J. WILSON GRANJEIRO

CURSO

DIREITO ADMINISTRATIVO

Apresentao

A partir da experincia como professor em cursos preparatrios, constatei que

no havia no mercado uma obra completa de Direito Administrativo to objetiva e de

fcil assimilao. Preocupado com isso, juntei apontamentos de aulas e exerccios de

provas que resolvia e comentava em sala para idealizao deste trabalho.

O rico material que coligi durante 20 anos dedicados ao magistrio incentivou-

me a reuni-lo numa obra que propicie um perfeito aprendizado do Direito

Administrativo brasileiro, e que agora foi adaptada para o curso online.

Lembre-se: O mais importante para o homem crer em si mesmo. Sem esta

confiana em seus recursos, em sua inteligncia, em sua energia, ningum alcana o

triunfo a que aspira.

Sucesso!

O autor

INTRODUO

GOVERNO, ESTADO E ADMINISTRAO PBLICA

CONCEITO DE ESTADO

O conceito de Estado varia segundo o ngulo em que considerado:

I corporao territorial dotada de um poder de mando originrio;

II comunidade de homens, fixada sobre um territrio com poder de

mando, ao e coero;

III pessoa jurdica territorial soberana;

IV pessoa jurdica de direito pblico interno;

V entidade poltica, ou seja, pode elaborar as suas prprias leis.

GOVERNO

o conjunto de Poderes e rgos constitucionais. o complexo de funes

estatais bsicas. a conduo poltica dos negcios pblicos. Na verdade, o

Governo ora se identifica com os Poderes e rgos supremos do Estado, ora se

apresenta nas funesoriginrias desses Poderes e rgos como manifestao da

Soberania. A constante, porm, do Governo a sua expresso poltica de

comando, de iniciativa, de fixao de objetivos do Estado e de manuteno da

ordem jurdica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelo

menos, de autonomia poltica na conduo dos negcios pblicos.

Elementos do Estado

O Estado constitudo de trs elementos originrios e indissociveis: Povo,

Territrio e Governo soberano. Povo o componente humano do Estado;

Territrio, a sua base fsica; Governo soberano, o elemento condutor do Estado,

que detm e exerce o poder absoluto de autodeterminao e auto-organizao

emanado do Povo. No h nem pode haver Estado independente sem Soberania,

isto , sem esse poder absoluto, indivisvel e incontrastvel de organizar-se e de

conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir as suas

decises, inclusive, pela fora, se necessrio. A vontade estatal apresenta-se e se

manifesta atravs dos denominados Poderes de Estado.

Poderes de Estado

Os Poderes de Estado, na clssica tripartio de Montesquieu, so o

Legislativo,

o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si e com suas

funes reciprocamente indelegveis (CF, art. 2).

Esses Poderes so orgnicos e estruturais (diversamente dos poderes

administrativos, que so incidentais e instrumentais da Administrao), a cada

um deles correspondendo uma funo que lhe atribuda com precipuidade.

Assim, a funo do Poder Legislativo a elaborao, discusso e aprovao da

lei; a funo do Poder Executivo a converso da lei em ato individual e concreto

(funo administrativa); e a funo do Poder Judicirio a aplicao coativa da

lei aos litigantes (funo judicial). Os Poderes praticam atos administrativos,

ainda que restritos sua organizao e ao seu funcionamento, e, em carter

excepcional, admitido pela Constituio, desempenham funes e praticam atos

que, a rigor, seriam de outro Poder. O que h, portanto, no a separao de

Poderes com diviso absoluta de funes, mas, sim, a distribuio das trs

funes estatais precpuas entre rgos independentes, mas harmnicos e

coordenados no seu funcionamento, mesmo porque o poder estatal uno e

indivisvel.

ORGANIZAO DO ESTADO

Entidades componentes do Estado Federal

A organizao poltico-administrativa do Brasil compreende a Unio, os

Estados,

o Distrito Federal e os Municpios.

Estas entidades so autnomas, cabendo Unio exercer a soberania do

Estado brasileiro no contexto interno e Repblica Federativa do Brasil, pessoa

jurdica de direito pblico externo, o exerccio de soberania no plano internacional.

Competncia da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municpios

A Unio, pessoa jurdica de direito pblico interno, exerce os poderes que

objetivam a garantia da soberania e defesa nacionais; a manuteno de relaes com

pases estrangeiros, a participao em organismos internacionais e a promoo do

desenvolvimento econmico-social do Pas, bem como a garantia da cidadania e dos

direitos individuais dos cidados.

Destacam-se, ainda, dentre outras atribuies de carter administrativo

da Unio, as seguintes:

declarar guerra e celebrar a paz;

assegurar a defesa nacional;

elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento econmico e

social;

organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do

Distrito Federal e dos Territrios, bem como as Polcias Civil e Militar e o Corpo de

Bombeiros do Distrito Federal;

manter o servio postal e o Correio Areo Nacional;

organizar, manter e executar a inspeo do trabalho;

emitir moeda.

Cabe Unio, privativamente, legislar sobre matrias especficas das quais

destacam-se as seguintes:

Direito Civil, Comercial, Penal, Processual, Eleitoral, Agrrio e do Trabalho;

populao indgena;

guas, energia (inclusive nuclear), informtica, telecomunicaes e radiodifuso;

comrcio exterior e interestadual;

nacionalidade, cidadania, naturalizao e direitos referentes aos estrangeiros;

seguridade social;

diretrizes e bases da educao nacional;

normas gerais de licitao e contratao para a Administrao Pblica nas diversas

esferas de governo e empresas sob seu controle;

servio postal;

desapropriao.

A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios possuem

competncias comuns, que so exercidas de modo a que cada unidade restrinja-se

a um determinado espao de atuao.

Dentre estas competncias destacam-se as seguintes:

conservao do patrimnio pblico;

sade e assistncia pblicas;

proteo dos bens de valor histrico, das paisagens naturais notveis e dos stios

arqueolgicos;

acesso educao, cultura e cincia;

proteo ao meio ambiente e controle da poluio;

combate s causas da pobreza e da marginalizao, promovendo a integrao dos

setores desfavorecidos. O art. 24 da Constituio Federal possibilita Unio, aos

Estados e ao Distrito Federal legislarem de forma concorrente em matrias

especficas.

Neste mbito, a Unio limita-se a estabelecer normas gerais. Os Estados e o

Distrito Federal exercem competncias legislativas complementares, atendendo, cada

um, s suas peculiaridades.

Nos termos das competncias concorrentes, os Estados e o Distrito Federal

adaptam-se legislao federal vigente. Cabe Unio, aos Estados e ao Distrito

Federal legislar, de forma concorrente, sobre:

Direito Tributrio, Financeiro, Penitencirio, Econmico e Urbanstico; oramento;

produo e consumo;

florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, proteo do meio ambiente

e controle da poluio;

proteo do patrimnio histrico, cultural, artstico e paisagstico;

educao, cultura, ensino e desporto;

previdncia social, proteo e defesa sade;

proteo infncia e juventude. Aos Municpios, compete legislar sobre assuntos

de interesse local e ainda suplementar a legislao federal e estadual, no que couber.

Ao Distrito Federal, so atribudas as mesmas competncias reservadas aos

Estados e Municpios.

DIREITO ADMINISTRATIVO

CONCEITOS

Segundo Hely Lopes Meirelles: Conjunto harmnico de princpios jurdicos que

regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta,

direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.

Jos Cretella Jnior entende por Direito Administrativo o ramo do Direito

Pblico interno que regula a atividade e as relaes jurdicas das pessoas pblicas e a

instituio de meios e rgos relativos ao dessas pessoas.

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Direito Administrativo o ramo do Direi-

to Pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas

que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que

exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza

poltica.

Digenes Gasparini v o Direito Administrativo como uma sistematizao de

normas doutrinrias de direito, conjunto harmnico de princpios jurdicos destinadas

a ordenar a estrutura e o pessoal (rgos e agentes) e os atos e atividades da

Administrao Pblica, praticadas ou desempenhadas enquanto Poder Pblico.

Para ns, Direito Administrativo o complexo de posies jurdicas e princpios

que disciplinam as relaes da Administrao Pblica (rgos e entidades) e seus

agentes pblicos na busca do bem comum.

OBJETO

Para Hely Lopes Meirelles, a caracterizao e a delimitao do objeto do Direito

Administrativo esto nas atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e

imediatamente os fins desejados pelo Estado.

Jos Cretella Jnior diz que o Direito Administrativo tem como objeto a

administrao, isto , os servios pblicos so o objeto do Direito Administrativo.

FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Segundo o saudoso Hely Lopes Meirelles, o Direito Administrativo possui

quatro fontes: a lei, a doutrina, a jurisprudncia e os costumes, sendo a lei a

principal, formal e primordial.

I A lei, em sentido amplo, a fonte primria do Direito Administrativo,

abrangendo esta expresso desde a Constituio at os regulamentos executivos. E

compreende-se que assim seja, porque tais atos, impondo o seu poder normativo aos

indivduos e ao prprio Estado, estabelecem relaes de administrao de interesse

direto e imediato do Direito Administrativo.

II A doutrina, formando o sistema terico de princpios aplicveis ao Direito

Positivo, elemento construtivo da Cincia Jurdica qual pertence a disciplina em

causa. A doutrina que distingue as regras que convm ao Direito Pblico e ao

Direito Privado, e mais particularmente a cada um dos sub-ramos do saber jurdico.

Ela influi no s na elaborao da lei, como nas decises contenciosas e no

contenciosas, ordenando, assim, o prprio Direito Administrativo.

III A jurisprudncia, traduzindo a reiterao dos julgamentos num mesmo

sentido, influencia poderosamente a construo do Direito, e especialmente a do

Direito Administrativo, que se ressente de sistematizao doutrinria e de codificao

legal. A jurisprudncia tem um carter mais prtico, mais objetivo que a doutrina e a

lei, mas nem por isso se aparta de princpios tericos que, por sua persistncia nos

julgados, acabam por penetrar e integrar a prpria Cincia Jurdica. Outra

caracterstica da jurisprudncia o seu nacionalismo. Enquanto a doutrina tende a

universalizar-se, a jurisprudncia tende a nacionalizar-se, pela contnua adaptao da

lei e dos princpios tericos ao caso concreto. Sendo o Direito Administrativo menos

geral que os demais ramos jurdicos, preocupa-se diretamente com a Administrao

de cada Estado, e por isso mesmo encontra, muitas vezes, mais afinidade com a

jurisprudncia ptria que com a doutrina estrangeira. A jurisprudncia, entretanto,

no obriga quer a Administrao, quer o Judicirio, porque no vigora entre ns o

princpio norte-americano do stare decises, segundo o qual a deciso judicial superior

vincula as instncias inferiores para os casos idnticos.

IV O costume, em razo da deficincia da legislao, a prtica administrativa

vem suprindo o texto escrito, e sedimentada na conscincia dos administradores e

administrados, a praxe burocrtica passa a suprir a lei, ou atua como elemento

reformativo da doutrina.

Ao lado da lei, a principal fonte de qualquer direito, os autores enumeram

outros:

a analogia, a eqidade, os princpios gerais do Direito, os tratados internacio-

nais, a instruo e a circular.

Sistema Administrativos Sistema Administrativos (ou mecanismos de controle) So sistemas de controle exercidos sobre os atos administrativos (legais ou ilegtimos) editados pela Administrao Pblica.

Sistema Francs ou X Sistema Ingls, Judicial Contencioso ou Uno

Administrativos ou Duo

H dualidade de Jurisdio:

- a justia comum (Juzos)

- a justia administrativa (tribunais administrativos)

- Adotado no Brasil

- Somente se faz coisa julgada na via judicial

- Inafastabilidade da apreciao judicial

- Princpio de segurana jurdica (nenhum ato ou ameaa de direito escapa da apreciao judicial). Todos os letgios sero resolvidos pela justia comum, pelo poder judicirio

Efeito vinculante = Deciso Judicial superior vincula as instncias inferiores

Regime Jurdico Conjunto de regras, princpios e fundamentos que se identificam com o Direito Pblico ou com o Direito Privado (Determinado por Lei) Regime Jurdico de Direito X Regime Jurdico Privado Administrativo

- Empresas Pblicas

- Sociedade de economia mista Art. 173 C.F.

- A Administrao age, em regra, no mesmo nvel do particular

- Supremacia do interesse pblico, sobre o particular (privilgios e prerrogativas)

- Indisponibilidade do interesse pblico (impenhorabilidade, inalie- nabilidade,imprescritibilidade)

- Unilateralidade, imperatividade, auto-executoriedade, presuno de legitimidade, etc.

Ex.: Autarquias

Administrao Pblica Administrao Pblica em sentido formal, subjetivo ou orgnico Compreende rgos, agentes e entidades (pessoas jurdicas) tendentes realizao das atividades administrativas ... Compem e conceito de Administrao Pblica subjetivo os poderes legislativos e judicirios e seus agentes quando no exerccio de atividade administrativa. Administrao Pblica em sentido material, objetivo ou funcional. Compreende ao exerccio de atividade administrativa Tpica do poder Executivo Atpica dos demais poderes Atividades: Fomento Polcia Administrativa Servios Pblicos Interveno Codificao do Direito Administrativos No h Codificado: Licitaes e contratos (Lei 8.666/93) Estatuto dos Servidores Pblicos Civis (Lei 8.112/90) Interpretao do Direito Administrativo Pressupostos: 1) a desigualdade jurdica entre a Administrao e os administrados(prevalncia do interesse pblico sobre o interesse particular) 2) Presuno relativa de legitimidade dos atos administrativos 3) Poderes discricionrios para a Administrao atender os interesses pblicos - limite: a norma legal - finalidade: o bem comum Princpios Administrativos 1 - Basilares ou primados A supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado A indisponibilidade do interesse pblico pela administrao. 2 - Legalidade Impessoalidade Moralidade Publicidade Eficincia

3 Fundamentais Planejamento Coordenao Descentralizao Delegao de competncia Controle

TEORIA GERAL DO ATO ADMINISTRATIVO

Conceitos

Segundo Hely Lopes Meirelles: Ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria.

J. Cretella Junior apresenta uma definio partindo do conceito de ato

jurdico. Segundo ele, ato administrativo a manifestao de vontade do Estado, por seus representantes, no exerccio regular de suas funes, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mos, frao de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situaes jurdicas subjetivas, em mat-ria administrativa.

Para Celso Antonio Bandeira de Mello a declarao do Estado (ou de quem lhe faa as vezes como, por exemplo, um concessionrio de servio pblico) no exerccio de prerrogativas pblicas, manifestada mediante providncias jurdicas complementares da lei, a ttulo de lhe dar cumprimento, e sujeitos a controle de legitimidade por rgo jurisdicional.

Tal conceito abrange os atos gerais e abstratos, como os regulamentos e instrues, e atos convencionais, como os contratos administrativos.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo a declarao

do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle pelo Poder Judicirio.

A distino deste ltimo conceito dos demais que nele s se incluem os atos que produzem efeitos imediatos, excluindo do conceito o regulamento, que, quanto ao contedo, se aproxima mais da lei, afastando, tambm, os atos no produtores de efeitos jurdicos diretos, como os atos materiais e os enunciativos.

Traos Caractersticos do Ato Administrativo:

I posio de supremacia da Administrao; II sua finalidade pblica (bem comum); III vontade unilateral da Administrao.

Fatos Administrativos

a realizao material do ato administrativo, ou seja, a conseqncia do ato administrativo. No goza de presuno de legitimidade. No podendo ser revogado, nem anulado.

Exemplo: A Portaria criando uma nova rotina em um rgo Pblico um ato administrativo e a sua implementao o fato administrativo.

O fato administrativo pode ser definido tambm como aquele evento que ocorrendo no mbito da Administrao Pblica traz conseqncia para o Direito Administrativo.

Exemplo: A morte do servidor que implica vacncia de cargo pblico.

Requisitos (elementos ou pressupostos) de validade

Na doutrina de Hely Lopes Meirelles, so cinco os requisitos necessrios validade dos atos administrativos, 3 vinculados (Competncia, Finalidade e Forma) e 2 discricionrios (Motivo e Objeto).

Competncia

Nada mais do que a delimitao das atribuies cometidas ao agente que pratica

o ato. intransfervel, no se prorroga, podendo, entretanto, ser avocada ou delegada, se existir autorizao legal.

Em relao competncia, aplicam-se, pois, as seguintes regras: I decorre sempre da lei; II irrenuncivel, seja pela vontade da Administrao, seja por acordo

com terceiros; III pode ser objeto de delegao de avocao, desde que no se trate de

competncia exclusiva conferida por lei. Agente competente diferente de agente capaz, aquele pressupe a

existncia deste todavia, capacidade no quer dizer competncia, j que este no para quem quer, mas, sim, para quem pode.

O ato praticado por agente incompetente invlido por lhe faltar um

elemento bsico de sua perfeio, qual seja o poder jurdico para manifestar a vontade da Administrao.

Art. 13. No podem ser objeto de delegao: I a edio de atos de carter normativo; II a deciso de recursos administrativos; III as matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade. (Lei n 9.784/99)

Finalidade

o resultado que a Administrao pretende atingir com a prtica do ato e efeito mediato, enquanto o objeto imediato.

No se confunde com o motivo porque este antecede a prtica do ato, enquanto a finalidade sucede a sua prtica, j que algo que a Administrao quer alcanar com sua edio.

H duas concepes de finalidade: uma, em sentido amplo, que corresponde consecuo de um resultado de interesse pblico (bem comum) outra, em sentido estrito, o resultado especfico que cada ato deve produzir, conforme definido em lei.

o legislador que define a finalidade do ato, no existindo liberdade de opo para o administrador.

Infringida a finalidade do ato ou a finalidade pblica, o ato ser ilegal, por desvio de poder (ex.: desapropriao para perseguir inimigo poltico).

Forma

No Direito Administrativo, o aspecto formal do ato tem muito mais relevncia que no Direito Privado, j que a observncia forma e ao procedimento constitui garantia jurdica para o administrador e para a Administrao. pela forma que se torna possvel o controle do ato administrativo.

Apenas a ttulo de esclarecimento, advirta-se que, na concepo restrita da forma, considera-se cada ato isoladamente e, na concepo ampla, considera-se o ato dentro de um procedimento (sucesso de atos administrativos da deciso final).

A observncia forma no significa, entretanto, que a Administrao esteja sujeita a formas rgidas e sacramentais. O que se exige que a forma seja adotada como regra, para que tudo seja passvel de verificao. Normalmente, as formas so mais rigorosas quando esto em jogo direito dos administrados (ex.: concursos pblicos, licitaes e processos disciplinares).

At mesmo o silncio significa forma de manifestao de vontade, quando a lei o prev.

Forma o elemento exteriorizador do ato administrativo, o modo pelo qual o mesmo se apresenta.

Art. 22. Os atos do processo administrativo no dependem de forma

determinada seno quando a lei expressamente a exigir. 1 Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernculo,

com a data e o local de sua realizao e a assinatura da autoridade responsvel.

86 2 Salvo imposio legal, o reconhecimento de firma somente ser exigido quando

houver dvida de autenticidade. 3 A autenticao de documentos exigidos em cpia poder ser feita pelo rgo

administrativo. 4 O processo dever ter suas pginas numeradas seqencialmente e rubricadas.

(Lei n 9.784/99)

Motivo ou Causa

a situao ftica ou jurdica cuja ocorrncia autoriza ou determina a prtica doato. No deve ser confundido com motivao do ato que a exposio dos motivos, isto, a demonstrao de que os pressupostos de fato realmente existiram.

Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, o administrador fica vinculado aosmotivos declinados para a prtica do ato, sujeitando-se demonstrao de sua ocorrncia, mesmo que no estivesse obrigado a explicit-los.

Quando o motivo no for exigido para a perfeio do ato, fica o agente com afaculdade discricionria de pratic-lo sem motivao, mas se o tiver, vincula-se aosmotivos expostos passando a valer o ato se todos os motivos alegados forem verdadeiros.

Teoria dos Motivos Determinantes

Tal teoria relaciona-se com o motivo do ato administrativo. Segundo tal teoria, a validade do ato se vincula aos motivos indicados como

seufundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam sua nulidade.

Por outras palavras, quando a Administrao motiva o ato, mesmo que a lei noexija a motivao, ficar ela vinculada ao motivo declinado e o ato s ser vlido se osmotivos forem verdadeiros.

Ex.: exonerao ad nutum sob alegao de falta de verba. Se, logo aps a exonerao, nomear-se outro funcionrio para o mesmo cargo, o ato ser nulo por vcio quanto ao motivo.

Objeto ou Contedo

o efeito imediato que ato administrativo produz, enuncia, prescreve ou dispe. Assim como o ato jurdico, requer objeto lcito, possvel, certo e moral. Visa a criar, a modificar ou a comprovar situaes jurdicas concernentes a

pessoas, coisas ou atividades sujeitas ao do Poder Pblico. Por ele a Administraomanifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situaes preexistentes.

ATRIBUTOS (OU CARACTERSTICAS)

Os atos administrativos, como manifestao do Poder Pblico, possuem atributosque os diferenciam dos atos privados e lhes conferem caractersticas peculiares.

So atributos do ato administrativo: presuno de legitimidade, imperatividade eauto-executoriedade.

Presuno de Legitimidade

Esta caracterstica do ato administrativo decorre do princpio da legalidade que informa toda atividade da Administrao Pblica.

Alm disso, as exigncias de celeridade e segurana das atividades

administrativas justificam a presuno da legitimidade, com vistas a dar atuao da Administrao todas as condies de tornar o ato operante e exeqvel, livre de contestaes por parte das pessoas a eles sujeitas.

A presuno de legitimidade autoriza a imediata execuo ou operatividade do ato administrativo, cabendo ao interessado, que o impugnar, a prova de tal assertiva, no tendo ela, porm, o condo de suspender a eficcia que do ato deriva.

Somente atravs do procedimento judicial ou na hiptese de reviso no mbito da Administrao, poder o ato administrativo deixar de gerar seus efeitos.

Alis, os efeitos decorrentes do ato nascem com a sua formao, ao cabo de todo o iter estabelecido nas normas regulamentares, depois de cumpridas as formalidades intrnsecas e extrnsecas.

Ao final do procedimento estabelecido em lei, o ato adquire a eficcia, podendo, no entanto, no ser ainda exeqvel, em virtude da existncia de condio suspensiva, como a homologao, o visto, a aprovao.

Somente aps cumprida a condio, adquirir o ato a exeqibilidade, ornando-se operante e vlido. A eficcia , to-somente, a aptido para atuar, ao passo que a exeqibilidade a disponibilidade do ato para produzir imediatamente os seus efeitos finais. A perfeio do ato se subordina coexistncia da eficcia e exeqibilidade, requisitos obrigatrios.

Imperatividade

A imperatividade um atributo prprio dos atos administrativos normativos, ordinatrios, punitivos que impe a coercibilidade para o seu cumprimento ou execuo.

O descumprimento do ato sujeita o particular fora impositiva prpria do Poder Pblico, ou seja, execuo forada pela Administrao ou pelo Judicirio.

A imperatividade independe de o seu destinatrio reputar vlido ou invlido o ato, posto que somente aps obter o pronunciamento da Administrao ou do Judicirio que poder furtar-se obedincia da determinao administrativa.

Auto-Executoriedade

Consiste na possibilidade de a prpria Administrao executar seus prprios atos, impondo aos particulares, de forma coativa, o fiel cumprimento das determinaes neles consubstanciadas.

Este atributo mais especfico, prprio, se exterioriza com maior freqncia nos atos decorrentes do poder de polcia, em que se determina a interdio de atividades, demolio de prdios, apreenso e destruio de produtos deteriorados.

Tais atos, evidentemente, reclamam uma atuao eficaz e pronta da Administrao, no podendo, por isso, a sua execuo ficar merc da manifestao ou da autorizao de outro poder ou de outros rgos.

A auto-executoriedade, no entanto, sofre limitaes, eis que no se aplica s

penalidades de natureza pecuniria, como as multas decorrentes de infraes a obrigaes tributrias.

Tambm a utilizao deste atributo administrativo fica a depender de a deciso que se pretenda executar ter sido precedida de notificao, acompanhada do respectivo auto circunstanciado, atravs dos quais se comprove a legalidade de atuao do Poder Pblico.

O administrado, porm, no poder se opor execuo do ato, alegando violao de normas ou procedimentos indispensveis validade da atuao administrativa. Eventual irresignao dever ser endereada ao Poder Judicirio, atravs de procedimentos prprios e, obtida a liminar, ficar o ato com sua execuo sobrestada at final julgamento da lide.

Classificao atos administrativos

Os atos administrativos so classificados, quanto aos seus destinatrios, em atos gerais e individuais; quanto ao seu alcance, em atos internos e externos; quanto ao seu objeto, em atos de imprio e de gesto e de expediente; quanto ao seu regramento, em atos vinculados e discricionrios.

Quanto aos Destinatrios

Atos Gerais So os que possuem carter geral, abstratos, impessoais, com finalidade

normativa alcanando a todos quantos se encontrem na situao de fato abrangida por seus preceitos.

Tais atos se assemelham s leis, revogveis a qualquer tempo, no ensejando a possibilidade de ser invalidados por mandado de segurana, atravs do Poder Judicirio, salvo se de suas normas houver ato de execuo violador de direito lquido e certo.

Os atos gerais se sobrepem aos individuais, ainda que emanados da mesma autoridade.

Os efeitos externos de tais atos s se materializam com a sua publicao no rgo de divulgao da pessoa jurdica que os editou, salvo nas prefeituras que no os possua, hiptese em que a publicidade ser alcanada com a sua afixao em local acessvel ao pblico.

Atos Individuais So os que se dirigem a destinatrios certos e determinados, criando uma

situao jurdica particular. Tais atos podem alcanar diversas pessoas, sendo que normalmente criam

direitos subjetivos, circunstncia que impede a administrao de revog-los, conforme resulta extreme de dvida do verbete n 473, da Smula do STF.

Entretanto, a Administrao pode anular atos individuais quando verificada a ocorrncia de ilegalidade na sua formao, uma vez que o ato nulo no gera direitos.

Quando de efeitos externos, tais atos entram em vigor a partir de sua publicao, podendo a publicidade limitar-se ao mbito da Administrao, quando se tratar de atos de efeitos internos ou restrito a seus destinatrios.

Exemplos de atos individuais: decreto de desapropriao, decreto de nomeao.

Quanto ao Alcance

Atos Internos O ato administrativo interno aquele cuja eficcia se limita e se restringe ao

recesso das reparties administrativas e, por isso mesmo, incide, normalmente, sobre rgos e agentes da Administrao.

O ato interno pode ser geral ou especial, normativo, ordinatrio, punitivo e de outras espcies, conforme as exigncias do servio pblico.

Sua publicidade fica restrita repartio, prescindindo, desta forma, de publicao em rgo oficial, bastando a cientificao direta dos interessados.

Normalmente, no geram direitos subjetivos, por isso que, via de regra, so insuscetveis de correio atravs de mandado de segurana.

Atos Externos So todos aqueles que atingem administrados, contratantes, e, em casos

especiais, os prprios servidores pblicos. A caracterstica de tais atos que a publicidade se constitui em elementos

essenciais e indispensveis sua validade, por isso que s produzem efeitos aps a publicao no rgo oficial.

Quanto ao Objeto

Atos de Imprio So aqueles em que a Administrao se vale de sua supremacia para impor

aos administrados e aos destinatrios, em geral, o seu cumprimento obrigatrio. Tais atos podem ser gerais ou especiais, internos ou externos, mas sempre

unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado e o seu poder de coero.

Exemplos de atos de imprio: a desapropriao e a interdio de atividades.

Atos de Gesto So os que a Administrao pratica sem se valer da supremacia do Poder

Pblico. Tais atos, em regra, so de natureza privada, em que as partes

administrao e administrados se posicionam em um mesmo patamar, de forma que inexiste superioridade entre eles.

Exemplo: contrato de locao; aquisio de imvel. Eventual procedimento administrativo que anteceda a prtica do ato no lhe

retira esta caracterstica, posto que na sua executoriedade a Administrao exterioriza sua vontade obedecendo aos ditames do Direito Privado.

Atos de Expediente So os atos que se destinam a impulsionar os processos administrativos,

com vistas deciso da autoridade superior, da qual emana a vontade da Administrao.

A prtica de tais atos est deferida a servidores subalternos, sem poder decisrio, os quais apenas fazem tramitar os papis no mbito da repartio, sem serem vinculantes ou possurem forma especial.

Classificao atos administrativos

Quanto ao Regramento

Atos Discricionrios e Vinculados (Discricionariedade e Vinculao)

No desempenho de suas funes, a Administrao dispe de certos poderes que lhe asseguram a supremacia sobre o particular, para que possa perseguir seus fins.

O principal postulado de toda atividade administrativa, como veremos mais adiante, o princpio da legalidade, que limita os poderes do Estado, de forma a impedir os abusos e arbitrariedades. So os chamados poderes regrados ou vinculados.

Atos Vinculados ou Regrados So aqueles nos quais a Administrao age nos estritos limites da lei,

simples-mente porque a lei no deixou opes. Ela estabeleceu os requisitos da prtica do ato, sem dar ao administrador a liberdade de optar por outra forma de agir. Por isto que se diz que, diante do poder vinculado, surge para o administrador um direito subjetivo de exigir da autoridade a edio do ato.

Em outros casos, bastante freqentes, o regramento no atinge (nem pode atingir) todas as situaes que a atuao administrativa pretende. Nestes casos, a lei deixa certa margem de liberdade de deciso diante do caso concreto, podendo o administrado optarpor vrias solues possveis, perfeitamente vlidas e lcitas. o chamado poder discricionrio.

Atos discricionrios so aqueles em que o poder de atuao administrativa, conferido pela lei, permite ao administrador optar por uma ou outra soluo, segundo critrios de oportunidade, convenincia, justia e eqidade. Mesmo nestes casos, a atuao do administrador no livre, porque ele se vincula, obrigatoriamente, competncia, finalidade e forma (elementos vinculados).

Da porque discricionariedade no deve ser confundida com arbitrariedade (esta ultrapassa os limites da lei).

Sob o ponto de vista prtico, a discricionariedade justifica-se, quer para evitar o automatismo, quer para suprir a impossibilidade de o legislador prever todas as situaes possveis que o administrador ter de enfrentar. A dinmica do interesse pblico exige a maleabilidade de atuao.

A discricionariedade previamente legitimada pelo legislador. Segundo a professora Di Pietro, normalmente, a discricionariedade existe: a) quando a lei expressamente a confere Administrao, como ocorre no

caso de remoo ex officio do servidor; b) quando a lei omissa, j que no pode prever todas as situaes

supervenientes promulgao, autorizando a autoridade agir com certa liberdade;

c) quando a lei prev determinada competncia, mas no estabelece a conduta a ser anotada (ex.: poder de polcia).

Se a lei nada estabelece a respeito, a Administrao escolhe o momento que lhe parea mais adequado para atingir a consecuo de determinado fim.

Em relao aos elementos do ato administrativo, advirta-se: o sujeito sempre vinculado; s pode praticar o ato aquele que tiver

competncia;

no que diz respeito finalidade, tambm prevalece a vinculao e no-discricionariedade. Ressalva seja feita no caso da finalidade em sentido amplo, correspondente ao interesse pblico. Neste caso, pode-se dizer que a finalidade discricionria, pois ela se refere a conceitos vagos e imprecisos. No sentido estrito, a finalidade sempre vinculada;

no que tange forma, os atos so geralmente vinculados porque a lei

previa-mente a define. Eventualmente, a lei prev mais de uma forma possvel para praticar o mesmo ato;

no motivo e no contedo do ato que localiza, comumente, a discricionariedade.

O motivo ser vinculado quando a lei, ao descrev-lo, usar expresses precisas, que no do margem a qualquer tipo de interpretao. Ex.: aposentadoria do servidor com 35 anos de contribuio ou 70 anos de idade.

Ser discricionrio o motivo quando a lei no o definir, deixando-o a critrio da Administrao (ex.: exonerao do servidor nomeado para cargo em comisso); ou quando a lei define o motivo, porm, com noes vagas, imprecisas, deixando a apreciao a critrio da convenincia e oportunidade do Administrador (ex.: punio do servidor por falta grave ou procedimento irregular).

O mesmo se diga em relao ao contedo. Costuma-se dizer que o ato vinculado analisado apenas sob o aspecto da

legalidade e que o ato discricionrio deve ser analisado sob o aspecto da legalidade e do mrito administrativo, que diz respeito convenincia diante do interesse pblico.

Segundo Seabra Fagundes, o mrito se relaciona intrnseco, sua valorizao sob critrios comparativos. Em suma, o aspecto relativo convenincia e oportunidade.

Classificao atos administrativos

Quanto Formao

Atos Simples So aqueles que decorrem da declarao de vontade de um nico rgo,

seja ele singular ou colegiado. Ex.: licena de habilitao para dirigir automveis ou a deliberao de um conselho.

Atos Complexos So os que resultam da manifestao de dois ou mais rgos

(independentes), cuja vontade se funde para formar um ato nico. As vontades so homogneas e se unem para formar um s ato. Ex.: a nomeao de um ministro do STF.

Ato Composto Por seu turno, resulta da manifestao da vontade de dois ou mais rgos,

sendo a vontade de um instrumental em relao de outro, que edita o ato principal. Se no ato complexo, fundem-se vontades num s ato, no ato composto, h dois atos, um principal e outro acessrio.

Atos que dependem de autorizao, aprovao, proposta, parecer, laudo

tcnico, homologao, etc., so, geralmente, compostos. Ex.: uma autorizao que dependa do visto de uma autoridade superior.

Quanto ao Contedo

Constitutivo o que cria uma situao jurdica individual para seus destinatrios, em

relao Administrao. Ex: nomeao de funcionrio.

Ato Extintivo Pe termo a situaes jurdicas individuais. Exs.: cassao de autorizao,

encampao de servio de utilidade pblica.

Ato Declaratrio Visa a preservar direitos, reconhecer situaes preexistentes, ou mesmo

possibilitar seu exerccio. Exs.: expedio de certido, apostila de ttulo de nomeao.

Ato Alienativo o que opera a transferncia de bens ou direitos de um titular a outro. Em

geral reclama autorizao legislativa. Ex.: venda de imvel da Administrao a particular.

Ato Modificativo o que tem por fim alterar situaes preexistentes, sem suprimir direitos ou

obrigaes. Ex.: mudana de horrio, de percurso ou de local de reunio.

Ato Abdicativo aquele cujo titular abre mo de um direito. irretratvel e incondicional.

Ex.: a renncia.

Quanto Eficcia

Ato Vlido aquele que provm de autoridade competente para pratic-lo e contm

todos os requisitos necessrios sua eficcia.

Ato Nulo o que nasce afetado de vcio insanvel por ausncia ou defeito substancial

em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo. A nulidade pode ser explcita a lei comina expressamente, indicando os

vcios que lhe do origem e virtual, que decorre da infringncia de princpios especficos de direito pblico, reconhecidos por interpretao das normas concernentes ao ato.

A nulidade tem efeito ex tunc, ou seja, alcana o ato desde o seu nascimento, ressalvados, entretanto, direitos de terceiros de boa-f.

O ato anulvel (aquele com vcio sanvel e que no causou prejuzos a terceiros ou ao errio) admite a convalidao.

Ato Inexistente o que possui, apenas, a aparncia de ato administrativo, mas no o .

Normal-mente praticado com usurpao de funo pblica ou assiste no campo do impossvel jurdico, na esfera dos comportamentos que o Direito normalmente

inadmite, isto , dos crimes. Ex.: instruo baixada por autoridade policial para que subordinados

torturem presos.

Espcies

Quanto espcie, os atos administrativos se dividem em: normativos, ordinatrios, negociais, enunciativos e punitivos.

Atos Normativos

So os decretos, regimentos, resolues, deliberaes e regulamentos. Contm um comando geral do Executivo, visando completa aplicao da lei. Seu objeto explicar a lei.

Decreto: ato administrativo de competncia exclusiva dos Chefes do Poder Executivo, destinados a prover situaes gerais e individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explcito ou implcito pela Administrao.

Decreto regulamentar ou de execuo o que explica a lei, facilitando sua execuo, aclarando seus mandatos e orientando sua aplicao.

Regulamento: ato administrativo posto em vigncia por decreto, para explicar os mandamentos da lei.

Regimento: ato administrativo de atuao interna, dado que se destina a reger o funcionamento de rgos colegiados ou de corporaes legislativas.

Resoluo: ato administrativo normativo expedido pelas altas autoridades do Executivo (no pode ser expedida pelo Chefe do Executivo, que s pode expedir decretos) ou pelos presidentes dos Tribunais, rgos legislativos e colegiados administrativos para disciplinar matria de sua competncia especfica.

So inferiores aos regulamentos e regimentos. Existe resoluo individual.

Ordinatrios

Visam a disciplinar o funcionamento da Administrao e a conduta funcional de seus agentes.

Exs.: instrues, circulares, portarias, ordens de servios, ofcios, despachos, etc.

Negociais

So aqueles que contm uma manifestao de vontade do Poder Pblico coincidente com a pretenso do particular.

Exs.: licenas, autorizaes, aprovaes, admisses, homologaes, vistos, etc.

Enunciativos

So aqueles atos em que a Administrao se limita a certificar ou atestar um fato ou emitir opinio sobre determinado assunto.

Exs.: certides, atestados e pareceres.

Punitivos

Contm uma sano imposta pela Administrao queles agentes que infringem disposies disciplinares dos servios pblicos.

Exs.: multas, interdies, embargos de obras, interdies de atividades, suspenso, etc. Invalidao dos atos administrativos (ou modos de des-fazimento)

Revogao

Segundo Di Pietro, o ato administrativo pelo qual a Administrao extingue um ato vlido, por razes de oportunidade e convenincia.

A revogao no retroage, j que o ato foi editado em conformidade com a lei, seus efeitos se produzem a partir da prpria revogao so ex nunc. Isso significa que a revogao respeita os efeitos j produzidos pelo ato, porque o ato vlido. Enquanto a anulao pode ser feita pelo Judicirio ou pela prpria Administrao, a revogao privativa da Administrao, no sendo lcito ao Judicirio conhecer da oportunidade e convenincia. Isso no significa que a revogao deva ser feita fora dos limites da lei. No podem ser revogados os atos vinculados, porque nesses casos no h oportunidade e convenincia a apreciar. No podem ser revogados os atos que exauriram seus efeitos. Ex.: se a Administrao concedeu afastamento, por dois meses, funcionria, a revogao ser impossvel. A revogao no pode atingir meros atos administrativos, como certides, atestados, votos, cujos efeitos decorrem da lei. Tambm no podem ser revogados os atos que geram direitos adquiridos, con-forme est expresso na Smula n 473, do STF. Tambm no so passveis de revogao atos que integram um procedimento, pois, a cada novo ato ocorre a precluso com relao ao anterior.

Anulao

o desfazimento do ato administrativo por razes de ilegalidade (Di Pietro).

Como a desconformidade com a lei atinge o ato em suas origens, a anulao produz efeitos retroativos data em que foi emitido (efeito ex tunc).

Pode a anulao ser feita pela prpria Administrao Pblica, com base no seu poder de autotutela sobre os prprios atos. Nesse sentido, vejam as seguintes Smulas do STF:

346. A Administrao Pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos.

473. A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revog-las, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.

Tambm o Judicirio pode anular o ato, mediante provocao do interessado, que pode utilizar-se quer de aes ordinrias, quer de remdios constitucionais de controle judicial da Administrao Pblica (mandado de

segurana, habeas data, mandado de injuno, ao popular). A anulao, feita pela prpria Administrao, independe da provocao do

interessado, j que ela tem o poder-dever de zelar pela inobservncia do princpio da legalidade.

Discute-se, na doutrina, se a Administrao est obrigada a anular o ato ou apenas a faculdade de faz-lo.

A Administrao tem, em regra, o dever de anular os atos ilegais, mas pode

deixar de faz-lo, em determinadas circunstncias, quando o prejuzo resultante da anulao puder ser maior do que o decorrente da manuteno do ato ilegal. O interesse pblico que nortear a deciso.

Convalidao

A convalidao ou aperfeioamento ou sanatria o processo de que se vale a Administrao para aproveitar atos administrativos com vcios superveis, de forma aconfirm-los no todo ou em parte. admissvel o instituto da convalidao dos atos administrativos anulveis, aqueles que apresentam defeitos sanveis e no qual se evidencie e no acarreta em leso ao interesse pblico nem prejuzos a terceiros.*

O instituto da convalidao tem a mesma premissa pela qual se demarca a diferena entre vcios sanveis e insanveis, existente no direito privado. A grande vantagem em sua aceitao no Direito Administrativo a de poder aproveitar-se atos administrativos que tenham vcios sanveis, o que freqentemente produz efeitos prticos no exerccio da funo administrativa.

Por essa razo, o ato que convalida tem efeitos ex tunc, uma vez que retroage, em seus efeitos, ao momento em que foi praticado o ato originrio.

No se convalidam atos: 1 nulos, aqueles com vcios insanveis; 2 que causaram prejuzos ao errio ou a terceiros; 3 com vcios de finalidade; 4 com vcios de matria (competncia exclusiva). A convalidao ser feita pela prpria Administrao. Requer motivao e

produz efeitos ex tunc.

SINOPSE

ATO ADMINISTRATIVO

Conceito

toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica, objetivando: a) adquirir; b) resguardar;c) transferir; d) modificar; e) extinguir; f) declarar um direito ou impor uma obrigao a si prpria ou administrado. Requisitos/elementos ou pressupostos de validade

a) Vinculados:

I competncia; II finalidade; III forma legal ou prpria.

b) Discricionrios: IV motivo ou causa; V objeto ou contedo.

Atributos ou caractersticas

Presuno de Legitimidade Auto-Executoriedade Imperatividade

Classificao

Quanto ao destinatrio: a) gerais; b) individuais.

Quanto ao alcance: a) internos; b) externos.

Quanto ao objeto: a) de imprio; b) de gesto; c) de expediente.

Quanto ao regramento: a) discricionrio; b) vinculado.

Quanto formao: a) simples; b) composto; c) complexo.

Quanto validade: a) vlido; b) nulo; c) inexistente.

INVALIDAO

ADMINISTRAO PBLICA

CONCEITOS

o conjunto de entes (rgos e entidades) constitudos pelo Poder Pblico (Estado) para a consecuo do bem comum.

o conjunto de rgos, entidades e funes institudos para a consecuodos objetivos do Governo, quais sejam: a satisfao dos interesses pblicos em geral e a prosperidade social.

NATUREZA

a de um encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e interesses da coletividade. Como tal, impe-se ao administrador pblico a obrigao de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da moral administrativa que regem a sua atuao. Ao ser investido em funo ou cargo pblico, todo agente do poder assume para com a coletividade o compromisso de bem servi-la, porque outro no o desejo do povo, como legtimo destinatrio dos bens, servios e interesses administrados pelo Estado.

FINS

O bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador pblico deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou des-via, trai o mandato de que est investido, porque a comunidade no institui a Administrao seno como meio de atingir o bem-estar social. Ilcito e imoral ser todo ato administrativo que no for praticado no interesse da coletividade.

O fim, e no a vontade do administrador, domina todas as formas de administra-o.

Os fins da Administrao consubstanciam-se, portanto, na defesa do interesse pblico, assim entendidas aquelas aspiraes ou vantagens licitamente almejadas por toda a comunidade administrada, ou por uma parte expressiva de seus membros. O ato ou contra-to administrativo realizado sem interesse pblico configura desvio de finalidade.

PRINCPIOS BSICOS DA ADMINISTRAO

Legalidade

Significa que o administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.

Na Administrao Pblica, no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza ou permite. A lei para o particular significa pode fazer assim; para o administrador pblico, significa deve fazer assim.

Excees ao princpio de legalidade:

Medida Provisria; Atos de Gesto, aqueles em que o Poder Pblico comparece em condies de igualdade com o particular, fazendo tudo que a lei no probe.

Moralidade

O agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o bem do mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, no poder desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto.

A moral administrativa imposta ao agente pblico para sua conduta interna, segundo as exigncias da instituio a que serve e a finalidade de sua ao: o bem comum.

A moralidade administrativa est intimamente ligada ao conceito do bom admi-nistrador que aquele que, usando de sua competncia legal, se determina no s pelos preceitos vigentes, mas tambm pela moral comum. H de conhecer, assim, as fronteiras do lcito e do ilcito, do justo e do injusto nos seus efeitos.

Impessoalidade ou Finalidade

Nada mais que o clssico princpio da finalidade, o qual impe ao administrador pblico que s pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal unicamente aquele que a norma de Direito indica, expressa ou virtualmente, como objetivo do ato, de forma impessoal.

E a finalidade ter sempre um objetivo certo e inafastvel de qualquer ato admi-nistrativo: o interesse pblico. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se- invalidao por desvio de finalidade, que a nossa lei da ao popular conceituou como o fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia do agente.

Desde que o princpio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pblica, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticlo no interesse prprio ou de terceiros.

Dispositivo Constitucional:

Art. 37. ..................................................................................................................

1 A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos

pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo

constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou

servidores pblicos.

Administrao Pblica permitido praticar to-somente, atos voltados para o interesse pblico. Veda-se, com isso, a edio de atos destitudos desse fim ou prordenados para satisfazer interesses privados, a exemplo da desapropriao de benspara do-los a particular ou como medida de mera perseguio poltica. o que se denomina desvio de finalidade quando o ato desatende ao fim precpuo da lei. Assim, o ato que favorece ou persegue interesses particulares nulo por desvio de finalidade ou de poder, conforme prescreve o art. 2, pargrafo nico, e, da Lei Federal n 4.717/65, Lei da Ao Popular.

Publicidade

a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e incio de seus efeitos externos. Da por que as leis, atos e contratos administrativos, que produzem conseqncias jurdicas fora dos rgos que os emitem, exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto , perante as partes e terceiros.

A publicidade no elemento formativo do ato; requisito de eficcia e moralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares no se convalidam com a publicao, nem os regulares a dispensam para sua exeqibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige.

Em princpio, todo ato administrativo deve ser publicado, porque pblica a Administrao que o realiza, s se admitindo sigilo nos casos de segurana nacional, investigaes policiais ou interesse superior da Administrao a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso.

Eficincia

o mais moderno princpio de Administrao Pblica que j no se contenta em que os seus agentes desempenhem suas atividades apenas com legalidade e moralidade (tica); exigindo resultados positivos para o Servio Pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade, de seus membros.

Eficincia consiste em realizar as atribuies de uma funo pblica com compe-tncia, presteza, perfeio e rendimento funcional, buscando, com isso, superar as expectativas do cidado-cliente.

A Reforma Administrativa Federal (Emenda Constitucional n 19/98), ao consa-grar o princpio da eficincia administrativa, recomenda a demisso ou dispensa do servidor pblico comprovadamente ineficiente e desidioso no exerccio da funo pblica.

PRINCPIOS BSICOS DA ADMINISTRAO

Continuidade

Os servios pblicos essenciais no podem parar, porque as demandas sociais no param. No se admite a paralisao dos servios de segurana pblica, de distribuio de justia, de sade, funerrios, etc. Por essa razo, no se concebe a greve nos servios dessa natureza e em segurana da comunidade. A Constituio da Repblica, no art. 37, VII, dispe que o direito de greve ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei especfica. Para os militares, a greve est proibida, conforme prescreve o art. 42, IV, CF. Assim, se para os servidores pblicos civis o exerccio do direito de greve depende de regulamentao, o mesmo no necessrio em relao aos servidores militares, dada a clara vedao que, a esse respeito, lhes imps a Constituio Federal.

Indisponibilidade

Os bens, direitos, interesse e servios pblicos no se acham livre disposio dos rgos pblicos, a quem apenas cabe cur-los, ou do agente pblico, mero gestor da coisa pblica. Aqueles e este no so seus senhores ou seus donos, cabendo-lhes por isso to-s o dever de guard-los e aprimor-los para a finalidade a que esto vincula-dos. O detentor dessa disponibilidade o Estado. Por essa razo, h necessidade de lei e licitao para alienar bens pblicos ou outorga de concesso de servio pblico, para relevar a prescrio.

Autotutela

AAdministrao Pblica est obrigada a rever os seus atos e contratos em relao ao mrito e legalidade. Cabe-lhe, assim, retirar do ordenamento jurdico os atos inconvenientes e inoportunos e os ilegais. Os primeiros por meio da revogao e os ltimos mediante anulao.

O art. 53 da Lei n 9.784/99 estabelece, in verbis: a Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

Supremacia do Interesse Pblico

No confronto entre os interesses pblicos e particulares h de prevalecer o inte-resse pblico.

A aplicabilidade desse princpio, no significa o total desrespeito ao interesse privado, j que a Administrao deve obedincia ao direito adquirido, coisa julgada e ao ato jurdico perfeito, consoante prescreve a Constituio Federal (art. 5, XXXVI).

Igualdade

A Constituio Federal, no art. 5, estabelece que, sem distino de qualquernatureza, todos so iguais perante a lei. o princpio da igualdade ou isonomia. Assim, todos os iguais em face da lei tambm o so perante a Administrao Pblica. Todos, portanto, tm o direito de receber da Administrao Pblica o mesmo tratamento, se iguais. Se iguais nada pode discrimin-los. Impe-se aos iguais, por esse princpio, um tratamento impessoal, igualitrio ou isonmico. princpio que norteia, sob pena de ilegalidade, no s a Administrao Pblica direta como a indireta. O concurso pblico e a licitao so exemplos de procedimentos que consagram este princpio.

Motivao

Motivar significa justificar a deciso oferecendo as causas e os preceitos legais que autorizam a prtica dos atos administrativos. Segundo o art. 50 da Lei n 9.784/99 os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:

I neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;

III decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;

IV dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;

V decidam recursos administrativos;

VI decorram de reexame de ofcio;

VII deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;

VIII importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de administrao.

Princpios fundamentais da administrao pblica federal

A Reforma Administrativa de 1967 (Decreto-Lei n 200) estabeleceu os princpios fundamentais, com a preocupao maior de diminuir o tamanho da mquina estatal, simplificar os procedimentos administrativos e, conseqentemente, reduzir as despesas causadoras do dficit pblico.

So princpios fundamentais da Administrao Pblica federal: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle.

Planejamento

A finalidade precpua da Administrao a promoo do bem-estar social, que a Constituio traduz na elaborao e execuo de planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social.

Bem-estar social o bem comum da coletividade, expresso na satisfao de suas necessidades fundamentais.

Desenvolvimento prosperidade. Prosperidade econmica e social; prosperidade material e espiritual; prosperidade individual e coletiva; prosperidade do Estado e de seus membros; prosperidade global, enfim. Diante dessa realidade, podemos conceituar

o desenvolvimento nacional como o permanente aprimoramento dos meios essenciais sobrevivncia dos indivduos e do Estado, visando ao bem-estar de todos e ao conforto de cada um na comunidade em que vivemos. Assim, o desenvolvimento nacional obtido pelo aperfeioamento ininterrupto da ordem social, econmica e jurdica; pela melhoria da educao; pelo aumento da riqueza pblica e particular; pela preservao dos direitos e garantias individuais; pelo aprimoramento das instituies; pela manuteno da ordem interna e pela afirmao da soberania nacional. Todavia, esses objetivos no podem ser deixados ao acaso e, para sua consecuo, necessitam da tranqilidade que advm da segurana interna e externa.

Planejamento o estudo e o estabelecimento das diretrizes e metas que devero orientar a ao governamental, atravs de um plano geral de Governo, de programas globais, setoriais e regionais de durao plurianual, do oramento-programa anual e da programao financeira de desembolso, que so seus instrumentos bsicos. Na elaborao do plano geral, bem como na coordenao, reviso e consolidao dos programas setoriais e regionais, de competncia dos Ministros de Estado nas respectivas reas de atuao, o Presidente da Repblica assessorado pelo Conselho de Governo. Toda a atividade da Administrao federal deve ajustar-se programao aprovada pelo Presidente da Repblica e ao oramento-programa, vedando-se a assuno de compromissos financeiros em discordncia com a programao de desembolso.

Segurana nacional, atualmente denominada defesa nacional pela Constituio de 1988 (art. 21, III) a situao de garantia individual, social e institucional que o Estado assegura a toda a Nao para a perene tranqilidade de seu povo, pleno

exerccio dos direitos e realizao dos objetivos nacionais, dentro da ordem jurdica vigente.

Os assuntos relacionados com a defesa nacional competem aos Conselhos da Repblica e de Defesa Nacional (Constituio Federal, arts. 89 a 91).

Coordenao

O princpio da coordenao visa a entrosar as atividades da Administrao, de modo a evitar a duplicidade de atuao, a disperso de recursos, a divergncia de solues e outros males caractersticos da burocracia. Coordenar , portanto, harmonizar todas as atividades da Administrao, submetendo-se ao que foi planejado e poupandoa de desperdcios, em qualquer de suas modalidades.

Da aplicao permanente, a coordenao impe-se a todos os nveis da Adminis-trao, atravs das chefias individuais, de reunies de que participem as chefias subordinadas e de comisses de coordenao em cada nvel administrativo. Na Administrao superior a coordenao , agora, da competncia da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, nos termos do art. 3, II, do Decreto n 99.180, de 15/3/90.

Como corolrio do princpio da coordenao, nenhum assunto poder ser subme-tido deciso presidencial ou de qualquer outra autoridade administrativa competente sem ter sido previamente coordenado, isto , sem ter passado pelo crivo de todos os setores nele interessados, atravs de consultas e entendimentos que propiciem solues integrais e em sincronia com a poltica geral e setorial do Governo.

A fim de evitar a duplicao de esforos e de investimentos na mesma rea geo-grfica, admite-se a coordenao at mesmo com rgos das Administraes estadual e municipal que exeram atividades idnticas s dos federais, desde que seja invivel a delegao de atribuies queles rgos. Com isso, alm de economizar recursos materiais e humanos, faculta-se aos Estados e Municpios a integrao nos planos governamentais, deles haurindo benefcios de interesse local.

Em outras disposies do Estatuto da Reforma, prevem-se medidas especiais de coordenao nos campos da Cincia e da Tecnologia, da Poltica Nacional de Sade, do Abastecimento Nacional, dos Transportes e das Comunicaes, abrangendo as atividades de todos os interessados nesses setores, inclusive particulares.

Princpios fundamentais da administrao pblica federal

Descentralizao

Descentralizar, em sentido comum, afastar do centro; descentralizar, em senti-do jurdico-administrativo, atribuir a outrem poderes da Administrao. O

detentor dos poderes da Administrao o Estado, pessoa nica, embora constituda dos vrios rgos que integram sua estrutura. Despersonalizados, esses rgos no agem em nome prprio, mas no do Estado, de que so instrumentos indispensveis ao exerccio de suas funes e atividades tpicas. A descentralizao administrativa pressupe, portanto, a existncia de uma pessoa, distinta da do Estado, a qual, investida dos necessrios poderes de Administrao, exercita atividade pblica ou de utilidade pblica. O ente descen-tralizado age por outorga do servio ou atividade, ou por delegao de sua execuo, mas sempre em nome prprio.

Diversa da descentralizao a desconcentrao administrativa, que significa repartio de funes entre os vrios rgos (despersonalizados) de uma mesma Administrao, sem quebra de hierarquia. Na descentralizao a execuo de atividades ou a prestao de servios pelo Estado indireta e mediata; na desconcentrao direta e imediata.

Ao lado da descentralizao e da desconcentrao ocorrem tambm, como tc-nicas de descongestionamento administrativo, a delegao (de execuo de servio ou de competncia) e a execuo indireta, as quais, conforme suas caractersticas, ora se aproximam da descentralizao, ora da desconcentrao. Todavia, delas diferem principalmente porque so efetivadas por intermdio de atos administrativos, mediante previso legal, enquanto a descentralizao e a desconcentrao realizam-se, normalmente, por lei.

Feitas essas consideraes, verifica-se que o legislador da Reforma Administrati-va, aps enquadrar na Administrao indireta alguns entes descentralizados, deixando de lado, porm, os concessionrios de servios pblicos e as entidades paraestatais conhecidas por fundaes governamentais e servios sociais autnomos, prope, sob o nome genrico de descentralizao, tomado o termo na sua acepo vulgar, um amplo descongestionamento da Administrao federal, atravs da desconcentrao administrativa, da delegao de execuo de servio e da execuo indireta.

A desconcentrao administrativa opera desde logo pela distino entre os n-veis de direo e execuo. No nvel de direo, situam-se os servios que, em cada rgo da Administrao, integram sua estrutura central de direo, competindo-lhe primordialmente as atividades relacionadas com o planejamento, a superviso, a coordenao e o controle, bem como o estabelecimento de normas, critrios, programas e princpios a serem observados pelos rgos enquadrados no nvel de execuo. A esses ltimos cabem as tarefas de mera rotina, inclusive as de formalizao de atos administrativos e, em regra, de deciso de casos individuais, principalmente quando localizados na periferia da Administrao e em maior contato com os fatos e com os administrados. Como bem observa Nazar Teixeira Dias, a desconcentrao administrativa traduz a orientao geral da Reforma no sentido de prestigiar a ao dos rgos de periferia, facilitar seu funcionamento e repor a estrutura central de direo superior no plano que lhe cabe, liberando-a da massa de papis, impeditiva de sua atividade de cpula.

A delegao da prestao de servio pblico ou de utilidade pblica pode ser feita a particular pessoa fsica ou jurdica que tenha condies para bem realiz-lo, sempre atravs de licitao, sob regime de concesso ou permisso. Esses servios tambm podem ser executados por pessoa administrativa, mediante convnio ou consrcio. Os signatrios dos convnios ficam sujeitos ao poder normativo, fiscalizador e controlador dos rgos federais competentes, dependendo a liberao dos recursos do fiel cumprimento dos programas e das clusulas do ajuste.

A execuo indireta das obras e servios da Administrao, mediante contratos com particulares, pessoas fsicas ou jurdicas, tem por finalidade alivi-la das tarefas executivas, garantindo, assim, a melhor realizao das suas atividades especficas (planejamento, coordenao, superviso e controle), bem como evitar o desmesurado crescimento da mquina administrativa. estimulada e aconselhada sempre que, na rea de atuao do rgo interessado, a iniciativa privada esteja suficientemente desenvolvida e capacitada para executar o objeto do contrato, precedido de licitao, salvo nos casos de dispensa previstos em lei ou inexigibilidade por impossibilidade de competio entre contratantes.

Princpios fundamentais da administrao pblica federal

Delegao de Competncia

A delegao de competncia, princpio autnomo, forma de aplicao do princ-pio da descentralizao, tambm simples tcnica de descongestionamento da Administrao, como se viu acima.

Pela delegao de competncia, o Presidente da Repblica, os Ministros de Estado e, em geral, as autoridades da Administrao transferem atribuies decisrias a seus subordinados, mediante ato prprio que indique com a necessria clareza e conveniente preciso a autoridade delegante, a delegada e o objeto da delegao. O princpio visa a assegurar maior rapidez e objetividade s decises, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender.

Considerando que os agentes pblicos devem exercer pessoalmente suas atribui-es, a delegao de competncia depende de norma que a autorize, expressa ou implicitamente. As atribuies constitucionais do Presidente da Repblica, por exemplo, s podem ser delegadas nos casos expressamente previstos na Constituio.

A delegao de competncia tem carter facultativo e transitrio, apoiando-se em razes de oportunidade e convenincia e na capacidade de o delegado exercer a contento as atribuies conferidas, de modo que o delegante po-de sempre retomar a competncia e atribu-la a outrem ou exerc-la pessoalmente.

Observamos, finalmente, que s delegvel a competncia para a prtica de atos

e decises administrativas, no o sendo para o exerccio de atos de natureza poltica como so a proposta oramentria, a sano e o veto. Tambm no se transfere por delegao o poder de tributar.

Controle

O controle das atividades administrativas no mbito interno da Administrao , ao lado do comando, da coordenao e da correo, um dos meios pelos quais se exercita o poder hierrquico. Assim, o rgo superior controla o inferior, fiscalizando o cumprimento da lei e das instrues e a execuo de suas atribuies, bem como os atos e o rendimento de cada servidor. Todavia, o princpio do controle estabelecido na Lei da Reforma Administrativa tem significado mais amplo, uma vez que se constitui num dos trs instrumentos da superviso ministerial, a que esto sujeitos todos os rgos da Administrao federal, inclusive os entes descentralizados, normalmente no submetidos ao poder hierrquico das autoridades da Administrao direta. Esse controle, que, quanto s entidades da Administrao indireta, visa, em especial, consecuo de seus objetivos e eficincia de sua gesto, exercido de vrios modos, como adiante se ver podendo chegar at a interveno, ou seja, ao controle total.

No mbito da Administrao direta, prevem-se, especialmente, os controles de execuo e observncia de normas especficas, de observncia de normas genricas e de aplicao dos dinheiros pblicos e guarda de bens da Unio.

Em cada rgo, o controle da execuo dos programas que lhe concernem e o da observncia das normas que disciplinam suas atividades especficas so feitos pela chefia competente. J, o controle do atendimento das normas gerais reguladoras do exerccio das atividades auxiliares, organizadas sob a forma de sistemas (pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e auditoria e servios gerais, alm de outros, comuns a todos os rgos da Administrao, que, a juzo do Poder Executivo, necessitem de coordenao central), realizado pelos rgos prprios de cada sistema. Finalmente, o controle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos bens da Unio compete ao rgo prprio do sistema de contabilidade e auditoria, que, em cada Ministrio, a respectiva Secretaria de Controle Interno.

Estabelecidas as formas de controle das atividades administrativas, devem ser suprimidos todos os controles meramente formais, como determina, acertadamente, o Decreto-Lei n 200/67, que prev tambm a supresso daqueles cujo custo seja evidentemente superior ao risco decorrente da inexistncia de controle especfico.

A Administrao federal constituda na forma de uma pirmide, cujos compo-nentes so mantidos no devido lugar pelo poder hierrquico e em cujo pice coloca-se o Presidente da Repblica; ficando logo abaixo os Ministros de Estado, seus auxiliares diretos.

Assim, o Presidente da Repblica o chefe supremo, exercendo o poder hierr-quico em toda sua plenitude, por isso que o Estatuto da Reforma lhe confere expressamente o poder de, por motivo de relevante interesse pblico, avocar e

decidir qualquer assunto na esfera da Administrao federal, o que faz dele o controlador mximo das atividades administrativas.

Os Ministros de Estado detm o poder-dever de superviso sobre todos os rgos da Administrao direta ou indireta enquadrados em suas respectivas reas de competncia, ressalvados aqueles sob a superviso direta e imediata do Presidente da Repblica, tais como:

a) o Conselho de Governo;

b) o Advogado-Geral da Unio;

c) a Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica;

d) a Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais da Presidncia da Repblica;

e) o Gabinete da Presidncia da Repblica; e

f) a Controladoria Geral da Unio.

Junto Presidncia da Repblica funcionaro, como rgos de consulta do Presi-dente da Repblica:

a) o Conselho da Repblica;

b) o Conselho de Defesa Nacional e outros.

As trs espcies de administrao pblica

Considere os seguintes conceitos constantes do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:

Administrao Pblica Patrimonialista No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos so considerados prebendas. A res publica no diferenciada das res principis. Em conseqncia, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histrico, a administrao patrimonialista torna-se uma excrescncia inaceitvel.

Administrao Pblica Burocrtica Surge na segunda metade do sculo XIX, na poca do Estado liberal, como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista. Constituem princpios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalizao, a idia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sntese, o poder racional-legal. Os controles administrativos, visando evitar a corrupo e o nepotismo, so sempre a priori. Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores pblicos e nos cidados que a eles dirigem demandas. Por isso, so sempre necessrios controles rgidos dos processos, como por exemplo, na admisso de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.

Por outro lado, o controle a garantia do poder do Estado transforma-se na prpria razo de ser do funcionrio. Em conseqncia, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica, que servir sociedade. A qualidade fundamental da Administrao Pblica burocrtica a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficincia, a auto-referncia, a incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados vistos como clientes. Este defeito, entretanto, no se revelou determinante na poca do surgimento da Administrao Pblica Burocrtica, porque os servios do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justia, a garantir os contratos e a propriedade.

Administrao Pblica Gerencial Emerge na segunda metade do sculo XX, como resposta, de um lado, expanso das funes econmicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial, uma vez que ambos deixaram mostra os problemas associados adoo do modelo anterior. A eficincia da Administrao Pblica a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo o cidado como beneficirio torna-se, ento, essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes.

AAdministrao Pblica Gerencial constitui um avano e, at certo ponto, um rompimento com a Administrao Pblica Burocrtica. Isto no significa, entretanto, que negue todos os seus princpios. Pelo contrrio, a Administrao Pblica Gerencial est apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais, como a admisso segundo rgidos critrios de mrito, a existncia de um sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a avaliao constante de desempenho, o treinamento sistemtico. A diferena fundamental est na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e no na rigorosa profissionalizao da Administrao Pblica, que continua um princpio fundamental.

Administrao pblica gerencial

Na Administrao Pblica Gerencial, a estratgia volta-se:

1 para a definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua unidade;

2 para a garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos huma-nos, materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para que possa atingir os objetivos contratados; e

3 para o controle ou cobrana a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competio administrada no interior do prprio Estado, quando h a possibilidade de estabelecer concorrncia entre unidades internas. No plano da estruturaorganizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis hierrquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a Administrao Pblica deve ser permevel maiorparticipao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil e deslocar anfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).

AAdministrao Pblica Gerencial inspira-se na administrao de empresas, masno pode ser confundida com esta ltima. Enquanto a receita das empresas depende dospagamentos qcue os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e servios, areceita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuies obrigatrias, semcontrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administrao das empresas, a sociedade por meio de polticos eleitos controla a Administrao Pblica. Enquanto aadministrao de empresas est voltada para o lucro privado, para a maximizao dosinteresses dos acionistas, esperando-se que, atravs do mercado, o interesse coletivoseja atendido, a Administrao Pblica Gerencial est explcita e diretamente voltadapara o interesse pblico.

Neste ltimo ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade,etc.), a Administrao Pblica Gerencial no se diferencia da Administrao Pblica Burocrtica. Na burocracia pblica clssica existe uma noo muito clara e forte do interesse pblico. A diferena, porm, est no entendimento do significado do interesse pblico, que no pode ser confundido com o interesse do prprio Estado. Para a Administrao Pblica Burocrtica, o interesse pblico freqentemente identificado com a afirmao do poder do Estado. Ao atuarem sob este princpio, os administradores pblicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da prpria burocracia, identificada com o poder do Estado. O contedo das polticas pblicas relegado a um segundo plano. A Administrao Pblica Gerencial nega essa viso do interesse pblico, relacionando-o com o interesse da coletividade e no com o do aparato do Estado.

A Administrao Pblica Gerencial v o cidado como contribuinte de impostos e

como cliente dos seus servios. Os resultados da ao do Estado so considerados bons no porque os processos administrativos esto sob controle e so seguros, como quer a Administrao Pblica Burocrtica, mas porque as necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas.

O paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios da confiana e da descentralizao da deciso, exige formas flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes, incentivos criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional. avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho e capacitao permanente, que j eram caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se os princpios da orientao para o cidado-cliente, do controle por resultados e da competio administrada.

No presente momento, uma viso realista da reconstruo do aparelho do Estadoem bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetriasdecorrentes da persistncia de aspectos patrimonialistas na administrao contempornea, bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrtico tradicional. Para isso, fundamental ter clara a dinmica da administrao racional-legal ou burocrtica. No se trata simplesmente de descart-la, mas, sim, de considerar os aspectosem que est superada, e as caractersticas que ainda se mantm vlidas como formas degarantir efetividade Administrao Pblica.

O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, atravsda definio clara de objetivos para cada unidade da administrao, da descentralizao,da mudana de estruturas organizacionais e da adoo de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficincia dos servios sociais oferecidos pelo setor pblico. A reforma doaparelho do Estado no Brasil significar, fundamentalmente, a introduo na Administrao Pblica da cultura e das tcnicas gerenciais modernas.

PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PBLICO

Examinados nos tpicos anteriores os princpios bsicos da Administrao vejamos, agora, os poderes e deveres do administrador pblico, ou seja, os encargos daqueles que gerem bens e interesses da comunidade. Esses gestores da coisa pblica, investidos de competncia decisria, passam a ser autoridades, com poderes e deveres especficos do cargo ou da funo e, conseqentemente, com responsabilidades prprias de suas atribuies.

Os poderes e deveres do administrador pblico so os expressos em lei, os impostos pela moral administrativa e os exigidos pelo interesse da coletividade. Fora dessa generalidade no se poder indicar o que poder e o que dever do gestor pblico, porque, estando sujeito ao ordenamento jurdico geral e s leis administrativas especiais, s essas normas podero catalogar, para cada entidade, rgo, cargo, funo, servio ou atividade pblica os poderes e deveres de quem os exerce.

Cada agente administrativo investido da necessria parcela de Poder Pblico para o desempenho de suas atribuies. Esse poder h de ser usado,

normalmente, comoatributo do cargo ou da funo, e no como privilgio da pessoa que o exerce. esse poder que empresta autoridade ao agente pblico quando recebe da lei competncia decisria e fora para impor suas decises aos administrados. Por isso mesmo, o agente, quando despido da funo ou fora do exerccio do cargo, no pode usar da autoridade pblica, nem invoc-la ao talante de seu capricho para superpor-se aos demais cidados. Tal conduta caracterizaria abuso de poder e, conforme o caso, tipificaria o crime de abuso de autoridade, definido e punido pela Lei n 4.898, de 9/12/65.

O poder administrativo, portanto, atribudo autoridade para remover os inte-resses particulares que se opem ao interesse pblico. Nessas condies, o poder de agir se converte no dever de agir. Assim, se no Direito Privado o poder de agir uma faculdade, no Direito Pblico uma imposio, um dever para o agente que o detm, pois no se admite a omisso da autoridade diante de situaes que exigem sua atuao. Eis por que a Administrao responde civilmente pelas omisses ou comisses lesivas de seus agentes.

Poder-Dever de Agir

O poder tem para o agente pblico o significado de dever para com a comunidade e para com os indivduos, no sentido de que quem o detm est sempre na obrigao de exercit-lo.

Se para o particular o poder de agir uma faculdade, para o administrador pblico uma obrigao de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercit-lo em benefcioda comunidade. que o Direito Pblico ajunta ao poder do administrador o dever de administrar.

Dever de Eficincia

Dever de eficincia o que se impe a todo agente pblico de realizar suas atri-buies com presteza, perfeio e rendimento funcional.

A eficincia abrange a produtividade do exercente do cargo ou da funo, como a perfeio do trabalho e sua adequao tcnica aos fins. Assim, a verificao da eficincia atinge os aspectos quantitativos e qualitativos do servio, para aquilatar seu rendimento efetivo, seu custo operacional e sua real utilidade para os administrados e para a Administrao.

Dever de Probidade

O dever de probidade est constitucionalmente integrado na conduta do adminis-trador pblico como elemento necessrio legitimidade de seus atos. Este conceito est presente na Constituio da Repblica, que pune a improbidade na Administrao com sanes polticas, administrativas e penais, nos seguintes termos: Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Errio, na forma e gradao prevista em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel (art. 37, 4).

Dever de Prestar Contas

O dever de prestar contas decorrncia natural da administrao como encargo de gesto de bens e interesses alheios.

A prestao de contas no se refere apenas aos dinheiros pblicos, gesto finan-ceira, mas a todos os atos de governo e de administrao.

ABUSO DO PODER: EXCESSO DE PODER E DESVIO DE FINALIDADE (LEI N 4.898, DE 9 DE DEZEMBRO DE 1965)

Uso e Abuso do Poder

A Administrao Pblica deve obedincia lei em todas as suas manifestaes. At mesmo nas chamadas atividades discricionrias o administrador pblico fica sujeito s prescries legais quanto competncia, finalidade e forma, s se movendo com liberdade na estreita faixa da convenincia e oportunidade administrativas, ou seja, em relao a motivo e contedo.

O poder administrativo concedido autoridade pblica tem limites certos e forma legal de utilizao. No carta branca para arbtrios, violncias, perseguies oufavoritismos governamentais. Qualquer ato de autoridade, para ser irrepreensvel, deveconformar-se com a lei, com a moral da instituio e com o interesse pblico. Sem essesrequisitos, o ato administrativo expe-se nulidade.

Uso do Poder

O poder confiado ao administrador pblico para ser usado em benefcio dacoletividade administrada, mas usado nos justos limites que o bem-estar social exigir. Autilizao desproporcional do poder, o emprego arbitrrio da fora, a violncia contra oadministrado constituem formas abusivas do uso do poder estatal, no toleradas peloDireito e nulificadoras dos atos que as encerram.

O uso do poder lcito: o abuso, sempre ilcito. Da por que todo ato abusivo nulo, por excesso ou desvio de poder.

Abuso do Poder

O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuies ou se desvia das finalidadesadministrativas.

O ato administrativo vinculado ou discricionrio h de ser praticado comobservncia formal e ideolgica da lei. Exato na forma e inexato no contedo, nos motivos ou nos fins, sempre invlido. O discricionarismo da Administrao no vai aoponto de encobrir arbitrariedade, capricho, m-f ou imoralidade administrativa.

O abuso do poder tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva, porqueambas so capazes de afrontar a lei e causar leso a direito individual do administrado.A inrcia da autoridade administrativa, deixando de executar determinada prestao deservios a que, por lei, est obrigada, lesa o patrimnio jurdico individual. formaomissiva de abuso do poder, quer o ato seja doloso ou culposo.

Entre ns, o abuso do poder tem merecido sistemtico repdio da doutrina e dajurisprudncia, e, para seu combate, o constituinte armou-nos com o remdio herico domandado de segurana, cabvel contra ato de qualquer autoridade (CF, art. 5, LXIX, eLei n 1.533/51), e assegurou a toda pessoa o direito de representao contra abusos deautoridades (art. 5, XXXIV, a), complementando esse sistema de proteo contra osexcessos de poder com a Lei n 4.898, de 9/12/65, que pune criminalmente esses mesmos abusos de autoridade.

O gnero abuso do poder ou abuso de autoridade reparte-se em duas espciesbem caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade.

H, ainda, uma terceira forma de abuso de poder que a omisso.

Excesso de poder

O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, vai alm do permitido e exorbita no uso de suas faculdades administrativas.

Desvio de finalidade

O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quando a autoridade, embora atuando nos limites de sua competncia, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse pblico.

Tais desvios ocorrem, por exemplo, quando a autoridade pblica decreta uma desapropriao alegando utilidade pblica, mas visando, na realidade, a satisfazer interesse pessoal prprio ou a favorecer algum particular com a subseqente transferncia do bem exprop