Apostila Final Gestão Financeira

GESTO FINANCEIRA EORAMENTRIA DO SUAS

Presidenta da Repblica Federativa do Brasil | Dilma Rousseff

Vice-Presidente da Repblica Federativa do Brasil | Michel Temer

Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome | Tereza Campello

Secretrio Executivo | Marcelo Cardona

Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao | Paulo Jannuzzi

Secretria Nacional de Assistncia Social | Denise Colin

Secretrio Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional | Arnoldo Anacleto de Campos

Secretrio Nacional de Renda de Cidadania | Luis Henrique da Silva de Paiva

Secretrio Extraordinrio de Erradicao da Pobreza | Tiago Falco

Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao

Secretria Adjunta | Paula Montagner

Diretor de Monitoramento | Marconi Fernandes de Sousa

Diretor de Gesto da Informao | Caio Nakashima

Diretora de Formao e Disseminao | Patrcia Vilas Boas

Diretora de Avaliao | Jnia Valria Quiroga da Cunha

Secretaria Nacional de Assistncia Social

Secretria Adjunta | Valria Maria de Massarani Gonelli

Diretora do Departamento de Gesto do Sistema nico de Assistncia Social | Simone Albuquerque

Diretora do Departamento de Benefcios Assistenciais | Maria Jos de Freitas

Diretora do Departamento de Proteo Social Bsica | La Lucia Ceclio Braga

Diretora do Departamento de Proteo Social Especial | Telma Maranho Gomes

Diretora do Departamento da Rede Socioassistencial Privada do SUAS | Carolina Gabas Stuchi

Diretor Executivo do Fundo Nacional de Assistncia Social | Antonio Jos Gonalves Henriques

Expediente

Brasil. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

Caderno de Gesto Financeira e Ormentria do SUAS - Braslia, DF: MDS,

Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao; Secretaria Nacional de Assis-

tncia Social, 2013.

140 p. ; 30 cm.

1. Assistncia social, Brasil. 2. Poltica social, Brasil. 3. Gesto financeira.

4. Gesto oramentria. I. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate

Fome. II. Sistema nico de Assistncia Social.

CDU 364(81)

Tiragem: 10.000 exemplares

Impresso: Grfica Brasil

2013 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

Todos os direitos reservados.

Qualquer parte desta publicao pode ser reproduzida, desde que citada a fonte.

Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS)

Diretoria Executiva do Fundo Nacional de Assistncia Social (DEFNAS)

SAF Sul| Quadra 2 | Bloco H | Lote 8 | Ed. Sede do FNAS |

70070-600 | Braslia | DF

Telefone: (61) 2030-1770

www.mds.gov.br

CENTRAL DE RELACIONAMENTO DO MDS: 0800 707 2003

Caderno de Gesto Financeira e Oramentria do SUAS

Equipe Editorial

Coordenao editorial: Allan Camello Silva e Dulcelena Alves Vaz Martins

Projeto grfico: Tarcsio Silva

Diagramao: Jonathan Phelipe e Tarcsio Silva

Reviso: Marclio Ferrari e Roberta Cortizo

Apoio: Srgio Ricardo Ischiara

APRESENTAO

Este Caderno integra o Programa Nacional de Capacitao do Sistema nico de Assistncia Social (CapacitaSUAS) que visa qualificar os trabalhadores e conselheiros do SUAS para aprimorar a prestao de servios socioassistenciais no mbito dos estados e municpios.

Tendo em vista a estruturao e consolidao do modelo de financiamento do SUAS, este Ca-derno de Gesto Financeira e Oramentria uma resposta necessidade de qualificao dos trabalhadores que atuam diretamente nas atividades degesto dos fundos de assistncia social.

O oramento pblico um instrumento estratgico de planejamento das aes do Estado. Ao de-finir os campos de investimento priorizados pelo governo, o oramento pblico revela-se de fun-damental importncia para a implementao das polticas pblicas. Sendo assim, a compreenso do processo de construo e execuo oramentria de vital importncia para o desempenho das atribuies dos trabalhadores envolvidos na gesto do SUAS nas trs esferas de governo.

Este material tem como objetivo fornecer aos trabalhadores que atuam diretamente nas atividades de gesto dos fundos de assistncia social subsdios conceituais e operacionais atualizados quanto aos processos relacionados ao sistema de planejamento oramentrio brasileiro e gesto financeira e oramentria do SUAS.

A elaborao desta publicao busca aprofundar a teoria e a prtica da sistemtica ora-mentria brasileira, assim como da gesto financeira e do controle social da Poltica de Assistncia Social. Esta apostila direcionada a todos os profissionais regularmente matri-culados no curso e poder ser consultada sempre que necessrio.

O mdulo I aborda conceitos fundamentais sobre oramento pblico, tais como os princ-pios oramentrios, o sistema de planejamento, o processo oramentrio, a participao social e os recursos da assistncia social.

O segundo mdulo trata do modelo de financiamento do SUAS, detalhando os critrios de partilha e o cofinanciamento. Ainda neste mdulo, so discutidos o funcionamento dos fundos de assistncia social e o conceito de ndice de Gesto Descentralizada (IGD).

O mdulo III, aprofunda o conhecimento sobre o planejamento oramentrio e sua vincu-lao com os planos de assistncia social, a prestao de contas e o papel dos conselhos como rgos de controle social.

Nos anexos, so fornecidas orientaes do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) para a execuo dos recursos transferidos, a despesa com pessoal e o fluxo de pagamento, entre outros temas.

Com este Caderno de Orientaes, esperamos que os trabalhadores do SUAS ampliem seus conhecimentos e contem com novas ferramentas para realizar a gesto financeira e ora-mentria do SUAS de modo eficiente, contribuindo assim para aprimorar a prestao de servios s famlias brasileiras mais vulnerveis.

Bons estudos!

5Orientaes Bsicas aos Gestores e Conselheiros

SUMRIO

MDULO I ORAMENTO PBLICO E O FINANCIAMENTO DO SUAS...................................................................06

UNIDADE 01.....................................................................................................................................................................06

1.1 ORAMENTO PBLICO.............................................................................................................................................061.2 PRINCPIOS ORAMENTRIOS................................................................................................................................071.3 CLASSIFICAES ORAMENTRIAS.......................................................................................................................101.4 SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO......................................................................................................211.5 O PROCESSO ORAMENTRIO................................................................................................................................281.6 A PARTICIPAO SOCIAL NOS PROCESSOS DECISRIOS ORAMENTRIOS....................................................34 UNIDADE 02.....................................................................................................................................................................36

2.1 OS RECURSOS DA ASSISTNCIA SOCIAL NO ORAMENTO PBLICO BRASILEIRO..........................................36

MDULO II- O FINANCIAMENTO DO SUAS................................................................................................................39

UNIDADE 01.....................................................................................................................................................................39

1.1 O MODELO DE FINANCIAMENTO DO SUAS...........................................................................................................391.2 ATRIBUIES E RESPONSABILIDADES DOS ENTES FEDERATIVOS NO FINANCIAMENTO DO SUAS.............62

UNIDADE 02.....................................................................................................................................................................69

2.1 CRITRIOS DE PARTILHA E O COFINANCIAMENTO DO SUAS.............................................................................69

UNIDADE 03.....................................................................................................................................................................75

3.1 CARACTERSTICAS DOS FUNDOS DE ASSISTNCIA SOCIAL...............................................................................75 3.2 REPROGRAMAO DE SALDOS DOS RECURSOS TRANSFERIDOS FUNDO A FUNDO.....................................763.3 IGD SUAS: O QUE , PRA QUE SERVE E COMO UTILIZAR?..................................................................................783.4 IGD PBF: O QUE , PRA QUE SERVE E COMO UTILIZAR?.....................................................................................86

MDULO III PLANEJAMENTO, PRESTAO DE CONTAS E O PAPEL DOS CONSELHOS...................................89

UNIDADE 01.....................................................................................................................................................................89

1.1 OS PLANOS DE ASSISTNCIA SOCIAL....................................................................................................................89

UNIDADE 02.....................................................................................................................................................................91

2.1 O PAPEL DOS RGOS DE CONTROLE NO ORAMENTO PBLICO: CGU, TRIBUNAIS DE CONTAS, MINISTRIO PBLICO E A PRESTAO DE CONTAS.........................................................91

UNIDADE 03.....................................................................................................................................................................99

3.1 ATRIBUIES E IMPORTNCIA DOS CONSELHOS COMO RGOS DE CONTROLE SOCIAL.LEITURA COMPLEMENTAR: ORIENTAES DO FUNDO NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL (FNAS).................102

ANEXOS.............................................................................................................................................................................111ANEXO I FLUXO DO FINANCIAMENTO DO SUAS - SERVIOS E PROGRAMAS..................................................111ANEXO II - FLUXO DO FINANCIAMENTO DA GESTO...............................................................................................112ANEXO III FLUXO DE REPASSE...................................................................................................................................112ANEXO IV - CRONOGRAMA FEDERAL PPA, LDO E LOA............................................................................................114ANEXO V - DIMENSES DO PPA...................................................................................................................................115ANEXO VI - MODELO PARA ELABORAO DO PPA..................................................................................................116

ANEXO VII PERGUNTAS FREQUENTES......................................................................................................................117


MDULO I ORAMENTO PBLICO E O FINANCIAMENTO DO SUAS

Bem-vindo ao primeiro mdulo do curso! Ao final deste mdulo, voc ser capaz de:

Compreender os conceitos fundamentais relacionados ao sistema e ao processo oramentrios;

Compreender o processo de construo do oramento pblico brasileiro;

Identificar o lugar da participao dos poderes Executivo e Legislativo e da so-ciedade civil no processo de construo do oramento pblico brasileiro; e

Compreender a importncia da insero das aes de Assistncia Social no or-amento pblico.

UNIDADE 01

1.1ORAMENTO PBLICO1

O oramento pblico o compromisso do governante com a sociedade para a execuo de polticas pblicas. Por meio dele, todos os cidados podem visualizar onde, quando, como e por quanto ser realizada uma obra ou fornecido um servio. Por exemplo, para que um Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS) seja construdo, os tcnicos remunerados e a limpeza realizada, preciso que haja antes a previso detalhada do que ser feito e de quanto ser gasto. Esta previso expressa no texto do oramento pblico.

De acordo com a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), o oramento pblico o instrumento de gesto de maior relevncia e provavelmente o mais antigo da adminis-trao pblica. um instrumento que os governos usam para organizar os seus recursos financeiros. Partindo da inteno inicial de controle, o oramento pblico tem evoludo e vem incorporando novas instrumentalidades. No Brasil, o oramento reveste-se tambm de formalidades legais. Existe uma lei constitucionalmente prevista que estima a receita e fixa despesa para um exerccio (Lei Oramentria Anual). Desta forma, as despesas s podero ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao oramento2. Ainda que seja formali-zado por meio de lei, o oramento pblico um instrumento de planejamento das aes estatais, de ao poltica e de interveno econmica que deve abarcar todas as polticas pblicas a serem executadas no perodo de um ano.

Alm disso, o oramento pblico pode ser considerado como instrumento de organizao das aes do Estado, espelho das opes polticas dos governantes, referncia inicial para a construo de polticas pblicas e instrumento de controle por parte do Poder Legislativo.

1 Texto desta unidade adaptado do material de apoio do curso Oramento Pblico: elaborao e execuo. Diretoria de Desenvolvimento Gerencial ENAP 2009. 2 Texto extrado do material de apoio do curso Oramento Pblico: elaborao e execuo. Diretoria de Desenvolvimento Gerencial ENAP 2009.


O oramento pblico , ainda, uma forma da administrao pblica orientar suas estrat-gias de interveno dentro e fora dos governos.

Todos os governantes brasileiros, conforme veremos, devero inserir em suas peas ora-mentrias as polticas pblicas para a rea de Assistncia Social, conforme previsto em seus principais normativos (PNAS, NOBSUAS 2012). Importa, assim, para os profi ssionais que atu-am no SUAS compreender quais so os procedimentos, atores sociais e polticos envolvidos na elaborao e aprovao dos instrumentos de planejamento oramentrio, garantindo de forma qualifi cada a insero da poltica de assistncia social em cada instrumento.

A seguir discutiremos os princpios oramentrios mais conhecidos.

1.2 PRINCPIOS ORAMENTRIOSOs princpios oramentrios so regras norteadoras da prtica oramentria que buscam au-mentar a transparncia e o controle do Poder Legislativo sobre o Executivo. Resumidamen-te, os princpios oramentrios so um conjunto de premissas que devem ser observadas durante cada etapa da elaborao oramentria por todos os entes federativos. Conforme o Manual Tcnico do Oramento de 2014, os princpios oramentrios visam estabelecer regras bsicas, a fi m de conferir racionalidade, efi cincia e transparncia aos processos de elaborao, execuo e controle do oramento pblico.

Ao analisar os princpios oramentrios, devem ser consideradas duas categorias distintas: os princpios oramentrios clssicos (ou tradicionais) e os princpios oramentrios mo-dernos (ou complementares).

Os princpios oramentrios clssicos so aqueles consolidados ao longo do desenvolvi-mento do oramento (desde a Idade Mdia, at meados do sculo XX), e surgiram em uma poca em que os oramentos tinham forte conotao jurdica.

J os princpios oramentrios modernos comearam a ser delineados na era moderna do oramento, quando sua funo extrapolou as fronteiras poltico-legalistas, invadindo o uni-verso do planejamento (programao) e da gesto (gerncia).

Muitos autores reconhecem que vrios princpios oramentrios tradicionais esto presen-tes no Brasil, seja de modo mais ou menos explcito. A seguir, destacam-se alguns princ-pios oramentrios clssicos mais essenciais.

Ateno! Na literatura especializada, existem referncias a outros princpios oramentrios. No entanto, sero abordados nesta apos-tila apenas aqueles considerados mais teis ao objetivo deste curso.


PRINCPIOS ORAMENTRIOS CLSSICOS

Princpio da AnualidadeDe acordo com o princpio da anualidade, o oramento deve ter vigncia de um exerccio financeiro. Conforme a legislao brasileira, o exerccio financeiro coincide com o ano civil (incio em 01 de janeiro, trmino em 31 de dezembro). Destaca-se que a Lei n 4.320/64 menciona a existncia deste princpio. Alm disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)3 vem reforar este princpio ao estabelecer que as despesas assumidas no exerccio sejam compatveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exerccio.

Princpio da ClarezaPelo princpio da clareza, o oramento deve ser claro e de fcil compreenso a qualquer cidado. Por isso, importante simplificar a linguagem complexa que a tcnica oramentria imprime.

Princpio do EquilbrioEste princpio estabelece que os valores autorizados para a realizao das despesas devem ser compatveis com os valores previstos para a arrecadao das receitas. O princpio do equilbrio passa a ser parmetro para o acompanhamento da execuo oramentria. A execuo das des-pesas sem a correspondente arrecadao no mesmo perodo acarreta invariavelmente resultados negativos comprometedores ao cumprimento das metas fiscais, que sero vistas mais adiante.

Princpio da ExclusividadeSegundo este princpio, a lei oramentria no pode conter matria que no seja referente fixao das despesas e previso das receitas. Em outras palavras, a lei oramentria deve conter apenas temas relacionados aos gastos e receitas previstos pelo governo.

Princpio da LegalidadeO princpio da legalidade estabelece que a elaborao do oramento deve observar as limitaes legais em relao aos gastos, s receitas e, em especial, s vedaes impostas pela Constituio Federal de 1988 (CF/88) Unio, estados, Distrito Federal e municpios.

Entre as proibies, podem ser citadas: exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabe-lea; cobrar tributos no mesmo exerccio financeiro da lei que o instituiu ou elevou; insti-tuir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente; utilizar tributo com efeito de confisco; estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pe-dgio pela utilizao de vias conservadas pelo poder pblico e instituir impostos sobre:

Patrimnio, renda ou servios entre os poderes pblicos;

Templos de qualquer culto;

3 Lei Complementar n 101, de4 demaio de 2000.


Patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social sem fins lu-crativos, atendidos os requisitos da lei;

Livros, jornais, peridicos e o papel destinado a sua impresso.

Princpio da No Afetao (no vinculao) das ReceitasSegundo o princpio de no vinculao, nenhuma parcela da receita poder ser reservada ou comprometida para atender a determinados gastos. Este no considerado um princ-pio clssico. Trata-se de dotar o administrador pblico de margem de manobra para alocar os recursos de acordo com suas prioridades.

No Brasil, esse princpio no vem sendo observado. Nos ltimos anos, aos poucos tm sido criadas receitas com automtica vinculao a reas de despesas especficas. Recentemen-te, vrios fundos foram criados vinculando a receita a reas como telecomunicaes, ener-gia e cincia e tecnologia, entre outros. Por um lado, a vinculao garante a regularidade no aporte de recursos para determinadas reas. Por outro, diminui significativamente a liber-dade do governante para implementar polticas pblicas prioritrias.

O resultado que em algumas reas h recursos demais que no podem ser transferidos para outros que esto com escassez. O excesso de vinculao faz com que haja, em boa medida, uma repartio definida legalmente entre as reas de governo, diminuindo as al-ternativas de opes alocativas dos administradores pblicos, ou seja, a forma como se distribui os recursos pblicos

Princpio da PublicidadeEste princpio diz respeito garantia da transparncia e de pleno acesso a qualquer interes-sado s informaes necessrias ao exerccio da fiscalizao sobre a utilizao dos recursos arrecadados dos contribuintes.

Princpio da Unidade OramentriaO princpio da unidade oramentria diz que o oramento uno: cada unidade governa-mental deve possuir apenas um oramento. Ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas em uma s lei oramentria.

Princpio da UniversalidadePor este princpio, todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei oramentria, no podendo haver omisso. Por conta da interpretao desse princpio, os oramentos da Unio incorporam receitas e despesas meramente contbeis, como, por exemplo, a rolagem dos ttulos da dvida pblica. Com isso, os valores globais dos oramentos ficam superesti-mados, no refletindo o verdadeiro impacto dos gastos pblicos na economia.

Princpio do Oramento BrutoDetermina que todas as receitas e despesas devem constar na pea oramentria com seus valores brutos (e no lquidos).


PRINCPIOS ORAMENTRIOS MODERNOS

Princpio da SimplificaoPelo princpio da simplificao, o planejamento e o oramento devem utilizar elementos de fcil compreenso.

Princpio da DescentralizaoSegundo este princpio, prefervel que a execuo das aes ocorra no nvel mais prximo de seus beneficirios. Com essa prtica, a cobrana dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidado (beneficirio da ao) e a unidade administrativa que a executa.

Princpio da ResponsabilizaoConforme o princpio da responsabilizao, os gerentes/administradores devem assumir de forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a soluo ou o encaminhamento de um problema.

1.3 CLASSIFICAES ORAMENTRIASAs classificaes oramentrias de receitas e despesas tm papel fundamental na elaborao do oramento pblico, inclusive para facilitar a transparncia das operaes constantes em um oramento. Toda a informao oramentria organizada segundo um tipo de classificao.

Em relao despesa, as classificaes respondem s principais perguntas que surgem quando o assunto gasto oramentrio. A cada uma dessas indagaes, corresponde um tipo de classificao. Veja o quadro esquemtico a seguir: PERGUNTA TIPO DE CLASSIFICAO

Para que sero gastos os recursos alocados? Programtica

Quem o responsvel pela programao a ser realizada? Institucional (rgo e unidade oramentria)

Em que sero gastos os recursos? Funcional

O que ser adquirido ou pago? Por elemento de despesa

Qual o efeito econmico da realizao da despesa? Por categoria econmica

Qual a origem dos recursos? Por fonte de recursos

CLASSIFICAES ORAMENTRIAS DA DESPESA

Nesta seo, sero abordadas as seguintes classificaes oramentrias da despesa:

Estrutura programtica;

Classificao Institucional;

Classificao Funcional;

Classificao por Natureza da Despesa;


Identificador de Uso;

Classificao por Fontes de Recurso;

Esfera Oramentria; e

Identificador de Resultado Primrio.

ESTRUTURA PROGRAMTICA

A partir do oramento para o ano 2000, algumas modificaes foram estabelecidas na clas-sificao da despesa at ento vigente. A chamada reforma gerencial do oramento trouxe algumas prticas simplificadoras e descentralizadoras que foram adotadas para privilegiar o aspecto gerencial dos oramentos. Essa reforma prev que cada nvel de governo passar a ter a sua estrutura programtica prpria, adequada soluo dos seus problemas, e origi-nria do seu Plano Plurianual (PPA).

Os programas servem de elo entre o planejamento e o oramento, evidenciando, por inter-mdio das aes que o constituem, os bens e servios que dele resultam. Vale destacar que as aes oramentrias que compem os programas so classificadas em projetos, ativida-des e operaes especiais.

CLASSIFICAO INSTITUCIONAL

A classificao institucional permite identificar o programa de trabalho do governo segun-do os Poderes, rgos e Unidades Oramentrias (UO). A ideia principal deste classificador identificar que instituio responsvel pelo gasto. A classificao institucional est pre-sente nos documentos oramentrios e nos atos relativos execuo da despesa. expres-sa por um cdigo numrico de cinco dgitos de fcil interpretao. Considere o seguinte exemplo de classificao institucional: 355901.

Os dois dgitos seguintes (355901) evidenciam o rgo em questo. Conforme a tabela contida no Manual Tcnico de Oramento (MTO), 55 o cdigo representativo do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).


Os trs ltimos dgitos (901) designam a UO que a responsvel pelas aes oramentrias em seu nvel mais detalhado. No oramento da Unio, est convencionado que o primeiro dos trs ltimos dgitos (901) designa a natureza da UO, conforme descrio abaixo:

Voltando ao exemplo, 355901 a UO Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) - MDS.

til saber que uma UO no corresponde, necessariamente, a uma estrutura administrativa. Como exemplo disso, podemos citar as classificaes:

02901 - Fundo Especial do Senado Federal;

74101 - Operaes Oficiais de Crdito - Recursos sob Superviso do Ministrio da Fazenda; e

90000 - Reserva de Contingncia.

CLASSIFICAO FUNCIONAL

O modelo atual de classificao funcional foi tambm introduzido pela reforma gerencial do oramento em 2000. Seu escopo principal a identificao das reas em que as des-pesas ocorrem, por exemplo, sade, educao ou indstria. H uma matricialidade em sua lgica, ou seja, as subfunes podem ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas. A ttulo de ilustrao, possvel desagregar a funo educao em diversas subfunes: ensino primrio, ensino secundrio, ensino superior, etc.

A classificao funcional (por funes e subfunes) serve como um agregador dos gastos do governo, evidenciando a programao a partir de grandes reas de atuao governa-mental. Por ser de uso comum e obrigatrio para todas as esferas de governo, este classifi-cador permite a consolidao nacional dos gastos do setor pblico.

A partir deste classificador, possvel saber qual o nvel de gastos com a funo assistncia social, por exemplo, ou o nvel de gastos com a subfuno assistncia comunitria (244) ou assistncia ao idoso (241). Tambm possvel levantar estas informaes associadas a um determinado espao administrativo (regio, estado ou municpio), de modo a obter-se dados relevantes, como o nvel de gastos com a subfuno assistncia criana e ao adoles-cente (243) na regio Norte, por exemplo.


A classifi cao funcional est representada em cinco dgitos. Os dois primeiros dizem res-peito funo, que o maior nvel de agregao dos diversos espaos de atuao do setor pblico. A funo guarda relao com a misso institucional do rgo ou instituio. J os trs dgitos seguintes referem-se subfuno, que pode ser entendida como uma diviso da funo. A subfuno no se restringe rea de atuao do rgo ou instituio, fi cando associada prpria caracterstica da ao.

Esta independncia de conceitos entre funo e subfuno produz uma dinmica interes-sante na classifi cao funcional. Para tornar mais clara esta dinmica matricial, apresenta--se o seguinte exemplo: uma atividade do servio de proteo e atendimento integral famlia (PAIF), do MDS, classifi cada na subfuno 244 assistncia comunitria e na funo 08 assistncia social.

Dica: possvel fazer o download do Manual Tcnico de Or-amento 2014 para conhecer a tabela de funes e subfun-es de governo (pgina 158). Acesse o link: http://www.planejamento.gov.br/ministerio.asp?index=8&ler=s862

CLASSIFICAO POR NATUREZA DA DESPESA

A classifi cao por natureza da despesa possibilita a obteno de informaes macroeco-nmicas sobre os efeitos dos gastos do setor pblico na economia. Alm disso, facilita o controle contbil do gasto.

Este tipo de classifi cao pode proporcionar informaes relevantes sobre a contribuio do governo renda nacional e se essa contribuio est aumentando ou diminuindo.

De acordo com a legislao4 que dispe sobre normas gerais de consolidao das contas pblicas no mbito da Unio, estados, Distrito Federal e municpios, a classifi cao por natureza da despesa composta por:

Categoria Econmica;

Grupo de Natureza da Despesa;

Modalidade de aplicao; e

Elemento de Despesa.

4 Portaria Interministerial n 163, de 4 de maio de 2001. Atualizada pela Portaria Conjunta STN/SOF n 03, de 15 de outubro de 2008 (Manual da Despesa Nacional).


Segundo a Portaria n 163/01, a categoria econmica composta por despesas correntes e de capital. Por seu turno, os grupos de natureza da despesa representam a agregao de elementos de despesa que apresentam as mesmas caractersticas quanto ao objeto de gasto. Em relao ao elemento de despesa, este tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, dirias, material de consumo, ser-vios de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenes sociais, obras e instalaes, equipamentos e material permanente, auxlios, amortizao e outros de que a administra-o pblica se serve para a consecuo de seus fins.

O esquema a seguir ilustra as classificaes quanto natureza da despesa.

Categoria econmica:A categoria econmica da despesa trata do efeito econmico da realizao da despesa e possui as seguintes caractersticas:

Propicia elementos para avaliar o efeito econmico das transaes do setor pblico;

Enfatiza o efeito dos gastos sobre a economia;

Constituda por dois tipos: despesas correntes e de capital (cdigo 3 e 4).

Grupos de Natureza da Despesa (GND):Os grupos referem-se a qual classe de gastos ser realizada a despesa.

1. Pessoal e Encargos Sociais;

2. Juros e Encargos da Dvida;

3. Outras Despesas Correntes;


4. Investimentos;

5. Inverses Financeiras;

6. Amortizao da Dvida.

Modalidade de aplicaoA modalidade de aplicao responde pergunta: como sero aplicados os recursos?

A resposta indica se os recursos sero aplicados diretamente pela unidade detentora do crdito oramentrio ou transferidos, ainda que na forma de descentralizao, a outras es-feras de governo, rgos ou entidades.

Ateno! importante conhecer as seguintes modalidades de aplicao:

41 Transferncia a municpios (modalidade na qual o FNAS classifica as despesas com as transferncias regulares e automticas, fundo a fundo, aos municpios);

31 Transferncia a estados (modalidade na qual o FNAS classifica as despesas com as transferncias regulares e automticas, fundo a fundo, aos estados);

40 Transferncia a municpios (nesta modalidade so classificadas, pelo FNAS, as despesas com repasses a municpios realizadas por meio de convnios ou contratos de repasse);

30 Transferncia a estados (nesta modalidade so classificadas, pelo FNAS, as des-pesas com repasses a estados realizadas por meio de convnios ou contratos de re-passe);

50 Transferncia a instituies privadas sem fins lucrativos;

90 Aplicao direta (nesta modalidade os municpios ou estados classificam as despesas que so executadas diretamente, como pagamento a fornecedores, tarifas de gua, luz, telefone, contratos de aluguel, etc.).

Elemento de despesaO elemento de despesa responde pergunta: o que ser adquirido?

Dois pontos importantes merecem ser destacados:

Os elementos de despesa no constam na Lei Oramentria Anual (LOA);

So utilizados apenas na execuo do oramento e como informao comple-mentar da sua elaborao.


Como exemplo, podemos citar os seguintes elementos de despesa:

30 Material de consumo;

35 Servios de consultoria;

33 Passagens e despesas com locomoo;

52 Equipamento e material permanente;

92 Despesas de exerccios anteriores.

Identificador de usoEste classificador vem completar a informao referente aplicao dos recursos, espe-cialmente para destacar a contrapartida nacional de emprstimos ou doaes. composto pelos seguintes cdigos:

0 Recursos no destinados contrapartida;

1 Contrapartida de emprstimos do Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD);

2 Contrapartida de emprstimos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID);

3 Contrapartida de emprstimos por desempenho ou com enfoque setorial amplo;

4 Contrapartida de outros emprstimos; e

5 Contrapartida de doaes.

Classificao por fontes de recursosEsta classificao usada nos demonstrativos da despesa para indicar a espcie de recur-sos que a est financiando. A fonte indicada por um cdigo de trs dgitos, formada pela combinao do grupo e da especificao da fonte.

Conforme o MTO, o primeiro dgito determina o grupo de fonte de recursos e os dois dgitos seguintes, sua especificao. Os grupos de fontes de recursos so:

1 Recursos do Tesouro - Exerccio Corrente;

2 Recursos de Outras Fontes - Exerccio Corrente;

3 Recursos do Tesouro - Exerccios Anteriores;

6 Recursos de Outras Fontes - Exerccios Anteriores; e

9 Recursos Condicionados.


Esfera oramentriaEsta classifi cao possibilita identifi car a qual dos oramentos defi nidos na CF/885 uma determinada programao est associada:

10 Oramento Fiscal;

20 Oramento da Seguridade Social; e

30 Oramento de Investimento.

CLASSIFICAES ORAMENTRIAS DA RECEITA

Da mesma forma que as despesas, as receitas pblicas so classifi cadas sob diversos aspec-tos. No esquema a seguir, verifi ca-se que a classifi cao da natureza da receita est composta por seis nveis, oito dgitos e busca identifi car a origem do recurso conforme seu fato gerador.

Na lista reproduzida a seguir6, possvel observar como a estrutura lgica adotada facilita a compreenso das receitas:

importante destacar que os nveis antecedentes so agregaes das receitas contidas nos nveis subsequentes, como se observa no exemplo do cdigo 1111.02.00 - Imposto sobre a exportao:

5 Art. 165, 5. 6 Relao retirada do Anexo I da Portaria Interministerial n 163/2001 (atualizada pela Portaria Conjunta STN/SOF n 03, de 15/10/2008 - Manual da Receita Nacional).


1 O 1 dgito (1), categoria econmica, refere-se s Receitas Correntes.

1 O 2 dgito (1), origem, refere-se Receita Tributria.

1 O 3 dgito (1), espcie, refere-se a Impostos.

1 O 4 dgito (1), rubrica, identifi ca o Imposto sobre Comrcio Exterior.

02 Os 5 e 6 dgitos (02), alnea, referem-se a Imposto sobre a Exportao.

00 Os 7 e 8 dgitos (00), subalnea, referem-se ao detalhamento do bem ex-portado (seu preenchimento facultativo)

Outro exemplo de classifi cao da receita o imposto de renda de pessoa fsica recolhido dos trabalhadores. Aloca-se a receita pblica correspondente na natureza da receita (cdi-go 1112.04.10), segundo o esquema abaixo:


Outro exemplo:

Categoria econmica da receitaA legislao7 estabelece que a receita ser classifi cada nas seguintes categorias econmi-cas: receitas correntes e receita de capital. Com a Portaria Interministerial STN/SOF n 338, de 26 de abril de 2006, essas categorias econmicas foram detalhadas em receitas corren-tes intraoramentrias e receitas de capital intraoramentrias. As classifi caes includas no so novas categorias econmicas de receita, mas especifi caes das categorias econ-micas corrente e de capital, que possuem os seguintes cdigos:

7. Receitas Correntes Intraoramentrias; e

8. Receitas de Capital Intraoramentrias

Origem e espcie da receita origem uma subdiviso das receitas correntes e de capital, identifi cando a procedncia dos recur-sos pblicos em relao ao fato gerador dos ingressos. Os cdigos da origem da natureza da receita so:

7 Art. 11 da Lei n 4.320/64.


Espcie o nvel de classificao vinculado origem, composto por ttulos que permitem especifi-car com mais detalhe o fato gerador dos ingressos.

Rubrica da receita o nvel que detalha a espcie com mais preciso, especificando a origem dos recursos fi-nanceiros. Agrega determinadas receitas com caractersticas prprias e semelhantes entre si.

Alnea e subalnea da receita

Alnea o nvel que apresenta o nome da receita propriamente dita e que recebe o registro pela entrada de recursos financeiros.

SubalneaConstitui o nvel mais analtico da receita, que recebe o registro de valor pela entrada do recurso financeiro quando houver necessidade de mais detalhamento da alnea.

Principais Tributos que Compem o Oramento Municipal

Tributos Municipais

IPTU Imposto Territorial e Predial Urbano

ISS Imposto sobre Servios

ITBI Imposto de Transmisso de Bens Intervivos

Taxas ex: limpeza pblica

Contribuies de Melhoria

Tributos Estaduais

ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias (25% deste imposto redistribudo aos municpios)

IPVA Imposto sobre Proprietrios de Veculos Automotores (50% se des-tina ao municpio arrecadador)

Tributos Federais

FPM Fundo de Participao dos Municpios (formado por 23,5% do IPI e do IR e tambm repassado aos estados e municpios)

IR Imposto de Renda Retido na Fonte

ITR Imposto Territorial Rural


1.4 SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORAMENTOO sistema de planejamento e oramento de importncia fundamental para a consecuo das polticas pblicas. A origem do oramento moderno atual (oramento-programa) foi o Sistema de Planejamento, Programao e Oramento (na sigla em ingls, PPBS), adotado nos Estados Unidos na dcada de 1960.

As principais caractersticas do PPBS eram: integrar o planejamento com oramento; quanti-ficar objetivos e fixar metas; produzir alternativas programticas; realizar acompanhamento fsico-financeiro; avaliar resultados e gerenciar por objetivos.

Na legislao brasileira8, programa definido como o instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual.

Nesse contexto, com o valor dado mensurao dos resultados que caracteriza o oramen-to-programa, a efetividade uma nova dimenso levada em conta na avaliao e no con-trole do oramento, ou seja, a efetividade tem a ver com o impacto da ao governamental nas necessidades da sociedade.

De nada vale a construo de uma ponte, com menos recursos que o previsto, em menos tempo que o estimado, se ela no atender ao objetivo de facilitar o fluxo de veculos e pe-destres. Nessas condies, a ao de construo da ponte seria eficiente e eficaz, mas no seria efetiva.

Portanto, o que justifica a realizao dos programas na tcnica do oramento- programa uma necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido por indicadores e metas. A ideia de aquisies a fazer, compras do governo, tpica do oramento tradicional, no do oramento-programa.

Conforme a CF/88, existem trs instrumentos complementares para a elaborao do ora-mento pblico: o PPA (Plano Plurianual) a LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias) e a LOA (Lei Oramentria Anual). A CF/88 determina que a prerrogativa de elaborao de tais documentos de exclusividade do Poder Executivo9. Ao Legislativo cabe alterar, por meio de emendas, a proposta original ou apenas confirm-la por meio do voto

Plano Plurianual (PPA)

De acordo com a CF/88, o PPA deve conter as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital. Em sua essncia, o PPA um dos principais instrumentos de planejamento existentes nos entes da federao, haja vista que o plano define, por um perodo de mdio prazo (quatro anos) os programas, projetos e aes do Poder Executivo. O Artigo 165 da CF/88 expressa assim seu contedo:

8 Portaria 42/99 do Ministrio do Oramento e Gesto.9 Artigo 165 da Constituio Federal de 1988


Artigo 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

I o plano plurianual

II - as diretrizes oramentrias

III os oramentos anuais

1. A lei que instituir o PPA estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada

Giacomoni afi rma que o PPA passa a se constituir na sntese dos esforos de planejamen-to de toda a administrao pblica, orientando a elaborao dos demais planos e progra-mas de governo, assim como do prprio oramento anual10. Ao se afi rmar enquanto um plano de mdio prazo para as aes governamentais, o PPA exige do administrador pbli-co (em qualquer esfera da federao) a organizao de processos internos para a elabora-o, execuo, monitoramento e avaliao do plano.

as dimenses estratgica, ttica e operacional do PPA esto detalhadas no anexo V deste manual.

Conforme o Guia Rpido de Elaborao dos PPA (2013) municipais elaborado pelo Minist-rio do Planejamento Oramento e Gesto (MPOG), o PPA possibilita:

Criar espao prprio para o planejamento, no sentido de superar a linguagem excessivamente tcnica, criando melhores condies para expressar as polticas pblicas e seus respectivos benefi cirios;

Aproximar os rgos executores da formulao das polticas, valorizando o co-nhecimento destes e conjugando esforos para diretrizes gerais: viso de futuro e macro desafi os para os municpios de modo coordenado com o federal e o estadual e

Permitir o efetivo monitoramento dos objetivos e metas do governo e aprimorar o tratamento da territorializao das polticas em nvel local.

importante destacar que para a elaborao do PPA so necessrios alguns passos visando sua completa articulao com os outros instrumentos oramentrios e as reais necessida-des da populao, como pode ser visualizado a seguir:

10 (GIACOMONI, 2010, p. 215.)


PARA O PLANEJAMENTO DO PPA NECESSRIO:

O DIAGNSTICO DA REALIDADE PRESENTE O DELINEAMENTO DE CENRIOS DE FUTURO DESEJADO A DEFINIO DE PRIORIDADES A ARTICULAO DE ESTRATGIAS PARA SUA REALIZAO E PARA A EXECUO DAS RESPECTIVAS POLTICAS DE APOIO

A FORMULAO DE PROGRAMAS PARA ATINGIR AS PRIORIDADES FIXADAS E COM OS RECURSOS DISPONVEIS

Alguns pontos sobre o PPA merecem ser destacados:

O projeto de lei deve ser encaminhado ao Legislativo at 31 de agosto do pri-meiro ano de mandato do prefeito, devendo vigorar por quatro anos11;

Deve estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para determinadas despesas oramentrias;

Sujeito sano do prefeito, aps a apreciao e votao no Legislativo;

Composto pelo texto da lei e por diversos anexos;

Vigora do incio do segundo ano do mandato at o fi nal do primeiro exerccio fi nanceiro, coincidente com o ano civil, do mandato subsequente; e

Deve ser apreciado pelo Legislativo (Cmara de Vereadores) at o fi nal da sesso legislativa de cada ano.

Aes do governo federal para apoio aos municpios na elaborao do PPA

O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), por meio da Secretaria de Pla-nejamento e Investimentos Estratgicos (SPI), vem desenvolvendo estratgias para promo-ver a integrao entre o governo federal, estadual e municipal.

Nessa linha, o MPOG est elaborando iniciativas voltadas ao fortalecimento do Sistema Nacio-nal de Planejamento a fi m de promover a articulao e sinergia das polticas pblicas estabe-lecidas no mbito dos PPAs dos entes federados, com destaque para:

Agendas de desenvolvimento territorial e

Apoio tcnico elaborao dos Planos Plurianuais Municipais para o perodo 2014-2017.

Informaes detalhadas sobre essas atividades podem ser obtidas no site: http://www.pla-nejamento.gov.br/secretaria.asp?sec=10

11 Os prazos para elaborao do PPA variam em cada ente de acordo com a legislao local. Nesta apostila, utilizamos os prazos vigentes no Governo Federal.


Dica: Para conhecer o modelo de elaborao do PPA, consulte o anexo VI.

Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)

Em relao Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), a CF/88 determina que seu contedo deve conter as diretrizes e metas da administrao pblica, alm de orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual. O pargrafo 2. do artigo 165 da CF/88 anuncia a LDO da se-guinte maneira:

(...), 2o.A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da ad-ministrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio fi nanceiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as altera-es na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias fi nan-ceiras ofi ciais de fomento.(CONSTITUIAO FEDERAL DE 1988)

A LDO corresponde a um passo intermedirio entre o PPA e a LOA. O contedo da LDO de-ver se basear no PPA, ou seja, nenhum contedo presente na LDO poder ser diferente do aprovado no PPA.

A LRF atribuiu novos contedos proposta de LDO encaminhada pelo Executivo ao Legisla-tivo. Em seu artigo 4o., a LRF evidencia que a LDO dispor sobre: i) equilbrio entre receitas e despesas; ii) critrios e forma de limitao de empenho; iii) normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas fi nanciados com recursos dos ora-mentos; iv) demais condies e exigncias para transferncia de recurso.

Alm disso, a LDO dever conter o Anexo de Metas Fiscais, que avalia de forma geral a situa-o fi nanceira do Poder Executivo e um Anexo de Riscos Fiscais que avalia os passivos con-tingentes e de outros riscos que podero afetar de forma signifi cativa as contas pblicas.

Em sntese, podemos afi rmar que as caractersticas da LDO12 so:

uma lei ordinria, vlida apenas para um exerccio;

Indicar as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o prximo exerccio fi nanceiro;

Orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA);

Dispor sobre alteraes na legislao tributria;

Estabelecer a poltica de aplicao das agncias fi nanceiras ofi ciais de fomento.

12 Art. 165, 2.


As metas so definidas pela LDO para constar do projeto de lei oramentria de cada exerccio. So apresentados em um texto anexo ao da lei, sendo um deta-lhamento anual de programas e aes cujas prioridades e metas foram estabe-lecidas no PPA;

Deve ser aprovada pelo Legislativo antes do encerramento da primeira sesso legislativa (intervalo entre as sesses de 18 a 31 de julho), sob pena de no se interromper o primeiro perodo da sesso legislativa; e

O Poder Executivo possui prazo at o dia 15 de abril de cada ano para encami-nh-la ao Legislativo13.

LEI ORAMENTRIA ANUAL (LOA)A legislao14 dispe que a LOA deve conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do governo, sendo obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade.

A CF/88 estabelece15 que a LOA compreender:

I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;

II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indireta-mente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

Sinteticamente, podemos destacar alguns aspectos da LOA:

Estima as receitas e fixa as despesas. Ou seja, todas as receitas e despesas devem constar na lei;

elaborada pelo Executivo e encaminhada, at o dia 31 de agosto de cada exer-ccio, ao Legislativo, devendo ser devolvida para sano at o encerramento da sesso legislativa16;

uma lei ordinria, cuja validade abrange somente o exerccio fiscal a que se refere;

13 Os prazos para elaborao da LDO variam em cada ente de acordo com a legislao local. Nesta apostila, utilizamos os prazos vigentes no Governo Federal.14 Lei n 4.320/64.15 Art. 165, 5.16 Os prazos para elaborao da LOA variam em cada ente de acordo com a legislao local. Nesta apostila, utilizamos os prazos vigentes no Governo Federal.


o oramento propriamente dito;

Tem como um dos objetivos centrais o cumprimento ano a ano das etapas do PPA em consonncia com a LDO; e

Uma vez que o projeto de lei se transformou em lei, inicia-se a execuo oramen-tria. Nesta fase ocorrem os atos administrativos que promovero os dispndios de recursos na busca dos objetivos de cada programa constante no oramento. necessria uma perfeita contabilizao das entradas e sadas de recursos por parte da administrao pblica para que seja possvel identifi car claramente as receitas previstas e as despesas autorizadas, facilitando o controle, a fi scalizao e a avaliao da execuo.

1.5 O PROCESSO ORAMENTRIO17

O oramento pblico percorre diversas etapas: inicia com a apresentao de uma proposta que se transformar em projeto de lei a ser apreciado, emendado, aprovado, sancionado e publicado, aps isso passa para sua execuo, quando se observa a arrecadao de receita e a realizao da despesa dentro do ano civil, at o acompanhamento e avaliao da execu-o. A fi gura a seguir apresenta as principais etapas do ciclo oramentrio:

17 Texto extrado do stio do Senado Federal com adaptaes.


Proposta OramentriaO contedo e a forma da proposta oramentria so tratados de forma detalhada no artigo 22 da Lei n 4.320/64. O Poder Executivo deve encaminh-la ao Legislativo observando--se os prazos estabelecidos na CF/88 e/ou nas constituies dos estados e ainda nas leis orgnicas municipais.

O Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) dever ser elaborado com base no PPA e na LDO (aprovados pelo Legislativo) e no Plano de Assistncia Social (aprovado pelo respecti-vo Conselho de Assistncia Social).

Para elaborao do PLOA, fundamental a observncia do referencial monetrio estabeleci-do pelo governo para cada rgo. Com base nos referenciais monetrios, os rgos setoriais realizam a distribuio desses limites segundo a estrutura programtica da despesa. Consi-derando o volume de recursos, cada rgo setorial deve observar no processo de alocao oramentria pela melhor distribuio, tendo em vista as prioridades e a qualidade do gasto.

Cabe destacar que o oramento deve expressar as reais necessidades do municpio para todas as polticas pblicas, inclusive a Assistncia Social.

Outro ponto importante que as fontes/destinaes de recursos sero indicadas na fase da elaborao da proposta. Considerando que as aes, servios, programas e projetos da assistncia social so cofi nanciados com recursos dos trs entes federados, os gestores dos fundos de assistncia social devero fazer a previso de no mnimo trs fontes de recursos: do governo federal, do governo estadual e da prpria (fonte do tesouro municipal).

O PLOA conter texto do projeto, diversos anexos e dever ser encaminhado ao Legislativo por meio de mensagem que dever conter, segundo Manual Tcnico do Oramento Ora-mentrio (verso 2013):

I - resumo da poltica econmica do Pas, anlise da conjuntura econmica e atualizao das informaes de que trata o 4o do art. 4o da Lei de Responsabilidade Fiscal, com in-dicao do cenrio macroeconmico, e suas implicaes sobre a Proposta Oramentria;

II - resumo das polticas setoriais do governo;

III - avaliao das necessidades de fi nanciamento do Governo Central relativas aos Ora-mentos Fiscal e da Seguridade Social, explicitando receitas e despesas e os resultados pri-mrio e nominal implcitos no Projeto de Lei Oramentria, na Lei Oramentria e em sua reprogramao e os realizados em 2011, no caso da PLOA 2013.

importante ressaltar que este o modelo da PLOA Federal. Estados, Distrito Federal e Municpios devero adequar suas mensagens prtica oramentria de cada ente e s pre-vises das Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais.

Dica: Consulte o anexo IV deste manual para conhecer

o cronograma federal do PPA, LDO e LOA.


Fase de elaborao das emendas ao oramento

As emendas feitas ao oramento federal so propostas por meio das quais os parlamenta-res podem opinar ou influir na alocao de recursos pblicos em funo de compromissos polticos que assumiram durante seu mandato junto aos estados, municpios e instituies. Tais emendas podem acrescentar, suprimir ou modificar determinados itens (rubricas) do projeto de LOA enviado pelo Executivo.

Existem quatro tipos de emendas feitas ao oramento: individual, de bancada, de comis-so e da relatoria.

Emendas individuais so de autoria de cada parlamentar.

Emendas de bancada so coletivas, de autoria das bancadas estaduais ou regionais.

Emendas de comisso so as apresentadas pelas comisses tcnicas da Cmara e do Senado e so tambm coletivas, bem como as propostas pelas mesas diretoras das duas Casas.

Emendas do relator so feitas pelo deputado ou senador que, naquele de-terminado ano, foi escolhido para produzir o parecer final sobre o oramen-to, o chamado relatrio geral. Todas as emendas so submetidas votao da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO)18

De acordo com as regras estabelecidas nos atos especficos do Poder Legislativo de cada ente, cada parlamentar pode apresentar certo nmero de emendas individuais no valor total definido pelo parecer preliminar do relator. H tambm regras especficas sobre a apresenta-o de tais emendas, como identificar a entidade beneficiria que receber os recursos, com endereo e nome dos responsveis pela sua direo, bem como as metas que essa entidade dever cumprir, demonstrando sua compatibilidade com o valor da verba fixada na emenda.

No caso da Poltica de Assistncia Social, importante acompanhar se h alguma aprovao de emenda que venha modificar a proposta inicial da LOA encaminhada pelo Poder Execu-tivo ao Legislativo, e, consequentemente quais os impactos das modificaes da emenda para a execuo da Poltica Pblica de Assistncia Social.

Fase da realizao, no mbito da Unio, da anlise das emendas e a distri-buio dos recursos disponveis entre as emendas admitidas

Nesta fase, so realizados vrios clculos e anlises para distribuir os recursos disponveis entre as emendas admitidas. Assim, torna-se imprescindvel verificar as vedaes estabe-lecidas para o cancelamento de dotaes do oramento elaborado pelo Poder Executivo, realizando-se a distribuio dos recursos s emendas.

18 Destaca-se que em cada municpio, conforme o regimento interno da Cmara, h comisses especficas para anlise e ela-borao de pareceres sobre os instrumentos oramentrios. A CMO existe apenas no mbito federal.


Compete ao Comit de Admissibilidade de Emendas propor a inadmissibilidade das emen-das apresentadas, inclusive as do relator, ao projeto de LOA19. A Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), com base em proposta do Comit, define anual-mente diretrizes e orientaes com os critrios especficos de admissibilidade, bem como declara a inadmissibilidade das emendas.

Recebido pelo Legislativo, o projeto publicado e encaminhado CMO20. Para conhecer o contedo do projeto e promover o debate inicial sobre a matria, a CMO realiza audin-cias pblicas com ministros (no caso do governo federal), com os secretrios (no caso de estados e municpios), representantes dos rgos de Planejamento, Oramento e Fazenda do Executivo e com representantes das diversas reas que compem o oramento. Nessa oportunidade, os parlamentares comeam a avaliar a proposta apresentada e tm a possi-bilidade de ouvir tanto as autoridades governamentais como a sociedade.

Relatrio da Receita Cabe ao relator da receita, com o auxlio do Comit de Avaliao da Receita, avaliar inicial-mente a receita prevista pelo Executivo Federal no projeto de lei oramentria. O objetivo verificar se o montante estimado da receita est de acordo com os parmetros econmicos previstos para o ano seguinte. Caso encontre algum erro ou omisso, facultado ao Legis-lativo reavaliar a receita e propor nova estimativa.

O relator da receita apresenta suas concluses no Relatrio da Receita. Esse documento deve conter, entre outros assuntos, o exame da conjuntura macroeconmica e do impacto do endividamento sobre as finanas pblicas, a anlise da evoluo da arrecadao das receitas nos ltimos exerccios e da sua estimativa no projeto, o demonstrativo das recei-tas reestimadas e os pareceres s emendas apresentadas. O Relatrio da Receita deve ser aprovado pela CMO.

Parecer preliminarO parlamentar designado para ser o relator-geral do projeto de lei oramentria federal deve elaborar Relatrio Preliminar sobre a matria. Este relatrio, quando aprovado pela CMO, passa a denominar-se Parecer Preliminar. Esse parecer estabelece os parmetros e critrios a serem obedecidos na apresentao de emendas e na elaborao do relatrio pelo relator-geral e pelos relatores setoriais.

O Relatrio Preliminar composto de duas partes. A primeira parte geral apresenta anlise das metas fiscais, exame da compatibilidade com o PPA, a LDO e a LRF, avaliao das despesas por rea temtica, incluindo a execuo recente, entre outros temas. A se-gunda parte especial contm as regras para a atuao dos relatores setoriais e geral e as orientaes especficas referentes apresentao e apreciao de emendas, inclusive as de relator. Define, tambm, a composio da reserva de recursos a ser utilizada para o atendimento das emendas apresentadas.

19 Art. 25 da Resoluo n 1/2006 (CN).20 A Resoluo n 01, de 2006 (CN) regula a tramitao legislativa do oramento no mbito da Unio.


Ao relatrio preliminar podem ser apresentadas emendas por parlamentares e pelas Co-misses Permanentes das duas Casas do Congresso Nacional.

Ciclo setorialNa elaborao dos relatrios setoriais, sero observados estritamente os limites e critrios fixados no Parecer Preliminar. O relator federal deve verificar a compatibilidade do projeto com o PPA, a LDO e a LRF, a execuo oramentria recente e os efeitos dos crditos adi-cionais dos ltimos quatro meses. Os critrios utilizados para a distribuio dos recursos e as medidas adotadas quanto s obras e servios com indcios de irregularidades graves apontadas pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) tambm devem constar do relatrio. Os relatrios setoriais so discutidos e votados individualmente na CMO.

Ciclo GeralAps a aprovao dos relatrios setoriais, tarefa do relator geral compilar as decises setoriais no mbito federal em um nico documento, chamado Relatrio Geral, que ser submetido CMO. O papel do relator geral verificar a constitucionalidade e legalidade das alocaes de recursos e zelar pelo equilbrio regional da distribuio realizada.

No relatrio geral, assim como nos setoriais, analisada a compatibilidade do projeto com o PPA, a LDO e a LRF, a execuo oramentria recente e os efeitos dos crditos adicionais dos ltimos quatro meses. Os critrios utilizados pelo relator na distribuio dos recursos e as medidas adotadas quanto s obras e servios com indcios de irregularidades graves apontadas pelo TCU tambm devem constar do relatrio.

O Relatrio Geral composto ainda por relatrios dos Comits Permanentes e daqueles constitudos para assessorar o relator geral. As emendas ao texto e as de cancelamento so analisadas exclusivamente pelo relator geral, que sobre elas emite parecer.

A apreciao do Relatrio Geral, na CMO, somente ter incio aps a aprovao pelo Con-gresso Nacional do projeto de PPA ou de projeto de lei que o revise. O Relatrio Geral lido, discutido e votado no plenrio da CMO. Os Congressistas podem solicitar destaque para a votao em separado de emendas, com o objetivo de modificar os pareceres propostos pelo relator.

O relatrio aprovado em definitivo pela Comisso constitui o parecer da CMO, que ser encaminhado Secretaria-Geral da Mesa do Congresso Nacional para ser submetido de-liberao das duas Casas em sesso conjunta.

Autgrafos e LeisO parecer da CMO submetido discusso e votao no plenrio do Congresso Nacional. Os Congressistas podem solicitar destaque para a votao em separado de emendas, com o objetivo de modificar os pareceres aprovados na CMO. Esse requerimento deve ser assi-nado por um dcimo dos congressistas e apresentado Mesa do Congresso Nacional at o dia anterior ao estabelecido para discusso da matria no Plenrio do Congresso Nacional.

Concluda a votao, a matria devolvida CMO para a redao final. Recebe o nome de Autgrafo o texto do projeto ou do substitutivo aprovado definitivamente em sua redao


final assinado pelo Presidente do Congresso, que ser enviado Casa Civil da Presidncia da Repblica para sano.

O Presidente da Repblica pode vetar o autgrafo, total ou parcialmente, no prazo de quinze dias teis contados da data do recebimento. Nesse caso, comunicar ao Presidente do Senado os motivos do veto. A parte no vetada publicada no Dirio Oficial da Unio como lei. O veto deve ser apreciado pelo Congresso Nacional.

Decreto de Programao Oramentria e Financeira e de Limitao de Empenho e Movimentao Financeira (contingenciamento)21

Em decorrncia da necessidade de garantir o cumprimento dos resultados fiscais estabe-lecidos na LDO e de obter mais controle sobre os gastos, a administrao pblica elabora a programao oramentria e financeira da execuo das despesas pblicas22.

A preocupao de manter o equilbrio entre receitas e despesas no momento da execuo oramentria j constava na Lei n 4.320/64, prevendo a necessidade de estipular cotas trimestrais das despesas que cada Unidade Oramentria ficava autorizada a utilizar.

Esse mecanismo foi aperfeioado na LRF, que determina a elaborao da programao financeira e do cronograma mensal de desembolso, bem como a fixao das metas bimes-trais de arrecadao no prazo de trinta dias aps a publicao dos oramentos.

A limitao dos gastos pblicos feita por decreto do Poder Executivo e por ato prprio dos demais poderes. O Decreto de Contingenciamento normalmente detalhado por portaria, evidenciando os valores autorizados para movimentao, empenho e pagamentos no de-correr do exerccio. Em resumo, os objetivos desse mecanismo so:

Estabelecer normas especficas de execuo oramentria e financeira para o exerccio;

Estabelecer um cronograma de compromissos (empenhos) e de liberao (paga-mento) dos recursos financeiros para o governo;

Cumprir a legislao oramentria (LRF, LDO, etc.); e

Assegurar o equilbrio entre receitas e despesas ao longo do exerccio financeiro e proporcionar o cumprimento da meta de resultado primrio.

21 Manual Tcnico Oramentrio, verso 2013.22 Em atendimento aos arts. 8o, 9o e 13 da LRF.


Bases Legais

As principais bases legais para esse assunto so:

Lei n 4.320, de 1964: Art. 47 Imediatamente aps a promulgao da Lei de Oramento e com base nos limites nela fixadas, o Poder Executivo aprovar um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade oramentria fica autorizada a utilizar.

Art. 48 A fixao das cotas a que se refere o artigo anterior atender os seguintes objetivos:

a) assegurar s unidades oramentrias em tempo til a soma de recursos necessrios e sufi-cientes a melhor execuo do seu programa anual de trabalho;

b) manter, durante o exerccio, na medida do possvel, o equilbrio entre a receita arre-cadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mnimo eventuais insuficincias de tesouraria.

Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (LRF): Art. 8 At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias e observado o disposto na alnea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso.

Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados finalidade especfica sero utiliza-dos exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

[...]

Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas sero desdobradas, pelo Po-der Executivo, em metas bimestrais de arrecadao, com a especificao, em separado, quando cabvel, das medidas de combate evaso e sonegao, da quantidade e valores de aes ajuizadas para cobrana da dvida ativa, bem como da evoluo do montante dos crditos tributrios passveis de cobrana administrativa.

Execuo Oramentria e FinanceiraA execuo do oramento fiscal e da seguridade social realizada em trs estgios: empe-nho, liquidao e pagamento.

A partir das dotaes autorizadas na lei oramentria (dotao inicial mais/menos crditos adicionais), o gestor ir iniciar a execuo das despesas por meio do empenho, que a re-serva de recursos para uma determinada despesa.

Empenhada a despesa, feita a aquisio do bem ou contratao do servio objeto da dota-o oramentria. Uma vez entregue o bem ou prestado o servio, processa-se a liquidao


da despesa, que consiste na verificao do direito adquirido pelo credor junto ao Estado, pela comparao entre o que foi contratado e o que foi efetivamente entregue ou realizado.

Aps a liquidao da despesa, feito o pagamento ao credor pela autoridade competente, por meio da emisso de ordem bancria ou outro instrumento financeiro. Finaliza-se, assim, a realizao da despesa.

As despesas empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro so inscritas em restos a pagar, o que permite que sua realizao continue a ocorrer normalmente no curso do exerccio seguinte.

As despesas so apresentadas na lei oramentria sob diversas classificaes, principal-mente as classificaes funcional, programtica, institucional e por natureza, como foi abor-dado na seo 1.3 desta unidade.

Programao financeiraA programao oramentria e financeira da lei oramentria foi instituda, inicialmente, como forma de controlar os fluxos de caixa do governo em relao s necessidades de pa-gamento.

A partir da LRF e da obrigatoriedade de se cumprir as metas fiscais fixadas na LDO, essa pr-tica passou a ser regulada e acompanhada bimestralmente. O Executivo encaminha CMO relatrio bimestral de acompanhamento da execuo da receita e da despesa, mesmo no caso de no haver alterao nos limites de empenho e pagamento fixados anteriormente. At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Executivo deve, ainda, demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na CMO.

Segundo a LRF, se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao de receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da LDO, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, limitao de empenho e movimentao financeira das dotaes disponveis (contingenciamento de dotaes), segundo os critrios fixados pela LDO.

Se a receita prevista inicialmente for restabelecida, ainda que parcialmente, haver recom-posio das dotaes cujos empenhos foram limitados de forma proporcional s redues feitas.

O contingenciamento das dotaes no incide sobre as despesas que constituem obriga-es constitucionais e legais do ente, como pessoal, transferncias a estados e municpios, sentenas judiciais, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e so-bre aquelas protegidas pela LDO.

Execuo da ReceitaAs receitas so estimadas no oramento. O valor constante em cada item da receita or-amentria constitui-se em mera previso, podendo, como resultado da execuo, ficar


aqum ou ultrapassar o valor estimado. A inexistncia de determinado item rubrica na lei oramentria no inibe que a receita correspondente seja arrecadada. So consideradas do exerccio as receitas nele arrecadadas.

Todas as receitas arrecadadas so computadas como receitas oramentrias, inclusive as pro-venientes de operao de crdito, ainda que no previstas no oramento. So exemplos de receitas: tributos, contribuies, rendas patrimoniais e de servios, operaes de crdito, etc.

1.6 A PARTICIPAO SOCIAL NOS PROCESSOS DECISRIOS ORAMENTRIOSAo demonstrar as intenes de qualquer governo sociedade, o oramento pblico se transforma em uma pea importantssima, uma vez que atravs dele que os recursos pblicos so alocados na economia como um todo. Por sua vez, a existncia de setores or-ganizados que originariamente esto fora do Estado, satisfazendo os interesses privados, sempre marcou a histria do oramento pblico no mundo e no Brasil. Ressalta-se que o distanciamento entre governantes e governados contribui para que o oramento pblico seja fruto de interesses de poucos grupos organizados.

Democratizar as relaes entre governantes e governados para a elaborao do oramen-to tarefa difcil, porm no impossvel de se concretizar. Com a herana democrtica da CF/88, diversos conselhos setoriais foram criados no sentido de se aproximar os governan-tes dos governados para a construo e controle social de polticas pblicas. Assim, im-portante destacar o papel do controle social, cujas principais atribuies so a deliberao e a fiscalizao da execuo da poltica de assistncia social e de seu financiamento, em consonncia com as diretrizes propostas pelas Conferncias Nacionais.

A fim de acompanhar a execuo dos recursos, fundamental que os conselhos partici-pem do processo de planejamento materializados, dentre outros, no PPA, LDO, LOA e Plano Municipal/Estadual de Assistncia Social, a fim de verificar se os recursos que es-to sendo planejados para execuo de fato iro garantir o suprimento das necessida-des da populao. de suma importncia que os planos municipais e estaduais de As-sistncia Social se conectem com o PPA, dado que ambos tm o mesmo perodo de elaborao. Ao analisar o Sistema nico de Assistncia Social, Evilsio Salvador afirma que o modelo de financiamento indica que a participao da populao deve ser prio-rizada, assim como a descentralizao poltico-administrativa e o controle social, contri-buindo para um padro mais transparente e mais prximo de uma gesto democrtica23 Na fase de elaborao do PPA, os conselheiros devem acompanhar a preparao do instru-mento apresentando, e quando for o caso, apresentar sugestes para torn-lo compatvel com a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e com a realidade socioterritorial. Esta ao deve ser realizada em parceria com o rgo gestor da assistncia social.

importante ressaltar a importncia de acompanhamento da elaborao da LDO, conside-rando que esta norma dispe sobre as diretrizes e a elaborao e execuo do oramento.

23 Fundo Pblico e o Financiamento das Polticas Sociais no Brasil , 2012.


Os conselhos de assistncia devem ter papel significativo na aprovao da proposta ora-mentria. Ao participar ativamente desta fase, os conselhos podem acompanhar com mais segurana a execuo das receitas e despesas previstas e a aprovao das emendas ora-mentrias pelo Poder Legislativo.

Na fase de apreciao da proposta oramentria, alguns pontos devem ser observados pe-los conselhos de assistncia social:

A compatibilidade com o PPA e o Plano de Assistncia Social;

Se todas as receitas esto previstas na sua totalidade: as originadas das transfe-rncias do FNAS, dos estados (no caso dos municpios) e do tesouro municipal ou estadual (recursos prprios);

Se foram previstas todas as despesas relativas aos gastos para manuteno e investimento na rede socioassistencial;

Se as despesas previstas esto compatveis com a PNAS;

Se o valor fixado para as despesas so suficientes para que se cumpram as me-tas estabelecidas no PPA e para que a populao tenha assegurados os bens e aquisies a que tem direito; e

Se a estrutura do oramento compatvel com o modelo de gesto do SUAS, evi-denciado as aes da Proteo Social Bsica e Especial, os incentivos ao aprimo-ramento da gesto para o fortalecimento do controle social e ainda os benefcios de natureza eventual, dentre outros.

Importante!

A LOA deve conter quadros anexos com as memrias de clculo e a justifi-cativa de todas as despesas.

No mnimo, a LOA deve garantir a manuteno das despesas do exerccio anterior.

Com base na LOA do exerccio anterior, os acrscimos devem ser expressos separadamente dos custos da manuteno, em memrias de clculo que evidenciem as expanses no financiamento (o que se presente ampliar, retratando a meta fsica unitria e total). Nas justificativas, o gestor deve explicar a necessidade da ampliao.

O conselho deve apreciar e aprovar a PLOA do rgo gestor da assistncia por meio de resoluo contendo, se for o caso, as recomendaes a serem verificadas pelo gestor da rea.

Nesta primeira unidade, foram apresentados os principais conceitos de oramento pblico, o processo oramentrio e a importncia da participao social nos processos decisrios. Na prxima unidade, ser explicado como os recursos da assistncia social se inserem no contexto do oramento pblico brasileiro.


UNIDADE 02

2.1 OS RECURSOS DA ASSISTNCIA SOCIAL NO ORAMENTO PBLICO BRASILEIRO

As aes, servios, programas, projetos e benefcios no mbito da assistncia social so financiados com recursos do oramento da seguridade social, alm de outras fontes.

A CF/88 define a seguridade social como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social24.

Alm disso, a norma constitucional25 prev que a seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, mediante recursos dos oramentos da Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos municpios e das seguintes contribuies sociais:

Do empregador, da empresa/entidade, incidentes sobre: a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados pessoa fsica que lhe preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio;

b) a receita ou o faturamento;

c) o lucro;

Do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social, no incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas pelo regime geral de previdncia social;

Sobre a receita de concursos de prognsticos (sorteio de nmeros, loterias, apos-tas);

Do importador de bens ou servios do exterior. A proposta oramentria da seguridade social ser elaborada de forma integrada pelos rgos responsveis pela sade, previdncia social e assistncia social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na LDO, assegurada a cada rea a gesto de seus re-cursos. Ainda, as receitas dos estados, do Distrito Federal e dos municpios destinadas seguridade social devem constar nos respectivos oramentos, no integrando o oramento da Unio. Cabe salientar que nenhum benefcio ou servio da seguridade social poder ser criado, aumentado ou prorrogado sem a correspondente fonte de custeio total.

Conforme o artigo 154 da CF/88, a lei poder instituir outras fontes destinadas a garantir a manuteno ou expanso da seguridade social. Tambm de se destacar que a legislao

24 Art. 194 da CF/88.25 Art. 195 da CF/88.


especfica definir os critrios de transferncia de recursos para o sistema nico de sade e aes de assistncia social da Unio para os estados, o Distrito Federal e os municpios, e dos estados para os municpios, observada a respectiva contrapartida de recursos.

De acordo com Sposati (2009), a Constituio Federal de 1988 introduziu a seguridade social como um guarda-chuva que abriga trs polticas de proteo social: a sade, a pre-vidncia e a assistncia social. Nesta perspectiva, a autora afirma o carter inovador da CF/88 em inserir a assistncia social na seguridade social pelos seguintes motivos: a) por considerar este campo como poltica pblica, de responsabilidade estatal, e no como uma nova ao, com atividades e atendimentos eventuais; b) por no considerar natural a ao da famlia e da sociedade antes da prpria ao estatal e c) por introduzir novo campo em que se efetivam direitos sociais.

Insero das Aes da Assistncia Social no Oramento Pblico

A assistncia social no possui exceo com relao ao funcionamento da despesa pblica. Ao planejar as aes dessa poltica pblica, o gestor deve ter a preocupao de realizar ini-cialmente um estudo com relao s necessidades locais por meio da equipe de vigilncia socioassistencial, compatibilizando as necessidades do municpio com a disponibilidade dos recursos nele alocados.

O gestor deve ter o cuidado de planejar o oramento da assistncia social de acordo com os instrumentos prprios da Poltica de Assistncia Social: o pacto de aprimoramento da gesto do SUAS e o Plano de Assistncia Social, que devem estar refletidos nos instrumen-tos de planejamento e execuo oramentria e financeira do municpio (PPA, LDO e LOA).

Sendo assim, o gestor deve compatibilizar questes poltico-administrativas, oramentrias e, principalmente, a necessidade de servios da populao. Essa compatibilizao deve ser realizada nos instrumentos de planejamento e execuo para que o meio (o financiamento) consiga atingir o fim (atendimento socioassistencial de qualidade).

Relao entre Oramento e Prestao de Servios

Para executar recursos da assistncia social, os municpios devem planejar o seu uso, inserindo-os nos instrumentos oramentrios.

Se o municpio no inserir as aes de assistncia social no oramento pblico, no ser possvel utilizar os recursos de forma legal. Consequentemente, a pres-tao dos servios socioassistenciais ser comprometida.


Evoluo dos Recursos da Unio na Assistncia Social

Nos ltimos dez anos, os valores investidos pela Unio na assistncia social apresentaram um aumento considervel, conforme grfi co a seguir:

EVoluo Dos Recursos Da Unio na Assistncia Social (Funo ), -

Esta unidade encerra o mdulo I, que abordou conceitos introdutrios importantes sobre oramento pblico, o processo oramentrio, a participao social nos processos decisrios e as fontes de recursos da assistncia social no oramento pblico brasileiro. No prximo mdulo, ser explicado como feito o fi nanciamento do SUAS.


MDULO II- O FINANCIAMENTO DO SUAS

No mdulo II, iremos aprofundar em diversos aspectos do financiamento do SUAS. No final deste mdulo, voc ser capaz de:

Compreender como feito o financiamento do SUAS;

Identificar as responsabilidades dos diferentes entes federativos no financia-mento do SUAS;

Descrever os critrios de partilha dos recursos da Unio destinados aos estados e municpios para o financiamento do SUAS;

Identificar o papel desempenhado pelas instncias de pactuao na definio desses critrios;

Compreender e problematizar o papel dos Fundos de Assistncia Social no fi-nanciamento do SUAS; e

Identificar diferentes possibilidades de utilizao do IGD SUAS e IGD PBF.

UNIDADE 01

1.1 O MODELO DE FINANCIAMENTO DO SUASAps a CF/88, a assistncia social comeou a ser entendida como uma poltica pblica de garantias de direitos a qualquer cidado que dela necessitar. As pessoas passaram a ser vistas como detentoras de direitos que o Estado deve garantir. Assim iniciou o processo de substi-tuio das polticas assistencialistas que se vinculavam aos governos eleitos por uma poltica pblica de Estado, no contributiva e destinada a qualquer pessoa que dela precise.

A incluso da assistncia social no sistema de seguridade social, conjuntamente com a sa-de e previdncia, contribuiu para o seu estabelecimento como poltica pblica, tendo em vista que se deixou de admitir os atendimentos e programas temporais, com prazo limitado.

H uma ruptura importante na forma de enxergar as estratgias de ao frente vulne-rabilidade. Antigamente, as iniciativas da assistncia social eram iniciadas pela famlia e sociedade, e posteriormente pelo Estado. Em um segundo momento, o Estado passou a ser visto como o responsvel pelo atendimento da pessoa em vulnerabilidade, e no mais a sociedade ou a famlia. Atualmente, destaca-se a ao estatal, com o foco na famlia, como algo primordial na efetividade das aes socioassistenciais26.

ACF/8827 delineou como deve ser organizada a poltica de assistncia social, bem como es-tabeleceu princpios e diretrizes a serem seguidos. O texto constitucional garante a univer

26 SPOSATI, Aldaza, Modelo brasileiro de proteo social no contributiva: concepes fundantes. In Concepo e gesto da proteo social no contributiva no Brasil. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, UNESCO, 2009, pg. 14 e 15.27 Art. 203 e 204 da CF/88.


salidade do acesso aos servios de assistncia social, independentemente de contribuio seguridade social.

OS PRINCIPAIS OBJETIVOS DA ASSISTNCIA SOCIAL SO:

A PROTEO FAMLIA, MATERNIDADE, INFNCIA, ADOLESCNCIA E VELHICE;

O AMPARO S CRIANAS E ADOLESCENTES CARENTES; A INTEGRAO AO MERCADO DE TRABALHO; A HABILITAO E REABILITAO DAS PESSOAS PORTADORAS DE DEFICINCIA E A PROMOO DE SUA INTEGRAO VIDA COMUNITRIA;

A GARANTIA DE UM SALRIO MNIMO DE BENEFCIO MENSAL PESSOA PORTADORA DE DEFICINCIA E AO IDOSO QUE COMPROVEM NO POSSUIR MEIOS DE PROVER PRPRIA MANUTENO OU DE T-LA PROVIDA POR SUA FAMLIA.

As aes governamentais na rea da assistncia social so realizadas com recursos do ora-mento da seguridade social, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes28:

Descentralizao poltico-administrativa: a coordenao e as normas gerais ca-bem esfera federal; a coordenao e a execuo dos programas so de res-ponsabilidade estadual, municipal, de entidades benefi centes e de assistncia social; e

Participao da populao: as organizaes representativas so fundamentais para a formulao das polticas e o controle das aes em todos os nveis.

Desse modo, o texto constitucional esboou alguns princpios que foram a base de cons-truo do SUAS. Em primeiro lugar, a descentralizao poltica e administrativa. Outra ino-vao constitucional o modelo de controle social e de participao da sociedade civil organizada, que se se materializa nos conselhos de assistncia social.

A Lei Orgnica de Assistncia Social29 (LOAS) refora o disposto na CF/88 ao estabelecer as mesmas diretrizes constitucionais e acrescenta de forma clara que essa poltica pblica dever ser de responsabilidade do Estado, desvinculando a assistncia social das situa-es de descontinuidade e de vinculao a programas poltico-partidrios. A assistncia ganha uma conotao estatal atemporal que dever nortear a criao e execuo dos programas, projetos, benefcios e servios, que no podero ser mais vistos em separado, de forma segmentada e no articulada.

28 As diretrizes da assistncia social esto no art. 204 da CF/88.29 Art. 5 da Lei n 8.742/93.


Em 1998, com a publicao da Lei n 9.604/98, foi elaborada uma nova forma de finan-ciamento da assistncia social, instituindo o repasse fundo a fundo inicialmente delineado com a LOAS.

Essa forma de financiamento foi instituda em substituio lgica estabelecida pela Le-gio Brasileira de Assistncia (LBA). Nesse sentido, ser feito a seguir um breve resumo histrico do financiamento estatal da assistncia social no Brasil.

A execuo de programas federais foi iniciada com a criao em 1942 da LBA, fundao autrquica federal que mantinha programas governamentais com uma estrutura articulada e descentralizada no territrio nacional, por meio de convnios com entidades sem fins lucrativos e com algumas prefeituras municipais.

A LBA tinha como meta de seus programas o atendimento ao idoso, ao portador de defici-ncia, ao pblico de 07 a 14 anos e s crianas em creche.

Em 1995, com a extino da LBA30, os programas ofertados populao deixaram de re-ceber recursos federais, descontinuando em alguns casos o atendimento populao at a estruturao da Secretaria de Assistncia Social (SAS), que foi criada no mesmo ato de extino da LBA.

A SAS surge com o objetivo de coordenar a Poltica Nacional de Assistncia Social e con-tinuar com os programas federais executados por meio de convnios. Nesse primeiro mo-mento, a SAS firmou diversos convnios com os governos estaduais para a organizao e estruturao de forma integrada, descentralizada e participativa das aes na rea de assistncia social31. Os convnios nessa poca no tinha como escopo a transferncia de recursos financeiros, mas a criao de um comando nico na esfera estadual, com o auxlio na criao de estruturas bsicas para o funcionamento da assistncia social.

Nessa fase, caberia aos estados preparar os municpios para no prazo de trs anos receber os recursos federais institudos pela LOAS32, bem como instituir os conselhos de assistncia social e elaborar os planos municipais de assistncia social.

No segundo momento, os convnios tiveram aditivos incluindo os recursos financeiros necessrios para atingir os objetivos dos programas federais institudos na poca. Com o acompanhamento dos estados, os municpios que se estruturaram de acordo com o dispos-to no artigo 30 da LOAS comearam a ser habilitados na gesto municipal em 1998. Neste perodo foram organizados os processos e fluxos de financiamento em gesto estadual e municipal33.

30 A LBA foi extinta pela seguinte legislao: MP n 813/1995, MP n 1651-42/1998 e Lei n 9649/1998.31 De acordo com a LOAS e o disposto nos artigos 203 e 204 da Constituio Federal.32 Por meio dos fundos pblicos de natureza especial que deveriam ser criados.33 Gesto Estadual (GE): o estado coordenava as aes de gesto da poltica de assistncia social na regio, alm de executar, em municpios sob sua gesto, os programas federais por meio de execuo direta ou indireta (com municpio ou entidades).


Importante! O artigo 30 da LOAS estabelece como condio para os repasses de recursos aos municpios, estados e Distrito Federal a criao e funcionamento de:

Conselho de Assistncia Social, de composio paritria entre governo e sociedade civil;

Fundo de Assistncia Social, com orientao e controle dos respectivos Conselhos de Assistncia Social; e

Plano de Assistncia Social.

Foi determinada, ainda, como condio para transferncia de recursos do FNAS aos estados e municpios a comprovao de recursos prprios destinados assistncia social, alocados em seus respectivos fundos de assistncia social. Esse dispositivo reafirma a importncia do cofinanciamento dos servios e programas, que se efe-tua por meio de transferncias automticas entre os fundos de assistncia social e de alocao de recursos prprios nesses fundos nas trs esferas de governo.

Alm disso, a LOAS prev que os estados e municpios responsveis pela utilizao dos recursos dos fundos de assistncia social devem exercer o controle e o acompa-nhamento dos servios e programas por meio dos respectivos rgos de controle.

A seguir realizado um resumo dos fatos mais relevantes deste perodo pr-SUAS:

ANO COMO ERA REALIZADO O FINANCIAMENTO

1996 a 1997

- A Unio firmava os Termos de Resp

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Apostila Final Gestão Financeira