildeo apresentadas C) Os

indiviacuteduos tendem a assumir estrateacutegias de maximizaccedilatildeo que fornecem o maior benefiacutecio

liacutequido pesado pelas suas proacuteprias preferecircncias

Nessa perspectiva a teoria da escolha puacuteblica permite entender a importacircncia de PPPs

em termos dos interesses particulares de vaacuterios agentes mas natildeo do interesse puacuteblico como um

todo Monteiro (2010) explica que por exemplo do ponto de vista dos poliacuteticos eleitos haacute uma

tendecircncia na expectativa de maximizarem suas oportunidades de reeleiccedilatildeo a curto prazo no

ponto de vista dos burocratas haacute um misto utilitaacuterio do interesse puacuteblico e do seu interesse

pessoal o peso do interesse puacuteblico nesta funccedilatildeo de utilidade depende do incentivos que eles

receberatildeo para defende-lo Ainda na perspectiva individual dos agentes analisando as partes

envolvidas nas PPPs tem-se que ao passo que os poliacuteticos tendem a desconsiderar o longo

prazo e maximizar suas escolhas enquanto estiverem no poder o setor privado tendem a ser

maximizadores do lucro explorando as oportunidades do mercado (podendo ou natildeo terem

preocupaccedilotildees eacuteticas quanto a isso)

Os poliacuteticos sabem que as regras do jogo (a legislaccedilatildeo o orccedilamento e o controle

social) podem restringir sua capacidade de otimizar o trabalho feito pois eles enfrentam

restriccedilotildees orccedilamentaacuterias (Monteiro 2010) Para driblar essa restriccedilatildeo e aumentara

probabilidade de ganhar a proacutexima eleiccedilatildeo seria necessaacuterio que fossem aprovados a maior parte

dos projetos puacuteblicos que podem apresentar benefiacutecios para os usuaacuterioscidadatildeos Essa

necessidade faz com que os poliacuteticos eleitos tendam a burlar as restriccedilotildees de diacutevida e ignorarem

os limites de despesa puacuteblica Tal situaccedilatildeo gera um problema de escolha puacuteblica em que a

opccedilatildeo por prestar um serviccedilo ou construir uma infraestrutura puacuteblica por meio de PPP pode

acarretar em falta de responsabilizaccedilatildeo num quadro de curto prazo Monteiro (2010) salienta

ainda que este problema se agrava quando se considera o fato de as PPPs natildeo gerarem gastos

puacuteblicos nos primeiros anos (porque geralmente os pagamentos comeccedilam somente apoacutes a

conclusatildeo da infraestrutura) gerando a falsa impressatildeo que a decisatildeo de optar por uma parceria

ao inveacutes de uma contrataccedilatildeo tradicional pode ser mais vantajosa

Em resumo a TEP contribui para explicaccedilatildeo das PPPs como fenocircmeno de duas formas

Na abordagem geral de Ostrom (1971) para apoiar nada mais aleacutem do Estado miacutenimo

considerando um contexto de escassez e favorecendo a preocupaccedilatildeo com eficiecircncia e com

economia criticando o tamanho e o crescimento das funccedilotildees do Estado debatendo suas funccedilotildees

sob o aspecto do serviccedilo puacuteblico e contribuindo com modificaccedilotildees para o modelo burocraacutetico

vigente E na abordagem individual para explicar o comportamento oportunista dos poliacuteticos

eleitos e os riscos que eles podem acarretar pela a preferecircncia por projetos com andamento

mais raacutepido que natildeo necessariamente representam a melhor opccedilatildeo para o puacuteblico pela

assimetria informacional entre os parceiros e pela incompletude dos contatos formulados

(Peters amp Pierre 2010)

21 Ambiente de reformas no Setor Puacuteblico

Em consequecircncia da escassez de recursos e da crise econocircmica que tomava os Estados

Europeus que muitas das reformas administrativas que ocorreram entra as deacutecadas de 1980 e

1990 tinham como cerne a busca por economia e eficiecircncia no setor puacuteblico (Hood 1991) O

pano de fundo por traacutes dessas propostas de melhoria era restaurar os niacuteveis de confianccedila no

governo perdidos no decliacutenio do Welfare State Motivado por essa necessidade de mudanccedilas

no Estado surge um movimento denominado New Public Management (NPM) que segundo

Hood (1991) sugere uma concepccedilatildeo diferente de responsabilidade puacuteblica diminuindo ou

retirando diferenccedilas entre o setor puacuteblico e o setor privado e mudando o foco do processo de

prestaccedilatildeo de contas e direcionando o Estado para resultados eficientes e eficazes

O movimento NPM foi criticado em muitos aspectos sobretudo por seu foco

excessivamente intra-organizacional em um mundo cada vez mais plural e pela adesatildeo agrave

aplicaccedilatildeo de teacutecnicas desatualizadas do setor privado para implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas

e prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos (Osborne 2009) Essa abordagem com orientaccedilatildeo para o

mercado e para resultados eficientes tambeacutem era criticada por ser menos representativa do

interesse puacuteblico do ponto de vista democraacutetico

Numa perspectiva comparada para debater as formas e intensidades das reformas

motivadas pela NPM ao longo do mundo Peters amp Pierre (2010) afirmam que fica claro que o

foco de um governo orientado para negoacutecios natildeo exclui uma abordagem voltada para o governo

e questotildees sociais elas podem coexistir no Estado Um dos principais argumentos da reforma

que iniciou-se na Europa com a crise fiscal era que o Estado precisava cortar gastos mas natildeo

necessariamente se diz sobre a natureza dos gastos em relaccedilatildeo as funccedilotildees do Estado

Numa linha histoacuterica Osborne (2009) ressalta que as reformas que ocorreram

modificando a forma como o Estado presta serviccedilos puacuteblicos passam essencialmente por trecircs

periacuteodos um maior e mais importante para a concepccedilatildeo do Estado Moderno que foi o periacuteodo

em que predominou o Estado de Bem-estar social que durou desde o final do seacuteculo XIX ateacute o

final da deacutecada de 1970iniacutecio dos anos 80 um segundo periacuteodo foi marcado pelo surgimento

do NPM e de suas praacuteticas orientadas pelo mercado e por concepccedilotildees neoliberais ateacute o iniacutecio

do seacuteculo XXI e um terceiro emergente eacute chamado de Nova Governanccedila Puacuteblica que vigora

ateacute entatildeo

Os novos movimentos reformistas do Estado como a NPG passam entatildeo a enxergar que

o governo existe para mediar os interesses pessoais e coletivos especiacuteficos dos membros da

sociedade e para propiciar uma arena em que os auto interesses possam ser plenamente

exercidos e adjudicados (Denhart 2012) Dessa forma a filosofia da TEP passa a abranger os

serviccedilos puacuteblicos de modo a colocar as necessidades e os valores dos cidadatildeos em primeiro

lugar em suas decisotildees e accedilotildees expondo formas novas e inovadoras para compreender o que

preocupa os cidadatildeos e como se deve responder agraves necessidades e interesses dos mesmos

A globalizaccedilatildeo faz com que muacuteltiplos atores interajam com o Estado e compartilhem

das suas funccedilotildees Esse compartilhamento natildeo conduz ao ldquofim do Estadordquo mas estimula uma

seacuterie de estrateacutegias governamentais e de governanccedila num Estado mais ativista (Angelis 2015)

O envolvimento de terceiras partes na administraccedilatildeo puacuteblica seja de atores privados ou de

atores da sociedade civil enfatiza novamente a necessidade de conceituar a diversidade do setor

puacuteblico (Peters amp Pierre 2010)

A NPG estaacute sendo apresentada como uma ferramenta conceitual com o potencial para

ajudar a compreensatildeo da complexidade dos desafios de um Estado globalizado e pluralista do

seacuteculo XXI (Pollitt amp Bouckaert 2011) Uma das mudanccedilas mais perceptiacuteveis nesse

movimento eacute feita quando o Estado deixa de ocupar uma posiccedilatildeo clara de autoridade vista

como um top-down processo hieraacuterquico Na concepccedilatildeo metafoacuterica da NPG o Estado passa a

ser apenas um jogador entre muitos outros na arena poliacutetica Assim a arena poliacutetica tornou-se

visivelmente mais lotada e contestada haacute mais atores envolvidos as fronteiras entre o puacuteblico

e o privado satildeo menos precisas e o comando do governo sobre o processo poliacutetico estaacute em

constante transformaccedilatildeo (Osborne 2009)

Mercantilizar privatizar e procurar parcerias com outros atores da sociedade para

melhorar os serviccedilos puacuteblicos podem significar assim uma soluccedilatildeo para superar a crise de

confianccedila e a escassez de recursos Filosoficamente Greve amp Hodge (2015) afirmam que pode-

se dizer que estaacute havendo uma transiccedilatildeo da dicotomia ldquopuacuteblico versus privadordquo para ldquopuacuteblico

e privadordquo em que haacute uma economia mista uma economia de mercado com envolvimento do

governo

As agendas de pesquisa apontam que o uso de PPPs tem sido motivado como meio de

aumentar a eficaacutecia da governanccedila puacuteblica e seus resultados (Caperchione Demirag amp Grossi

2017) No entanto pela oacutetica da TEP as parcerias podem ser vistas tambeacutem como um

empreendimento financeiro ou um empreacutestimo que podem ser motivados puramente com a

finalidade de maximizar o apelo poliacutetico agrave eleitores como uma forma mais raacutepida de resoluccedilatildeo

de conflitos (Brinkerhoff e Brinkerhoff 2011) De uma perspectiva otimista a parceria com o

setor privado pode proporcionar o acesso do governo a conhecimentos teacutecnicos e redes

estabelecidas para a partilha de recursos e riscos complementares Aleacutem disso a literatura ainda

reflete sobre o papel que os governos deveriam desempenhar na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos

essa reflexatildeo entra em choque com a real capacidade de alguns governos em supervisionarem

os acordos de parceria garantindo que eles sejam receptivos agraves demandas e contribuam para

uma visatildeo mais ampla e estrateacutegica do bem puacuteblico (Brinkerhoff e Brinkerhoff 2011) Nesse

contexto torna-se oportuno examinar de forma profunda a publicidade dos fatos ligados a

contrataccedilatildeo das PPPs e suas diversas particularidades e tipos a fim de atingir o equiliacutebrio entre

interesses e benefiacutecios privados e puacuteblicos

Opara e Rouse (2018) concordam que uma compreensatildeo melhor do fenocircmeno PPPs

requer um (re)exame mais profundo de suas caracteriacutesticas incorporadas que muitas vezes satildeo

invisiacuteveis para o puacuteblico Primeiro por representar uma mudanccedila fundamental de paradigma

social e poliacutetico na forma como os governos funcionam e interagem com seus cidadatildeos Estas

novas formas de relacionamento que surgem devem utilizar as ferramentas de organizaccedilatildeo

democraacutetica para envolver e atender agraves necessidades de serviccedilo dos cidadatildeos (Opara Rouse

2018) Para atingir esse objetivo e natildeo prejudicar os valores democraacuteticos do Estado eacute

necessaacuteria uma ferramenta de prestaccedilatildeo de contas eficiente que permita a fiscalizaccedilatildeo dos

objetivos das parcerias ao longo do contrato

3 O ADVENTO DAS PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS

A fim de melhorar o desempenho e a eficiecircncia muitas OSPs estatildeo adotando um tipo

hiacutebrido de formas organizacionais em que os gerentes dos setores puacuteblicos e privados

trabalham juntos em formas organizacionais complexas e regidos por relaccedilotildees contratuais e

legais de longo prazo Neste modo de governanccedila hiacutebrida percebe-se novas formas de operaccedilotildees

emergentes tais como terceirizaccedilatildeo e parcerias puacuteblico-privadas que trazem suas proacuteprias

oportunidades uacutenicas e desafios para pesquisadores de contabilidade e administraccedilatildeo puacuteblica

(Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Na seccedilatildeo anterior procurou-se delinear a loacutegica por traacutes das reformas do setor puacuteblico

e nas mudanccedilas de papel do Estado para explicar as novas formas organizacionais em

particular PPPs Com respaldo nos conceitos de NPM de importaccedilatildeo de praacuteticas do setor

privado pode-se dizer que houve comercializaccedilatildeo das OSPs que combinam os recursos do

setor puacuteblico com a capacidade de eficiecircncia e expertise tecnoloacutegica das organizaccedilotildees do setor

privado (Bovaird 2004)

A hibridaccedilatildeo neste contexto refere-se agraves formas inter-organizacionais que mesclam

funccedilotildees estruturas recursos e sistemas de conhecimento e gestatildeo que operam na aacuterea cinzenta

entre os setores puacuteblico e privado e tem que combinando objetivos valores obrigaccedilotildees

identidades e orientaccedilotildees culturais potencialmente conflitantes se vistos sob a oacutetica de

diferentes loacutegicas institucionais (puacuteblico privado e terceiro setor) (Hodge Greve amp Boardman

2017) A partir desse rearranjo institucional podem surgir problemas em relaccedilatildeo aos sistemas

de controle e transferecircncia de risco bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees

do setor privado e puacuteblico

Existem muitos motivos atraentes para uma parceria entre os setores puacuteblico e privado

No sentido histoacuterico o debate em torno de qual setor eacute mais eficiente ou atende melhor as

expectativas da sociedade eacute antigo no sentido filosoacutefico eacute da natureza humana querer o

melhor dos dois mundos e trabalhar para alcanccedilar isso (Hodge Greve 2015) Ainda do ponto

de vista da poliacutetica puacuteblica natildeo se pode contestar o potencial inovador da ideia de unir os

esforccedilos entre os dois setores para resolver problemas sociais cada vez mais complexos

Recorrer ao o setor privado para prestar serviccedilos construir ou operar infraestruturas

puacuteblicas como como estradas escolas prisotildees hospitais e instalaccedilotildees abastecimento de aacutegua

natildeo eacute uma iniciativa nova Inspirados pela Iniciativa de Financiamento Privado do Reino Unido

(PFI) os projetos de PPP comeccedilaram a ser usados na Europa haacute mais de vinte anos Em um

estudo de 29 projetos no Reino Unido descobriu-se que a economia meacutedia de custos foi de 17

nos projetos PFI quando comparados a forma puramente puacuteblica na Austraacutelia PPPs satildeo 11

mais eficientes do que as formas tradicionais de prestaccedilatildeo de serviccedilo (Valero 2015) Embora

os programas PPP tenham aumentado ao redor do mundo a experiecircncia nos paiacuteses em

desenvolvimento onde o quadro institucional eacute mais fraco a falta de compromisso do governo

em honrar a os termos dos contratos levaram a custos adicionais e reduziram a eficiecircncia dos

contratos de PPP (Valero 2015)

Um dos argumentos a favor das PPPs mais frisados na literatura diz respeito agrave sua forma

organizacional e se relaciona com a Nova Gestatildeo Puacuteblica (NPM) o fato de estarem mais

distantes das arenas de decisotildees poliacuteticas e possuiacuterem identidade organizacional distinta faz

com que sejam vistos como formas mais eficazes e eficientes (Hodge Greve 2005 Osborne

Gaebler 1993) No entanto eacute preciso atentar tambeacutem que os projetos satildeo planejados e

realizados em redes de atores que satildeo interligados atraveacutes de dependecircncias de recursos que satildeo

simultaneamente fragmentadas em termos de metas conhecimentos e recursos (Hodge amp

Greve 2005)

Considerando os vaacuterios argumentos quanto ao que produz bons resultados em PPPs

diferentes grupos de argumentos originaacuterios de diferentes perspectivas teoacutericas podem ser

identificados Caperchione Demirag amp Grossi (2017) citam que eacute a chave para PPPs bem

sucedidas satildeo a forma legal e o monitoramento das parcerias Para estes autores eacute preciso ter

uma forte atividades de gerenciamento de rede capaz de garantir uma cooperaccedilatildeo mais estreita

entre os parceiros

31 Conceitos e Caracteriacutesticas das PPPs

Apesar de suas vantagens estarem prescritas na literatura as Parcerias puacuteblico-privadas

(PPPs) ainda natildeo tem uma clara definiccedilatildeo Hodge amp Greve (2007) afirmam que as PPPs satildeo

vistas atualmente como a principal alternativa para contrataccedilatildeo e privatizaccedilatildeo de serviccedilos

puacuteblicos e portanto satildeo considerados como um salto qualitativo no esforccedilo para unir forccedilas

entre o setor puacuteblico e os setor privado

A OECD (2014) definiu PPPs ldquocomo um acordo entre o governo e um ou mais parceiros

privados (que podem incluir os operadores e os financiadores) segundo os quais os parceiros

privados entregam o serviccedilo de tal maneira que os objetivos de entrega dos serviccedilos estejam

alinhados com os objetivos de lucro dos parceiros privados e onde a eficaacutecia do alinhamento

depende de um transferecircncia de risco suficiente para o parceiro privadordquo (OCDE 2014)

Numa abordagem mais atual Moraviev amp Kakabadse (2016) afirmam que natildeo existe

ainda uma definiccedilatildeo uacutenica de PPP sobre a qual a maioria dos acadecircmicos e praticantes poderiam

concordar pois em muitas dessas definiccedilotildees satildeo capturadas apenas algumas das caracteriacutesticas

diferentes que as PPPs podem apresentar como por exemplo a solidariedade mutualismo ou o

compartilhamento do risco entre as partes Observar um aspecto especiacutefico para dar uma

definiccedilatildeo natildeo traz a abordagem completa mas pode esclarecer caracteriacutesticas conceituais

chaves que permitem distinguir o que eacute ou natildeo uma PPP em cada contexto

Muitos autores enfatizaram a mutualidade e o compartilhamento como parceria

caracteriacutesticas conceituais chave das PPPs (Moraviev amp Kakabadse 2016) Essas

caracteriacutesticas tornam-se importantes por serem um compromisso que vai aleacutem do contrato satildeo

elas que diferenciam a PPP da terceirizaccedilatildeo ou das outras formas tradicionais de contrataccedilatildeo

entre setor puacuteblico e privado A colaboraccedilatildeo e parceria entre os setores satildeo o resultado de um

esforccedilo que tende a aumentar a eficiecircncia e a flexibilidade das organizaccedilotildees oferecendo uma

soluccedilatildeo para um ou mais dos seguintes problemas escassez de recursos distribuiccedilatildeo de risco

entre os parceiros e ineficiecircncia operacional sendo assim cada parceiro preenche uma lacuna

em habilidades recursos e ou competecircncias em que o outro parceiro mostra dificuldades de

gerir sozinho (Villani Greco amp Phillips 2017)

Uma definiccedilatildeo mais abrangente pode ser dada por Hodge Greve amp Boardman (2017)

como sendo um arranjo institucionalizado entre atores puacuteblicos e privados nos quais se

compartilha a responsabilidade por um produto incluindo seu risco custos e benefiacutecios

Embora essa definiccedilatildeo capture caracteriacutesticas mais essenciais falta explicaccedilatildeo do que

exatamente uma PPP eacute A definiccedilatildeo de Moraviev amp Kakabadse (2016) inclui as seguintes

caracteriacutesticas para definir e distinguir uma PPP

bull Um acordo entre uma agecircncia puacuteblica e um parceiro privado deve assumir uma forma

de um contrato juridicamente vinculativo

bull Este contrato deve ser de longo prazo

bull As PPPs normalmente fornecem serviccedilos em infra-estrutura ou PPPs podem fornecer

outros serviccedilos que seriam inicialmente uma responsabilidade do setor puacuteblico

bull PPPs prestam serviccedilos em nome de uma agecircncia puacuteblica

bull Em alguns casos um recurso pode ser transferido para um parceiro privado e o uacuteltimo

aceita responsabilidade por sua manutenccedilatildeo

bull As PPPs prestam serviccedilos aos clientes com o uso dos ativos construiacutedos por um

parceiro privado ou transferido para um parceiro privado pela entidade puacuteblica No entanto um

recurso PPP adicional eacute que a provisatildeo de serviccedilos pode ser compensada atraveacutes de pagamentos

pelo governo ou podem ser financiados por meio de taxas e taxas de usuaacuterios

Wang et al (2017) fez um levantamento sobre o tema PPP seus principais conceitos

autores paiacuteses e perioacutedicos analisando 186 artigos publicados em revistas de administraccedilatildeo

puacuteblica O diagnoacutestico dos autores sobre a dificuldade em conceituar as parceria tambeacutem remete

a caracteriacutesticas principais que podem remeter ao tema em vaacuterias formas e situaccedilotildees

corroborando os achados de Moraviev amp Kakabadse (2016) e acrescentando que em meacutedia

quando se fala em colaboraccedilatildeo de longo prazo satildeo entre 25 e 30 anos e que os setores privados

normalmente participam de certas fases desse projeto incluindo design construccedilatildeo operaccedilatildeo

e manutenccedilatildeo

Osborne (2000) sistematizou os principais aspectos institucionais levantados na

literatura sobre PPPs em trecircs categorias Financeiro (que engloba o financiamento do projeto

a divisatildeo de riscos e o compartilhamento da receita) Legal (que envolve os aspectos contratuais

da formalizaccedilatildeo de entidades com propoacutesito especiacutefico e a legislaccedilatildeo e regulamentos a eles

aplicaacuteveis) e organizacional (que diz respeito a divisatildeo de tarefas e responsabilidades requisitos

formais de tomada de decisatildeo e organizaccedilatildeo do projeto) Em todos esses aspectos observa-se

que o contrato de longo prazo eacute o que permite que ambos parceiros tendam a se beneficiar da

cooperaccedilatildeo e produzam um retorno no seu investimento inicial e de fato obtenham lucro

Sobre a partilha de riscos custos benefiacutecios recursos e responsabilidades o levantamento de

Wang et al (2017) tambeacutem afirma que o compartilhamento eacute o cerne de qualquer PPP

Neste sentido uma PPP natildeo pode ser definida apenas como uma transaccedilatildeo comercial

mas como uma relaccedilatildeo contratual de longo prazo em que ambos os parceiros aprendem ao

longo do tempo Hodge Greve amp Boardman (2017) atentam que os governos devem explorar

a forccedila do parceiro privado para alcanccedilar ganhos na eficiecircncia e escolher a jurisdiccedilatildeo que melhor

se adeque ao seu propoacutesito adotando vaacuterios acordos contratuais diferentes partilhas de riscos

diferentes misturas de financiamentos regimes de transparecircncia e pressupostos sobre o melhor

lidar com riscos ou resultados de governanccedila

Outra caracteriacutestica predominante eacute o fato de os processos de implantaccedilatildeo e execuccedilatildeo

das PPPs serem extremamente complexos como resultado da natureza juriacutedica de longo prazo

feita em muacuteltiplas fases (em termos de design construccedilatildeo operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo) e dos

objetivos dos parceiros PPP e os poliacuteticos o ambiente pode ser dinacircmico (Wang et al 2017)

Esses fatores trazem um requisito para a parceiros para negociar e interagir ao longo do periacuteodo

de cooperaccedilatildeo aleacutem disso cada um dos parceiros da PPP tem sua proacutepria estrateacutegia e formaccedilatildeo

institucionalizada

A diversidade de diferentes proporccedilotildees de capital dos setores puacuteblico e privado eacute extensa

e a proporccedilatildeo das transferecircncias de risco difere muito de uma parceria para outra Existem

diversas formas diferentes de estruturar os contratos legais para os mais diversos tipos de

prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos ou de infraestrutura Essa diversidade com que surgem as PPPs

e suas utilidades ao redor do mundo faz refletir sobre a possibilidade de estas serem mais um

tipo de financiamento do setor puacuteblico do que uma nova forma de proposta para incluir atores

tipos diferentes estatildeo sendo adotados em todo o mundo (Valero 2015)

Percebe-se entatildeo que o debate conceitual sobre PPP eacute cercado por duacutevidas sobre sua

diferenccedila de atuaccedilatildeo para outras aacutereas que contestam se o estudo das PPPs seria realmente algo

ldquonovordquo O debate praacutetico poreacutem estaacute ligado a como esse arranjo dilui o controle poliacutetico sobre

a tomada de decisotildees sobre a qualidade do serviccedilo puacuteblico prestado sobre a possibilidade de

reduzir empregos e condiccedilotildees de emprego e ainda sobre uma preocupaccedilatildeo provinda de

cidadatildeos e usuaacuterios de serviccedilos que provavelmente seratildeo impulsionados pelo lucro do setor

privado e natildeo por princiacutepios de cidadania e democracia (Bovaird 2004)

4 ACCOUNTABILITY EM PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS NO CONTEXTO

INTERNACIONAL

O termo accountability e seu significado traz consigo uma questatildeo complexa abstrata

e multifacetada que pode ser abordada de diferentes maneiras (Fombad 2014) Historicamente

accountability no setor puacuteblico estaacute relacionado agrave controle e prestaccedilatildeo de contas sejam estes

exercidos formalmente por meio de regras e leis ou indiretamente pela sociedade que fiscaliza

seus representantes eleitos para agir em seu nome podedo ser cobradas responsabilidades sobre

a gerecircncia da coisa puacuteblica (Forrer et al 2010)

No o contexto da accountability e suas implicaccedilotildees as PPPs levantam cada vez mais

importantes questotildees de governanccedila democraacutetica devido agrave natureza alterada do Estado quando

se envolve em atividades cooperativas com atores privados podendo haver deacuteficit democraacutetico

devido a uma falta de prestaccedilatildeo de contas (Boateng Standfford amp Stapleton 2017) Por esse

motivo a questatildeo da accontability se mais relevante pois na medida em que os investimentos

que satildeo feitos agrave longo prazo e afetam diretamente os direitos e interesses puacuteblicos eacute necessaacuterio

explicar e evidenciar como os serviccedilos puacuteblicos por meio das PPPs cumprem os valores

substantivos de democracia (Fombad 2014)

Apesar da ecircnfase da importacircncia da accountability no setor puacuteblico o que se percebe eacute

uma falta de transparecircncia nas demonstraccedilotildees contaacutebeis e financeiras relativas agrave PPPs (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010) Sobre esta falta de

transparecircncia enumera-se algumas razotildees principais As legislaccedilotildees sobre transparecircncia e

publicidade estatildeo relacionadas somente agraves organizaccedilotildees puacuteblicas natildeo estando o setor privado

sujeito agraves regulaccedilotildees contaacutebeis para divulgaccedilatildeo da despesa puacuteblica no setor privado haacute uma

cultura de divulgar somente informaccedilotildees obrigatoacuterias entatildeo mesmo que esses relatoacuterios sejam

adequados em termos de partes interessadas em para uma empresa privada satildeo considerados

inadequados em termos de accountability puacuteblica em uma sociedade democraacutetica (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010)

Em resposta ao aumento mundial no nuacutemero de contratos de PPPs tem-se aumentado

tambeacutem as discussotildees sobre questotildees relacionadas com accountability desses contratos As

principais discussotildees acadecircmicas para aumentar a responsabilizaccedilatildeo e o controle puacuteblico

sugerem iniciativas como manter registros financeiros adequados sobre os contratos e sua

execuccedilatildeo analisar e divulgar resultados de desempenho eficaacutecia e expectativas dos contratos

(Fombad 2014) Estas iniciativas amenizariam os efeitos das limitaccedilotildees de governanccedila que

incluem falhas nas prestaccedilotildees de contas fraquezas institucionais corrupccedilatildeo generalizada falta

de transparecircncia ambientes regulatoacuterios fragilizados desequiliacutebrios de poder entre os parceiros

do setor privado falta de compromisso poliacutetico e de confianccedila entre os parceiros (Fombad

2014)

Na tentativa de minimizar esses danos para os paiacuteses em desenvolvimento a OCDE

(2014) estabeleceu alguns pontos principais para serem estudados e aprimorados em relaccedilatildeo agrave

corrupccedilatildeo e falta de transparecia nas contrataccedilotildees e execuccedilotildees de PPP Estes pontos incluem

fatores relacionados agrave assimetria de informaccedilatildeo entre o poder puacuteblico contratante e a empresa

privada que natildeo disponibiliza dados suficientes para o governo e para os cidadatildeos ou usam

meios natildeo convencionais para influenciar o processo de licitaccedilatildeo e contrataccedilatildeo o possiacutevel

conflito de interesse e cultural entre funcionaacuterios puacuteblicos atuantes no oacutergatildeo prestador de

serviccedilo e os funcionaacuterios da empresa privada e por uacuteltimo a possibilidade de financiamento

das empresas contratadas aos poliacuteticos que podem usar sua influecircncia para manipular a

licitaccedilatildeo e dar resultados favoraacuteveis aos seus interesses proacuteprios (OCDE 2014)

O fato de as PPPs combinarem diferentes loacutegicas institucionais (mercado sociedade

civil e governo) requer maiores esforccedilos para gerar soluccedilotildees para resolver o problema de ldquoquem

eacute responsaacutevel perante quemrdquo natildeo havendo nenhum modelo ldquoprontordquo para ser aplicado em seu

delineamento considerando a complexidade das relaccedilotildees em que os cidadatildeos tornaram-se

clientes e o governo agora se comporta como comprador de serviccedilos puacuteblicos (Villani Greco

amp Phillips 2017) A complexidade institucional que eles tem que lidar muitas vezes pode levar

a consequecircncias natildeo intencionais o que pode impedir a realizaccedilatildeo de metas especiacuteficas e

criaccedilatildeo de valor se natildeo for gerenciado adequadamente (Villani Greco amp Phillips 2017)

Organizaccedilotildees hiacutebridas operam em parte no mercado e em parte no setor puacuteblico No

mercado a responsabilidade eacute baseada em mecanismos que se concentram principalmente no

desempenho financeiro e natildeo na criaccedilatildeo de valores puacuteblicos e democraacuteticos que satildeo o foco dos

serviccedilos do setor puacuteblico neste sentido haacute um desafio tambeacutem em analisar e estudar se um

sistema com base em mecanismos de mercado e eficiecircncia suficientes para garantir a prestaccedilatildeo

de contas em oacutergatildeos hiacutebridos que tambeacutem estatildeo sujeitos a valores do setor puacuteblico (Grossi amp

Thomasson 2015)

A gestatildeo de contratos constitui um dos custos mais significativos das transaccedilotildees para

estabelecer governanccedila e accontability nas PPPs sendo considerado um dos fatores mais

importantes para garantir que o interesse puacuteblico seja protegido quando bens e serviccedilos forem

entregues por natildeo- atores (Boyer amp Newcomer 2015) Primeiro o design do contrato requer

estimativas de como o setor privado deve ser pago e estas estimativas se baseiam em previsotildees

da demanda do consumidor (como a disposiccedilatildeo para pagar pedaacutegios) custos operacionais de

longo prazo e ou potenciais interrupccedilotildees de serviccedilos relacionados a recursos naturais e

possiacuteveis contingecircncias Outro desafio eacute o de estabelecer meios corretos de avaliaccedilatildeo de

desempenho com base em ldquoindicadores-chave de desempenhordquo erros nessa avaliaccedilatildeo podem

levar a superestimaccedilatildeo dos riscos ou do real envolvimento do setor privado na prestaccedilatildeo de

serviccedilos puacuteblicos ou na construccedilatildeo de infra-estrutura (Boyer amp Newcomer 2015)

Reforccedilando a criacutetica sobre falta de transparecircncia e accountability Reynaers amp

Grimmelikhuijse (2015) argumentam que as informaccedilotildees disponiacuteveis sobre PPP satildeo limitadas

imprecisas e insuficientes Como resultado dessa deficiecircncia tem-se uma falta de dados

significativos e de difiacutecil compreensatildeo A transparecircncia pode ser observada sobre duas

vertentes a externa traduz a medida em que as organizaccedilotildees satildeo visiacuteveis para a sociedade de

forma geral e a interna diz respeito a forma como o parceiro privado disponibiliza clareza sobre

os processos e atividades desempenhados informando seu desempenho risco e expectativas agrave

parte puacuteblica (Reynaers amp Grimmelikhuijse 2015)

As PPPs e suas relaccedilotildees estabelecem assim uma tiacutepica situaccedilatildeo de assimetria

informacional em que a transparecircncia eacute fundamental para garantir que os principais (oacutergatildeos

puacuteblicos e sociedade) fiscalizem os agentes (empresas privadas) para garantir que o interesse

puacuteblico seja alcanccedilado e a finalidade da PPP seja atendida Alinhar os interesses entre setor

puacuteblico e privado constitui uma das tarefas mais difiacuteceis na formulaccedilatildeo de contratos de PPP

pois estes podem divergir Para sanar essa dificuldade eacute cada vez mais necessaacuterio que estudos

sobre os dados contaacutebeis e financeiros disponibilizados pelas PPPs vigentes sejam analisados

para determinar o grau de transparecircncia oferecido buscando possiacuteveis explicaccedilotildees sobre a

ausecircncia de prestaccedilatildeo de contas e de transparecircncia

Analisando a falhas de transparecircncia e prestaccedilatildeo de contas apontadas na literatura

percebe-se que eacute necessaacuterio mais e melhor regulamentaccedilatildeo Eacute preciso que os mecanismos de

controle estejam articulados para prevenir divulgaccedilatildeo inadequada sob o pretexto de

confidencialidade comercial As informaccedilotildees contaacutebeis devem fluir entre as organizaccedilotildees

parceiras e entre a sociedade de forma geral para assegurar uma supervisatildeo efetiva das PPPs

41 Perspectivas internacionais para melhorar a contabilidade e prestaccedilatildeo de contas

em contratos de PPP no Brasil

Apoacutes debater a importacircncia da prestaccedilatildeo de contas e transparecircncia nos contratos de PPP

discutir sobre o tratamento contaacutebil das PPP eacute um processo relevante para evitar a falta de

transparecircncia e responsabilizaccedilatildeo relacionada aos ativos e passivos que natildeo estatildeo incluiacutedos nos

balanccedilos dos oacutergatildeos puacuteblicos por serem objeto de concessatildeo evitar a natildeo divulgaccedilatildeo dos riscos

fiscais envolvidos ao longo do prazo e dos passivos contingentes que pode ser previstos e por

fim evitar o prejuiacutezo no processo de tomada de decisatildeo que leva a uma alocaccedilatildeo ineficaz de

recursos puacuteblicos dado os incentivos relacionados agrave realizaccedilatildeo de metas fiscais e natildeo agrave

avaliaccedilatildeo de custo-benefiacutecio nas PPPs (Viana Sarmento Moreira amp Alves 2017)

As reformas do setor puacuteblico citadas nesse ensaio fazem refletir na aacuterea de PPPs que

existem vaacuterios desafios e oportunidades para os governos usarem diferentes teacutecnicas e

estruturas contaacutebeis a fim de reduzir barreiras e objeccedilotildees a essas reformas Produzir um uacutenico

relatoacuterio financeiro que abranja todas as atividades do governo incluindo PPPs eacute um dos

principais desafios contaacutebeis (Caperchione Demirag amp Grossi 2017) Haacute de se pensar tambeacutem

em problemas de compreensatildeo do papel da gestatildeo sistemas de controle e transferecircncia de risco

bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees do setor privado e puacuteblico (citados

na seccedilatildeo anterior como caracteriacutestica primordial de uma PPP) Apoacutes evidenciar os conceitos e

caracteriacutesticas das PPPs percebe-se que existem problemas e conflitos de assimetria de

informaccedilatildeo que satildeo muito especiacuteficos agrave este tipo de organizaccedilotildees por isso a contabilidade

precisa se concentrar em fornecer soluccedilotildees viaacuteveis agraves partes envolvidas em organizaccedilotildees

hiacutebridas havendo entatildeo a necessidade de se desenvolver novas teorias de contabilidade e

accountability para resolver esses problemas (Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Tal envolvimento da contabilidade precisa ocorrer desde o processo de decisatildeo que leva

agrave adoccedilatildeo do modelo de entrega de ativos ou prestaccedilatildeo de serviccedilos (seja o modelo tradicional de

contrataccedilatildeo ou PPPs) A contabilidade deve entatildeo se dedicar a entender a construccedilatildeo social

dos valores postos por cada um dos modelos e de que maneira eles se enquadram no contexto

sociopoliacutetico avaliando em todas as etapas de implantaccedilatildeo (atraveacutes do processo de auditoria)

a natureza e a extensatildeo da transferecircncia de risco (Opara Rouse 2018)

Apesar do alto grau de inseguranccedila em relaccedilatildeo ao melhor tratamento contaacutebil para PPPs

o International Standard Accounting Standard Board (IPSASB) emitiu em 2011 um padratildeo

contaacutebil International Public Sector Accounting Standards 32 Service concession

arrangements Grantor (IPSAS 32 2011) Essa norma tem como principal foco de discussatildeo o

reconhecimento dos ativos e passivos decorrentes da concessatildeo puacuteblica que poderia considerar

dois criteacuterios predominantes uma abordagem de riscos e recompensas ou de controle sob o

bem objeto da concessatildeo (Heald Georgiou 2011 Moscariello Cinque 2016) Na abordagem

de riscos e recompensas a propriedade do ativo cabe agrave parte que suporta a maioria dos riscos e

colhe os benefiacutecios cabendo ao poder puacuteblico (concedente) registrar os ativos e passivos

associados sempre que arcar com a maioria dos riscos Na segunda abordagem (adotada pela

norma IPSAS 32) a propriedade do ativo eacute da parte que controla ou regula os serviccedilos ou

estrutura que o parceiro deveraacute arcar (Moscariello Cinque 2016)

O objetivo da IPSAS 32 foi o de aprimorar os pressupostos anteriormente estabelecidos

na norma International Financial Reporting Interpretations Comitee 12 (IFRIC 12)

minimizando a possibilidade de um ativo ser contabilizado por ambas as partes envolvidas em

um contrato de PPP ou por nenhum deles (Heald Georgiou 2011) A expectativa eacute que a

IPSAS 32 e sua proposta possa impedir que as unidades do governo realizem acordos de PPP

que ultrapassem os limites maacuteximos da diacutevida Paiacuteses como o Brasil jaacute aderiram agraves normas

internacionais desde 2012 o que simboliza um esforccedilo na melhoria da qualidade da informaccedilatildeo

sobre parcerias

Para estudar o tratamento contaacutebil mais adequado para as PPPs Andon (2012) e Opara

e Rouse (2018) afirmam que a presenccedila de tensotildees hiacutebridas exige que os pesquisadores

reexaminem as presunccedilotildees atuais sobre a praacutetica da contabilidade gerencial que se manifestam

no processo de operaccedilatildeo das PPPs e considere como elas possibilitam restringem o

gerenciamento eficaz e governanccedila de tais arranjos Em particular as implicaccedilotildees do tratamento

contaacutebil das PPPs (que envolvem gerenciamento de recursos avaliaccedilatildeo de desempenho e

controle) deveriam ser consideradas em todas as fases do projeto para assegurar melhores

decisotildees e o meacuterito das parcerias ao longo do contrato (Andon 2012 Opara Rouse 2018)

Enfatiza-se entatildeo a necessidade de pesquisas que reforcem o papel da contabilidade natildeo soacute

como facilitadora da tomada de decisotildees nas estruturas hiacutebridas das PPPs mas tambeacutem como

instrumento de prestaccedilatildeo de contas e controle social

No Brasil o advento das PPPs soacute veio agrave tona com a ediccedilatildeo da Lei nordm 11079 de

30122004 (alterada pela Lei ndeg 13529 de 4 de dezembro de 2017) Essa Lei estabelece as

condiccedilotildees baacutesicas ao desenvolvimento e implantaccedilatildeo de empreendimentos de forma conjunta

entre os setores puacuteblico e privado por meio de parcerias puacuteblico-privadas sendo considerada

uma espeacutecie de marco regulatoacuterio para esse tipo de contrataccedilatildeo As recentes mudanccedilas que

ocorrerem no final de 2017 permitem que as PPPs tenham contrato superior ao valor de R$ 10

milhotildees com duraccedilatildeo acima de 5 anos Satildeo vedados os contratos que tenham como objeto

somente o fornecimento de matildeo-de-obra o fornecimento e instalaccedilatildeo de equipamentos ou a

execuccedilatildeo de obra puacuteblica As diretrizes levadas em conta na contrataccedilatildeo das PPPs conforme a

legislaccedilatildeo satildeo a eficiecircncia no cumprimento das missotildees de Estado e no emprego dos recursos

da sociedade respeito aos interesses e direitos da populaccedilatildeo governos e empresas

indelegabilidade das funccedilotildees exclusivas do Estado como regulaccedilatildeo jurisdicional de poder de

poliacutecia e outras responsabilidade fiscal transparecircncia reparticcedilatildeo objetiva de riscos entre as

partes e sustentabilidade financeira

Apesar de a lei brasileira deliberar sobre os riscos garantias e outros fatores de forma

ampla talvez ainda seja necessaacuterio uma revisatildeo de fatores mais especiacuteficos e adequados agrave

realidade brasileira pois o que se constata eacute que PPP sofrem altos iacutendices de atraso e

cancelamento nas etapas que antecedem a assinatura do contrato devido a diversos limitadores

regulatoacuterios ou falhas de execuccedilatildeo (Thamer e Lazzarini 2015) Como resultados dessa

limitaccedilatildeo satildeo as poucas PPPs em fase poacutes-contratual no Brasil o que reduz o nuacutemero de

observaccedilotildees disponiacuteveis para um estudo que analise as parcerias durante seu periacuteodo de obras

ou operacional (Thamer e Lazzarini 2015)

Outro aspecto dos contratos de PPPs no Brasil eacute observado por Marques (2017) que

analisa entre outros casos o contrato da rodovia MG-050 celebrado pelo estado de Minas

Gerais em 2007 com vigecircncia ateacute o ano 2032 Dentre as particularidades do contrato o autor

cita que a parceria teve denuacutencias puacuteblicas ao longo dos uacuteltimos anos devido ao aumento de

pedaacutegios e ao atraso no investimento que foi revisado vaacuterias vezes (embora natildeo tenham sido

aplicadas sanccedilotildees significativas) Nesse caso uma regulaccedilatildeo adequada deveria garantir que as

negociaccedilotildees entre o concedente e a concessionaacuteria ocorressem de forma justa protegendo as

partes interessadas em particular os usuaacuterios As regras para a restauraccedilatildeo de o equiliacutebrio

financeiro no Brasil natildeo oferecem compensaccedilatildeo direta e portanto eacute muito provaacutevel que

qualquer mudanccedila no investimento resulte em aumento do pedaacutegio ou outras taxas (Marques

2017)

Para Cintra (2014) apesar de o Brasil ter vivido um estaacutegio caracterizado por uma

enorme demanda por investimentos em infraestrutura e serviccedilos puacuteblicos frente a orccedilamentos

dramaticamente restritivos os projetos de PPP natildeo avanccedilaram como deveriam Diante desse

cenaacuterio em que o Brasil passou por constantes investimentos em infra-estrutura (mudanccedilas

advindas da construccedilatildeo estrutural para eventos como a copa do mundo em 2014 e as olimpiacuteadas

em 2016) seria necessaacuterio um estudo minucioso para identificar as causas que impediram as

iniciativas federais de transformarem-se em PPPs ativas Sabendo-se previamente de que natildeo

haacute uma causa uacutenica que impeccedila a viabilidade das PPPs ausecircncia de PPPs federais eacute um fato

que intriga pesquisadores no Brasil (Dias 2014)

Ao investigar os fatores que influenciam as iniciativas de PPP no Brasil Thamer e

Lazzarini (2015) analisam 177 projetos de PPP desenvolvidos nos estados brasileiros

evidenciando a importacircncia de criar e estimular agecircncias especializadas no modelo para a

interface com as firmas e definir modelos regulatoacuterios que incentivem o envolvimento do setor

privado desde a concepccedilatildeo desses projetos Os resultados tambeacutem indicaram que PPPs avanccedilam

mais rapidamente em locais com niacutevel moderado de corrupccedilatildeo

Apesar de a produccedilatildeo cientiacutefica sobre PPPs no Brasil ser relativamente pequena uma

das vertentes de estudo tem seu foco no motivo das falhas de implantaccedilatildeo das PPPs e na

identificaccedilatildeo de praacuteticas que evitem que isso ocorra (Cintra 2014) Outra consideraacutevel vertente

se dedica aos estudos de casos na implantaccedilatildeo de parcerias puacuteblico-privadas ou de tipos de

parcerias a exemplo dos estaacutedios esportivos ou de modais de transporte A tendecircncia para a

responsabilidade compartilhada nas PPP apresenta falhas na praacutetica eacute preciso aprimorar os

processos de controle e prestaccedilatildeo de contas para as caracteriacutesticas particulares desse tipo de

contrato Se as parcerias puacuteblico-privadas devem desempenhar um papel importante no

desenvolvimento da infraestrutura do Brasil e acompanhar a tendecircncia mundial nos proacuteximos

anos devem-se realizar planos de desenvolvimento nacionais e internacionais para abordar os

problemas sobre accountability design e monitoramento na contrataccedilatildeo

5 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS

Este ensaio teoacuterico teve como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre o surgimento

das PPPs sob a luz da Teoria da Escolha Puacuteblica e inserindo a tendecircncia dentro do movimento

global conhecido como New Public Governance Percorreu-se uma linha histoacuterica para

enfatizar o surgimento das PPPs para entatildeo entender suas caracteriacutesticas e desafios principais

frisando aspectos da accountability e da contabilidade dentro da dicotomia puacuteblicoprivada A

motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios eacute oportuna uma vez que o nuacutemero de

contratos de PPP entrou numa onda crescente em muitos paiacuteses

Num contexto mundial de crises econocircmicas as funccedilotildees do Estado foram retraiacutedas em

detrimento da escassez de recursos mas uma vez recuperada a estabilidade voltam a ser

ampliadas sob uma nova forma de governanccedila em que a soberania natildeo estabelece mais uma

relaccedilatildeo entre desiguais mas em que o Estado passa a ser mais um dentre muitos atores atuando

em prol do cidadatildeo e do bem-estar social

A inspiraccedilatildeo para essa seacuterie de mudanccedilas socioeconocircmicas que fazem surgir PPPs ainda

carrega alguma heranccedila do modelo empresarial de administraccedilatildeo puacuteblica que considera que a

excelecircncia estaacute no setor privado que os paiacuteses desenvolvidos conhecem A crise de confianccedila

do Estado atual eacute abrangente a maioria dos paiacuteses (desenvolvidos e em desenvolvimento) e estaacute

ligada agrave capacidade do Estado e ao acuacutemulo e aos desafios no fornecimento de serviccedilos que

tendem a ser considerados cada vez mais ineficientes

A colaboraccedilatildeo da Public Choice Theory eacute percebida quando se tenta justificar as atuais

noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado criando conceitos e estabelecendo uma loacutegica

receptiva a esse estudo com ecircnfase na institucionalizaccedilatildeo e na cooperaccedilatildeo Considerando

tambeacutem as contribuiccedilotildees poacutes-modernas em que os movimentos chamados NPM e NPG trazem

uma anaacutelise dessas relaccedilotildees sob esta oacutetica possibilitaraacute o alce possibilitam uma visatildeo mais

precisa e sistemaacutetica do caraacuteter dessas parcerias suas questotildees institucionais e benefiacutecios para

a sociedade global atendendo assim ao problema da pesquisa

Alguns dos autores que apontaram uma agenda de pesquisa para o tema (Hodge Greve

Boardman 2017 Hodge Greve 2017 Moraviev Kakabadse 2016) concordam que os

governos adotam vaacuterios acordos contratuais diferentes instituindo diferentes partilhas de

riscos diferentes formas de financiamentos e regimes de transparecircncia sobre o melhor lidar

com os riscos dos contratos ou sobre como alcanccedilar melhores resultados de governanccedila Entatildeo

para cada objetivo diferente que se pretende obter com uma PPP diferentes caracteriacutesticas

podem ser observadas dependendo da realidade de cada governo

As organizaccedilotildees hiacutebridas operam de acordo com valores diferentes em um contexto

caracterizado por ambiguidade quando enfrentam muacuteltiplos (nem sempre alinhados) objetivos

que geram diferentes tipos de pressotildees que podem entrar em conflito um com o outro Para

superar esta dicotomia as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para investigar como as

praacuteticas contaacutebeis reais satildeo traduzias e utilizadas em configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o

objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas Nesse sentido pesquisas futuras poderiam ser

realizadas usando meacutetodos inovadores conforme sugerido por Caperchione Demirag amp Grossi

(2017) estudos de caso e entrevistas podem ser usados para avanccedilar na investigaccedilatildeo sobre quais

as mudanccedilas nos demonstrativos contaacutebeis e de accoutability melhor seriam aproveitados em

organizaccedilotildees hiacutebridas

Nos processos de accountability eacute preciso garantir que os objetivos duais das

organizaccedilotildees hiacutebridas sejam protegidos Diante das mudanccedilas propostas pelos movimentos

como NPM e NPG eacute preciso atentar que aquilo que se configura como uma vantagem do ponto

de vista dos processos de geraccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos precisam estar devidamente

concatenados com a perspectiva de prestaccedilatildeo de contas e responsabilidade puacuteblica de modo

que melhores resultados na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e construccedilatildeo de infraestrutura

estejam em equiliacutebrio com valores democraacuteticos e com a prestaccedilatildeo de contas aos cidadatildeos

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PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS SURGIMENTO CONCEITOS E

DESAFIOS PARA A CONTABILIDADE PUacuteBLICA

Resumo

Este ensaio teoacuterico tem como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre como as Parcerias

Puacuteblico-privadas surgiram no atual contexto de reformas do Estado e quais os desafios

enfrentados pela contabilidade puacuteblica para melhorar a prestaccedilatildeo de contas e os aspectos

contaacutebeis desse arranjo institucional A motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios

eacute conveniente uma vez que o nuacutemero de contratos de PPP entrou numa onda crescente em

muitos paiacuteses Para atingir o objetivo do artigo recorreu-se a literatura internacional para

debater sobre accountability e prestaccedilatildeo de contas levantando questotildees sobre como essa forma

organizacional pode ajudar a atingir o interesse puacuteblico e entatildeo melhorar as funccedilotildees do Estado

As contribuiccedilotildees da pesquisa estatildeo em esclarecer agrave luz da teoria Public Choice Theory que as

novas noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado podem superar a dicotomia entre puacuteblico e

privado e as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para aprimorar praacuteticas em

configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas

Palavras-chave Parcerias Puacuteblico-privadas Public Choice New Public Governance

1 INTRODUCcedilAtildeO

Haacute mais de duas deacutecadas as Organizaccedilotildees do Setor Puacuteblico (OSP) estatildeo reformulando

suas estruturas de governanccedila Sob a eacutegide do movimento global conhecido como New Public

Governance (NPG) as OSP estatildeo revendo suas formas e sistemas de controle com objetivo de

reinventar a maneira pela qual o governo atua para atingir seus objetivos O termo NPG eacute

reflexo direto dos fenocircmenos da globalizaccedilatildeo e tem como foco as relaccedilotildees interorganizacionais

e a governanccedila dos processos enfatizando a eficaacutecia do serviccedilo e resultados mais eficientes

que dependem da interaccedilatildeo das OSP com o meio em que estatildeo inseridas (Osborne 2009) As

mudanccedilas na forma como o Estado se relaciona com outros atores sociais segundo este

movimento tornaram-se a base para a entrega de bens e serviccedilos em todo o mundo

Apoacutes a forte expansatildeo do papel do Estado nas esferas de bem-estar e desenvolvimento

dos anos cinquenta aos setenta uma alternativa inevitaacutevel foi aumentar as restriccedilotildees de recursos

e tentar reparar as diversas falhas do governo A retirada do Estado da produccedilatildeo direta de bens

e serviccedilos ocorreu por dois fatores pela crise fiscal que resultou num esgotamento da

capacidade de investimento do setor puacuteblico e por uma visatildeo neoliberal que defendia a reduccedilatildeo

do tamanho do Estado (Denhart 2012) Como alternativas ao Estado considerado ineficiente e

com poucos recursos o espaccedilo entre o setor privado e puacuteblico diminuiu fazendo surgir vaacuterias

alternativas organizacionais como as parcerias puacuteblico-privadas

A concepccedilatildeo de um Estado mais pluralista abrange perspectivas como a colaboraccedilatildeo

interorganizacional e por redes interorganizacionais A ascensatildeo do pluralismo substitui a

noccedilatildeo de Estado como uacutenico provedor de bens e serviccedilos puacuteblicos e daacute lugar a um movimento

em direccedilatildeo agrave interdependecircncia entre os atores Desse modo com problemas e desafios globais

viu-se a necessidade de lidar com as questotildees postas em conjunto incluindo novos atores nessas

dinacircmicas que natildeo os Estados como os entes privados e as organizaccedilotildees multilaterais

governamentais ou natildeo governamentais

Eacute nesse contexto que haacute mais de vinte anos surgiu o termo Parceria Puacuteblico-Privada

(PPP) - Public Private Partnership Numa perspectiva global as PPPs satildeo vistas como forma

alternativa de financiamento e gestatildeo a ser usada adicionalmente ou complementarmente a

outros instrumentos para suprir necessidades de infraestrutura e serviccedilos em um amplo leque

de setores dos serviccedilos ambientais agrave sauacutede ou educaccedilatildeo (Hodge amp Greve 2005)

Esse tema vem despertando interesse nos uacuteltimos anos sendo crescente o nuacutemero de

pesquisas que buscam elucidar uma seacuterie de questotildees relacionadas agraves PPP que vatildeo desde a

visatildeo geral e conceitual ateacute abordagens mais especiacuteficas do setor revelando desde aspectos de

mensuraccedilatildeo de eficiecircncia ateacute investigaccedilatildeo de fatores institucionais que favorecem sua

implantaccedilatildeo Apesar desse esforccedilo alguns estudiosos afirmam que eacute preciso reexaminar os

diferentes significados e definiccedilotildees dadas a PPPs para analisar seu domiacutenio e sua estrutura

teoacuterica (Hodge amp Greve 2007 Marsilio Cappellaro amp Cuccurullo 2011)

Sob essa lacuna na literatura nacional e internacional surge o problema de pesquisa que

este ensaio teoacuterico busca esclarecer Como as Parcerias Puacuteblico-privadas surgiram no atual

contexto de reformas do Estado Quais os desafios enfrentados pela contabilidade puacuteblica para

melhorar a prestaccedilatildeo de contas e os aspectos contaacutebeis desse arranjo institucional Uma

abordagem teoacuterica pode facilitar a acumulaccedilatildeo de conhecimento sobre o tema esclarecendo o

papel das PPP na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e de infraestrutura discutindo os principais

problemas citados na literatura e contribuindo para adaptaccedilatildeo da contabilidade puacuteblica diante

dos novos desafios de divulgaccedilatildeo de relatoacuterios

O presente ensaio foi elaborado a partir de uma revisatildeo narrativa e estabelecimento de

proposiccedilotildees sobre os desafios que a contabilidade teraacute no sentido a melhorar a qualidade da

informaccedilatildeo e acompanhar as novas tendecircncias do Estado Esse modelo de revisatildeo eacute indicado

quando pesquisadores buscam sintetizar o conhecimento atual sobre determinado assunto sob

uma perspectiva geral A delimitaccedilatildeo do estudo considerou artigos e livros seminais na aacuterea

incluindo as publicaccedilotildees mais recentes em perioacutedicos internacionais

A abordagem teoacuterica deste artigo cerceia a Public Choice Theory para justificar

movimentos como o Nova Gestatildeo Puacuteblica e Nova Governanccedila Puacuteblica nos quais o surgimento

de PPP eacute baseado Esta teoria atribui um tratamento menos altruiacutesta agraves funccedilotildees do Estado e

defende a atual conjuntura para criaccedilatildeo de estruturas hiacutebridas e cooperativas entre diferentes

atores que a partir de entatildeo passam a operar junto ao Estado nas relaccedilotildees institucionais cada

vez mais globalizadas

Este artigo estaacute estruturado em trecircs seccedilotildees aleacutem desta introduccedilatildeo na primeira seraacute

abordado o redesenho do Estado sob a oacutetica de teoria da escolha puacuteblica que prevecirc a retraccedilatildeo

da produccedilatildeo estatal de bens e serviccedilos levando a sociedade civil a estruturar-se para auto-gerir

a provisatildeo de necessidades coletivas a segunda seccedilatildeo aborda o surgimento das PPPs seus

conceitos e principais desafios mediante o a possibilidade de executar atividades sociais e

econocircmicas que antes eram consideradas funccedilotildees estritamente estatais Por fim a terceira seccedilatildeo

estabelece sob a oacutetica da accountability os desafios e perspectivas que a contabilidade puacuteblica

enfrenta para acompanhar a necessidade de informaccedilotildees entre os parceiros puacuteblico e privados

e perante a sociedade

2 TEORIA DA ESCOLHA PUacuteBLICA E O NOVO PAPEL DO ESTADO

Para explicar do ponto de vista teoacuterico as mudanccedilas na atuaccedilatildeo do Estado e em sua

forma de se relacionar com a sociedade existem vaacuterias doutrinas e teorias econocircmicas ligadas

agrave teoria organizacional ciecircncia poliacutetica e economia (Borges 2001) Dentre as teorias mais

utilizadas estatildeo a teoria institucional e a teoria da escolha puacuteblica ambas capazes de explicar

as reformas que ocorreram na administraccedilatildeo puacuteblica em que eficiecircncia e desempenho

prevalecem acompanhando o impacto das tecnologias da informaccedilatildeo na administraccedilatildeo entre

outros avanccedilos

A tendecircncia teoacuterica de utilizaccedilatildeo de maior intervenccedilatildeo do mercado e menor do Estado

pode ser explicada por meio da Teoria da Escolha Puacuteblica (TEP) desenvolvida inicialmente por

James Buchanan que associou a microeconomia neoliberal para explicar os ciclos poliacuteticos

Essa teoria justifica por meio de suas vertentes o pensamento poliacutetico e econocircmico da chamada

Nova Direita que veio a surgir com o esgotamento do modo Welfare State de Estado provedor

Dentre as vaacuterias vertentes desse pensamento poliacutetico neoconservador pode-se inferir

que a TEP se mostra eficiente ao explicar as agendas de reforma nos governos apoacutes o periacuteodo

de crise Conforme essa teoria de raiacutezes filosoacuteficas baseadas em preceitos liberais e utilitaristas

essa teoria afirma que o processo poliacutetico e sua intervenccedilatildeo no mercado tende a ameaccedilar a

liberdade individual e o progresso econocircmico considerando que o padratildeo institucional mais

adequado e eficiente eacute aquele orientado para o mercado (Borges 2001)

Pensando em termos de paradigmas na perspectiva de Kuhn (1970) a TEP desafia o

paradigma dominante no Welfare State em que a teoria do interesse puacuteblico prevalecia para

explicar as accedilotildees do Estado democraacutetico Para Reksulak Razzolini Shughart (2001) sob a

perspectiva do interesse puacuteblico sempre haveraacute benevolecircncia altruiacutesta por parte dos atores do

governo a quem os cidadatildeos comuns delegam a autoridade decisoacuteria estes decisores poliacuteticos

estatildeo sempre motivados apenas por um desejo maximizar o bem-estar da sociedade

Em contraponto ao ponto de vista do interesse puacuteblico a TEP se posiciona sobre o

indiviacuteduo como unidade baacutesica de anaacutelise Os pressupostos feitos sobre o comportamento

individual tornam-se entatildeo fundamentais na construccedilatildeo de uma teoria coerente pois eacute sobre o

tomador de decisotildees que circundam a maioria das inferecircncias Os alicerces dessa teoria satildeo

enumerados por Ostrom (1971) como sendo a) Os indiviacuteduos sempre perseguiratildeo seus proacuteprios

interesses Natildeo no sentido de serem egoiacutestas mas esclarecendo que cada um tem suas proacuteprias

preferecircncias que afetam e impulsionam as decisotildees que eles tomam B) Os indiviacuteduos satildeo

racionais capazes de julgar racionalmente as alternativas que lhe satildeo apresentadas C) Os

indiviacuteduos tendem a assumir estrateacutegias de maximizaccedilatildeo que fornecem o maior benefiacutecio

liacutequido pesado pelas suas proacuteprias preferecircncias

Nessa perspectiva a teoria da escolha puacuteblica permite entender a importacircncia de PPPs

em termos dos interesses particulares de vaacuterios agentes mas natildeo do interesse puacuteblico como um

todo Monteiro (2010) explica que por exemplo do ponto de vista dos poliacuteticos eleitos haacute uma

tendecircncia na expectativa de maximizarem suas oportunidades de reeleiccedilatildeo a curto prazo no

ponto de vista dos burocratas haacute um misto utilitaacuterio do interesse puacuteblico e do seu interesse

pessoal o peso do interesse puacuteblico nesta funccedilatildeo de utilidade depende do incentivos que eles

receberatildeo para defende-lo Ainda na perspectiva individual dos agentes analisando as partes

envolvidas nas PPPs tem-se que ao passo que os poliacuteticos tendem a desconsiderar o longo

prazo e maximizar suas escolhas enquanto estiverem no poder o setor privado tendem a ser

maximizadores do lucro explorando as oportunidades do mercado (podendo ou natildeo terem

preocupaccedilotildees eacuteticas quanto a isso)

Os poliacuteticos sabem que as regras do jogo (a legislaccedilatildeo o orccedilamento e o controle

social) podem restringir sua capacidade de otimizar o trabalho feito pois eles enfrentam

restriccedilotildees orccedilamentaacuterias (Monteiro 2010) Para driblar essa restriccedilatildeo e aumentara

probabilidade de ganhar a proacutexima eleiccedilatildeo seria necessaacuterio que fossem aprovados a maior parte

dos projetos puacuteblicos que podem apresentar benefiacutecios para os usuaacuterioscidadatildeos Essa

necessidade faz com que os poliacuteticos eleitos tendam a burlar as restriccedilotildees de diacutevida e ignorarem

os limites de despesa puacuteblica Tal situaccedilatildeo gera um problema de escolha puacuteblica em que a

opccedilatildeo por prestar um serviccedilo ou construir uma infraestrutura puacuteblica por meio de PPP pode

acarretar em falta de responsabilizaccedilatildeo num quadro de curto prazo Monteiro (2010) salienta

ainda que este problema se agrava quando se considera o fato de as PPPs natildeo gerarem gastos

puacuteblicos nos primeiros anos (porque geralmente os pagamentos comeccedilam somente apoacutes a

conclusatildeo da infraestrutura) gerando a falsa impressatildeo que a decisatildeo de optar por uma parceria

ao inveacutes de uma contrataccedilatildeo tradicional pode ser mais vantajosa

Em resumo a TEP contribui para explicaccedilatildeo das PPPs como fenocircmeno de duas formas

Na abordagem geral de Ostrom (1971) para apoiar nada mais aleacutem do Estado miacutenimo

considerando um contexto de escassez e favorecendo a preocupaccedilatildeo com eficiecircncia e com

economia criticando o tamanho e o crescimento das funccedilotildees do Estado debatendo suas funccedilotildees

sob o aspecto do serviccedilo puacuteblico e contribuindo com modificaccedilotildees para o modelo burocraacutetico

vigente E na abordagem individual para explicar o comportamento oportunista dos poliacuteticos

eleitos e os riscos que eles podem acarretar pela a preferecircncia por projetos com andamento

mais raacutepido que natildeo necessariamente representam a melhor opccedilatildeo para o puacuteblico pela

assimetria informacional entre os parceiros e pela incompletude dos contatos formulados

(Peters amp Pierre 2010)

21 Ambiente de reformas no Setor Puacuteblico

Em consequecircncia da escassez de recursos e da crise econocircmica que tomava os Estados

Europeus que muitas das reformas administrativas que ocorreram entra as deacutecadas de 1980 e

1990 tinham como cerne a busca por economia e eficiecircncia no setor puacuteblico (Hood 1991) O

pano de fundo por traacutes dessas propostas de melhoria era restaurar os niacuteveis de confianccedila no

governo perdidos no decliacutenio do Welfare State Motivado por essa necessidade de mudanccedilas

no Estado surge um movimento denominado New Public Management (NPM) que segundo

Hood (1991) sugere uma concepccedilatildeo diferente de responsabilidade puacuteblica diminuindo ou

retirando diferenccedilas entre o setor puacuteblico e o setor privado e mudando o foco do processo de

prestaccedilatildeo de contas e direcionando o Estado para resultados eficientes e eficazes

O movimento NPM foi criticado em muitos aspectos sobretudo por seu foco

excessivamente intra-organizacional em um mundo cada vez mais plural e pela adesatildeo agrave

aplicaccedilatildeo de teacutecnicas desatualizadas do setor privado para implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas

e prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos (Osborne 2009) Essa abordagem com orientaccedilatildeo para o

mercado e para resultados eficientes tambeacutem era criticada por ser menos representativa do

interesse puacuteblico do ponto de vista democraacutetico

Numa perspectiva comparada para debater as formas e intensidades das reformas

motivadas pela NPM ao longo do mundo Peters amp Pierre (2010) afirmam que fica claro que o

foco de um governo orientado para negoacutecios natildeo exclui uma abordagem voltada para o governo

e questotildees sociais elas podem coexistir no Estado Um dos principais argumentos da reforma

que iniciou-se na Europa com a crise fiscal era que o Estado precisava cortar gastos mas natildeo

necessariamente se diz sobre a natureza dos gastos em relaccedilatildeo as funccedilotildees do Estado

Numa linha histoacuterica Osborne (2009) ressalta que as reformas que ocorreram

modificando a forma como o Estado presta serviccedilos puacuteblicos passam essencialmente por trecircs

periacuteodos um maior e mais importante para a concepccedilatildeo do Estado Moderno que foi o periacuteodo

em que predominou o Estado de Bem-estar social que durou desde o final do seacuteculo XIX ateacute o

final da deacutecada de 1970iniacutecio dos anos 80 um segundo periacuteodo foi marcado pelo surgimento

do NPM e de suas praacuteticas orientadas pelo mercado e por concepccedilotildees neoliberais ateacute o iniacutecio

do seacuteculo XXI e um terceiro emergente eacute chamado de Nova Governanccedila Puacuteblica que vigora

ateacute entatildeo

Os novos movimentos reformistas do Estado como a NPG passam entatildeo a enxergar que

o governo existe para mediar os interesses pessoais e coletivos especiacuteficos dos membros da

sociedade e para propiciar uma arena em que os auto interesses possam ser plenamente

exercidos e adjudicados (Denhart 2012) Dessa forma a filosofia da TEP passa a abranger os

serviccedilos puacuteblicos de modo a colocar as necessidades e os valores dos cidadatildeos em primeiro

lugar em suas decisotildees e accedilotildees expondo formas novas e inovadoras para compreender o que

preocupa os cidadatildeos e como se deve responder agraves necessidades e interesses dos mesmos

A globalizaccedilatildeo faz com que muacuteltiplos atores interajam com o Estado e compartilhem

das suas funccedilotildees Esse compartilhamento natildeo conduz ao ldquofim do Estadordquo mas estimula uma

seacuterie de estrateacutegias governamentais e de governanccedila num Estado mais ativista (Angelis 2015)

O envolvimento de terceiras partes na administraccedilatildeo puacuteblica seja de atores privados ou de

atores da sociedade civil enfatiza novamente a necessidade de conceituar a diversidade do setor

puacuteblico (Peters amp Pierre 2010)

A NPG estaacute sendo apresentada como uma ferramenta conceitual com o potencial para

ajudar a compreensatildeo da complexidade dos desafios de um Estado globalizado e pluralista do

seacuteculo XXI (Pollitt amp Bouckaert 2011) Uma das mudanccedilas mais perceptiacuteveis nesse

movimento eacute feita quando o Estado deixa de ocupar uma posiccedilatildeo clara de autoridade vista

como um top-down processo hieraacuterquico Na concepccedilatildeo metafoacuterica da NPG o Estado passa a

ser apenas um jogador entre muitos outros na arena poliacutetica Assim a arena poliacutetica tornou-se

visivelmente mais lotada e contestada haacute mais atores envolvidos as fronteiras entre o puacuteblico

e o privado satildeo menos precisas e o comando do governo sobre o processo poliacutetico estaacute em

constante transformaccedilatildeo (Osborne 2009)

Mercantilizar privatizar e procurar parcerias com outros atores da sociedade para

melhorar os serviccedilos puacuteblicos podem significar assim uma soluccedilatildeo para superar a crise de

confianccedila e a escassez de recursos Filosoficamente Greve amp Hodge (2015) afirmam que pode-

se dizer que estaacute havendo uma transiccedilatildeo da dicotomia ldquopuacuteblico versus privadordquo para ldquopuacuteblico

e privadordquo em que haacute uma economia mista uma economia de mercado com envolvimento do

governo

As agendas de pesquisa apontam que o uso de PPPs tem sido motivado como meio de

aumentar a eficaacutecia da governanccedila puacuteblica e seus resultados (Caperchione Demirag amp Grossi

2017) No entanto pela oacutetica da TEP as parcerias podem ser vistas tambeacutem como um

empreendimento financeiro ou um empreacutestimo que podem ser motivados puramente com a

finalidade de maximizar o apelo poliacutetico agrave eleitores como uma forma mais raacutepida de resoluccedilatildeo

de conflitos (Brinkerhoff e Brinkerhoff 2011) De uma perspectiva otimista a parceria com o

setor privado pode proporcionar o acesso do governo a conhecimentos teacutecnicos e redes

estabelecidas para a partilha de recursos e riscos complementares Aleacutem disso a literatura ainda

reflete sobre o papel que os governos deveriam desempenhar na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos

essa reflexatildeo entra em choque com a real capacidade de alguns governos em supervisionarem

os acordos de parceria garantindo que eles sejam receptivos agraves demandas e contribuam para

uma visatildeo mais ampla e estrateacutegica do bem puacuteblico (Brinkerhoff e Brinkerhoff 2011) Nesse

contexto torna-se oportuno examinar de forma profunda a publicidade dos fatos ligados a

contrataccedilatildeo das PPPs e suas diversas particularidades e tipos a fim de atingir o equiliacutebrio entre

interesses e benefiacutecios privados e puacuteblicos

Opara e Rouse (2018) concordam que uma compreensatildeo melhor do fenocircmeno PPPs

requer um (re)exame mais profundo de suas caracteriacutesticas incorporadas que muitas vezes satildeo

invisiacuteveis para o puacuteblico Primeiro por representar uma mudanccedila fundamental de paradigma

social e poliacutetico na forma como os governos funcionam e interagem com seus cidadatildeos Estas

novas formas de relacionamento que surgem devem utilizar as ferramentas de organizaccedilatildeo

democraacutetica para envolver e atender agraves necessidades de serviccedilo dos cidadatildeos (Opara Rouse

2018) Para atingir esse objetivo e natildeo prejudicar os valores democraacuteticos do Estado eacute

necessaacuteria uma ferramenta de prestaccedilatildeo de contas eficiente que permita a fiscalizaccedilatildeo dos

objetivos das parcerias ao longo do contrato

3 O ADVENTO DAS PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS

A fim de melhorar o desempenho e a eficiecircncia muitas OSPs estatildeo adotando um tipo

hiacutebrido de formas organizacionais em que os gerentes dos setores puacuteblicos e privados

trabalham juntos em formas organizacionais complexas e regidos por relaccedilotildees contratuais e

legais de longo prazo Neste modo de governanccedila hiacutebrida percebe-se novas formas de operaccedilotildees

emergentes tais como terceirizaccedilatildeo e parcerias puacuteblico-privadas que trazem suas proacuteprias

oportunidades uacutenicas e desafios para pesquisadores de contabilidade e administraccedilatildeo puacuteblica

(Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Na seccedilatildeo anterior procurou-se delinear a loacutegica por traacutes das reformas do setor puacuteblico

e nas mudanccedilas de papel do Estado para explicar as novas formas organizacionais em

particular PPPs Com respaldo nos conceitos de NPM de importaccedilatildeo de praacuteticas do setor

privado pode-se dizer que houve comercializaccedilatildeo das OSPs que combinam os recursos do

setor puacuteblico com a capacidade de eficiecircncia e expertise tecnoloacutegica das organizaccedilotildees do setor

privado (Bovaird 2004)

A hibridaccedilatildeo neste contexto refere-se agraves formas inter-organizacionais que mesclam

funccedilotildees estruturas recursos e sistemas de conhecimento e gestatildeo que operam na aacuterea cinzenta

entre os setores puacuteblico e privado e tem que combinando objetivos valores obrigaccedilotildees

identidades e orientaccedilotildees culturais potencialmente conflitantes se vistos sob a oacutetica de

diferentes loacutegicas institucionais (puacuteblico privado e terceiro setor) (Hodge Greve amp Boardman

2017) A partir desse rearranjo institucional podem surgir problemas em relaccedilatildeo aos sistemas

de controle e transferecircncia de risco bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees

do setor privado e puacuteblico

Existem muitos motivos atraentes para uma parceria entre os setores puacuteblico e privado

No sentido histoacuterico o debate em torno de qual setor eacute mais eficiente ou atende melhor as

expectativas da sociedade eacute antigo no sentido filosoacutefico eacute da natureza humana querer o

melhor dos dois mundos e trabalhar para alcanccedilar isso (Hodge Greve 2015) Ainda do ponto

de vista da poliacutetica puacuteblica natildeo se pode contestar o potencial inovador da ideia de unir os

esforccedilos entre os dois setores para resolver problemas sociais cada vez mais complexos

Recorrer ao o setor privado para prestar serviccedilos construir ou operar infraestruturas

puacuteblicas como como estradas escolas prisotildees hospitais e instalaccedilotildees abastecimento de aacutegua

natildeo eacute uma iniciativa nova Inspirados pela Iniciativa de Financiamento Privado do Reino Unido

(PFI) os projetos de PPP comeccedilaram a ser usados na Europa haacute mais de vinte anos Em um

estudo de 29 projetos no Reino Unido descobriu-se que a economia meacutedia de custos foi de 17

nos projetos PFI quando comparados a forma puramente puacuteblica na Austraacutelia PPPs satildeo 11

mais eficientes do que as formas tradicionais de prestaccedilatildeo de serviccedilo (Valero 2015) Embora

os programas PPP tenham aumentado ao redor do mundo a experiecircncia nos paiacuteses em

desenvolvimento onde o quadro institucional eacute mais fraco a falta de compromisso do governo

em honrar a os termos dos contratos levaram a custos adicionais e reduziram a eficiecircncia dos

contratos de PPP (Valero 2015)

Um dos argumentos a favor das PPPs mais frisados na literatura diz respeito agrave sua forma

organizacional e se relaciona com a Nova Gestatildeo Puacuteblica (NPM) o fato de estarem mais

distantes das arenas de decisotildees poliacuteticas e possuiacuterem identidade organizacional distinta faz

com que sejam vistos como formas mais eficazes e eficientes (Hodge Greve 2005 Osborne

Gaebler 1993) No entanto eacute preciso atentar tambeacutem que os projetos satildeo planejados e

realizados em redes de atores que satildeo interligados atraveacutes de dependecircncias de recursos que satildeo

simultaneamente fragmentadas em termos de metas conhecimentos e recursos (Hodge amp

Greve 2005)

Considerando os vaacuterios argumentos quanto ao que produz bons resultados em PPPs

diferentes grupos de argumentos originaacuterios de diferentes perspectivas teoacutericas podem ser

identificados Caperchione Demirag amp Grossi (2017) citam que eacute a chave para PPPs bem

sucedidas satildeo a forma legal e o monitoramento das parcerias Para estes autores eacute preciso ter

uma forte atividades de gerenciamento de rede capaz de garantir uma cooperaccedilatildeo mais estreita

entre os parceiros

31 Conceitos e Caracteriacutesticas das PPPs

Apesar de suas vantagens estarem prescritas na literatura as Parcerias puacuteblico-privadas

(PPPs) ainda natildeo tem uma clara definiccedilatildeo Hodge amp Greve (2007) afirmam que as PPPs satildeo

vistas atualmente como a principal alternativa para contrataccedilatildeo e privatizaccedilatildeo de serviccedilos

puacuteblicos e portanto satildeo considerados como um salto qualitativo no esforccedilo para unir forccedilas

entre o setor puacuteblico e os setor privado

A OECD (2014) definiu PPPs ldquocomo um acordo entre o governo e um ou mais parceiros

privados (que podem incluir os operadores e os financiadores) segundo os quais os parceiros

privados entregam o serviccedilo de tal maneira que os objetivos de entrega dos serviccedilos estejam

alinhados com os objetivos de lucro dos parceiros privados e onde a eficaacutecia do alinhamento

depende de um transferecircncia de risco suficiente para o parceiro privadordquo (OCDE 2014)

Numa abordagem mais atual Moraviev amp Kakabadse (2016) afirmam que natildeo existe

ainda uma definiccedilatildeo uacutenica de PPP sobre a qual a maioria dos acadecircmicos e praticantes poderiam

concordar pois em muitas dessas definiccedilotildees satildeo capturadas apenas algumas das caracteriacutesticas

diferentes que as PPPs podem apresentar como por exemplo a solidariedade mutualismo ou o

compartilhamento do risco entre as partes Observar um aspecto especiacutefico para dar uma

definiccedilatildeo natildeo traz a abordagem completa mas pode esclarecer caracteriacutesticas conceituais

chaves que permitem distinguir o que eacute ou natildeo uma PPP em cada contexto

Muitos autores enfatizaram a mutualidade e o compartilhamento como parceria

caracteriacutesticas conceituais chave das PPPs (Moraviev amp Kakabadse 2016) Essas

caracteriacutesticas tornam-se importantes por serem um compromisso que vai aleacutem do contrato satildeo

elas que diferenciam a PPP da terceirizaccedilatildeo ou das outras formas tradicionais de contrataccedilatildeo

entre setor puacuteblico e privado A colaboraccedilatildeo e parceria entre os setores satildeo o resultado de um

esforccedilo que tende a aumentar a eficiecircncia e a flexibilidade das organizaccedilotildees oferecendo uma

soluccedilatildeo para um ou mais dos seguintes problemas escassez de recursos distribuiccedilatildeo de risco

entre os parceiros e ineficiecircncia operacional sendo assim cada parceiro preenche uma lacuna

em habilidades recursos e ou competecircncias em que o outro parceiro mostra dificuldades de

gerir sozinho (Villani Greco amp Phillips 2017)

Uma definiccedilatildeo mais abrangente pode ser dada por Hodge Greve amp Boardman (2017)

como sendo um arranjo institucionalizado entre atores puacuteblicos e privados nos quais se

compartilha a responsabilidade por um produto incluindo seu risco custos e benefiacutecios

Embora essa definiccedilatildeo capture caracteriacutesticas mais essenciais falta explicaccedilatildeo do que

exatamente uma PPP eacute A definiccedilatildeo de Moraviev amp Kakabadse (2016) inclui as seguintes

caracteriacutesticas para definir e distinguir uma PPP

bull Um acordo entre uma agecircncia puacuteblica e um parceiro privado deve assumir uma forma

de um contrato juridicamente vinculativo

bull Este contrato deve ser de longo prazo

bull As PPPs normalmente fornecem serviccedilos em infra-estrutura ou PPPs podem fornecer

outros serviccedilos que seriam inicialmente uma responsabilidade do setor puacuteblico

bull PPPs prestam serviccedilos em nome de uma agecircncia puacuteblica

bull Em alguns casos um recurso pode ser transferido para um parceiro privado e o uacuteltimo

aceita responsabilidade por sua manutenccedilatildeo

bull As PPPs prestam serviccedilos aos clientes com o uso dos ativos construiacutedos por um

parceiro privado ou transferido para um parceiro privado pela entidade puacuteblica No entanto um

recurso PPP adicional eacute que a provisatildeo de serviccedilos pode ser compensada atraveacutes de pagamentos

pelo governo ou podem ser financiados por meio de taxas e taxas de usuaacuterios

Wang et al (2017) fez um levantamento sobre o tema PPP seus principais conceitos

autores paiacuteses e perioacutedicos analisando 186 artigos publicados em revistas de administraccedilatildeo

puacuteblica O diagnoacutestico dos autores sobre a dificuldade em conceituar as parceria tambeacutem remete

a caracteriacutesticas principais que podem remeter ao tema em vaacuterias formas e situaccedilotildees

corroborando os achados de Moraviev amp Kakabadse (2016) e acrescentando que em meacutedia

quando se fala em colaboraccedilatildeo de longo prazo satildeo entre 25 e 30 anos e que os setores privados

normalmente participam de certas fases desse projeto incluindo design construccedilatildeo operaccedilatildeo

e manutenccedilatildeo

Osborne (2000) sistematizou os principais aspectos institucionais levantados na

literatura sobre PPPs em trecircs categorias Financeiro (que engloba o financiamento do projeto

a divisatildeo de riscos e o compartilhamento da receita) Legal (que envolve os aspectos contratuais

da formalizaccedilatildeo de entidades com propoacutesito especiacutefico e a legislaccedilatildeo e regulamentos a eles

aplicaacuteveis) e organizacional (que diz respeito a divisatildeo de tarefas e responsabilidades requisitos

formais de tomada de decisatildeo e organizaccedilatildeo do projeto) Em todos esses aspectos observa-se

que o contrato de longo prazo eacute o que permite que ambos parceiros tendam a se beneficiar da

cooperaccedilatildeo e produzam um retorno no seu investimento inicial e de fato obtenham lucro

Sobre a partilha de riscos custos benefiacutecios recursos e responsabilidades o levantamento de

Wang et al (2017) tambeacutem afirma que o compartilhamento eacute o cerne de qualquer PPP

Neste sentido uma PPP natildeo pode ser definida apenas como uma transaccedilatildeo comercial

mas como uma relaccedilatildeo contratual de longo prazo em que ambos os parceiros aprendem ao

longo do tempo Hodge Greve amp Boardman (2017) atentam que os governos devem explorar

a forccedila do parceiro privado para alcanccedilar ganhos na eficiecircncia e escolher a jurisdiccedilatildeo que melhor

se adeque ao seu propoacutesito adotando vaacuterios acordos contratuais diferentes partilhas de riscos

diferentes misturas de financiamentos regimes de transparecircncia e pressupostos sobre o melhor

lidar com riscos ou resultados de governanccedila

Outra caracteriacutestica predominante eacute o fato de os processos de implantaccedilatildeo e execuccedilatildeo

das PPPs serem extremamente complexos como resultado da natureza juriacutedica de longo prazo

feita em muacuteltiplas fases (em termos de design construccedilatildeo operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo) e dos

objetivos dos parceiros PPP e os poliacuteticos o ambiente pode ser dinacircmico (Wang et al 2017)

Esses fatores trazem um requisito para a parceiros para negociar e interagir ao longo do periacuteodo

de cooperaccedilatildeo aleacutem disso cada um dos parceiros da PPP tem sua proacutepria estrateacutegia e formaccedilatildeo

institucionalizada

A diversidade de diferentes proporccedilotildees de capital dos setores puacuteblico e privado eacute extensa

e a proporccedilatildeo das transferecircncias de risco difere muito de uma parceria para outra Existem

diversas formas diferentes de estruturar os contratos legais para os mais diversos tipos de

prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos ou de infraestrutura Essa diversidade com que surgem as PPPs

e suas utilidades ao redor do mundo faz refletir sobre a possibilidade de estas serem mais um

tipo de financiamento do setor puacuteblico do que uma nova forma de proposta para incluir atores

tipos diferentes estatildeo sendo adotados em todo o mundo (Valero 2015)

Percebe-se entatildeo que o debate conceitual sobre PPP eacute cercado por duacutevidas sobre sua

diferenccedila de atuaccedilatildeo para outras aacutereas que contestam se o estudo das PPPs seria realmente algo

ldquonovordquo O debate praacutetico poreacutem estaacute ligado a como esse arranjo dilui o controle poliacutetico sobre

a tomada de decisotildees sobre a qualidade do serviccedilo puacuteblico prestado sobre a possibilidade de

reduzir empregos e condiccedilotildees de emprego e ainda sobre uma preocupaccedilatildeo provinda de

cidadatildeos e usuaacuterios de serviccedilos que provavelmente seratildeo impulsionados pelo lucro do setor

privado e natildeo por princiacutepios de cidadania e democracia (Bovaird 2004)

4 ACCOUNTABILITY EM PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS NO CONTEXTO

INTERNACIONAL

O termo accountability e seu significado traz consigo uma questatildeo complexa abstrata

e multifacetada que pode ser abordada de diferentes maneiras (Fombad 2014) Historicamente

accountability no setor puacuteblico estaacute relacionado agrave controle e prestaccedilatildeo de contas sejam estes

exercidos formalmente por meio de regras e leis ou indiretamente pela sociedade que fiscaliza

seus representantes eleitos para agir em seu nome podedo ser cobradas responsabilidades sobre

a gerecircncia da coisa puacuteblica (Forrer et al 2010)

No o contexto da accountability e suas implicaccedilotildees as PPPs levantam cada vez mais

importantes questotildees de governanccedila democraacutetica devido agrave natureza alterada do Estado quando

se envolve em atividades cooperativas com atores privados podendo haver deacuteficit democraacutetico

devido a uma falta de prestaccedilatildeo de contas (Boateng Standfford amp Stapleton 2017) Por esse

motivo a questatildeo da accontability se mais relevante pois na medida em que os investimentos

que satildeo feitos agrave longo prazo e afetam diretamente os direitos e interesses puacuteblicos eacute necessaacuterio

explicar e evidenciar como os serviccedilos puacuteblicos por meio das PPPs cumprem os valores

substantivos de democracia (Fombad 2014)

Apesar da ecircnfase da importacircncia da accountability no setor puacuteblico o que se percebe eacute

uma falta de transparecircncia nas demonstraccedilotildees contaacutebeis e financeiras relativas agrave PPPs (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010) Sobre esta falta de

transparecircncia enumera-se algumas razotildees principais As legislaccedilotildees sobre transparecircncia e

publicidade estatildeo relacionadas somente agraves organizaccedilotildees puacuteblicas natildeo estando o setor privado

sujeito agraves regulaccedilotildees contaacutebeis para divulgaccedilatildeo da despesa puacuteblica no setor privado haacute uma

cultura de divulgar somente informaccedilotildees obrigatoacuterias entatildeo mesmo que esses relatoacuterios sejam

adequados em termos de partes interessadas em para uma empresa privada satildeo considerados

inadequados em termos de accountability puacuteblica em uma sociedade democraacutetica (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010)

Em resposta ao aumento mundial no nuacutemero de contratos de PPPs tem-se aumentado

tambeacutem as discussotildees sobre questotildees relacionadas com accountability desses contratos As

principais discussotildees acadecircmicas para aumentar a responsabilizaccedilatildeo e o controle puacuteblico

sugerem iniciativas como manter registros financeiros adequados sobre os contratos e sua

execuccedilatildeo analisar e divulgar resultados de desempenho eficaacutecia e expectativas dos contratos

(Fombad 2014) Estas iniciativas amenizariam os efeitos das limitaccedilotildees de governanccedila que

incluem falhas nas prestaccedilotildees de contas fraquezas institucionais corrupccedilatildeo generalizada falta

de transparecircncia ambientes regulatoacuterios fragilizados desequiliacutebrios de poder entre os parceiros

do setor privado falta de compromisso poliacutetico e de confianccedila entre os parceiros (Fombad

2014)

Na tentativa de minimizar esses danos para os paiacuteses em desenvolvimento a OCDE

(2014) estabeleceu alguns pontos principais para serem estudados e aprimorados em relaccedilatildeo agrave

corrupccedilatildeo e falta de transparecia nas contrataccedilotildees e execuccedilotildees de PPP Estes pontos incluem

fatores relacionados agrave assimetria de informaccedilatildeo entre o poder puacuteblico contratante e a empresa

privada que natildeo disponibiliza dados suficientes para o governo e para os cidadatildeos ou usam

meios natildeo convencionais para influenciar o processo de licitaccedilatildeo e contrataccedilatildeo o possiacutevel

conflito de interesse e cultural entre funcionaacuterios puacuteblicos atuantes no oacutergatildeo prestador de

serviccedilo e os funcionaacuterios da empresa privada e por uacuteltimo a possibilidade de financiamento

das empresas contratadas aos poliacuteticos que podem usar sua influecircncia para manipular a

licitaccedilatildeo e dar resultados favoraacuteveis aos seus interesses proacuteprios (OCDE 2014)

O fato de as PPPs combinarem diferentes loacutegicas institucionais (mercado sociedade

civil e governo) requer maiores esforccedilos para gerar soluccedilotildees para resolver o problema de ldquoquem

eacute responsaacutevel perante quemrdquo natildeo havendo nenhum modelo ldquoprontordquo para ser aplicado em seu

delineamento considerando a complexidade das relaccedilotildees em que os cidadatildeos tornaram-se

clientes e o governo agora se comporta como comprador de serviccedilos puacuteblicos (Villani Greco

amp Phillips 2017) A complexidade institucional que eles tem que lidar muitas vezes pode levar

a consequecircncias natildeo intencionais o que pode impedir a realizaccedilatildeo de metas especiacuteficas e

criaccedilatildeo de valor se natildeo for gerenciado adequadamente (Villani Greco amp Phillips 2017)

Organizaccedilotildees hiacutebridas operam em parte no mercado e em parte no setor puacuteblico No

mercado a responsabilidade eacute baseada em mecanismos que se concentram principalmente no

desempenho financeiro e natildeo na criaccedilatildeo de valores puacuteblicos e democraacuteticos que satildeo o foco dos

serviccedilos do setor puacuteblico neste sentido haacute um desafio tambeacutem em analisar e estudar se um

sistema com base em mecanismos de mercado e eficiecircncia suficientes para garantir a prestaccedilatildeo

de contas em oacutergatildeos hiacutebridos que tambeacutem estatildeo sujeitos a valores do setor puacuteblico (Grossi amp

Thomasson 2015)

A gestatildeo de contratos constitui um dos custos mais significativos das transaccedilotildees para

estabelecer governanccedila e accontability nas PPPs sendo considerado um dos fatores mais

importantes para garantir que o interesse puacuteblico seja protegido quando bens e serviccedilos forem

entregues por natildeo- atores (Boyer amp Newcomer 2015) Primeiro o design do contrato requer

estimativas de como o setor privado deve ser pago e estas estimativas se baseiam em previsotildees

da demanda do consumidor (como a disposiccedilatildeo para pagar pedaacutegios) custos operacionais de

longo prazo e ou potenciais interrupccedilotildees de serviccedilos relacionados a recursos naturais e

possiacuteveis contingecircncias Outro desafio eacute o de estabelecer meios corretos de avaliaccedilatildeo de

desempenho com base em ldquoindicadores-chave de desempenhordquo erros nessa avaliaccedilatildeo podem

levar a superestimaccedilatildeo dos riscos ou do real envolvimento do setor privado na prestaccedilatildeo de

serviccedilos puacuteblicos ou na construccedilatildeo de infra-estrutura (Boyer amp Newcomer 2015)

Reforccedilando a criacutetica sobre falta de transparecircncia e accountability Reynaers amp

Grimmelikhuijse (2015) argumentam que as informaccedilotildees disponiacuteveis sobre PPP satildeo limitadas

imprecisas e insuficientes Como resultado dessa deficiecircncia tem-se uma falta de dados

significativos e de difiacutecil compreensatildeo A transparecircncia pode ser observada sobre duas

vertentes a externa traduz a medida em que as organizaccedilotildees satildeo visiacuteveis para a sociedade de

forma geral e a interna diz respeito a forma como o parceiro privado disponibiliza clareza sobre

os processos e atividades desempenhados informando seu desempenho risco e expectativas agrave

parte puacuteblica (Reynaers amp Grimmelikhuijse 2015)

As PPPs e suas relaccedilotildees estabelecem assim uma tiacutepica situaccedilatildeo de assimetria

informacional em que a transparecircncia eacute fundamental para garantir que os principais (oacutergatildeos

puacuteblicos e sociedade) fiscalizem os agentes (empresas privadas) para garantir que o interesse

puacuteblico seja alcanccedilado e a finalidade da PPP seja atendida Alinhar os interesses entre setor

puacuteblico e privado constitui uma das tarefas mais difiacuteceis na formulaccedilatildeo de contratos de PPP

pois estes podem divergir Para sanar essa dificuldade eacute cada vez mais necessaacuterio que estudos

sobre os dados contaacutebeis e financeiros disponibilizados pelas PPPs vigentes sejam analisados

para determinar o grau de transparecircncia oferecido buscando possiacuteveis explicaccedilotildees sobre a

ausecircncia de prestaccedilatildeo de contas e de transparecircncia

Analisando a falhas de transparecircncia e prestaccedilatildeo de contas apontadas na literatura

percebe-se que eacute necessaacuterio mais e melhor regulamentaccedilatildeo Eacute preciso que os mecanismos de

controle estejam articulados para prevenir divulgaccedilatildeo inadequada sob o pretexto de

confidencialidade comercial As informaccedilotildees contaacutebeis devem fluir entre as organizaccedilotildees

parceiras e entre a sociedade de forma geral para assegurar uma supervisatildeo efetiva das PPPs

41 Perspectivas internacionais para melhorar a contabilidade e prestaccedilatildeo de contas

em contratos de PPP no Brasil

Apoacutes debater a importacircncia da prestaccedilatildeo de contas e transparecircncia nos contratos de PPP

discutir sobre o tratamento contaacutebil das PPP eacute um processo relevante para evitar a falta de

transparecircncia e responsabilizaccedilatildeo relacionada aos ativos e passivos que natildeo estatildeo incluiacutedos nos

balanccedilos dos oacutergatildeos puacuteblicos por serem objeto de concessatildeo evitar a natildeo divulgaccedilatildeo dos riscos

fiscais envolvidos ao longo do prazo e dos passivos contingentes que pode ser previstos e por

fim evitar o prejuiacutezo no processo de tomada de decisatildeo que leva a uma alocaccedilatildeo ineficaz de

recursos puacuteblicos dado os incentivos relacionados agrave realizaccedilatildeo de metas fiscais e natildeo agrave

avaliaccedilatildeo de custo-benefiacutecio nas PPPs (Viana Sarmento Moreira amp Alves 2017)

As reformas do setor puacuteblico citadas nesse ensaio fazem refletir na aacuterea de PPPs que

existem vaacuterios desafios e oportunidades para os governos usarem diferentes teacutecnicas e

estruturas contaacutebeis a fim de reduzir barreiras e objeccedilotildees a essas reformas Produzir um uacutenico

relatoacuterio financeiro que abranja todas as atividades do governo incluindo PPPs eacute um dos

principais desafios contaacutebeis (Caperchione Demirag amp Grossi 2017) Haacute de se pensar tambeacutem

em problemas de compreensatildeo do papel da gestatildeo sistemas de controle e transferecircncia de risco

bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees do setor privado e puacuteblico (citados

na seccedilatildeo anterior como caracteriacutestica primordial de uma PPP) Apoacutes evidenciar os conceitos e

caracteriacutesticas das PPPs percebe-se que existem problemas e conflitos de assimetria de

informaccedilatildeo que satildeo muito especiacuteficos agrave este tipo de organizaccedilotildees por isso a contabilidade

precisa se concentrar em fornecer soluccedilotildees viaacuteveis agraves partes envolvidas em organizaccedilotildees

hiacutebridas havendo entatildeo a necessidade de se desenvolver novas teorias de contabilidade e

accountability para resolver esses problemas (Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Tal envolvimento da contabilidade precisa ocorrer desde o processo de decisatildeo que leva

agrave adoccedilatildeo do modelo de entrega de ativos ou prestaccedilatildeo de serviccedilos (seja o modelo tradicional de

contrataccedilatildeo ou PPPs) A contabilidade deve entatildeo se dedicar a entender a construccedilatildeo social

dos valores postos por cada um dos modelos e de que maneira eles se enquadram no contexto

sociopoliacutetico avaliando em todas as etapas de implantaccedilatildeo (atraveacutes do processo de auditoria)

a natureza e a extensatildeo da transferecircncia de risco (Opara Rouse 2018)

Apesar do alto grau de inseguranccedila em relaccedilatildeo ao melhor tratamento contaacutebil para PPPs

o International Standard Accounting Standard Board (IPSASB) emitiu em 2011 um padratildeo

contaacutebil International Public Sector Accounting Standards 32 Service concession

arrangements Grantor (IPSAS 32 2011) Essa norma tem como principal foco de discussatildeo o

reconhecimento dos ativos e passivos decorrentes da concessatildeo puacuteblica que poderia considerar

dois criteacuterios predominantes uma abordagem de riscos e recompensas ou de controle sob o

bem objeto da concessatildeo (Heald Georgiou 2011 Moscariello Cinque 2016) Na abordagem

de riscos e recompensas a propriedade do ativo cabe agrave parte que suporta a maioria dos riscos e

colhe os benefiacutecios cabendo ao poder puacuteblico (concedente) registrar os ativos e passivos

associados sempre que arcar com a maioria dos riscos Na segunda abordagem (adotada pela

norma IPSAS 32) a propriedade do ativo eacute da parte que controla ou regula os serviccedilos ou

estrutura que o parceiro deveraacute arcar (Moscariello Cinque 2016)

O objetivo da IPSAS 32 foi o de aprimorar os pressupostos anteriormente estabelecidos

na norma International Financial Reporting Interpretations Comitee 12 (IFRIC 12)

minimizando a possibilidade de um ativo ser contabilizado por ambas as partes envolvidas em

um contrato de PPP ou por nenhum deles (Heald Georgiou 2011) A expectativa eacute que a

IPSAS 32 e sua proposta possa impedir que as unidades do governo realizem acordos de PPP

que ultrapassem os limites maacuteximos da diacutevida Paiacuteses como o Brasil jaacute aderiram agraves normas

internacionais desde 2012 o que simboliza um esforccedilo na melhoria da qualidade da informaccedilatildeo

sobre parcerias

Para estudar o tratamento contaacutebil mais adequado para as PPPs Andon (2012) e Opara

e Rouse (2018) afirmam que a presenccedila de tensotildees hiacutebridas exige que os pesquisadores

reexaminem as presunccedilotildees atuais sobre a praacutetica da contabilidade gerencial que se manifestam

no processo de operaccedilatildeo das PPPs e considere como elas possibilitam restringem o

gerenciamento eficaz e governanccedila de tais arranjos Em particular as implicaccedilotildees do tratamento

contaacutebil das PPPs (que envolvem gerenciamento de recursos avaliaccedilatildeo de desempenho e

controle) deveriam ser consideradas em todas as fases do projeto para assegurar melhores

decisotildees e o meacuterito das parcerias ao longo do contrato (Andon 2012 Opara Rouse 2018)

Enfatiza-se entatildeo a necessidade de pesquisas que reforcem o papel da contabilidade natildeo soacute

como facilitadora da tomada de decisotildees nas estruturas hiacutebridas das PPPs mas tambeacutem como

instrumento de prestaccedilatildeo de contas e controle social

No Brasil o advento das PPPs soacute veio agrave tona com a ediccedilatildeo da Lei nordm 11079 de

30122004 (alterada pela Lei ndeg 13529 de 4 de dezembro de 2017) Essa Lei estabelece as

condiccedilotildees baacutesicas ao desenvolvimento e implantaccedilatildeo de empreendimentos de forma conjunta

entre os setores puacuteblico e privado por meio de parcerias puacuteblico-privadas sendo considerada

uma espeacutecie de marco regulatoacuterio para esse tipo de contrataccedilatildeo As recentes mudanccedilas que

ocorrerem no final de 2017 permitem que as PPPs tenham contrato superior ao valor de R$ 10

milhotildees com duraccedilatildeo acima de 5 anos Satildeo vedados os contratos que tenham como objeto

somente o fornecimento de matildeo-de-obra o fornecimento e instalaccedilatildeo de equipamentos ou a

execuccedilatildeo de obra puacuteblica As diretrizes levadas em conta na contrataccedilatildeo das PPPs conforme a

legislaccedilatildeo satildeo a eficiecircncia no cumprimento das missotildees de Estado e no emprego dos recursos

da sociedade respeito aos interesses e direitos da populaccedilatildeo governos e empresas

indelegabilidade das funccedilotildees exclusivas do Estado como regulaccedilatildeo jurisdicional de poder de

poliacutecia e outras responsabilidade fiscal transparecircncia reparticcedilatildeo objetiva de riscos entre as

partes e sustentabilidade financeira

Apesar de a lei brasileira deliberar sobre os riscos garantias e outros fatores de forma

ampla talvez ainda seja necessaacuterio uma revisatildeo de fatores mais especiacuteficos e adequados agrave

realidade brasileira pois o que se constata eacute que PPP sofrem altos iacutendices de atraso e

cancelamento nas etapas que antecedem a assinatura do contrato devido a diversos limitadores

regulatoacuterios ou falhas de execuccedilatildeo (Thamer e Lazzarini 2015) Como resultados dessa

limitaccedilatildeo satildeo as poucas PPPs em fase poacutes-contratual no Brasil o que reduz o nuacutemero de

observaccedilotildees disponiacuteveis para um estudo que analise as parcerias durante seu periacuteodo de obras

ou operacional (Thamer e Lazzarini 2015)

Outro aspecto dos contratos de PPPs no Brasil eacute observado por Marques (2017) que

analisa entre outros casos o contrato da rodovia MG-050 celebrado pelo estado de Minas

Gerais em 2007 com vigecircncia ateacute o ano 2032 Dentre as particularidades do contrato o autor

cita que a parceria teve denuacutencias puacuteblicas ao longo dos uacuteltimos anos devido ao aumento de

pedaacutegios e ao atraso no investimento que foi revisado vaacuterias vezes (embora natildeo tenham sido

aplicadas sanccedilotildees significativas) Nesse caso uma regulaccedilatildeo adequada deveria garantir que as

negociaccedilotildees entre o concedente e a concessionaacuteria ocorressem de forma justa protegendo as

partes interessadas em particular os usuaacuterios As regras para a restauraccedilatildeo de o equiliacutebrio

financeiro no Brasil natildeo oferecem compensaccedilatildeo direta e portanto eacute muito provaacutevel que

qualquer mudanccedila no investimento resulte em aumento do pedaacutegio ou outras taxas (Marques

2017)

Para Cintra (2014) apesar de o Brasil ter vivido um estaacutegio caracterizado por uma

enorme demanda por investimentos em infraestrutura e serviccedilos puacuteblicos frente a orccedilamentos

dramaticamente restritivos os projetos de PPP natildeo avanccedilaram como deveriam Diante desse

cenaacuterio em que o Brasil passou por constantes investimentos em infra-estrutura (mudanccedilas

advindas da construccedilatildeo estrutural para eventos como a copa do mundo em 2014 e as olimpiacuteadas

em 2016) seria necessaacuterio um estudo minucioso para identificar as causas que impediram as

iniciativas federais de transformarem-se em PPPs ativas Sabendo-se previamente de que natildeo

haacute uma causa uacutenica que impeccedila a viabilidade das PPPs ausecircncia de PPPs federais eacute um fato

que intriga pesquisadores no Brasil (Dias 2014)

Ao investigar os fatores que influenciam as iniciativas de PPP no Brasil Thamer e

Lazzarini (2015) analisam 177 projetos de PPP desenvolvidos nos estados brasileiros

evidenciando a importacircncia de criar e estimular agecircncias especializadas no modelo para a

interface com as firmas e definir modelos regulatoacuterios que incentivem o envolvimento do setor

privado desde a concepccedilatildeo desses projetos Os resultados tambeacutem indicaram que PPPs avanccedilam

mais rapidamente em locais com niacutevel moderado de corrupccedilatildeo

Apesar de a produccedilatildeo cientiacutefica sobre PPPs no Brasil ser relativamente pequena uma

das vertentes de estudo tem seu foco no motivo das falhas de implantaccedilatildeo das PPPs e na

identificaccedilatildeo de praacuteticas que evitem que isso ocorra (Cintra 2014) Outra consideraacutevel vertente

se dedica aos estudos de casos na implantaccedilatildeo de parcerias puacuteblico-privadas ou de tipos de

parcerias a exemplo dos estaacutedios esportivos ou de modais de transporte A tendecircncia para a

responsabilidade compartilhada nas PPP apresenta falhas na praacutetica eacute preciso aprimorar os

processos de controle e prestaccedilatildeo de contas para as caracteriacutesticas particulares desse tipo de

contrato Se as parcerias puacuteblico-privadas devem desempenhar um papel importante no

desenvolvimento da infraestrutura do Brasil e acompanhar a tendecircncia mundial nos proacuteximos

anos devem-se realizar planos de desenvolvimento nacionais e internacionais para abordar os

problemas sobre accountability design e monitoramento na contrataccedilatildeo

5 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS

Este ensaio teoacuterico teve como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre o surgimento

das PPPs sob a luz da Teoria da Escolha Puacuteblica e inserindo a tendecircncia dentro do movimento

global conhecido como New Public Governance Percorreu-se uma linha histoacuterica para

enfatizar o surgimento das PPPs para entatildeo entender suas caracteriacutesticas e desafios principais

frisando aspectos da accountability e da contabilidade dentro da dicotomia puacuteblicoprivada A

motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios eacute oportuna uma vez que o nuacutemero de

contratos de PPP entrou numa onda crescente em muitos paiacuteses

Num contexto mundial de crises econocircmicas as funccedilotildees do Estado foram retraiacutedas em

detrimento da escassez de recursos mas uma vez recuperada a estabilidade voltam a ser

ampliadas sob uma nova forma de governanccedila em que a soberania natildeo estabelece mais uma

relaccedilatildeo entre desiguais mas em que o Estado passa a ser mais um dentre muitos atores atuando

em prol do cidadatildeo e do bem-estar social

A inspiraccedilatildeo para essa seacuterie de mudanccedilas socioeconocircmicas que fazem surgir PPPs ainda

carrega alguma heranccedila do modelo empresarial de administraccedilatildeo puacuteblica que considera que a

excelecircncia estaacute no setor privado que os paiacuteses desenvolvidos conhecem A crise de confianccedila

do Estado atual eacute abrangente a maioria dos paiacuteses (desenvolvidos e em desenvolvimento) e estaacute

ligada agrave capacidade do Estado e ao acuacutemulo e aos desafios no fornecimento de serviccedilos que

tendem a ser considerados cada vez mais ineficientes

A colaboraccedilatildeo da Public Choice Theory eacute percebida quando se tenta justificar as atuais

noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado criando conceitos e estabelecendo uma loacutegica

receptiva a esse estudo com ecircnfase na institucionalizaccedilatildeo e na cooperaccedilatildeo Considerando

tambeacutem as contribuiccedilotildees poacutes-modernas em que os movimentos chamados NPM e NPG trazem

uma anaacutelise dessas relaccedilotildees sob esta oacutetica possibilitaraacute o alce possibilitam uma visatildeo mais

precisa e sistemaacutetica do caraacuteter dessas parcerias suas questotildees institucionais e benefiacutecios para

a sociedade global atendendo assim ao problema da pesquisa

Alguns dos autores que apontaram uma agenda de pesquisa para o tema (Hodge Greve

Boardman 2017 Hodge Greve 2017 Moraviev Kakabadse 2016) concordam que os

governos adotam vaacuterios acordos contratuais diferentes instituindo diferentes partilhas de

riscos diferentes formas de financiamentos e regimes de transparecircncia sobre o melhor lidar

com os riscos dos contratos ou sobre como alcanccedilar melhores resultados de governanccedila Entatildeo

para cada objetivo diferente que se pretende obter com uma PPP diferentes caracteriacutesticas

podem ser observadas dependendo da realidade de cada governo

As organizaccedilotildees hiacutebridas operam de acordo com valores diferentes em um contexto

caracterizado por ambiguidade quando enfrentam muacuteltiplos (nem sempre alinhados) objetivos

que geram diferentes tipos de pressotildees que podem entrar em conflito um com o outro Para

superar esta dicotomia as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para investigar como as

praacuteticas contaacutebeis reais satildeo traduzias e utilizadas em configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o

objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas Nesse sentido pesquisas futuras poderiam ser

realizadas usando meacutetodos inovadores conforme sugerido por Caperchione Demirag amp Grossi

(2017) estudos de caso e entrevistas podem ser usados para avanccedilar na investigaccedilatildeo sobre quais

as mudanccedilas nos demonstrativos contaacutebeis e de accoutability melhor seriam aproveitados em

organizaccedilotildees hiacutebridas

Nos processos de accountability eacute preciso garantir que os objetivos duais das

organizaccedilotildees hiacutebridas sejam protegidos Diante das mudanccedilas propostas pelos movimentos

como NPM e NPG eacute preciso atentar que aquilo que se configura como uma vantagem do ponto

de vista dos processos de geraccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos precisam estar devidamente

concatenados com a perspectiva de prestaccedilatildeo de contas e responsabilidade puacuteblica de modo

que melhores resultados na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e construccedilatildeo de infraestrutura

estejam em equiliacutebrio com valores democraacuteticos e com a prestaccedilatildeo de contas aos cidadatildeos

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em 18 de dezembro de 2017 de httpsdoiorg101016jaccfor201701003

outros instrumentos para suprir necessidades de infraestrutura e serviccedilos em um amplo leque

de setores dos serviccedilos ambientais agrave sauacutede ou educaccedilatildeo (Hodge amp Greve 2005)

Esse tema vem despertando interesse nos uacuteltimos anos sendo crescente o nuacutemero de

pesquisas que buscam elucidar uma seacuterie de questotildees relacionadas agraves PPP que vatildeo desde a

visatildeo geral e conceitual ateacute abordagens mais especiacuteficas do setor revelando desde aspectos de

mensuraccedilatildeo de eficiecircncia ateacute investigaccedilatildeo de fatores institucionais que favorecem sua

implantaccedilatildeo Apesar desse esforccedilo alguns estudiosos afirmam que eacute preciso reexaminar os

diferentes significados e definiccedilotildees dadas a PPPs para analisar seu domiacutenio e sua estrutura

teoacuterica (Hodge amp Greve 2007 Marsilio Cappellaro amp Cuccurullo 2011)

Sob essa lacuna na literatura nacional e internacional surge o problema de pesquisa que

este ensaio teoacuterico busca esclarecer Como as Parcerias Puacuteblico-privadas surgiram no atual

contexto de reformas do Estado Quais os desafios enfrentados pela contabilidade puacuteblica para

melhorar a prestaccedilatildeo de contas e os aspectos contaacutebeis desse arranjo institucional Uma

abordagem teoacuterica pode facilitar a acumulaccedilatildeo de conhecimento sobre o tema esclarecendo o

papel das PPP na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e de infraestrutura discutindo os principais

problemas citados na literatura e contribuindo para adaptaccedilatildeo da contabilidade puacuteblica diante

dos novos desafios de divulgaccedilatildeo de relatoacuterios

O presente ensaio foi elaborado a partir de uma revisatildeo narrativa e estabelecimento de

proposiccedilotildees sobre os desafios que a contabilidade teraacute no sentido a melhorar a qualidade da

informaccedilatildeo e acompanhar as novas tendecircncias do Estado Esse modelo de revisatildeo eacute indicado

quando pesquisadores buscam sintetizar o conhecimento atual sobre determinado assunto sob

uma perspectiva geral A delimitaccedilatildeo do estudo considerou artigos e livros seminais na aacuterea

incluindo as publicaccedilotildees mais recentes em perioacutedicos internacionais

A abordagem teoacuterica deste artigo cerceia a Public Choice Theory para justificar

movimentos como o Nova Gestatildeo Puacuteblica e Nova Governanccedila Puacuteblica nos quais o surgimento

de PPP eacute baseado Esta teoria atribui um tratamento menos altruiacutesta agraves funccedilotildees do Estado e

defende a atual conjuntura para criaccedilatildeo de estruturas hiacutebridas e cooperativas entre diferentes

atores que a partir de entatildeo passam a operar junto ao Estado nas relaccedilotildees institucionais cada

vez mais globalizadas

Este artigo estaacute estruturado em trecircs seccedilotildees aleacutem desta introduccedilatildeo na primeira seraacute

abordado o redesenho do Estado sob a oacutetica de teoria da escolha puacuteblica que prevecirc a retraccedilatildeo

da produccedilatildeo estatal de bens e serviccedilos levando a sociedade civil a estruturar-se para auto-gerir

a provisatildeo de necessidades coletivas a segunda seccedilatildeo aborda o surgimento das PPPs seus

conceitos e principais desafios mediante o a possibilidade de executar atividades sociais e

econocircmicas que antes eram consideradas funccedilotildees estritamente estatais Por fim a terceira seccedilatildeo

estabelece sob a oacutetica da accountability os desafios e perspectivas que a contabilidade puacuteblica

enfrenta para acompanhar a necessidade de informaccedilotildees entre os parceiros puacuteblico e privados

e perante a sociedade

2 TEORIA DA ESCOLHA PUacuteBLICA E O NOVO PAPEL DO ESTADO

Para explicar do ponto de vista teoacuterico as mudanccedilas na atuaccedilatildeo do Estado e em sua

forma de se relacionar com a sociedade existem vaacuterias doutrinas e teorias econocircmicas ligadas

agrave teoria organizacional ciecircncia poliacutetica e economia (Borges 2001) Dentre as teorias mais

utilizadas estatildeo a teoria institucional e a teoria da escolha puacuteblica ambas capazes de explicar

as reformas que ocorreram na administraccedilatildeo puacuteblica em que eficiecircncia e desempenho

prevalecem acompanhando o impacto das tecnologias da informaccedilatildeo na administraccedilatildeo entre

outros avanccedilos

A tendecircncia teoacuterica de utilizaccedilatildeo de maior intervenccedilatildeo do mercado e menor do Estado

pode ser explicada por meio da Teoria da Escolha Puacuteblica (TEP) desenvolvida inicialmente por

James Buchanan que associou a microeconomia neoliberal para explicar os ciclos poliacuteticos

Essa teoria justifica por meio de suas vertentes o pensamento poliacutetico e econocircmico da chamada

Nova Direita que veio a surgir com o esgotamento do modo Welfare State de Estado provedor

Dentre as vaacuterias vertentes desse pensamento poliacutetico neoconservador pode-se inferir

que a TEP se mostra eficiente ao explicar as agendas de reforma nos governos apoacutes o periacuteodo

de crise Conforme essa teoria de raiacutezes filosoacuteficas baseadas em preceitos liberais e utilitaristas

essa teoria afirma que o processo poliacutetico e sua intervenccedilatildeo no mercado tende a ameaccedilar a

liberdade individual e o progresso econocircmico considerando que o padratildeo institucional mais

adequado e eficiente eacute aquele orientado para o mercado (Borges 2001)

Pensando em termos de paradigmas na perspectiva de Kuhn (1970) a TEP desafia o

paradigma dominante no Welfare State em que a teoria do interesse puacuteblico prevalecia para

explicar as accedilotildees do Estado democraacutetico Para Reksulak Razzolini Shughart (2001) sob a

perspectiva do interesse puacuteblico sempre haveraacute benevolecircncia altruiacutesta por parte dos atores do

governo a quem os cidadatildeos comuns delegam a autoridade decisoacuteria estes decisores poliacuteticos

estatildeo sempre motivados apenas por um desejo maximizar o bem-estar da sociedade

Em contraponto ao ponto de vista do interesse puacuteblico a TEP se posiciona sobre o

indiviacuteduo como unidade baacutesica de anaacutelise Os pressupostos feitos sobre o comportamento

individual tornam-se entatildeo fundamentais na construccedilatildeo de uma teoria coerente pois eacute sobre o

tomador de decisotildees que circundam a maioria das inferecircncias Os alicerces dessa teoria satildeo

enumerados por Ostrom (1971) como sendo a) Os indiviacuteduos sempre perseguiratildeo seus proacuteprios

interesses Natildeo no sentido de serem egoiacutestas mas esclarecendo que cada um tem suas proacuteprias

preferecircncias que afetam e impulsionam as decisotildees que eles tomam B) Os indiviacuteduos satildeo

racionais capazes de julgar racionalmente as alternativas que lhe satildeo apresentadas C) Os

indiviacuteduos tendem a assumir estrateacutegias de maximizaccedilatildeo que fornecem o maior benefiacutecio

liacutequido pesado pelas suas proacuteprias preferecircncias

Nessa perspectiva a teoria da escolha puacuteblica permite entender a importacircncia de PPPs

em termos dos interesses particulares de vaacuterios agentes mas natildeo do interesse puacuteblico como um

todo Monteiro (2010) explica que por exemplo do ponto de vista dos poliacuteticos eleitos haacute uma

tendecircncia na expectativa de maximizarem suas oportunidades de reeleiccedilatildeo a curto prazo no

ponto de vista dos burocratas haacute um misto utilitaacuterio do interesse puacuteblico e do seu interesse

pessoal o peso do interesse puacuteblico nesta funccedilatildeo de utilidade depende do incentivos que eles

receberatildeo para defende-lo Ainda na perspectiva individual dos agentes analisando as partes

envolvidas nas PPPs tem-se que ao passo que os poliacuteticos tendem a desconsiderar o longo

prazo e maximizar suas escolhas enquanto estiverem no poder o setor privado tendem a ser

maximizadores do lucro explorando as oportunidades do mercado (podendo ou natildeo terem

preocupaccedilotildees eacuteticas quanto a isso)

Os poliacuteticos sabem que as regras do jogo (a legislaccedilatildeo o orccedilamento e o controle

social) podem restringir sua capacidade de otimizar o trabalho feito pois eles enfrentam

restriccedilotildees orccedilamentaacuterias (Monteiro 2010) Para driblar essa restriccedilatildeo e aumentara

probabilidade de ganhar a proacutexima eleiccedilatildeo seria necessaacuterio que fossem aprovados a maior parte

dos projetos puacuteblicos que podem apresentar benefiacutecios para os usuaacuterioscidadatildeos Essa

necessidade faz com que os poliacuteticos eleitos tendam a burlar as restriccedilotildees de diacutevida e ignorarem

os limites de despesa puacuteblica Tal situaccedilatildeo gera um problema de escolha puacuteblica em que a

opccedilatildeo por prestar um serviccedilo ou construir uma infraestrutura puacuteblica por meio de PPP pode

acarretar em falta de responsabilizaccedilatildeo num quadro de curto prazo Monteiro (2010) salienta

ainda que este problema se agrava quando se considera o fato de as PPPs natildeo gerarem gastos

puacuteblicos nos primeiros anos (porque geralmente os pagamentos comeccedilam somente apoacutes a

conclusatildeo da infraestrutura) gerando a falsa impressatildeo que a decisatildeo de optar por uma parceria

ao inveacutes de uma contrataccedilatildeo tradicional pode ser mais vantajosa

Em resumo a TEP contribui para explicaccedilatildeo das PPPs como fenocircmeno de duas formas

Na abordagem geral de Ostrom (1971) para apoiar nada mais aleacutem do Estado miacutenimo

considerando um contexto de escassez e favorecendo a preocupaccedilatildeo com eficiecircncia e com

economia criticando o tamanho e o crescimento das funccedilotildees do Estado debatendo suas funccedilotildees

sob o aspecto do serviccedilo puacuteblico e contribuindo com modificaccedilotildees para o modelo burocraacutetico

vigente E na abordagem individual para explicar o comportamento oportunista dos poliacuteticos

eleitos e os riscos que eles podem acarretar pela a preferecircncia por projetos com andamento

mais raacutepido que natildeo necessariamente representam a melhor opccedilatildeo para o puacuteblico pela

assimetria informacional entre os parceiros e pela incompletude dos contatos formulados

(Peters amp Pierre 2010)

21 Ambiente de reformas no Setor Puacuteblico

Em consequecircncia da escassez de recursos e da crise econocircmica que tomava os Estados

Europeus que muitas das reformas administrativas que ocorreram entra as deacutecadas de 1980 e

1990 tinham como cerne a busca por economia e eficiecircncia no setor puacuteblico (Hood 1991) O

pano de fundo por traacutes dessas propostas de melhoria era restaurar os niacuteveis de confianccedila no

governo perdidos no decliacutenio do Welfare State Motivado por essa necessidade de mudanccedilas

no Estado surge um movimento denominado New Public Management (NPM) que segundo

Hood (1991) sugere uma concepccedilatildeo diferente de responsabilidade puacuteblica diminuindo ou

retirando diferenccedilas entre o setor puacuteblico e o setor privado e mudando o foco do processo de

prestaccedilatildeo de contas e direcionando o Estado para resultados eficientes e eficazes

O movimento NPM foi criticado em muitos aspectos sobretudo por seu foco

excessivamente intra-organizacional em um mundo cada vez mais plural e pela adesatildeo agrave

aplicaccedilatildeo de teacutecnicas desatualizadas do setor privado para implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas

e prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos (Osborne 2009) Essa abordagem com orientaccedilatildeo para o

mercado e para resultados eficientes tambeacutem era criticada por ser menos representativa do

interesse puacuteblico do ponto de vista democraacutetico

Numa perspectiva comparada para debater as formas e intensidades das reformas

motivadas pela NPM ao longo do mundo Peters amp Pierre (2010) afirmam que fica claro que o

foco de um governo orientado para negoacutecios natildeo exclui uma abordagem voltada para o governo

e questotildees sociais elas podem coexistir no Estado Um dos principais argumentos da reforma

que iniciou-se na Europa com a crise fiscal era que o Estado precisava cortar gastos mas natildeo

necessariamente se diz sobre a natureza dos gastos em relaccedilatildeo as funccedilotildees do Estado

Numa linha histoacuterica Osborne (2009) ressalta que as reformas que ocorreram

modificando a forma como o Estado presta serviccedilos puacuteblicos passam essencialmente por trecircs

periacuteodos um maior e mais importante para a concepccedilatildeo do Estado Moderno que foi o periacuteodo

em que predominou o Estado de Bem-estar social que durou desde o final do seacuteculo XIX ateacute o

final da deacutecada de 1970iniacutecio dos anos 80 um segundo periacuteodo foi marcado pelo surgimento

do NPM e de suas praacuteticas orientadas pelo mercado e por concepccedilotildees neoliberais ateacute o iniacutecio

do seacuteculo XXI e um terceiro emergente eacute chamado de Nova Governanccedila Puacuteblica que vigora

ateacute entatildeo

Os novos movimentos reformistas do Estado como a NPG passam entatildeo a enxergar que

o governo existe para mediar os interesses pessoais e coletivos especiacuteficos dos membros da

sociedade e para propiciar uma arena em que os auto interesses possam ser plenamente

exercidos e adjudicados (Denhart 2012) Dessa forma a filosofia da TEP passa a abranger os

serviccedilos puacuteblicos de modo a colocar as necessidades e os valores dos cidadatildeos em primeiro

lugar em suas decisotildees e accedilotildees expondo formas novas e inovadoras para compreender o que

preocupa os cidadatildeos e como se deve responder agraves necessidades e interesses dos mesmos

A globalizaccedilatildeo faz com que muacuteltiplos atores interajam com o Estado e compartilhem

das suas funccedilotildees Esse compartilhamento natildeo conduz ao ldquofim do Estadordquo mas estimula uma

seacuterie de estrateacutegias governamentais e de governanccedila num Estado mais ativista (Angelis 2015)

O envolvimento de terceiras partes na administraccedilatildeo puacuteblica seja de atores privados ou de

atores da sociedade civil enfatiza novamente a necessidade de conceituar a diversidade do setor

puacuteblico (Peters amp Pierre 2010)

A NPG estaacute sendo apresentada como uma ferramenta conceitual com o potencial para

ajudar a compreensatildeo da complexidade dos desafios de um Estado globalizado e pluralista do

seacuteculo XXI (Pollitt amp Bouckaert 2011) Uma das mudanccedilas mais perceptiacuteveis nesse

movimento eacute feita quando o Estado deixa de ocupar uma posiccedilatildeo clara de autoridade vista

como um top-down processo hieraacuterquico Na concepccedilatildeo metafoacuterica da NPG o Estado passa a

ser apenas um jogador entre muitos outros na arena poliacutetica Assim a arena poliacutetica tornou-se

visivelmente mais lotada e contestada haacute mais atores envolvidos as fronteiras entre o puacuteblico

e o privado satildeo menos precisas e o comando do governo sobre o processo poliacutetico estaacute em

constante transformaccedilatildeo (Osborne 2009)

Mercantilizar privatizar e procurar parcerias com outros atores da sociedade para

melhorar os serviccedilos puacuteblicos podem significar assim uma soluccedilatildeo para superar a crise de

confianccedila e a escassez de recursos Filosoficamente Greve amp Hodge (2015) afirmam que pode-

se dizer que estaacute havendo uma transiccedilatildeo da dicotomia ldquopuacuteblico versus privadordquo para ldquopuacuteblico

e privadordquo em que haacute uma economia mista uma economia de mercado com envolvimento do

governo

As agendas de pesquisa apontam que o uso de PPPs tem sido motivado como meio de

aumentar a eficaacutecia da governanccedila puacuteblica e seus resultados (Caperchione Demirag amp Grossi

2017) No entanto pela oacutetica da TEP as parcerias podem ser vistas tambeacutem como um

empreendimento financeiro ou um empreacutestimo que podem ser motivados puramente com a

finalidade de maximizar o apelo poliacutetico agrave eleitores como uma forma mais raacutepida de resoluccedilatildeo

de conflitos (Brinkerhoff e Brinkerhoff 2011) De uma perspectiva otimista a parceria com o

setor privado pode proporcionar o acesso do governo a conhecimentos teacutecnicos e redes

estabelecidas para a partilha de recursos e riscos complementares Aleacutem disso a literatura ainda

reflete sobre o papel que os governos deveriam desempenhar na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos

essa reflexatildeo entra em choque com a real capacidade de alguns governos em supervisionarem

os acordos de parceria garantindo que eles sejam receptivos agraves demandas e contribuam para

uma visatildeo mais ampla e estrateacutegica do bem puacuteblico (Brinkerhoff e Brinkerhoff 2011) Nesse

contexto torna-se oportuno examinar de forma profunda a publicidade dos fatos ligados a

contrataccedilatildeo das PPPs e suas diversas particularidades e tipos a fim de atingir o equiliacutebrio entre

interesses e benefiacutecios privados e puacuteblicos

Opara e Rouse (2018) concordam que uma compreensatildeo melhor do fenocircmeno PPPs

requer um (re)exame mais profundo de suas caracteriacutesticas incorporadas que muitas vezes satildeo

invisiacuteveis para o puacuteblico Primeiro por representar uma mudanccedila fundamental de paradigma

social e poliacutetico na forma como os governos funcionam e interagem com seus cidadatildeos Estas

novas formas de relacionamento que surgem devem utilizar as ferramentas de organizaccedilatildeo

democraacutetica para envolver e atender agraves necessidades de serviccedilo dos cidadatildeos (Opara Rouse

2018) Para atingir esse objetivo e natildeo prejudicar os valores democraacuteticos do Estado eacute

necessaacuteria uma ferramenta de prestaccedilatildeo de contas eficiente que permita a fiscalizaccedilatildeo dos

objetivos das parcerias ao longo do contrato

3 O ADVENTO DAS PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS

A fim de melhorar o desempenho e a eficiecircncia muitas OSPs estatildeo adotando um tipo

hiacutebrido de formas organizacionais em que os gerentes dos setores puacuteblicos e privados

trabalham juntos em formas organizacionais complexas e regidos por relaccedilotildees contratuais e

legais de longo prazo Neste modo de governanccedila hiacutebrida percebe-se novas formas de operaccedilotildees

emergentes tais como terceirizaccedilatildeo e parcerias puacuteblico-privadas que trazem suas proacuteprias

oportunidades uacutenicas e desafios para pesquisadores de contabilidade e administraccedilatildeo puacuteblica

(Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Na seccedilatildeo anterior procurou-se delinear a loacutegica por traacutes das reformas do setor puacuteblico

e nas mudanccedilas de papel do Estado para explicar as novas formas organizacionais em

particular PPPs Com respaldo nos conceitos de NPM de importaccedilatildeo de praacuteticas do setor

privado pode-se dizer que houve comercializaccedilatildeo das OSPs que combinam os recursos do

setor puacuteblico com a capacidade de eficiecircncia e expertise tecnoloacutegica das organizaccedilotildees do setor

privado (Bovaird 2004)

A hibridaccedilatildeo neste contexto refere-se agraves formas inter-organizacionais que mesclam

funccedilotildees estruturas recursos e sistemas de conhecimento e gestatildeo que operam na aacuterea cinzenta

entre os setores puacuteblico e privado e tem que combinando objetivos valores obrigaccedilotildees

identidades e orientaccedilotildees culturais potencialmente conflitantes se vistos sob a oacutetica de

diferentes loacutegicas institucionais (puacuteblico privado e terceiro setor) (Hodge Greve amp Boardman

2017) A partir desse rearranjo institucional podem surgir problemas em relaccedilatildeo aos sistemas

de controle e transferecircncia de risco bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees

do setor privado e puacuteblico

Existem muitos motivos atraentes para uma parceria entre os setores puacuteblico e privado

No sentido histoacuterico o debate em torno de qual setor eacute mais eficiente ou atende melhor as

expectativas da sociedade eacute antigo no sentido filosoacutefico eacute da natureza humana querer o

melhor dos dois mundos e trabalhar para alcanccedilar isso (Hodge Greve 2015) Ainda do ponto

de vista da poliacutetica puacuteblica natildeo se pode contestar o potencial inovador da ideia de unir os

esforccedilos entre os dois setores para resolver problemas sociais cada vez mais complexos

Recorrer ao o setor privado para prestar serviccedilos construir ou operar infraestruturas

puacuteblicas como como estradas escolas prisotildees hospitais e instalaccedilotildees abastecimento de aacutegua

natildeo eacute uma iniciativa nova Inspirados pela Iniciativa de Financiamento Privado do Reino Unido

(PFI) os projetos de PPP comeccedilaram a ser usados na Europa haacute mais de vinte anos Em um

estudo de 29 projetos no Reino Unido descobriu-se que a economia meacutedia de custos foi de 17

nos projetos PFI quando comparados a forma puramente puacuteblica na Austraacutelia PPPs satildeo 11

mais eficientes do que as formas tradicionais de prestaccedilatildeo de serviccedilo (Valero 2015) Embora

os programas PPP tenham aumentado ao redor do mundo a experiecircncia nos paiacuteses em

desenvolvimento onde o quadro institucional eacute mais fraco a falta de compromisso do governo

em honrar a os termos dos contratos levaram a custos adicionais e reduziram a eficiecircncia dos

contratos de PPP (Valero 2015)

Um dos argumentos a favor das PPPs mais frisados na literatura diz respeito agrave sua forma

organizacional e se relaciona com a Nova Gestatildeo Puacuteblica (NPM) o fato de estarem mais

distantes das arenas de decisotildees poliacuteticas e possuiacuterem identidade organizacional distinta faz

com que sejam vistos como formas mais eficazes e eficientes (Hodge Greve 2005 Osborne

Gaebler 1993) No entanto eacute preciso atentar tambeacutem que os projetos satildeo planejados e

realizados em redes de atores que satildeo interligados atraveacutes de dependecircncias de recursos que satildeo

simultaneamente fragmentadas em termos de metas conhecimentos e recursos (Hodge amp

Greve 2005)

Considerando os vaacuterios argumentos quanto ao que produz bons resultados em PPPs

diferentes grupos de argumentos originaacuterios de diferentes perspectivas teoacutericas podem ser

identificados Caperchione Demirag amp Grossi (2017) citam que eacute a chave para PPPs bem

sucedidas satildeo a forma legal e o monitoramento das parcerias Para estes autores eacute preciso ter

uma forte atividades de gerenciamento de rede capaz de garantir uma cooperaccedilatildeo mais estreita

entre os parceiros

31 Conceitos e Caracteriacutesticas das PPPs

Apesar de suas vantagens estarem prescritas na literatura as Parcerias puacuteblico-privadas

(PPPs) ainda natildeo tem uma clara definiccedilatildeo Hodge amp Greve (2007) afirmam que as PPPs satildeo

vistas atualmente como a principal alternativa para contrataccedilatildeo e privatizaccedilatildeo de serviccedilos

puacuteblicos e portanto satildeo considerados como um salto qualitativo no esforccedilo para unir forccedilas

entre o setor puacuteblico e os setor privado

A OECD (2014) definiu PPPs ldquocomo um acordo entre o governo e um ou mais parceiros

privados (que podem incluir os operadores e os financiadores) segundo os quais os parceiros

privados entregam o serviccedilo de tal maneira que os objetivos de entrega dos serviccedilos estejam

alinhados com os objetivos de lucro dos parceiros privados e onde a eficaacutecia do alinhamento

depende de um transferecircncia de risco suficiente para o parceiro privadordquo (OCDE 2014)

Numa abordagem mais atual Moraviev amp Kakabadse (2016) afirmam que natildeo existe

ainda uma definiccedilatildeo uacutenica de PPP sobre a qual a maioria dos acadecircmicos e praticantes poderiam

concordar pois em muitas dessas definiccedilotildees satildeo capturadas apenas algumas das caracteriacutesticas

diferentes que as PPPs podem apresentar como por exemplo a solidariedade mutualismo ou o

compartilhamento do risco entre as partes Observar um aspecto especiacutefico para dar uma

definiccedilatildeo natildeo traz a abordagem completa mas pode esclarecer caracteriacutesticas conceituais

chaves que permitem distinguir o que eacute ou natildeo uma PPP em cada contexto

Muitos autores enfatizaram a mutualidade e o compartilhamento como parceria

caracteriacutesticas conceituais chave das PPPs (Moraviev amp Kakabadse 2016) Essas

caracteriacutesticas tornam-se importantes por serem um compromisso que vai aleacutem do contrato satildeo

elas que diferenciam a PPP da terceirizaccedilatildeo ou das outras formas tradicionais de contrataccedilatildeo

entre setor puacuteblico e privado A colaboraccedilatildeo e parceria entre os setores satildeo o resultado de um

esforccedilo que tende a aumentar a eficiecircncia e a flexibilidade das organizaccedilotildees oferecendo uma

soluccedilatildeo para um ou mais dos seguintes problemas escassez de recursos distribuiccedilatildeo de risco

entre os parceiros e ineficiecircncia operacional sendo assim cada parceiro preenche uma lacuna

em habilidades recursos e ou competecircncias em que o outro parceiro mostra dificuldades de

gerir sozinho (Villani Greco amp Phillips 2017)

Uma definiccedilatildeo mais abrangente pode ser dada por Hodge Greve amp Boardman (2017)

como sendo um arranjo institucionalizado entre atores puacuteblicos e privados nos quais se

compartilha a responsabilidade por um produto incluindo seu risco custos e benefiacutecios

Embora essa definiccedilatildeo capture caracteriacutesticas mais essenciais falta explicaccedilatildeo do que

exatamente uma PPP eacute A definiccedilatildeo de Moraviev amp Kakabadse (2016) inclui as seguintes

caracteriacutesticas para definir e distinguir uma PPP

bull Um acordo entre uma agecircncia puacuteblica e um parceiro privado deve assumir uma forma

de um contrato juridicamente vinculativo

bull Este contrato deve ser de longo prazo

bull As PPPs normalmente fornecem serviccedilos em infra-estrutura ou PPPs podem fornecer

outros serviccedilos que seriam inicialmente uma responsabilidade do setor puacuteblico

bull PPPs prestam serviccedilos em nome de uma agecircncia puacuteblica

bull Em alguns casos um recurso pode ser transferido para um parceiro privado e o uacuteltimo

aceita responsabilidade por sua manutenccedilatildeo

bull As PPPs prestam serviccedilos aos clientes com o uso dos ativos construiacutedos por um

parceiro privado ou transferido para um parceiro privado pela entidade puacuteblica No entanto um

recurso PPP adicional eacute que a provisatildeo de serviccedilos pode ser compensada atraveacutes de pagamentos

pelo governo ou podem ser financiados por meio de taxas e taxas de usuaacuterios

Wang et al (2017) fez um levantamento sobre o tema PPP seus principais conceitos

autores paiacuteses e perioacutedicos analisando 186 artigos publicados em revistas de administraccedilatildeo

puacuteblica O diagnoacutestico dos autores sobre a dificuldade em conceituar as parceria tambeacutem remete

a caracteriacutesticas principais que podem remeter ao tema em vaacuterias formas e situaccedilotildees

corroborando os achados de Moraviev amp Kakabadse (2016) e acrescentando que em meacutedia

quando se fala em colaboraccedilatildeo de longo prazo satildeo entre 25 e 30 anos e que os setores privados

normalmente participam de certas fases desse projeto incluindo design construccedilatildeo operaccedilatildeo

e manutenccedilatildeo

Osborne (2000) sistematizou os principais aspectos institucionais levantados na

literatura sobre PPPs em trecircs categorias Financeiro (que engloba o financiamento do projeto

a divisatildeo de riscos e o compartilhamento da receita) Legal (que envolve os aspectos contratuais

da formalizaccedilatildeo de entidades com propoacutesito especiacutefico e a legislaccedilatildeo e regulamentos a eles

aplicaacuteveis) e organizacional (que diz respeito a divisatildeo de tarefas e responsabilidades requisitos

formais de tomada de decisatildeo e organizaccedilatildeo do projeto) Em todos esses aspectos observa-se

que o contrato de longo prazo eacute o que permite que ambos parceiros tendam a se beneficiar da

cooperaccedilatildeo e produzam um retorno no seu investimento inicial e de fato obtenham lucro

Sobre a partilha de riscos custos benefiacutecios recursos e responsabilidades o levantamento de

Wang et al (2017) tambeacutem afirma que o compartilhamento eacute o cerne de qualquer PPP

Neste sentido uma PPP natildeo pode ser definida apenas como uma transaccedilatildeo comercial

mas como uma relaccedilatildeo contratual de longo prazo em que ambos os parceiros aprendem ao

longo do tempo Hodge Greve amp Boardman (2017) atentam que os governos devem explorar

a forccedila do parceiro privado para alcanccedilar ganhos na eficiecircncia e escolher a jurisdiccedilatildeo que melhor

se adeque ao seu propoacutesito adotando vaacuterios acordos contratuais diferentes partilhas de riscos

diferentes misturas de financiamentos regimes de transparecircncia e pressupostos sobre o melhor

lidar com riscos ou resultados de governanccedila

Outra caracteriacutestica predominante eacute o fato de os processos de implantaccedilatildeo e execuccedilatildeo

das PPPs serem extremamente complexos como resultado da natureza juriacutedica de longo prazo

feita em muacuteltiplas fases (em termos de design construccedilatildeo operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo) e dos

objetivos dos parceiros PPP e os poliacuteticos o ambiente pode ser dinacircmico (Wang et al 2017)

Esses fatores trazem um requisito para a parceiros para negociar e interagir ao longo do periacuteodo

de cooperaccedilatildeo aleacutem disso cada um dos parceiros da PPP tem sua proacutepria estrateacutegia e formaccedilatildeo

institucionalizada

A diversidade de diferentes proporccedilotildees de capital dos setores puacuteblico e privado eacute extensa

e a proporccedilatildeo das transferecircncias de risco difere muito de uma parceria para outra Existem

diversas formas diferentes de estruturar os contratos legais para os mais diversos tipos de

prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos ou de infraestrutura Essa diversidade com que surgem as PPPs

e suas utilidades ao redor do mundo faz refletir sobre a possibilidade de estas serem mais um

tipo de financiamento do setor puacuteblico do que uma nova forma de proposta para incluir atores

tipos diferentes estatildeo sendo adotados em todo o mundo (Valero 2015)

Percebe-se entatildeo que o debate conceitual sobre PPP eacute cercado por duacutevidas sobre sua

diferenccedila de atuaccedilatildeo para outras aacutereas que contestam se o estudo das PPPs seria realmente algo

ldquonovordquo O debate praacutetico poreacutem estaacute ligado a como esse arranjo dilui o controle poliacutetico sobre

a tomada de decisotildees sobre a qualidade do serviccedilo puacuteblico prestado sobre a possibilidade de

reduzir empregos e condiccedilotildees de emprego e ainda sobre uma preocupaccedilatildeo provinda de

cidadatildeos e usuaacuterios de serviccedilos que provavelmente seratildeo impulsionados pelo lucro do setor

privado e natildeo por princiacutepios de cidadania e democracia (Bovaird 2004)

4 ACCOUNTABILITY EM PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS NO CONTEXTO

INTERNACIONAL

O termo accountability e seu significado traz consigo uma questatildeo complexa abstrata

e multifacetada que pode ser abordada de diferentes maneiras (Fombad 2014) Historicamente

accountability no setor puacuteblico estaacute relacionado agrave controle e prestaccedilatildeo de contas sejam estes

exercidos formalmente por meio de regras e leis ou indiretamente pela sociedade que fiscaliza

seus representantes eleitos para agir em seu nome podedo ser cobradas responsabilidades sobre

a gerecircncia da coisa puacuteblica (Forrer et al 2010)

No o contexto da accountability e suas implicaccedilotildees as PPPs levantam cada vez mais

importantes questotildees de governanccedila democraacutetica devido agrave natureza alterada do Estado quando

se envolve em atividades cooperativas com atores privados podendo haver deacuteficit democraacutetico

devido a uma falta de prestaccedilatildeo de contas (Boateng Standfford amp Stapleton 2017) Por esse

motivo a questatildeo da accontability se mais relevante pois na medida em que os investimentos

que satildeo feitos agrave longo prazo e afetam diretamente os direitos e interesses puacuteblicos eacute necessaacuterio

explicar e evidenciar como os serviccedilos puacuteblicos por meio das PPPs cumprem os valores

substantivos de democracia (Fombad 2014)

Apesar da ecircnfase da importacircncia da accountability no setor puacuteblico o que se percebe eacute

uma falta de transparecircncia nas demonstraccedilotildees contaacutebeis e financeiras relativas agrave PPPs (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010) Sobre esta falta de

transparecircncia enumera-se algumas razotildees principais As legislaccedilotildees sobre transparecircncia e

publicidade estatildeo relacionadas somente agraves organizaccedilotildees puacuteblicas natildeo estando o setor privado

sujeito agraves regulaccedilotildees contaacutebeis para divulgaccedilatildeo da despesa puacuteblica no setor privado haacute uma

cultura de divulgar somente informaccedilotildees obrigatoacuterias entatildeo mesmo que esses relatoacuterios sejam

adequados em termos de partes interessadas em para uma empresa privada satildeo considerados

inadequados em termos de accountability puacuteblica em uma sociedade democraacutetica (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010)

Em resposta ao aumento mundial no nuacutemero de contratos de PPPs tem-se aumentado

tambeacutem as discussotildees sobre questotildees relacionadas com accountability desses contratos As

principais discussotildees acadecircmicas para aumentar a responsabilizaccedilatildeo e o controle puacuteblico

sugerem iniciativas como manter registros financeiros adequados sobre os contratos e sua

execuccedilatildeo analisar e divulgar resultados de desempenho eficaacutecia e expectativas dos contratos

(Fombad 2014) Estas iniciativas amenizariam os efeitos das limitaccedilotildees de governanccedila que

incluem falhas nas prestaccedilotildees de contas fraquezas institucionais corrupccedilatildeo generalizada falta

de transparecircncia ambientes regulatoacuterios fragilizados desequiliacutebrios de poder entre os parceiros

do setor privado falta de compromisso poliacutetico e de confianccedila entre os parceiros (Fombad

2014)

Na tentativa de minimizar esses danos para os paiacuteses em desenvolvimento a OCDE

(2014) estabeleceu alguns pontos principais para serem estudados e aprimorados em relaccedilatildeo agrave

corrupccedilatildeo e falta de transparecia nas contrataccedilotildees e execuccedilotildees de PPP Estes pontos incluem

fatores relacionados agrave assimetria de informaccedilatildeo entre o poder puacuteblico contratante e a empresa

privada que natildeo disponibiliza dados suficientes para o governo e para os cidadatildeos ou usam

meios natildeo convencionais para influenciar o processo de licitaccedilatildeo e contrataccedilatildeo o possiacutevel

conflito de interesse e cultural entre funcionaacuterios puacuteblicos atuantes no oacutergatildeo prestador de

serviccedilo e os funcionaacuterios da empresa privada e por uacuteltimo a possibilidade de financiamento

das empresas contratadas aos poliacuteticos que podem usar sua influecircncia para manipular a

licitaccedilatildeo e dar resultados favoraacuteveis aos seus interesses proacuteprios (OCDE 2014)

O fato de as PPPs combinarem diferentes loacutegicas institucionais (mercado sociedade

civil e governo) requer maiores esforccedilos para gerar soluccedilotildees para resolver o problema de ldquoquem

eacute responsaacutevel perante quemrdquo natildeo havendo nenhum modelo ldquoprontordquo para ser aplicado em seu

delineamento considerando a complexidade das relaccedilotildees em que os cidadatildeos tornaram-se

clientes e o governo agora se comporta como comprador de serviccedilos puacuteblicos (Villani Greco

amp Phillips 2017) A complexidade institucional que eles tem que lidar muitas vezes pode levar

a consequecircncias natildeo intencionais o que pode impedir a realizaccedilatildeo de metas especiacuteficas e

criaccedilatildeo de valor se natildeo for gerenciado adequadamente (Villani Greco amp Phillips 2017)

Organizaccedilotildees hiacutebridas operam em parte no mercado e em parte no setor puacuteblico No

mercado a responsabilidade eacute baseada em mecanismos que se concentram principalmente no

desempenho financeiro e natildeo na criaccedilatildeo de valores puacuteblicos e democraacuteticos que satildeo o foco dos

serviccedilos do setor puacuteblico neste sentido haacute um desafio tambeacutem em analisar e estudar se um

sistema com base em mecanismos de mercado e eficiecircncia suficientes para garantir a prestaccedilatildeo

de contas em oacutergatildeos hiacutebridos que tambeacutem estatildeo sujeitos a valores do setor puacuteblico (Grossi amp

Thomasson 2015)

A gestatildeo de contratos constitui um dos custos mais significativos das transaccedilotildees para

estabelecer governanccedila e accontability nas PPPs sendo considerado um dos fatores mais

importantes para garantir que o interesse puacuteblico seja protegido quando bens e serviccedilos forem

entregues por natildeo- atores (Boyer amp Newcomer 2015) Primeiro o design do contrato requer

estimativas de como o setor privado deve ser pago e estas estimativas se baseiam em previsotildees

da demanda do consumidor (como a disposiccedilatildeo para pagar pedaacutegios) custos operacionais de

longo prazo e ou potenciais interrupccedilotildees de serviccedilos relacionados a recursos naturais e

possiacuteveis contingecircncias Outro desafio eacute o de estabelecer meios corretos de avaliaccedilatildeo de

desempenho com base em ldquoindicadores-chave de desempenhordquo erros nessa avaliaccedilatildeo podem

levar a superestimaccedilatildeo dos riscos ou do real envolvimento do setor privado na prestaccedilatildeo de

serviccedilos puacuteblicos ou na construccedilatildeo de infra-estrutura (Boyer amp Newcomer 2015)

Reforccedilando a criacutetica sobre falta de transparecircncia e accountability Reynaers amp

Grimmelikhuijse (2015) argumentam que as informaccedilotildees disponiacuteveis sobre PPP satildeo limitadas

imprecisas e insuficientes Como resultado dessa deficiecircncia tem-se uma falta de dados

significativos e de difiacutecil compreensatildeo A transparecircncia pode ser observada sobre duas

vertentes a externa traduz a medida em que as organizaccedilotildees satildeo visiacuteveis para a sociedade de

forma geral e a interna diz respeito a forma como o parceiro privado disponibiliza clareza sobre

os processos e atividades desempenhados informando seu desempenho risco e expectativas agrave

parte puacuteblica (Reynaers amp Grimmelikhuijse 2015)

As PPPs e suas relaccedilotildees estabelecem assim uma tiacutepica situaccedilatildeo de assimetria

informacional em que a transparecircncia eacute fundamental para garantir que os principais (oacutergatildeos

puacuteblicos e sociedade) fiscalizem os agentes (empresas privadas) para garantir que o interesse

puacuteblico seja alcanccedilado e a finalidade da PPP seja atendida Alinhar os interesses entre setor

puacuteblico e privado constitui uma das tarefas mais difiacuteceis na formulaccedilatildeo de contratos de PPP

pois estes podem divergir Para sanar essa dificuldade eacute cada vez mais necessaacuterio que estudos

sobre os dados contaacutebeis e financeiros disponibilizados pelas PPPs vigentes sejam analisados

para determinar o grau de transparecircncia oferecido buscando possiacuteveis explicaccedilotildees sobre a

ausecircncia de prestaccedilatildeo de contas e de transparecircncia

Analisando a falhas de transparecircncia e prestaccedilatildeo de contas apontadas na literatura

percebe-se que eacute necessaacuterio mais e melhor regulamentaccedilatildeo Eacute preciso que os mecanismos de

controle estejam articulados para prevenir divulgaccedilatildeo inadequada sob o pretexto de

confidencialidade comercial As informaccedilotildees contaacutebeis devem fluir entre as organizaccedilotildees

parceiras e entre a sociedade de forma geral para assegurar uma supervisatildeo efetiva das PPPs

41 Perspectivas internacionais para melhorar a contabilidade e prestaccedilatildeo de contas

em contratos de PPP no Brasil

Apoacutes debater a importacircncia da prestaccedilatildeo de contas e transparecircncia nos contratos de PPP

discutir sobre o tratamento contaacutebil das PPP eacute um processo relevante para evitar a falta de

transparecircncia e responsabilizaccedilatildeo relacionada aos ativos e passivos que natildeo estatildeo incluiacutedos nos

balanccedilos dos oacutergatildeos puacuteblicos por serem objeto de concessatildeo evitar a natildeo divulgaccedilatildeo dos riscos

fiscais envolvidos ao longo do prazo e dos passivos contingentes que pode ser previstos e por

fim evitar o prejuiacutezo no processo de tomada de decisatildeo que leva a uma alocaccedilatildeo ineficaz de

recursos puacuteblicos dado os incentivos relacionados agrave realizaccedilatildeo de metas fiscais e natildeo agrave

avaliaccedilatildeo de custo-benefiacutecio nas PPPs (Viana Sarmento Moreira amp Alves 2017)

As reformas do setor puacuteblico citadas nesse ensaio fazem refletir na aacuterea de PPPs que

existem vaacuterios desafios e oportunidades para os governos usarem diferentes teacutecnicas e

estruturas contaacutebeis a fim de reduzir barreiras e objeccedilotildees a essas reformas Produzir um uacutenico

relatoacuterio financeiro que abranja todas as atividades do governo incluindo PPPs eacute um dos

principais desafios contaacutebeis (Caperchione Demirag amp Grossi 2017) Haacute de se pensar tambeacutem

em problemas de compreensatildeo do papel da gestatildeo sistemas de controle e transferecircncia de risco

bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees do setor privado e puacuteblico (citados

na seccedilatildeo anterior como caracteriacutestica primordial de uma PPP) Apoacutes evidenciar os conceitos e

caracteriacutesticas das PPPs percebe-se que existem problemas e conflitos de assimetria de

informaccedilatildeo que satildeo muito especiacuteficos agrave este tipo de organizaccedilotildees por isso a contabilidade

precisa se concentrar em fornecer soluccedilotildees viaacuteveis agraves partes envolvidas em organizaccedilotildees

hiacutebridas havendo entatildeo a necessidade de se desenvolver novas teorias de contabilidade e

accountability para resolver esses problemas (Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Tal envolvimento da contabilidade precisa ocorrer desde o processo de decisatildeo que leva

agrave adoccedilatildeo do modelo de entrega de ativos ou prestaccedilatildeo de serviccedilos (seja o modelo tradicional de

contrataccedilatildeo ou PPPs) A contabilidade deve entatildeo se dedicar a entender a construccedilatildeo social

dos valores postos por cada um dos modelos e de que maneira eles se enquadram no contexto

sociopoliacutetico avaliando em todas as etapas de implantaccedilatildeo (atraveacutes do processo de auditoria)

a natureza e a extensatildeo da transferecircncia de risco (Opara Rouse 2018)

Apesar do alto grau de inseguranccedila em relaccedilatildeo ao melhor tratamento contaacutebil para PPPs

o International Standard Accounting Standard Board (IPSASB) emitiu em 2011 um padratildeo

contaacutebil International Public Sector Accounting Standards 32 Service concession

arrangements Grantor (IPSAS 32 2011) Essa norma tem como principal foco de discussatildeo o

reconhecimento dos ativos e passivos decorrentes da concessatildeo puacuteblica que poderia considerar

dois criteacuterios predominantes uma abordagem de riscos e recompensas ou de controle sob o

bem objeto da concessatildeo (Heald Georgiou 2011 Moscariello Cinque 2016) Na abordagem

de riscos e recompensas a propriedade do ativo cabe agrave parte que suporta a maioria dos riscos e

colhe os benefiacutecios cabendo ao poder puacuteblico (concedente) registrar os ativos e passivos

associados sempre que arcar com a maioria dos riscos Na segunda abordagem (adotada pela

norma IPSAS 32) a propriedade do ativo eacute da parte que controla ou regula os serviccedilos ou

estrutura que o parceiro deveraacute arcar (Moscariello Cinque 2016)

O objetivo da IPSAS 32 foi o de aprimorar os pressupostos anteriormente estabelecidos

na norma International Financial Reporting Interpretations Comitee 12 (IFRIC 12)

minimizando a possibilidade de um ativo ser contabilizado por ambas as partes envolvidas em

um contrato de PPP ou por nenhum deles (Heald Georgiou 2011) A expectativa eacute que a

IPSAS 32 e sua proposta possa impedir que as unidades do governo realizem acordos de PPP

que ultrapassem os limites maacuteximos da diacutevida Paiacuteses como o Brasil jaacute aderiram agraves normas

internacionais desde 2012 o que simboliza um esforccedilo na melhoria da qualidade da informaccedilatildeo

sobre parcerias

Para estudar o tratamento contaacutebil mais adequado para as PPPs Andon (2012) e Opara

e Rouse (2018) afirmam que a presenccedila de tensotildees hiacutebridas exige que os pesquisadores

reexaminem as presunccedilotildees atuais sobre a praacutetica da contabilidade gerencial que se manifestam

no processo de operaccedilatildeo das PPPs e considere como elas possibilitam restringem o

gerenciamento eficaz e governanccedila de tais arranjos Em particular as implicaccedilotildees do tratamento

contaacutebil das PPPs (que envolvem gerenciamento de recursos avaliaccedilatildeo de desempenho e

controle) deveriam ser consideradas em todas as fases do projeto para assegurar melhores

decisotildees e o meacuterito das parcerias ao longo do contrato (Andon 2012 Opara Rouse 2018)

Enfatiza-se entatildeo a necessidade de pesquisas que reforcem o papel da contabilidade natildeo soacute

como facilitadora da tomada de decisotildees nas estruturas hiacutebridas das PPPs mas tambeacutem como

instrumento de prestaccedilatildeo de contas e controle social

No Brasil o advento das PPPs soacute veio agrave tona com a ediccedilatildeo da Lei nordm 11079 de

30122004 (alterada pela Lei ndeg 13529 de 4 de dezembro de 2017) Essa Lei estabelece as

condiccedilotildees baacutesicas ao desenvolvimento e implantaccedilatildeo de empreendimentos de forma conjunta

entre os setores puacuteblico e privado por meio de parcerias puacuteblico-privadas sendo considerada

uma espeacutecie de marco regulatoacuterio para esse tipo de contrataccedilatildeo As recentes mudanccedilas que

ocorrerem no final de 2017 permitem que as PPPs tenham contrato superior ao valor de R$ 10

milhotildees com duraccedilatildeo acima de 5 anos Satildeo vedados os contratos que tenham como objeto

somente o fornecimento de matildeo-de-obra o fornecimento e instalaccedilatildeo de equipamentos ou a

execuccedilatildeo de obra puacuteblica As diretrizes levadas em conta na contrataccedilatildeo das PPPs conforme a

legislaccedilatildeo satildeo a eficiecircncia no cumprimento das missotildees de Estado e no emprego dos recursos

da sociedade respeito aos interesses e direitos da populaccedilatildeo governos e empresas

indelegabilidade das funccedilotildees exclusivas do Estado como regulaccedilatildeo jurisdicional de poder de

poliacutecia e outras responsabilidade fiscal transparecircncia reparticcedilatildeo objetiva de riscos entre as

partes e sustentabilidade financeira

Apesar de a lei brasileira deliberar sobre os riscos garantias e outros fatores de forma

ampla talvez ainda seja necessaacuterio uma revisatildeo de fatores mais especiacuteficos e adequados agrave

realidade brasileira pois o que se constata eacute que PPP sofrem altos iacutendices de atraso e

cancelamento nas etapas que antecedem a assinatura do contrato devido a diversos limitadores

regulatoacuterios ou falhas de execuccedilatildeo (Thamer e Lazzarini 2015) Como resultados dessa

limitaccedilatildeo satildeo as poucas PPPs em fase poacutes-contratual no Brasil o que reduz o nuacutemero de

observaccedilotildees disponiacuteveis para um estudo que analise as parcerias durante seu periacuteodo de obras

ou operacional (Thamer e Lazzarini 2015)

Outro aspecto dos contratos de PPPs no Brasil eacute observado por Marques (2017) que

analisa entre outros casos o contrato da rodovia MG-050 celebrado pelo estado de Minas

Gerais em 2007 com vigecircncia ateacute o ano 2032 Dentre as particularidades do contrato o autor

cita que a parceria teve denuacutencias puacuteblicas ao longo dos uacuteltimos anos devido ao aumento de

pedaacutegios e ao atraso no investimento que foi revisado vaacuterias vezes (embora natildeo tenham sido

aplicadas sanccedilotildees significativas) Nesse caso uma regulaccedilatildeo adequada deveria garantir que as

negociaccedilotildees entre o concedente e a concessionaacuteria ocorressem de forma justa protegendo as

partes interessadas em particular os usuaacuterios As regras para a restauraccedilatildeo de o equiliacutebrio

financeiro no Brasil natildeo oferecem compensaccedilatildeo direta e portanto eacute muito provaacutevel que

qualquer mudanccedila no investimento resulte em aumento do pedaacutegio ou outras taxas (Marques

2017)

Para Cintra (2014) apesar de o Brasil ter vivido um estaacutegio caracterizado por uma

enorme demanda por investimentos em infraestrutura e serviccedilos puacuteblicos frente a orccedilamentos

dramaticamente restritivos os projetos de PPP natildeo avanccedilaram como deveriam Diante desse

cenaacuterio em que o Brasil passou por constantes investimentos em infra-estrutura (mudanccedilas

advindas da construccedilatildeo estrutural para eventos como a copa do mundo em 2014 e as olimpiacuteadas

em 2016) seria necessaacuterio um estudo minucioso para identificar as causas que impediram as

iniciativas federais de transformarem-se em PPPs ativas Sabendo-se previamente de que natildeo

haacute uma causa uacutenica que impeccedila a viabilidade das PPPs ausecircncia de PPPs federais eacute um fato

que intriga pesquisadores no Brasil (Dias 2014)

Ao investigar os fatores que influenciam as iniciativas de PPP no Brasil Thamer e

Lazzarini (2015) analisam 177 projetos de PPP desenvolvidos nos estados brasileiros

evidenciando a importacircncia de criar e estimular agecircncias especializadas no modelo para a

interface com as firmas e definir modelos regulatoacuterios que incentivem o envolvimento do setor

privado desde a concepccedilatildeo desses projetos Os resultados tambeacutem indicaram que PPPs avanccedilam

mais rapidamente em locais com niacutevel moderado de corrupccedilatildeo

Apesar de a produccedilatildeo cientiacutefica sobre PPPs no Brasil ser relativamente pequena uma

das vertentes de estudo tem seu foco no motivo das falhas de implantaccedilatildeo das PPPs e na

identificaccedilatildeo de praacuteticas que evitem que isso ocorra (Cintra 2014) Outra consideraacutevel vertente

se dedica aos estudos de casos na implantaccedilatildeo de parcerias puacuteblico-privadas ou de tipos de

parcerias a exemplo dos estaacutedios esportivos ou de modais de transporte A tendecircncia para a

responsabilidade compartilhada nas PPP apresenta falhas na praacutetica eacute preciso aprimorar os

processos de controle e prestaccedilatildeo de contas para as caracteriacutesticas particulares desse tipo de

contrato Se as parcerias puacuteblico-privadas devem desempenhar um papel importante no

desenvolvimento da infraestrutura do Brasil e acompanhar a tendecircncia mundial nos proacuteximos

anos devem-se realizar planos de desenvolvimento nacionais e internacionais para abordar os

problemas sobre accountability design e monitoramento na contrataccedilatildeo

5 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS

Este ensaio teoacuterico teve como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre o surgimento

das PPPs sob a luz da Teoria da Escolha Puacuteblica e inserindo a tendecircncia dentro do movimento

global conhecido como New Public Governance Percorreu-se uma linha histoacuterica para

enfatizar o surgimento das PPPs para entatildeo entender suas caracteriacutesticas e desafios principais

frisando aspectos da accountability e da contabilidade dentro da dicotomia puacuteblicoprivada A

motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios eacute oportuna uma vez que o nuacutemero de

contratos de PPP entrou numa onda crescente em muitos paiacuteses

Num contexto mundial de crises econocircmicas as funccedilotildees do Estado foram retraiacutedas em

detrimento da escassez de recursos mas uma vez recuperada a estabilidade voltam a ser

ampliadas sob uma nova forma de governanccedila em que a soberania natildeo estabelece mais uma

relaccedilatildeo entre desiguais mas em que o Estado passa a ser mais um dentre muitos atores atuando

em prol do cidadatildeo e do bem-estar social

A inspiraccedilatildeo para essa seacuterie de mudanccedilas socioeconocircmicas que fazem surgir PPPs ainda

carrega alguma heranccedila do modelo empresarial de administraccedilatildeo puacuteblica que considera que a

excelecircncia estaacute no setor privado que os paiacuteses desenvolvidos conhecem A crise de confianccedila

do Estado atual eacute abrangente a maioria dos paiacuteses (desenvolvidos e em desenvolvimento) e estaacute

ligada agrave capacidade do Estado e ao acuacutemulo e aos desafios no fornecimento de serviccedilos que

tendem a ser considerados cada vez mais ineficientes

A colaboraccedilatildeo da Public Choice Theory eacute percebida quando se tenta justificar as atuais

noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado criando conceitos e estabelecendo uma loacutegica

receptiva a esse estudo com ecircnfase na institucionalizaccedilatildeo e na cooperaccedilatildeo Considerando

tambeacutem as contribuiccedilotildees poacutes-modernas em que os movimentos chamados NPM e NPG trazem

uma anaacutelise dessas relaccedilotildees sob esta oacutetica possibilitaraacute o alce possibilitam uma visatildeo mais

precisa e sistemaacutetica do caraacuteter dessas parcerias suas questotildees institucionais e benefiacutecios para

a sociedade global atendendo assim ao problema da pesquisa

Alguns dos autores que apontaram uma agenda de pesquisa para o tema (Hodge Greve

Boardman 2017 Hodge Greve 2017 Moraviev Kakabadse 2016) concordam que os

governos adotam vaacuterios acordos contratuais diferentes instituindo diferentes partilhas de

riscos diferentes formas de financiamentos e regimes de transparecircncia sobre o melhor lidar

com os riscos dos contratos ou sobre como alcanccedilar melhores resultados de governanccedila Entatildeo

para cada objetivo diferente que se pretende obter com uma PPP diferentes caracteriacutesticas

podem ser observadas dependendo da realidade de cada governo

As organizaccedilotildees hiacutebridas operam de acordo com valores diferentes em um contexto

caracterizado por ambiguidade quando enfrentam muacuteltiplos (nem sempre alinhados) objetivos

que geram diferentes tipos de pressotildees que podem entrar em conflito um com o outro Para

superar esta dicotomia as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para investigar como as

praacuteticas contaacutebeis reais satildeo traduzias e utilizadas em configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o

objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas Nesse sentido pesquisas futuras poderiam ser

realizadas usando meacutetodos inovadores conforme sugerido por Caperchione Demirag amp Grossi

(2017) estudos de caso e entrevistas podem ser usados para avanccedilar na investigaccedilatildeo sobre quais

as mudanccedilas nos demonstrativos contaacutebeis e de accoutability melhor seriam aproveitados em

organizaccedilotildees hiacutebridas

Nos processos de accountability eacute preciso garantir que os objetivos duais das

organizaccedilotildees hiacutebridas sejam protegidos Diante das mudanccedilas propostas pelos movimentos

como NPM e NPG eacute preciso atentar que aquilo que se configura como uma vantagem do ponto

de vista dos processos de geraccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos precisam estar devidamente

concatenados com a perspectiva de prestaccedilatildeo de contas e responsabilidade puacuteblica de modo

que melhores resultados na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e construccedilatildeo de infraestrutura

estejam em equiliacutebrio com valores democraacuteticos e com a prestaccedilatildeo de contas aos cidadatildeos

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James Buchanan que associou a microeconomia neoliberal para explicar os ciclos poliacuteticos

Essa teoria justifica por meio de suas vertentes o pensamento poliacutetico e econocircmico da chamada

Nova Direita que veio a surgir com o esgotamento do modo Welfare State de Estado provedor

Dentre as vaacuterias vertentes desse pensamento poliacutetico neoconservador pode-se inferir

que a TEP se mostra eficiente ao explicar as agendas de reforma nos governos apoacutes o periacuteodo

de crise Conforme essa teoria de raiacutezes filosoacuteficas baseadas em preceitos liberais e utilitaristas

essa teoria afirma que o processo poliacutetico e sua intervenccedilatildeo no mercado tende a ameaccedilar a

liberdade individual e o progresso econocircmico considerando que o padratildeo institucional mais

adequado e eficiente eacute aquele orientado para o mercado (Borges 2001)

Pensando em termos de paradigmas na perspectiva de Kuhn (1970) a TEP desafia o

paradigma dominante no Welfare State em que a teoria do interesse puacuteblico prevalecia para

explicar as accedilotildees do Estado democraacutetico Para Reksulak Razzolini Shughart (2001) sob a

perspectiva do interesse puacuteblico sempre haveraacute benevolecircncia altruiacutesta por parte dos atores do

governo a quem os cidadatildeos comuns delegam a autoridade decisoacuteria estes decisores poliacuteticos

estatildeo sempre motivados apenas por um desejo maximizar o bem-estar da sociedade

Em contraponto ao ponto de vista do interesse puacuteblico a TEP se posiciona sobre o

indiviacuteduo como unidade baacutesica de anaacutelise Os pressupostos feitos sobre o comportamento

individual tornam-se entatildeo fundamentais na construccedilatildeo de uma teoria coerente pois eacute sobre o

tomador de decisotildees que circundam a maioria das inferecircncias Os alicerces dessa teoria satildeo

enumerados por Ostrom (1971) como sendo a) Os indiviacuteduos sempre perseguiratildeo seus proacuteprios

interesses Natildeo no sentido de serem egoiacutestas mas esclarecendo que cada um tem suas proacuteprias

preferecircncias que afetam e impulsionam as decisotildees que eles tomam B) Os indiviacuteduos satildeo

racionais capazes de julgar racionalmente as alternativas que lhe satildeo apresentadas C) Os

indiviacuteduos tendem a assumir estrateacutegias de maximizaccedilatildeo que fornecem o maior benefiacutecio

liacutequido pesado pelas suas proacuteprias preferecircncias

Nessa perspectiva a teoria da escolha puacuteblica permite entender a importacircncia de PPPs

em termos dos interesses particulares de vaacuterios agentes mas natildeo do interesse puacuteblico como um

todo Monteiro (2010) explica que por exemplo do ponto de vista dos poliacuteticos eleitos haacute uma

tendecircncia na expectativa de maximizarem suas oportunidades de reeleiccedilatildeo a curto prazo no

ponto de vista dos burocratas haacute um misto utilitaacuterio do interesse puacuteblico e do seu interesse

pessoal o peso do interesse puacuteblico nesta funccedilatildeo de utilidade depende do incentivos que eles

receberatildeo para defende-lo Ainda na perspectiva individual dos agentes analisando as partes

envolvidas nas PPPs tem-se que ao passo que os poliacuteticos tendem a desconsiderar o longo

prazo e maximizar suas escolhas enquanto estiverem no poder o setor privado tendem a ser

maximizadores do lucro explorando as oportunidades do mercado (podendo ou natildeo terem

preocupaccedilotildees eacuteticas quanto a isso)

Os poliacuteticos sabem que as regras do jogo (a legislaccedilatildeo o orccedilamento e o controle

social) podem restringir sua capacidade de otimizar o trabalho feito pois eles enfrentam

restriccedilotildees orccedilamentaacuterias (Monteiro 2010) Para driblar essa restriccedilatildeo e aumentara

probabilidade de ganhar a proacutexima eleiccedilatildeo seria necessaacuterio que fossem aprovados a maior parte

dos projetos puacuteblicos que podem apresentar benefiacutecios para os usuaacuterioscidadatildeos Essa

necessidade faz com que os poliacuteticos eleitos tendam a burlar as restriccedilotildees de diacutevida e ignorarem

os limites de despesa puacuteblica Tal situaccedilatildeo gera um problema de escolha puacuteblica em que a

opccedilatildeo por prestar um serviccedilo ou construir uma infraestrutura puacuteblica por meio de PPP pode

acarretar em falta de responsabilizaccedilatildeo num quadro de curto prazo Monteiro (2010) salienta

ainda que este problema se agrava quando se considera o fato de as PPPs natildeo gerarem gastos

puacuteblicos nos primeiros anos (porque geralmente os pagamentos comeccedilam somente apoacutes a

conclusatildeo da infraestrutura) gerando a falsa impressatildeo que a decisatildeo de optar por uma parceria

ao inveacutes de uma contrataccedilatildeo tradicional pode ser mais vantajosa

Em resumo a TEP contribui para explicaccedilatildeo das PPPs como fenocircmeno de duas formas

Na abordagem geral de Ostrom (1971) para apoiar nada mais aleacutem do Estado miacutenimo

considerando um contexto de escassez e favorecendo a preocupaccedilatildeo com eficiecircncia e com

economia criticando o tamanho e o crescimento das funccedilotildees do Estado debatendo suas funccedilotildees

sob o aspecto do serviccedilo puacuteblico e contribuindo com modificaccedilotildees para o modelo burocraacutetico

vigente E na abordagem individual para explicar o comportamento oportunista dos poliacuteticos

eleitos e os riscos que eles podem acarretar pela a preferecircncia por projetos com andamento

mais raacutepido que natildeo necessariamente representam a melhor opccedilatildeo para o puacuteblico pela

assimetria informacional entre os parceiros e pela incompletude dos contatos formulados

(Peters amp Pierre 2010)

21 Ambiente de reformas no Setor Puacuteblico

Em consequecircncia da escassez de recursos e da crise econocircmica que tomava os Estados

Europeus que muitas das reformas administrativas que ocorreram entra as deacutecadas de 1980 e

1990 tinham como cerne a busca por economia e eficiecircncia no setor puacuteblico (Hood 1991) O

pano de fundo por traacutes dessas propostas de melhoria era restaurar os niacuteveis de confianccedila no

governo perdidos no decliacutenio do Welfare State Motivado por essa necessidade de mudanccedilas

no Estado surge um movimento denominado New Public Management (NPM) que segundo

Hood (1991) sugere uma concepccedilatildeo diferente de responsabilidade puacuteblica diminuindo ou

retirando diferenccedilas entre o setor puacuteblico e o setor privado e mudando o foco do processo de

prestaccedilatildeo de contas e direcionando o Estado para resultados eficientes e eficazes

O movimento NPM foi criticado em muitos aspectos sobretudo por seu foco

excessivamente intra-organizacional em um mundo cada vez mais plural e pela adesatildeo agrave

aplicaccedilatildeo de teacutecnicas desatualizadas do setor privado para implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas

e prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos (Osborne 2009) Essa abordagem com orientaccedilatildeo para o

mercado e para resultados eficientes tambeacutem era criticada por ser menos representativa do

interesse puacuteblico do ponto de vista democraacutetico

Numa perspectiva comparada para debater as formas e intensidades das reformas

motivadas pela NPM ao longo do mundo Peters amp Pierre (2010) afirmam que fica claro que o

foco de um governo orientado para negoacutecios natildeo exclui uma abordagem voltada para o governo

e questotildees sociais elas podem coexistir no Estado Um dos principais argumentos da reforma

que iniciou-se na Europa com a crise fiscal era que o Estado precisava cortar gastos mas natildeo

necessariamente se diz sobre a natureza dos gastos em relaccedilatildeo as funccedilotildees do Estado

Numa linha histoacuterica Osborne (2009) ressalta que as reformas que ocorreram

modificando a forma como o Estado presta serviccedilos puacuteblicos passam essencialmente por trecircs

periacuteodos um maior e mais importante para a concepccedilatildeo do Estado Moderno que foi o periacuteodo

em que predominou o Estado de Bem-estar social que durou desde o final do seacuteculo XIX ateacute o

final da deacutecada de 1970iniacutecio dos anos 80 um segundo periacuteodo foi marcado pelo surgimento

do NPM e de suas praacuteticas orientadas pelo mercado e por concepccedilotildees neoliberais ateacute o iniacutecio

do seacuteculo XXI e um terceiro emergente eacute chamado de Nova Governanccedila Puacuteblica que vigora

ateacute entatildeo

Os novos movimentos reformistas do Estado como a NPG passam entatildeo a enxergar que

o governo existe para mediar os interesses pessoais e coletivos especiacuteficos dos membros da

sociedade e para propiciar uma arena em que os auto interesses possam ser plenamente

exercidos e adjudicados (Denhart 2012) Dessa forma a filosofia da TEP passa a abranger os

serviccedilos puacuteblicos de modo a colocar as necessidades e os valores dos cidadatildeos em primeiro

lugar em suas decisotildees e accedilotildees expondo formas novas e inovadoras para compreender o que

preocupa os cidadatildeos e como se deve responder agraves necessidades e interesses dos mesmos

A globalizaccedilatildeo faz com que muacuteltiplos atores interajam com o Estado e compartilhem

das suas funccedilotildees Esse compartilhamento natildeo conduz ao ldquofim do Estadordquo mas estimula uma

seacuterie de estrateacutegias governamentais e de governanccedila num Estado mais ativista (Angelis 2015)

O envolvimento de terceiras partes na administraccedilatildeo puacuteblica seja de atores privados ou de

atores da sociedade civil enfatiza novamente a necessidade de conceituar a diversidade do setor

puacuteblico (Peters amp Pierre 2010)

A NPG estaacute sendo apresentada como uma ferramenta conceitual com o potencial para

ajudar a compreensatildeo da complexidade dos desafios de um Estado globalizado e pluralista do

seacuteculo XXI (Pollitt amp Bouckaert 2011) Uma das mudanccedilas mais perceptiacuteveis nesse

movimento eacute feita quando o Estado deixa de ocupar uma posiccedilatildeo clara de autoridade vista

como um top-down processo hieraacuterquico Na concepccedilatildeo metafoacuterica da NPG o Estado passa a

ser apenas um jogador entre muitos outros na arena poliacutetica Assim a arena poliacutetica tornou-se

visivelmente mais lotada e contestada haacute mais atores envolvidos as fronteiras entre o puacuteblico

e o privado satildeo menos precisas e o comando do governo sobre o processo poliacutetico estaacute em

constante transformaccedilatildeo (Osborne 2009)

Mercantilizar privatizar e procurar parcerias com outros atores da sociedade para

melhorar os serviccedilos puacuteblicos podem significar assim uma soluccedilatildeo para superar a crise de

confianccedila e a escassez de recursos Filosoficamente Greve amp Hodge (2015) afirmam que pode-

se dizer que estaacute havendo uma transiccedilatildeo da dicotomia ldquopuacuteblico versus privadordquo para ldquopuacuteblico

e privadordquo em que haacute uma economia mista uma economia de mercado com envolvimento do

governo

As agendas de pesquisa apontam que o uso de PPPs tem sido motivado como meio de

aumentar a eficaacutecia da governanccedila puacuteblica e seus resultados (Caperchione Demirag amp Grossi

2017) No entanto pela oacutetica da TEP as parcerias podem ser vistas tambeacutem como um

empreendimento financeiro ou um empreacutestimo que podem ser motivados puramente com a

finalidade de maximizar o apelo poliacutetico agrave eleitores como uma forma mais raacutepida de resoluccedilatildeo

de conflitos (Brinkerhoff e Brinkerhoff 2011) De uma perspectiva otimista a parceria com o

setor privado pode proporcionar o acesso do governo a conhecimentos teacutecnicos e redes

estabelecidas para a partilha de recursos e riscos complementares Aleacutem disso a literatura ainda

reflete sobre o papel que os governos deveriam desempenhar na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos

essa reflexatildeo entra em choque com a real capacidade de alguns governos em supervisionarem

os acordos de parceria garantindo que eles sejam receptivos agraves demandas e contribuam para

uma visatildeo mais ampla e estrateacutegica do bem puacuteblico (Brinkerhoff e Brinkerhoff 2011) Nesse

contexto torna-se oportuno examinar de forma profunda a publicidade dos fatos ligados a

contrataccedilatildeo das PPPs e suas diversas particularidades e tipos a fim de atingir o equiliacutebrio entre

interesses e benefiacutecios privados e puacuteblicos

Opara e Rouse (2018) concordam que uma compreensatildeo melhor do fenocircmeno PPPs

requer um (re)exame mais profundo de suas caracteriacutesticas incorporadas que muitas vezes satildeo

invisiacuteveis para o puacuteblico Primeiro por representar uma mudanccedila fundamental de paradigma

social e poliacutetico na forma como os governos funcionam e interagem com seus cidadatildeos Estas

novas formas de relacionamento que surgem devem utilizar as ferramentas de organizaccedilatildeo

democraacutetica para envolver e atender agraves necessidades de serviccedilo dos cidadatildeos (Opara Rouse

2018) Para atingir esse objetivo e natildeo prejudicar os valores democraacuteticos do Estado eacute

necessaacuteria uma ferramenta de prestaccedilatildeo de contas eficiente que permita a fiscalizaccedilatildeo dos

objetivos das parcerias ao longo do contrato

3 O ADVENTO DAS PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS

A fim de melhorar o desempenho e a eficiecircncia muitas OSPs estatildeo adotando um tipo

hiacutebrido de formas organizacionais em que os gerentes dos setores puacuteblicos e privados

trabalham juntos em formas organizacionais complexas e regidos por relaccedilotildees contratuais e

legais de longo prazo Neste modo de governanccedila hiacutebrida percebe-se novas formas de operaccedilotildees

emergentes tais como terceirizaccedilatildeo e parcerias puacuteblico-privadas que trazem suas proacuteprias

oportunidades uacutenicas e desafios para pesquisadores de contabilidade e administraccedilatildeo puacuteblica

(Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Na seccedilatildeo anterior procurou-se delinear a loacutegica por traacutes das reformas do setor puacuteblico

e nas mudanccedilas de papel do Estado para explicar as novas formas organizacionais em

particular PPPs Com respaldo nos conceitos de NPM de importaccedilatildeo de praacuteticas do setor

privado pode-se dizer que houve comercializaccedilatildeo das OSPs que combinam os recursos do

setor puacuteblico com a capacidade de eficiecircncia e expertise tecnoloacutegica das organizaccedilotildees do setor

privado (Bovaird 2004)

A hibridaccedilatildeo neste contexto refere-se agraves formas inter-organizacionais que mesclam

funccedilotildees estruturas recursos e sistemas de conhecimento e gestatildeo que operam na aacuterea cinzenta

entre os setores puacuteblico e privado e tem que combinando objetivos valores obrigaccedilotildees

identidades e orientaccedilotildees culturais potencialmente conflitantes se vistos sob a oacutetica de

diferentes loacutegicas institucionais (puacuteblico privado e terceiro setor) (Hodge Greve amp Boardman

2017) A partir desse rearranjo institucional podem surgir problemas em relaccedilatildeo aos sistemas

de controle e transferecircncia de risco bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees

do setor privado e puacuteblico

Existem muitos motivos atraentes para uma parceria entre os setores puacuteblico e privado

No sentido histoacuterico o debate em torno de qual setor eacute mais eficiente ou atende melhor as

expectativas da sociedade eacute antigo no sentido filosoacutefico eacute da natureza humana querer o

melhor dos dois mundos e trabalhar para alcanccedilar isso (Hodge Greve 2015) Ainda do ponto

de vista da poliacutetica puacuteblica natildeo se pode contestar o potencial inovador da ideia de unir os

esforccedilos entre os dois setores para resolver problemas sociais cada vez mais complexos

Recorrer ao o setor privado para prestar serviccedilos construir ou operar infraestruturas

puacuteblicas como como estradas escolas prisotildees hospitais e instalaccedilotildees abastecimento de aacutegua

natildeo eacute uma iniciativa nova Inspirados pela Iniciativa de Financiamento Privado do Reino Unido

(PFI) os projetos de PPP comeccedilaram a ser usados na Europa haacute mais de vinte anos Em um

estudo de 29 projetos no Reino Unido descobriu-se que a economia meacutedia de custos foi de 17

nos projetos PFI quando comparados a forma puramente puacuteblica na Austraacutelia PPPs satildeo 11

mais eficientes do que as formas tradicionais de prestaccedilatildeo de serviccedilo (Valero 2015) Embora

os programas PPP tenham aumentado ao redor do mundo a experiecircncia nos paiacuteses em

desenvolvimento onde o quadro institucional eacute mais fraco a falta de compromisso do governo

em honrar a os termos dos contratos levaram a custos adicionais e reduziram a eficiecircncia dos

contratos de PPP (Valero 2015)

Um dos argumentos a favor das PPPs mais frisados na literatura diz respeito agrave sua forma

organizacional e se relaciona com a Nova Gestatildeo Puacuteblica (NPM) o fato de estarem mais

distantes das arenas de decisotildees poliacuteticas e possuiacuterem identidade organizacional distinta faz

com que sejam vistos como formas mais eficazes e eficientes (Hodge Greve 2005 Osborne

Gaebler 1993) No entanto eacute preciso atentar tambeacutem que os projetos satildeo planejados e

realizados em redes de atores que satildeo interligados atraveacutes de dependecircncias de recursos que satildeo

simultaneamente fragmentadas em termos de metas conhecimentos e recursos (Hodge amp

Greve 2005)

Considerando os vaacuterios argumentos quanto ao que produz bons resultados em PPPs

diferentes grupos de argumentos originaacuterios de diferentes perspectivas teoacutericas podem ser

identificados Caperchione Demirag amp Grossi (2017) citam que eacute a chave para PPPs bem

sucedidas satildeo a forma legal e o monitoramento das parcerias Para estes autores eacute preciso ter

uma forte atividades de gerenciamento de rede capaz de garantir uma cooperaccedilatildeo mais estreita

entre os parceiros

31 Conceitos e Caracteriacutesticas das PPPs

Apesar de suas vantagens estarem prescritas na literatura as Parcerias puacuteblico-privadas

(PPPs) ainda natildeo tem uma clara definiccedilatildeo Hodge amp Greve (2007) afirmam que as PPPs satildeo

vistas atualmente como a principal alternativa para contrataccedilatildeo e privatizaccedilatildeo de serviccedilos

puacuteblicos e portanto satildeo considerados como um salto qualitativo no esforccedilo para unir forccedilas

entre o setor puacuteblico e os setor privado

A OECD (2014) definiu PPPs ldquocomo um acordo entre o governo e um ou mais parceiros

privados (que podem incluir os operadores e os financiadores) segundo os quais os parceiros

privados entregam o serviccedilo de tal maneira que os objetivos de entrega dos serviccedilos estejam

alinhados com os objetivos de lucro dos parceiros privados e onde a eficaacutecia do alinhamento

depende de um transferecircncia de risco suficiente para o parceiro privadordquo (OCDE 2014)

Numa abordagem mais atual Moraviev amp Kakabadse (2016) afirmam que natildeo existe

ainda uma definiccedilatildeo uacutenica de PPP sobre a qual a maioria dos acadecircmicos e praticantes poderiam

concordar pois em muitas dessas definiccedilotildees satildeo capturadas apenas algumas das caracteriacutesticas

diferentes que as PPPs podem apresentar como por exemplo a solidariedade mutualismo ou o

compartilhamento do risco entre as partes Observar um aspecto especiacutefico para dar uma

definiccedilatildeo natildeo traz a abordagem completa mas pode esclarecer caracteriacutesticas conceituais

chaves que permitem distinguir o que eacute ou natildeo uma PPP em cada contexto

Muitos autores enfatizaram a mutualidade e o compartilhamento como parceria

caracteriacutesticas conceituais chave das PPPs (Moraviev amp Kakabadse 2016) Essas

caracteriacutesticas tornam-se importantes por serem um compromisso que vai aleacutem do contrato satildeo

elas que diferenciam a PPP da terceirizaccedilatildeo ou das outras formas tradicionais de contrataccedilatildeo

entre setor puacuteblico e privado A colaboraccedilatildeo e parceria entre os setores satildeo o resultado de um

esforccedilo que tende a aumentar a eficiecircncia e a flexibilidade das organizaccedilotildees oferecendo uma

soluccedilatildeo para um ou mais dos seguintes problemas escassez de recursos distribuiccedilatildeo de risco

entre os parceiros e ineficiecircncia operacional sendo assim cada parceiro preenche uma lacuna

em habilidades recursos e ou competecircncias em que o outro parceiro mostra dificuldades de

gerir sozinho (Villani Greco amp Phillips 2017)

Uma definiccedilatildeo mais abrangente pode ser dada por Hodge Greve amp Boardman (2017)

como sendo um arranjo institucionalizado entre atores puacuteblicos e privados nos quais se

compartilha a responsabilidade por um produto incluindo seu risco custos e benefiacutecios

Embora essa definiccedilatildeo capture caracteriacutesticas mais essenciais falta explicaccedilatildeo do que

exatamente uma PPP eacute A definiccedilatildeo de Moraviev amp Kakabadse (2016) inclui as seguintes

caracteriacutesticas para definir e distinguir uma PPP

bull Um acordo entre uma agecircncia puacuteblica e um parceiro privado deve assumir uma forma

de um contrato juridicamente vinculativo

bull Este contrato deve ser de longo prazo

bull As PPPs normalmente fornecem serviccedilos em infra-estrutura ou PPPs podem fornecer

outros serviccedilos que seriam inicialmente uma responsabilidade do setor puacuteblico

bull PPPs prestam serviccedilos em nome de uma agecircncia puacuteblica

bull Em alguns casos um recurso pode ser transferido para um parceiro privado e o uacuteltimo

aceita responsabilidade por sua manutenccedilatildeo

bull As PPPs prestam serviccedilos aos clientes com o uso dos ativos construiacutedos por um

parceiro privado ou transferido para um parceiro privado pela entidade puacuteblica No entanto um

recurso PPP adicional eacute que a provisatildeo de serviccedilos pode ser compensada atraveacutes de pagamentos

pelo governo ou podem ser financiados por meio de taxas e taxas de usuaacuterios

Wang et al (2017) fez um levantamento sobre o tema PPP seus principais conceitos

autores paiacuteses e perioacutedicos analisando 186 artigos publicados em revistas de administraccedilatildeo

puacuteblica O diagnoacutestico dos autores sobre a dificuldade em conceituar as parceria tambeacutem remete

a caracteriacutesticas principais que podem remeter ao tema em vaacuterias formas e situaccedilotildees

corroborando os achados de Moraviev amp Kakabadse (2016) e acrescentando que em meacutedia

quando se fala em colaboraccedilatildeo de longo prazo satildeo entre 25 e 30 anos e que os setores privados

normalmente participam de certas fases desse projeto incluindo design construccedilatildeo operaccedilatildeo

e manutenccedilatildeo

Osborne (2000) sistematizou os principais aspectos institucionais levantados na

literatura sobre PPPs em trecircs categorias Financeiro (que engloba o financiamento do projeto

a divisatildeo de riscos e o compartilhamento da receita) Legal (que envolve os aspectos contratuais

da formalizaccedilatildeo de entidades com propoacutesito especiacutefico e a legislaccedilatildeo e regulamentos a eles

aplicaacuteveis) e organizacional (que diz respeito a divisatildeo de tarefas e responsabilidades requisitos

formais de tomada de decisatildeo e organizaccedilatildeo do projeto) Em todos esses aspectos observa-se

que o contrato de longo prazo eacute o que permite que ambos parceiros tendam a se beneficiar da

cooperaccedilatildeo e produzam um retorno no seu investimento inicial e de fato obtenham lucro

Sobre a partilha de riscos custos benefiacutecios recursos e responsabilidades o levantamento de

Wang et al (2017) tambeacutem afirma que o compartilhamento eacute o cerne de qualquer PPP

Neste sentido uma PPP natildeo pode ser definida apenas como uma transaccedilatildeo comercial

mas como uma relaccedilatildeo contratual de longo prazo em que ambos os parceiros aprendem ao

longo do tempo Hodge Greve amp Boardman (2017) atentam que os governos devem explorar

a forccedila do parceiro privado para alcanccedilar ganhos na eficiecircncia e escolher a jurisdiccedilatildeo que melhor

se adeque ao seu propoacutesito adotando vaacuterios acordos contratuais diferentes partilhas de riscos

diferentes misturas de financiamentos regimes de transparecircncia e pressupostos sobre o melhor

lidar com riscos ou resultados de governanccedila

Outra caracteriacutestica predominante eacute o fato de os processos de implantaccedilatildeo e execuccedilatildeo

das PPPs serem extremamente complexos como resultado da natureza juriacutedica de longo prazo

feita em muacuteltiplas fases (em termos de design construccedilatildeo operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo) e dos

objetivos dos parceiros PPP e os poliacuteticos o ambiente pode ser dinacircmico (Wang et al 2017)

Esses fatores trazem um requisito para a parceiros para negociar e interagir ao longo do periacuteodo

de cooperaccedilatildeo aleacutem disso cada um dos parceiros da PPP tem sua proacutepria estrateacutegia e formaccedilatildeo

institucionalizada

A diversidade de diferentes proporccedilotildees de capital dos setores puacuteblico e privado eacute extensa

e a proporccedilatildeo das transferecircncias de risco difere muito de uma parceria para outra Existem

diversas formas diferentes de estruturar os contratos legais para os mais diversos tipos de

prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos ou de infraestrutura Essa diversidade com que surgem as PPPs

e suas utilidades ao redor do mundo faz refletir sobre a possibilidade de estas serem mais um

tipo de financiamento do setor puacuteblico do que uma nova forma de proposta para incluir atores

tipos diferentes estatildeo sendo adotados em todo o mundo (Valero 2015)

Percebe-se entatildeo que o debate conceitual sobre PPP eacute cercado por duacutevidas sobre sua

diferenccedila de atuaccedilatildeo para outras aacutereas que contestam se o estudo das PPPs seria realmente algo

ldquonovordquo O debate praacutetico poreacutem estaacute ligado a como esse arranjo dilui o controle poliacutetico sobre

a tomada de decisotildees sobre a qualidade do serviccedilo puacuteblico prestado sobre a possibilidade de

reduzir empregos e condiccedilotildees de emprego e ainda sobre uma preocupaccedilatildeo provinda de

cidadatildeos e usuaacuterios de serviccedilos que provavelmente seratildeo impulsionados pelo lucro do setor

privado e natildeo por princiacutepios de cidadania e democracia (Bovaird 2004)

4 ACCOUNTABILITY EM PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS NO CONTEXTO

INTERNACIONAL

O termo accountability e seu significado traz consigo uma questatildeo complexa abstrata

e multifacetada que pode ser abordada de diferentes maneiras (Fombad 2014) Historicamente

accountability no setor puacuteblico estaacute relacionado agrave controle e prestaccedilatildeo de contas sejam estes

exercidos formalmente por meio de regras e leis ou indiretamente pela sociedade que fiscaliza

seus representantes eleitos para agir em seu nome podedo ser cobradas responsabilidades sobre

a gerecircncia da coisa puacuteblica (Forrer et al 2010)

No o contexto da accountability e suas implicaccedilotildees as PPPs levantam cada vez mais

importantes questotildees de governanccedila democraacutetica devido agrave natureza alterada do Estado quando

se envolve em atividades cooperativas com atores privados podendo haver deacuteficit democraacutetico

devido a uma falta de prestaccedilatildeo de contas (Boateng Standfford amp Stapleton 2017) Por esse

motivo a questatildeo da accontability se mais relevante pois na medida em que os investimentos

que satildeo feitos agrave longo prazo e afetam diretamente os direitos e interesses puacuteblicos eacute necessaacuterio

explicar e evidenciar como os serviccedilos puacuteblicos por meio das PPPs cumprem os valores

substantivos de democracia (Fombad 2014)

Apesar da ecircnfase da importacircncia da accountability no setor puacuteblico o que se percebe eacute

uma falta de transparecircncia nas demonstraccedilotildees contaacutebeis e financeiras relativas agrave PPPs (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010) Sobre esta falta de

transparecircncia enumera-se algumas razotildees principais As legislaccedilotildees sobre transparecircncia e

publicidade estatildeo relacionadas somente agraves organizaccedilotildees puacuteblicas natildeo estando o setor privado

sujeito agraves regulaccedilotildees contaacutebeis para divulgaccedilatildeo da despesa puacuteblica no setor privado haacute uma

cultura de divulgar somente informaccedilotildees obrigatoacuterias entatildeo mesmo que esses relatoacuterios sejam

adequados em termos de partes interessadas em para uma empresa privada satildeo considerados

inadequados em termos de accountability puacuteblica em uma sociedade democraacutetica (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010)

Em resposta ao aumento mundial no nuacutemero de contratos de PPPs tem-se aumentado

tambeacutem as discussotildees sobre questotildees relacionadas com accountability desses contratos As

principais discussotildees acadecircmicas para aumentar a responsabilizaccedilatildeo e o controle puacuteblico

sugerem iniciativas como manter registros financeiros adequados sobre os contratos e sua

execuccedilatildeo analisar e divulgar resultados de desempenho eficaacutecia e expectativas dos contratos

(Fombad 2014) Estas iniciativas amenizariam os efeitos das limitaccedilotildees de governanccedila que

incluem falhas nas prestaccedilotildees de contas fraquezas institucionais corrupccedilatildeo generalizada falta

de transparecircncia ambientes regulatoacuterios fragilizados desequiliacutebrios de poder entre os parceiros

do setor privado falta de compromisso poliacutetico e de confianccedila entre os parceiros (Fombad

2014)

Na tentativa de minimizar esses danos para os paiacuteses em desenvolvimento a OCDE

(2014) estabeleceu alguns pontos principais para serem estudados e aprimorados em relaccedilatildeo agrave

corrupccedilatildeo e falta de transparecia nas contrataccedilotildees e execuccedilotildees de PPP Estes pontos incluem

fatores relacionados agrave assimetria de informaccedilatildeo entre o poder puacuteblico contratante e a empresa

privada que natildeo disponibiliza dados suficientes para o governo e para os cidadatildeos ou usam

meios natildeo convencionais para influenciar o processo de licitaccedilatildeo e contrataccedilatildeo o possiacutevel

conflito de interesse e cultural entre funcionaacuterios puacuteblicos atuantes no oacutergatildeo prestador de

serviccedilo e os funcionaacuterios da empresa privada e por uacuteltimo a possibilidade de financiamento

das empresas contratadas aos poliacuteticos que podem usar sua influecircncia para manipular a

licitaccedilatildeo e dar resultados favoraacuteveis aos seus interesses proacuteprios (OCDE 2014)

O fato de as PPPs combinarem diferentes loacutegicas institucionais (mercado sociedade

civil e governo) requer maiores esforccedilos para gerar soluccedilotildees para resolver o problema de ldquoquem

eacute responsaacutevel perante quemrdquo natildeo havendo nenhum modelo ldquoprontordquo para ser aplicado em seu

delineamento considerando a complexidade das relaccedilotildees em que os cidadatildeos tornaram-se

clientes e o governo agora se comporta como comprador de serviccedilos puacuteblicos (Villani Greco

amp Phillips 2017) A complexidade institucional que eles tem que lidar muitas vezes pode levar

a consequecircncias natildeo intencionais o que pode impedir a realizaccedilatildeo de metas especiacuteficas e

criaccedilatildeo de valor se natildeo for gerenciado adequadamente (Villani Greco amp Phillips 2017)

Organizaccedilotildees hiacutebridas operam em parte no mercado e em parte no setor puacuteblico No

mercado a responsabilidade eacute baseada em mecanismos que se concentram principalmente no

desempenho financeiro e natildeo na criaccedilatildeo de valores puacuteblicos e democraacuteticos que satildeo o foco dos

serviccedilos do setor puacuteblico neste sentido haacute um desafio tambeacutem em analisar e estudar se um

sistema com base em mecanismos de mercado e eficiecircncia suficientes para garantir a prestaccedilatildeo

de contas em oacutergatildeos hiacutebridos que tambeacutem estatildeo sujeitos a valores do setor puacuteblico (Grossi amp

Thomasson 2015)

A gestatildeo de contratos constitui um dos custos mais significativos das transaccedilotildees para

estabelecer governanccedila e accontability nas PPPs sendo considerado um dos fatores mais

importantes para garantir que o interesse puacuteblico seja protegido quando bens e serviccedilos forem

entregues por natildeo- atores (Boyer amp Newcomer 2015) Primeiro o design do contrato requer

estimativas de como o setor privado deve ser pago e estas estimativas se baseiam em previsotildees

da demanda do consumidor (como a disposiccedilatildeo para pagar pedaacutegios) custos operacionais de

longo prazo e ou potenciais interrupccedilotildees de serviccedilos relacionados a recursos naturais e

possiacuteveis contingecircncias Outro desafio eacute o de estabelecer meios corretos de avaliaccedilatildeo de

desempenho com base em ldquoindicadores-chave de desempenhordquo erros nessa avaliaccedilatildeo podem

levar a superestimaccedilatildeo dos riscos ou do real envolvimento do setor privado na prestaccedilatildeo de

serviccedilos puacuteblicos ou na construccedilatildeo de infra-estrutura (Boyer amp Newcomer 2015)

Reforccedilando a criacutetica sobre falta de transparecircncia e accountability Reynaers amp

Grimmelikhuijse (2015) argumentam que as informaccedilotildees disponiacuteveis sobre PPP satildeo limitadas

imprecisas e insuficientes Como resultado dessa deficiecircncia tem-se uma falta de dados

significativos e de difiacutecil compreensatildeo A transparecircncia pode ser observada sobre duas

vertentes a externa traduz a medida em que as organizaccedilotildees satildeo visiacuteveis para a sociedade de

forma geral e a interna diz respeito a forma como o parceiro privado disponibiliza clareza sobre

os processos e atividades desempenhados informando seu desempenho risco e expectativas agrave

parte puacuteblica (Reynaers amp Grimmelikhuijse 2015)

As PPPs e suas relaccedilotildees estabelecem assim uma tiacutepica situaccedilatildeo de assimetria

informacional em que a transparecircncia eacute fundamental para garantir que os principais (oacutergatildeos

puacuteblicos e sociedade) fiscalizem os agentes (empresas privadas) para garantir que o interesse

puacuteblico seja alcanccedilado e a finalidade da PPP seja atendida Alinhar os interesses entre setor

puacuteblico e privado constitui uma das tarefas mais difiacuteceis na formulaccedilatildeo de contratos de PPP

pois estes podem divergir Para sanar essa dificuldade eacute cada vez mais necessaacuterio que estudos

sobre os dados contaacutebeis e financeiros disponibilizados pelas PPPs vigentes sejam analisados

para determinar o grau de transparecircncia oferecido buscando possiacuteveis explicaccedilotildees sobre a

ausecircncia de prestaccedilatildeo de contas e de transparecircncia

Analisando a falhas de transparecircncia e prestaccedilatildeo de contas apontadas na literatura

percebe-se que eacute necessaacuterio mais e melhor regulamentaccedilatildeo Eacute preciso que os mecanismos de

controle estejam articulados para prevenir divulgaccedilatildeo inadequada sob o pretexto de

confidencialidade comercial As informaccedilotildees contaacutebeis devem fluir entre as organizaccedilotildees

parceiras e entre a sociedade de forma geral para assegurar uma supervisatildeo efetiva das PPPs

41 Perspectivas internacionais para melhorar a contabilidade e prestaccedilatildeo de contas

em contratos de PPP no Brasil

Apoacutes debater a importacircncia da prestaccedilatildeo de contas e transparecircncia nos contratos de PPP

discutir sobre o tratamento contaacutebil das PPP eacute um processo relevante para evitar a falta de

transparecircncia e responsabilizaccedilatildeo relacionada aos ativos e passivos que natildeo estatildeo incluiacutedos nos

balanccedilos dos oacutergatildeos puacuteblicos por serem objeto de concessatildeo evitar a natildeo divulgaccedilatildeo dos riscos

fiscais envolvidos ao longo do prazo e dos passivos contingentes que pode ser previstos e por

fim evitar o prejuiacutezo no processo de tomada de decisatildeo que leva a uma alocaccedilatildeo ineficaz de

recursos puacuteblicos dado os incentivos relacionados agrave realizaccedilatildeo de metas fiscais e natildeo agrave

avaliaccedilatildeo de custo-benefiacutecio nas PPPs (Viana Sarmento Moreira amp Alves 2017)

As reformas do setor puacuteblico citadas nesse ensaio fazem refletir na aacuterea de PPPs que

existem vaacuterios desafios e oportunidades para os governos usarem diferentes teacutecnicas e

estruturas contaacutebeis a fim de reduzir barreiras e objeccedilotildees a essas reformas Produzir um uacutenico

relatoacuterio financeiro que abranja todas as atividades do governo incluindo PPPs eacute um dos

principais desafios contaacutebeis (Caperchione Demirag amp Grossi 2017) Haacute de se pensar tambeacutem

em problemas de compreensatildeo do papel da gestatildeo sistemas de controle e transferecircncia de risco

bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees do setor privado e puacuteblico (citados

na seccedilatildeo anterior como caracteriacutestica primordial de uma PPP) Apoacutes evidenciar os conceitos e

caracteriacutesticas das PPPs percebe-se que existem problemas e conflitos de assimetria de

informaccedilatildeo que satildeo muito especiacuteficos agrave este tipo de organizaccedilotildees por isso a contabilidade

precisa se concentrar em fornecer soluccedilotildees viaacuteveis agraves partes envolvidas em organizaccedilotildees

hiacutebridas havendo entatildeo a necessidade de se desenvolver novas teorias de contabilidade e

accountability para resolver esses problemas (Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Tal envolvimento da contabilidade precisa ocorrer desde o processo de decisatildeo que leva

agrave adoccedilatildeo do modelo de entrega de ativos ou prestaccedilatildeo de serviccedilos (seja o modelo tradicional de

contrataccedilatildeo ou PPPs) A contabilidade deve entatildeo se dedicar a entender a construccedilatildeo social

dos valores postos por cada um dos modelos e de que maneira eles se enquadram no contexto

sociopoliacutetico avaliando em todas as etapas de implantaccedilatildeo (atraveacutes do processo de auditoria)

a natureza e a extensatildeo da transferecircncia de risco (Opara Rouse 2018)

Apesar do alto grau de inseguranccedila em relaccedilatildeo ao melhor tratamento contaacutebil para PPPs

o International Standard Accounting Standard Board (IPSASB) emitiu em 2011 um padratildeo

contaacutebil International Public Sector Accounting Standards 32 Service concession

arrangements Grantor (IPSAS 32 2011) Essa norma tem como principal foco de discussatildeo o

reconhecimento dos ativos e passivos decorrentes da concessatildeo puacuteblica que poderia considerar

dois criteacuterios predominantes uma abordagem de riscos e recompensas ou de controle sob o

bem objeto da concessatildeo (Heald Georgiou 2011 Moscariello Cinque 2016) Na abordagem

de riscos e recompensas a propriedade do ativo cabe agrave parte que suporta a maioria dos riscos e

colhe os benefiacutecios cabendo ao poder puacuteblico (concedente) registrar os ativos e passivos

associados sempre que arcar com a maioria dos riscos Na segunda abordagem (adotada pela

norma IPSAS 32) a propriedade do ativo eacute da parte que controla ou regula os serviccedilos ou

estrutura que o parceiro deveraacute arcar (Moscariello Cinque 2016)

O objetivo da IPSAS 32 foi o de aprimorar os pressupostos anteriormente estabelecidos

na norma International Financial Reporting Interpretations Comitee 12 (IFRIC 12)

minimizando a possibilidade de um ativo ser contabilizado por ambas as partes envolvidas em

um contrato de PPP ou por nenhum deles (Heald Georgiou 2011) A expectativa eacute que a

IPSAS 32 e sua proposta possa impedir que as unidades do governo realizem acordos de PPP

que ultrapassem os limites maacuteximos da diacutevida Paiacuteses como o Brasil jaacute aderiram agraves normas

internacionais desde 2012 o que simboliza um esforccedilo na melhoria da qualidade da informaccedilatildeo

sobre parcerias

Para estudar o tratamento contaacutebil mais adequado para as PPPs Andon (2012) e Opara

e Rouse (2018) afirmam que a presenccedila de tensotildees hiacutebridas exige que os pesquisadores

reexaminem as presunccedilotildees atuais sobre a praacutetica da contabilidade gerencial que se manifestam

no processo de operaccedilatildeo das PPPs e considere como elas possibilitam restringem o

gerenciamento eficaz e governanccedila de tais arranjos Em particular as implicaccedilotildees do tratamento

contaacutebil das PPPs (que envolvem gerenciamento de recursos avaliaccedilatildeo de desempenho e

controle) deveriam ser consideradas em todas as fases do projeto para assegurar melhores

decisotildees e o meacuterito das parcerias ao longo do contrato (Andon 2012 Opara Rouse 2018)

Enfatiza-se entatildeo a necessidade de pesquisas que reforcem o papel da contabilidade natildeo soacute

como facilitadora da tomada de decisotildees nas estruturas hiacutebridas das PPPs mas tambeacutem como

instrumento de prestaccedilatildeo de contas e controle social

No Brasil o advento das PPPs soacute veio agrave tona com a ediccedilatildeo da Lei nordm 11079 de

30122004 (alterada pela Lei ndeg 13529 de 4 de dezembro de 2017) Essa Lei estabelece as

condiccedilotildees baacutesicas ao desenvolvimento e implantaccedilatildeo de empreendimentos de forma conjunta

entre os setores puacuteblico e privado por meio de parcerias puacuteblico-privadas sendo considerada

uma espeacutecie de marco regulatoacuterio para esse tipo de contrataccedilatildeo As recentes mudanccedilas que

ocorrerem no final de 2017 permitem que as PPPs tenham contrato superior ao valor de R$ 10

milhotildees com duraccedilatildeo acima de 5 anos Satildeo vedados os contratos que tenham como objeto

somente o fornecimento de matildeo-de-obra o fornecimento e instalaccedilatildeo de equipamentos ou a

execuccedilatildeo de obra puacuteblica As diretrizes levadas em conta na contrataccedilatildeo das PPPs conforme a

legislaccedilatildeo satildeo a eficiecircncia no cumprimento das missotildees de Estado e no emprego dos recursos

da sociedade respeito aos interesses e direitos da populaccedilatildeo governos e empresas

indelegabilidade das funccedilotildees exclusivas do Estado como regulaccedilatildeo jurisdicional de poder de

poliacutecia e outras responsabilidade fiscal transparecircncia reparticcedilatildeo objetiva de riscos entre as

partes e sustentabilidade financeira

Apesar de a lei brasileira deliberar sobre os riscos garantias e outros fatores de forma

ampla talvez ainda seja necessaacuterio uma revisatildeo de fatores mais especiacuteficos e adequados agrave

realidade brasileira pois o que se constata eacute que PPP sofrem altos iacutendices de atraso e

cancelamento nas etapas que antecedem a assinatura do contrato devido a diversos limitadores

regulatoacuterios ou falhas de execuccedilatildeo (Thamer e Lazzarini 2015) Como resultados dessa

limitaccedilatildeo satildeo as poucas PPPs em fase poacutes-contratual no Brasil o que reduz o nuacutemero de

observaccedilotildees disponiacuteveis para um estudo que analise as parcerias durante seu periacuteodo de obras

ou operacional (Thamer e Lazzarini 2015)

Outro aspecto dos contratos de PPPs no Brasil eacute observado por Marques (2017) que

analisa entre outros casos o contrato da rodovia MG-050 celebrado pelo estado de Minas

Gerais em 2007 com vigecircncia ateacute o ano 2032 Dentre as particularidades do contrato o autor

cita que a parceria teve denuacutencias puacuteblicas ao longo dos uacuteltimos anos devido ao aumento de

pedaacutegios e ao atraso no investimento que foi revisado vaacuterias vezes (embora natildeo tenham sido

aplicadas sanccedilotildees significativas) Nesse caso uma regulaccedilatildeo adequada deveria garantir que as

negociaccedilotildees entre o concedente e a concessionaacuteria ocorressem de forma justa protegendo as

partes interessadas em particular os usuaacuterios As regras para a restauraccedilatildeo de o equiliacutebrio

financeiro no Brasil natildeo oferecem compensaccedilatildeo direta e portanto eacute muito provaacutevel que

qualquer mudanccedila no investimento resulte em aumento do pedaacutegio ou outras taxas (Marques

2017)

Para Cintra (2014) apesar de o Brasil ter vivido um estaacutegio caracterizado por uma

enorme demanda por investimentos em infraestrutura e serviccedilos puacuteblicos frente a orccedilamentos

dramaticamente restritivos os projetos de PPP natildeo avanccedilaram como deveriam Diante desse

cenaacuterio em que o Brasil passou por constantes investimentos em infra-estrutura (mudanccedilas

advindas da construccedilatildeo estrutural para eventos como a copa do mundo em 2014 e as olimpiacuteadas

em 2016) seria necessaacuterio um estudo minucioso para identificar as causas que impediram as

iniciativas federais de transformarem-se em PPPs ativas Sabendo-se previamente de que natildeo

haacute uma causa uacutenica que impeccedila a viabilidade das PPPs ausecircncia de PPPs federais eacute um fato

que intriga pesquisadores no Brasil (Dias 2014)

Ao investigar os fatores que influenciam as iniciativas de PPP no Brasil Thamer e

Lazzarini (2015) analisam 177 projetos de PPP desenvolvidos nos estados brasileiros

evidenciando a importacircncia de criar e estimular agecircncias especializadas no modelo para a

interface com as firmas e definir modelos regulatoacuterios que incentivem o envolvimento do setor

privado desde a concepccedilatildeo desses projetos Os resultados tambeacutem indicaram que PPPs avanccedilam

mais rapidamente em locais com niacutevel moderado de corrupccedilatildeo

Apesar de a produccedilatildeo cientiacutefica sobre PPPs no Brasil ser relativamente pequena uma

das vertentes de estudo tem seu foco no motivo das falhas de implantaccedilatildeo das PPPs e na

identificaccedilatildeo de praacuteticas que evitem que isso ocorra (Cintra 2014) Outra consideraacutevel vertente

se dedica aos estudos de casos na implantaccedilatildeo de parcerias puacuteblico-privadas ou de tipos de

parcerias a exemplo dos estaacutedios esportivos ou de modais de transporte A tendecircncia para a

responsabilidade compartilhada nas PPP apresenta falhas na praacutetica eacute preciso aprimorar os

processos de controle e prestaccedilatildeo de contas para as caracteriacutesticas particulares desse tipo de

contrato Se as parcerias puacuteblico-privadas devem desempenhar um papel importante no

desenvolvimento da infraestrutura do Brasil e acompanhar a tendecircncia mundial nos proacuteximos

anos devem-se realizar planos de desenvolvimento nacionais e internacionais para abordar os

problemas sobre accountability design e monitoramento na contrataccedilatildeo

5 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS

Este ensaio teoacuterico teve como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre o surgimento

das PPPs sob a luz da Teoria da Escolha Puacuteblica e inserindo a tendecircncia dentro do movimento

global conhecido como New Public Governance Percorreu-se uma linha histoacuterica para

enfatizar o surgimento das PPPs para entatildeo entender suas caracteriacutesticas e desafios principais

frisando aspectos da accountability e da contabilidade dentro da dicotomia puacuteblicoprivada A

motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios eacute oportuna uma vez que o nuacutemero de

contratos de PPP entrou numa onda crescente em muitos paiacuteses

Num contexto mundial de crises econocircmicas as funccedilotildees do Estado foram retraiacutedas em

detrimento da escassez de recursos mas uma vez recuperada a estabilidade voltam a ser

ampliadas sob uma nova forma de governanccedila em que a soberania natildeo estabelece mais uma

relaccedilatildeo entre desiguais mas em que o Estado passa a ser mais um dentre muitos atores atuando

em prol do cidadatildeo e do bem-estar social

A inspiraccedilatildeo para essa seacuterie de mudanccedilas socioeconocircmicas que fazem surgir PPPs ainda

carrega alguma heranccedila do modelo empresarial de administraccedilatildeo puacuteblica que considera que a

excelecircncia estaacute no setor privado que os paiacuteses desenvolvidos conhecem A crise de confianccedila

do Estado atual eacute abrangente a maioria dos paiacuteses (desenvolvidos e em desenvolvimento) e estaacute

ligada agrave capacidade do Estado e ao acuacutemulo e aos desafios no fornecimento de serviccedilos que

tendem a ser considerados cada vez mais ineficientes

A colaboraccedilatildeo da Public Choice Theory eacute percebida quando se tenta justificar as atuais

noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado criando conceitos e estabelecendo uma loacutegica

receptiva a esse estudo com ecircnfase na institucionalizaccedilatildeo e na cooperaccedilatildeo Considerando

tambeacutem as contribuiccedilotildees poacutes-modernas em que os movimentos chamados NPM e NPG trazem

uma anaacutelise dessas relaccedilotildees sob esta oacutetica possibilitaraacute o alce possibilitam uma visatildeo mais

precisa e sistemaacutetica do caraacuteter dessas parcerias suas questotildees institucionais e benefiacutecios para

a sociedade global atendendo assim ao problema da pesquisa

Alguns dos autores que apontaram uma agenda de pesquisa para o tema (Hodge Greve

Boardman 2017 Hodge Greve 2017 Moraviev Kakabadse 2016) concordam que os

governos adotam vaacuterios acordos contratuais diferentes instituindo diferentes partilhas de

riscos diferentes formas de financiamentos e regimes de transparecircncia sobre o melhor lidar

com os riscos dos contratos ou sobre como alcanccedilar melhores resultados de governanccedila Entatildeo

para cada objetivo diferente que se pretende obter com uma PPP diferentes caracteriacutesticas

podem ser observadas dependendo da realidade de cada governo

As organizaccedilotildees hiacutebridas operam de acordo com valores diferentes em um contexto

caracterizado por ambiguidade quando enfrentam muacuteltiplos (nem sempre alinhados) objetivos

que geram diferentes tipos de pressotildees que podem entrar em conflito um com o outro Para

superar esta dicotomia as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para investigar como as

praacuteticas contaacutebeis reais satildeo traduzias e utilizadas em configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o

objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas Nesse sentido pesquisas futuras poderiam ser

realizadas usando meacutetodos inovadores conforme sugerido por Caperchione Demirag amp Grossi

(2017) estudos de caso e entrevistas podem ser usados para avanccedilar na investigaccedilatildeo sobre quais

as mudanccedilas nos demonstrativos contaacutebeis e de accoutability melhor seriam aproveitados em

organizaccedilotildees hiacutebridas

Nos processos de accountability eacute preciso garantir que os objetivos duais das

organizaccedilotildees hiacutebridas sejam protegidos Diante das mudanccedilas propostas pelos movimentos

como NPM e NPG eacute preciso atentar que aquilo que se configura como uma vantagem do ponto

de vista dos processos de geraccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos precisam estar devidamente

concatenados com a perspectiva de prestaccedilatildeo de contas e responsabilidade puacuteblica de modo

que melhores resultados na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e construccedilatildeo de infraestrutura

estejam em equiliacutebrio com valores democraacuteticos e com a prestaccedilatildeo de contas aos cidadatildeos

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Em resumo a TEP contribui para explicaccedilatildeo das PPPs como fenocircmeno de duas formas

Na abordagem geral de Ostrom (1971) para apoiar nada mais aleacutem do Estado miacutenimo

considerando um contexto de escassez e favorecendo a preocupaccedilatildeo com eficiecircncia e com

economia criticando o tamanho e o crescimento das funccedilotildees do Estado debatendo suas funccedilotildees

sob o aspecto do serviccedilo puacuteblico e contribuindo com modificaccedilotildees para o modelo burocraacutetico

vigente E na abordagem individual para explicar o comportamento oportunista dos poliacuteticos

eleitos e os riscos que eles podem acarretar pela a preferecircncia por projetos com andamento

mais raacutepido que natildeo necessariamente representam a melhor opccedilatildeo para o puacuteblico pela

assimetria informacional entre os parceiros e pela incompletude dos contatos formulados

(Peters amp Pierre 2010)

21 Ambiente de reformas no Setor Puacuteblico

Em consequecircncia da escassez de recursos e da crise econocircmica que tomava os Estados

Europeus que muitas das reformas administrativas que ocorreram entra as deacutecadas de 1980 e

1990 tinham como cerne a busca por economia e eficiecircncia no setor puacuteblico (Hood 1991) O

pano de fundo por traacutes dessas propostas de melhoria era restaurar os niacuteveis de confianccedila no

governo perdidos no decliacutenio do Welfare State Motivado por essa necessidade de mudanccedilas

no Estado surge um movimento denominado New Public Management (NPM) que segundo

Hood (1991) sugere uma concepccedilatildeo diferente de responsabilidade puacuteblica diminuindo ou

retirando diferenccedilas entre o setor puacuteblico e o setor privado e mudando o foco do processo de

prestaccedilatildeo de contas e direcionando o Estado para resultados eficientes e eficazes

O movimento NPM foi criticado em muitos aspectos sobretudo por seu foco

excessivamente intra-organizacional em um mundo cada vez mais plural e pela adesatildeo agrave

aplicaccedilatildeo de teacutecnicas desatualizadas do setor privado para implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas

e prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos (Osborne 2009) Essa abordagem com orientaccedilatildeo para o

mercado e para resultados eficientes tambeacutem era criticada por ser menos representativa do

interesse puacuteblico do ponto de vista democraacutetico

Numa perspectiva comparada para debater as formas e intensidades das reformas

motivadas pela NPM ao longo do mundo Peters amp Pierre (2010) afirmam que fica claro que o

foco de um governo orientado para negoacutecios natildeo exclui uma abordagem voltada para o governo

e questotildees sociais elas podem coexistir no Estado Um dos principais argumentos da reforma

que iniciou-se na Europa com a crise fiscal era que o Estado precisava cortar gastos mas natildeo

necessariamente se diz sobre a natureza dos gastos em relaccedilatildeo as funccedilotildees do Estado

Numa linha histoacuterica Osborne (2009) ressalta que as reformas que ocorreram

modificando a forma como o Estado presta serviccedilos puacuteblicos passam essencialmente por trecircs

periacuteodos um maior e mais importante para a concepccedilatildeo do Estado Moderno que foi o periacuteodo

em que predominou o Estado de Bem-estar social que durou desde o final do seacuteculo XIX ateacute o

final da deacutecada de 1970iniacutecio dos anos 80 um segundo periacuteodo foi marcado pelo surgimento

do NPM e de suas praacuteticas orientadas pelo mercado e por concepccedilotildees neoliberais ateacute o iniacutecio

do seacuteculo XXI e um terceiro emergente eacute chamado de Nova Governanccedila Puacuteblica que vigora

ateacute entatildeo

Os novos movimentos reformistas do Estado como a NPG passam entatildeo a enxergar que

o governo existe para mediar os interesses pessoais e coletivos especiacuteficos dos membros da

sociedade e para propiciar uma arena em que os auto interesses possam ser plenamente

exercidos e adjudicados (Denhart 2012) Dessa forma a filosofia da TEP passa a abranger os

serviccedilos puacuteblicos de modo a colocar as necessidades e os valores dos cidadatildeos em primeiro

lugar em suas decisotildees e accedilotildees expondo formas novas e inovadoras para compreender o que

preocupa os cidadatildeos e como se deve responder agraves necessidades e interesses dos mesmos

A globalizaccedilatildeo faz com que muacuteltiplos atores interajam com o Estado e compartilhem

das suas funccedilotildees Esse compartilhamento natildeo conduz ao ldquofim do Estadordquo mas estimula uma

seacuterie de estrateacutegias governamentais e de governanccedila num Estado mais ativista (Angelis 2015)

O envolvimento de terceiras partes na administraccedilatildeo puacuteblica seja de atores privados ou de

atores da sociedade civil enfatiza novamente a necessidade de conceituar a diversidade do setor

puacuteblico (Peters amp Pierre 2010)

A NPG estaacute sendo apresentada como uma ferramenta conceitual com o potencial para

ajudar a compreensatildeo da complexidade dos desafios de um Estado globalizado e pluralista do

seacuteculo XXI (Pollitt amp Bouckaert 2011) Uma das mudanccedilas mais perceptiacuteveis nesse

movimento eacute feita quando o Estado deixa de ocupar uma posiccedilatildeo clara de autoridade vista

como um top-down processo hieraacuterquico Na concepccedilatildeo metafoacuterica da NPG o Estado passa a

ser apenas um jogador entre muitos outros na arena poliacutetica Assim a arena poliacutetica tornou-se

visivelmente mais lotada e contestada haacute mais atores envolvidos as fronteiras entre o puacuteblico

e o privado satildeo menos precisas e o comando do governo sobre o processo poliacutetico estaacute em

constante transformaccedilatildeo (Osborne 2009)

Mercantilizar privatizar e procurar parcerias com outros atores da sociedade para

melhorar os serviccedilos puacuteblicos podem significar assim uma soluccedilatildeo para superar a crise de

confianccedila e a escassez de recursos Filosoficamente Greve amp Hodge (2015) afirmam que pode-

se dizer que estaacute havendo uma transiccedilatildeo da dicotomia ldquopuacuteblico versus privadordquo para ldquopuacuteblico

e privadordquo em que haacute uma economia mista uma economia de mercado com envolvimento do

governo

As agendas de pesquisa apontam que o uso de PPPs tem sido motivado como meio de

aumentar a eficaacutecia da governanccedila puacuteblica e seus resultados (Caperchione Demirag amp Grossi

2017) No entanto pela oacutetica da TEP as parcerias podem ser vistas tambeacutem como um

empreendimento financeiro ou um empreacutestimo que podem ser motivados puramente com a

finalidade de maximizar o apelo poliacutetico agrave eleitores como uma forma mais raacutepida de resoluccedilatildeo

de conflitos (Brinkerhoff e Brinkerhoff 2011) De uma perspectiva otimista a parceria com o

setor privado pode proporcionar o acesso do governo a conhecimentos teacutecnicos e redes

estabelecidas para a partilha de recursos e riscos complementares Aleacutem disso a literatura ainda

reflete sobre o papel que os governos deveriam desempenhar na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos

essa reflexatildeo entra em choque com a real capacidade de alguns governos em supervisionarem

os acordos de parceria garantindo que eles sejam receptivos agraves demandas e contribuam para

uma visatildeo mais ampla e estrateacutegica do bem puacuteblico (Brinkerhoff e Brinkerhoff 2011) Nesse

contexto torna-se oportuno examinar de forma profunda a publicidade dos fatos ligados a

contrataccedilatildeo das PPPs e suas diversas particularidades e tipos a fim de atingir o equiliacutebrio entre

interesses e benefiacutecios privados e puacuteblicos

Opara e Rouse (2018) concordam que uma compreensatildeo melhor do fenocircmeno PPPs

requer um (re)exame mais profundo de suas caracteriacutesticas incorporadas que muitas vezes satildeo

invisiacuteveis para o puacuteblico Primeiro por representar uma mudanccedila fundamental de paradigma

social e poliacutetico na forma como os governos funcionam e interagem com seus cidadatildeos Estas

novas formas de relacionamento que surgem devem utilizar as ferramentas de organizaccedilatildeo

democraacutetica para envolver e atender agraves necessidades de serviccedilo dos cidadatildeos (Opara Rouse

2018) Para atingir esse objetivo e natildeo prejudicar os valores democraacuteticos do Estado eacute

necessaacuteria uma ferramenta de prestaccedilatildeo de contas eficiente que permita a fiscalizaccedilatildeo dos

objetivos das parcerias ao longo do contrato

3 O ADVENTO DAS PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS

A fim de melhorar o desempenho e a eficiecircncia muitas OSPs estatildeo adotando um tipo

hiacutebrido de formas organizacionais em que os gerentes dos setores puacuteblicos e privados

trabalham juntos em formas organizacionais complexas e regidos por relaccedilotildees contratuais e

legais de longo prazo Neste modo de governanccedila hiacutebrida percebe-se novas formas de operaccedilotildees

emergentes tais como terceirizaccedilatildeo e parcerias puacuteblico-privadas que trazem suas proacuteprias

oportunidades uacutenicas e desafios para pesquisadores de contabilidade e administraccedilatildeo puacuteblica

(Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Na seccedilatildeo anterior procurou-se delinear a loacutegica por traacutes das reformas do setor puacuteblico

e nas mudanccedilas de papel do Estado para explicar as novas formas organizacionais em

particular PPPs Com respaldo nos conceitos de NPM de importaccedilatildeo de praacuteticas do setor

privado pode-se dizer que houve comercializaccedilatildeo das OSPs que combinam os recursos do

setor puacuteblico com a capacidade de eficiecircncia e expertise tecnoloacutegica das organizaccedilotildees do setor

privado (Bovaird 2004)

A hibridaccedilatildeo neste contexto refere-se agraves formas inter-organizacionais que mesclam

funccedilotildees estruturas recursos e sistemas de conhecimento e gestatildeo que operam na aacuterea cinzenta

entre os setores puacuteblico e privado e tem que combinando objetivos valores obrigaccedilotildees

identidades e orientaccedilotildees culturais potencialmente conflitantes se vistos sob a oacutetica de

diferentes loacutegicas institucionais (puacuteblico privado e terceiro setor) (Hodge Greve amp Boardman

2017) A partir desse rearranjo institucional podem surgir problemas em relaccedilatildeo aos sistemas

de controle e transferecircncia de risco bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees

do setor privado e puacuteblico

Existem muitos motivos atraentes para uma parceria entre os setores puacuteblico e privado

No sentido histoacuterico o debate em torno de qual setor eacute mais eficiente ou atende melhor as

expectativas da sociedade eacute antigo no sentido filosoacutefico eacute da natureza humana querer o

melhor dos dois mundos e trabalhar para alcanccedilar isso (Hodge Greve 2015) Ainda do ponto

de vista da poliacutetica puacuteblica natildeo se pode contestar o potencial inovador da ideia de unir os

esforccedilos entre os dois setores para resolver problemas sociais cada vez mais complexos

Recorrer ao o setor privado para prestar serviccedilos construir ou operar infraestruturas

puacuteblicas como como estradas escolas prisotildees hospitais e instalaccedilotildees abastecimento de aacutegua

natildeo eacute uma iniciativa nova Inspirados pela Iniciativa de Financiamento Privado do Reino Unido

(PFI) os projetos de PPP comeccedilaram a ser usados na Europa haacute mais de vinte anos Em um

estudo de 29 projetos no Reino Unido descobriu-se que a economia meacutedia de custos foi de 17

nos projetos PFI quando comparados a forma puramente puacuteblica na Austraacutelia PPPs satildeo 11

mais eficientes do que as formas tradicionais de prestaccedilatildeo de serviccedilo (Valero 2015) Embora

os programas PPP tenham aumentado ao redor do mundo a experiecircncia nos paiacuteses em

desenvolvimento onde o quadro institucional eacute mais fraco a falta de compromisso do governo

em honrar a os termos dos contratos levaram a custos adicionais e reduziram a eficiecircncia dos

contratos de PPP (Valero 2015)

Um dos argumentos a favor das PPPs mais frisados na literatura diz respeito agrave sua forma

organizacional e se relaciona com a Nova Gestatildeo Puacuteblica (NPM) o fato de estarem mais

distantes das arenas de decisotildees poliacuteticas e possuiacuterem identidade organizacional distinta faz

com que sejam vistos como formas mais eficazes e eficientes (Hodge Greve 2005 Osborne

Gaebler 1993) No entanto eacute preciso atentar tambeacutem que os projetos satildeo planejados e

realizados em redes de atores que satildeo interligados atraveacutes de dependecircncias de recursos que satildeo

simultaneamente fragmentadas em termos de metas conhecimentos e recursos (Hodge amp

Greve 2005)

Considerando os vaacuterios argumentos quanto ao que produz bons resultados em PPPs

diferentes grupos de argumentos originaacuterios de diferentes perspectivas teoacutericas podem ser

identificados Caperchione Demirag amp Grossi (2017) citam que eacute a chave para PPPs bem

sucedidas satildeo a forma legal e o monitoramento das parcerias Para estes autores eacute preciso ter

uma forte atividades de gerenciamento de rede capaz de garantir uma cooperaccedilatildeo mais estreita

entre os parceiros

31 Conceitos e Caracteriacutesticas das PPPs

Apesar de suas vantagens estarem prescritas na literatura as Parcerias puacuteblico-privadas

(PPPs) ainda natildeo tem uma clara definiccedilatildeo Hodge amp Greve (2007) afirmam que as PPPs satildeo

vistas atualmente como a principal alternativa para contrataccedilatildeo e privatizaccedilatildeo de serviccedilos

puacuteblicos e portanto satildeo considerados como um salto qualitativo no esforccedilo para unir forccedilas

entre o setor puacuteblico e os setor privado

A OECD (2014) definiu PPPs ldquocomo um acordo entre o governo e um ou mais parceiros

privados (que podem incluir os operadores e os financiadores) segundo os quais os parceiros

privados entregam o serviccedilo de tal maneira que os objetivos de entrega dos serviccedilos estejam

alinhados com os objetivos de lucro dos parceiros privados e onde a eficaacutecia do alinhamento

depende de um transferecircncia de risco suficiente para o parceiro privadordquo (OCDE 2014)

Numa abordagem mais atual Moraviev amp Kakabadse (2016) afirmam que natildeo existe

ainda uma definiccedilatildeo uacutenica de PPP sobre a qual a maioria dos acadecircmicos e praticantes poderiam

concordar pois em muitas dessas definiccedilotildees satildeo capturadas apenas algumas das caracteriacutesticas

diferentes que as PPPs podem apresentar como por exemplo a solidariedade mutualismo ou o

compartilhamento do risco entre as partes Observar um aspecto especiacutefico para dar uma

definiccedilatildeo natildeo traz a abordagem completa mas pode esclarecer caracteriacutesticas conceituais

chaves que permitem distinguir o que eacute ou natildeo uma PPP em cada contexto

Muitos autores enfatizaram a mutualidade e o compartilhamento como parceria

caracteriacutesticas conceituais chave das PPPs (Moraviev amp Kakabadse 2016) Essas

caracteriacutesticas tornam-se importantes por serem um compromisso que vai aleacutem do contrato satildeo

elas que diferenciam a PPP da terceirizaccedilatildeo ou das outras formas tradicionais de contrataccedilatildeo

entre setor puacuteblico e privado A colaboraccedilatildeo e parceria entre os setores satildeo o resultado de um

esforccedilo que tende a aumentar a eficiecircncia e a flexibilidade das organizaccedilotildees oferecendo uma

soluccedilatildeo para um ou mais dos seguintes problemas escassez de recursos distribuiccedilatildeo de risco

entre os parceiros e ineficiecircncia operacional sendo assim cada parceiro preenche uma lacuna

em habilidades recursos e ou competecircncias em que o outro parceiro mostra dificuldades de

gerir sozinho (Villani Greco amp Phillips 2017)

Uma definiccedilatildeo mais abrangente pode ser dada por Hodge Greve amp Boardman (2017)

como sendo um arranjo institucionalizado entre atores puacuteblicos e privados nos quais se

compartilha a responsabilidade por um produto incluindo seu risco custos e benefiacutecios

Embora essa definiccedilatildeo capture caracteriacutesticas mais essenciais falta explicaccedilatildeo do que

exatamente uma PPP eacute A definiccedilatildeo de Moraviev amp Kakabadse (2016) inclui as seguintes

caracteriacutesticas para definir e distinguir uma PPP

bull Um acordo entre uma agecircncia puacuteblica e um parceiro privado deve assumir uma forma

de um contrato juridicamente vinculativo

bull Este contrato deve ser de longo prazo

bull As PPPs normalmente fornecem serviccedilos em infra-estrutura ou PPPs podem fornecer

outros serviccedilos que seriam inicialmente uma responsabilidade do setor puacuteblico

bull PPPs prestam serviccedilos em nome de uma agecircncia puacuteblica

bull Em alguns casos um recurso pode ser transferido para um parceiro privado e o uacuteltimo

aceita responsabilidade por sua manutenccedilatildeo

bull As PPPs prestam serviccedilos aos clientes com o uso dos ativos construiacutedos por um

parceiro privado ou transferido para um parceiro privado pela entidade puacuteblica No entanto um

recurso PPP adicional eacute que a provisatildeo de serviccedilos pode ser compensada atraveacutes de pagamentos

pelo governo ou podem ser financiados por meio de taxas e taxas de usuaacuterios

Wang et al (2017) fez um levantamento sobre o tema PPP seus principais conceitos

autores paiacuteses e perioacutedicos analisando 186 artigos publicados em revistas de administraccedilatildeo

puacuteblica O diagnoacutestico dos autores sobre a dificuldade em conceituar as parceria tambeacutem remete

a caracteriacutesticas principais que podem remeter ao tema em vaacuterias formas e situaccedilotildees

corroborando os achados de Moraviev amp Kakabadse (2016) e acrescentando que em meacutedia

quando se fala em colaboraccedilatildeo de longo prazo satildeo entre 25 e 30 anos e que os setores privados

normalmente participam de certas fases desse projeto incluindo design construccedilatildeo operaccedilatildeo

e manutenccedilatildeo

Osborne (2000) sistematizou os principais aspectos institucionais levantados na

literatura sobre PPPs em trecircs categorias Financeiro (que engloba o financiamento do projeto

a divisatildeo de riscos e o compartilhamento da receita) Legal (que envolve os aspectos contratuais

da formalizaccedilatildeo de entidades com propoacutesito especiacutefico e a legislaccedilatildeo e regulamentos a eles

aplicaacuteveis) e organizacional (que diz respeito a divisatildeo de tarefas e responsabilidades requisitos

formais de tomada de decisatildeo e organizaccedilatildeo do projeto) Em todos esses aspectos observa-se

que o contrato de longo prazo eacute o que permite que ambos parceiros tendam a se beneficiar da

cooperaccedilatildeo e produzam um retorno no seu investimento inicial e de fato obtenham lucro

Sobre a partilha de riscos custos benefiacutecios recursos e responsabilidades o levantamento de

Wang et al (2017) tambeacutem afirma que o compartilhamento eacute o cerne de qualquer PPP

Neste sentido uma PPP natildeo pode ser definida apenas como uma transaccedilatildeo comercial

mas como uma relaccedilatildeo contratual de longo prazo em que ambos os parceiros aprendem ao

longo do tempo Hodge Greve amp Boardman (2017) atentam que os governos devem explorar

a forccedila do parceiro privado para alcanccedilar ganhos na eficiecircncia e escolher a jurisdiccedilatildeo que melhor

se adeque ao seu propoacutesito adotando vaacuterios acordos contratuais diferentes partilhas de riscos

diferentes misturas de financiamentos regimes de transparecircncia e pressupostos sobre o melhor

lidar com riscos ou resultados de governanccedila

Outra caracteriacutestica predominante eacute o fato de os processos de implantaccedilatildeo e execuccedilatildeo

das PPPs serem extremamente complexos como resultado da natureza juriacutedica de longo prazo

feita em muacuteltiplas fases (em termos de design construccedilatildeo operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo) e dos

objetivos dos parceiros PPP e os poliacuteticos o ambiente pode ser dinacircmico (Wang et al 2017)

Esses fatores trazem um requisito para a parceiros para negociar e interagir ao longo do periacuteodo

de cooperaccedilatildeo aleacutem disso cada um dos parceiros da PPP tem sua proacutepria estrateacutegia e formaccedilatildeo

institucionalizada

A diversidade de diferentes proporccedilotildees de capital dos setores puacuteblico e privado eacute extensa

e a proporccedilatildeo das transferecircncias de risco difere muito de uma parceria para outra Existem

diversas formas diferentes de estruturar os contratos legais para os mais diversos tipos de

prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos ou de infraestrutura Essa diversidade com que surgem as PPPs

e suas utilidades ao redor do mundo faz refletir sobre a possibilidade de estas serem mais um

tipo de financiamento do setor puacuteblico do que uma nova forma de proposta para incluir atores

tipos diferentes estatildeo sendo adotados em todo o mundo (Valero 2015)

Percebe-se entatildeo que o debate conceitual sobre PPP eacute cercado por duacutevidas sobre sua

diferenccedila de atuaccedilatildeo para outras aacutereas que contestam se o estudo das PPPs seria realmente algo

ldquonovordquo O debate praacutetico poreacutem estaacute ligado a como esse arranjo dilui o controle poliacutetico sobre

a tomada de decisotildees sobre a qualidade do serviccedilo puacuteblico prestado sobre a possibilidade de

reduzir empregos e condiccedilotildees de emprego e ainda sobre uma preocupaccedilatildeo provinda de

cidadatildeos e usuaacuterios de serviccedilos que provavelmente seratildeo impulsionados pelo lucro do setor

privado e natildeo por princiacutepios de cidadania e democracia (Bovaird 2004)

4 ACCOUNTABILITY EM PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS NO CONTEXTO

INTERNACIONAL

O termo accountability e seu significado traz consigo uma questatildeo complexa abstrata

e multifacetada que pode ser abordada de diferentes maneiras (Fombad 2014) Historicamente

accountability no setor puacuteblico estaacute relacionado agrave controle e prestaccedilatildeo de contas sejam estes

exercidos formalmente por meio de regras e leis ou indiretamente pela sociedade que fiscaliza

seus representantes eleitos para agir em seu nome podedo ser cobradas responsabilidades sobre

a gerecircncia da coisa puacuteblica (Forrer et al 2010)

No o contexto da accountability e suas implicaccedilotildees as PPPs levantam cada vez mais

importantes questotildees de governanccedila democraacutetica devido agrave natureza alterada do Estado quando

se envolve em atividades cooperativas com atores privados podendo haver deacuteficit democraacutetico

devido a uma falta de prestaccedilatildeo de contas (Boateng Standfford amp Stapleton 2017) Por esse

motivo a questatildeo da accontability se mais relevante pois na medida em que os investimentos

que satildeo feitos agrave longo prazo e afetam diretamente os direitos e interesses puacuteblicos eacute necessaacuterio

explicar e evidenciar como os serviccedilos puacuteblicos por meio das PPPs cumprem os valores

substantivos de democracia (Fombad 2014)

Apesar da ecircnfase da importacircncia da accountability no setor puacuteblico o que se percebe eacute

uma falta de transparecircncia nas demonstraccedilotildees contaacutebeis e financeiras relativas agrave PPPs (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010) Sobre esta falta de

transparecircncia enumera-se algumas razotildees principais As legislaccedilotildees sobre transparecircncia e

publicidade estatildeo relacionadas somente agraves organizaccedilotildees puacuteblicas natildeo estando o setor privado

sujeito agraves regulaccedilotildees contaacutebeis para divulgaccedilatildeo da despesa puacuteblica no setor privado haacute uma

cultura de divulgar somente informaccedilotildees obrigatoacuterias entatildeo mesmo que esses relatoacuterios sejam

adequados em termos de partes interessadas em para uma empresa privada satildeo considerados

inadequados em termos de accountability puacuteblica em uma sociedade democraacutetica (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010)

Em resposta ao aumento mundial no nuacutemero de contratos de PPPs tem-se aumentado

tambeacutem as discussotildees sobre questotildees relacionadas com accountability desses contratos As

principais discussotildees acadecircmicas para aumentar a responsabilizaccedilatildeo e o controle puacuteblico

sugerem iniciativas como manter registros financeiros adequados sobre os contratos e sua

execuccedilatildeo analisar e divulgar resultados de desempenho eficaacutecia e expectativas dos contratos

(Fombad 2014) Estas iniciativas amenizariam os efeitos das limitaccedilotildees de governanccedila que

incluem falhas nas prestaccedilotildees de contas fraquezas institucionais corrupccedilatildeo generalizada falta

de transparecircncia ambientes regulatoacuterios fragilizados desequiliacutebrios de poder entre os parceiros

do setor privado falta de compromisso poliacutetico e de confianccedila entre os parceiros (Fombad

2014)

Na tentativa de minimizar esses danos para os paiacuteses em desenvolvimento a OCDE

(2014) estabeleceu alguns pontos principais para serem estudados e aprimorados em relaccedilatildeo agrave

corrupccedilatildeo e falta de transparecia nas contrataccedilotildees e execuccedilotildees de PPP Estes pontos incluem

fatores relacionados agrave assimetria de informaccedilatildeo entre o poder puacuteblico contratante e a empresa

privada que natildeo disponibiliza dados suficientes para o governo e para os cidadatildeos ou usam

meios natildeo convencionais para influenciar o processo de licitaccedilatildeo e contrataccedilatildeo o possiacutevel

conflito de interesse e cultural entre funcionaacuterios puacuteblicos atuantes no oacutergatildeo prestador de

serviccedilo e os funcionaacuterios da empresa privada e por uacuteltimo a possibilidade de financiamento

das empresas contratadas aos poliacuteticos que podem usar sua influecircncia para manipular a

licitaccedilatildeo e dar resultados favoraacuteveis aos seus interesses proacuteprios (OCDE 2014)

O fato de as PPPs combinarem diferentes loacutegicas institucionais (mercado sociedade

civil e governo) requer maiores esforccedilos para gerar soluccedilotildees para resolver o problema de ldquoquem

eacute responsaacutevel perante quemrdquo natildeo havendo nenhum modelo ldquoprontordquo para ser aplicado em seu

delineamento considerando a complexidade das relaccedilotildees em que os cidadatildeos tornaram-se

clientes e o governo agora se comporta como comprador de serviccedilos puacuteblicos (Villani Greco

amp Phillips 2017) A complexidade institucional que eles tem que lidar muitas vezes pode levar

a consequecircncias natildeo intencionais o que pode impedir a realizaccedilatildeo de metas especiacuteficas e

criaccedilatildeo de valor se natildeo for gerenciado adequadamente (Villani Greco amp Phillips 2017)

Organizaccedilotildees hiacutebridas operam em parte no mercado e em parte no setor puacuteblico No

mercado a responsabilidade eacute baseada em mecanismos que se concentram principalmente no

desempenho financeiro e natildeo na criaccedilatildeo de valores puacuteblicos e democraacuteticos que satildeo o foco dos

serviccedilos do setor puacuteblico neste sentido haacute um desafio tambeacutem em analisar e estudar se um

sistema com base em mecanismos de mercado e eficiecircncia suficientes para garantir a prestaccedilatildeo

de contas em oacutergatildeos hiacutebridos que tambeacutem estatildeo sujeitos a valores do setor puacuteblico (Grossi amp

Thomasson 2015)

A gestatildeo de contratos constitui um dos custos mais significativos das transaccedilotildees para

estabelecer governanccedila e accontability nas PPPs sendo considerado um dos fatores mais

importantes para garantir que o interesse puacuteblico seja protegido quando bens e serviccedilos forem

entregues por natildeo- atores (Boyer amp Newcomer 2015) Primeiro o design do contrato requer

estimativas de como o setor privado deve ser pago e estas estimativas se baseiam em previsotildees

da demanda do consumidor (como a disposiccedilatildeo para pagar pedaacutegios) custos operacionais de

longo prazo e ou potenciais interrupccedilotildees de serviccedilos relacionados a recursos naturais e

possiacuteveis contingecircncias Outro desafio eacute o de estabelecer meios corretos de avaliaccedilatildeo de

desempenho com base em ldquoindicadores-chave de desempenhordquo erros nessa avaliaccedilatildeo podem

levar a superestimaccedilatildeo dos riscos ou do real envolvimento do setor privado na prestaccedilatildeo de

serviccedilos puacuteblicos ou na construccedilatildeo de infra-estrutura (Boyer amp Newcomer 2015)

Reforccedilando a criacutetica sobre falta de transparecircncia e accountability Reynaers amp

Grimmelikhuijse (2015) argumentam que as informaccedilotildees disponiacuteveis sobre PPP satildeo limitadas

imprecisas e insuficientes Como resultado dessa deficiecircncia tem-se uma falta de dados

significativos e de difiacutecil compreensatildeo A transparecircncia pode ser observada sobre duas

vertentes a externa traduz a medida em que as organizaccedilotildees satildeo visiacuteveis para a sociedade de

forma geral e a interna diz respeito a forma como o parceiro privado disponibiliza clareza sobre

os processos e atividades desempenhados informando seu desempenho risco e expectativas agrave

parte puacuteblica (Reynaers amp Grimmelikhuijse 2015)

As PPPs e suas relaccedilotildees estabelecem assim uma tiacutepica situaccedilatildeo de assimetria

informacional em que a transparecircncia eacute fundamental para garantir que os principais (oacutergatildeos

puacuteblicos e sociedade) fiscalizem os agentes (empresas privadas) para garantir que o interesse

puacuteblico seja alcanccedilado e a finalidade da PPP seja atendida Alinhar os interesses entre setor

puacuteblico e privado constitui uma das tarefas mais difiacuteceis na formulaccedilatildeo de contratos de PPP

pois estes podem divergir Para sanar essa dificuldade eacute cada vez mais necessaacuterio que estudos

sobre os dados contaacutebeis e financeiros disponibilizados pelas PPPs vigentes sejam analisados

para determinar o grau de transparecircncia oferecido buscando possiacuteveis explicaccedilotildees sobre a

ausecircncia de prestaccedilatildeo de contas e de transparecircncia

Analisando a falhas de transparecircncia e prestaccedilatildeo de contas apontadas na literatura

percebe-se que eacute necessaacuterio mais e melhor regulamentaccedilatildeo Eacute preciso que os mecanismos de

controle estejam articulados para prevenir divulgaccedilatildeo inadequada sob o pretexto de

confidencialidade comercial As informaccedilotildees contaacutebeis devem fluir entre as organizaccedilotildees

parceiras e entre a sociedade de forma geral para assegurar uma supervisatildeo efetiva das PPPs

41 Perspectivas internacionais para melhorar a contabilidade e prestaccedilatildeo de contas

em contratos de PPP no Brasil

Apoacutes debater a importacircncia da prestaccedilatildeo de contas e transparecircncia nos contratos de PPP

discutir sobre o tratamento contaacutebil das PPP eacute um processo relevante para evitar a falta de

transparecircncia e responsabilizaccedilatildeo relacionada aos ativos e passivos que natildeo estatildeo incluiacutedos nos

balanccedilos dos oacutergatildeos puacuteblicos por serem objeto de concessatildeo evitar a natildeo divulgaccedilatildeo dos riscos

fiscais envolvidos ao longo do prazo e dos passivos contingentes que pode ser previstos e por

fim evitar o prejuiacutezo no processo de tomada de decisatildeo que leva a uma alocaccedilatildeo ineficaz de

recursos puacuteblicos dado os incentivos relacionados agrave realizaccedilatildeo de metas fiscais e natildeo agrave

avaliaccedilatildeo de custo-benefiacutecio nas PPPs (Viana Sarmento Moreira amp Alves 2017)

As reformas do setor puacuteblico citadas nesse ensaio fazem refletir na aacuterea de PPPs que

existem vaacuterios desafios e oportunidades para os governos usarem diferentes teacutecnicas e

estruturas contaacutebeis a fim de reduzir barreiras e objeccedilotildees a essas reformas Produzir um uacutenico

relatoacuterio financeiro que abranja todas as atividades do governo incluindo PPPs eacute um dos

principais desafios contaacutebeis (Caperchione Demirag amp Grossi 2017) Haacute de se pensar tambeacutem

em problemas de compreensatildeo do papel da gestatildeo sistemas de controle e transferecircncia de risco

bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees do setor privado e puacuteblico (citados

na seccedilatildeo anterior como caracteriacutestica primordial de uma PPP) Apoacutes evidenciar os conceitos e

caracteriacutesticas das PPPs percebe-se que existem problemas e conflitos de assimetria de

informaccedilatildeo que satildeo muito especiacuteficos agrave este tipo de organizaccedilotildees por isso a contabilidade

precisa se concentrar em fornecer soluccedilotildees viaacuteveis agraves partes envolvidas em organizaccedilotildees

hiacutebridas havendo entatildeo a necessidade de se desenvolver novas teorias de contabilidade e

accountability para resolver esses problemas (Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Tal envolvimento da contabilidade precisa ocorrer desde o processo de decisatildeo que leva

agrave adoccedilatildeo do modelo de entrega de ativos ou prestaccedilatildeo de serviccedilos (seja o modelo tradicional de

contrataccedilatildeo ou PPPs) A contabilidade deve entatildeo se dedicar a entender a construccedilatildeo social

dos valores postos por cada um dos modelos e de que maneira eles se enquadram no contexto

sociopoliacutetico avaliando em todas as etapas de implantaccedilatildeo (atraveacutes do processo de auditoria)

a natureza e a extensatildeo da transferecircncia de risco (Opara Rouse 2018)

Apesar do alto grau de inseguranccedila em relaccedilatildeo ao melhor tratamento contaacutebil para PPPs

o International Standard Accounting Standard Board (IPSASB) emitiu em 2011 um padratildeo

contaacutebil International Public Sector Accounting Standards 32 Service concession

arrangements Grantor (IPSAS 32 2011) Essa norma tem como principal foco de discussatildeo o

reconhecimento dos ativos e passivos decorrentes da concessatildeo puacuteblica que poderia considerar

dois criteacuterios predominantes uma abordagem de riscos e recompensas ou de controle sob o

bem objeto da concessatildeo (Heald Georgiou 2011 Moscariello Cinque 2016) Na abordagem

de riscos e recompensas a propriedade do ativo cabe agrave parte que suporta a maioria dos riscos e

colhe os benefiacutecios cabendo ao poder puacuteblico (concedente) registrar os ativos e passivos

associados sempre que arcar com a maioria dos riscos Na segunda abordagem (adotada pela

norma IPSAS 32) a propriedade do ativo eacute da parte que controla ou regula os serviccedilos ou

estrutura que o parceiro deveraacute arcar (Moscariello Cinque 2016)

O objetivo da IPSAS 32 foi o de aprimorar os pressupostos anteriormente estabelecidos

na norma International Financial Reporting Interpretations Comitee 12 (IFRIC 12)

minimizando a possibilidade de um ativo ser contabilizado por ambas as partes envolvidas em

um contrato de PPP ou por nenhum deles (Heald Georgiou 2011) A expectativa eacute que a

IPSAS 32 e sua proposta possa impedir que as unidades do governo realizem acordos de PPP

que ultrapassem os limites maacuteximos da diacutevida Paiacuteses como o Brasil jaacute aderiram agraves normas

internacionais desde 2012 o que simboliza um esforccedilo na melhoria da qualidade da informaccedilatildeo

sobre parcerias

Para estudar o tratamento contaacutebil mais adequado para as PPPs Andon (2012) e Opara

e Rouse (2018) afirmam que a presenccedila de tensotildees hiacutebridas exige que os pesquisadores

reexaminem as presunccedilotildees atuais sobre a praacutetica da contabilidade gerencial que se manifestam

no processo de operaccedilatildeo das PPPs e considere como elas possibilitam restringem o

gerenciamento eficaz e governanccedila de tais arranjos Em particular as implicaccedilotildees do tratamento

contaacutebil das PPPs (que envolvem gerenciamento de recursos avaliaccedilatildeo de desempenho e

controle) deveriam ser consideradas em todas as fases do projeto para assegurar melhores

decisotildees e o meacuterito das parcerias ao longo do contrato (Andon 2012 Opara Rouse 2018)

Enfatiza-se entatildeo a necessidade de pesquisas que reforcem o papel da contabilidade natildeo soacute

como facilitadora da tomada de decisotildees nas estruturas hiacutebridas das PPPs mas tambeacutem como

instrumento de prestaccedilatildeo de contas e controle social

No Brasil o advento das PPPs soacute veio agrave tona com a ediccedilatildeo da Lei nordm 11079 de

30122004 (alterada pela Lei ndeg 13529 de 4 de dezembro de 2017) Essa Lei estabelece as

condiccedilotildees baacutesicas ao desenvolvimento e implantaccedilatildeo de empreendimentos de forma conjunta

entre os setores puacuteblico e privado por meio de parcerias puacuteblico-privadas sendo considerada

uma espeacutecie de marco regulatoacuterio para esse tipo de contrataccedilatildeo As recentes mudanccedilas que

ocorrerem no final de 2017 permitem que as PPPs tenham contrato superior ao valor de R$ 10

milhotildees com duraccedilatildeo acima de 5 anos Satildeo vedados os contratos que tenham como objeto

somente o fornecimento de matildeo-de-obra o fornecimento e instalaccedilatildeo de equipamentos ou a

execuccedilatildeo de obra puacuteblica As diretrizes levadas em conta na contrataccedilatildeo das PPPs conforme a

legislaccedilatildeo satildeo a eficiecircncia no cumprimento das missotildees de Estado e no emprego dos recursos

da sociedade respeito aos interesses e direitos da populaccedilatildeo governos e empresas

indelegabilidade das funccedilotildees exclusivas do Estado como regulaccedilatildeo jurisdicional de poder de

poliacutecia e outras responsabilidade fiscal transparecircncia reparticcedilatildeo objetiva de riscos entre as

partes e sustentabilidade financeira

Apesar de a lei brasileira deliberar sobre os riscos garantias e outros fatores de forma

ampla talvez ainda seja necessaacuterio uma revisatildeo de fatores mais especiacuteficos e adequados agrave

realidade brasileira pois o que se constata eacute que PPP sofrem altos iacutendices de atraso e

cancelamento nas etapas que antecedem a assinatura do contrato devido a diversos limitadores

regulatoacuterios ou falhas de execuccedilatildeo (Thamer e Lazzarini 2015) Como resultados dessa

limitaccedilatildeo satildeo as poucas PPPs em fase poacutes-contratual no Brasil o que reduz o nuacutemero de

observaccedilotildees disponiacuteveis para um estudo que analise as parcerias durante seu periacuteodo de obras

ou operacional (Thamer e Lazzarini 2015)

Outro aspecto dos contratos de PPPs no Brasil eacute observado por Marques (2017) que

analisa entre outros casos o contrato da rodovia MG-050 celebrado pelo estado de Minas

Gerais em 2007 com vigecircncia ateacute o ano 2032 Dentre as particularidades do contrato o autor

cita que a parceria teve denuacutencias puacuteblicas ao longo dos uacuteltimos anos devido ao aumento de

pedaacutegios e ao atraso no investimento que foi revisado vaacuterias vezes (embora natildeo tenham sido

aplicadas sanccedilotildees significativas) Nesse caso uma regulaccedilatildeo adequada deveria garantir que as

negociaccedilotildees entre o concedente e a concessionaacuteria ocorressem de forma justa protegendo as

partes interessadas em particular os usuaacuterios As regras para a restauraccedilatildeo de o equiliacutebrio

financeiro no Brasil natildeo oferecem compensaccedilatildeo direta e portanto eacute muito provaacutevel que

qualquer mudanccedila no investimento resulte em aumento do pedaacutegio ou outras taxas (Marques

2017)

Para Cintra (2014) apesar de o Brasil ter vivido um estaacutegio caracterizado por uma

enorme demanda por investimentos em infraestrutura e serviccedilos puacuteblicos frente a orccedilamentos

dramaticamente restritivos os projetos de PPP natildeo avanccedilaram como deveriam Diante desse

cenaacuterio em que o Brasil passou por constantes investimentos em infra-estrutura (mudanccedilas

advindas da construccedilatildeo estrutural para eventos como a copa do mundo em 2014 e as olimpiacuteadas

em 2016) seria necessaacuterio um estudo minucioso para identificar as causas que impediram as

iniciativas federais de transformarem-se em PPPs ativas Sabendo-se previamente de que natildeo

haacute uma causa uacutenica que impeccedila a viabilidade das PPPs ausecircncia de PPPs federais eacute um fato

que intriga pesquisadores no Brasil (Dias 2014)

Ao investigar os fatores que influenciam as iniciativas de PPP no Brasil Thamer e

Lazzarini (2015) analisam 177 projetos de PPP desenvolvidos nos estados brasileiros

evidenciando a importacircncia de criar e estimular agecircncias especializadas no modelo para a

interface com as firmas e definir modelos regulatoacuterios que incentivem o envolvimento do setor

privado desde a concepccedilatildeo desses projetos Os resultados tambeacutem indicaram que PPPs avanccedilam

mais rapidamente em locais com niacutevel moderado de corrupccedilatildeo

Apesar de a produccedilatildeo cientiacutefica sobre PPPs no Brasil ser relativamente pequena uma

das vertentes de estudo tem seu foco no motivo das falhas de implantaccedilatildeo das PPPs e na

identificaccedilatildeo de praacuteticas que evitem que isso ocorra (Cintra 2014) Outra consideraacutevel vertente

se dedica aos estudos de casos na implantaccedilatildeo de parcerias puacuteblico-privadas ou de tipos de

parcerias a exemplo dos estaacutedios esportivos ou de modais de transporte A tendecircncia para a

responsabilidade compartilhada nas PPP apresenta falhas na praacutetica eacute preciso aprimorar os

processos de controle e prestaccedilatildeo de contas para as caracteriacutesticas particulares desse tipo de

contrato Se as parcerias puacuteblico-privadas devem desempenhar um papel importante no

desenvolvimento da infraestrutura do Brasil e acompanhar a tendecircncia mundial nos proacuteximos

anos devem-se realizar planos de desenvolvimento nacionais e internacionais para abordar os

problemas sobre accountability design e monitoramento na contrataccedilatildeo

5 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS

Este ensaio teoacuterico teve como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre o surgimento

das PPPs sob a luz da Teoria da Escolha Puacuteblica e inserindo a tendecircncia dentro do movimento

global conhecido como New Public Governance Percorreu-se uma linha histoacuterica para

enfatizar o surgimento das PPPs para entatildeo entender suas caracteriacutesticas e desafios principais

frisando aspectos da accountability e da contabilidade dentro da dicotomia puacuteblicoprivada A

motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios eacute oportuna uma vez que o nuacutemero de

contratos de PPP entrou numa onda crescente em muitos paiacuteses

Num contexto mundial de crises econocircmicas as funccedilotildees do Estado foram retraiacutedas em

detrimento da escassez de recursos mas uma vez recuperada a estabilidade voltam a ser

ampliadas sob uma nova forma de governanccedila em que a soberania natildeo estabelece mais uma

relaccedilatildeo entre desiguais mas em que o Estado passa a ser mais um dentre muitos atores atuando

em prol do cidadatildeo e do bem-estar social

A inspiraccedilatildeo para essa seacuterie de mudanccedilas socioeconocircmicas que fazem surgir PPPs ainda

carrega alguma heranccedila do modelo empresarial de administraccedilatildeo puacuteblica que considera que a

excelecircncia estaacute no setor privado que os paiacuteses desenvolvidos conhecem A crise de confianccedila

do Estado atual eacute abrangente a maioria dos paiacuteses (desenvolvidos e em desenvolvimento) e estaacute

ligada agrave capacidade do Estado e ao acuacutemulo e aos desafios no fornecimento de serviccedilos que

tendem a ser considerados cada vez mais ineficientes

A colaboraccedilatildeo da Public Choice Theory eacute percebida quando se tenta justificar as atuais

noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado criando conceitos e estabelecendo uma loacutegica

receptiva a esse estudo com ecircnfase na institucionalizaccedilatildeo e na cooperaccedilatildeo Considerando

tambeacutem as contribuiccedilotildees poacutes-modernas em que os movimentos chamados NPM e NPG trazem

uma anaacutelise dessas relaccedilotildees sob esta oacutetica possibilitaraacute o alce possibilitam uma visatildeo mais

precisa e sistemaacutetica do caraacuteter dessas parcerias suas questotildees institucionais e benefiacutecios para

a sociedade global atendendo assim ao problema da pesquisa

Alguns dos autores que apontaram uma agenda de pesquisa para o tema (Hodge Greve

Boardman 2017 Hodge Greve 2017 Moraviev Kakabadse 2016) concordam que os

governos adotam vaacuterios acordos contratuais diferentes instituindo diferentes partilhas de

riscos diferentes formas de financiamentos e regimes de transparecircncia sobre o melhor lidar

com os riscos dos contratos ou sobre como alcanccedilar melhores resultados de governanccedila Entatildeo

para cada objetivo diferente que se pretende obter com uma PPP diferentes caracteriacutesticas

podem ser observadas dependendo da realidade de cada governo

As organizaccedilotildees hiacutebridas operam de acordo com valores diferentes em um contexto

caracterizado por ambiguidade quando enfrentam muacuteltiplos (nem sempre alinhados) objetivos

que geram diferentes tipos de pressotildees que podem entrar em conflito um com o outro Para

superar esta dicotomia as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para investigar como as

praacuteticas contaacutebeis reais satildeo traduzias e utilizadas em configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o

objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas Nesse sentido pesquisas futuras poderiam ser

realizadas usando meacutetodos inovadores conforme sugerido por Caperchione Demirag amp Grossi

(2017) estudos de caso e entrevistas podem ser usados para avanccedilar na investigaccedilatildeo sobre quais

as mudanccedilas nos demonstrativos contaacutebeis e de accoutability melhor seriam aproveitados em

organizaccedilotildees hiacutebridas

Nos processos de accountability eacute preciso garantir que os objetivos duais das

organizaccedilotildees hiacutebridas sejam protegidos Diante das mudanccedilas propostas pelos movimentos

como NPM e NPG eacute preciso atentar que aquilo que se configura como uma vantagem do ponto

de vista dos processos de geraccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos precisam estar devidamente

concatenados com a perspectiva de prestaccedilatildeo de contas e responsabilidade puacuteblica de modo

que melhores resultados na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e construccedilatildeo de infraestrutura

estejam em equiliacutebrio com valores democraacuteticos e com a prestaccedilatildeo de contas aos cidadatildeos

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A globalizaccedilatildeo faz com que muacuteltiplos atores interajam com o Estado e compartilhem

das suas funccedilotildees Esse compartilhamento natildeo conduz ao ldquofim do Estadordquo mas estimula uma

seacuterie de estrateacutegias governamentais e de governanccedila num Estado mais ativista (Angelis 2015)

O envolvimento de terceiras partes na administraccedilatildeo puacuteblica seja de atores privados ou de

atores da sociedade civil enfatiza novamente a necessidade de conceituar a diversidade do setor

puacuteblico (Peters amp Pierre 2010)

A NPG estaacute sendo apresentada como uma ferramenta conceitual com o potencial para

ajudar a compreensatildeo da complexidade dos desafios de um Estado globalizado e pluralista do

seacuteculo XXI (Pollitt amp Bouckaert 2011) Uma das mudanccedilas mais perceptiacuteveis nesse

movimento eacute feita quando o Estado deixa de ocupar uma posiccedilatildeo clara de autoridade vista

como um top-down processo hieraacuterquico Na concepccedilatildeo metafoacuterica da NPG o Estado passa a

ser apenas um jogador entre muitos outros na arena poliacutetica Assim a arena poliacutetica tornou-se

visivelmente mais lotada e contestada haacute mais atores envolvidos as fronteiras entre o puacuteblico

e o privado satildeo menos precisas e o comando do governo sobre o processo poliacutetico estaacute em

constante transformaccedilatildeo (Osborne 2009)

Mercantilizar privatizar e procurar parcerias com outros atores da sociedade para

melhorar os serviccedilos puacuteblicos podem significar assim uma soluccedilatildeo para superar a crise de

confianccedila e a escassez de recursos Filosoficamente Greve amp Hodge (2015) afirmam que pode-

se dizer que estaacute havendo uma transiccedilatildeo da dicotomia ldquopuacuteblico versus privadordquo para ldquopuacuteblico

e privadordquo em que haacute uma economia mista uma economia de mercado com envolvimento do

governo

As agendas de pesquisa apontam que o uso de PPPs tem sido motivado como meio de

aumentar a eficaacutecia da governanccedila puacuteblica e seus resultados (Caperchione Demirag amp Grossi

2017) No entanto pela oacutetica da TEP as parcerias podem ser vistas tambeacutem como um

empreendimento financeiro ou um empreacutestimo que podem ser motivados puramente com a

finalidade de maximizar o apelo poliacutetico agrave eleitores como uma forma mais raacutepida de resoluccedilatildeo

de conflitos (Brinkerhoff e Brinkerhoff 2011) De uma perspectiva otimista a parceria com o

setor privado pode proporcionar o acesso do governo a conhecimentos teacutecnicos e redes

estabelecidas para a partilha de recursos e riscos complementares Aleacutem disso a literatura ainda

reflete sobre o papel que os governos deveriam desempenhar na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos

essa reflexatildeo entra em choque com a real capacidade de alguns governos em supervisionarem

os acordos de parceria garantindo que eles sejam receptivos agraves demandas e contribuam para

uma visatildeo mais ampla e estrateacutegica do bem puacuteblico (Brinkerhoff e Brinkerhoff 2011) Nesse

contexto torna-se oportuno examinar de forma profunda a publicidade dos fatos ligados a

contrataccedilatildeo das PPPs e suas diversas particularidades e tipos a fim de atingir o equiliacutebrio entre

interesses e benefiacutecios privados e puacuteblicos

Opara e Rouse (2018) concordam que uma compreensatildeo melhor do fenocircmeno PPPs

requer um (re)exame mais profundo de suas caracteriacutesticas incorporadas que muitas vezes satildeo

invisiacuteveis para o puacuteblico Primeiro por representar uma mudanccedila fundamental de paradigma

social e poliacutetico na forma como os governos funcionam e interagem com seus cidadatildeos Estas

novas formas de relacionamento que surgem devem utilizar as ferramentas de organizaccedilatildeo

democraacutetica para envolver e atender agraves necessidades de serviccedilo dos cidadatildeos (Opara Rouse

2018) Para atingir esse objetivo e natildeo prejudicar os valores democraacuteticos do Estado eacute

necessaacuteria uma ferramenta de prestaccedilatildeo de contas eficiente que permita a fiscalizaccedilatildeo dos

objetivos das parcerias ao longo do contrato

3 O ADVENTO DAS PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS

A fim de melhorar o desempenho e a eficiecircncia muitas OSPs estatildeo adotando um tipo

hiacutebrido de formas organizacionais em que os gerentes dos setores puacuteblicos e privados

trabalham juntos em formas organizacionais complexas e regidos por relaccedilotildees contratuais e

legais de longo prazo Neste modo de governanccedila hiacutebrida percebe-se novas formas de operaccedilotildees

emergentes tais como terceirizaccedilatildeo e parcerias puacuteblico-privadas que trazem suas proacuteprias

oportunidades uacutenicas e desafios para pesquisadores de contabilidade e administraccedilatildeo puacuteblica

(Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Na seccedilatildeo anterior procurou-se delinear a loacutegica por traacutes das reformas do setor puacuteblico

e nas mudanccedilas de papel do Estado para explicar as novas formas organizacionais em

particular PPPs Com respaldo nos conceitos de NPM de importaccedilatildeo de praacuteticas do setor

privado pode-se dizer que houve comercializaccedilatildeo das OSPs que combinam os recursos do

setor puacuteblico com a capacidade de eficiecircncia e expertise tecnoloacutegica das organizaccedilotildees do setor

privado (Bovaird 2004)

A hibridaccedilatildeo neste contexto refere-se agraves formas inter-organizacionais que mesclam

funccedilotildees estruturas recursos e sistemas de conhecimento e gestatildeo que operam na aacuterea cinzenta

entre os setores puacuteblico e privado e tem que combinando objetivos valores obrigaccedilotildees

identidades e orientaccedilotildees culturais potencialmente conflitantes se vistos sob a oacutetica de

diferentes loacutegicas institucionais (puacuteblico privado e terceiro setor) (Hodge Greve amp Boardman

2017) A partir desse rearranjo institucional podem surgir problemas em relaccedilatildeo aos sistemas

de controle e transferecircncia de risco bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees

do setor privado e puacuteblico

Existem muitos motivos atraentes para uma parceria entre os setores puacuteblico e privado

No sentido histoacuterico o debate em torno de qual setor eacute mais eficiente ou atende melhor as

expectativas da sociedade eacute antigo no sentido filosoacutefico eacute da natureza humana querer o

melhor dos dois mundos e trabalhar para alcanccedilar isso (Hodge Greve 2015) Ainda do ponto

de vista da poliacutetica puacuteblica natildeo se pode contestar o potencial inovador da ideia de unir os

esforccedilos entre os dois setores para resolver problemas sociais cada vez mais complexos

Recorrer ao o setor privado para prestar serviccedilos construir ou operar infraestruturas

puacuteblicas como como estradas escolas prisotildees hospitais e instalaccedilotildees abastecimento de aacutegua

natildeo eacute uma iniciativa nova Inspirados pela Iniciativa de Financiamento Privado do Reino Unido

(PFI) os projetos de PPP comeccedilaram a ser usados na Europa haacute mais de vinte anos Em um

estudo de 29 projetos no Reino Unido descobriu-se que a economia meacutedia de custos foi de 17

nos projetos PFI quando comparados a forma puramente puacuteblica na Austraacutelia PPPs satildeo 11

mais eficientes do que as formas tradicionais de prestaccedilatildeo de serviccedilo (Valero 2015) Embora

os programas PPP tenham aumentado ao redor do mundo a experiecircncia nos paiacuteses em

desenvolvimento onde o quadro institucional eacute mais fraco a falta de compromisso do governo

em honrar a os termos dos contratos levaram a custos adicionais e reduziram a eficiecircncia dos

contratos de PPP (Valero 2015)

Um dos argumentos a favor das PPPs mais frisados na literatura diz respeito agrave sua forma

organizacional e se relaciona com a Nova Gestatildeo Puacuteblica (NPM) o fato de estarem mais

distantes das arenas de decisotildees poliacuteticas e possuiacuterem identidade organizacional distinta faz

com que sejam vistos como formas mais eficazes e eficientes (Hodge Greve 2005 Osborne

Gaebler 1993) No entanto eacute preciso atentar tambeacutem que os projetos satildeo planejados e

realizados em redes de atores que satildeo interligados atraveacutes de dependecircncias de recursos que satildeo

simultaneamente fragmentadas em termos de metas conhecimentos e recursos (Hodge amp

Greve 2005)

Considerando os vaacuterios argumentos quanto ao que produz bons resultados em PPPs

diferentes grupos de argumentos originaacuterios de diferentes perspectivas teoacutericas podem ser

identificados Caperchione Demirag amp Grossi (2017) citam que eacute a chave para PPPs bem

sucedidas satildeo a forma legal e o monitoramento das parcerias Para estes autores eacute preciso ter

uma forte atividades de gerenciamento de rede capaz de garantir uma cooperaccedilatildeo mais estreita

entre os parceiros

31 Conceitos e Caracteriacutesticas das PPPs

Apesar de suas vantagens estarem prescritas na literatura as Parcerias puacuteblico-privadas

(PPPs) ainda natildeo tem uma clara definiccedilatildeo Hodge amp Greve (2007) afirmam que as PPPs satildeo

vistas atualmente como a principal alternativa para contrataccedilatildeo e privatizaccedilatildeo de serviccedilos

puacuteblicos e portanto satildeo considerados como um salto qualitativo no esforccedilo para unir forccedilas

entre o setor puacuteblico e os setor privado

A OECD (2014) definiu PPPs ldquocomo um acordo entre o governo e um ou mais parceiros

privados (que podem incluir os operadores e os financiadores) segundo os quais os parceiros

privados entregam o serviccedilo de tal maneira que os objetivos de entrega dos serviccedilos estejam

alinhados com os objetivos de lucro dos parceiros privados e onde a eficaacutecia do alinhamento

depende de um transferecircncia de risco suficiente para o parceiro privadordquo (OCDE 2014)

Numa abordagem mais atual Moraviev amp Kakabadse (2016) afirmam que natildeo existe

ainda uma definiccedilatildeo uacutenica de PPP sobre a qual a maioria dos acadecircmicos e praticantes poderiam

concordar pois em muitas dessas definiccedilotildees satildeo capturadas apenas algumas das caracteriacutesticas

diferentes que as PPPs podem apresentar como por exemplo a solidariedade mutualismo ou o

compartilhamento do risco entre as partes Observar um aspecto especiacutefico para dar uma

definiccedilatildeo natildeo traz a abordagem completa mas pode esclarecer caracteriacutesticas conceituais

chaves que permitem distinguir o que eacute ou natildeo uma PPP em cada contexto

Muitos autores enfatizaram a mutualidade e o compartilhamento como parceria

caracteriacutesticas conceituais chave das PPPs (Moraviev amp Kakabadse 2016) Essas

caracteriacutesticas tornam-se importantes por serem um compromisso que vai aleacutem do contrato satildeo

elas que diferenciam a PPP da terceirizaccedilatildeo ou das outras formas tradicionais de contrataccedilatildeo

entre setor puacuteblico e privado A colaboraccedilatildeo e parceria entre os setores satildeo o resultado de um

esforccedilo que tende a aumentar a eficiecircncia e a flexibilidade das organizaccedilotildees oferecendo uma

soluccedilatildeo para um ou mais dos seguintes problemas escassez de recursos distribuiccedilatildeo de risco

entre os parceiros e ineficiecircncia operacional sendo assim cada parceiro preenche uma lacuna

em habilidades recursos e ou competecircncias em que o outro parceiro mostra dificuldades de

gerir sozinho (Villani Greco amp Phillips 2017)

Uma definiccedilatildeo mais abrangente pode ser dada por Hodge Greve amp Boardman (2017)

como sendo um arranjo institucionalizado entre atores puacuteblicos e privados nos quais se

compartilha a responsabilidade por um produto incluindo seu risco custos e benefiacutecios

Embora essa definiccedilatildeo capture caracteriacutesticas mais essenciais falta explicaccedilatildeo do que

exatamente uma PPP eacute A definiccedilatildeo de Moraviev amp Kakabadse (2016) inclui as seguintes

caracteriacutesticas para definir e distinguir uma PPP

bull Um acordo entre uma agecircncia puacuteblica e um parceiro privado deve assumir uma forma

de um contrato juridicamente vinculativo

bull Este contrato deve ser de longo prazo

bull As PPPs normalmente fornecem serviccedilos em infra-estrutura ou PPPs podem fornecer

outros serviccedilos que seriam inicialmente uma responsabilidade do setor puacuteblico

bull PPPs prestam serviccedilos em nome de uma agecircncia puacuteblica

bull Em alguns casos um recurso pode ser transferido para um parceiro privado e o uacuteltimo

aceita responsabilidade por sua manutenccedilatildeo

bull As PPPs prestam serviccedilos aos clientes com o uso dos ativos construiacutedos por um

parceiro privado ou transferido para um parceiro privado pela entidade puacuteblica No entanto um

recurso PPP adicional eacute que a provisatildeo de serviccedilos pode ser compensada atraveacutes de pagamentos

pelo governo ou podem ser financiados por meio de taxas e taxas de usuaacuterios

Wang et al (2017) fez um levantamento sobre o tema PPP seus principais conceitos

autores paiacuteses e perioacutedicos analisando 186 artigos publicados em revistas de administraccedilatildeo

puacuteblica O diagnoacutestico dos autores sobre a dificuldade em conceituar as parceria tambeacutem remete

a caracteriacutesticas principais que podem remeter ao tema em vaacuterias formas e situaccedilotildees

corroborando os achados de Moraviev amp Kakabadse (2016) e acrescentando que em meacutedia

quando se fala em colaboraccedilatildeo de longo prazo satildeo entre 25 e 30 anos e que os setores privados

normalmente participam de certas fases desse projeto incluindo design construccedilatildeo operaccedilatildeo

e manutenccedilatildeo

Osborne (2000) sistematizou os principais aspectos institucionais levantados na

literatura sobre PPPs em trecircs categorias Financeiro (que engloba o financiamento do projeto

a divisatildeo de riscos e o compartilhamento da receita) Legal (que envolve os aspectos contratuais

da formalizaccedilatildeo de entidades com propoacutesito especiacutefico e a legislaccedilatildeo e regulamentos a eles

aplicaacuteveis) e organizacional (que diz respeito a divisatildeo de tarefas e responsabilidades requisitos

formais de tomada de decisatildeo e organizaccedilatildeo do projeto) Em todos esses aspectos observa-se

que o contrato de longo prazo eacute o que permite que ambos parceiros tendam a se beneficiar da

cooperaccedilatildeo e produzam um retorno no seu investimento inicial e de fato obtenham lucro

Sobre a partilha de riscos custos benefiacutecios recursos e responsabilidades o levantamento de

Wang et al (2017) tambeacutem afirma que o compartilhamento eacute o cerne de qualquer PPP

Neste sentido uma PPP natildeo pode ser definida apenas como uma transaccedilatildeo comercial

mas como uma relaccedilatildeo contratual de longo prazo em que ambos os parceiros aprendem ao

longo do tempo Hodge Greve amp Boardman (2017) atentam que os governos devem explorar

a forccedila do parceiro privado para alcanccedilar ganhos na eficiecircncia e escolher a jurisdiccedilatildeo que melhor

se adeque ao seu propoacutesito adotando vaacuterios acordos contratuais diferentes partilhas de riscos

diferentes misturas de financiamentos regimes de transparecircncia e pressupostos sobre o melhor

lidar com riscos ou resultados de governanccedila

Outra caracteriacutestica predominante eacute o fato de os processos de implantaccedilatildeo e execuccedilatildeo

das PPPs serem extremamente complexos como resultado da natureza juriacutedica de longo prazo

feita em muacuteltiplas fases (em termos de design construccedilatildeo operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo) e dos

objetivos dos parceiros PPP e os poliacuteticos o ambiente pode ser dinacircmico (Wang et al 2017)

Esses fatores trazem um requisito para a parceiros para negociar e interagir ao longo do periacuteodo

de cooperaccedilatildeo aleacutem disso cada um dos parceiros da PPP tem sua proacutepria estrateacutegia e formaccedilatildeo

institucionalizada

A diversidade de diferentes proporccedilotildees de capital dos setores puacuteblico e privado eacute extensa

e a proporccedilatildeo das transferecircncias de risco difere muito de uma parceria para outra Existem

diversas formas diferentes de estruturar os contratos legais para os mais diversos tipos de

prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos ou de infraestrutura Essa diversidade com que surgem as PPPs

e suas utilidades ao redor do mundo faz refletir sobre a possibilidade de estas serem mais um

tipo de financiamento do setor puacuteblico do que uma nova forma de proposta para incluir atores

tipos diferentes estatildeo sendo adotados em todo o mundo (Valero 2015)

Percebe-se entatildeo que o debate conceitual sobre PPP eacute cercado por duacutevidas sobre sua

diferenccedila de atuaccedilatildeo para outras aacutereas que contestam se o estudo das PPPs seria realmente algo

ldquonovordquo O debate praacutetico poreacutem estaacute ligado a como esse arranjo dilui o controle poliacutetico sobre

a tomada de decisotildees sobre a qualidade do serviccedilo puacuteblico prestado sobre a possibilidade de

reduzir empregos e condiccedilotildees de emprego e ainda sobre uma preocupaccedilatildeo provinda de

cidadatildeos e usuaacuterios de serviccedilos que provavelmente seratildeo impulsionados pelo lucro do setor

privado e natildeo por princiacutepios de cidadania e democracia (Bovaird 2004)

4 ACCOUNTABILITY EM PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS NO CONTEXTO

INTERNACIONAL

O termo accountability e seu significado traz consigo uma questatildeo complexa abstrata

e multifacetada que pode ser abordada de diferentes maneiras (Fombad 2014) Historicamente

accountability no setor puacuteblico estaacute relacionado agrave controle e prestaccedilatildeo de contas sejam estes

exercidos formalmente por meio de regras e leis ou indiretamente pela sociedade que fiscaliza

seus representantes eleitos para agir em seu nome podedo ser cobradas responsabilidades sobre

a gerecircncia da coisa puacuteblica (Forrer et al 2010)

No o contexto da accountability e suas implicaccedilotildees as PPPs levantam cada vez mais

importantes questotildees de governanccedila democraacutetica devido agrave natureza alterada do Estado quando

se envolve em atividades cooperativas com atores privados podendo haver deacuteficit democraacutetico

devido a uma falta de prestaccedilatildeo de contas (Boateng Standfford amp Stapleton 2017) Por esse

motivo a questatildeo da accontability se mais relevante pois na medida em que os investimentos

que satildeo feitos agrave longo prazo e afetam diretamente os direitos e interesses puacuteblicos eacute necessaacuterio

explicar e evidenciar como os serviccedilos puacuteblicos por meio das PPPs cumprem os valores

substantivos de democracia (Fombad 2014)

Apesar da ecircnfase da importacircncia da accountability no setor puacuteblico o que se percebe eacute

uma falta de transparecircncia nas demonstraccedilotildees contaacutebeis e financeiras relativas agrave PPPs (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010) Sobre esta falta de

transparecircncia enumera-se algumas razotildees principais As legislaccedilotildees sobre transparecircncia e

publicidade estatildeo relacionadas somente agraves organizaccedilotildees puacuteblicas natildeo estando o setor privado

sujeito agraves regulaccedilotildees contaacutebeis para divulgaccedilatildeo da despesa puacuteblica no setor privado haacute uma

cultura de divulgar somente informaccedilotildees obrigatoacuterias entatildeo mesmo que esses relatoacuterios sejam

adequados em termos de partes interessadas em para uma empresa privada satildeo considerados

inadequados em termos de accountability puacuteblica em uma sociedade democraacutetica (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010)

Em resposta ao aumento mundial no nuacutemero de contratos de PPPs tem-se aumentado

tambeacutem as discussotildees sobre questotildees relacionadas com accountability desses contratos As

principais discussotildees acadecircmicas para aumentar a responsabilizaccedilatildeo e o controle puacuteblico

sugerem iniciativas como manter registros financeiros adequados sobre os contratos e sua

execuccedilatildeo analisar e divulgar resultados de desempenho eficaacutecia e expectativas dos contratos

(Fombad 2014) Estas iniciativas amenizariam os efeitos das limitaccedilotildees de governanccedila que

incluem falhas nas prestaccedilotildees de contas fraquezas institucionais corrupccedilatildeo generalizada falta

de transparecircncia ambientes regulatoacuterios fragilizados desequiliacutebrios de poder entre os parceiros

do setor privado falta de compromisso poliacutetico e de confianccedila entre os parceiros (Fombad

2014)

Na tentativa de minimizar esses danos para os paiacuteses em desenvolvimento a OCDE

(2014) estabeleceu alguns pontos principais para serem estudados e aprimorados em relaccedilatildeo agrave

corrupccedilatildeo e falta de transparecia nas contrataccedilotildees e execuccedilotildees de PPP Estes pontos incluem

fatores relacionados agrave assimetria de informaccedilatildeo entre o poder puacuteblico contratante e a empresa

privada que natildeo disponibiliza dados suficientes para o governo e para os cidadatildeos ou usam

meios natildeo convencionais para influenciar o processo de licitaccedilatildeo e contrataccedilatildeo o possiacutevel

conflito de interesse e cultural entre funcionaacuterios puacuteblicos atuantes no oacutergatildeo prestador de

serviccedilo e os funcionaacuterios da empresa privada e por uacuteltimo a possibilidade de financiamento

das empresas contratadas aos poliacuteticos que podem usar sua influecircncia para manipular a

licitaccedilatildeo e dar resultados favoraacuteveis aos seus interesses proacuteprios (OCDE 2014)

O fato de as PPPs combinarem diferentes loacutegicas institucionais (mercado sociedade

civil e governo) requer maiores esforccedilos para gerar soluccedilotildees para resolver o problema de ldquoquem

eacute responsaacutevel perante quemrdquo natildeo havendo nenhum modelo ldquoprontordquo para ser aplicado em seu

delineamento considerando a complexidade das relaccedilotildees em que os cidadatildeos tornaram-se

clientes e o governo agora se comporta como comprador de serviccedilos puacuteblicos (Villani Greco

amp Phillips 2017) A complexidade institucional que eles tem que lidar muitas vezes pode levar

a consequecircncias natildeo intencionais o que pode impedir a realizaccedilatildeo de metas especiacuteficas e

criaccedilatildeo de valor se natildeo for gerenciado adequadamente (Villani Greco amp Phillips 2017)

Organizaccedilotildees hiacutebridas operam em parte no mercado e em parte no setor puacuteblico No

mercado a responsabilidade eacute baseada em mecanismos que se concentram principalmente no

desempenho financeiro e natildeo na criaccedilatildeo de valores puacuteblicos e democraacuteticos que satildeo o foco dos

serviccedilos do setor puacuteblico neste sentido haacute um desafio tambeacutem em analisar e estudar se um

sistema com base em mecanismos de mercado e eficiecircncia suficientes para garantir a prestaccedilatildeo

de contas em oacutergatildeos hiacutebridos que tambeacutem estatildeo sujeitos a valores do setor puacuteblico (Grossi amp

Thomasson 2015)

A gestatildeo de contratos constitui um dos custos mais significativos das transaccedilotildees para

estabelecer governanccedila e accontability nas PPPs sendo considerado um dos fatores mais

importantes para garantir que o interesse puacuteblico seja protegido quando bens e serviccedilos forem

entregues por natildeo- atores (Boyer amp Newcomer 2015) Primeiro o design do contrato requer

estimativas de como o setor privado deve ser pago e estas estimativas se baseiam em previsotildees

da demanda do consumidor (como a disposiccedilatildeo para pagar pedaacutegios) custos operacionais de

longo prazo e ou potenciais interrupccedilotildees de serviccedilos relacionados a recursos naturais e

possiacuteveis contingecircncias Outro desafio eacute o de estabelecer meios corretos de avaliaccedilatildeo de

desempenho com base em ldquoindicadores-chave de desempenhordquo erros nessa avaliaccedilatildeo podem

levar a superestimaccedilatildeo dos riscos ou do real envolvimento do setor privado na prestaccedilatildeo de

serviccedilos puacuteblicos ou na construccedilatildeo de infra-estrutura (Boyer amp Newcomer 2015)

Reforccedilando a criacutetica sobre falta de transparecircncia e accountability Reynaers amp

Grimmelikhuijse (2015) argumentam que as informaccedilotildees disponiacuteveis sobre PPP satildeo limitadas

imprecisas e insuficientes Como resultado dessa deficiecircncia tem-se uma falta de dados

significativos e de difiacutecil compreensatildeo A transparecircncia pode ser observada sobre duas

vertentes a externa traduz a medida em que as organizaccedilotildees satildeo visiacuteveis para a sociedade de

forma geral e a interna diz respeito a forma como o parceiro privado disponibiliza clareza sobre

os processos e atividades desempenhados informando seu desempenho risco e expectativas agrave

parte puacuteblica (Reynaers amp Grimmelikhuijse 2015)

As PPPs e suas relaccedilotildees estabelecem assim uma tiacutepica situaccedilatildeo de assimetria

informacional em que a transparecircncia eacute fundamental para garantir que os principais (oacutergatildeos

puacuteblicos e sociedade) fiscalizem os agentes (empresas privadas) para garantir que o interesse

puacuteblico seja alcanccedilado e a finalidade da PPP seja atendida Alinhar os interesses entre setor

puacuteblico e privado constitui uma das tarefas mais difiacuteceis na formulaccedilatildeo de contratos de PPP

pois estes podem divergir Para sanar essa dificuldade eacute cada vez mais necessaacuterio que estudos

sobre os dados contaacutebeis e financeiros disponibilizados pelas PPPs vigentes sejam analisados

para determinar o grau de transparecircncia oferecido buscando possiacuteveis explicaccedilotildees sobre a

ausecircncia de prestaccedilatildeo de contas e de transparecircncia

Analisando a falhas de transparecircncia e prestaccedilatildeo de contas apontadas na literatura

percebe-se que eacute necessaacuterio mais e melhor regulamentaccedilatildeo Eacute preciso que os mecanismos de

controle estejam articulados para prevenir divulgaccedilatildeo inadequada sob o pretexto de

confidencialidade comercial As informaccedilotildees contaacutebeis devem fluir entre as organizaccedilotildees

parceiras e entre a sociedade de forma geral para assegurar uma supervisatildeo efetiva das PPPs

41 Perspectivas internacionais para melhorar a contabilidade e prestaccedilatildeo de contas

em contratos de PPP no Brasil

Apoacutes debater a importacircncia da prestaccedilatildeo de contas e transparecircncia nos contratos de PPP

discutir sobre o tratamento contaacutebil das PPP eacute um processo relevante para evitar a falta de

transparecircncia e responsabilizaccedilatildeo relacionada aos ativos e passivos que natildeo estatildeo incluiacutedos nos

balanccedilos dos oacutergatildeos puacuteblicos por serem objeto de concessatildeo evitar a natildeo divulgaccedilatildeo dos riscos

fiscais envolvidos ao longo do prazo e dos passivos contingentes que pode ser previstos e por

fim evitar o prejuiacutezo no processo de tomada de decisatildeo que leva a uma alocaccedilatildeo ineficaz de

recursos puacuteblicos dado os incentivos relacionados agrave realizaccedilatildeo de metas fiscais e natildeo agrave

avaliaccedilatildeo de custo-benefiacutecio nas PPPs (Viana Sarmento Moreira amp Alves 2017)

As reformas do setor puacuteblico citadas nesse ensaio fazem refletir na aacuterea de PPPs que

existem vaacuterios desafios e oportunidades para os governos usarem diferentes teacutecnicas e

estruturas contaacutebeis a fim de reduzir barreiras e objeccedilotildees a essas reformas Produzir um uacutenico

relatoacuterio financeiro que abranja todas as atividades do governo incluindo PPPs eacute um dos

principais desafios contaacutebeis (Caperchione Demirag amp Grossi 2017) Haacute de se pensar tambeacutem

em problemas de compreensatildeo do papel da gestatildeo sistemas de controle e transferecircncia de risco

bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees do setor privado e puacuteblico (citados

na seccedilatildeo anterior como caracteriacutestica primordial de uma PPP) Apoacutes evidenciar os conceitos e

caracteriacutesticas das PPPs percebe-se que existem problemas e conflitos de assimetria de

informaccedilatildeo que satildeo muito especiacuteficos agrave este tipo de organizaccedilotildees por isso a contabilidade

precisa se concentrar em fornecer soluccedilotildees viaacuteveis agraves partes envolvidas em organizaccedilotildees

hiacutebridas havendo entatildeo a necessidade de se desenvolver novas teorias de contabilidade e

accountability para resolver esses problemas (Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Tal envolvimento da contabilidade precisa ocorrer desde o processo de decisatildeo que leva

agrave adoccedilatildeo do modelo de entrega de ativos ou prestaccedilatildeo de serviccedilos (seja o modelo tradicional de

contrataccedilatildeo ou PPPs) A contabilidade deve entatildeo se dedicar a entender a construccedilatildeo social

dos valores postos por cada um dos modelos e de que maneira eles se enquadram no contexto

sociopoliacutetico avaliando em todas as etapas de implantaccedilatildeo (atraveacutes do processo de auditoria)

a natureza e a extensatildeo da transferecircncia de risco (Opara Rouse 2018)

Apesar do alto grau de inseguranccedila em relaccedilatildeo ao melhor tratamento contaacutebil para PPPs

o International Standard Accounting Standard Board (IPSASB) emitiu em 2011 um padratildeo

contaacutebil International Public Sector Accounting Standards 32 Service concession

arrangements Grantor (IPSAS 32 2011) Essa norma tem como principal foco de discussatildeo o

reconhecimento dos ativos e passivos decorrentes da concessatildeo puacuteblica que poderia considerar

dois criteacuterios predominantes uma abordagem de riscos e recompensas ou de controle sob o

bem objeto da concessatildeo (Heald Georgiou 2011 Moscariello Cinque 2016) Na abordagem

de riscos e recompensas a propriedade do ativo cabe agrave parte que suporta a maioria dos riscos e

colhe os benefiacutecios cabendo ao poder puacuteblico (concedente) registrar os ativos e passivos

associados sempre que arcar com a maioria dos riscos Na segunda abordagem (adotada pela

norma IPSAS 32) a propriedade do ativo eacute da parte que controla ou regula os serviccedilos ou

estrutura que o parceiro deveraacute arcar (Moscariello Cinque 2016)

O objetivo da IPSAS 32 foi o de aprimorar os pressupostos anteriormente estabelecidos

na norma International Financial Reporting Interpretations Comitee 12 (IFRIC 12)

minimizando a possibilidade de um ativo ser contabilizado por ambas as partes envolvidas em

um contrato de PPP ou por nenhum deles (Heald Georgiou 2011) A expectativa eacute que a

IPSAS 32 e sua proposta possa impedir que as unidades do governo realizem acordos de PPP

que ultrapassem os limites maacuteximos da diacutevida Paiacuteses como o Brasil jaacute aderiram agraves normas

internacionais desde 2012 o que simboliza um esforccedilo na melhoria da qualidade da informaccedilatildeo

sobre parcerias

Para estudar o tratamento contaacutebil mais adequado para as PPPs Andon (2012) e Opara

e Rouse (2018) afirmam que a presenccedila de tensotildees hiacutebridas exige que os pesquisadores

reexaminem as presunccedilotildees atuais sobre a praacutetica da contabilidade gerencial que se manifestam

no processo de operaccedilatildeo das PPPs e considere como elas possibilitam restringem o

gerenciamento eficaz e governanccedila de tais arranjos Em particular as implicaccedilotildees do tratamento

contaacutebil das PPPs (que envolvem gerenciamento de recursos avaliaccedilatildeo de desempenho e

controle) deveriam ser consideradas em todas as fases do projeto para assegurar melhores

decisotildees e o meacuterito das parcerias ao longo do contrato (Andon 2012 Opara Rouse 2018)

Enfatiza-se entatildeo a necessidade de pesquisas que reforcem o papel da contabilidade natildeo soacute

como facilitadora da tomada de decisotildees nas estruturas hiacutebridas das PPPs mas tambeacutem como

instrumento de prestaccedilatildeo de contas e controle social

No Brasil o advento das PPPs soacute veio agrave tona com a ediccedilatildeo da Lei nordm 11079 de

30122004 (alterada pela Lei ndeg 13529 de 4 de dezembro de 2017) Essa Lei estabelece as

condiccedilotildees baacutesicas ao desenvolvimento e implantaccedilatildeo de empreendimentos de forma conjunta

entre os setores puacuteblico e privado por meio de parcerias puacuteblico-privadas sendo considerada

uma espeacutecie de marco regulatoacuterio para esse tipo de contrataccedilatildeo As recentes mudanccedilas que

ocorrerem no final de 2017 permitem que as PPPs tenham contrato superior ao valor de R$ 10

milhotildees com duraccedilatildeo acima de 5 anos Satildeo vedados os contratos que tenham como objeto

somente o fornecimento de matildeo-de-obra o fornecimento e instalaccedilatildeo de equipamentos ou a

execuccedilatildeo de obra puacuteblica As diretrizes levadas em conta na contrataccedilatildeo das PPPs conforme a

legislaccedilatildeo satildeo a eficiecircncia no cumprimento das missotildees de Estado e no emprego dos recursos

da sociedade respeito aos interesses e direitos da populaccedilatildeo governos e empresas

indelegabilidade das funccedilotildees exclusivas do Estado como regulaccedilatildeo jurisdicional de poder de

poliacutecia e outras responsabilidade fiscal transparecircncia reparticcedilatildeo objetiva de riscos entre as

partes e sustentabilidade financeira

Apesar de a lei brasileira deliberar sobre os riscos garantias e outros fatores de forma

ampla talvez ainda seja necessaacuterio uma revisatildeo de fatores mais especiacuteficos e adequados agrave

realidade brasileira pois o que se constata eacute que PPP sofrem altos iacutendices de atraso e

cancelamento nas etapas que antecedem a assinatura do contrato devido a diversos limitadores

regulatoacuterios ou falhas de execuccedilatildeo (Thamer e Lazzarini 2015) Como resultados dessa

limitaccedilatildeo satildeo as poucas PPPs em fase poacutes-contratual no Brasil o que reduz o nuacutemero de

observaccedilotildees disponiacuteveis para um estudo que analise as parcerias durante seu periacuteodo de obras

ou operacional (Thamer e Lazzarini 2015)

Outro aspecto dos contratos de PPPs no Brasil eacute observado por Marques (2017) que

analisa entre outros casos o contrato da rodovia MG-050 celebrado pelo estado de Minas

Gerais em 2007 com vigecircncia ateacute o ano 2032 Dentre as particularidades do contrato o autor

cita que a parceria teve denuacutencias puacuteblicas ao longo dos uacuteltimos anos devido ao aumento de

pedaacutegios e ao atraso no investimento que foi revisado vaacuterias vezes (embora natildeo tenham sido

aplicadas sanccedilotildees significativas) Nesse caso uma regulaccedilatildeo adequada deveria garantir que as

negociaccedilotildees entre o concedente e a concessionaacuteria ocorressem de forma justa protegendo as

partes interessadas em particular os usuaacuterios As regras para a restauraccedilatildeo de o equiliacutebrio

financeiro no Brasil natildeo oferecem compensaccedilatildeo direta e portanto eacute muito provaacutevel que

qualquer mudanccedila no investimento resulte em aumento do pedaacutegio ou outras taxas (Marques

2017)

Para Cintra (2014) apesar de o Brasil ter vivido um estaacutegio caracterizado por uma

enorme demanda por investimentos em infraestrutura e serviccedilos puacuteblicos frente a orccedilamentos

dramaticamente restritivos os projetos de PPP natildeo avanccedilaram como deveriam Diante desse

cenaacuterio em que o Brasil passou por constantes investimentos em infra-estrutura (mudanccedilas

advindas da construccedilatildeo estrutural para eventos como a copa do mundo em 2014 e as olimpiacuteadas

em 2016) seria necessaacuterio um estudo minucioso para identificar as causas que impediram as

iniciativas federais de transformarem-se em PPPs ativas Sabendo-se previamente de que natildeo

haacute uma causa uacutenica que impeccedila a viabilidade das PPPs ausecircncia de PPPs federais eacute um fato

que intriga pesquisadores no Brasil (Dias 2014)

Ao investigar os fatores que influenciam as iniciativas de PPP no Brasil Thamer e

Lazzarini (2015) analisam 177 projetos de PPP desenvolvidos nos estados brasileiros

evidenciando a importacircncia de criar e estimular agecircncias especializadas no modelo para a

interface com as firmas e definir modelos regulatoacuterios que incentivem o envolvimento do setor

privado desde a concepccedilatildeo desses projetos Os resultados tambeacutem indicaram que PPPs avanccedilam

mais rapidamente em locais com niacutevel moderado de corrupccedilatildeo

Apesar de a produccedilatildeo cientiacutefica sobre PPPs no Brasil ser relativamente pequena uma

das vertentes de estudo tem seu foco no motivo das falhas de implantaccedilatildeo das PPPs e na

identificaccedilatildeo de praacuteticas que evitem que isso ocorra (Cintra 2014) Outra consideraacutevel vertente

se dedica aos estudos de casos na implantaccedilatildeo de parcerias puacuteblico-privadas ou de tipos de

parcerias a exemplo dos estaacutedios esportivos ou de modais de transporte A tendecircncia para a

responsabilidade compartilhada nas PPP apresenta falhas na praacutetica eacute preciso aprimorar os

processos de controle e prestaccedilatildeo de contas para as caracteriacutesticas particulares desse tipo de

contrato Se as parcerias puacuteblico-privadas devem desempenhar um papel importante no

desenvolvimento da infraestrutura do Brasil e acompanhar a tendecircncia mundial nos proacuteximos

anos devem-se realizar planos de desenvolvimento nacionais e internacionais para abordar os

problemas sobre accountability design e monitoramento na contrataccedilatildeo

5 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS

Este ensaio teoacuterico teve como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre o surgimento

das PPPs sob a luz da Teoria da Escolha Puacuteblica e inserindo a tendecircncia dentro do movimento

global conhecido como New Public Governance Percorreu-se uma linha histoacuterica para

enfatizar o surgimento das PPPs para entatildeo entender suas caracteriacutesticas e desafios principais

frisando aspectos da accountability e da contabilidade dentro da dicotomia puacuteblicoprivada A

motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios eacute oportuna uma vez que o nuacutemero de

contratos de PPP entrou numa onda crescente em muitos paiacuteses

Num contexto mundial de crises econocircmicas as funccedilotildees do Estado foram retraiacutedas em

detrimento da escassez de recursos mas uma vez recuperada a estabilidade voltam a ser

ampliadas sob uma nova forma de governanccedila em que a soberania natildeo estabelece mais uma

relaccedilatildeo entre desiguais mas em que o Estado passa a ser mais um dentre muitos atores atuando

em prol do cidadatildeo e do bem-estar social

A inspiraccedilatildeo para essa seacuterie de mudanccedilas socioeconocircmicas que fazem surgir PPPs ainda

carrega alguma heranccedila do modelo empresarial de administraccedilatildeo puacuteblica que considera que a

excelecircncia estaacute no setor privado que os paiacuteses desenvolvidos conhecem A crise de confianccedila

do Estado atual eacute abrangente a maioria dos paiacuteses (desenvolvidos e em desenvolvimento) e estaacute

ligada agrave capacidade do Estado e ao acuacutemulo e aos desafios no fornecimento de serviccedilos que

tendem a ser considerados cada vez mais ineficientes

A colaboraccedilatildeo da Public Choice Theory eacute percebida quando se tenta justificar as atuais

noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado criando conceitos e estabelecendo uma loacutegica

receptiva a esse estudo com ecircnfase na institucionalizaccedilatildeo e na cooperaccedilatildeo Considerando

tambeacutem as contribuiccedilotildees poacutes-modernas em que os movimentos chamados NPM e NPG trazem

uma anaacutelise dessas relaccedilotildees sob esta oacutetica possibilitaraacute o alce possibilitam uma visatildeo mais

precisa e sistemaacutetica do caraacuteter dessas parcerias suas questotildees institucionais e benefiacutecios para

a sociedade global atendendo assim ao problema da pesquisa

Alguns dos autores que apontaram uma agenda de pesquisa para o tema (Hodge Greve

Boardman 2017 Hodge Greve 2017 Moraviev Kakabadse 2016) concordam que os

governos adotam vaacuterios acordos contratuais diferentes instituindo diferentes partilhas de

riscos diferentes formas de financiamentos e regimes de transparecircncia sobre o melhor lidar

com os riscos dos contratos ou sobre como alcanccedilar melhores resultados de governanccedila Entatildeo

para cada objetivo diferente que se pretende obter com uma PPP diferentes caracteriacutesticas

podem ser observadas dependendo da realidade de cada governo

As organizaccedilotildees hiacutebridas operam de acordo com valores diferentes em um contexto

caracterizado por ambiguidade quando enfrentam muacuteltiplos (nem sempre alinhados) objetivos

que geram diferentes tipos de pressotildees que podem entrar em conflito um com o outro Para

superar esta dicotomia as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para investigar como as

praacuteticas contaacutebeis reais satildeo traduzias e utilizadas em configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o

objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas Nesse sentido pesquisas futuras poderiam ser

realizadas usando meacutetodos inovadores conforme sugerido por Caperchione Demirag amp Grossi

(2017) estudos de caso e entrevistas podem ser usados para avanccedilar na investigaccedilatildeo sobre quais

as mudanccedilas nos demonstrativos contaacutebeis e de accoutability melhor seriam aproveitados em

organizaccedilotildees hiacutebridas

Nos processos de accountability eacute preciso garantir que os objetivos duais das

organizaccedilotildees hiacutebridas sejam protegidos Diante das mudanccedilas propostas pelos movimentos

como NPM e NPG eacute preciso atentar que aquilo que se configura como uma vantagem do ponto

de vista dos processos de geraccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos precisam estar devidamente

concatenados com a perspectiva de prestaccedilatildeo de contas e responsabilidade puacuteblica de modo

que melhores resultados na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e construccedilatildeo de infraestrutura

estejam em equiliacutebrio com valores democraacuteticos e com a prestaccedilatildeo de contas aos cidadatildeos

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trabalham juntos em formas organizacionais complexas e regidos por relaccedilotildees contratuais e

legais de longo prazo Neste modo de governanccedila hiacutebrida percebe-se novas formas de operaccedilotildees

emergentes tais como terceirizaccedilatildeo e parcerias puacuteblico-privadas que trazem suas proacuteprias

oportunidades uacutenicas e desafios para pesquisadores de contabilidade e administraccedilatildeo puacuteblica

(Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Na seccedilatildeo anterior procurou-se delinear a loacutegica por traacutes das reformas do setor puacuteblico

e nas mudanccedilas de papel do Estado para explicar as novas formas organizacionais em

particular PPPs Com respaldo nos conceitos de NPM de importaccedilatildeo de praacuteticas do setor

privado pode-se dizer que houve comercializaccedilatildeo das OSPs que combinam os recursos do

setor puacuteblico com a capacidade de eficiecircncia e expertise tecnoloacutegica das organizaccedilotildees do setor

privado (Bovaird 2004)

A hibridaccedilatildeo neste contexto refere-se agraves formas inter-organizacionais que mesclam

funccedilotildees estruturas recursos e sistemas de conhecimento e gestatildeo que operam na aacuterea cinzenta

entre os setores puacuteblico e privado e tem que combinando objetivos valores obrigaccedilotildees

identidades e orientaccedilotildees culturais potencialmente conflitantes se vistos sob a oacutetica de

diferentes loacutegicas institucionais (puacuteblico privado e terceiro setor) (Hodge Greve amp Boardman

2017) A partir desse rearranjo institucional podem surgir problemas em relaccedilatildeo aos sistemas

de controle e transferecircncia de risco bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees

do setor privado e puacuteblico

Existem muitos motivos atraentes para uma parceria entre os setores puacuteblico e privado

No sentido histoacuterico o debate em torno de qual setor eacute mais eficiente ou atende melhor as

expectativas da sociedade eacute antigo no sentido filosoacutefico eacute da natureza humana querer o

melhor dos dois mundos e trabalhar para alcanccedilar isso (Hodge Greve 2015) Ainda do ponto

de vista da poliacutetica puacuteblica natildeo se pode contestar o potencial inovador da ideia de unir os

esforccedilos entre os dois setores para resolver problemas sociais cada vez mais complexos

Recorrer ao o setor privado para prestar serviccedilos construir ou operar infraestruturas

puacuteblicas como como estradas escolas prisotildees hospitais e instalaccedilotildees abastecimento de aacutegua

natildeo eacute uma iniciativa nova Inspirados pela Iniciativa de Financiamento Privado do Reino Unido

(PFI) os projetos de PPP comeccedilaram a ser usados na Europa haacute mais de vinte anos Em um

estudo de 29 projetos no Reino Unido descobriu-se que a economia meacutedia de custos foi de 17

nos projetos PFI quando comparados a forma puramente puacuteblica na Austraacutelia PPPs satildeo 11

mais eficientes do que as formas tradicionais de prestaccedilatildeo de serviccedilo (Valero 2015) Embora

os programas PPP tenham aumentado ao redor do mundo a experiecircncia nos paiacuteses em

desenvolvimento onde o quadro institucional eacute mais fraco a falta de compromisso do governo

em honrar a os termos dos contratos levaram a custos adicionais e reduziram a eficiecircncia dos

contratos de PPP (Valero 2015)

Um dos argumentos a favor das PPPs mais frisados na literatura diz respeito agrave sua forma

organizacional e se relaciona com a Nova Gestatildeo Puacuteblica (NPM) o fato de estarem mais

distantes das arenas de decisotildees poliacuteticas e possuiacuterem identidade organizacional distinta faz

com que sejam vistos como formas mais eficazes e eficientes (Hodge Greve 2005 Osborne

Gaebler 1993) No entanto eacute preciso atentar tambeacutem que os projetos satildeo planejados e

realizados em redes de atores que satildeo interligados atraveacutes de dependecircncias de recursos que satildeo

simultaneamente fragmentadas em termos de metas conhecimentos e recursos (Hodge amp

Greve 2005)

Considerando os vaacuterios argumentos quanto ao que produz bons resultados em PPPs

diferentes grupos de argumentos originaacuterios de diferentes perspectivas teoacutericas podem ser

identificados Caperchione Demirag amp Grossi (2017) citam que eacute a chave para PPPs bem

sucedidas satildeo a forma legal e o monitoramento das parcerias Para estes autores eacute preciso ter

uma forte atividades de gerenciamento de rede capaz de garantir uma cooperaccedilatildeo mais estreita

entre os parceiros

31 Conceitos e Caracteriacutesticas das PPPs

Apesar de suas vantagens estarem prescritas na literatura as Parcerias puacuteblico-privadas

(PPPs) ainda natildeo tem uma clara definiccedilatildeo Hodge amp Greve (2007) afirmam que as PPPs satildeo

vistas atualmente como a principal alternativa para contrataccedilatildeo e privatizaccedilatildeo de serviccedilos

puacuteblicos e portanto satildeo considerados como um salto qualitativo no esforccedilo para unir forccedilas

entre o setor puacuteblico e os setor privado

A OECD (2014) definiu PPPs ldquocomo um acordo entre o governo e um ou mais parceiros

privados (que podem incluir os operadores e os financiadores) segundo os quais os parceiros

privados entregam o serviccedilo de tal maneira que os objetivos de entrega dos serviccedilos estejam

alinhados com os objetivos de lucro dos parceiros privados e onde a eficaacutecia do alinhamento

depende de um transferecircncia de risco suficiente para o parceiro privadordquo (OCDE 2014)

Numa abordagem mais atual Moraviev amp Kakabadse (2016) afirmam que natildeo existe

ainda uma definiccedilatildeo uacutenica de PPP sobre a qual a maioria dos acadecircmicos e praticantes poderiam

concordar pois em muitas dessas definiccedilotildees satildeo capturadas apenas algumas das caracteriacutesticas

diferentes que as PPPs podem apresentar como por exemplo a solidariedade mutualismo ou o

compartilhamento do risco entre as partes Observar um aspecto especiacutefico para dar uma

definiccedilatildeo natildeo traz a abordagem completa mas pode esclarecer caracteriacutesticas conceituais

chaves que permitem distinguir o que eacute ou natildeo uma PPP em cada contexto

Muitos autores enfatizaram a mutualidade e o compartilhamento como parceria

caracteriacutesticas conceituais chave das PPPs (Moraviev amp Kakabadse 2016) Essas

caracteriacutesticas tornam-se importantes por serem um compromisso que vai aleacutem do contrato satildeo

elas que diferenciam a PPP da terceirizaccedilatildeo ou das outras formas tradicionais de contrataccedilatildeo

entre setor puacuteblico e privado A colaboraccedilatildeo e parceria entre os setores satildeo o resultado de um

esforccedilo que tende a aumentar a eficiecircncia e a flexibilidade das organizaccedilotildees oferecendo uma

soluccedilatildeo para um ou mais dos seguintes problemas escassez de recursos distribuiccedilatildeo de risco

entre os parceiros e ineficiecircncia operacional sendo assim cada parceiro preenche uma lacuna

em habilidades recursos e ou competecircncias em que o outro parceiro mostra dificuldades de

gerir sozinho (Villani Greco amp Phillips 2017)

Uma definiccedilatildeo mais abrangente pode ser dada por Hodge Greve amp Boardman (2017)

como sendo um arranjo institucionalizado entre atores puacuteblicos e privados nos quais se

compartilha a responsabilidade por um produto incluindo seu risco custos e benefiacutecios

Embora essa definiccedilatildeo capture caracteriacutesticas mais essenciais falta explicaccedilatildeo do que

exatamente uma PPP eacute A definiccedilatildeo de Moraviev amp Kakabadse (2016) inclui as seguintes

caracteriacutesticas para definir e distinguir uma PPP

bull Um acordo entre uma agecircncia puacuteblica e um parceiro privado deve assumir uma forma

de um contrato juridicamente vinculativo

bull Este contrato deve ser de longo prazo

bull As PPPs normalmente fornecem serviccedilos em infra-estrutura ou PPPs podem fornecer

outros serviccedilos que seriam inicialmente uma responsabilidade do setor puacuteblico

bull PPPs prestam serviccedilos em nome de uma agecircncia puacuteblica

bull Em alguns casos um recurso pode ser transferido para um parceiro privado e o uacuteltimo

aceita responsabilidade por sua manutenccedilatildeo

bull As PPPs prestam serviccedilos aos clientes com o uso dos ativos construiacutedos por um

parceiro privado ou transferido para um parceiro privado pela entidade puacuteblica No entanto um

recurso PPP adicional eacute que a provisatildeo de serviccedilos pode ser compensada atraveacutes de pagamentos

pelo governo ou podem ser financiados por meio de taxas e taxas de usuaacuterios

Wang et al (2017) fez um levantamento sobre o tema PPP seus principais conceitos

autores paiacuteses e perioacutedicos analisando 186 artigos publicados em revistas de administraccedilatildeo

puacuteblica O diagnoacutestico dos autores sobre a dificuldade em conceituar as parceria tambeacutem remete

a caracteriacutesticas principais que podem remeter ao tema em vaacuterias formas e situaccedilotildees

corroborando os achados de Moraviev amp Kakabadse (2016) e acrescentando que em meacutedia

quando se fala em colaboraccedilatildeo de longo prazo satildeo entre 25 e 30 anos e que os setores privados

normalmente participam de certas fases desse projeto incluindo design construccedilatildeo operaccedilatildeo

e manutenccedilatildeo

Osborne (2000) sistematizou os principais aspectos institucionais levantados na

literatura sobre PPPs em trecircs categorias Financeiro (que engloba o financiamento do projeto

a divisatildeo de riscos e o compartilhamento da receita) Legal (que envolve os aspectos contratuais

da formalizaccedilatildeo de entidades com propoacutesito especiacutefico e a legislaccedilatildeo e regulamentos a eles

aplicaacuteveis) e organizacional (que diz respeito a divisatildeo de tarefas e responsabilidades requisitos

formais de tomada de decisatildeo e organizaccedilatildeo do projeto) Em todos esses aspectos observa-se

que o contrato de longo prazo eacute o que permite que ambos parceiros tendam a se beneficiar da

cooperaccedilatildeo e produzam um retorno no seu investimento inicial e de fato obtenham lucro

Sobre a partilha de riscos custos benefiacutecios recursos e responsabilidades o levantamento de

Wang et al (2017) tambeacutem afirma que o compartilhamento eacute o cerne de qualquer PPP

Neste sentido uma PPP natildeo pode ser definida apenas como uma transaccedilatildeo comercial

mas como uma relaccedilatildeo contratual de longo prazo em que ambos os parceiros aprendem ao

longo do tempo Hodge Greve amp Boardman (2017) atentam que os governos devem explorar

a forccedila do parceiro privado para alcanccedilar ganhos na eficiecircncia e escolher a jurisdiccedilatildeo que melhor

se adeque ao seu propoacutesito adotando vaacuterios acordos contratuais diferentes partilhas de riscos

diferentes misturas de financiamentos regimes de transparecircncia e pressupostos sobre o melhor

lidar com riscos ou resultados de governanccedila

Outra caracteriacutestica predominante eacute o fato de os processos de implantaccedilatildeo e execuccedilatildeo

das PPPs serem extremamente complexos como resultado da natureza juriacutedica de longo prazo

feita em muacuteltiplas fases (em termos de design construccedilatildeo operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo) e dos

objetivos dos parceiros PPP e os poliacuteticos o ambiente pode ser dinacircmico (Wang et al 2017)

Esses fatores trazem um requisito para a parceiros para negociar e interagir ao longo do periacuteodo

de cooperaccedilatildeo aleacutem disso cada um dos parceiros da PPP tem sua proacutepria estrateacutegia e formaccedilatildeo

institucionalizada

A diversidade de diferentes proporccedilotildees de capital dos setores puacuteblico e privado eacute extensa

e a proporccedilatildeo das transferecircncias de risco difere muito de uma parceria para outra Existem

diversas formas diferentes de estruturar os contratos legais para os mais diversos tipos de

prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos ou de infraestrutura Essa diversidade com que surgem as PPPs

e suas utilidades ao redor do mundo faz refletir sobre a possibilidade de estas serem mais um

tipo de financiamento do setor puacuteblico do que uma nova forma de proposta para incluir atores

tipos diferentes estatildeo sendo adotados em todo o mundo (Valero 2015)

Percebe-se entatildeo que o debate conceitual sobre PPP eacute cercado por duacutevidas sobre sua

diferenccedila de atuaccedilatildeo para outras aacutereas que contestam se o estudo das PPPs seria realmente algo

ldquonovordquo O debate praacutetico poreacutem estaacute ligado a como esse arranjo dilui o controle poliacutetico sobre

a tomada de decisotildees sobre a qualidade do serviccedilo puacuteblico prestado sobre a possibilidade de

reduzir empregos e condiccedilotildees de emprego e ainda sobre uma preocupaccedilatildeo provinda de

cidadatildeos e usuaacuterios de serviccedilos que provavelmente seratildeo impulsionados pelo lucro do setor

privado e natildeo por princiacutepios de cidadania e democracia (Bovaird 2004)

4 ACCOUNTABILITY EM PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS NO CONTEXTO

INTERNACIONAL

O termo accountability e seu significado traz consigo uma questatildeo complexa abstrata

e multifacetada que pode ser abordada de diferentes maneiras (Fombad 2014) Historicamente

accountability no setor puacuteblico estaacute relacionado agrave controle e prestaccedilatildeo de contas sejam estes

exercidos formalmente por meio de regras e leis ou indiretamente pela sociedade que fiscaliza

seus representantes eleitos para agir em seu nome podedo ser cobradas responsabilidades sobre

a gerecircncia da coisa puacuteblica (Forrer et al 2010)

No o contexto da accountability e suas implicaccedilotildees as PPPs levantam cada vez mais

importantes questotildees de governanccedila democraacutetica devido agrave natureza alterada do Estado quando

se envolve em atividades cooperativas com atores privados podendo haver deacuteficit democraacutetico

devido a uma falta de prestaccedilatildeo de contas (Boateng Standfford amp Stapleton 2017) Por esse

motivo a questatildeo da accontability se mais relevante pois na medida em que os investimentos

que satildeo feitos agrave longo prazo e afetam diretamente os direitos e interesses puacuteblicos eacute necessaacuterio

explicar e evidenciar como os serviccedilos puacuteblicos por meio das PPPs cumprem os valores

substantivos de democracia (Fombad 2014)

Apesar da ecircnfase da importacircncia da accountability no setor puacuteblico o que se percebe eacute

uma falta de transparecircncia nas demonstraccedilotildees contaacutebeis e financeiras relativas agrave PPPs (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010) Sobre esta falta de

transparecircncia enumera-se algumas razotildees principais As legislaccedilotildees sobre transparecircncia e

publicidade estatildeo relacionadas somente agraves organizaccedilotildees puacuteblicas natildeo estando o setor privado

sujeito agraves regulaccedilotildees contaacutebeis para divulgaccedilatildeo da despesa puacuteblica no setor privado haacute uma

cultura de divulgar somente informaccedilotildees obrigatoacuterias entatildeo mesmo que esses relatoacuterios sejam

adequados em termos de partes interessadas em para uma empresa privada satildeo considerados

inadequados em termos de accountability puacuteblica em uma sociedade democraacutetica (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010)

Em resposta ao aumento mundial no nuacutemero de contratos de PPPs tem-se aumentado

tambeacutem as discussotildees sobre questotildees relacionadas com accountability desses contratos As

principais discussotildees acadecircmicas para aumentar a responsabilizaccedilatildeo e o controle puacuteblico

sugerem iniciativas como manter registros financeiros adequados sobre os contratos e sua

execuccedilatildeo analisar e divulgar resultados de desempenho eficaacutecia e expectativas dos contratos

(Fombad 2014) Estas iniciativas amenizariam os efeitos das limitaccedilotildees de governanccedila que

incluem falhas nas prestaccedilotildees de contas fraquezas institucionais corrupccedilatildeo generalizada falta

de transparecircncia ambientes regulatoacuterios fragilizados desequiliacutebrios de poder entre os parceiros

do setor privado falta de compromisso poliacutetico e de confianccedila entre os parceiros (Fombad

2014)

Na tentativa de minimizar esses danos para os paiacuteses em desenvolvimento a OCDE

(2014) estabeleceu alguns pontos principais para serem estudados e aprimorados em relaccedilatildeo agrave

corrupccedilatildeo e falta de transparecia nas contrataccedilotildees e execuccedilotildees de PPP Estes pontos incluem

fatores relacionados agrave assimetria de informaccedilatildeo entre o poder puacuteblico contratante e a empresa

privada que natildeo disponibiliza dados suficientes para o governo e para os cidadatildeos ou usam

meios natildeo convencionais para influenciar o processo de licitaccedilatildeo e contrataccedilatildeo o possiacutevel

conflito de interesse e cultural entre funcionaacuterios puacuteblicos atuantes no oacutergatildeo prestador de

serviccedilo e os funcionaacuterios da empresa privada e por uacuteltimo a possibilidade de financiamento

das empresas contratadas aos poliacuteticos que podem usar sua influecircncia para manipular a

licitaccedilatildeo e dar resultados favoraacuteveis aos seus interesses proacuteprios (OCDE 2014)

O fato de as PPPs combinarem diferentes loacutegicas institucionais (mercado sociedade

civil e governo) requer maiores esforccedilos para gerar soluccedilotildees para resolver o problema de ldquoquem

eacute responsaacutevel perante quemrdquo natildeo havendo nenhum modelo ldquoprontordquo para ser aplicado em seu

delineamento considerando a complexidade das relaccedilotildees em que os cidadatildeos tornaram-se

clientes e o governo agora se comporta como comprador de serviccedilos puacuteblicos (Villani Greco

amp Phillips 2017) A complexidade institucional que eles tem que lidar muitas vezes pode levar

a consequecircncias natildeo intencionais o que pode impedir a realizaccedilatildeo de metas especiacuteficas e

criaccedilatildeo de valor se natildeo for gerenciado adequadamente (Villani Greco amp Phillips 2017)

Organizaccedilotildees hiacutebridas operam em parte no mercado e em parte no setor puacuteblico No

mercado a responsabilidade eacute baseada em mecanismos que se concentram principalmente no

desempenho financeiro e natildeo na criaccedilatildeo de valores puacuteblicos e democraacuteticos que satildeo o foco dos

serviccedilos do setor puacuteblico neste sentido haacute um desafio tambeacutem em analisar e estudar se um

sistema com base em mecanismos de mercado e eficiecircncia suficientes para garantir a prestaccedilatildeo

de contas em oacutergatildeos hiacutebridos que tambeacutem estatildeo sujeitos a valores do setor puacuteblico (Grossi amp

Thomasson 2015)

A gestatildeo de contratos constitui um dos custos mais significativos das transaccedilotildees para

estabelecer governanccedila e accontability nas PPPs sendo considerado um dos fatores mais

importantes para garantir que o interesse puacuteblico seja protegido quando bens e serviccedilos forem

entregues por natildeo- atores (Boyer amp Newcomer 2015) Primeiro o design do contrato requer

estimativas de como o setor privado deve ser pago e estas estimativas se baseiam em previsotildees

da demanda do consumidor (como a disposiccedilatildeo para pagar pedaacutegios) custos operacionais de

longo prazo e ou potenciais interrupccedilotildees de serviccedilos relacionados a recursos naturais e

possiacuteveis contingecircncias Outro desafio eacute o de estabelecer meios corretos de avaliaccedilatildeo de

desempenho com base em ldquoindicadores-chave de desempenhordquo erros nessa avaliaccedilatildeo podem

levar a superestimaccedilatildeo dos riscos ou do real envolvimento do setor privado na prestaccedilatildeo de

serviccedilos puacuteblicos ou na construccedilatildeo de infra-estrutura (Boyer amp Newcomer 2015)

Reforccedilando a criacutetica sobre falta de transparecircncia e accountability Reynaers amp

Grimmelikhuijse (2015) argumentam que as informaccedilotildees disponiacuteveis sobre PPP satildeo limitadas

imprecisas e insuficientes Como resultado dessa deficiecircncia tem-se uma falta de dados

significativos e de difiacutecil compreensatildeo A transparecircncia pode ser observada sobre duas

vertentes a externa traduz a medida em que as organizaccedilotildees satildeo visiacuteveis para a sociedade de

forma geral e a interna diz respeito a forma como o parceiro privado disponibiliza clareza sobre

os processos e atividades desempenhados informando seu desempenho risco e expectativas agrave

parte puacuteblica (Reynaers amp Grimmelikhuijse 2015)

As PPPs e suas relaccedilotildees estabelecem assim uma tiacutepica situaccedilatildeo de assimetria

informacional em que a transparecircncia eacute fundamental para garantir que os principais (oacutergatildeos

puacuteblicos e sociedade) fiscalizem os agentes (empresas privadas) para garantir que o interesse

puacuteblico seja alcanccedilado e a finalidade da PPP seja atendida Alinhar os interesses entre setor

puacuteblico e privado constitui uma das tarefas mais difiacuteceis na formulaccedilatildeo de contratos de PPP

pois estes podem divergir Para sanar essa dificuldade eacute cada vez mais necessaacuterio que estudos

sobre os dados contaacutebeis e financeiros disponibilizados pelas PPPs vigentes sejam analisados

para determinar o grau de transparecircncia oferecido buscando possiacuteveis explicaccedilotildees sobre a

ausecircncia de prestaccedilatildeo de contas e de transparecircncia

Analisando a falhas de transparecircncia e prestaccedilatildeo de contas apontadas na literatura

percebe-se que eacute necessaacuterio mais e melhor regulamentaccedilatildeo Eacute preciso que os mecanismos de

controle estejam articulados para prevenir divulgaccedilatildeo inadequada sob o pretexto de

confidencialidade comercial As informaccedilotildees contaacutebeis devem fluir entre as organizaccedilotildees

parceiras e entre a sociedade de forma geral para assegurar uma supervisatildeo efetiva das PPPs

41 Perspectivas internacionais para melhorar a contabilidade e prestaccedilatildeo de contas

em contratos de PPP no Brasil

Apoacutes debater a importacircncia da prestaccedilatildeo de contas e transparecircncia nos contratos de PPP

discutir sobre o tratamento contaacutebil das PPP eacute um processo relevante para evitar a falta de

transparecircncia e responsabilizaccedilatildeo relacionada aos ativos e passivos que natildeo estatildeo incluiacutedos nos

balanccedilos dos oacutergatildeos puacuteblicos por serem objeto de concessatildeo evitar a natildeo divulgaccedilatildeo dos riscos

fiscais envolvidos ao longo do prazo e dos passivos contingentes que pode ser previstos e por

fim evitar o prejuiacutezo no processo de tomada de decisatildeo que leva a uma alocaccedilatildeo ineficaz de

recursos puacuteblicos dado os incentivos relacionados agrave realizaccedilatildeo de metas fiscais e natildeo agrave

avaliaccedilatildeo de custo-benefiacutecio nas PPPs (Viana Sarmento Moreira amp Alves 2017)

As reformas do setor puacuteblico citadas nesse ensaio fazem refletir na aacuterea de PPPs que

existem vaacuterios desafios e oportunidades para os governos usarem diferentes teacutecnicas e

estruturas contaacutebeis a fim de reduzir barreiras e objeccedilotildees a essas reformas Produzir um uacutenico

relatoacuterio financeiro que abranja todas as atividades do governo incluindo PPPs eacute um dos

principais desafios contaacutebeis (Caperchione Demirag amp Grossi 2017) Haacute de se pensar tambeacutem

em problemas de compreensatildeo do papel da gestatildeo sistemas de controle e transferecircncia de risco

bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees do setor privado e puacuteblico (citados

na seccedilatildeo anterior como caracteriacutestica primordial de uma PPP) Apoacutes evidenciar os conceitos e

caracteriacutesticas das PPPs percebe-se que existem problemas e conflitos de assimetria de

informaccedilatildeo que satildeo muito especiacuteficos agrave este tipo de organizaccedilotildees por isso a contabilidade

precisa se concentrar em fornecer soluccedilotildees viaacuteveis agraves partes envolvidas em organizaccedilotildees

hiacutebridas havendo entatildeo a necessidade de se desenvolver novas teorias de contabilidade e

accountability para resolver esses problemas (Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Tal envolvimento da contabilidade precisa ocorrer desde o processo de decisatildeo que leva

agrave adoccedilatildeo do modelo de entrega de ativos ou prestaccedilatildeo de serviccedilos (seja o modelo tradicional de

contrataccedilatildeo ou PPPs) A contabilidade deve entatildeo se dedicar a entender a construccedilatildeo social

dos valores postos por cada um dos modelos e de que maneira eles se enquadram no contexto

sociopoliacutetico avaliando em todas as etapas de implantaccedilatildeo (atraveacutes do processo de auditoria)

a natureza e a extensatildeo da transferecircncia de risco (Opara Rouse 2018)

Apesar do alto grau de inseguranccedila em relaccedilatildeo ao melhor tratamento contaacutebil para PPPs

o International Standard Accounting Standard Board (IPSASB) emitiu em 2011 um padratildeo

contaacutebil International Public Sector Accounting Standards 32 Service concession

arrangements Grantor (IPSAS 32 2011) Essa norma tem como principal foco de discussatildeo o

reconhecimento dos ativos e passivos decorrentes da concessatildeo puacuteblica que poderia considerar

dois criteacuterios predominantes uma abordagem de riscos e recompensas ou de controle sob o

bem objeto da concessatildeo (Heald Georgiou 2011 Moscariello Cinque 2016) Na abordagem

de riscos e recompensas a propriedade do ativo cabe agrave parte que suporta a maioria dos riscos e

colhe os benefiacutecios cabendo ao poder puacuteblico (concedente) registrar os ativos e passivos

associados sempre que arcar com a maioria dos riscos Na segunda abordagem (adotada pela

norma IPSAS 32) a propriedade do ativo eacute da parte que controla ou regula os serviccedilos ou

estrutura que o parceiro deveraacute arcar (Moscariello Cinque 2016)

O objetivo da IPSAS 32 foi o de aprimorar os pressupostos anteriormente estabelecidos

na norma International Financial Reporting Interpretations Comitee 12 (IFRIC 12)

minimizando a possibilidade de um ativo ser contabilizado por ambas as partes envolvidas em

um contrato de PPP ou por nenhum deles (Heald Georgiou 2011) A expectativa eacute que a

IPSAS 32 e sua proposta possa impedir que as unidades do governo realizem acordos de PPP

que ultrapassem os limites maacuteximos da diacutevida Paiacuteses como o Brasil jaacute aderiram agraves normas

internacionais desde 2012 o que simboliza um esforccedilo na melhoria da qualidade da informaccedilatildeo

sobre parcerias

Para estudar o tratamento contaacutebil mais adequado para as PPPs Andon (2012) e Opara

e Rouse (2018) afirmam que a presenccedila de tensotildees hiacutebridas exige que os pesquisadores

reexaminem as presunccedilotildees atuais sobre a praacutetica da contabilidade gerencial que se manifestam

no processo de operaccedilatildeo das PPPs e considere como elas possibilitam restringem o

gerenciamento eficaz e governanccedila de tais arranjos Em particular as implicaccedilotildees do tratamento

contaacutebil das PPPs (que envolvem gerenciamento de recursos avaliaccedilatildeo de desempenho e

controle) deveriam ser consideradas em todas as fases do projeto para assegurar melhores

decisotildees e o meacuterito das parcerias ao longo do contrato (Andon 2012 Opara Rouse 2018)

Enfatiza-se entatildeo a necessidade de pesquisas que reforcem o papel da contabilidade natildeo soacute

como facilitadora da tomada de decisotildees nas estruturas hiacutebridas das PPPs mas tambeacutem como

instrumento de prestaccedilatildeo de contas e controle social

No Brasil o advento das PPPs soacute veio agrave tona com a ediccedilatildeo da Lei nordm 11079 de

30122004 (alterada pela Lei ndeg 13529 de 4 de dezembro de 2017) Essa Lei estabelece as

condiccedilotildees baacutesicas ao desenvolvimento e implantaccedilatildeo de empreendimentos de forma conjunta

entre os setores puacuteblico e privado por meio de parcerias puacuteblico-privadas sendo considerada

uma espeacutecie de marco regulatoacuterio para esse tipo de contrataccedilatildeo As recentes mudanccedilas que

ocorrerem no final de 2017 permitem que as PPPs tenham contrato superior ao valor de R$ 10

milhotildees com duraccedilatildeo acima de 5 anos Satildeo vedados os contratos que tenham como objeto

somente o fornecimento de matildeo-de-obra o fornecimento e instalaccedilatildeo de equipamentos ou a

execuccedilatildeo de obra puacuteblica As diretrizes levadas em conta na contrataccedilatildeo das PPPs conforme a

legislaccedilatildeo satildeo a eficiecircncia no cumprimento das missotildees de Estado e no emprego dos recursos

da sociedade respeito aos interesses e direitos da populaccedilatildeo governos e empresas

indelegabilidade das funccedilotildees exclusivas do Estado como regulaccedilatildeo jurisdicional de poder de

poliacutecia e outras responsabilidade fiscal transparecircncia reparticcedilatildeo objetiva de riscos entre as

partes e sustentabilidade financeira

Apesar de a lei brasileira deliberar sobre os riscos garantias e outros fatores de forma

ampla talvez ainda seja necessaacuterio uma revisatildeo de fatores mais especiacuteficos e adequados agrave

realidade brasileira pois o que se constata eacute que PPP sofrem altos iacutendices de atraso e

cancelamento nas etapas que antecedem a assinatura do contrato devido a diversos limitadores

regulatoacuterios ou falhas de execuccedilatildeo (Thamer e Lazzarini 2015) Como resultados dessa

limitaccedilatildeo satildeo as poucas PPPs em fase poacutes-contratual no Brasil o que reduz o nuacutemero de

observaccedilotildees disponiacuteveis para um estudo que analise as parcerias durante seu periacuteodo de obras

ou operacional (Thamer e Lazzarini 2015)

Outro aspecto dos contratos de PPPs no Brasil eacute observado por Marques (2017) que

analisa entre outros casos o contrato da rodovia MG-050 celebrado pelo estado de Minas

Gerais em 2007 com vigecircncia ateacute o ano 2032 Dentre as particularidades do contrato o autor

cita que a parceria teve denuacutencias puacuteblicas ao longo dos uacuteltimos anos devido ao aumento de

pedaacutegios e ao atraso no investimento que foi revisado vaacuterias vezes (embora natildeo tenham sido

aplicadas sanccedilotildees significativas) Nesse caso uma regulaccedilatildeo adequada deveria garantir que as

negociaccedilotildees entre o concedente e a concessionaacuteria ocorressem de forma justa protegendo as

partes interessadas em particular os usuaacuterios As regras para a restauraccedilatildeo de o equiliacutebrio

financeiro no Brasil natildeo oferecem compensaccedilatildeo direta e portanto eacute muito provaacutevel que

qualquer mudanccedila no investimento resulte em aumento do pedaacutegio ou outras taxas (Marques

2017)

Para Cintra (2014) apesar de o Brasil ter vivido um estaacutegio caracterizado por uma

enorme demanda por investimentos em infraestrutura e serviccedilos puacuteblicos frente a orccedilamentos

dramaticamente restritivos os projetos de PPP natildeo avanccedilaram como deveriam Diante desse

cenaacuterio em que o Brasil passou por constantes investimentos em infra-estrutura (mudanccedilas

advindas da construccedilatildeo estrutural para eventos como a copa do mundo em 2014 e as olimpiacuteadas

em 2016) seria necessaacuterio um estudo minucioso para identificar as causas que impediram as

iniciativas federais de transformarem-se em PPPs ativas Sabendo-se previamente de que natildeo

haacute uma causa uacutenica que impeccedila a viabilidade das PPPs ausecircncia de PPPs federais eacute um fato

que intriga pesquisadores no Brasil (Dias 2014)

Ao investigar os fatores que influenciam as iniciativas de PPP no Brasil Thamer e

Lazzarini (2015) analisam 177 projetos de PPP desenvolvidos nos estados brasileiros

evidenciando a importacircncia de criar e estimular agecircncias especializadas no modelo para a

interface com as firmas e definir modelos regulatoacuterios que incentivem o envolvimento do setor

privado desde a concepccedilatildeo desses projetos Os resultados tambeacutem indicaram que PPPs avanccedilam

mais rapidamente em locais com niacutevel moderado de corrupccedilatildeo

Apesar de a produccedilatildeo cientiacutefica sobre PPPs no Brasil ser relativamente pequena uma

das vertentes de estudo tem seu foco no motivo das falhas de implantaccedilatildeo das PPPs e na

identificaccedilatildeo de praacuteticas que evitem que isso ocorra (Cintra 2014) Outra consideraacutevel vertente

se dedica aos estudos de casos na implantaccedilatildeo de parcerias puacuteblico-privadas ou de tipos de

parcerias a exemplo dos estaacutedios esportivos ou de modais de transporte A tendecircncia para a

responsabilidade compartilhada nas PPP apresenta falhas na praacutetica eacute preciso aprimorar os

processos de controle e prestaccedilatildeo de contas para as caracteriacutesticas particulares desse tipo de

contrato Se as parcerias puacuteblico-privadas devem desempenhar um papel importante no

desenvolvimento da infraestrutura do Brasil e acompanhar a tendecircncia mundial nos proacuteximos

anos devem-se realizar planos de desenvolvimento nacionais e internacionais para abordar os

problemas sobre accountability design e monitoramento na contrataccedilatildeo

5 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS

Este ensaio teoacuterico teve como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre o surgimento

das PPPs sob a luz da Teoria da Escolha Puacuteblica e inserindo a tendecircncia dentro do movimento

global conhecido como New Public Governance Percorreu-se uma linha histoacuterica para

enfatizar o surgimento das PPPs para entatildeo entender suas caracteriacutesticas e desafios principais

frisando aspectos da accountability e da contabilidade dentro da dicotomia puacuteblicoprivada A

motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios eacute oportuna uma vez que o nuacutemero de

contratos de PPP entrou numa onda crescente em muitos paiacuteses

Num contexto mundial de crises econocircmicas as funccedilotildees do Estado foram retraiacutedas em

detrimento da escassez de recursos mas uma vez recuperada a estabilidade voltam a ser

ampliadas sob uma nova forma de governanccedila em que a soberania natildeo estabelece mais uma

relaccedilatildeo entre desiguais mas em que o Estado passa a ser mais um dentre muitos atores atuando

em prol do cidadatildeo e do bem-estar social

A inspiraccedilatildeo para essa seacuterie de mudanccedilas socioeconocircmicas que fazem surgir PPPs ainda

carrega alguma heranccedila do modelo empresarial de administraccedilatildeo puacuteblica que considera que a

excelecircncia estaacute no setor privado que os paiacuteses desenvolvidos conhecem A crise de confianccedila

do Estado atual eacute abrangente a maioria dos paiacuteses (desenvolvidos e em desenvolvimento) e estaacute

ligada agrave capacidade do Estado e ao acuacutemulo e aos desafios no fornecimento de serviccedilos que

tendem a ser considerados cada vez mais ineficientes

A colaboraccedilatildeo da Public Choice Theory eacute percebida quando se tenta justificar as atuais

noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado criando conceitos e estabelecendo uma loacutegica

receptiva a esse estudo com ecircnfase na institucionalizaccedilatildeo e na cooperaccedilatildeo Considerando

tambeacutem as contribuiccedilotildees poacutes-modernas em que os movimentos chamados NPM e NPG trazem

uma anaacutelise dessas relaccedilotildees sob esta oacutetica possibilitaraacute o alce possibilitam uma visatildeo mais

precisa e sistemaacutetica do caraacuteter dessas parcerias suas questotildees institucionais e benefiacutecios para

a sociedade global atendendo assim ao problema da pesquisa

Alguns dos autores que apontaram uma agenda de pesquisa para o tema (Hodge Greve

Boardman 2017 Hodge Greve 2017 Moraviev Kakabadse 2016) concordam que os

governos adotam vaacuterios acordos contratuais diferentes instituindo diferentes partilhas de

riscos diferentes formas de financiamentos e regimes de transparecircncia sobre o melhor lidar

com os riscos dos contratos ou sobre como alcanccedilar melhores resultados de governanccedila Entatildeo

para cada objetivo diferente que se pretende obter com uma PPP diferentes caracteriacutesticas

podem ser observadas dependendo da realidade de cada governo

As organizaccedilotildees hiacutebridas operam de acordo com valores diferentes em um contexto

caracterizado por ambiguidade quando enfrentam muacuteltiplos (nem sempre alinhados) objetivos

que geram diferentes tipos de pressotildees que podem entrar em conflito um com o outro Para

superar esta dicotomia as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para investigar como as

praacuteticas contaacutebeis reais satildeo traduzias e utilizadas em configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o

objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas Nesse sentido pesquisas futuras poderiam ser

realizadas usando meacutetodos inovadores conforme sugerido por Caperchione Demirag amp Grossi

(2017) estudos de caso e entrevistas podem ser usados para avanccedilar na investigaccedilatildeo sobre quais

as mudanccedilas nos demonstrativos contaacutebeis e de accoutability melhor seriam aproveitados em

organizaccedilotildees hiacutebridas

Nos processos de accountability eacute preciso garantir que os objetivos duais das

organizaccedilotildees hiacutebridas sejam protegidos Diante das mudanccedilas propostas pelos movimentos

como NPM e NPG eacute preciso atentar que aquilo que se configura como uma vantagem do ponto

de vista dos processos de geraccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos precisam estar devidamente

concatenados com a perspectiva de prestaccedilatildeo de contas e responsabilidade puacuteblica de modo

que melhores resultados na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e construccedilatildeo de infraestrutura

estejam em equiliacutebrio com valores democraacuteticos e com a prestaccedilatildeo de contas aos cidadatildeos

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31 Conceitos e Caracteriacutesticas das PPPs

Apesar de suas vantagens estarem prescritas na literatura as Parcerias puacuteblico-privadas

(PPPs) ainda natildeo tem uma clara definiccedilatildeo Hodge amp Greve (2007) afirmam que as PPPs satildeo

vistas atualmente como a principal alternativa para contrataccedilatildeo e privatizaccedilatildeo de serviccedilos

puacuteblicos e portanto satildeo considerados como um salto qualitativo no esforccedilo para unir forccedilas

entre o setor puacuteblico e os setor privado

A OECD (2014) definiu PPPs ldquocomo um acordo entre o governo e um ou mais parceiros

privados (que podem incluir os operadores e os financiadores) segundo os quais os parceiros

privados entregam o serviccedilo de tal maneira que os objetivos de entrega dos serviccedilos estejam

alinhados com os objetivos de lucro dos parceiros privados e onde a eficaacutecia do alinhamento

depende de um transferecircncia de risco suficiente para o parceiro privadordquo (OCDE 2014)

Numa abordagem mais atual Moraviev amp Kakabadse (2016) afirmam que natildeo existe

ainda uma definiccedilatildeo uacutenica de PPP sobre a qual a maioria dos acadecircmicos e praticantes poderiam

concordar pois em muitas dessas definiccedilotildees satildeo capturadas apenas algumas das caracteriacutesticas

diferentes que as PPPs podem apresentar como por exemplo a solidariedade mutualismo ou o

compartilhamento do risco entre as partes Observar um aspecto especiacutefico para dar uma

definiccedilatildeo natildeo traz a abordagem completa mas pode esclarecer caracteriacutesticas conceituais

chaves que permitem distinguir o que eacute ou natildeo uma PPP em cada contexto

Muitos autores enfatizaram a mutualidade e o compartilhamento como parceria

caracteriacutesticas conceituais chave das PPPs (Moraviev amp Kakabadse 2016) Essas

caracteriacutesticas tornam-se importantes por serem um compromisso que vai aleacutem do contrato satildeo

elas que diferenciam a PPP da terceirizaccedilatildeo ou das outras formas tradicionais de contrataccedilatildeo

entre setor puacuteblico e privado A colaboraccedilatildeo e parceria entre os setores satildeo o resultado de um

esforccedilo que tende a aumentar a eficiecircncia e a flexibilidade das organizaccedilotildees oferecendo uma

soluccedilatildeo para um ou mais dos seguintes problemas escassez de recursos distribuiccedilatildeo de risco

entre os parceiros e ineficiecircncia operacional sendo assim cada parceiro preenche uma lacuna

em habilidades recursos e ou competecircncias em que o outro parceiro mostra dificuldades de

gerir sozinho (Villani Greco amp Phillips 2017)

Uma definiccedilatildeo mais abrangente pode ser dada por Hodge Greve amp Boardman (2017)

como sendo um arranjo institucionalizado entre atores puacuteblicos e privados nos quais se

compartilha a responsabilidade por um produto incluindo seu risco custos e benefiacutecios

Embora essa definiccedilatildeo capture caracteriacutesticas mais essenciais falta explicaccedilatildeo do que

exatamente uma PPP eacute A definiccedilatildeo de Moraviev amp Kakabadse (2016) inclui as seguintes

caracteriacutesticas para definir e distinguir uma PPP

bull Um acordo entre uma agecircncia puacuteblica e um parceiro privado deve assumir uma forma

de um contrato juridicamente vinculativo

bull Este contrato deve ser de longo prazo

bull As PPPs normalmente fornecem serviccedilos em infra-estrutura ou PPPs podem fornecer

outros serviccedilos que seriam inicialmente uma responsabilidade do setor puacuteblico

bull PPPs prestam serviccedilos em nome de uma agecircncia puacuteblica

bull Em alguns casos um recurso pode ser transferido para um parceiro privado e o uacuteltimo

aceita responsabilidade por sua manutenccedilatildeo

bull As PPPs prestam serviccedilos aos clientes com o uso dos ativos construiacutedos por um

parceiro privado ou transferido para um parceiro privado pela entidade puacuteblica No entanto um

recurso PPP adicional eacute que a provisatildeo de serviccedilos pode ser compensada atraveacutes de pagamentos

pelo governo ou podem ser financiados por meio de taxas e taxas de usuaacuterios

Wang et al (2017) fez um levantamento sobre o tema PPP seus principais conceitos

autores paiacuteses e perioacutedicos analisando 186 artigos publicados em revistas de administraccedilatildeo

puacuteblica O diagnoacutestico dos autores sobre a dificuldade em conceituar as parceria tambeacutem remete

a caracteriacutesticas principais que podem remeter ao tema em vaacuterias formas e situaccedilotildees

corroborando os achados de Moraviev amp Kakabadse (2016) e acrescentando que em meacutedia

quando se fala em colaboraccedilatildeo de longo prazo satildeo entre 25 e 30 anos e que os setores privados

normalmente participam de certas fases desse projeto incluindo design construccedilatildeo operaccedilatildeo

e manutenccedilatildeo

Osborne (2000) sistematizou os principais aspectos institucionais levantados na

literatura sobre PPPs em trecircs categorias Financeiro (que engloba o financiamento do projeto

a divisatildeo de riscos e o compartilhamento da receita) Legal (que envolve os aspectos contratuais

da formalizaccedilatildeo de entidades com propoacutesito especiacutefico e a legislaccedilatildeo e regulamentos a eles

aplicaacuteveis) e organizacional (que diz respeito a divisatildeo de tarefas e responsabilidades requisitos

formais de tomada de decisatildeo e organizaccedilatildeo do projeto) Em todos esses aspectos observa-se

que o contrato de longo prazo eacute o que permite que ambos parceiros tendam a se beneficiar da

cooperaccedilatildeo e produzam um retorno no seu investimento inicial e de fato obtenham lucro

Sobre a partilha de riscos custos benefiacutecios recursos e responsabilidades o levantamento de

Wang et al (2017) tambeacutem afirma que o compartilhamento eacute o cerne de qualquer PPP

Neste sentido uma PPP natildeo pode ser definida apenas como uma transaccedilatildeo comercial

mas como uma relaccedilatildeo contratual de longo prazo em que ambos os parceiros aprendem ao

longo do tempo Hodge Greve amp Boardman (2017) atentam que os governos devem explorar

a forccedila do parceiro privado para alcanccedilar ganhos na eficiecircncia e escolher a jurisdiccedilatildeo que melhor

se adeque ao seu propoacutesito adotando vaacuterios acordos contratuais diferentes partilhas de riscos

diferentes misturas de financiamentos regimes de transparecircncia e pressupostos sobre o melhor

lidar com riscos ou resultados de governanccedila

Outra caracteriacutestica predominante eacute o fato de os processos de implantaccedilatildeo e execuccedilatildeo

das PPPs serem extremamente complexos como resultado da natureza juriacutedica de longo prazo

feita em muacuteltiplas fases (em termos de design construccedilatildeo operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo) e dos

objetivos dos parceiros PPP e os poliacuteticos o ambiente pode ser dinacircmico (Wang et al 2017)

Esses fatores trazem um requisito para a parceiros para negociar e interagir ao longo do periacuteodo

de cooperaccedilatildeo aleacutem disso cada um dos parceiros da PPP tem sua proacutepria estrateacutegia e formaccedilatildeo

institucionalizada

A diversidade de diferentes proporccedilotildees de capital dos setores puacuteblico e privado eacute extensa

e a proporccedilatildeo das transferecircncias de risco difere muito de uma parceria para outra Existem

diversas formas diferentes de estruturar os contratos legais para os mais diversos tipos de

prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos ou de infraestrutura Essa diversidade com que surgem as PPPs

e suas utilidades ao redor do mundo faz refletir sobre a possibilidade de estas serem mais um

tipo de financiamento do setor puacuteblico do que uma nova forma de proposta para incluir atores

tipos diferentes estatildeo sendo adotados em todo o mundo (Valero 2015)

Percebe-se entatildeo que o debate conceitual sobre PPP eacute cercado por duacutevidas sobre sua

diferenccedila de atuaccedilatildeo para outras aacutereas que contestam se o estudo das PPPs seria realmente algo

ldquonovordquo O debate praacutetico poreacutem estaacute ligado a como esse arranjo dilui o controle poliacutetico sobre

a tomada de decisotildees sobre a qualidade do serviccedilo puacuteblico prestado sobre a possibilidade de

reduzir empregos e condiccedilotildees de emprego e ainda sobre uma preocupaccedilatildeo provinda de

cidadatildeos e usuaacuterios de serviccedilos que provavelmente seratildeo impulsionados pelo lucro do setor

privado e natildeo por princiacutepios de cidadania e democracia (Bovaird 2004)

4 ACCOUNTABILITY EM PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS NO CONTEXTO

INTERNACIONAL

O termo accountability e seu significado traz consigo uma questatildeo complexa abstrata

e multifacetada que pode ser abordada de diferentes maneiras (Fombad 2014) Historicamente

accountability no setor puacuteblico estaacute relacionado agrave controle e prestaccedilatildeo de contas sejam estes

exercidos formalmente por meio de regras e leis ou indiretamente pela sociedade que fiscaliza

seus representantes eleitos para agir em seu nome podedo ser cobradas responsabilidades sobre

a gerecircncia da coisa puacuteblica (Forrer et al 2010)

No o contexto da accountability e suas implicaccedilotildees as PPPs levantam cada vez mais

importantes questotildees de governanccedila democraacutetica devido agrave natureza alterada do Estado quando

se envolve em atividades cooperativas com atores privados podendo haver deacuteficit democraacutetico

devido a uma falta de prestaccedilatildeo de contas (Boateng Standfford amp Stapleton 2017) Por esse

motivo a questatildeo da accontability se mais relevante pois na medida em que os investimentos

que satildeo feitos agrave longo prazo e afetam diretamente os direitos e interesses puacuteblicos eacute necessaacuterio

explicar e evidenciar como os serviccedilos puacuteblicos por meio das PPPs cumprem os valores

substantivos de democracia (Fombad 2014)

Apesar da ecircnfase da importacircncia da accountability no setor puacuteblico o que se percebe eacute

uma falta de transparecircncia nas demonstraccedilotildees contaacutebeis e financeiras relativas agrave PPPs (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010) Sobre esta falta de

transparecircncia enumera-se algumas razotildees principais As legislaccedilotildees sobre transparecircncia e

publicidade estatildeo relacionadas somente agraves organizaccedilotildees puacuteblicas natildeo estando o setor privado

sujeito agraves regulaccedilotildees contaacutebeis para divulgaccedilatildeo da despesa puacuteblica no setor privado haacute uma

cultura de divulgar somente informaccedilotildees obrigatoacuterias entatildeo mesmo que esses relatoacuterios sejam

adequados em termos de partes interessadas em para uma empresa privada satildeo considerados

inadequados em termos de accountability puacuteblica em uma sociedade democraacutetica (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010)

Em resposta ao aumento mundial no nuacutemero de contratos de PPPs tem-se aumentado

tambeacutem as discussotildees sobre questotildees relacionadas com accountability desses contratos As

principais discussotildees acadecircmicas para aumentar a responsabilizaccedilatildeo e o controle puacuteblico

sugerem iniciativas como manter registros financeiros adequados sobre os contratos e sua

execuccedilatildeo analisar e divulgar resultados de desempenho eficaacutecia e expectativas dos contratos

(Fombad 2014) Estas iniciativas amenizariam os efeitos das limitaccedilotildees de governanccedila que

incluem falhas nas prestaccedilotildees de contas fraquezas institucionais corrupccedilatildeo generalizada falta

de transparecircncia ambientes regulatoacuterios fragilizados desequiliacutebrios de poder entre os parceiros

do setor privado falta de compromisso poliacutetico e de confianccedila entre os parceiros (Fombad

2014)

Na tentativa de minimizar esses danos para os paiacuteses em desenvolvimento a OCDE

(2014) estabeleceu alguns pontos principais para serem estudados e aprimorados em relaccedilatildeo agrave

corrupccedilatildeo e falta de transparecia nas contrataccedilotildees e execuccedilotildees de PPP Estes pontos incluem

fatores relacionados agrave assimetria de informaccedilatildeo entre o poder puacuteblico contratante e a empresa

privada que natildeo disponibiliza dados suficientes para o governo e para os cidadatildeos ou usam

meios natildeo convencionais para influenciar o processo de licitaccedilatildeo e contrataccedilatildeo o possiacutevel

conflito de interesse e cultural entre funcionaacuterios puacuteblicos atuantes no oacutergatildeo prestador de

serviccedilo e os funcionaacuterios da empresa privada e por uacuteltimo a possibilidade de financiamento

das empresas contratadas aos poliacuteticos que podem usar sua influecircncia para manipular a

licitaccedilatildeo e dar resultados favoraacuteveis aos seus interesses proacuteprios (OCDE 2014)

O fato de as PPPs combinarem diferentes loacutegicas institucionais (mercado sociedade

civil e governo) requer maiores esforccedilos para gerar soluccedilotildees para resolver o problema de ldquoquem

eacute responsaacutevel perante quemrdquo natildeo havendo nenhum modelo ldquoprontordquo para ser aplicado em seu

delineamento considerando a complexidade das relaccedilotildees em que os cidadatildeos tornaram-se

clientes e o governo agora se comporta como comprador de serviccedilos puacuteblicos (Villani Greco

amp Phillips 2017) A complexidade institucional que eles tem que lidar muitas vezes pode levar

a consequecircncias natildeo intencionais o que pode impedir a realizaccedilatildeo de metas especiacuteficas e

criaccedilatildeo de valor se natildeo for gerenciado adequadamente (Villani Greco amp Phillips 2017)

Organizaccedilotildees hiacutebridas operam em parte no mercado e em parte no setor puacuteblico No

mercado a responsabilidade eacute baseada em mecanismos que se concentram principalmente no

desempenho financeiro e natildeo na criaccedilatildeo de valores puacuteblicos e democraacuteticos que satildeo o foco dos

serviccedilos do setor puacuteblico neste sentido haacute um desafio tambeacutem em analisar e estudar se um

sistema com base em mecanismos de mercado e eficiecircncia suficientes para garantir a prestaccedilatildeo

de contas em oacutergatildeos hiacutebridos que tambeacutem estatildeo sujeitos a valores do setor puacuteblico (Grossi amp

Thomasson 2015)

A gestatildeo de contratos constitui um dos custos mais significativos das transaccedilotildees para

estabelecer governanccedila e accontability nas PPPs sendo considerado um dos fatores mais

importantes para garantir que o interesse puacuteblico seja protegido quando bens e serviccedilos forem

entregues por natildeo- atores (Boyer amp Newcomer 2015) Primeiro o design do contrato requer

estimativas de como o setor privado deve ser pago e estas estimativas se baseiam em previsotildees

da demanda do consumidor (como a disposiccedilatildeo para pagar pedaacutegios) custos operacionais de

longo prazo e ou potenciais interrupccedilotildees de serviccedilos relacionados a recursos naturais e

possiacuteveis contingecircncias Outro desafio eacute o de estabelecer meios corretos de avaliaccedilatildeo de

desempenho com base em ldquoindicadores-chave de desempenhordquo erros nessa avaliaccedilatildeo podem

levar a superestimaccedilatildeo dos riscos ou do real envolvimento do setor privado na prestaccedilatildeo de

serviccedilos puacuteblicos ou na construccedilatildeo de infra-estrutura (Boyer amp Newcomer 2015)

Reforccedilando a criacutetica sobre falta de transparecircncia e accountability Reynaers amp

Grimmelikhuijse (2015) argumentam que as informaccedilotildees disponiacuteveis sobre PPP satildeo limitadas

imprecisas e insuficientes Como resultado dessa deficiecircncia tem-se uma falta de dados

significativos e de difiacutecil compreensatildeo A transparecircncia pode ser observada sobre duas

vertentes a externa traduz a medida em que as organizaccedilotildees satildeo visiacuteveis para a sociedade de

forma geral e a interna diz respeito a forma como o parceiro privado disponibiliza clareza sobre

os processos e atividades desempenhados informando seu desempenho risco e expectativas agrave

parte puacuteblica (Reynaers amp Grimmelikhuijse 2015)

As PPPs e suas relaccedilotildees estabelecem assim uma tiacutepica situaccedilatildeo de assimetria

informacional em que a transparecircncia eacute fundamental para garantir que os principais (oacutergatildeos

puacuteblicos e sociedade) fiscalizem os agentes (empresas privadas) para garantir que o interesse

puacuteblico seja alcanccedilado e a finalidade da PPP seja atendida Alinhar os interesses entre setor

puacuteblico e privado constitui uma das tarefas mais difiacuteceis na formulaccedilatildeo de contratos de PPP

pois estes podem divergir Para sanar essa dificuldade eacute cada vez mais necessaacuterio que estudos

sobre os dados contaacutebeis e financeiros disponibilizados pelas PPPs vigentes sejam analisados

para determinar o grau de transparecircncia oferecido buscando possiacuteveis explicaccedilotildees sobre a

ausecircncia de prestaccedilatildeo de contas e de transparecircncia

Analisando a falhas de transparecircncia e prestaccedilatildeo de contas apontadas na literatura

percebe-se que eacute necessaacuterio mais e melhor regulamentaccedilatildeo Eacute preciso que os mecanismos de

controle estejam articulados para prevenir divulgaccedilatildeo inadequada sob o pretexto de

confidencialidade comercial As informaccedilotildees contaacutebeis devem fluir entre as organizaccedilotildees

parceiras e entre a sociedade de forma geral para assegurar uma supervisatildeo efetiva das PPPs

41 Perspectivas internacionais para melhorar a contabilidade e prestaccedilatildeo de contas

em contratos de PPP no Brasil

Apoacutes debater a importacircncia da prestaccedilatildeo de contas e transparecircncia nos contratos de PPP

discutir sobre o tratamento contaacutebil das PPP eacute um processo relevante para evitar a falta de

transparecircncia e responsabilizaccedilatildeo relacionada aos ativos e passivos que natildeo estatildeo incluiacutedos nos

balanccedilos dos oacutergatildeos puacuteblicos por serem objeto de concessatildeo evitar a natildeo divulgaccedilatildeo dos riscos

fiscais envolvidos ao longo do prazo e dos passivos contingentes que pode ser previstos e por

fim evitar o prejuiacutezo no processo de tomada de decisatildeo que leva a uma alocaccedilatildeo ineficaz de

recursos puacuteblicos dado os incentivos relacionados agrave realizaccedilatildeo de metas fiscais e natildeo agrave

avaliaccedilatildeo de custo-benefiacutecio nas PPPs (Viana Sarmento Moreira amp Alves 2017)

As reformas do setor puacuteblico citadas nesse ensaio fazem refletir na aacuterea de PPPs que

existem vaacuterios desafios e oportunidades para os governos usarem diferentes teacutecnicas e

estruturas contaacutebeis a fim de reduzir barreiras e objeccedilotildees a essas reformas Produzir um uacutenico

relatoacuterio financeiro que abranja todas as atividades do governo incluindo PPPs eacute um dos

principais desafios contaacutebeis (Caperchione Demirag amp Grossi 2017) Haacute de se pensar tambeacutem

em problemas de compreensatildeo do papel da gestatildeo sistemas de controle e transferecircncia de risco

bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees do setor privado e puacuteblico (citados

na seccedilatildeo anterior como caracteriacutestica primordial de uma PPP) Apoacutes evidenciar os conceitos e

caracteriacutesticas das PPPs percebe-se que existem problemas e conflitos de assimetria de

informaccedilatildeo que satildeo muito especiacuteficos agrave este tipo de organizaccedilotildees por isso a contabilidade

precisa se concentrar em fornecer soluccedilotildees viaacuteveis agraves partes envolvidas em organizaccedilotildees

hiacutebridas havendo entatildeo a necessidade de se desenvolver novas teorias de contabilidade e

accountability para resolver esses problemas (Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Tal envolvimento da contabilidade precisa ocorrer desde o processo de decisatildeo que leva

agrave adoccedilatildeo do modelo de entrega de ativos ou prestaccedilatildeo de serviccedilos (seja o modelo tradicional de

contrataccedilatildeo ou PPPs) A contabilidade deve entatildeo se dedicar a entender a construccedilatildeo social

dos valores postos por cada um dos modelos e de que maneira eles se enquadram no contexto

sociopoliacutetico avaliando em todas as etapas de implantaccedilatildeo (atraveacutes do processo de auditoria)

a natureza e a extensatildeo da transferecircncia de risco (Opara Rouse 2018)

Apesar do alto grau de inseguranccedila em relaccedilatildeo ao melhor tratamento contaacutebil para PPPs

o International Standard Accounting Standard Board (IPSASB) emitiu em 2011 um padratildeo

contaacutebil International Public Sector Accounting Standards 32 Service concession

arrangements Grantor (IPSAS 32 2011) Essa norma tem como principal foco de discussatildeo o

reconhecimento dos ativos e passivos decorrentes da concessatildeo puacuteblica que poderia considerar

dois criteacuterios predominantes uma abordagem de riscos e recompensas ou de controle sob o

bem objeto da concessatildeo (Heald Georgiou 2011 Moscariello Cinque 2016) Na abordagem

de riscos e recompensas a propriedade do ativo cabe agrave parte que suporta a maioria dos riscos e

colhe os benefiacutecios cabendo ao poder puacuteblico (concedente) registrar os ativos e passivos

associados sempre que arcar com a maioria dos riscos Na segunda abordagem (adotada pela

norma IPSAS 32) a propriedade do ativo eacute da parte que controla ou regula os serviccedilos ou

estrutura que o parceiro deveraacute arcar (Moscariello Cinque 2016)

O objetivo da IPSAS 32 foi o de aprimorar os pressupostos anteriormente estabelecidos

na norma International Financial Reporting Interpretations Comitee 12 (IFRIC 12)

minimizando a possibilidade de um ativo ser contabilizado por ambas as partes envolvidas em

um contrato de PPP ou por nenhum deles (Heald Georgiou 2011) A expectativa eacute que a

IPSAS 32 e sua proposta possa impedir que as unidades do governo realizem acordos de PPP

que ultrapassem os limites maacuteximos da diacutevida Paiacuteses como o Brasil jaacute aderiram agraves normas

internacionais desde 2012 o que simboliza um esforccedilo na melhoria da qualidade da informaccedilatildeo

sobre parcerias

Para estudar o tratamento contaacutebil mais adequado para as PPPs Andon (2012) e Opara

e Rouse (2018) afirmam que a presenccedila de tensotildees hiacutebridas exige que os pesquisadores

reexaminem as presunccedilotildees atuais sobre a praacutetica da contabilidade gerencial que se manifestam

no processo de operaccedilatildeo das PPPs e considere como elas possibilitam restringem o

gerenciamento eficaz e governanccedila de tais arranjos Em particular as implicaccedilotildees do tratamento

contaacutebil das PPPs (que envolvem gerenciamento de recursos avaliaccedilatildeo de desempenho e

controle) deveriam ser consideradas em todas as fases do projeto para assegurar melhores

decisotildees e o meacuterito das parcerias ao longo do contrato (Andon 2012 Opara Rouse 2018)

Enfatiza-se entatildeo a necessidade de pesquisas que reforcem o papel da contabilidade natildeo soacute

como facilitadora da tomada de decisotildees nas estruturas hiacutebridas das PPPs mas tambeacutem como

instrumento de prestaccedilatildeo de contas e controle social

No Brasil o advento das PPPs soacute veio agrave tona com a ediccedilatildeo da Lei nordm 11079 de

30122004 (alterada pela Lei ndeg 13529 de 4 de dezembro de 2017) Essa Lei estabelece as

condiccedilotildees baacutesicas ao desenvolvimento e implantaccedilatildeo de empreendimentos de forma conjunta

entre os setores puacuteblico e privado por meio de parcerias puacuteblico-privadas sendo considerada

uma espeacutecie de marco regulatoacuterio para esse tipo de contrataccedilatildeo As recentes mudanccedilas que

ocorrerem no final de 2017 permitem que as PPPs tenham contrato superior ao valor de R$ 10

milhotildees com duraccedilatildeo acima de 5 anos Satildeo vedados os contratos que tenham como objeto

somente o fornecimento de matildeo-de-obra o fornecimento e instalaccedilatildeo de equipamentos ou a

execuccedilatildeo de obra puacuteblica As diretrizes levadas em conta na contrataccedilatildeo das PPPs conforme a

legislaccedilatildeo satildeo a eficiecircncia no cumprimento das missotildees de Estado e no emprego dos recursos

da sociedade respeito aos interesses e direitos da populaccedilatildeo governos e empresas

indelegabilidade das funccedilotildees exclusivas do Estado como regulaccedilatildeo jurisdicional de poder de

poliacutecia e outras responsabilidade fiscal transparecircncia reparticcedilatildeo objetiva de riscos entre as

partes e sustentabilidade financeira

Apesar de a lei brasileira deliberar sobre os riscos garantias e outros fatores de forma

ampla talvez ainda seja necessaacuterio uma revisatildeo de fatores mais especiacuteficos e adequados agrave

realidade brasileira pois o que se constata eacute que PPP sofrem altos iacutendices de atraso e

cancelamento nas etapas que antecedem a assinatura do contrato devido a diversos limitadores

regulatoacuterios ou falhas de execuccedilatildeo (Thamer e Lazzarini 2015) Como resultados dessa

limitaccedilatildeo satildeo as poucas PPPs em fase poacutes-contratual no Brasil o que reduz o nuacutemero de

observaccedilotildees disponiacuteveis para um estudo que analise as parcerias durante seu periacuteodo de obras

ou operacional (Thamer e Lazzarini 2015)

Outro aspecto dos contratos de PPPs no Brasil eacute observado por Marques (2017) que

analisa entre outros casos o contrato da rodovia MG-050 celebrado pelo estado de Minas

Gerais em 2007 com vigecircncia ateacute o ano 2032 Dentre as particularidades do contrato o autor

cita que a parceria teve denuacutencias puacuteblicas ao longo dos uacuteltimos anos devido ao aumento de

pedaacutegios e ao atraso no investimento que foi revisado vaacuterias vezes (embora natildeo tenham sido

aplicadas sanccedilotildees significativas) Nesse caso uma regulaccedilatildeo adequada deveria garantir que as

negociaccedilotildees entre o concedente e a concessionaacuteria ocorressem de forma justa protegendo as

partes interessadas em particular os usuaacuterios As regras para a restauraccedilatildeo de o equiliacutebrio

financeiro no Brasil natildeo oferecem compensaccedilatildeo direta e portanto eacute muito provaacutevel que

qualquer mudanccedila no investimento resulte em aumento do pedaacutegio ou outras taxas (Marques

2017)

Para Cintra (2014) apesar de o Brasil ter vivido um estaacutegio caracterizado por uma

enorme demanda por investimentos em infraestrutura e serviccedilos puacuteblicos frente a orccedilamentos

dramaticamente restritivos os projetos de PPP natildeo avanccedilaram como deveriam Diante desse

cenaacuterio em que o Brasil passou por constantes investimentos em infra-estrutura (mudanccedilas

advindas da construccedilatildeo estrutural para eventos como a copa do mundo em 2014 e as olimpiacuteadas

em 2016) seria necessaacuterio um estudo minucioso para identificar as causas que impediram as

iniciativas federais de transformarem-se em PPPs ativas Sabendo-se previamente de que natildeo

haacute uma causa uacutenica que impeccedila a viabilidade das PPPs ausecircncia de PPPs federais eacute um fato

que intriga pesquisadores no Brasil (Dias 2014)

Ao investigar os fatores que influenciam as iniciativas de PPP no Brasil Thamer e

Lazzarini (2015) analisam 177 projetos de PPP desenvolvidos nos estados brasileiros

evidenciando a importacircncia de criar e estimular agecircncias especializadas no modelo para a

interface com as firmas e definir modelos regulatoacuterios que incentivem o envolvimento do setor

privado desde a concepccedilatildeo desses projetos Os resultados tambeacutem indicaram que PPPs avanccedilam

mais rapidamente em locais com niacutevel moderado de corrupccedilatildeo

Apesar de a produccedilatildeo cientiacutefica sobre PPPs no Brasil ser relativamente pequena uma

das vertentes de estudo tem seu foco no motivo das falhas de implantaccedilatildeo das PPPs e na

identificaccedilatildeo de praacuteticas que evitem que isso ocorra (Cintra 2014) Outra consideraacutevel vertente

se dedica aos estudos de casos na implantaccedilatildeo de parcerias puacuteblico-privadas ou de tipos de

parcerias a exemplo dos estaacutedios esportivos ou de modais de transporte A tendecircncia para a

responsabilidade compartilhada nas PPP apresenta falhas na praacutetica eacute preciso aprimorar os

processos de controle e prestaccedilatildeo de contas para as caracteriacutesticas particulares desse tipo de

contrato Se as parcerias puacuteblico-privadas devem desempenhar um papel importante no

desenvolvimento da infraestrutura do Brasil e acompanhar a tendecircncia mundial nos proacuteximos

anos devem-se realizar planos de desenvolvimento nacionais e internacionais para abordar os

problemas sobre accountability design e monitoramento na contrataccedilatildeo

5 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS

Este ensaio teoacuterico teve como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre o surgimento

das PPPs sob a luz da Teoria da Escolha Puacuteblica e inserindo a tendecircncia dentro do movimento

global conhecido como New Public Governance Percorreu-se uma linha histoacuterica para

enfatizar o surgimento das PPPs para entatildeo entender suas caracteriacutesticas e desafios principais

frisando aspectos da accountability e da contabilidade dentro da dicotomia puacuteblicoprivada A

motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios eacute oportuna uma vez que o nuacutemero de

contratos de PPP entrou numa onda crescente em muitos paiacuteses

Num contexto mundial de crises econocircmicas as funccedilotildees do Estado foram retraiacutedas em

detrimento da escassez de recursos mas uma vez recuperada a estabilidade voltam a ser

ampliadas sob uma nova forma de governanccedila em que a soberania natildeo estabelece mais uma

relaccedilatildeo entre desiguais mas em que o Estado passa a ser mais um dentre muitos atores atuando

em prol do cidadatildeo e do bem-estar social

A inspiraccedilatildeo para essa seacuterie de mudanccedilas socioeconocircmicas que fazem surgir PPPs ainda

carrega alguma heranccedila do modelo empresarial de administraccedilatildeo puacuteblica que considera que a

excelecircncia estaacute no setor privado que os paiacuteses desenvolvidos conhecem A crise de confianccedila

do Estado atual eacute abrangente a maioria dos paiacuteses (desenvolvidos e em desenvolvimento) e estaacute

ligada agrave capacidade do Estado e ao acuacutemulo e aos desafios no fornecimento de serviccedilos que

tendem a ser considerados cada vez mais ineficientes

A colaboraccedilatildeo da Public Choice Theory eacute percebida quando se tenta justificar as atuais

noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado criando conceitos e estabelecendo uma loacutegica

receptiva a esse estudo com ecircnfase na institucionalizaccedilatildeo e na cooperaccedilatildeo Considerando

tambeacutem as contribuiccedilotildees poacutes-modernas em que os movimentos chamados NPM e NPG trazem

uma anaacutelise dessas relaccedilotildees sob esta oacutetica possibilitaraacute o alce possibilitam uma visatildeo mais

precisa e sistemaacutetica do caraacuteter dessas parcerias suas questotildees institucionais e benefiacutecios para

a sociedade global atendendo assim ao problema da pesquisa

Alguns dos autores que apontaram uma agenda de pesquisa para o tema (Hodge Greve

Boardman 2017 Hodge Greve 2017 Moraviev Kakabadse 2016) concordam que os

governos adotam vaacuterios acordos contratuais diferentes instituindo diferentes partilhas de

riscos diferentes formas de financiamentos e regimes de transparecircncia sobre o melhor lidar

com os riscos dos contratos ou sobre como alcanccedilar melhores resultados de governanccedila Entatildeo

para cada objetivo diferente que se pretende obter com uma PPP diferentes caracteriacutesticas

podem ser observadas dependendo da realidade de cada governo

As organizaccedilotildees hiacutebridas operam de acordo com valores diferentes em um contexto

caracterizado por ambiguidade quando enfrentam muacuteltiplos (nem sempre alinhados) objetivos

que geram diferentes tipos de pressotildees que podem entrar em conflito um com o outro Para

superar esta dicotomia as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para investigar como as

praacuteticas contaacutebeis reais satildeo traduzias e utilizadas em configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o

objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas Nesse sentido pesquisas futuras poderiam ser

realizadas usando meacutetodos inovadores conforme sugerido por Caperchione Demirag amp Grossi

(2017) estudos de caso e entrevistas podem ser usados para avanccedilar na investigaccedilatildeo sobre quais

as mudanccedilas nos demonstrativos contaacutebeis e de accoutability melhor seriam aproveitados em

organizaccedilotildees hiacutebridas

Nos processos de accountability eacute preciso garantir que os objetivos duais das

organizaccedilotildees hiacutebridas sejam protegidos Diante das mudanccedilas propostas pelos movimentos

como NPM e NPG eacute preciso atentar que aquilo que se configura como uma vantagem do ponto

de vista dos processos de geraccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos precisam estar devidamente

concatenados com a perspectiva de prestaccedilatildeo de contas e responsabilidade puacuteblica de modo

que melhores resultados na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e construccedilatildeo de infraestrutura

estejam em equiliacutebrio com valores democraacuteticos e com a prestaccedilatildeo de contas aos cidadatildeos

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a caracteriacutesticas principais que podem remeter ao tema em vaacuterias formas e situaccedilotildees

corroborando os achados de Moraviev amp Kakabadse (2016) e acrescentando que em meacutedia

quando se fala em colaboraccedilatildeo de longo prazo satildeo entre 25 e 30 anos e que os setores privados

normalmente participam de certas fases desse projeto incluindo design construccedilatildeo operaccedilatildeo

e manutenccedilatildeo

Osborne (2000) sistematizou os principais aspectos institucionais levantados na

literatura sobre PPPs em trecircs categorias Financeiro (que engloba o financiamento do projeto

a divisatildeo de riscos e o compartilhamento da receita) Legal (que envolve os aspectos contratuais

da formalizaccedilatildeo de entidades com propoacutesito especiacutefico e a legislaccedilatildeo e regulamentos a eles

aplicaacuteveis) e organizacional (que diz respeito a divisatildeo de tarefas e responsabilidades requisitos

formais de tomada de decisatildeo e organizaccedilatildeo do projeto) Em todos esses aspectos observa-se

que o contrato de longo prazo eacute o que permite que ambos parceiros tendam a se beneficiar da

cooperaccedilatildeo e produzam um retorno no seu investimento inicial e de fato obtenham lucro

Sobre a partilha de riscos custos benefiacutecios recursos e responsabilidades o levantamento de

Wang et al (2017) tambeacutem afirma que o compartilhamento eacute o cerne de qualquer PPP

Neste sentido uma PPP natildeo pode ser definida apenas como uma transaccedilatildeo comercial

mas como uma relaccedilatildeo contratual de longo prazo em que ambos os parceiros aprendem ao

longo do tempo Hodge Greve amp Boardman (2017) atentam que os governos devem explorar

a forccedila do parceiro privado para alcanccedilar ganhos na eficiecircncia e escolher a jurisdiccedilatildeo que melhor

se adeque ao seu propoacutesito adotando vaacuterios acordos contratuais diferentes partilhas de riscos

diferentes misturas de financiamentos regimes de transparecircncia e pressupostos sobre o melhor

lidar com riscos ou resultados de governanccedila

Outra caracteriacutestica predominante eacute o fato de os processos de implantaccedilatildeo e execuccedilatildeo

das PPPs serem extremamente complexos como resultado da natureza juriacutedica de longo prazo

feita em muacuteltiplas fases (em termos de design construccedilatildeo operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo) e dos

objetivos dos parceiros PPP e os poliacuteticos o ambiente pode ser dinacircmico (Wang et al 2017)

Esses fatores trazem um requisito para a parceiros para negociar e interagir ao longo do periacuteodo

de cooperaccedilatildeo aleacutem disso cada um dos parceiros da PPP tem sua proacutepria estrateacutegia e formaccedilatildeo

institucionalizada

A diversidade de diferentes proporccedilotildees de capital dos setores puacuteblico e privado eacute extensa

e a proporccedilatildeo das transferecircncias de risco difere muito de uma parceria para outra Existem

diversas formas diferentes de estruturar os contratos legais para os mais diversos tipos de

prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos ou de infraestrutura Essa diversidade com que surgem as PPPs

e suas utilidades ao redor do mundo faz refletir sobre a possibilidade de estas serem mais um

tipo de financiamento do setor puacuteblico do que uma nova forma de proposta para incluir atores

tipos diferentes estatildeo sendo adotados em todo o mundo (Valero 2015)

Percebe-se entatildeo que o debate conceitual sobre PPP eacute cercado por duacutevidas sobre sua

diferenccedila de atuaccedilatildeo para outras aacutereas que contestam se o estudo das PPPs seria realmente algo

ldquonovordquo O debate praacutetico poreacutem estaacute ligado a como esse arranjo dilui o controle poliacutetico sobre

a tomada de decisotildees sobre a qualidade do serviccedilo puacuteblico prestado sobre a possibilidade de

reduzir empregos e condiccedilotildees de emprego e ainda sobre uma preocupaccedilatildeo provinda de

cidadatildeos e usuaacuterios de serviccedilos que provavelmente seratildeo impulsionados pelo lucro do setor

privado e natildeo por princiacutepios de cidadania e democracia (Bovaird 2004)

4 ACCOUNTABILITY EM PARCERIAS PUacuteBLICO-PRIVADAS NO CONTEXTO

INTERNACIONAL

O termo accountability e seu significado traz consigo uma questatildeo complexa abstrata

e multifacetada que pode ser abordada de diferentes maneiras (Fombad 2014) Historicamente

accountability no setor puacuteblico estaacute relacionado agrave controle e prestaccedilatildeo de contas sejam estes

exercidos formalmente por meio de regras e leis ou indiretamente pela sociedade que fiscaliza

seus representantes eleitos para agir em seu nome podedo ser cobradas responsabilidades sobre

a gerecircncia da coisa puacuteblica (Forrer et al 2010)

No o contexto da accountability e suas implicaccedilotildees as PPPs levantam cada vez mais

importantes questotildees de governanccedila democraacutetica devido agrave natureza alterada do Estado quando

se envolve em atividades cooperativas com atores privados podendo haver deacuteficit democraacutetico

devido a uma falta de prestaccedilatildeo de contas (Boateng Standfford amp Stapleton 2017) Por esse

motivo a questatildeo da accontability se mais relevante pois na medida em que os investimentos

que satildeo feitos agrave longo prazo e afetam diretamente os direitos e interesses puacuteblicos eacute necessaacuterio

explicar e evidenciar como os serviccedilos puacuteblicos por meio das PPPs cumprem os valores

substantivos de democracia (Fombad 2014)

Apesar da ecircnfase da importacircncia da accountability no setor puacuteblico o que se percebe eacute

uma falta de transparecircncia nas demonstraccedilotildees contaacutebeis e financeiras relativas agrave PPPs (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010) Sobre esta falta de

transparecircncia enumera-se algumas razotildees principais As legislaccedilotildees sobre transparecircncia e

publicidade estatildeo relacionadas somente agraves organizaccedilotildees puacuteblicas natildeo estando o setor privado

sujeito agraves regulaccedilotildees contaacutebeis para divulgaccedilatildeo da despesa puacuteblica no setor privado haacute uma

cultura de divulgar somente informaccedilotildees obrigatoacuterias entatildeo mesmo que esses relatoacuterios sejam

adequados em termos de partes interessadas em para uma empresa privada satildeo considerados

inadequados em termos de accountability puacuteblica em uma sociedade democraacutetica (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010)

Em resposta ao aumento mundial no nuacutemero de contratos de PPPs tem-se aumentado

tambeacutem as discussotildees sobre questotildees relacionadas com accountability desses contratos As

principais discussotildees acadecircmicas para aumentar a responsabilizaccedilatildeo e o controle puacuteblico

sugerem iniciativas como manter registros financeiros adequados sobre os contratos e sua

execuccedilatildeo analisar e divulgar resultados de desempenho eficaacutecia e expectativas dos contratos

(Fombad 2014) Estas iniciativas amenizariam os efeitos das limitaccedilotildees de governanccedila que

incluem falhas nas prestaccedilotildees de contas fraquezas institucionais corrupccedilatildeo generalizada falta

de transparecircncia ambientes regulatoacuterios fragilizados desequiliacutebrios de poder entre os parceiros

do setor privado falta de compromisso poliacutetico e de confianccedila entre os parceiros (Fombad

2014)

Na tentativa de minimizar esses danos para os paiacuteses em desenvolvimento a OCDE

(2014) estabeleceu alguns pontos principais para serem estudados e aprimorados em relaccedilatildeo agrave

corrupccedilatildeo e falta de transparecia nas contrataccedilotildees e execuccedilotildees de PPP Estes pontos incluem

fatores relacionados agrave assimetria de informaccedilatildeo entre o poder puacuteblico contratante e a empresa

privada que natildeo disponibiliza dados suficientes para o governo e para os cidadatildeos ou usam

meios natildeo convencionais para influenciar o processo de licitaccedilatildeo e contrataccedilatildeo o possiacutevel

conflito de interesse e cultural entre funcionaacuterios puacuteblicos atuantes no oacutergatildeo prestador de

serviccedilo e os funcionaacuterios da empresa privada e por uacuteltimo a possibilidade de financiamento

das empresas contratadas aos poliacuteticos que podem usar sua influecircncia para manipular a

licitaccedilatildeo e dar resultados favoraacuteveis aos seus interesses proacuteprios (OCDE 2014)

O fato de as PPPs combinarem diferentes loacutegicas institucionais (mercado sociedade

civil e governo) requer maiores esforccedilos para gerar soluccedilotildees para resolver o problema de ldquoquem

eacute responsaacutevel perante quemrdquo natildeo havendo nenhum modelo ldquoprontordquo para ser aplicado em seu

delineamento considerando a complexidade das relaccedilotildees em que os cidadatildeos tornaram-se

clientes e o governo agora se comporta como comprador de serviccedilos puacuteblicos (Villani Greco

amp Phillips 2017) A complexidade institucional que eles tem que lidar muitas vezes pode levar

a consequecircncias natildeo intencionais o que pode impedir a realizaccedilatildeo de metas especiacuteficas e

criaccedilatildeo de valor se natildeo for gerenciado adequadamente (Villani Greco amp Phillips 2017)

Organizaccedilotildees hiacutebridas operam em parte no mercado e em parte no setor puacuteblico No

mercado a responsabilidade eacute baseada em mecanismos que se concentram principalmente no

desempenho financeiro e natildeo na criaccedilatildeo de valores puacuteblicos e democraacuteticos que satildeo o foco dos

serviccedilos do setor puacuteblico neste sentido haacute um desafio tambeacutem em analisar e estudar se um

sistema com base em mecanismos de mercado e eficiecircncia suficientes para garantir a prestaccedilatildeo

de contas em oacutergatildeos hiacutebridos que tambeacutem estatildeo sujeitos a valores do setor puacuteblico (Grossi amp

Thomasson 2015)

A gestatildeo de contratos constitui um dos custos mais significativos das transaccedilotildees para

estabelecer governanccedila e accontability nas PPPs sendo considerado um dos fatores mais

importantes para garantir que o interesse puacuteblico seja protegido quando bens e serviccedilos forem

entregues por natildeo- atores (Boyer amp Newcomer 2015) Primeiro o design do contrato requer

estimativas de como o setor privado deve ser pago e estas estimativas se baseiam em previsotildees

da demanda do consumidor (como a disposiccedilatildeo para pagar pedaacutegios) custos operacionais de

longo prazo e ou potenciais interrupccedilotildees de serviccedilos relacionados a recursos naturais e

possiacuteveis contingecircncias Outro desafio eacute o de estabelecer meios corretos de avaliaccedilatildeo de

desempenho com base em ldquoindicadores-chave de desempenhordquo erros nessa avaliaccedilatildeo podem

levar a superestimaccedilatildeo dos riscos ou do real envolvimento do setor privado na prestaccedilatildeo de

serviccedilos puacuteblicos ou na construccedilatildeo de infra-estrutura (Boyer amp Newcomer 2015)

Reforccedilando a criacutetica sobre falta de transparecircncia e accountability Reynaers amp

Grimmelikhuijse (2015) argumentam que as informaccedilotildees disponiacuteveis sobre PPP satildeo limitadas

imprecisas e insuficientes Como resultado dessa deficiecircncia tem-se uma falta de dados

significativos e de difiacutecil compreensatildeo A transparecircncia pode ser observada sobre duas

vertentes a externa traduz a medida em que as organizaccedilotildees satildeo visiacuteveis para a sociedade de

forma geral e a interna diz respeito a forma como o parceiro privado disponibiliza clareza sobre

os processos e atividades desempenhados informando seu desempenho risco e expectativas agrave

parte puacuteblica (Reynaers amp Grimmelikhuijse 2015)

As PPPs e suas relaccedilotildees estabelecem assim uma tiacutepica situaccedilatildeo de assimetria

informacional em que a transparecircncia eacute fundamental para garantir que os principais (oacutergatildeos

puacuteblicos e sociedade) fiscalizem os agentes (empresas privadas) para garantir que o interesse

puacuteblico seja alcanccedilado e a finalidade da PPP seja atendida Alinhar os interesses entre setor

puacuteblico e privado constitui uma das tarefas mais difiacuteceis na formulaccedilatildeo de contratos de PPP

pois estes podem divergir Para sanar essa dificuldade eacute cada vez mais necessaacuterio que estudos

sobre os dados contaacutebeis e financeiros disponibilizados pelas PPPs vigentes sejam analisados

para determinar o grau de transparecircncia oferecido buscando possiacuteveis explicaccedilotildees sobre a

ausecircncia de prestaccedilatildeo de contas e de transparecircncia

Analisando a falhas de transparecircncia e prestaccedilatildeo de contas apontadas na literatura

percebe-se que eacute necessaacuterio mais e melhor regulamentaccedilatildeo Eacute preciso que os mecanismos de

controle estejam articulados para prevenir divulgaccedilatildeo inadequada sob o pretexto de

confidencialidade comercial As informaccedilotildees contaacutebeis devem fluir entre as organizaccedilotildees

parceiras e entre a sociedade de forma geral para assegurar uma supervisatildeo efetiva das PPPs

41 Perspectivas internacionais para melhorar a contabilidade e prestaccedilatildeo de contas

em contratos de PPP no Brasil

Apoacutes debater a importacircncia da prestaccedilatildeo de contas e transparecircncia nos contratos de PPP

discutir sobre o tratamento contaacutebil das PPP eacute um processo relevante para evitar a falta de

transparecircncia e responsabilizaccedilatildeo relacionada aos ativos e passivos que natildeo estatildeo incluiacutedos nos

balanccedilos dos oacutergatildeos puacuteblicos por serem objeto de concessatildeo evitar a natildeo divulgaccedilatildeo dos riscos

fiscais envolvidos ao longo do prazo e dos passivos contingentes que pode ser previstos e por

fim evitar o prejuiacutezo no processo de tomada de decisatildeo que leva a uma alocaccedilatildeo ineficaz de

recursos puacuteblicos dado os incentivos relacionados agrave realizaccedilatildeo de metas fiscais e natildeo agrave

avaliaccedilatildeo de custo-benefiacutecio nas PPPs (Viana Sarmento Moreira amp Alves 2017)

As reformas do setor puacuteblico citadas nesse ensaio fazem refletir na aacuterea de PPPs que

existem vaacuterios desafios e oportunidades para os governos usarem diferentes teacutecnicas e

estruturas contaacutebeis a fim de reduzir barreiras e objeccedilotildees a essas reformas Produzir um uacutenico

relatoacuterio financeiro que abranja todas as atividades do governo incluindo PPPs eacute um dos

principais desafios contaacutebeis (Caperchione Demirag amp Grossi 2017) Haacute de se pensar tambeacutem

em problemas de compreensatildeo do papel da gestatildeo sistemas de controle e transferecircncia de risco

bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees do setor privado e puacuteblico (citados

na seccedilatildeo anterior como caracteriacutestica primordial de uma PPP) Apoacutes evidenciar os conceitos e

caracteriacutesticas das PPPs percebe-se que existem problemas e conflitos de assimetria de

informaccedilatildeo que satildeo muito especiacuteficos agrave este tipo de organizaccedilotildees por isso a contabilidade

precisa se concentrar em fornecer soluccedilotildees viaacuteveis agraves partes envolvidas em organizaccedilotildees

hiacutebridas havendo entatildeo a necessidade de se desenvolver novas teorias de contabilidade e

accountability para resolver esses problemas (Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Tal envolvimento da contabilidade precisa ocorrer desde o processo de decisatildeo que leva

agrave adoccedilatildeo do modelo de entrega de ativos ou prestaccedilatildeo de serviccedilos (seja o modelo tradicional de

contrataccedilatildeo ou PPPs) A contabilidade deve entatildeo se dedicar a entender a construccedilatildeo social

dos valores postos por cada um dos modelos e de que maneira eles se enquadram no contexto

sociopoliacutetico avaliando em todas as etapas de implantaccedilatildeo (atraveacutes do processo de auditoria)

a natureza e a extensatildeo da transferecircncia de risco (Opara Rouse 2018)

Apesar do alto grau de inseguranccedila em relaccedilatildeo ao melhor tratamento contaacutebil para PPPs

o International Standard Accounting Standard Board (IPSASB) emitiu em 2011 um padratildeo

contaacutebil International Public Sector Accounting Standards 32 Service concession

arrangements Grantor (IPSAS 32 2011) Essa norma tem como principal foco de discussatildeo o

reconhecimento dos ativos e passivos decorrentes da concessatildeo puacuteblica que poderia considerar

dois criteacuterios predominantes uma abordagem de riscos e recompensas ou de controle sob o

bem objeto da concessatildeo (Heald Georgiou 2011 Moscariello Cinque 2016) Na abordagem

de riscos e recompensas a propriedade do ativo cabe agrave parte que suporta a maioria dos riscos e

colhe os benefiacutecios cabendo ao poder puacuteblico (concedente) registrar os ativos e passivos

associados sempre que arcar com a maioria dos riscos Na segunda abordagem (adotada pela

norma IPSAS 32) a propriedade do ativo eacute da parte que controla ou regula os serviccedilos ou

estrutura que o parceiro deveraacute arcar (Moscariello Cinque 2016)

O objetivo da IPSAS 32 foi o de aprimorar os pressupostos anteriormente estabelecidos

na norma International Financial Reporting Interpretations Comitee 12 (IFRIC 12)

minimizando a possibilidade de um ativo ser contabilizado por ambas as partes envolvidas em

um contrato de PPP ou por nenhum deles (Heald Georgiou 2011) A expectativa eacute que a

IPSAS 32 e sua proposta possa impedir que as unidades do governo realizem acordos de PPP

que ultrapassem os limites maacuteximos da diacutevida Paiacuteses como o Brasil jaacute aderiram agraves normas

internacionais desde 2012 o que simboliza um esforccedilo na melhoria da qualidade da informaccedilatildeo

sobre parcerias

Para estudar o tratamento contaacutebil mais adequado para as PPPs Andon (2012) e Opara

e Rouse (2018) afirmam que a presenccedila de tensotildees hiacutebridas exige que os pesquisadores

reexaminem as presunccedilotildees atuais sobre a praacutetica da contabilidade gerencial que se manifestam

no processo de operaccedilatildeo das PPPs e considere como elas possibilitam restringem o

gerenciamento eficaz e governanccedila de tais arranjos Em particular as implicaccedilotildees do tratamento

contaacutebil das PPPs (que envolvem gerenciamento de recursos avaliaccedilatildeo de desempenho e

controle) deveriam ser consideradas em todas as fases do projeto para assegurar melhores

decisotildees e o meacuterito das parcerias ao longo do contrato (Andon 2012 Opara Rouse 2018)

Enfatiza-se entatildeo a necessidade de pesquisas que reforcem o papel da contabilidade natildeo soacute

como facilitadora da tomada de decisotildees nas estruturas hiacutebridas das PPPs mas tambeacutem como

instrumento de prestaccedilatildeo de contas e controle social

No Brasil o advento das PPPs soacute veio agrave tona com a ediccedilatildeo da Lei nordm 11079 de

30122004 (alterada pela Lei ndeg 13529 de 4 de dezembro de 2017) Essa Lei estabelece as

condiccedilotildees baacutesicas ao desenvolvimento e implantaccedilatildeo de empreendimentos de forma conjunta

entre os setores puacuteblico e privado por meio de parcerias puacuteblico-privadas sendo considerada

uma espeacutecie de marco regulatoacuterio para esse tipo de contrataccedilatildeo As recentes mudanccedilas que

ocorrerem no final de 2017 permitem que as PPPs tenham contrato superior ao valor de R$ 10

milhotildees com duraccedilatildeo acima de 5 anos Satildeo vedados os contratos que tenham como objeto

somente o fornecimento de matildeo-de-obra o fornecimento e instalaccedilatildeo de equipamentos ou a

execuccedilatildeo de obra puacuteblica As diretrizes levadas em conta na contrataccedilatildeo das PPPs conforme a

legislaccedilatildeo satildeo a eficiecircncia no cumprimento das missotildees de Estado e no emprego dos recursos

da sociedade respeito aos interesses e direitos da populaccedilatildeo governos e empresas

indelegabilidade das funccedilotildees exclusivas do Estado como regulaccedilatildeo jurisdicional de poder de

poliacutecia e outras responsabilidade fiscal transparecircncia reparticcedilatildeo objetiva de riscos entre as

partes e sustentabilidade financeira

Apesar de a lei brasileira deliberar sobre os riscos garantias e outros fatores de forma

ampla talvez ainda seja necessaacuterio uma revisatildeo de fatores mais especiacuteficos e adequados agrave

realidade brasileira pois o que se constata eacute que PPP sofrem altos iacutendices de atraso e

cancelamento nas etapas que antecedem a assinatura do contrato devido a diversos limitadores

regulatoacuterios ou falhas de execuccedilatildeo (Thamer e Lazzarini 2015) Como resultados dessa

limitaccedilatildeo satildeo as poucas PPPs em fase poacutes-contratual no Brasil o que reduz o nuacutemero de

observaccedilotildees disponiacuteveis para um estudo que analise as parcerias durante seu periacuteodo de obras

ou operacional (Thamer e Lazzarini 2015)

Outro aspecto dos contratos de PPPs no Brasil eacute observado por Marques (2017) que

analisa entre outros casos o contrato da rodovia MG-050 celebrado pelo estado de Minas

Gerais em 2007 com vigecircncia ateacute o ano 2032 Dentre as particularidades do contrato o autor

cita que a parceria teve denuacutencias puacuteblicas ao longo dos uacuteltimos anos devido ao aumento de

pedaacutegios e ao atraso no investimento que foi revisado vaacuterias vezes (embora natildeo tenham sido

aplicadas sanccedilotildees significativas) Nesse caso uma regulaccedilatildeo adequada deveria garantir que as

negociaccedilotildees entre o concedente e a concessionaacuteria ocorressem de forma justa protegendo as

partes interessadas em particular os usuaacuterios As regras para a restauraccedilatildeo de o equiliacutebrio

financeiro no Brasil natildeo oferecem compensaccedilatildeo direta e portanto eacute muito provaacutevel que

qualquer mudanccedila no investimento resulte em aumento do pedaacutegio ou outras taxas (Marques

2017)

Para Cintra (2014) apesar de o Brasil ter vivido um estaacutegio caracterizado por uma

enorme demanda por investimentos em infraestrutura e serviccedilos puacuteblicos frente a orccedilamentos

dramaticamente restritivos os projetos de PPP natildeo avanccedilaram como deveriam Diante desse

cenaacuterio em que o Brasil passou por constantes investimentos em infra-estrutura (mudanccedilas

advindas da construccedilatildeo estrutural para eventos como a copa do mundo em 2014 e as olimpiacuteadas

em 2016) seria necessaacuterio um estudo minucioso para identificar as causas que impediram as

iniciativas federais de transformarem-se em PPPs ativas Sabendo-se previamente de que natildeo

haacute uma causa uacutenica que impeccedila a viabilidade das PPPs ausecircncia de PPPs federais eacute um fato

que intriga pesquisadores no Brasil (Dias 2014)

Ao investigar os fatores que influenciam as iniciativas de PPP no Brasil Thamer e

Lazzarini (2015) analisam 177 projetos de PPP desenvolvidos nos estados brasileiros

evidenciando a importacircncia de criar e estimular agecircncias especializadas no modelo para a

interface com as firmas e definir modelos regulatoacuterios que incentivem o envolvimento do setor

privado desde a concepccedilatildeo desses projetos Os resultados tambeacutem indicaram que PPPs avanccedilam

mais rapidamente em locais com niacutevel moderado de corrupccedilatildeo

Apesar de a produccedilatildeo cientiacutefica sobre PPPs no Brasil ser relativamente pequena uma

das vertentes de estudo tem seu foco no motivo das falhas de implantaccedilatildeo das PPPs e na

identificaccedilatildeo de praacuteticas que evitem que isso ocorra (Cintra 2014) Outra consideraacutevel vertente

se dedica aos estudos de casos na implantaccedilatildeo de parcerias puacuteblico-privadas ou de tipos de

parcerias a exemplo dos estaacutedios esportivos ou de modais de transporte A tendecircncia para a

responsabilidade compartilhada nas PPP apresenta falhas na praacutetica eacute preciso aprimorar os

processos de controle e prestaccedilatildeo de contas para as caracteriacutesticas particulares desse tipo de

contrato Se as parcerias puacuteblico-privadas devem desempenhar um papel importante no

desenvolvimento da infraestrutura do Brasil e acompanhar a tendecircncia mundial nos proacuteximos

anos devem-se realizar planos de desenvolvimento nacionais e internacionais para abordar os

problemas sobre accountability design e monitoramento na contrataccedilatildeo

5 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS

Este ensaio teoacuterico teve como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre o surgimento

das PPPs sob a luz da Teoria da Escolha Puacuteblica e inserindo a tendecircncia dentro do movimento

global conhecido como New Public Governance Percorreu-se uma linha histoacuterica para

enfatizar o surgimento das PPPs para entatildeo entender suas caracteriacutesticas e desafios principais

frisando aspectos da accountability e da contabilidade dentro da dicotomia puacuteblicoprivada A

motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios eacute oportuna uma vez que o nuacutemero de

contratos de PPP entrou numa onda crescente em muitos paiacuteses

Num contexto mundial de crises econocircmicas as funccedilotildees do Estado foram retraiacutedas em

detrimento da escassez de recursos mas uma vez recuperada a estabilidade voltam a ser

ampliadas sob uma nova forma de governanccedila em que a soberania natildeo estabelece mais uma

relaccedilatildeo entre desiguais mas em que o Estado passa a ser mais um dentre muitos atores atuando

em prol do cidadatildeo e do bem-estar social

A inspiraccedilatildeo para essa seacuterie de mudanccedilas socioeconocircmicas que fazem surgir PPPs ainda

carrega alguma heranccedila do modelo empresarial de administraccedilatildeo puacuteblica que considera que a

excelecircncia estaacute no setor privado que os paiacuteses desenvolvidos conhecem A crise de confianccedila

do Estado atual eacute abrangente a maioria dos paiacuteses (desenvolvidos e em desenvolvimento) e estaacute

ligada agrave capacidade do Estado e ao acuacutemulo e aos desafios no fornecimento de serviccedilos que

tendem a ser considerados cada vez mais ineficientes

A colaboraccedilatildeo da Public Choice Theory eacute percebida quando se tenta justificar as atuais

noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado criando conceitos e estabelecendo uma loacutegica

receptiva a esse estudo com ecircnfase na institucionalizaccedilatildeo e na cooperaccedilatildeo Considerando

tambeacutem as contribuiccedilotildees poacutes-modernas em que os movimentos chamados NPM e NPG trazem

uma anaacutelise dessas relaccedilotildees sob esta oacutetica possibilitaraacute o alce possibilitam uma visatildeo mais

precisa e sistemaacutetica do caraacuteter dessas parcerias suas questotildees institucionais e benefiacutecios para

a sociedade global atendendo assim ao problema da pesquisa

Alguns dos autores que apontaram uma agenda de pesquisa para o tema (Hodge Greve

Boardman 2017 Hodge Greve 2017 Moraviev Kakabadse 2016) concordam que os

governos adotam vaacuterios acordos contratuais diferentes instituindo diferentes partilhas de

riscos diferentes formas de financiamentos e regimes de transparecircncia sobre o melhor lidar

com os riscos dos contratos ou sobre como alcanccedilar melhores resultados de governanccedila Entatildeo

para cada objetivo diferente que se pretende obter com uma PPP diferentes caracteriacutesticas

podem ser observadas dependendo da realidade de cada governo

As organizaccedilotildees hiacutebridas operam de acordo com valores diferentes em um contexto

caracterizado por ambiguidade quando enfrentam muacuteltiplos (nem sempre alinhados) objetivos

que geram diferentes tipos de pressotildees que podem entrar em conflito um com o outro Para

superar esta dicotomia as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para investigar como as

praacuteticas contaacutebeis reais satildeo traduzias e utilizadas em configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o

objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas Nesse sentido pesquisas futuras poderiam ser

realizadas usando meacutetodos inovadores conforme sugerido por Caperchione Demirag amp Grossi

(2017) estudos de caso e entrevistas podem ser usados para avanccedilar na investigaccedilatildeo sobre quais

as mudanccedilas nos demonstrativos contaacutebeis e de accoutability melhor seriam aproveitados em

organizaccedilotildees hiacutebridas

Nos processos de accountability eacute preciso garantir que os objetivos duais das

organizaccedilotildees hiacutebridas sejam protegidos Diante das mudanccedilas propostas pelos movimentos

como NPM e NPG eacute preciso atentar que aquilo que se configura como uma vantagem do ponto

de vista dos processos de geraccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos precisam estar devidamente

concatenados com a perspectiva de prestaccedilatildeo de contas e responsabilidade puacuteblica de modo

que melhores resultados na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e construccedilatildeo de infraestrutura

estejam em equiliacutebrio com valores democraacuteticos e com a prestaccedilatildeo de contas aos cidadatildeos

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accountability no setor puacuteblico estaacute relacionado agrave controle e prestaccedilatildeo de contas sejam estes

exercidos formalmente por meio de regras e leis ou indiretamente pela sociedade que fiscaliza

seus representantes eleitos para agir em seu nome podedo ser cobradas responsabilidades sobre

a gerecircncia da coisa puacuteblica (Forrer et al 2010)

No o contexto da accountability e suas implicaccedilotildees as PPPs levantam cada vez mais

importantes questotildees de governanccedila democraacutetica devido agrave natureza alterada do Estado quando

se envolve em atividades cooperativas com atores privados podendo haver deacuteficit democraacutetico

devido a uma falta de prestaccedilatildeo de contas (Boateng Standfford amp Stapleton 2017) Por esse

motivo a questatildeo da accontability se mais relevante pois na medida em que os investimentos

que satildeo feitos agrave longo prazo e afetam diretamente os direitos e interesses puacuteblicos eacute necessaacuterio

explicar e evidenciar como os serviccedilos puacuteblicos por meio das PPPs cumprem os valores

substantivos de democracia (Fombad 2014)

Apesar da ecircnfase da importacircncia da accountability no setor puacuteblico o que se percebe eacute

uma falta de transparecircncia nas demonstraccedilotildees contaacutebeis e financeiras relativas agrave PPPs (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010) Sobre esta falta de

transparecircncia enumera-se algumas razotildees principais As legislaccedilotildees sobre transparecircncia e

publicidade estatildeo relacionadas somente agraves organizaccedilotildees puacuteblicas natildeo estando o setor privado

sujeito agraves regulaccedilotildees contaacutebeis para divulgaccedilatildeo da despesa puacuteblica no setor privado haacute uma

cultura de divulgar somente informaccedilotildees obrigatoacuterias entatildeo mesmo que esses relatoacuterios sejam

adequados em termos de partes interessadas em para uma empresa privada satildeo considerados

inadequados em termos de accountability puacuteblica em uma sociedade democraacutetica (Boateng

Standfford amp Stapleton 2017 Shaoul Stafford amp Stapleton 2010)

Em resposta ao aumento mundial no nuacutemero de contratos de PPPs tem-se aumentado

tambeacutem as discussotildees sobre questotildees relacionadas com accountability desses contratos As

principais discussotildees acadecircmicas para aumentar a responsabilizaccedilatildeo e o controle puacuteblico

sugerem iniciativas como manter registros financeiros adequados sobre os contratos e sua

execuccedilatildeo analisar e divulgar resultados de desempenho eficaacutecia e expectativas dos contratos

(Fombad 2014) Estas iniciativas amenizariam os efeitos das limitaccedilotildees de governanccedila que

incluem falhas nas prestaccedilotildees de contas fraquezas institucionais corrupccedilatildeo generalizada falta

de transparecircncia ambientes regulatoacuterios fragilizados desequiliacutebrios de poder entre os parceiros

do setor privado falta de compromisso poliacutetico e de confianccedila entre os parceiros (Fombad

2014)

Na tentativa de minimizar esses danos para os paiacuteses em desenvolvimento a OCDE

(2014) estabeleceu alguns pontos principais para serem estudados e aprimorados em relaccedilatildeo agrave

corrupccedilatildeo e falta de transparecia nas contrataccedilotildees e execuccedilotildees de PPP Estes pontos incluem

fatores relacionados agrave assimetria de informaccedilatildeo entre o poder puacuteblico contratante e a empresa

privada que natildeo disponibiliza dados suficientes para o governo e para os cidadatildeos ou usam

meios natildeo convencionais para influenciar o processo de licitaccedilatildeo e contrataccedilatildeo o possiacutevel

conflito de interesse e cultural entre funcionaacuterios puacuteblicos atuantes no oacutergatildeo prestador de

serviccedilo e os funcionaacuterios da empresa privada e por uacuteltimo a possibilidade de financiamento

das empresas contratadas aos poliacuteticos que podem usar sua influecircncia para manipular a

licitaccedilatildeo e dar resultados favoraacuteveis aos seus interesses proacuteprios (OCDE 2014)

O fato de as PPPs combinarem diferentes loacutegicas institucionais (mercado sociedade

civil e governo) requer maiores esforccedilos para gerar soluccedilotildees para resolver o problema de ldquoquem

eacute responsaacutevel perante quemrdquo natildeo havendo nenhum modelo ldquoprontordquo para ser aplicado em seu

delineamento considerando a complexidade das relaccedilotildees em que os cidadatildeos tornaram-se

clientes e o governo agora se comporta como comprador de serviccedilos puacuteblicos (Villani Greco

amp Phillips 2017) A complexidade institucional que eles tem que lidar muitas vezes pode levar

a consequecircncias natildeo intencionais o que pode impedir a realizaccedilatildeo de metas especiacuteficas e

criaccedilatildeo de valor se natildeo for gerenciado adequadamente (Villani Greco amp Phillips 2017)

Organizaccedilotildees hiacutebridas operam em parte no mercado e em parte no setor puacuteblico No

mercado a responsabilidade eacute baseada em mecanismos que se concentram principalmente no

desempenho financeiro e natildeo na criaccedilatildeo de valores puacuteblicos e democraacuteticos que satildeo o foco dos

serviccedilos do setor puacuteblico neste sentido haacute um desafio tambeacutem em analisar e estudar se um

sistema com base em mecanismos de mercado e eficiecircncia suficientes para garantir a prestaccedilatildeo

de contas em oacutergatildeos hiacutebridos que tambeacutem estatildeo sujeitos a valores do setor puacuteblico (Grossi amp

Thomasson 2015)

A gestatildeo de contratos constitui um dos custos mais significativos das transaccedilotildees para

estabelecer governanccedila e accontability nas PPPs sendo considerado um dos fatores mais

importantes para garantir que o interesse puacuteblico seja protegido quando bens e serviccedilos forem

entregues por natildeo- atores (Boyer amp Newcomer 2015) Primeiro o design do contrato requer

estimativas de como o setor privado deve ser pago e estas estimativas se baseiam em previsotildees

da demanda do consumidor (como a disposiccedilatildeo para pagar pedaacutegios) custos operacionais de

longo prazo e ou potenciais interrupccedilotildees de serviccedilos relacionados a recursos naturais e

possiacuteveis contingecircncias Outro desafio eacute o de estabelecer meios corretos de avaliaccedilatildeo de

desempenho com base em ldquoindicadores-chave de desempenhordquo erros nessa avaliaccedilatildeo podem

levar a superestimaccedilatildeo dos riscos ou do real envolvimento do setor privado na prestaccedilatildeo de

serviccedilos puacuteblicos ou na construccedilatildeo de infra-estrutura (Boyer amp Newcomer 2015)

Reforccedilando a criacutetica sobre falta de transparecircncia e accountability Reynaers amp

Grimmelikhuijse (2015) argumentam que as informaccedilotildees disponiacuteveis sobre PPP satildeo limitadas

imprecisas e insuficientes Como resultado dessa deficiecircncia tem-se uma falta de dados

significativos e de difiacutecil compreensatildeo A transparecircncia pode ser observada sobre duas

vertentes a externa traduz a medida em que as organizaccedilotildees satildeo visiacuteveis para a sociedade de

forma geral e a interna diz respeito a forma como o parceiro privado disponibiliza clareza sobre

os processos e atividades desempenhados informando seu desempenho risco e expectativas agrave

parte puacuteblica (Reynaers amp Grimmelikhuijse 2015)

As PPPs e suas relaccedilotildees estabelecem assim uma tiacutepica situaccedilatildeo de assimetria

informacional em que a transparecircncia eacute fundamental para garantir que os principais (oacutergatildeos

puacuteblicos e sociedade) fiscalizem os agentes (empresas privadas) para garantir que o interesse

puacuteblico seja alcanccedilado e a finalidade da PPP seja atendida Alinhar os interesses entre setor

puacuteblico e privado constitui uma das tarefas mais difiacuteceis na formulaccedilatildeo de contratos de PPP

pois estes podem divergir Para sanar essa dificuldade eacute cada vez mais necessaacuterio que estudos

sobre os dados contaacutebeis e financeiros disponibilizados pelas PPPs vigentes sejam analisados

para determinar o grau de transparecircncia oferecido buscando possiacuteveis explicaccedilotildees sobre a

ausecircncia de prestaccedilatildeo de contas e de transparecircncia

Analisando a falhas de transparecircncia e prestaccedilatildeo de contas apontadas na literatura

percebe-se que eacute necessaacuterio mais e melhor regulamentaccedilatildeo Eacute preciso que os mecanismos de

controle estejam articulados para prevenir divulgaccedilatildeo inadequada sob o pretexto de

confidencialidade comercial As informaccedilotildees contaacutebeis devem fluir entre as organizaccedilotildees

parceiras e entre a sociedade de forma geral para assegurar uma supervisatildeo efetiva das PPPs

41 Perspectivas internacionais para melhorar a contabilidade e prestaccedilatildeo de contas

em contratos de PPP no Brasil

Apoacutes debater a importacircncia da prestaccedilatildeo de contas e transparecircncia nos contratos de PPP

discutir sobre o tratamento contaacutebil das PPP eacute um processo relevante para evitar a falta de

transparecircncia e responsabilizaccedilatildeo relacionada aos ativos e passivos que natildeo estatildeo incluiacutedos nos

balanccedilos dos oacutergatildeos puacuteblicos por serem objeto de concessatildeo evitar a natildeo divulgaccedilatildeo dos riscos

fiscais envolvidos ao longo do prazo e dos passivos contingentes que pode ser previstos e por

fim evitar o prejuiacutezo no processo de tomada de decisatildeo que leva a uma alocaccedilatildeo ineficaz de

recursos puacuteblicos dado os incentivos relacionados agrave realizaccedilatildeo de metas fiscais e natildeo agrave

avaliaccedilatildeo de custo-benefiacutecio nas PPPs (Viana Sarmento Moreira amp Alves 2017)

As reformas do setor puacuteblico citadas nesse ensaio fazem refletir na aacuterea de PPPs que

existem vaacuterios desafios e oportunidades para os governos usarem diferentes teacutecnicas e

estruturas contaacutebeis a fim de reduzir barreiras e objeccedilotildees a essas reformas Produzir um uacutenico

relatoacuterio financeiro que abranja todas as atividades do governo incluindo PPPs eacute um dos

principais desafios contaacutebeis (Caperchione Demirag amp Grossi 2017) Haacute de se pensar tambeacutem

em problemas de compreensatildeo do papel da gestatildeo sistemas de controle e transferecircncia de risco

bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees do setor privado e puacuteblico (citados

na seccedilatildeo anterior como caracteriacutestica primordial de uma PPP) Apoacutes evidenciar os conceitos e

caracteriacutesticas das PPPs percebe-se que existem problemas e conflitos de assimetria de

informaccedilatildeo que satildeo muito especiacuteficos agrave este tipo de organizaccedilotildees por isso a contabilidade

precisa se concentrar em fornecer soluccedilotildees viaacuteveis agraves partes envolvidas em organizaccedilotildees

hiacutebridas havendo entatildeo a necessidade de se desenvolver novas teorias de contabilidade e

accountability para resolver esses problemas (Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Tal envolvimento da contabilidade precisa ocorrer desde o processo de decisatildeo que leva

agrave adoccedilatildeo do modelo de entrega de ativos ou prestaccedilatildeo de serviccedilos (seja o modelo tradicional de

contrataccedilatildeo ou PPPs) A contabilidade deve entatildeo se dedicar a entender a construccedilatildeo social

dos valores postos por cada um dos modelos e de que maneira eles se enquadram no contexto

sociopoliacutetico avaliando em todas as etapas de implantaccedilatildeo (atraveacutes do processo de auditoria)

a natureza e a extensatildeo da transferecircncia de risco (Opara Rouse 2018)

Apesar do alto grau de inseguranccedila em relaccedilatildeo ao melhor tratamento contaacutebil para PPPs

o International Standard Accounting Standard Board (IPSASB) emitiu em 2011 um padratildeo

contaacutebil International Public Sector Accounting Standards 32 Service concession

arrangements Grantor (IPSAS 32 2011) Essa norma tem como principal foco de discussatildeo o

reconhecimento dos ativos e passivos decorrentes da concessatildeo puacuteblica que poderia considerar

dois criteacuterios predominantes uma abordagem de riscos e recompensas ou de controle sob o

bem objeto da concessatildeo (Heald Georgiou 2011 Moscariello Cinque 2016) Na abordagem

de riscos e recompensas a propriedade do ativo cabe agrave parte que suporta a maioria dos riscos e

colhe os benefiacutecios cabendo ao poder puacuteblico (concedente) registrar os ativos e passivos

associados sempre que arcar com a maioria dos riscos Na segunda abordagem (adotada pela

norma IPSAS 32) a propriedade do ativo eacute da parte que controla ou regula os serviccedilos ou

estrutura que o parceiro deveraacute arcar (Moscariello Cinque 2016)

O objetivo da IPSAS 32 foi o de aprimorar os pressupostos anteriormente estabelecidos

na norma International Financial Reporting Interpretations Comitee 12 (IFRIC 12)

minimizando a possibilidade de um ativo ser contabilizado por ambas as partes envolvidas em

um contrato de PPP ou por nenhum deles (Heald Georgiou 2011) A expectativa eacute que a

IPSAS 32 e sua proposta possa impedir que as unidades do governo realizem acordos de PPP

que ultrapassem os limites maacuteximos da diacutevida Paiacuteses como o Brasil jaacute aderiram agraves normas

internacionais desde 2012 o que simboliza um esforccedilo na melhoria da qualidade da informaccedilatildeo

sobre parcerias

Para estudar o tratamento contaacutebil mais adequado para as PPPs Andon (2012) e Opara

e Rouse (2018) afirmam que a presenccedila de tensotildees hiacutebridas exige que os pesquisadores

reexaminem as presunccedilotildees atuais sobre a praacutetica da contabilidade gerencial que se manifestam

no processo de operaccedilatildeo das PPPs e considere como elas possibilitam restringem o

gerenciamento eficaz e governanccedila de tais arranjos Em particular as implicaccedilotildees do tratamento

contaacutebil das PPPs (que envolvem gerenciamento de recursos avaliaccedilatildeo de desempenho e

controle) deveriam ser consideradas em todas as fases do projeto para assegurar melhores

decisotildees e o meacuterito das parcerias ao longo do contrato (Andon 2012 Opara Rouse 2018)

Enfatiza-se entatildeo a necessidade de pesquisas que reforcem o papel da contabilidade natildeo soacute

como facilitadora da tomada de decisotildees nas estruturas hiacutebridas das PPPs mas tambeacutem como

instrumento de prestaccedilatildeo de contas e controle social

No Brasil o advento das PPPs soacute veio agrave tona com a ediccedilatildeo da Lei nordm 11079 de

30122004 (alterada pela Lei ndeg 13529 de 4 de dezembro de 2017) Essa Lei estabelece as

condiccedilotildees baacutesicas ao desenvolvimento e implantaccedilatildeo de empreendimentos de forma conjunta

entre os setores puacuteblico e privado por meio de parcerias puacuteblico-privadas sendo considerada

uma espeacutecie de marco regulatoacuterio para esse tipo de contrataccedilatildeo As recentes mudanccedilas que

ocorrerem no final de 2017 permitem que as PPPs tenham contrato superior ao valor de R$ 10

milhotildees com duraccedilatildeo acima de 5 anos Satildeo vedados os contratos que tenham como objeto

somente o fornecimento de matildeo-de-obra o fornecimento e instalaccedilatildeo de equipamentos ou a

execuccedilatildeo de obra puacuteblica As diretrizes levadas em conta na contrataccedilatildeo das PPPs conforme a

legislaccedilatildeo satildeo a eficiecircncia no cumprimento das missotildees de Estado e no emprego dos recursos

da sociedade respeito aos interesses e direitos da populaccedilatildeo governos e empresas

indelegabilidade das funccedilotildees exclusivas do Estado como regulaccedilatildeo jurisdicional de poder de

poliacutecia e outras responsabilidade fiscal transparecircncia reparticcedilatildeo objetiva de riscos entre as

partes e sustentabilidade financeira

Apesar de a lei brasileira deliberar sobre os riscos garantias e outros fatores de forma

ampla talvez ainda seja necessaacuterio uma revisatildeo de fatores mais especiacuteficos e adequados agrave

realidade brasileira pois o que se constata eacute que PPP sofrem altos iacutendices de atraso e

cancelamento nas etapas que antecedem a assinatura do contrato devido a diversos limitadores

regulatoacuterios ou falhas de execuccedilatildeo (Thamer e Lazzarini 2015) Como resultados dessa

limitaccedilatildeo satildeo as poucas PPPs em fase poacutes-contratual no Brasil o que reduz o nuacutemero de

observaccedilotildees disponiacuteveis para um estudo que analise as parcerias durante seu periacuteodo de obras

ou operacional (Thamer e Lazzarini 2015)

Outro aspecto dos contratos de PPPs no Brasil eacute observado por Marques (2017) que

analisa entre outros casos o contrato da rodovia MG-050 celebrado pelo estado de Minas

Gerais em 2007 com vigecircncia ateacute o ano 2032 Dentre as particularidades do contrato o autor

cita que a parceria teve denuacutencias puacuteblicas ao longo dos uacuteltimos anos devido ao aumento de

pedaacutegios e ao atraso no investimento que foi revisado vaacuterias vezes (embora natildeo tenham sido

aplicadas sanccedilotildees significativas) Nesse caso uma regulaccedilatildeo adequada deveria garantir que as

negociaccedilotildees entre o concedente e a concessionaacuteria ocorressem de forma justa protegendo as

partes interessadas em particular os usuaacuterios As regras para a restauraccedilatildeo de o equiliacutebrio

financeiro no Brasil natildeo oferecem compensaccedilatildeo direta e portanto eacute muito provaacutevel que

qualquer mudanccedila no investimento resulte em aumento do pedaacutegio ou outras taxas (Marques

2017)

Para Cintra (2014) apesar de o Brasil ter vivido um estaacutegio caracterizado por uma

enorme demanda por investimentos em infraestrutura e serviccedilos puacuteblicos frente a orccedilamentos

dramaticamente restritivos os projetos de PPP natildeo avanccedilaram como deveriam Diante desse

cenaacuterio em que o Brasil passou por constantes investimentos em infra-estrutura (mudanccedilas

advindas da construccedilatildeo estrutural para eventos como a copa do mundo em 2014 e as olimpiacuteadas

em 2016) seria necessaacuterio um estudo minucioso para identificar as causas que impediram as

iniciativas federais de transformarem-se em PPPs ativas Sabendo-se previamente de que natildeo

haacute uma causa uacutenica que impeccedila a viabilidade das PPPs ausecircncia de PPPs federais eacute um fato

que intriga pesquisadores no Brasil (Dias 2014)

Ao investigar os fatores que influenciam as iniciativas de PPP no Brasil Thamer e

Lazzarini (2015) analisam 177 projetos de PPP desenvolvidos nos estados brasileiros

evidenciando a importacircncia de criar e estimular agecircncias especializadas no modelo para a

interface com as firmas e definir modelos regulatoacuterios que incentivem o envolvimento do setor

privado desde a concepccedilatildeo desses projetos Os resultados tambeacutem indicaram que PPPs avanccedilam

mais rapidamente em locais com niacutevel moderado de corrupccedilatildeo

Apesar de a produccedilatildeo cientiacutefica sobre PPPs no Brasil ser relativamente pequena uma

das vertentes de estudo tem seu foco no motivo das falhas de implantaccedilatildeo das PPPs e na

identificaccedilatildeo de praacuteticas que evitem que isso ocorra (Cintra 2014) Outra consideraacutevel vertente

se dedica aos estudos de casos na implantaccedilatildeo de parcerias puacuteblico-privadas ou de tipos de

parcerias a exemplo dos estaacutedios esportivos ou de modais de transporte A tendecircncia para a

responsabilidade compartilhada nas PPP apresenta falhas na praacutetica eacute preciso aprimorar os

processos de controle e prestaccedilatildeo de contas para as caracteriacutesticas particulares desse tipo de

contrato Se as parcerias puacuteblico-privadas devem desempenhar um papel importante no

desenvolvimento da infraestrutura do Brasil e acompanhar a tendecircncia mundial nos proacuteximos

anos devem-se realizar planos de desenvolvimento nacionais e internacionais para abordar os

problemas sobre accountability design e monitoramento na contrataccedilatildeo

5 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS

Este ensaio teoacuterico teve como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre o surgimento

das PPPs sob a luz da Teoria da Escolha Puacuteblica e inserindo a tendecircncia dentro do movimento

global conhecido como New Public Governance Percorreu-se uma linha histoacuterica para

enfatizar o surgimento das PPPs para entatildeo entender suas caracteriacutesticas e desafios principais

frisando aspectos da accountability e da contabilidade dentro da dicotomia puacuteblicoprivada A

motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios eacute oportuna uma vez que o nuacutemero de

contratos de PPP entrou numa onda crescente em muitos paiacuteses

Num contexto mundial de crises econocircmicas as funccedilotildees do Estado foram retraiacutedas em

detrimento da escassez de recursos mas uma vez recuperada a estabilidade voltam a ser

ampliadas sob uma nova forma de governanccedila em que a soberania natildeo estabelece mais uma

relaccedilatildeo entre desiguais mas em que o Estado passa a ser mais um dentre muitos atores atuando

em prol do cidadatildeo e do bem-estar social

A inspiraccedilatildeo para essa seacuterie de mudanccedilas socioeconocircmicas que fazem surgir PPPs ainda

carrega alguma heranccedila do modelo empresarial de administraccedilatildeo puacuteblica que considera que a

excelecircncia estaacute no setor privado que os paiacuteses desenvolvidos conhecem A crise de confianccedila

do Estado atual eacute abrangente a maioria dos paiacuteses (desenvolvidos e em desenvolvimento) e estaacute

ligada agrave capacidade do Estado e ao acuacutemulo e aos desafios no fornecimento de serviccedilos que

tendem a ser considerados cada vez mais ineficientes

A colaboraccedilatildeo da Public Choice Theory eacute percebida quando se tenta justificar as atuais

noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado criando conceitos e estabelecendo uma loacutegica

receptiva a esse estudo com ecircnfase na institucionalizaccedilatildeo e na cooperaccedilatildeo Considerando

tambeacutem as contribuiccedilotildees poacutes-modernas em que os movimentos chamados NPM e NPG trazem

uma anaacutelise dessas relaccedilotildees sob esta oacutetica possibilitaraacute o alce possibilitam uma visatildeo mais

precisa e sistemaacutetica do caraacuteter dessas parcerias suas questotildees institucionais e benefiacutecios para

a sociedade global atendendo assim ao problema da pesquisa

Alguns dos autores que apontaram uma agenda de pesquisa para o tema (Hodge Greve

Boardman 2017 Hodge Greve 2017 Moraviev Kakabadse 2016) concordam que os

governos adotam vaacuterios acordos contratuais diferentes instituindo diferentes partilhas de

riscos diferentes formas de financiamentos e regimes de transparecircncia sobre o melhor lidar

com os riscos dos contratos ou sobre como alcanccedilar melhores resultados de governanccedila Entatildeo

para cada objetivo diferente que se pretende obter com uma PPP diferentes caracteriacutesticas

podem ser observadas dependendo da realidade de cada governo

As organizaccedilotildees hiacutebridas operam de acordo com valores diferentes em um contexto

caracterizado por ambiguidade quando enfrentam muacuteltiplos (nem sempre alinhados) objetivos

que geram diferentes tipos de pressotildees que podem entrar em conflito um com o outro Para

superar esta dicotomia as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para investigar como as

praacuteticas contaacutebeis reais satildeo traduzias e utilizadas em configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o

objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas Nesse sentido pesquisas futuras poderiam ser

realizadas usando meacutetodos inovadores conforme sugerido por Caperchione Demirag amp Grossi

(2017) estudos de caso e entrevistas podem ser usados para avanccedilar na investigaccedilatildeo sobre quais

as mudanccedilas nos demonstrativos contaacutebeis e de accoutability melhor seriam aproveitados em

organizaccedilotildees hiacutebridas

Nos processos de accountability eacute preciso garantir que os objetivos duais das

organizaccedilotildees hiacutebridas sejam protegidos Diante das mudanccedilas propostas pelos movimentos

como NPM e NPG eacute preciso atentar que aquilo que se configura como uma vantagem do ponto

de vista dos processos de geraccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos precisam estar devidamente

concatenados com a perspectiva de prestaccedilatildeo de contas e responsabilidade puacuteblica de modo

que melhores resultados na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e construccedilatildeo de infraestrutura

estejam em equiliacutebrio com valores democraacuteticos e com a prestaccedilatildeo de contas aos cidadatildeos

REFEREcircNCIAS

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mercado a responsabilidade eacute baseada em mecanismos que se concentram principalmente no

desempenho financeiro e natildeo na criaccedilatildeo de valores puacuteblicos e democraacuteticos que satildeo o foco dos

serviccedilos do setor puacuteblico neste sentido haacute um desafio tambeacutem em analisar e estudar se um

sistema com base em mecanismos de mercado e eficiecircncia suficientes para garantir a prestaccedilatildeo

de contas em oacutergatildeos hiacutebridos que tambeacutem estatildeo sujeitos a valores do setor puacuteblico (Grossi amp

Thomasson 2015)

A gestatildeo de contratos constitui um dos custos mais significativos das transaccedilotildees para

estabelecer governanccedila e accontability nas PPPs sendo considerado um dos fatores mais

importantes para garantir que o interesse puacuteblico seja protegido quando bens e serviccedilos forem

entregues por natildeo- atores (Boyer amp Newcomer 2015) Primeiro o design do contrato requer

estimativas de como o setor privado deve ser pago e estas estimativas se baseiam em previsotildees

da demanda do consumidor (como a disposiccedilatildeo para pagar pedaacutegios) custos operacionais de

longo prazo e ou potenciais interrupccedilotildees de serviccedilos relacionados a recursos naturais e

possiacuteveis contingecircncias Outro desafio eacute o de estabelecer meios corretos de avaliaccedilatildeo de

desempenho com base em ldquoindicadores-chave de desempenhordquo erros nessa avaliaccedilatildeo podem

levar a superestimaccedilatildeo dos riscos ou do real envolvimento do setor privado na prestaccedilatildeo de

serviccedilos puacuteblicos ou na construccedilatildeo de infra-estrutura (Boyer amp Newcomer 2015)

Reforccedilando a criacutetica sobre falta de transparecircncia e accountability Reynaers amp

Grimmelikhuijse (2015) argumentam que as informaccedilotildees disponiacuteveis sobre PPP satildeo limitadas

imprecisas e insuficientes Como resultado dessa deficiecircncia tem-se uma falta de dados

significativos e de difiacutecil compreensatildeo A transparecircncia pode ser observada sobre duas

vertentes a externa traduz a medida em que as organizaccedilotildees satildeo visiacuteveis para a sociedade de

forma geral e a interna diz respeito a forma como o parceiro privado disponibiliza clareza sobre

os processos e atividades desempenhados informando seu desempenho risco e expectativas agrave

parte puacuteblica (Reynaers amp Grimmelikhuijse 2015)

As PPPs e suas relaccedilotildees estabelecem assim uma tiacutepica situaccedilatildeo de assimetria

informacional em que a transparecircncia eacute fundamental para garantir que os principais (oacutergatildeos

puacuteblicos e sociedade) fiscalizem os agentes (empresas privadas) para garantir que o interesse

puacuteblico seja alcanccedilado e a finalidade da PPP seja atendida Alinhar os interesses entre setor

puacuteblico e privado constitui uma das tarefas mais difiacuteceis na formulaccedilatildeo de contratos de PPP

pois estes podem divergir Para sanar essa dificuldade eacute cada vez mais necessaacuterio que estudos

sobre os dados contaacutebeis e financeiros disponibilizados pelas PPPs vigentes sejam analisados

para determinar o grau de transparecircncia oferecido buscando possiacuteveis explicaccedilotildees sobre a

ausecircncia de prestaccedilatildeo de contas e de transparecircncia

Analisando a falhas de transparecircncia e prestaccedilatildeo de contas apontadas na literatura

percebe-se que eacute necessaacuterio mais e melhor regulamentaccedilatildeo Eacute preciso que os mecanismos de

controle estejam articulados para prevenir divulgaccedilatildeo inadequada sob o pretexto de

confidencialidade comercial As informaccedilotildees contaacutebeis devem fluir entre as organizaccedilotildees

parceiras e entre a sociedade de forma geral para assegurar uma supervisatildeo efetiva das PPPs

41 Perspectivas internacionais para melhorar a contabilidade e prestaccedilatildeo de contas

em contratos de PPP no Brasil

Apoacutes debater a importacircncia da prestaccedilatildeo de contas e transparecircncia nos contratos de PPP

discutir sobre o tratamento contaacutebil das PPP eacute um processo relevante para evitar a falta de

transparecircncia e responsabilizaccedilatildeo relacionada aos ativos e passivos que natildeo estatildeo incluiacutedos nos

balanccedilos dos oacutergatildeos puacuteblicos por serem objeto de concessatildeo evitar a natildeo divulgaccedilatildeo dos riscos

fiscais envolvidos ao longo do prazo e dos passivos contingentes que pode ser previstos e por

fim evitar o prejuiacutezo no processo de tomada de decisatildeo que leva a uma alocaccedilatildeo ineficaz de

recursos puacuteblicos dado os incentivos relacionados agrave realizaccedilatildeo de metas fiscais e natildeo agrave

avaliaccedilatildeo de custo-benefiacutecio nas PPPs (Viana Sarmento Moreira amp Alves 2017)

As reformas do setor puacuteblico citadas nesse ensaio fazem refletir na aacuterea de PPPs que

existem vaacuterios desafios e oportunidades para os governos usarem diferentes teacutecnicas e

estruturas contaacutebeis a fim de reduzir barreiras e objeccedilotildees a essas reformas Produzir um uacutenico

relatoacuterio financeiro que abranja todas as atividades do governo incluindo PPPs eacute um dos

principais desafios contaacutebeis (Caperchione Demirag amp Grossi 2017) Haacute de se pensar tambeacutem

em problemas de compreensatildeo do papel da gestatildeo sistemas de controle e transferecircncia de risco

bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees do setor privado e puacuteblico (citados

na seccedilatildeo anterior como caracteriacutestica primordial de uma PPP) Apoacutes evidenciar os conceitos e

caracteriacutesticas das PPPs percebe-se que existem problemas e conflitos de assimetria de

informaccedilatildeo que satildeo muito especiacuteficos agrave este tipo de organizaccedilotildees por isso a contabilidade

precisa se concentrar em fornecer soluccedilotildees viaacuteveis agraves partes envolvidas em organizaccedilotildees

hiacutebridas havendo entatildeo a necessidade de se desenvolver novas teorias de contabilidade e

accountability para resolver esses problemas (Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Tal envolvimento da contabilidade precisa ocorrer desde o processo de decisatildeo que leva

agrave adoccedilatildeo do modelo de entrega de ativos ou prestaccedilatildeo de serviccedilos (seja o modelo tradicional de

contrataccedilatildeo ou PPPs) A contabilidade deve entatildeo se dedicar a entender a construccedilatildeo social

dos valores postos por cada um dos modelos e de que maneira eles se enquadram no contexto

sociopoliacutetico avaliando em todas as etapas de implantaccedilatildeo (atraveacutes do processo de auditoria)

a natureza e a extensatildeo da transferecircncia de risco (Opara Rouse 2018)

Apesar do alto grau de inseguranccedila em relaccedilatildeo ao melhor tratamento contaacutebil para PPPs

o International Standard Accounting Standard Board (IPSASB) emitiu em 2011 um padratildeo

contaacutebil International Public Sector Accounting Standards 32 Service concession

arrangements Grantor (IPSAS 32 2011) Essa norma tem como principal foco de discussatildeo o

reconhecimento dos ativos e passivos decorrentes da concessatildeo puacuteblica que poderia considerar

dois criteacuterios predominantes uma abordagem de riscos e recompensas ou de controle sob o

bem objeto da concessatildeo (Heald Georgiou 2011 Moscariello Cinque 2016) Na abordagem

de riscos e recompensas a propriedade do ativo cabe agrave parte que suporta a maioria dos riscos e

colhe os benefiacutecios cabendo ao poder puacuteblico (concedente) registrar os ativos e passivos

associados sempre que arcar com a maioria dos riscos Na segunda abordagem (adotada pela

norma IPSAS 32) a propriedade do ativo eacute da parte que controla ou regula os serviccedilos ou

estrutura que o parceiro deveraacute arcar (Moscariello Cinque 2016)

O objetivo da IPSAS 32 foi o de aprimorar os pressupostos anteriormente estabelecidos

na norma International Financial Reporting Interpretations Comitee 12 (IFRIC 12)

minimizando a possibilidade de um ativo ser contabilizado por ambas as partes envolvidas em

um contrato de PPP ou por nenhum deles (Heald Georgiou 2011) A expectativa eacute que a

IPSAS 32 e sua proposta possa impedir que as unidades do governo realizem acordos de PPP

que ultrapassem os limites maacuteximos da diacutevida Paiacuteses como o Brasil jaacute aderiram agraves normas

internacionais desde 2012 o que simboliza um esforccedilo na melhoria da qualidade da informaccedilatildeo

sobre parcerias

Para estudar o tratamento contaacutebil mais adequado para as PPPs Andon (2012) e Opara

e Rouse (2018) afirmam que a presenccedila de tensotildees hiacutebridas exige que os pesquisadores

reexaminem as presunccedilotildees atuais sobre a praacutetica da contabilidade gerencial que se manifestam

no processo de operaccedilatildeo das PPPs e considere como elas possibilitam restringem o

gerenciamento eficaz e governanccedila de tais arranjos Em particular as implicaccedilotildees do tratamento

contaacutebil das PPPs (que envolvem gerenciamento de recursos avaliaccedilatildeo de desempenho e

controle) deveriam ser consideradas em todas as fases do projeto para assegurar melhores

decisotildees e o meacuterito das parcerias ao longo do contrato (Andon 2012 Opara Rouse 2018)

Enfatiza-se entatildeo a necessidade de pesquisas que reforcem o papel da contabilidade natildeo soacute

como facilitadora da tomada de decisotildees nas estruturas hiacutebridas das PPPs mas tambeacutem como

instrumento de prestaccedilatildeo de contas e controle social

No Brasil o advento das PPPs soacute veio agrave tona com a ediccedilatildeo da Lei nordm 11079 de

30122004 (alterada pela Lei ndeg 13529 de 4 de dezembro de 2017) Essa Lei estabelece as

condiccedilotildees baacutesicas ao desenvolvimento e implantaccedilatildeo de empreendimentos de forma conjunta

entre os setores puacuteblico e privado por meio de parcerias puacuteblico-privadas sendo considerada

uma espeacutecie de marco regulatoacuterio para esse tipo de contrataccedilatildeo As recentes mudanccedilas que

ocorrerem no final de 2017 permitem que as PPPs tenham contrato superior ao valor de R$ 10

milhotildees com duraccedilatildeo acima de 5 anos Satildeo vedados os contratos que tenham como objeto

somente o fornecimento de matildeo-de-obra o fornecimento e instalaccedilatildeo de equipamentos ou a

execuccedilatildeo de obra puacuteblica As diretrizes levadas em conta na contrataccedilatildeo das PPPs conforme a

legislaccedilatildeo satildeo a eficiecircncia no cumprimento das missotildees de Estado e no emprego dos recursos

da sociedade respeito aos interesses e direitos da populaccedilatildeo governos e empresas

indelegabilidade das funccedilotildees exclusivas do Estado como regulaccedilatildeo jurisdicional de poder de

poliacutecia e outras responsabilidade fiscal transparecircncia reparticcedilatildeo objetiva de riscos entre as

partes e sustentabilidade financeira

Apesar de a lei brasileira deliberar sobre os riscos garantias e outros fatores de forma

ampla talvez ainda seja necessaacuterio uma revisatildeo de fatores mais especiacuteficos e adequados agrave

realidade brasileira pois o que se constata eacute que PPP sofrem altos iacutendices de atraso e

cancelamento nas etapas que antecedem a assinatura do contrato devido a diversos limitadores

regulatoacuterios ou falhas de execuccedilatildeo (Thamer e Lazzarini 2015) Como resultados dessa

limitaccedilatildeo satildeo as poucas PPPs em fase poacutes-contratual no Brasil o que reduz o nuacutemero de

observaccedilotildees disponiacuteveis para um estudo que analise as parcerias durante seu periacuteodo de obras

ou operacional (Thamer e Lazzarini 2015)

Outro aspecto dos contratos de PPPs no Brasil eacute observado por Marques (2017) que

analisa entre outros casos o contrato da rodovia MG-050 celebrado pelo estado de Minas

Gerais em 2007 com vigecircncia ateacute o ano 2032 Dentre as particularidades do contrato o autor

cita que a parceria teve denuacutencias puacuteblicas ao longo dos uacuteltimos anos devido ao aumento de

pedaacutegios e ao atraso no investimento que foi revisado vaacuterias vezes (embora natildeo tenham sido

aplicadas sanccedilotildees significativas) Nesse caso uma regulaccedilatildeo adequada deveria garantir que as

negociaccedilotildees entre o concedente e a concessionaacuteria ocorressem de forma justa protegendo as

partes interessadas em particular os usuaacuterios As regras para a restauraccedilatildeo de o equiliacutebrio

financeiro no Brasil natildeo oferecem compensaccedilatildeo direta e portanto eacute muito provaacutevel que

qualquer mudanccedila no investimento resulte em aumento do pedaacutegio ou outras taxas (Marques

2017)

Para Cintra (2014) apesar de o Brasil ter vivido um estaacutegio caracterizado por uma

enorme demanda por investimentos em infraestrutura e serviccedilos puacuteblicos frente a orccedilamentos

dramaticamente restritivos os projetos de PPP natildeo avanccedilaram como deveriam Diante desse

cenaacuterio em que o Brasil passou por constantes investimentos em infra-estrutura (mudanccedilas

advindas da construccedilatildeo estrutural para eventos como a copa do mundo em 2014 e as olimpiacuteadas

em 2016) seria necessaacuterio um estudo minucioso para identificar as causas que impediram as

iniciativas federais de transformarem-se em PPPs ativas Sabendo-se previamente de que natildeo

haacute uma causa uacutenica que impeccedila a viabilidade das PPPs ausecircncia de PPPs federais eacute um fato

que intriga pesquisadores no Brasil (Dias 2014)

Ao investigar os fatores que influenciam as iniciativas de PPP no Brasil Thamer e

Lazzarini (2015) analisam 177 projetos de PPP desenvolvidos nos estados brasileiros

evidenciando a importacircncia de criar e estimular agecircncias especializadas no modelo para a

interface com as firmas e definir modelos regulatoacuterios que incentivem o envolvimento do setor

privado desde a concepccedilatildeo desses projetos Os resultados tambeacutem indicaram que PPPs avanccedilam

mais rapidamente em locais com niacutevel moderado de corrupccedilatildeo

Apesar de a produccedilatildeo cientiacutefica sobre PPPs no Brasil ser relativamente pequena uma

das vertentes de estudo tem seu foco no motivo das falhas de implantaccedilatildeo das PPPs e na

identificaccedilatildeo de praacuteticas que evitem que isso ocorra (Cintra 2014) Outra consideraacutevel vertente

se dedica aos estudos de casos na implantaccedilatildeo de parcerias puacuteblico-privadas ou de tipos de

parcerias a exemplo dos estaacutedios esportivos ou de modais de transporte A tendecircncia para a

responsabilidade compartilhada nas PPP apresenta falhas na praacutetica eacute preciso aprimorar os

processos de controle e prestaccedilatildeo de contas para as caracteriacutesticas particulares desse tipo de

contrato Se as parcerias puacuteblico-privadas devem desempenhar um papel importante no

desenvolvimento da infraestrutura do Brasil e acompanhar a tendecircncia mundial nos proacuteximos

anos devem-se realizar planos de desenvolvimento nacionais e internacionais para abordar os

problemas sobre accountability design e monitoramento na contrataccedilatildeo

5 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS

Este ensaio teoacuterico teve como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre o surgimento

das PPPs sob a luz da Teoria da Escolha Puacuteblica e inserindo a tendecircncia dentro do movimento

global conhecido como New Public Governance Percorreu-se uma linha histoacuterica para

enfatizar o surgimento das PPPs para entatildeo entender suas caracteriacutesticas e desafios principais

frisando aspectos da accountability e da contabilidade dentro da dicotomia puacuteblicoprivada A

motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios eacute oportuna uma vez que o nuacutemero de

contratos de PPP entrou numa onda crescente em muitos paiacuteses

Num contexto mundial de crises econocircmicas as funccedilotildees do Estado foram retraiacutedas em

detrimento da escassez de recursos mas uma vez recuperada a estabilidade voltam a ser

ampliadas sob uma nova forma de governanccedila em que a soberania natildeo estabelece mais uma

relaccedilatildeo entre desiguais mas em que o Estado passa a ser mais um dentre muitos atores atuando

em prol do cidadatildeo e do bem-estar social

A inspiraccedilatildeo para essa seacuterie de mudanccedilas socioeconocircmicas que fazem surgir PPPs ainda

carrega alguma heranccedila do modelo empresarial de administraccedilatildeo puacuteblica que considera que a

excelecircncia estaacute no setor privado que os paiacuteses desenvolvidos conhecem A crise de confianccedila

do Estado atual eacute abrangente a maioria dos paiacuteses (desenvolvidos e em desenvolvimento) e estaacute

ligada agrave capacidade do Estado e ao acuacutemulo e aos desafios no fornecimento de serviccedilos que

tendem a ser considerados cada vez mais ineficientes

A colaboraccedilatildeo da Public Choice Theory eacute percebida quando se tenta justificar as atuais

noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado criando conceitos e estabelecendo uma loacutegica

receptiva a esse estudo com ecircnfase na institucionalizaccedilatildeo e na cooperaccedilatildeo Considerando

tambeacutem as contribuiccedilotildees poacutes-modernas em que os movimentos chamados NPM e NPG trazem

uma anaacutelise dessas relaccedilotildees sob esta oacutetica possibilitaraacute o alce possibilitam uma visatildeo mais

precisa e sistemaacutetica do caraacuteter dessas parcerias suas questotildees institucionais e benefiacutecios para

a sociedade global atendendo assim ao problema da pesquisa

Alguns dos autores que apontaram uma agenda de pesquisa para o tema (Hodge Greve

Boardman 2017 Hodge Greve 2017 Moraviev Kakabadse 2016) concordam que os

governos adotam vaacuterios acordos contratuais diferentes instituindo diferentes partilhas de

riscos diferentes formas de financiamentos e regimes de transparecircncia sobre o melhor lidar

com os riscos dos contratos ou sobre como alcanccedilar melhores resultados de governanccedila Entatildeo

para cada objetivo diferente que se pretende obter com uma PPP diferentes caracteriacutesticas

podem ser observadas dependendo da realidade de cada governo

As organizaccedilotildees hiacutebridas operam de acordo com valores diferentes em um contexto

caracterizado por ambiguidade quando enfrentam muacuteltiplos (nem sempre alinhados) objetivos

que geram diferentes tipos de pressotildees que podem entrar em conflito um com o outro Para

superar esta dicotomia as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para investigar como as

praacuteticas contaacutebeis reais satildeo traduzias e utilizadas em configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o

objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas Nesse sentido pesquisas futuras poderiam ser

realizadas usando meacutetodos inovadores conforme sugerido por Caperchione Demirag amp Grossi

(2017) estudos de caso e entrevistas podem ser usados para avanccedilar na investigaccedilatildeo sobre quais

as mudanccedilas nos demonstrativos contaacutebeis e de accoutability melhor seriam aproveitados em

organizaccedilotildees hiacutebridas

Nos processos de accountability eacute preciso garantir que os objetivos duais das

organizaccedilotildees hiacutebridas sejam protegidos Diante das mudanccedilas propostas pelos movimentos

como NPM e NPG eacute preciso atentar que aquilo que se configura como uma vantagem do ponto

de vista dos processos de geraccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos precisam estar devidamente

concatenados com a perspectiva de prestaccedilatildeo de contas e responsabilidade puacuteblica de modo

que melhores resultados na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e construccedilatildeo de infraestrutura

estejam em equiliacutebrio com valores democraacuteticos e com a prestaccedilatildeo de contas aos cidadatildeos

REFEREcircNCIAS

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recursos puacuteblicos dado os incentivos relacionados agrave realizaccedilatildeo de metas fiscais e natildeo agrave

avaliaccedilatildeo de custo-benefiacutecio nas PPPs (Viana Sarmento Moreira amp Alves 2017)

As reformas do setor puacuteblico citadas nesse ensaio fazem refletir na aacuterea de PPPs que

existem vaacuterios desafios e oportunidades para os governos usarem diferentes teacutecnicas e

estruturas contaacutebeis a fim de reduzir barreiras e objeccedilotildees a essas reformas Produzir um uacutenico

relatoacuterio financeiro que abranja todas as atividades do governo incluindo PPPs eacute um dos

principais desafios contaacutebeis (Caperchione Demirag amp Grossi 2017) Haacute de se pensar tambeacutem

em problemas de compreensatildeo do papel da gestatildeo sistemas de controle e transferecircncia de risco

bem como o papel da confianccedila muacutetua entre as organizaccedilotildees do setor privado e puacuteblico (citados

na seccedilatildeo anterior como caracteriacutestica primordial de uma PPP) Apoacutes evidenciar os conceitos e

caracteriacutesticas das PPPs percebe-se que existem problemas e conflitos de assimetria de

informaccedilatildeo que satildeo muito especiacuteficos agrave este tipo de organizaccedilotildees por isso a contabilidade

precisa se concentrar em fornecer soluccedilotildees viaacuteveis agraves partes envolvidas em organizaccedilotildees

hiacutebridas havendo entatildeo a necessidade de se desenvolver novas teorias de contabilidade e

accountability para resolver esses problemas (Caperchione Demirag amp Grossi 2017)

Tal envolvimento da contabilidade precisa ocorrer desde o processo de decisatildeo que leva

agrave adoccedilatildeo do modelo de entrega de ativos ou prestaccedilatildeo de serviccedilos (seja o modelo tradicional de

contrataccedilatildeo ou PPPs) A contabilidade deve entatildeo se dedicar a entender a construccedilatildeo social

dos valores postos por cada um dos modelos e de que maneira eles se enquadram no contexto

sociopoliacutetico avaliando em todas as etapas de implantaccedilatildeo (atraveacutes do processo de auditoria)

a natureza e a extensatildeo da transferecircncia de risco (Opara Rouse 2018)

Apesar do alto grau de inseguranccedila em relaccedilatildeo ao melhor tratamento contaacutebil para PPPs

o International Standard Accounting Standard Board (IPSASB) emitiu em 2011 um padratildeo

contaacutebil International Public Sector Accounting Standards 32 Service concession

arrangements Grantor (IPSAS 32 2011) Essa norma tem como principal foco de discussatildeo o

reconhecimento dos ativos e passivos decorrentes da concessatildeo puacuteblica que poderia considerar

dois criteacuterios predominantes uma abordagem de riscos e recompensas ou de controle sob o

bem objeto da concessatildeo (Heald Georgiou 2011 Moscariello Cinque 2016) Na abordagem

de riscos e recompensas a propriedade do ativo cabe agrave parte que suporta a maioria dos riscos e

colhe os benefiacutecios cabendo ao poder puacuteblico (concedente) registrar os ativos e passivos

associados sempre que arcar com a maioria dos riscos Na segunda abordagem (adotada pela

norma IPSAS 32) a propriedade do ativo eacute da parte que controla ou regula os serviccedilos ou

estrutura que o parceiro deveraacute arcar (Moscariello Cinque 2016)

O objetivo da IPSAS 32 foi o de aprimorar os pressupostos anteriormente estabelecidos

na norma International Financial Reporting Interpretations Comitee 12 (IFRIC 12)

minimizando a possibilidade de um ativo ser contabilizado por ambas as partes envolvidas em

um contrato de PPP ou por nenhum deles (Heald Georgiou 2011) A expectativa eacute que a

IPSAS 32 e sua proposta possa impedir que as unidades do governo realizem acordos de PPP

que ultrapassem os limites maacuteximos da diacutevida Paiacuteses como o Brasil jaacute aderiram agraves normas

internacionais desde 2012 o que simboliza um esforccedilo na melhoria da qualidade da informaccedilatildeo

sobre parcerias

Para estudar o tratamento contaacutebil mais adequado para as PPPs Andon (2012) e Opara

e Rouse (2018) afirmam que a presenccedila de tensotildees hiacutebridas exige que os pesquisadores

reexaminem as presunccedilotildees atuais sobre a praacutetica da contabilidade gerencial que se manifestam

no processo de operaccedilatildeo das PPPs e considere como elas possibilitam restringem o

gerenciamento eficaz e governanccedila de tais arranjos Em particular as implicaccedilotildees do tratamento

contaacutebil das PPPs (que envolvem gerenciamento de recursos avaliaccedilatildeo de desempenho e

controle) deveriam ser consideradas em todas as fases do projeto para assegurar melhores

decisotildees e o meacuterito das parcerias ao longo do contrato (Andon 2012 Opara Rouse 2018)

Enfatiza-se entatildeo a necessidade de pesquisas que reforcem o papel da contabilidade natildeo soacute

como facilitadora da tomada de decisotildees nas estruturas hiacutebridas das PPPs mas tambeacutem como

instrumento de prestaccedilatildeo de contas e controle social

No Brasil o advento das PPPs soacute veio agrave tona com a ediccedilatildeo da Lei nordm 11079 de

30122004 (alterada pela Lei ndeg 13529 de 4 de dezembro de 2017) Essa Lei estabelece as

condiccedilotildees baacutesicas ao desenvolvimento e implantaccedilatildeo de empreendimentos de forma conjunta

entre os setores puacuteblico e privado por meio de parcerias puacuteblico-privadas sendo considerada

uma espeacutecie de marco regulatoacuterio para esse tipo de contrataccedilatildeo As recentes mudanccedilas que

ocorrerem no final de 2017 permitem que as PPPs tenham contrato superior ao valor de R$ 10

milhotildees com duraccedilatildeo acima de 5 anos Satildeo vedados os contratos que tenham como objeto

somente o fornecimento de matildeo-de-obra o fornecimento e instalaccedilatildeo de equipamentos ou a

execuccedilatildeo de obra puacuteblica As diretrizes levadas em conta na contrataccedilatildeo das PPPs conforme a

legislaccedilatildeo satildeo a eficiecircncia no cumprimento das missotildees de Estado e no emprego dos recursos

da sociedade respeito aos interesses e direitos da populaccedilatildeo governos e empresas

indelegabilidade das funccedilotildees exclusivas do Estado como regulaccedilatildeo jurisdicional de poder de

poliacutecia e outras responsabilidade fiscal transparecircncia reparticcedilatildeo objetiva de riscos entre as

partes e sustentabilidade financeira

Apesar de a lei brasileira deliberar sobre os riscos garantias e outros fatores de forma

ampla talvez ainda seja necessaacuterio uma revisatildeo de fatores mais especiacuteficos e adequados agrave

realidade brasileira pois o que se constata eacute que PPP sofrem altos iacutendices de atraso e

cancelamento nas etapas que antecedem a assinatura do contrato devido a diversos limitadores

regulatoacuterios ou falhas de execuccedilatildeo (Thamer e Lazzarini 2015) Como resultados dessa

limitaccedilatildeo satildeo as poucas PPPs em fase poacutes-contratual no Brasil o que reduz o nuacutemero de

observaccedilotildees disponiacuteveis para um estudo que analise as parcerias durante seu periacuteodo de obras

ou operacional (Thamer e Lazzarini 2015)

Outro aspecto dos contratos de PPPs no Brasil eacute observado por Marques (2017) que

analisa entre outros casos o contrato da rodovia MG-050 celebrado pelo estado de Minas

Gerais em 2007 com vigecircncia ateacute o ano 2032 Dentre as particularidades do contrato o autor

cita que a parceria teve denuacutencias puacuteblicas ao longo dos uacuteltimos anos devido ao aumento de

pedaacutegios e ao atraso no investimento que foi revisado vaacuterias vezes (embora natildeo tenham sido

aplicadas sanccedilotildees significativas) Nesse caso uma regulaccedilatildeo adequada deveria garantir que as

negociaccedilotildees entre o concedente e a concessionaacuteria ocorressem de forma justa protegendo as

partes interessadas em particular os usuaacuterios As regras para a restauraccedilatildeo de o equiliacutebrio

financeiro no Brasil natildeo oferecem compensaccedilatildeo direta e portanto eacute muito provaacutevel que

qualquer mudanccedila no investimento resulte em aumento do pedaacutegio ou outras taxas (Marques

2017)

Para Cintra (2014) apesar de o Brasil ter vivido um estaacutegio caracterizado por uma

enorme demanda por investimentos em infraestrutura e serviccedilos puacuteblicos frente a orccedilamentos

dramaticamente restritivos os projetos de PPP natildeo avanccedilaram como deveriam Diante desse

cenaacuterio em que o Brasil passou por constantes investimentos em infra-estrutura (mudanccedilas

advindas da construccedilatildeo estrutural para eventos como a copa do mundo em 2014 e as olimpiacuteadas

em 2016) seria necessaacuterio um estudo minucioso para identificar as causas que impediram as

iniciativas federais de transformarem-se em PPPs ativas Sabendo-se previamente de que natildeo

haacute uma causa uacutenica que impeccedila a viabilidade das PPPs ausecircncia de PPPs federais eacute um fato

que intriga pesquisadores no Brasil (Dias 2014)

Ao investigar os fatores que influenciam as iniciativas de PPP no Brasil Thamer e

Lazzarini (2015) analisam 177 projetos de PPP desenvolvidos nos estados brasileiros

evidenciando a importacircncia de criar e estimular agecircncias especializadas no modelo para a

interface com as firmas e definir modelos regulatoacuterios que incentivem o envolvimento do setor

privado desde a concepccedilatildeo desses projetos Os resultados tambeacutem indicaram que PPPs avanccedilam

mais rapidamente em locais com niacutevel moderado de corrupccedilatildeo

Apesar de a produccedilatildeo cientiacutefica sobre PPPs no Brasil ser relativamente pequena uma

das vertentes de estudo tem seu foco no motivo das falhas de implantaccedilatildeo das PPPs e na

identificaccedilatildeo de praacuteticas que evitem que isso ocorra (Cintra 2014) Outra consideraacutevel vertente

se dedica aos estudos de casos na implantaccedilatildeo de parcerias puacuteblico-privadas ou de tipos de

parcerias a exemplo dos estaacutedios esportivos ou de modais de transporte A tendecircncia para a

responsabilidade compartilhada nas PPP apresenta falhas na praacutetica eacute preciso aprimorar os

processos de controle e prestaccedilatildeo de contas para as caracteriacutesticas particulares desse tipo de

contrato Se as parcerias puacuteblico-privadas devem desempenhar um papel importante no

desenvolvimento da infraestrutura do Brasil e acompanhar a tendecircncia mundial nos proacuteximos

anos devem-se realizar planos de desenvolvimento nacionais e internacionais para abordar os

problemas sobre accountability design e monitoramento na contrataccedilatildeo

5 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS

Este ensaio teoacuterico teve como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre o surgimento

das PPPs sob a luz da Teoria da Escolha Puacuteblica e inserindo a tendecircncia dentro do movimento

global conhecido como New Public Governance Percorreu-se uma linha histoacuterica para

enfatizar o surgimento das PPPs para entatildeo entender suas caracteriacutesticas e desafios principais

frisando aspectos da accountability e da contabilidade dentro da dicotomia puacuteblicoprivada A

motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios eacute oportuna uma vez que o nuacutemero de

contratos de PPP entrou numa onda crescente em muitos paiacuteses

Num contexto mundial de crises econocircmicas as funccedilotildees do Estado foram retraiacutedas em

detrimento da escassez de recursos mas uma vez recuperada a estabilidade voltam a ser

ampliadas sob uma nova forma de governanccedila em que a soberania natildeo estabelece mais uma

relaccedilatildeo entre desiguais mas em que o Estado passa a ser mais um dentre muitos atores atuando

em prol do cidadatildeo e do bem-estar social

A inspiraccedilatildeo para essa seacuterie de mudanccedilas socioeconocircmicas que fazem surgir PPPs ainda

carrega alguma heranccedila do modelo empresarial de administraccedilatildeo puacuteblica que considera que a

excelecircncia estaacute no setor privado que os paiacuteses desenvolvidos conhecem A crise de confianccedila

do Estado atual eacute abrangente a maioria dos paiacuteses (desenvolvidos e em desenvolvimento) e estaacute

ligada agrave capacidade do Estado e ao acuacutemulo e aos desafios no fornecimento de serviccedilos que

tendem a ser considerados cada vez mais ineficientes

A colaboraccedilatildeo da Public Choice Theory eacute percebida quando se tenta justificar as atuais

noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado criando conceitos e estabelecendo uma loacutegica

receptiva a esse estudo com ecircnfase na institucionalizaccedilatildeo e na cooperaccedilatildeo Considerando

tambeacutem as contribuiccedilotildees poacutes-modernas em que os movimentos chamados NPM e NPG trazem

uma anaacutelise dessas relaccedilotildees sob esta oacutetica possibilitaraacute o alce possibilitam uma visatildeo mais

precisa e sistemaacutetica do caraacuteter dessas parcerias suas questotildees institucionais e benefiacutecios para

a sociedade global atendendo assim ao problema da pesquisa

Alguns dos autores que apontaram uma agenda de pesquisa para o tema (Hodge Greve

Boardman 2017 Hodge Greve 2017 Moraviev Kakabadse 2016) concordam que os

governos adotam vaacuterios acordos contratuais diferentes instituindo diferentes partilhas de

riscos diferentes formas de financiamentos e regimes de transparecircncia sobre o melhor lidar

com os riscos dos contratos ou sobre como alcanccedilar melhores resultados de governanccedila Entatildeo

para cada objetivo diferente que se pretende obter com uma PPP diferentes caracteriacutesticas

podem ser observadas dependendo da realidade de cada governo

As organizaccedilotildees hiacutebridas operam de acordo com valores diferentes em um contexto

caracterizado por ambiguidade quando enfrentam muacuteltiplos (nem sempre alinhados) objetivos

que geram diferentes tipos de pressotildees que podem entrar em conflito um com o outro Para

superar esta dicotomia as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para investigar como as

praacuteticas contaacutebeis reais satildeo traduzias e utilizadas em configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o

objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas Nesse sentido pesquisas futuras poderiam ser

realizadas usando meacutetodos inovadores conforme sugerido por Caperchione Demirag amp Grossi

(2017) estudos de caso e entrevistas podem ser usados para avanccedilar na investigaccedilatildeo sobre quais

as mudanccedilas nos demonstrativos contaacutebeis e de accoutability melhor seriam aproveitados em

organizaccedilotildees hiacutebridas

Nos processos de accountability eacute preciso garantir que os objetivos duais das

organizaccedilotildees hiacutebridas sejam protegidos Diante das mudanccedilas propostas pelos movimentos

como NPM e NPG eacute preciso atentar que aquilo que se configura como uma vantagem do ponto

de vista dos processos de geraccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos precisam estar devidamente

concatenados com a perspectiva de prestaccedilatildeo de contas e responsabilidade puacuteblica de modo

que melhores resultados na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e construccedilatildeo de infraestrutura

estejam em equiliacutebrio com valores democraacuteticos e com a prestaccedilatildeo de contas aos cidadatildeos

REFEREcircNCIAS

Andon P (2012) Accounting-related Research in PPPsPFIs Present Contributions and Future

Opportunities Accounting Auditing amp Accountability Journal 25(5) 876ndash924 Recuperado

em 18 de janeiro de 2019 em httpsdoiorg10110809513571211234286

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compartilhada e o modelo do Novo serviccedilo puacuteblico Planejamento e poliacuteticas puacuteblicas 45 (1)

pp 14-46 Recuperado em 18 de outubro de 2019 em

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Borges A (2001) Democracia vs eficiecircncia reflexotildees sobre a teoria da escolha puacuteblica Lua

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Bovaird T (2004) Public-Private Partnerships From Contested Concepts to Prevalent

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contracting for publicndashprivate partnerships Journal of Strategic Contracting and Negotiation

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Brinkerhoff D W amp Brinkerhoff J M (2011) PublicndashPrivate Partnerships Perspectives on

Purposes Publicness and good Governance Public administration and development 31 pp

2ndash14 Recuperado em fevereiro de 2019 de httpsdoiorg101002pad584

Caperchionea E Demirag I amp Grossi G (2017) Public sector reforms and public private

partnerships Overview and research agenda Accounting Forum 41 (1) pp 1ndash7 Recuperado

em 18 de dezembro de 2017 de httpsdoiorg101016jaccfor201701003

como facilitadora da tomada de decisotildees nas estruturas hiacutebridas das PPPs mas tambeacutem como

instrumento de prestaccedilatildeo de contas e controle social

No Brasil o advento das PPPs soacute veio agrave tona com a ediccedilatildeo da Lei nordm 11079 de

30122004 (alterada pela Lei ndeg 13529 de 4 de dezembro de 2017) Essa Lei estabelece as

condiccedilotildees baacutesicas ao desenvolvimento e implantaccedilatildeo de empreendimentos de forma conjunta

entre os setores puacuteblico e privado por meio de parcerias puacuteblico-privadas sendo considerada

uma espeacutecie de marco regulatoacuterio para esse tipo de contrataccedilatildeo As recentes mudanccedilas que

ocorrerem no final de 2017 permitem que as PPPs tenham contrato superior ao valor de R$ 10

milhotildees com duraccedilatildeo acima de 5 anos Satildeo vedados os contratos que tenham como objeto

somente o fornecimento de matildeo-de-obra o fornecimento e instalaccedilatildeo de equipamentos ou a

execuccedilatildeo de obra puacuteblica As diretrizes levadas em conta na contrataccedilatildeo das PPPs conforme a

legislaccedilatildeo satildeo a eficiecircncia no cumprimento das missotildees de Estado e no emprego dos recursos

da sociedade respeito aos interesses e direitos da populaccedilatildeo governos e empresas

indelegabilidade das funccedilotildees exclusivas do Estado como regulaccedilatildeo jurisdicional de poder de

poliacutecia e outras responsabilidade fiscal transparecircncia reparticcedilatildeo objetiva de riscos entre as

partes e sustentabilidade financeira

Apesar de a lei brasileira deliberar sobre os riscos garantias e outros fatores de forma

ampla talvez ainda seja necessaacuterio uma revisatildeo de fatores mais especiacuteficos e adequados agrave

realidade brasileira pois o que se constata eacute que PPP sofrem altos iacutendices de atraso e

cancelamento nas etapas que antecedem a assinatura do contrato devido a diversos limitadores

regulatoacuterios ou falhas de execuccedilatildeo (Thamer e Lazzarini 2015) Como resultados dessa

limitaccedilatildeo satildeo as poucas PPPs em fase poacutes-contratual no Brasil o que reduz o nuacutemero de

observaccedilotildees disponiacuteveis para um estudo que analise as parcerias durante seu periacuteodo de obras

ou operacional (Thamer e Lazzarini 2015)

Outro aspecto dos contratos de PPPs no Brasil eacute observado por Marques (2017) que

analisa entre outros casos o contrato da rodovia MG-050 celebrado pelo estado de Minas

Gerais em 2007 com vigecircncia ateacute o ano 2032 Dentre as particularidades do contrato o autor

cita que a parceria teve denuacutencias puacuteblicas ao longo dos uacuteltimos anos devido ao aumento de

pedaacutegios e ao atraso no investimento que foi revisado vaacuterias vezes (embora natildeo tenham sido

aplicadas sanccedilotildees significativas) Nesse caso uma regulaccedilatildeo adequada deveria garantir que as

negociaccedilotildees entre o concedente e a concessionaacuteria ocorressem de forma justa protegendo as

partes interessadas em particular os usuaacuterios As regras para a restauraccedilatildeo de o equiliacutebrio

financeiro no Brasil natildeo oferecem compensaccedilatildeo direta e portanto eacute muito provaacutevel que

qualquer mudanccedila no investimento resulte em aumento do pedaacutegio ou outras taxas (Marques

2017)

Para Cintra (2014) apesar de o Brasil ter vivido um estaacutegio caracterizado por uma

enorme demanda por investimentos em infraestrutura e serviccedilos puacuteblicos frente a orccedilamentos

dramaticamente restritivos os projetos de PPP natildeo avanccedilaram como deveriam Diante desse

cenaacuterio em que o Brasil passou por constantes investimentos em infra-estrutura (mudanccedilas

advindas da construccedilatildeo estrutural para eventos como a copa do mundo em 2014 e as olimpiacuteadas

em 2016) seria necessaacuterio um estudo minucioso para identificar as causas que impediram as

iniciativas federais de transformarem-se em PPPs ativas Sabendo-se previamente de que natildeo

haacute uma causa uacutenica que impeccedila a viabilidade das PPPs ausecircncia de PPPs federais eacute um fato

que intriga pesquisadores no Brasil (Dias 2014)

Ao investigar os fatores que influenciam as iniciativas de PPP no Brasil Thamer e

Lazzarini (2015) analisam 177 projetos de PPP desenvolvidos nos estados brasileiros

evidenciando a importacircncia de criar e estimular agecircncias especializadas no modelo para a

interface com as firmas e definir modelos regulatoacuterios que incentivem o envolvimento do setor

privado desde a concepccedilatildeo desses projetos Os resultados tambeacutem indicaram que PPPs avanccedilam

mais rapidamente em locais com niacutevel moderado de corrupccedilatildeo

Apesar de a produccedilatildeo cientiacutefica sobre PPPs no Brasil ser relativamente pequena uma

das vertentes de estudo tem seu foco no motivo das falhas de implantaccedilatildeo das PPPs e na

identificaccedilatildeo de praacuteticas que evitem que isso ocorra (Cintra 2014) Outra consideraacutevel vertente

se dedica aos estudos de casos na implantaccedilatildeo de parcerias puacuteblico-privadas ou de tipos de

parcerias a exemplo dos estaacutedios esportivos ou de modais de transporte A tendecircncia para a

responsabilidade compartilhada nas PPP apresenta falhas na praacutetica eacute preciso aprimorar os

processos de controle e prestaccedilatildeo de contas para as caracteriacutesticas particulares desse tipo de

contrato Se as parcerias puacuteblico-privadas devem desempenhar um papel importante no

desenvolvimento da infraestrutura do Brasil e acompanhar a tendecircncia mundial nos proacuteximos

anos devem-se realizar planos de desenvolvimento nacionais e internacionais para abordar os

problemas sobre accountability design e monitoramento na contrataccedilatildeo

5 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS

Este ensaio teoacuterico teve como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre o surgimento

das PPPs sob a luz da Teoria da Escolha Puacuteblica e inserindo a tendecircncia dentro do movimento

global conhecido como New Public Governance Percorreu-se uma linha histoacuterica para

enfatizar o surgimento das PPPs para entatildeo entender suas caracteriacutesticas e desafios principais

frisando aspectos da accountability e da contabilidade dentro da dicotomia puacuteblicoprivada A

motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios eacute oportuna uma vez que o nuacutemero de

contratos de PPP entrou numa onda crescente em muitos paiacuteses

Num contexto mundial de crises econocircmicas as funccedilotildees do Estado foram retraiacutedas em

detrimento da escassez de recursos mas uma vez recuperada a estabilidade voltam a ser

ampliadas sob uma nova forma de governanccedila em que a soberania natildeo estabelece mais uma

relaccedilatildeo entre desiguais mas em que o Estado passa a ser mais um dentre muitos atores atuando

em prol do cidadatildeo e do bem-estar social

A inspiraccedilatildeo para essa seacuterie de mudanccedilas socioeconocircmicas que fazem surgir PPPs ainda

carrega alguma heranccedila do modelo empresarial de administraccedilatildeo puacuteblica que considera que a

excelecircncia estaacute no setor privado que os paiacuteses desenvolvidos conhecem A crise de confianccedila

do Estado atual eacute abrangente a maioria dos paiacuteses (desenvolvidos e em desenvolvimento) e estaacute

ligada agrave capacidade do Estado e ao acuacutemulo e aos desafios no fornecimento de serviccedilos que

tendem a ser considerados cada vez mais ineficientes

A colaboraccedilatildeo da Public Choice Theory eacute percebida quando se tenta justificar as atuais

noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado criando conceitos e estabelecendo uma loacutegica

receptiva a esse estudo com ecircnfase na institucionalizaccedilatildeo e na cooperaccedilatildeo Considerando

tambeacutem as contribuiccedilotildees poacutes-modernas em que os movimentos chamados NPM e NPG trazem

uma anaacutelise dessas relaccedilotildees sob esta oacutetica possibilitaraacute o alce possibilitam uma visatildeo mais

precisa e sistemaacutetica do caraacuteter dessas parcerias suas questotildees institucionais e benefiacutecios para

a sociedade global atendendo assim ao problema da pesquisa

Alguns dos autores que apontaram uma agenda de pesquisa para o tema (Hodge Greve

Boardman 2017 Hodge Greve 2017 Moraviev Kakabadse 2016) concordam que os

governos adotam vaacuterios acordos contratuais diferentes instituindo diferentes partilhas de

riscos diferentes formas de financiamentos e regimes de transparecircncia sobre o melhor lidar

com os riscos dos contratos ou sobre como alcanccedilar melhores resultados de governanccedila Entatildeo

para cada objetivo diferente que se pretende obter com uma PPP diferentes caracteriacutesticas

podem ser observadas dependendo da realidade de cada governo

As organizaccedilotildees hiacutebridas operam de acordo com valores diferentes em um contexto

caracterizado por ambiguidade quando enfrentam muacuteltiplos (nem sempre alinhados) objetivos

que geram diferentes tipos de pressotildees que podem entrar em conflito um com o outro Para

superar esta dicotomia as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para investigar como as

praacuteticas contaacutebeis reais satildeo traduzias e utilizadas em configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o

objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas Nesse sentido pesquisas futuras poderiam ser

realizadas usando meacutetodos inovadores conforme sugerido por Caperchione Demirag amp Grossi

(2017) estudos de caso e entrevistas podem ser usados para avanccedilar na investigaccedilatildeo sobre quais

as mudanccedilas nos demonstrativos contaacutebeis e de accoutability melhor seriam aproveitados em

organizaccedilotildees hiacutebridas

Nos processos de accountability eacute preciso garantir que os objetivos duais das

organizaccedilotildees hiacutebridas sejam protegidos Diante das mudanccedilas propostas pelos movimentos

como NPM e NPG eacute preciso atentar que aquilo que se configura como uma vantagem do ponto

de vista dos processos de geraccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos precisam estar devidamente

concatenados com a perspectiva de prestaccedilatildeo de contas e responsabilidade puacuteblica de modo

que melhores resultados na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e construccedilatildeo de infraestrutura

estejam em equiliacutebrio com valores democraacuteticos e com a prestaccedilatildeo de contas aos cidadatildeos

REFEREcircNCIAS

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compartilhada e o modelo do Novo serviccedilo puacuteblico Planejamento e poliacuteticas puacuteblicas 45 (1)

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Recuperado em 18 de janeiro de 2018 em httpsdoiorg101108AAAJ-01-2014-1590

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Nova 53 (1) pp159-179 Recuperado em 20 de novembro de 2017 em

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20 de outubro de 2017 em httpdxdoiorg1011770020852304044250

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1 (2) pp 129 ndash 148 Recuperado em 20 de novembro de 2017 de httpdxdoiorg1011772055563615592739

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Purposes Publicness and good Governance Public administration and development 31 pp

2ndash14 Recuperado em fevereiro de 2019 de httpsdoiorg101002pad584

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em 18 de dezembro de 2017 de httpsdoiorg101016jaccfor201701003

Apesar de a produccedilatildeo cientiacutefica sobre PPPs no Brasil ser relativamente pequena uma

das vertentes de estudo tem seu foco no motivo das falhas de implantaccedilatildeo das PPPs e na

identificaccedilatildeo de praacuteticas que evitem que isso ocorra (Cintra 2014) Outra consideraacutevel vertente

se dedica aos estudos de casos na implantaccedilatildeo de parcerias puacuteblico-privadas ou de tipos de

parcerias a exemplo dos estaacutedios esportivos ou de modais de transporte A tendecircncia para a

responsabilidade compartilhada nas PPP apresenta falhas na praacutetica eacute preciso aprimorar os

processos de controle e prestaccedilatildeo de contas para as caracteriacutesticas particulares desse tipo de

contrato Se as parcerias puacuteblico-privadas devem desempenhar um papel importante no

desenvolvimento da infraestrutura do Brasil e acompanhar a tendecircncia mundial nos proacuteximos

anos devem-se realizar planos de desenvolvimento nacionais e internacionais para abordar os

problemas sobre accountability design e monitoramento na contrataccedilatildeo

5 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS

Este ensaio teoacuterico teve como objetivo levantar pontos de discussatildeo sobre o surgimento

das PPPs sob a luz da Teoria da Escolha Puacuteblica e inserindo a tendecircncia dentro do movimento

global conhecido como New Public Governance Percorreu-se uma linha histoacuterica para

enfatizar o surgimento das PPPs para entatildeo entender suas caracteriacutesticas e desafios principais

frisando aspectos da accountability e da contabilidade dentro da dicotomia puacuteblicoprivada A

motivaccedilatildeo para o tema seus questionamentos e desafios eacute oportuna uma vez que o nuacutemero de

contratos de PPP entrou numa onda crescente em muitos paiacuteses

Num contexto mundial de crises econocircmicas as funccedilotildees do Estado foram retraiacutedas em

detrimento da escassez de recursos mas uma vez recuperada a estabilidade voltam a ser

ampliadas sob uma nova forma de governanccedila em que a soberania natildeo estabelece mais uma

relaccedilatildeo entre desiguais mas em que o Estado passa a ser mais um dentre muitos atores atuando

em prol do cidadatildeo e do bem-estar social

A inspiraccedilatildeo para essa seacuterie de mudanccedilas socioeconocircmicas que fazem surgir PPPs ainda

carrega alguma heranccedila do modelo empresarial de administraccedilatildeo puacuteblica que considera que a

excelecircncia estaacute no setor privado que os paiacuteses desenvolvidos conhecem A crise de confianccedila

do Estado atual eacute abrangente a maioria dos paiacuteses (desenvolvidos e em desenvolvimento) e estaacute

ligada agrave capacidade do Estado e ao acuacutemulo e aos desafios no fornecimento de serviccedilos que

tendem a ser considerados cada vez mais ineficientes

A colaboraccedilatildeo da Public Choice Theory eacute percebida quando se tenta justificar as atuais

noccedilotildees de equiliacutebrio de poder no Estado criando conceitos e estabelecendo uma loacutegica

receptiva a esse estudo com ecircnfase na institucionalizaccedilatildeo e na cooperaccedilatildeo Considerando

tambeacutem as contribuiccedilotildees poacutes-modernas em que os movimentos chamados NPM e NPG trazem

uma anaacutelise dessas relaccedilotildees sob esta oacutetica possibilitaraacute o alce possibilitam uma visatildeo mais

precisa e sistemaacutetica do caraacuteter dessas parcerias suas questotildees institucionais e benefiacutecios para

a sociedade global atendendo assim ao problema da pesquisa

Alguns dos autores que apontaram uma agenda de pesquisa para o tema (Hodge Greve

Boardman 2017 Hodge Greve 2017 Moraviev Kakabadse 2016) concordam que os

governos adotam vaacuterios acordos contratuais diferentes instituindo diferentes partilhas de

riscos diferentes formas de financiamentos e regimes de transparecircncia sobre o melhor lidar

com os riscos dos contratos ou sobre como alcanccedilar melhores resultados de governanccedila Entatildeo

para cada objetivo diferente que se pretende obter com uma PPP diferentes caracteriacutesticas

podem ser observadas dependendo da realidade de cada governo

As organizaccedilotildees hiacutebridas operam de acordo com valores diferentes em um contexto

caracterizado por ambiguidade quando enfrentam muacuteltiplos (nem sempre alinhados) objetivos

que geram diferentes tipos de pressotildees que podem entrar em conflito um com o outro Para

superar esta dicotomia as loacutegicas institucionais podem ser combinadas para investigar como as

praacuteticas contaacutebeis reais satildeo traduzias e utilizadas em configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o

objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas Nesse sentido pesquisas futuras poderiam ser

realizadas usando meacutetodos inovadores conforme sugerido por Caperchione Demirag amp Grossi

(2017) estudos de caso e entrevistas podem ser usados para avanccedilar na investigaccedilatildeo sobre quais

as mudanccedilas nos demonstrativos contaacutebeis e de accoutability melhor seriam aproveitados em

organizaccedilotildees hiacutebridas

Nos processos de accountability eacute preciso garantir que os objetivos duais das

organizaccedilotildees hiacutebridas sejam protegidos Diante das mudanccedilas propostas pelos movimentos

como NPM e NPG eacute preciso atentar que aquilo que se configura como uma vantagem do ponto

de vista dos processos de geraccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos precisam estar devidamente

concatenados com a perspectiva de prestaccedilatildeo de contas e responsabilidade puacuteblica de modo

que melhores resultados na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e construccedilatildeo de infraestrutura

estejam em equiliacutebrio com valores democraacuteticos e com a prestaccedilatildeo de contas aos cidadatildeos

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praacuteticas contaacutebeis reais satildeo traduzias e utilizadas em configuraccedilotildees hiacutebridas para cumprir o

objetivo de avaliaccedilatildeo e prestaccedilatildeo de contas Nesse sentido pesquisas futuras poderiam ser

realizadas usando meacutetodos inovadores conforme sugerido por Caperchione Demirag amp Grossi

(2017) estudos de caso e entrevistas podem ser usados para avanccedilar na investigaccedilatildeo sobre quais

as mudanccedilas nos demonstrativos contaacutebeis e de accoutability melhor seriam aproveitados em

organizaccedilotildees hiacutebridas

Nos processos de accountability eacute preciso garantir que os objetivos duais das

organizaccedilotildees hiacutebridas sejam protegidos Diante das mudanccedilas propostas pelos movimentos

como NPM e NPG eacute preciso atentar que aquilo que se configura como uma vantagem do ponto

de vista dos processos de geraccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos precisam estar devidamente

concatenados com a perspectiva de prestaccedilatildeo de contas e responsabilidade puacuteblica de modo

que melhores resultados na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e construccedilatildeo de infraestrutura

estejam em equiliacutebrio com valores democraacuteticos e com a prestaccedilatildeo de contas aos cidadatildeos

REFEREcircNCIAS

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Nova 53 (1) pp159-179 Recuperado em 20 de novembro de 2017 em

httpdxdoiorg101590S0102-64452001000200008

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