Apostila_Anvisa_TecnicoReg

7/27/2019 Apostila_Anvisa_TecnicoReg

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Noes de Regulao e Agncias Reguladoras


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2013 Vestcon Editora Ltda.

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Ttulo da obra: Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia SanitriaAtualizada at 3-2013 (A1-AA283)

(Conforme Edital n 1/2013 Cetro)


Autor:Vestcon Editora

DIRETORIA EXECUTIVANorma Suely A. P. Pimentel

PRODUO EDITORIALRosngela Sandy Tiago

EDIO DE TEXTOCludia Freires

Paulo Henrique Ferreira

CAPARalfe Braga

ILUSTRAOFabrcio MatosMicah Abe

PROJETO GRFICO

Ralfe Braga

ASSISTENTE EDITORIALGabriela Tayn Moura de Abreu

ASSISTENTE DE PRODUOLaiany Calixto

EDITORAO ELETRNICAAdenilton da Silva Cabral

Carlos Alessandro de Oliveira FariaDiogo AlvesMarcos Aurlio Pereira

REVISOAna Paula Oliveira PagyDinalva Fernandesrida CassianoGiselle BerthoMicheline Cardoso FerreiraRaysten Balbino Noleto

SEPN 509 Ed. Contag 3 andar CEP 70750-502 Braslia/DFSAC: 0800 600 4399 Tel.: (61) 3034 9576 Fax: (61) 3347 4399

www.vestcon.com.br


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Apresentao

O tema Noes de Regulao e Agncias Reguladoras do Edital Cetro/Anvisa/2013foi elaborado de forma confusa e repeva, no havendo progresso nem equilbrioentre os tpicos de forma a representar a teoria e a prca relacionadas avidaderegulatria da Agncia, o que demonstra uma elaborao no tcnica do referido tema,provavelmente por profissionais sem especializao na rea.

Por essa razo, para a elaborao do material didco, no mais das vezes e deforma proposital, no ulizamos os tpicos apresentados no Edital para nomear ostulos da aposla.

O objevo da matria com o tema Noes de Regulao e Agncias Reguladoras

apresentar um panorama de slida base bibliogrfica em diferentes reas de conhe-cimento, que contemple todo o contedo do Edital, para que o tema seja apresentadoaos candidatos de forma mais coerente com a produo terica e a realidade prcada rea, com encadeamento e conexo entre assuntos, do geral para o especfico.

importante destacar que o contedo de vrios tpicos do Edital consta no contedode diferentes tulos da aposla, no sendo apropriado para cada tpico referir-se aapenas uma pgina ou um intervalo de pginas.

Vestcon Editora


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Estado intervencionista e Estado regulador .......................................................... 7

Quanto Estado? O debate atual .............................................................................. 11

Regulao: conceitos ........................................................................................................... 11

Teorias da Regulao EconmicaTeoria Normava da Regulao ......................................................................... 16Teoria da Captura .............................................................................................. 18Teoria Econmica da Regulao ........................................................................ 19

Reforma do Estado da dcada de 1990 e criao das agncias reguladorasno Brasil ................................................................................................................... 23

Desenho instucional das agncias reguladoras brasileiras Isomorfismo instucional das agncias reguladoras brasileiras .................... 29Geraes das agncias reguladoras brasileiras ................................................. 30Independncia das agncias reguladoras brasileiras ........................................31Agncias reguladoras brasileiras: setores de infraestrutura e sociais ............... 33Agncias reguladoras: competncia normava e princpio da legalidade ........ 33

Modelos de regulao ............................................................................................. 36

Regulao pelo custo de servio (cost of service)Fixao direta de preos .................................................................................... 38Regulao por taxa de retorno (rate of return regulaon) ................................ 38

Regulao por incenvosRegulao do preo teto (price cap) .................................................................. 39Regulao por comparao (yardsck regulaon) ............................................ 40Regulao da qualidade .................................................................................... 41

* Todos os assuntos do edital esto nesta aposla, apenas com a diferena de terem sido organizados didacamentepara auxiliar o candidato.

SUMRIO*


ANVISA


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Reforma regulatria:governana e qualidade regulatria .................................................................. 43

Recomendaes para a reforma regulatria .................................................... 43

Instrumentos de boas prcas regulatriasAnlise de impacto regulatrio ......................................................................... 48Parcipao da sociedade: consultas pblicas ..................................................51Organismos de superviso da regulao ...........................................................51

Governana regulatria ........................................................................................... 52

Promoo da qualidade regulatria no BrasilDesafios da regulao no Brasil ......................................................................... 54Programa de Fortalecimento da Capacidade Instucional para Gestoem Regulao (PRO-REG) .................................................................................. 56

Regulao, sade e vigilncia sanitria ................................................................... 58

Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria: Caracterscas instucionais e papel regulador ............................................... 61

Processo Regulatrio da Anvisa......................................................................... 63Programa de Boas Prcas Regulatrias da Anvisa ........................................... 70


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INTRODUO

O interesse pelos temas da regulao estatal de mercados e do papel das agnciasreguladoras tem ganhado cada vez mais espao na atualidade.

Aps a chamada crise financeira mundial, uma tendncia das anlises econmicasque tem ganhado adeptos pelo mundo afora a necessidade de fortalecer o papel doEstado na regulao dos mercados. Mais regulao o que os agentes econmicos,surpreendentemente, pedem hoje aos governos. Uma mo visvel do Estado agorase sobrepe propalada metfora da mo invisvel do mercado, de Adam Smith, para

quem os mercados deveriam se autorregular, com mnima presena da ao estatalna economia.

Esta material traz os contedos do edital do concurso da Agncia Nacional deVigilncia Sanitria (Anvisa) para os cargos de Tcnico Administravo e Tcnico emRegulao e Vigilncia Sanitria relacionados ao tema da regulao (ConhecimentosBsicos: Noes de Regulao e Agncias Reguladoras).

So abordados desde as teorias da regulao econmica e as formas de regulaoat o surgimento e operao das agncias reguladoras no Brasil e as aes de promooda qualidade regulatria. Ao final, so destacadas a regulao sanitria e as caracters-cas e atuao da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, com nfase no programade melhoria da regulao da Agncia.

ESTADO INTERVENCIONISTA E ESTADO REGULADOR

Todos os Estados modernos se dedicam redistribuio da renda, gesto macro-econmica e regulao de mercados. O que varia a importncia relava dessasfunes a depender do perodo histrico e da tradio de cada de pas.

Giandomenico Majone

O italiano Giandomenico Majone delineou, em seu clssico argo,1 a transioentre o que chamou de Estado posivo (como planejador, produtor direto de bens eservios e como empregador de lmo recurso) e o Estado regulador.

Segundo o autor, as modernas teorias polco-econmicas do Estado disnguemtrs pos principais de interveno pblica no domnio econmico: 1) redistribuiode renda; 2) estabilizao macroeconmica; e 3) regulao de mercados.

1 MAJONE, Giandomenico. Do Estado posivo ao Estado regulador: causas e consequncias de mudanas no modo

de governana. In: MATTOS, Paulo Todescan L. et al. (Coord.). Regulao Econmica e Democracia: o DebateEuropeu. So Paulo: Editora Singular, 2006, p. 53-85.

NOES DE REGULAO E AGNCIAS REGULADORASVestcon Editora


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A primeira inclui todas as transferncias de recursos de um grupo de indivduos,regies ou pases, para outro grupo, bem como a proviso de bens de mrito, taiscomo educao primria, seguro social, ou certas formas de assistncia sade que osgovernos obrigam os cidados a consumir. No caso da estabilizao macroeconmica,

o Estado tenta a

ngir e manter nveis sa

sfatrios de crescimento econmico e deemprego. Seus instrumentos principais so a polca fiscal e monetria juntamentecom o mercado de trabalho e a polca industrial.

Porfim, as polcas reguladoras tm como objevo principal corrigir vrios pos defalhas de mercado: o poder de monoplio, as externalidades negavas, a informaoincompleta, a proviso insuficiente de bens pblicos.

At ento, o mundo capitalista vivia um perodo de altas taxas de desenvolvimentoeconmico e de amplo consenso quanto ao papel do Estado de promover o cresci-mento econmico e o bem-estar social. No incio da dcada de 1980 encerra-se essa

fase de prosperidade vivida desde o fim da Segunda Guerra Mundial, e inicia-se umaprolongada recesso cujos efeitos so uma acentuada crise fiscal, acompanhada deuma crise do modo de interveno do Estado e de uma crise de governabilidade.

RUA, Maria das Graas. Desafios da governana. In: Coelho, Maria Francisca Pinheiro; Bandeira,Lourdes; Menezes, Malde Loiola de (orgs.) Polca, cincia e cultura em Max Weber. Braslia: Ed.

da UnB, 2000. p. 159.

Em decorrncia da necessidade de reconstruo das economias nacionais aps aSegunda Guerra Mundial, as funes de redistribuio e de gesto macroeconmicaforam destacadas como prioridades polcas mximas na maioria dos governos da

Europa ocidental. O mercado foi, ento, relegado ao papel de provedor de recursospara pagar pela generosidade governamental.Nesse perodo, quaisquer indcios de falhas de mercado eram considerados

suficientes para jusficar a maior interveno do Estado, muitas vezes sob a formada alocao central de capitais e da nacionalizao de setores-chave da economia.A centralizao e a polca econmica discricionria foram consideradas pr-requisitospara uma governana eficaz.

A essa maior importncia atribuda s polcas de redistribuio e gesto dis-cricionria da demanda agregada denominou-se Estado do bem-estar, Estadokeynesiano ou Estado keynesiano do bem-estar, os quais se tornaram bastante

difundidos naquele perodo histrico.No entanto, o consenso social-democrco sobre o papel beneficente do Estado

posivo como planejador, produtor direto de bens e servios e como empregador comeou a se desmoronar nos anos 1970. A combinao de crescente desemprego ede crescentes taxas de inflao no podia ser explicada dentro dos modelos da poca,enquanto a despesa pblica discricionria e as generosas polcas de bem-estar eramcada vez mais vistas como parte do problema do desempenho econmico insasfatrio.

Surge, ento, uma nova onda de reforma do Estado levando em conta justamentea concepo dos valores liberais, construdos ao longo de dezenas de anos, desde osurgimento e consolidao do capitalismo. Esse movimento surge da necessidade de

se fazer frente s crises econmicas e polcas ocorridas no Estado, mais pronuncia-


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damente desde o fim da dcada de 1970 e incio da dcada de 1980, notadamente,na esfera econmica, as crises do petrleo nos anos de 1973 e 1979.

Um novo modelo, chamado de Estado regulador, comea a surgir no fim dos anos1970. Ele inclui a privazao, a liberalizao, a reforma dos esquemas de bem-estare tambm a desregulao. Realmente, junto com a privazao, a desregulao geralmente considerada como uma de suas caracterscas mais disnvas.

Para saber mais!

Falhas de Mercado

Monoplio natural (poder de monoplio)Um monoplio natural uma empresa que tem capacidade de produo para todoo mercado com um custo inferior ao que exisria se houvesse outras empresasconcorrendo com a primeira. O monoplio natural surge onde h grandes economiasde escala. Se as empresas so divididas para comper entre si, o custo mdio de cadauma seria maior do que o custo do monoplio original. Assim, um monoplio naturalocorre quando o custo minimizado concentrando toda a produo de um conjuntode bens e servios em uma nica empresa, do que distribuindo essa produo entrevrias empresas.

Externalidades (posivas e negavas)A externalidade surge quando as empresas ou indivduos realizam aesque levam em considerao somente os benefcios e os custos privados,e no os custos e benefcios sociais. O benefcio privado corresponde

somente ao benefcio do indivduo que consome o bem ou servio.O benecio social leva em considerao o impacto desse consumo para todos osindivduos da sociedade.

Quando o benecio social maior do que o benecio privado, a externalidade definida como posiva. Exemplo de um indivduo que cuida do jardim da suacasa, beneficiando no somente ele mesmo, mas outros moradores da vizinhana.A externalidade negava, contrariamente, caracterizada quando os custos dosprodutores ou vendedores, chamados de custos privados, no so totalmenteinternalizados. Esses custos, ento, so distribudos e absorvidos pela sociedade.A degradao ambiental um po de externalidade negava na medida em que osubproduto gerado pela avidade econmica, ao ser consumido pela sociedade deforma forada, provoca a deteriorao dos fatores de produo dos demais agenteseconmicos e a perda de bem-estar dos indivduos.A externalidade negava, tradicional jusficava para a regulao, ocorre quando oconsumo de um bem ou servio por uma pessoa, ou a produo de uma empresa, afetadiretamente o bem-estar de outra pessoa ou empresa que no parte na transao.

Informao incompleta (assimetria de informao)Ocorre quando uma das partes em uma transao sabe mais sobre as condies emque se realiza a transao por exemplo, as caracterscas de um bem ou servio

sendo transacionado do que a outra parte.


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Considera-se que existe uma constante assimetria de informao entre o reguladore as firmas reguladas que vai alm do conhecimento tcnico. No h como oregulador conhecer todas as avidades de uma firma, excetuando o caso hipotcode reproduzi-las fielmente, ou seja, duplicar a firma no seu interior.

O regulador tem, assim, a tarefa de fazer a firma cumprir objevos sociais, disntosdos objevos da prpria firma, sem ter controle e conhecimento pleno de suasavidades. Este um caso do problema conhecido na literatura como Problema doPrincipal (regulador) e do Agente (firma). Para minorar o problema, muitas vezes sefazem auditorias peridicas das firmas. Entretanto, essas auditorias apenas atenuam,no eliminam a assimetria.

Proviso insuficiente de bens pblicosA insuficiente proviso de bens pblicos tambm uma falha de mercado que

recorrentemente ulizada como jusficava para a interveno do Estado naeconomia.Os bens pblicos tm a caractersca da no rivalidade que faz com que o consumode um bem pblico por um indivduo no reduza o consumo por outra pessoa, isto ,o custo de fornecer o bem pblico para um consumidor adicional zero, pois todospodem se beneficiar do bem sem reduzir o seu valor para os outros.Outra caractersca dos bens pblicos a no exclusividade, que significa que essebem no pode ser mando fora do alcance de qualquer membro de um grupo umavez que tenha sido fornecido para o grupo, isto , se o bem est disponvel para umapessoa, estar automacamente disponvel para os demais.

Os exemplos mais comuns de bens pblicos so a defesa nacional, a iluminaopblica e a proteo policial.

Paradoxalmente, o mesmo perodo assisu a um crescimento expressivo da formula-o de polcas reguladoras tanto em nvel nacional quanto europeu. Entretanto, comoMajone chama a ateno, o termo desregulao enganador. O que se observouna prca no foi um desmantelamento de toda a regulao governamental comose fosse uma volta a uma situao de laissez-faire, que na realidade nunca exisuna Europa mas, em vez disso, uma combinao de desregulao e nova regulao,

possivelmente em um nvel diferente de governana.

A privazao dos servios pblicos foi normalmente seguida de regulao de pre-os, enquanto que empresas recentemente privazadas perderam sua imunidadeem relao a leis de concorrncia. A desregulao, nesses termos, tambm, podesignificar regulao menos rgida ou restriva.

O que Majone considera como fracasso da regulao atravs da propriedadeestatal explica a mudana para um modo alternavo de controle, pelo qual os servi-os pblicos e outros setores so deixados em mos privadas, mas sujeitos a regras

desenvolvidas e aplicadas por agncias especializadas. Essas endades normalmente


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so mais independentes, pois podem operar fora da linha de controle hierrquico dosministrios e governo central.

Assim, o nexo causal entre a privazao e a regulao legal proporciona umaimportante explicao, ainda que parcial, para o crescimento do Estado regulador.

Quanto Estado? O debate atual

Na atualidade, estamos observando esforos tericos para ancorar as anlises sobreas relaes entre Estado e mercado em bases mais substanvas.

Esses avanos indicam que a polarizao do debate entre Estado e mercado no temsendo, fortalecendo a viso de cienstas polcos que enfazam a responsabilidadehistrica dos Estados no processo de transformao econmica das sociedades. Istoporque cada Estado est imerso em um conjunto concreto de relaes sociais, quedefine espaos, canais e modo de negociao entre administrao pblica e agenteseconmicos de forma dinmica e associada ao estgio de desenvolvimento de suas

naes.Assim, nas palavras de Peter Evans,

[...] o debate estril sobre o quanto o Estado intervm deve ser substudo porargumentos sobre os diferentes pos de envolvimento do Estado na sociedadee seus efeitos... o envolvimento do Estado dado. A questo adequada no serefere a quanto o Estado intervm, mas sim que po de interveno ocorree quais suas consequncias.

REGULAO: CONCEITOS

A regulao , ento, uma forma contempornea de ao do Estado.

Para saber mais!

As diferentes perspecvas de estudo da regulao Interesse dos economistas: estudar os setores sujeitos regulao, analisando a

forma em que esta influencia o comportamento dos agentes e como impacto obem-estar social, ou seja, a regulao eficiente ou no?.

Para o Direito: a regulao o resultado de restries legais ao comportamento

dos agentes, cuja origem, hierarquia e consistncia interna so o resultado deprocessos por vezes dissociados da lgica econmica.

Na Cincia Polca: pode-se entender a regulao como o resultado de um jogopolco entre os grupos de interesse que buscam moldar a interveno estatal emseu benecio.

Trata-se, em linhas gerais, do modo como a coordenao entre empresas, cidadosconsumidores e os diferentes rgos do governo se d quanto edio de normas,e cujo objevo primordial o de esmular, vedar ou determinar comportamentosenvolvendo determinados mercados que, por seus traos prprios, requerem a inter-ferncia estatal.


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A ao regulatria pode se dar por meio de leis, regulamentos e outras regraseditadas pelo Poder Pblico e por endades s quais os governos delegam poderes

regulatrios ou normavos. A regulao pode ser genrica, aplicando-se economia

ou sociedade como um todo, ou setorial.

Em sendo amplo, a regulao pode ser concebida, portanto, como toda forma deinterveno do Estado na economia. Para uma definio mais discriminante, pode-se

considerar a avidade regulatria como toda interveno estatal na economia que

no se efeva pela parcipao direta na avidade econmica (como agente), mas

se concreza mediante condicionamento, coordenao e disciplina da avidade eco-

nmica privada.

J para Pinheiro & Saddi, a regulao consiste em um

conjunto de normas, regulamentos e procedimentos, em geral oriundos do Poder

Execuvo, por meio das instuies responsveis pela sua aplicao, a que o Es-

tado recorre para alterar os incenvos e restries com que operam os agentes

econmicos, buscando corrigir as ineficincias geradas por falhas de mercado.2

Para Baldwin & Cave,3 pode-se ulizar o termo regulao em trs acepes alter-

navas, segundo o problema em questo:

Um conjunto especfico de comandos normavos, em que a regulao envolve

um agrupamento de regras coercivas, editadas por um rgo criado para de-

terminado fim. Influncia estatal deliberada, em que a regulao, num sendo mais amplo, cobre

toda a ao estatal desnada a influenciar o comportamento social, econmicoou polco.

Forma de controle social, em que todos os mecanismos que afetam o compor-tamento humano so determinados por regras advindas do Estado ou no (porexemplo, autorregulao).

A regulao, dependendo das suas finalidades, pode ser econmica, social ou

administrava.A regulao econmica propicia a estrutura instucional para agentes econmicos,

empresas e mercados. a regulao cujo propsito principal facilitar, limitar ou inten-sificar os fluxos e trocas de mercado, por intermdio de polcas tarifrias, princpiosde confiabilidade do servio pblico e regras de entrada e sada do mercado.

J a regulao social a que intervm na proviso dos bens pblicos e na proteodo interesse pblico, define padres para sade, segurana e meio ambiente e os

2 PINHEIRO, Armando Castelar & SADDI, Jairo. Direito, economia e mercados. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.3

BALDWIN, Robert & CAVE, Marn. Understanding Regulaon: Theory, Strategy, and Pracce, Oxford: OxfordUniversity Press, 1999.


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mecanismos de oferta universal desses bens. A regulao administrava, por fim, dizrespeito interveno nos procedimentos administravos e burocrcos, bem comoaos procedimentos administravos adotados pelo Poder Pblico em sua relao comos administrados.

Para saber mais!

Regulao de Entrada e Sada do Mercado

A criao de barreiras entrada e sada de agentes em mercados fundamentalpara garanr a eficincia produva em determinadas circunstncias, situao, porexemplo, em que uma firma monopolista deva explorar economias de escala, eproduzir ao menor custo possvel.Segundo a regulao tradicional, a criao de barreiras instucionais entrada esada do mercado, por meio de autorizao ou contratos de permisso e concesso,

torna-se necessria para garanr a eficincia produva. Os contratos devem, ento,espular prazos para a concesso e disciplinar a sada dos invesdores, incluindosanes, criando assim mecanismos que evitem prejuzos aos consumidores, comoseria o caso de uma eventual desistncia operacional da firma monopolista.Restries entrada so geralmente jusficadas como medida para evitar duplica-es de infraestruturas consideradas aneconmicas. Jusficavas frequentementeulizadas so a viabilizao de subsdios cruzados entre grupos sociais de diferentepoder de compra, mas que tenham igual necessidade e direito de acesso ao servioessencial, ou mesmo a necessidade de instuio de monoplios mlplos que se-

jam considerados apropriados. A verificao dessas jusficavas deve ser feita em

cada caso concreto.

Ainda, a regulao econmica pode ser entendida, na viso de Viscusi, Vernon& Harrington, como o uso do poder coercivo que tem como objevo restringir asdecises dos agentes econmicos. Segundo os consagrados autores, a regulaoeconmica refere-se s restries impostas pelo governo sobre as decises das firmascom relao ao preo, quandades, entrada e sada do setor.4

A regulao econmica vem para, na presena das falhas de mercado, assegurarque o resultado da interao entre produtores e consumidores de determinado bemou servio seja eficiente, tendo como resultado adequados nveis de quandade,

qualidade e preo.Tambm se pode atribuir regulao econmica uma tarefa adicional: ela pode ser umveculo indutor da criao das prprias condies de mercado em circunstncias em queelas no existem. Quanto a este ponto, de se reter a ideia de que regulao no somenteuma etapa anterior ao alcance de nveis sasfatrios de concorrncia. A regulao esmulaa concorrncia e procura mimezar mercados para minimizar suas deficincias, mas deveainda desempenhar a importante tarefa instucional de, por vezes, criar e organizar essesmercados, bem como em seu interior promover redistribuies equnimes.

A regulao econmica no trivial, j que ao confeccionar e implementar essecorpo de regras, o Poder Pblico ter de (i) asseverar quais so, em cada momento,

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VISCUSI, W. Kip.; VERNON, John Mitcham; HARRINGTON, Joseph Emme. Economics of Regulaon and Antrust.Cambridge: MIT Press, 2000.


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a quandade e qualidade mas de bens ou servios a serem produzidos; (ii) criaros incenvos corretos para que os produtores atendam a essa demanda de formaeficiente; (iii) esmul-los a invesr em inovao e adaptao de seus produtos; (iv)ao menor preo (ou tarifa) possvel (isto , com o preo igual aos custos marginais de

longo prazo); e (v) induzir o repasse dos ganhos de produ

vidade para o consumidordos servios regulados.Historicamente, a regulao era vista como substuio do mercado (compeo)

pelo Estado para garanr um bom desempenho da economia.Hoje, reconhece-se que a regulao influencia, mas dificilmente determina o

comportamento dos agentes. A tendncia, ento, ulizar a regulao para criar in-cenvos para empresas, consumidores e demais agentes econmicos, de forma quemaximizem seu bem-estar.

Para saber mais!

O que a regulao?

No trabalho da OCDE, a regulao se refere ao conjunto diverso de instrumentos pormeio dos quais os governos estabelecem exigncias s empresas e cidados. As regula-es incluem as leis, pedidos formais e informais e normas subordinadas emidas portodos os nveis de governo, e as normas emidas por organismos no governamentaisou autorreguladores a quem os governos delegaram poderes normavos.

A legislao dividida em trs categorias: A legislao econmica interfere diretamente nas decises do mercado, comopreos, concorrncia, entrada ou sada do mercado. As reformas visam aumentara eficcia econmica pela reduo de obstculos concorrncia e inovao,frequentemente por meio da desregulao e pelo aperfeioamento da estruturaregulatria de funcionamento do mercado e de sua atenta superviso.

As regulaes sociais protegem os interesses pblicos, como sade, segurana, meioambiente e dos mecanismos de coeso social. Seus efeitos econmicos podem terimportncia secundria ou at mesmo imprevista, mas eles podem ser substanciais.As reformas visam verificar se a regulao necessria, e projetar novos instrumentos,

tais como a adoo de incenvos para o mercado que sejam simples, mais flexveis,eficazes e com preos mais baixos.

As regulaes administravas so trmites burocrcos e formalidades administravaspor meio das quais os governos coletam informaes e intervm em decises econ-micas individuais. Elas podem ter um impacto substancial sobre o desempenho dosetor privado. A reforma visa eliminar as que no so mais necessrias, organizando,simplificando e aprimorando a transparncia em sua aplicao.

Fonte: ORGANIZAO PARA COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO (OCDE). Relatriosobre a Reforma Regulatria. Brasil: fortalecendo a governana regulatria. Paris/Braslia: OCDE/

Presidncia da Repblica, 2008, p. 28.


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Para saber mais!

Teoria da agncia (principal-agent problem)

A questo sobre se o governo pode efevamente perseguir objevos pblicos angacomo o pensamento polco.De Montesquieu aos federalistas, vrios pensadores apontaram dificuldades associa-das natureza humana, as quais engendrariam a necessidade de pesos e contrapesosao exerccio do poder.Da mesma maneira, a reflexo sobre qual seria o desenho instucional mais adequadopara criar incenvos aos aspectos posivos da natureza humana e assim bloquearos aspectos negavos est presente no pensamento polco desde Hobbes.Uma verso mais moderna dessa mesma reflexo fornecida pela Teoria da Agncia,ou Teoria Principal-Agente, segundo a qual o problema do desenho de mecanismos(mechanism design) refere-se construo de um po de contrato capaz de fazercom que os agentes revelem informao para determinada autoridade (principal).Essa teoria tem como premissa bsica a existncia de um mercado regido por con-tratos firmados entre os agentes econmicos, quer sejam empresas, governo oupessoas sicas. Portanto, toda a avidade econmica reduzir-se-ia a uma srie decontratos bilaterais que poderiam ser firmados ou rompidos a qualquer momentopor qualquer uma das partes.A teoria da agncia (principal-agent problem) situa-se no corpo de literatura daEconomia da Informao e trata, mais especificamente, do caso parcular em que

h assimetria de informao.O foco principal dessa teoria est no relacionamento entre agente e principal, no qualo agente dispe de informaes privilegiadas e suas aes afetam o bem-estar entreas partes, sendo dificilmente observveis pelo principal. Este po de relao colocaem cena o problema de assimetria de informaes entre o agente e o principal, quebeneficia o primeiro em detrimento do segundo.Essa a situao em que o agente sabe algo que o outro agente (no caso, principal)desconhece, o que leva eles a agirem de maneira estratgica, seja para obter, sejapara revelar, seja para esconder a informao.

A teoria analisa, ento, como um ator econmico (principal) estabelece um sistemade compensao (contrato) que move o outro ator (agente) a agir de acordo com ointeresse do primeiro. A questo primordial a dificuldade de monitorar o esforo dosatores econmicos envolvidos em uma transao, o que torna ainda mais complexaa elaborao dos contratos. Por esta razo, so includos esquemas de incenvosbaseados naperformance observada.Aqui esto envolvidos problemas de risco moral (moral hazard) o conceito de riscomoral tratado em outro box Para saber mais... e oportunismo. A autoridade podeno ser capaz de observar a ao empreendida pelo agente, apenas seu resultado.

Neste caso estamos diante de um problema de ao oculta (hidden acon).


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De acordo com a teoria da agncia, em uma situao ideal de informao completa,a autoridade poderia observar o nvel de esforo realizado pelo agente e, conse-quentemente, premi-lo ou puni-lo de acordo com o referido esforo. De outro lado,numa hiptese mais realista, quando a escolha do nvel de esforo uma deciso

privada do agente, estamos diante de um problema de ao escondida (hidden aconproblem). Nessa circunstncia, os contratos no podem ser conngentes com relaoao esforo, apenas com relao ao desempenho (este, sim, pode ser observado).Ademais, os contratos entre agente e autoridade esto sempre sujeitos s restriesde compabilidade de incenvos e da racionalidade individual. Isso equivale a dizerque os contratos no podem contrariar o suposto, segundo o qual os agentes semovem de modo a atender seu prprio interesse.

Fonte: SALGADO, Lucia Helena. Agncias regulatrias na experincia brasileira: um panorama do

atual desenho instucional. Rio de Janeiro: Ipea, 2003. (Texto para discusso n. 941).

TEORIAS DA REGULAO ECONMICA

Por que a regulao existe?Com essa questo, Alexandre Ghenventer5 inicia a discusso sobre por que os go-

vernos procuram criar restries a agentes econmicos e, assim, influir nos resultadosde mercado. Basicamente, segundo o autor, a literatura apresenta trs hipteses paraa existncia da regulao.

A primeira, mais tradicional, conhecida como teoria do interesse pblico ou teorianormava da regulao.

De acordo com a teoria normava, a regulao ocorre em indstrias onde existamfalhas de mercado, razo por que o objevo da regulao seria o de garanr a alocaoma de recursos em situaes em que ele prprio no seria capaz de faz-lo.

Mas a percepo da existncia de diversas situaes empricas inconsistentes coma teoria normava da regulao propiciou o surgimento de outra hiptese, conhecidacomo teoria da captura. De acordo com essa teoria, como a agncia capturada pelaindstria, o objevo da regulao seria o de maximizar os lucros da indstria reguladae no o de promover o bem-estar social.

Por fim, a teoria econmica da regulao procura compabilizar as hipteses dateoria normava e da teoria da captura. No caso da teoria econmica da regulao,

embora a regulao no esteja fortemente associada a falhas de mercado (como nocaso da teoria normava), nem sempre os resultados so pr-indstria (a exemplo doque propugna a teoria da captura).

Teoria Normava da Regulao

O propsito original da Economia, nos sculos XVIII e XIX, foi o de explicar e jus-ficar sistemas de mercado.

5

GHEVENTER, Alexandre. Autonomia versus controle: origens do novo marco regulatrio antustre na AmricaLana e seus desafios sobre a democracia. Belo Horizonte: Editora da UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ, 2005.


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Os primeiros modelos econmicos, a parr de Adam Smith, objevaram demonstrarcomo um espao econmico aparentemente caco, em que cada um persegue seuprprio interesse, pode ser harmonioso e maximizar o bem-estar da sociedade. A chavepara tais resultados repousaria na concorrncia, que controla e restringe as aes egostasdos indivduos.

Mercados livres e em concorrncia no s dirigem o emprego do capital para asindstrias onde ele possa ser mais produvo, como tambm possibilitam por meioda mo invisvel a produo das mercadorias de que as pessoas precisam e maisdesejam.

Para saber mais!

Para a teoria normava da regulao, a existncia de falhas de mercado fundamentaa raonale da regulao. O Estado que assume a figura do chamado ditador bene-

volente intervm no mercado com o intuito de assegurar que a busca pelo interesseprivado no venha a conflitar com o bem-estar social.Como observa Train (1995), o termo mo visvel, neste caso, seria bastante apropriado:o regulador induz a firma a produzir o resultado socialmente desejado.Existem trs circunstncias bastante comuns que impedem os mercados livres defuncionarem de forma adequada: 1) a existncia de monoplios naturais; 2) a deexternalidades; e 3) a de poder de mercado.GHEVENTER, Alexandre. Autonomia versus controle: origens do novo marco regulatrio antustre

na Amrica Lana e seus desafios sobre a democracia. Belo Horizonte: Editora da UFMG;Rio de Janeiro: IUPERJ, 2005.

Salgado chama a ateno para o fato de a anlise normava apresentar inmerasrazes para a regulao, mas todas de uma forma ou de outra associadas ao conceitode falhas de mercado.6 Segundo a autora, na presena de falhas, os mercados nofornecem sinais suficientes para garanr escolhas adequadas, que levem ao equilbrioentre ofertantes e demandantes.

Ento, o grande desafio para a regulao econmica encontrar o ponto moque viabilize a lucravidade, de um lado (e, portanto, a operao e o invesmento dasempresas), e o bem-estar dos consumidores, de outro, na forma de disponibilidade de

bens e servios de qualidade e a preos razoveis.Assim, as funes da regulao seriam as de incenvar os invesmentos necessriosao desenvolvimento econmico, promover o bem-estar de consumidores e usurios epropiciar a eficincia econmica.

A regulao desempenharia funo primordial, ao buscar reproduzir as condiesde compeo, para que os consumidores tenham acesso a produtos e servios coma qualidade e os nveis de preos que obteriam em um ambiente compevo. A aoregulatria costuma se concentrar em trs pontos: preos, qualidade e condies deentrada e sada.

6 SALGADO, Lucia Helena. Agncias regulatrias na experincia brasileira: um panorama do atual desenho instu-cional. Rio de Janeiro: Ipea, 2003. (Texto para discusso n. 941).


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Assim, incenvos regulatrios mais amplamente ulizados so a introduo de nor-mas especficas sobre estrutura de mercado, tarifas e regras de interconexo ou acesso.

Teoria da Captura

Essa teoria, tambm conhecida como teoria dos grupos de interesse, se baseia naobservao emprica que a regulao tende a favorecer os produtores economicamentemais fortes, que capturam a regulao como forma de proteger seus interesses. A re-gulao seria originria da prpria demanda por parte da indstria ou, com o passar dotempo, a regulao acabava por ser ulizada de acordo com os interesses da indstriaque pretendia regular. Essa teoria radical, no sendo em que somente os interessesdos produtores acabariam por prevalecer.

Como ensina Muller, diferentes vertentes da teoria da captura existem desde o s-culo passado, sendo um exemplo a viso Marxista que as grandes firmas seriam sempre

benefi

ciadas pelo governo. Sob estes pontos de vista, asfi

rmas demandariam regulaopara efetuar transferncias a seu favor e criar barreiras de entrada para proteger suasrendas de monoplio e/ou gerar custos para seus concorrentes potenciais e efevos.7

Mesmo que a regulao vesse surgido inicialmente com o propsito de corrigiralguma falha de mercado, a teoria da captura prev que ela acabaria sendo distorcidapara atender os interesses das firmas, prejudicando assim os consumidores.

Em indstrias compevas, a regulao foi elemento essencial para elevar o poderde mercado das empresas j estabelecidas, o que resultou no s na elevao de pre-os e prcas discriminatrias como tambm na cartelizao e limitao da entradade novos compedores que pudessem dissipar as rendas das empresas e beneficiarconsumidores. A teoria da captura, desenvolvida a parr dessas observaes empri-

cas, em contraste com a TNR, conclui que a regulao existe para atender a demandada indstria desse modo, os prprios legisladores so capturados ou a agnciaresponsvel pela regulao tende a ser capturada com o tempo.

Para que ocorra a tendncia captura regulatria, no necessrio o uso de meiosilegais de cooptao (como suborno ou promessas de cargos na indstria). A prpriaassimetria de informao entre regulador e regulado torna o primeiro dependente dosegundo, desde o incio do processo de regulao. Alm disso, lobbies industriais somais organizados e possuem mais recursos do que aqueles que servem aos interessesde consumidores. Contudo, a mera hiptese de que a regulao seria pr-produtor considerada insuficiente.

Embora esta teoria tenha um apelo intuivo maior do que a teoria do interesse

pblico, ela no se baseia em nenhum modelo analco que explique quais grupos irocapturar o regulador e quem ser penalizado. Alm disso, ela no consegue explicarpor que muitas vezes firmas pequenas conseguem capturar o processo regulatrio,nem explicar diversas outras regularidades observadas na prca.

A teoria da captura d nfase aos resultados do processo e no aos procedimen-tos. A maneira como os interesses especiais capturam as agncias deixada de lado,numa autnca interpretao do po caixa-preta. A teoria , portanto, vulnervel crca de que, se forem mudados os procedimentos envolvidos na regulao econmica,os resultados da ao podem vir a ser outros.

7 MULLER, Bernardo. Teoria Polca Posiva da Regulao. Dep. de Economia. Braslia: UnB, 1999. Mimeo.


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Teoria Econmica da Regulao

De acordo com Richard Posner,8 a teoria da regulao econmica referencia-se,basicamente, em duas outras teorias: a teoria do interesse pblico segundo a quala regulao criada em resposta a uma demanda do pblico por correo de prcas

de mercado ineficientes ou no equitavas; e a teoria da captura, que reconhece aavidade regulatria do Estado como uma resposta s demandas de grupos de interessese digladiando para maximizar os benecios de seus prprios membros.

Para saber mais!

O argo de Posner, publicado originalmente em 1974, um dos mais representa-vos dos estudos sobre intermediao de interesses no processo regulatrio, e j considerado um clssico para este campo terico.Nele, o autor realiza uma crca sobre as principais teorias relacionadas ao interesse

pblico, destacando a teoria econmica da regulao, que ele reputa como superiors demais.

A teoria do interesse pblico refuta dois pressupostos que orientaram a interven-o estatal na economia via regulao at a dcada de 1960, quais sejam as falhasde mercado, quando este deixado sua prpria sorte, e a ideia de que a regulaoestatal efeva e no gera custos.

Para essa teoria, a regulao no esteve presente nos setores da economianorte-americana onde h externalidades, ineficincias ou estruturas monopolistasde mercado. As agncias reguladoras teriam um desempenho frustrante, que nopoderia ser explicado por fraquezas pontuais e, como tais, passveis de remediao,

relacionadas a seus funcionrios e procedimentos.Os movos para esse desempenho ruim estariam nas incoerncias dos obje-

vos bsicos das agncias e na natureza do seu processo. Para Posner, na verdade asconsequncias indesejadas da regulao so, frequentemente, desejadas por gruposinfluentes na elaborao da legislao que estabelece o sistema regulatrio. Ainda,no haveria evidncias de m administrao das agncias, mas antes de sua eficincia.

O problema estaria no estabelecimento pelo Poder Legislavo dos objevos dasagncias, os quais se poderiam considerar ineficientes e injustos. Os objevos para osquais so criadas pelo Legislavo seriam inviveis, a exemplo da regulao dos preos.Dessa forma, solicita-se s agncias que faam o impossvel e, no surpreendente-

mente, elas falham. Nessa tentava de serem bem-sucedidas, acabam por distorcer ofuncionamento eficiente dos mercados regulados.

A suposta inapdo burocrca, decorrente de diferenas salariais entre os fun-cionrios das agncias e os do setor privado, tambm poderia ser quesonada. Issoporque o ganho em capital humano na agncia poder render ao funcionrio melhoressalrios no setor privado no futuro.

Mas a movao do funcionrio na agncia tambm no seria um movo con-sistente, pois ela seria semelhante encontrada nas empresas privadas. Ao mesmo

8

POSNER, Richard. A. Teorias da Regulao Econmica. In: MATTOS, Paulo (coord.). Regulao econmica e demo-cracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004.


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tempo, a direo da agncia movada a prestar contas ao Legislavo e ao Execuvo,com vistas sua manuteno no cargo, e no se pode ignorar o alto custo que implicaa superviso das avidades do rgo regulador.

Assim, no havia sido formulada at ento qualquer teoria convincente acercadas razes para se pressupor que as agncias sejam menos eficientes que outrasorganizaes.

Para saber mais!

Falhas de Governo

No comeo dos anos 1970, iniciou-se uma inflexo crca em relao regulaoeconmica realizada pelo Estado. A teoria comeou a idenficar as falhas de governo.O Estado deixou de ser visto, no papel de agente regulador, como uma endade cuja

atuao econmica estava fundamentalmente voltada para o bem pblico.Agora, tanto legisladores encarregados das normas que orientam a avidade re-gulatria, quanto burocratas responsveis pela implementao e fiscalizao doacompanhamento destas normas estariam sujeitos a cooptao por parte de gruposde interesse interessados em garanr renda extraordinria, ou seja, envolvidos emavidades de rent-seeking.Estas abordagens do processo regulatrio ficaram conhecidas como Teorias da Cap-tura (tambm conhecidas como teorias dos grupos de interesse), pois discutem asformas e as consequncias da captura das instuies reguladoras do Estado porinteresses privados.

Esta teoria se baseia na observao emprica que a regulao tende a favorecer osprodutores economicamente mais fortes, que capturam a regulao como forma deproteger seus interesses.O Estado retratado como uma fonte potencial de ameaa ou de recursos para todaavidade econmica na sociedade. Estava, ento, iniciado o processo linha de es-tudos que se convencionaria chamar Teoria Econmica da Regulao.

Existem diferentes verses de teorias econmicas da regulao. Uma primeira pode-ria ser classificada como formulada por marxistas e avistas polcos. Nela haveria um

silogismo segundo o qual os grandes negcios capitalistas controlam as ins

tuies emgeral, inclusive as agncias reguladoras. O contra-argumento apontado que as agn-cias muitas vezes atendem aos interesses de pequenas empresas, grupos profissionaise sindicatos de trabalhadores, por exemplo.

No mbito da cincia polca os trabalhos enfocam basicamente a importnciados grupos de interesse nos processos legislavo e administravo de formulao depolcas pblicas. Uma crca possvel seria que os trabalhos dessa rea no conse-guiriam explicar por que determinados interesses so efevamente representados noprocesso polco e outros no. Em outras palavras: quais so as condies nas quais osgrupos de interesse so bem-sucedidos ou fracassam na obteno de uma legislao

favorvel aos seus objevos.


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Poderiam ser formulados trs grandes quesonamentos Teoria da Captura: Primeiro, nem sempre exisria movo para a captura, na medida em que a

atuao de muitas agncias no se pautaria pela virtuosidade e a probidade. Segundo, haveria grupos de interesse disntos dentro de um mesmo setor

econmico e a teoria no conseguia explicar qual destes grupos teria xito nacaptura.

Terceiro, haveria evidncias de que as agncias beneficiam, muitas vezes, os in-teresses dos consumidores em detrimento daqueles do setor regulado.

A principal formulao da teoria da captura seria a teoria econmica da regulao,que tem em George J. Sgler (Prmio Nobel em 1982) seu precursor e maior expoente.Sgler publicou um argo revolucionrio no The Bell Journal of Economics and Mana-gement Sciences, em 1971. Nopaperele adota os pressupostos da teoria econmicapara explicar como se desenvolve a polca regulatria e sua relao com o mercado.

Para saber mais!

A proposio central da teoria econmica da regulao que a regulao econmica uma expresso do poder coercivo do governo na esfera econmica e pode serusada para conceder benecios valiosos a determinados indivduos ou grupos.Dessa forma, ela pode ser vista como um produto cuja alocao governada porleis da oferta e procura.

Posner admite que a teoria da captura de Sgler poderia ser tomada por uma

verso refinada da teoria formulada pelos cienstas polcos, mas reconhece queessa teoria mais precisa e bem acabada que aquela. Esse refinamento se daria pelateoria rejeitar o pressuposto dos objevos virtuosos das agncias; prever a capturade outros grupos de interesse; e substuir a metfora da captura pela da oferta e dademanda. Tudo isso a despeito da ideia de que grupos de interesse so beneficiadospelas agncias.

Na literatura h dois pos importantes de evidncias empricas para sustentar ateoria da regulao econmica. Por um lado, encontra-se um substancial conjunto deestudos de caso que sustentam a tese de que a regulao econmica melhor expli-cada como um produto fornecido a grupos de interesse do que como uma expresso

do interesse social em eficincia e jusa. Por outro lado, destacam-se as evidnciasempricas sobre procedimentos do processo regulatrio.

De acordo com Posner, teramos pelo menos dois aspectos relevantes na teoriaeconmica da regulao. Primeiro, a delegao do poder regulatrio do Legislavo paraas agncias reguladoras no se daria em funo das alegadas especializao e inde-pendncia das agncias ao controle polco de forma a favorecer o interesse pblico.O Legislavo delega funes tanto aos tribunais quanto s agncias, mas aqueles tmhistoricamente se mostrado capazes de julgar questes especializadas da regulaoeconmica, bem como apresentam comportamentos mais insulados em relao aosgrupos de interesse do que as agncias reguladoras. Em segundo lugar, em relao influncia de grupos de interesse sobre as estruturas e os procedimentos das agncias,


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estudos de caso sustentam que a regulao estruturada para beneficiar coalizesde empresas reguladas e tambm grupos de consumidores policamente efevos.

Posner adota uma posio claramente favorvel aplicao da teoria econmica aoestudo do comportamento dos atores envolvidos no processo regulatrio, e defende

que o jogo regulatrio funciona como um mercado, baseado em oferta e demandapor regulao. Para ele a teoria econmica da regulao um avano com relaos demais teorias, por ser capaz de explicar por que a regulao surge em setores dedicil cartelizao.

Entretanto, o autor considera a teoria econmica da regulao amorfa, por ser inca-paz de gerar uma predio testvel e inequvoca sobre em quais mercados especficosse encontrar a regulao. Assim, ela no explicaria por que tanto mercados extrema-mente atomscos quanto mercados muito concentrados obtm regulao, ou melhor,a teoria consegue explicar qualquer uma das situaes, mas no o paradoxo entre elas.

Um dos principais tericos da regulao econmica, Sgler, baseou seu modelo

nos custos de informao e organizao. Sua anlise sobre a demanda e a oferta porregulao chega a uma concluso claramente tributria do trabalho de Mancur Olson(The logic of collecve acon, de 1965).

Para Sgler, a regulao adquirida pela indstria, alm de concebida e operadafundamentalmente em seu benecio.

Assim, os produtores sempre sero beneficiados pela regulao estatal oferecidapelas agncias reguladoras, pois grupos menores tm menores custos de organizao

e tendem a ser favorecidos na disputa com grupos maiores e de maior custo.Na mesma linha, Edson Nunes chega a afirmar que a regulao uma mercadoria

monopolista de Estado fazendo com que o aparato regulatrio se torne um mercado,onde seja possvel comprar e vender regulao.9

Por seu turno, Peltzman ressalta que no s a indstria pode capturar a autoridaderegulatria. Por vezes, o governo atender no somente s presses dos produtores,pois h tendncia de maximizao da ulidade polca total dos reguladores na alo-cao dos benecios entre os grupos interessados. Ou, conforme o autor, o reguladorobjeva fazer cada indivduo (desde que tenha algum peso polco marginal) o mais

feliz possvel.10

Assim, Peltzman demonstra que os tericos de Chicago ter-se-iam afastado daviso segundo a qual a regulao exisria apenas para beneficiar os produtores, paraencar-la como fruto de uma polca de coalizes a fim de beneficiar diferentes gruposde interesse envolvidos no jogo regulatrio.Nessa linha, as polcas regulatrias so apontadas por Rebello como polcas de soma

9 NUNES, Edson. O quarto poder: gnese, contexto, perspecva e controle das agncias reguladoras. Paper submedoao II Seminrio Internacional sobre Agncias Reguladoras de Servios Pblicos. Braslia: Instuto Hlio Beltro,25 de Setembro de 2001, p. 2. mimeo.

10

PELTZMAN, S. A teoria econmica da regulao depois de uma dcada de desregulao. In: MATTOS, Paulo.Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004.


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posiva. Isto significa dizer que a expectava que todos os setores afetados sejamganhadores pelo bem pblico gerado, mesmo que as solues no sejam unnimes,ou que se escolha a segunda melhor alternava, no caso de no haver ampla maioriapolca.11

Para saber mais!

Teoria Econmica da Regulao: principais contribuies

Primeiro Os grupos compactos e bem-organizados obtm mais benecios da regulao

estatal do que grupos maiores e difusos. Dessa forma, as avidades de regulao estatal tendem a privilegiar os produtores,

porque esses em geral so mais bem organizados.

Para Peltzman, entretanto, a coalizo dominante deve tambm incluir algumascategorias de consumidores.

Segundo A polca regulatria em geral busca maximizar a distribuio polca de recursos

entre os membros de uma coalizo. Assim, com o passar do tempo, a tendncia a cristalizao dessa distribuio, em

que pesem as alteraes nas condies de demanda ou de custos. possvel, ainda, que haja a implantao de mecanismos de subsdios cruzados. Nesse caso, ocorrer o subsdio de preos a serem pagos por consumidores com

custos de fornecimento mais elevados pelos recursos dos preos pagos por outrosconsumidores.

Terceiro Os reguladores so sensveis a perdas de bem-estar provocadas pela avidade

regulatria, pois esta gera distribuio de riqueza e, consequentemente, beneciospolcos para os reguladores.

Em decorrncia, evitam-se aes regulatrias capazes de reduzir a riqueza dispon-vel para distribuio, pois, caeteris paribus, elas promoveriam a reduo de ganhospolcos provenientes da regulao.

REFORMA DO ESTADO DA DCADA DE 1990 E A CRIAO DASAGNCIAS REGULADORAS NO BRASIL

No Brasil, a histria da avidade de regulao da economia confunde-se com ahistria de construo estatal no Pas.

A parr do processo de state building da Era Vargas, houve no Pas vrios pro-cessos de reforma do Estado. As reformas buscaram, em sendo amplo, aperfeioar

11

REBELLO, Lda Maria de Vargas. Polcas regulatrias no setor sade. Rev. Univ. Rural, Sr. Cinc. Humanas, v.23, n. 2, p. 151-60, Rio de Janeiro, jul.-dez. 2001.


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o arranjo instucional e o funcionamento do Estado brasileiro, construir e organizarsua burocracia, incrementar a capacidade de controle e coordenao das suas maisvariadas avidades, visando ao equacionamento de problemas de ordem econmicae de sustentao polca do governo.

As reformas do Estado implementadas na dcada de 1990 seguem a trilha de cer-

ta cadncia reformista no Brasil que, de dcadas em dcadas, promove verdadeirasondas reestruturantes, marcadas pelos amplos processos levados a cabo no Pas em1938 e 1967.

Argumentos para a reforma do Estado no Brasil, mais especificamente para a reformaadministrava da dcada de 1990, podem ser encontrados em documentos do entoMinistrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), bem assim na pro-duo acadmica do ex-ministro Bresser Pereira, idelogo da reforma frente daqueleMinistrio. O objevo geral dessa reforma administrava seria o de transitar de umaadministrao pblica burocrca para a gerencial.12

Documento orientador da reforma, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho doEstado,13 foi apresentado pelo MARE como soluo para a chamada crise do Estado.

Ou seja, o prprio Estado seria a causa do descontrole fiscal, da reduo nas taxas decrescimento econmico, do aumento do desemprego e dos elevados ndices de inflao.

Para saber mais!

No Brasil, a interveno e regulao no mercado foram realizadas pelo Estado pormeio dos conselhos e instutos criados mais intensamente a parr da dcada de 1930.

1906: Convnio de Taubat (regulao da produo interna do gro de caf, admi-nistrando a distribuio de cotas aos estados produtores).

1931: Conselho Nacional do Caf. 1933: Instuto do Acar e do lcool. 1934: Cdigos de guas e de Minas. 1938: Instuto Nacional do Mate e Conselho Nacional do Petrleo. 1939: Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica. 1944: Conselho Nacional de Polca Industrial e Comercial.

O Plano prope cinco conjuntos de medidas para a crise do Estado, dentre as quaisa reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua governana. Aparelho

do Estado significando a administrao pblica em sendo amplo, e Estado, por suavez, compreendendo adicionalmente o sistema constucional-legal.

O reforo governana do Estado seria realizado pela transio da administrao

pblica burocrca para uma administrao pblica gerencial. Administrao pblica

burocrca foi qualificada como eminentemente rgida e ineficiente, voltada para si

prpria e para o controle interno. Administrao pblica gerencial seria, por outro

12 BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administrao pblica burocrca gerencial. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlose SPINK, Peter Kevin (orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2005,p. 264.

13

BRASIL. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Cmara da Reforma do Estado da Presidncia da Rep-blica. Braslia, 1995.


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lado, flexvel e eficiente, voltada para o atendimento do cidado. Para Bresser-Pereira,

a administrao burocrca lenta, cara, autorreferida, pouco ou nada orientada para

o atendimento das demandas dos cidados.

O Plano apresenta ainda o objevo de limitar a ao estatal a funes que lhes so

prprias (Figura 1). Esto includas nesse campo as funes relavas ao ncleo estra-tgico e as funes ditas exclusivas. O primeiro formado pelos Poderes Legislavo

e Judicirio, Ministrio Pblico e Poder Execuvo (presidente da Repblica, ministros

e seus assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polcas

pblicas). O segundo compreendendo as funes de regulamentao, fiscalizao e

fomento. Este o caso das agncias reguladoras, em cujas competncias incluem-se

as funes de regulamentao e de fiscalizao de produtos e servios.

Embora o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado enfaze a necessidade

de regulao dos mercados, o modelo de Agncias Reguladoras no foi contemplado

na sua elaborao. Na realidade, as agncias reguladoras surgem, enquanto proposta,em 1996.14

Setores do Estado, formasde propriedadee de administrao.

Fonte: Adaptado de Brasil, 1995.

Um dos principais documentos oficiais que contm a jusficava para a criaodas agncias reguladoras Construo do Marco Legal dos Entes Reguladores, uma

14 SANTANA, ngela. Agncias execuvas e agncias reguladoras o processo de agencificao: pressupostos do

modelo brasileiro e balano da experincia. In: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Balano dareforma do Estado no Brasil: a nova gesto pblica. Braslia: MP/SEGES, 2002, p. 76.


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recomendao aprovada pelo Conselho de Reforma do Estado (CRE), em maio de 1996.A parr de uma viso sobre um aparato regulatrio enorme, obsoleto, burocra-

zante e, em essncia, intervencionista, a recomendao propugna a formulao deuma polca regulatria que d consistncia e coerncia s propostas de governo,

objevando a definio de um padro de marco para a criao ou reforma de agnciasreguladoras. Para dar cabo a tal proposta, diagnoscou-se a necessidade de estabe-lecimento de critrios gerais para a criao de endades de fiscalizao e regulaode servios pblicos.

Princpios para atuao dos entes reguladores(Recomendao de 31 de maio de 1996,

do Conselho de Reforma de Estado)

Princpios para endades de fiscalizao eregulao de servios pblicos

Objevos da funo regulatria

autonomia e independncia decisria doente regulador;

ampla publicidade das normas pernentesao ente regulador, de seus procedimentos edecises e de seus relatrios de avidade,ressalvadas as hipteses de sigilo previstasem lei;

promover e garanr a compevi-dade do respecvo mercado;

garantir os direitos dos consu-midores e usurios dos serviospblicos;

esmular o invesmento privado,nacional e estrangeiro, nas empre-sas prestadoras de servios pblicose avidades correlatas;

celeridade processual e simplificao dasrelaes mandas entre o ente regulador eos consumidores, usurios e invesdores;

participao de usurios, consumidorese invesdores no processo de elaboraode normas regulamentares, em audinciaspblicas, na forma que vier a ser reguladaem lei;

buscar a qualidade e segurana dosservios pblicos, aos menores cus-tos possveis para os consumidorese usurios;

garanr a adequada remuneraodos invesmentos realizados nasempresas prestadoras de servioe usurios;

dirimir conflitos entre consumidorese usurios, de um lado, e empresasprestadoras de servios pblicos;

limitao da interveno do Estado, naprestao de servios pblicos, aos nveisindispensveis sua execuo.

prevenir o abuso do poder econ-mico por agentes prestadores deservios pblicos.

Para a implantao da administrao pblica gerencial seria necessria a instui-o de agncias execuvas e de agncias reguladoras, chamadas genericamente deagncias autnomas.15

Durante a reforma do Estado dos anos 1990, o Governo Federal props dois modelosde agncias autnomas, as reguladoras e as execuvas.

15

As a

vidades exclusivas de Estado devero ser em princpio organizadas atravs do sistema de agncias autno-mas. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administrao pblica burocrca gerencial, op. cit., p. 259.


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Ao se falar em agncias autnomas, preciso estabelecer a diferenciao entre asagncias execuvas e as agncias reguladoras.

Segundo Bresser Pereira, as agncias execuvas diferenciam-se das reguladorasporque so entes pblicos mais autnomos em relao ao governo, uma vez que aelas compete cumprir polcas de Estado, de carter mais amplo e permanente, emdefesa do cidado, no devendo, por isso, estar subordinadas a prioridades e diretrizesde um governo especfico.16

As reguladoras, portanto, teriam como principal diferencial sua maior autonomiaem relao ao ncleo do governo, ou seja, a Presidncia da Repblica e os ministrios.Essa maior autonomia caracterizada por uma srie de atributos, destacando-se in-dependncia decisria, autonomia administravo-financeira, ausncia de vinculaohierrquica (subordinao) ao Ministrio supervisor, e estabilidade e mandato fixodos dirigentes.

A reforma regulatria teve como principal finalidade atrair invesdores privadose dar-lhes meios e incenvos para operar eficientemente e expandir a capacidade de

oferta. Tal propsito se daria basicamente por meio da separao da concepo depolca das avidades regulatrias e comerciais, ficando a polca com o ministrioresponsvel pelo setor, a regulao sendo confiada a uma agncia independente e asavidades comerciais deixadas com estatais, que deveriam ser privazadas.17

As agncias reguladoras deveriam, ento, apresentar um conjunto mnimo decaracterscas instucionais que as permissem levar a cabo a reforma regulatria:essas agncias deveriam gozar de independncia administrava e financeira e seorientar pelos objevos de incenvar o invesmento e a eficincia, transferir os ganhosde produvidade para os consumidores, e proteger os invesdores privados do riscode expropriao administrava.18

Tais entes regulatrios tm atribuies administravas relacionadas fiscalizaodos servios e ao cumprimento das condies ditadas pelos contratos de concesso,abrangendo desde o controle sobre a fixao de tarifas at as sanes de naturezadisciplinar. Alm das atribuies administravas, s agncias compete ampla gamade poderes regulamentares, tanto em matria de segurana e de procedimentostcnicos, medio e faturamento dos consumos, controle e uso de medidores, acessoa imveis de terceiros e qualidade dos servios prestados, quanto em matria deaplicao de sanes.19

Em outros pases, h tendncia pela especializao das agncias, entendida comoa criao de uma agncia para cada avidade, ou a criao de um nico rgo para aregulao e fiscalizao dos servios pblicos concedidos.20

No Brasil, tambm se pode falar em especializao das agncias reguladoras, namedida em que temos agncias atuando em setores econmicos especficos e regu-lando mercados setoriais.

16 BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspecvainternacional. So Paulo/Braslia: Ed. 34/Enap, 2002, p. 226.

17 PINHEIRO, Armando Castelar. Reforma regulatria na infraestrutura brasileira: em que p estamos? In: SALGADO,Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. (ed.) Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer.Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 82.

18 Idem, ibidem.19 WALD, Arnoldo e MORAES, Luiza Rangel de. Agncias Reguladoras. Revista de Informao Legislava, a. 36, n.

141, Braslia, jan./mar., 1999, p. 152-3.20 WALD e MORAES, op. cit., p. 151.


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FINALIDADE INSTITUCIONAL DAS AGNCIASREGULADORAS FEDERAIS BRASILEIRAS

Agncia Finalidade Instucional

Aneel

Regular e fiscalizar a produo, transmisso, distribuio e comercializa-

o de energia eltrica, em conformidade com as polcas e diretrizes dogoverno federal (art. 2 da Lei n 9.427/1996).

Anatel Regular as telecomunicaes (art. 8 da Lei n 9.472/1997).

ANP

Promover a regulao, a contratao e a fiscalizao das avidadeseconmicas integrantes da indstria do petrleo, do gs natural e dosbiocombusveis (art. 8 da n 9.478/1997, com redao dada pela Lein 11.097/2005).

Anvisa

Promover a proteo da sade da populao, por intermdio do controlesanitrio da produo e da comercializao de produtos e servios sub-medos vigilncia sanitria, inclusive dos ambientes, dos processos, dosinsumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como o controle deportos, aeroportos e de fronteiras (art. 6 da Lei n 9.782/1999).

ANS

Promover a defesa do interesse pblico na assistncia suplementar sa-de, regulando as operadoras setoriais, inclusive quanto s suas relaescom prestadores e consumidores, contribuindo para o desenvolvimentodas aes de sade no Pas (art. 3 da Lei n 9.961/2000).

AnaImplementar, em sua esfera de atribuies, a Polca Nacional de RecursosHdricos, integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de RecursosHdricos (art. 3 da Lei n 9.984/2000).

Antaq eANTT

Implementar, em suas respecvas esferas de atuao, as polcas formu-ladas pelo Conselho Nacional de Integrao de Polcas de Transportee pelo Ministrio dos Transportes, segundo os princpios e diretrizesestabelecidos nesta Lei; eRegular ou supervisionar, em suas respecvas esferas e atribuies,as avidades de prestao de servios e de explorao da infraestruturade transportes, exercidas por terceiros (incisos I e II do art. 20 da Lein 10.233/2001).

AncineFomentar, regular e fiscalizar a indstria cinematogrfica e videofonogr-fica (art. 5 da MP n 2.228-1/2001).

AnacRegular e fiscalizar as avidades de aviao civil e de infraestrutura aero-nuca e aeroporturia (art. 2 da Lei n 11.182/2005).

As agncias reguladoras surgem, pois, como produto da reforma regulatria.Apresentam-se, ainda, como instrumento para a atuao do Estado na regulao demercados, notadamente naqueles casos em que servios pblicos passaram a serexercidos porque setores haviam sido privazados.

DESENHO INSTITUCIONAL DAS AGNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS

As agncias reguladoras brasileiras configuram-se como autarquias pblicas federais

de carter especial. Isso implica que tais entes, apesar de se enquadrarem como en-


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dades da Administrao Pblica indireta, dispem de maior independncia em relaoao ncleo do governo. Isso porque tm natureza peculiar, por se tratarem de autarquiasespeciais, dotadas de aspectos novos no ordenamento jurdico brasileiro.

Podem-se considerar como caracterscas marcantes das agncias reguladoras a in-dependncia administrava, autonomiafinanceira, a ausncia de vinculao hierrquica

(subordinao) ao Ministrio supervisor, e a estabilidade e mandato fixo dos dirigentes.Entretanto, ressalte-se que somente a lma caractersca pode configurar-se

como disnva das agncias reguladoras, visto que as demais, em maior ou menorgrau, so encontradas em qualquer outra autarquia da Administrao Pblica brasileira.

A nomeao dos dirigentes pelo Presidente da Repblica, acompanhada de sa-bana pelo Senado, e a vedao para sua demisso ad nutum (imovada) so, pois,os aspectos que possibilitam s agncias reguladoras um possvel status de novidadesinstucionais no Estado brasileiro.

Arago resume que as agncias reguladoras so autarquias em regime especial,com considervel autonomia em relao Administrao centralizada, incumbidasdo exerccio de funes regulatrias e dirigidas por colegiado cujos membros so no-meados por prazo determinado pelo Presidente da Repblica, aps prvia aprovaopelo Senado Federal, vedada a exonerao ad nutum,21 ou seja, em razo da pura esimples vontade do chefe do Poder Execuvo.

Isomorfismo Instucional das Agncias Reguladoras Brasileiras

As caracterscas especificamente relavas ao mandato dos dirigentes, que devempassar por sabana no Senado Federal e contam com vedao para sua demisso ad nutum(imovada), so as que diferenciam as agncias reguladoras do conjunto dos outros rgose instuies da Administrao Pblica.

Essas caracterscas podem, portanto, ter funcionado como um forte incenvo para aadeso ao modelo de agncias reguladoras, em detrimento das execuvas. Parece ter havidoum efeito carona das agncias de segunda e terceira geraes para emplacar um desenhoinstucional que lhes garansse certo status diferenciado para sua constuio e atuao.

Para saber mais!

Para Marns, a segunda gerao de agncias reguladoras representou a flexibilizaodo modelo de agncias independentes. Nas palavras do autor: Em sntese, j se sina-lizava a ulizao do modelo de agncia reguladora como estratgia de flexibilizao

(em busca do que se convencionou chamar jocosamente de kit reguladoras: mandato,carreira prpria, estrutura diferenciada de cargos comissionados, regras diferenciadasde licitao, de proviso de quadros temporrios etc.), que explodiu na terceira geraode agncias reguladoras (ANA, Ancine, Antaq, ANTT).

Nesse sendo, fala-se na literatura22 na consagrao do chamado kit reguladoras, queteria sido ulizado para a formatao de agncias que no seriam consideradaspicamente

21 ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administravo econmico. 2. ed.Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 275.

22 MARTINS, Humberto Falco. Reforma do estado e coordenao governamental: as trajetrias das polcas de

gesto pblica na Era FHC. In: ABRUCIO, Fernando Luiz & LOUREIRO, Maria Rita (org.). O Estado Numa Era deReformas: Os Anos FHC Parte 1. Braslia: MP, SEGES, 2002, p. 250.


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reguladoras. Isso em funo tanto de seus objetos de trabalho quanto da estrutura domercado e do setor em que atuam.

A ideia de um isomorfismo organizacional, no caso brasileiro realizado a parr dodesenho instucional da Aneel e da Anatel, tambm apontada por Melo. 23

Apesar de diferenas marcadas pelo processo polco de criao, bem como di-

ferenas relavas a sua configurao instucional, as agncias reguladoras brasileirasseguem um mesmo modelo geral, fruto dos objevos semelhantes da reforma regu-latria, apontado para os mercados do setor da infraestrutura.

Nas palavras de Melo, a implementao das primeiras agncias ocorreu a parr deoutubro de 1997 e o modelo observado para a Agncia Nacional de Telecomunica-es Anatel e a Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel foi reproduzido paraas demais agncias.

Geraes das Agncias Reguladoras BrasileirasPode ser idenficado um conjunto de agncias reguladoras ditas de primeira ge-

rao, criadas em 1996 e 1997, e atuantes em setores da infraestrutura. Trata-se doscasos da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), da Agncia Nacional de Teleco-municaes (Anatel), e da Agncia Nacional do Petrleo (ANP). Santana24 ressalta quea criao de tais agncias objevou tanto o monitoramento da qualidade dos serviosbem como o cumprimento de metas definidas nos contratos com as respecvas ope-radoras (principalmente quanto oferta dos servios), quanto o estabelecimento depreos referenciais e tarifas, criando um quase-mercado em ambientes de mercados

monopolistas.As chamadas agncias de segunda gerao seriam aquelas criadas em 1999 e2000, mas ligadas a setores em que h caracterscas compevas no mercado: AgnciaNacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) e a Agncia Nacional de Sade Suplementar(ANS).

As agncias classificadas como de terceira gerao so a Agncia Nacional deguas (ANA), a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) e a AgnciaNacional de Transportes Terrestres (ANTT), e a Agncia Nacional do Cinema (Ancine),todas criadas no perodo de 2000 e 2001. Estas tambm no atuantes em setores demercado monopolista e destacam-se pela grande heterogeneidade de objetos e na-

turezas. Por fim, houve mais recentemente a criao da Agncia Nacional de AviaoCivil (Anac), j durante o primeiro mandato do presidente Lula, e que no foi objetode incluso em nenhuma dita gerao. Tambm no seu caso no h relao commercado monopolista.

23 Nas palavras do autor, a implementao das primeiras agncias ocorreu a parr de outubro de 1997 e o modeloobservado para a Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel e a Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneelfoi reproduzido para as demais agncias. MELO, Marcus Andr. Polca regulatria: uma reviso da literatura.BIB, Rio de Janeiro, 2 semestre de 2000, p. 8.

24 SANTANA, ngela. Agncias execuvas e agncias reguladoras o processo de agencificao: pressupostos do

modelo brasileiro e balano da experincia. In: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Balano dareforma do Estado no Brasil: a nova gesto pblica. Braslia: MP/SEGES, 2002.


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Independncia das Agncias Reguladoras Brasileiras

Embora a qualificao das agncias reguladoras como independentes tenhauso corrente, Arago destaca que mais adequado se falar em autonomia do enteregulador, ou melhor, nas palavras do autor, autonomia reforada.

Tal autonomia reforada visa propiciar a persecuo estvel, mais tcnica possvel,das polcas pblicas estabelecidas em lei; e com a sucesso de vrios presidentes daRepblica ao longo do tempo, tambm o pluralismo no colegiado estar assegurado.25

Para saber mais!

Podemos afirmar, dessa maneira, que todas as endades da administrao indireta pos-suem alguma autonomia, ainda que muitas vezes seja uma autonomia quase que apenasnominal. Mas temos uma espcie de endade da administrao indireta as agnciasreguladoras cuja autonomia, se comparada com a das demais, bem maior, j que assuas leis instuidorasfixam competncias prprias e garanas para seu exerccio de formabem mais firme da que faz ordinariamente.

ARAGO, Alexandre dos Santos. Agncias reguladoras e governana no Brasil. In: SALGADO, LuciaHelena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. (ed.) Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que

falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 130.

A constatao da necessidade de autonomia para as agncias reguladoras ocorreuinicialmente na experincia norte-americana. A parr de ento foi desenvolvido oconceito de captura, ou seja, a tendncia apresentada pelos rgos reguladores deresponderem aos interesses das empresas prestadoras de servios pblicos.

Salgado & Moa lembram que a origem da ideia de que a regulao econmicadeve ser exercida por agncias com autonomia tcnica e decisria reside na preo-cupao com o problema da captura.26 A independncia decisria das agncias, sus-tentam Oliveira, Fujiwara e Machado, fruto da independncia financeira, estruturale funcional. Tais caracterscas so importantes para a adoo de solues tcnicas,e no polcas, como frequentemente ocorre com os ministrios e rgos a elessubordinados.27 Esta separao entre o tcnico e o polco redundaria na atribuiode um status de rgos de Estado s agncias.

Vale ressaltar, entretanto, que a independncia dos reguladores pode se configurarcomo o insulamento deste corpo tcnico frente ao setor regulado e ao prprio gover-no. Oliveira, Fujiwara e Machado defendem que a agncia reguladora ideal deveriaser dotada de independncia, exigindo uma mudana da cultura de centralizaoadministrava que prevalece no pas desde os gabinetes do Imprio. Dessa forma,os autores concluem que, em se tratando das agncias reguladoras, a independncia

25 ARAGO, Alexandre dos Santos. Agncias reguladoras e governana no Brasil. In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA,Ronaldo Seroa da. (ed.) Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005,p. 137.

26 SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. Introduo. In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, RonaldoSeroa da. (ed.) Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 10.

27 OLIVEIRA, Gesner; FUJIWARA, Thomas; MACHADO, Eduardo Luiz. A experincia brasileira com agncias reguladoras.

In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. (ed.) Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o quefalta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 169.


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permite insular as instncias de deciso tcnica das presses polcas de toda ordem.28

Wald & Moraes29 ressaltam que as agncias reguladoras so submedas ao poder desuperviso e tutela do Poder Execuvo, pois na qualidade de pessoas jurdicas de direitopblico configuram-se como autncas autarquias, encontrando-se invariavelmentevinculadas a algum ministrio ou secretaria.

Apesar disso, o termo superviso no agrada aos dirigentes das agncias, queem geral o idenficam com a ideia de controle, considerando seu exerccio como umrompimento da autonomia das agncias. A superviso ministerial est prevista (e aindaem vigor) desde a edio do Decreto-Lei n 200, em 25 de fevereiro de 1967.

O quadro a seguir resume as caracterscas envolvidas na origem das agncias re-guladoras criadas no Pas durante o processo de reforma do Estado da dcada de 1990.

Criao das agncias reguladoras no Brasil

Quinze anos de agncias reguladoras no Brasil: maior inovao instucional no

Estado nas lmas dcadas. Origem no processo de reforma do Estado da dcada de 1990 no Brasil. Inspirao no direito norte-americano. Novembro de 1995: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Maio de 1996: Construo do Marco Legal dos Entes Reguladores (CRE). Atuao do Estado na regulao de mercados, notadamente nos privazados. Agencificao (Luiz Alberto dos Santos40; Maria Sylvia Zanella Di Pietro41) ou

agenciamento (Edson Nunes42). Agncias autnomas agncias execuvas agncias reguladoras. Autarquias pblicas federais de carter especial: replicao em estados e municpios. Independncia e autonomia: autonomia reforada (Arago).

Independncia administrava, autonomia financeira, ausncia de subordinao. Marca do desenho instucional: mandato estvel dos dirigentes. Mandato aps sabana no Senado Federal. Vedao para demisso ad nutum. Forte incenvo para a adeso ao modelo de agncias reguladoras. Geraes de agncias: primeira (Aneel, Anatel e ANP), segunda (Anvisa, ANS) e

terceira (ANA, Antaq, ANTT e Ancine), e Anac. Efeito carona, isomorfismo organizacional, ou o chamado kit reguladoras (Mar-ns).

Desenhos instucionais diversos: contrato de gesto, ouvidoria, durao do man-

dato, reconduo, definio do presidente da agncia, quarentena, consultas eaudincias pblicas, relao com rgos de defesa da concorrncia.

303132

28 Idem, p. 189.29 WALD, Arnoldo e MORAES, Luiza Rangel de. Agncias Reguladoras. Revista de Informao Legislava, a.36, n.141,

Braslia, jan./mar., 1999, p. 163.30 SANTOS, Luiz Alberto dos. Agencificao, Publicizao, Contratualizao e Controle Social - possibilidades no

mbito da reforma do Aparelho do Estado. Braslia: DIAP, 2000.31 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da legalidade. In: DI PIETRO,

Maria Sylvia Zanella (org.). Direito Regulatrio: temas polmicos. 2. ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 36.32 NUNES, Edson. O quarto poder: gnese, contexto, perspecva e controle das agncias reguladoras. Paper submedo

ao II Seminrio Internacional sobre Agncias Reguladoras de Servios Pblicos. Braslia: Instuto Hlio Beltro,25 de Setembro de 2001, p. 2. mimeo.


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Agncias Reguladoras Brasileiras: Setores de Infraestrutura e Sociais

Alm das diferenas entre agncias execuvas e reguladoras, j comentadas, pos-svel ainda se falar empos de agncias, conforme sua orientao e campo de atuao.

Segundo Salgado33

, so agncias de governo, ou tambm denominadas de agnciasexecuvas, as que executam as polcas e diretrizes de determinado governo. De outrolado, so as agncias de Estado que comportam simultaneamente tanto aspectos regu-latrios quanto programcos. Estas estariam relacionadas regulao econmica nosetor de infraestrutura enquanto as demais seriam responsveis pela regulao social.

Gmez-Ibaez34 explica que o termo infraestrutura significa em baixo da estrutura e,em geral, setores que atuam na infraestrutura envolvem servios e equipamentos quese encontram embaixo do solo, como as encanaes de gua e esgoto, ou mesmo osque esto na supercie, como ruas e estradas. As avidades ligadas energia eltricae s telecomunicaes tambm so normalmente includas, mesmo que elas frequen-temente sejam fornecidas por linhas estendidas em postes e torres, e no no subsolo.

Normalmente, os servios e equipamentos oferecidos por indstrias de infraestrutu-ra so chamados de ulidades pblicas (public ulies). O que comum indstria deinfraestrutura elas envolverem redes (indstrias de redes) que distribuem produtosou servios em um espao geogrfico, e na maioria dos casos as redes so intensivasem capital e os invesmentos durveis e imveis.

O envolvimento do Estado na regulao de setores de infraestrutura se d, se-gundo Gmez-Ibaez, principalmente em face das seguintes razes: h elevado custopara estabelecer as redes de infraestrutura; benecios so estendidos para grandespopulaes (saneamento e gua tratada promovem sade pblica, iluminao pblicapromove segurana); invesmentos em infraestrutura promovem crescimento econ-

mico e sua distribuio pode combater a iniquidade; pode evitar problemas ambientaise de segurana, especialmente se considerados como externalidades negavas paraos consumidores.

Entretanto, a razo mais importante para jusficar a regulao da infraestrutura que esses setores tendem a formar monoplios. A natureza monopolsca da in-fraestrutura decorre de fatores associados inexistncia de substutos perfeitos oua barreiras de entrada. Estas podem ser fixadas pelo governo, pela necessidade decontratos de longo prazo que espulem a necessidade de invesmentos durveis eimveis, ou inerentes tecnologia da indstria, pela existncia de economias de escala.

Os setores da infraestrutura tm sido considerados pela literatura como os que maisdemandariam a criao e atuao de agncias reguladoras independentes.

Agncias Reguladoras: Competncia Normava e Princpio daLegalidade

Em importante argo sobre a competncia das agncias reguladoras no direito bra-sileiro, Di Pietro35 discute os limites dessa competncia luz do princpio da legalidade.

33 SALGADO, 2003, op. cit., p. 36.34 GMEZ-IBAEZ, Jos A. Regulang infrastructure: monopoly, contracts, and discreon. US: Havard University

Press, 2006.35 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da legalidade.

In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (org.). Direito Regulatrio: temas polmicos. 2. ed. rev. ampl. Belo Horizonte:Frum, 2004.


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Em primeiro lugar, chama a ateno para os sendos da palavra regulao: de umlado, como sinnimo de regulamentao e, de outro, como um po diferente de direito,mais flexvel, negociado, sujeito a mudanas para adaptao s alteraes ocorridasno objeto regulado.

Considerado o regulamento como ato estatal, unilateralmente imposto, baixado

para dar fiel cumprimento lei, constui competncia privava do Chefe do Poder Exe-cuvo, indelegvel a no ser na hiptese do argo 84, inciso VI, alnea a, da Constuio.

Como novo po de direito, pode ser baixado pelas agncias, desde que resulte denegociao, de consenso, de parcipao dos interessados.

um po de direito a que falta a caractersca da imposio unilateral de regrasde conduta. Da a previso, nos Estados Unidos, de um procedimento a ser necessa-riamente observado pelas agncias para elaborao de seus regulamentos, sob penade ilegalidade.

L, as agncias tm que se manifestar sobre as sugestes dos interessados e tmque movar todas as suas normas, inclusive demonstrando a sua razoabilidade, em

termos de relao custo-benecio, ficando essa movao sujeita a controle judicial.E o procedimento mais rigoroso quando possa afetar direitos dos cidados.Esse um po de direito que pode ser baixado pelas agncias brasileiras, exata-

mente porque resulta de negociao com os interessados. Mas deve colocar-se emnvel hierrquico inferior s normas estatais, inclusive aos regulamentos baixados peloChefe do Poder Execuvo.

A grande dificuldade no direito brasileiro que se adaptou o modelo das agnciasnorte-americanas, mas no se adotou o procedimento de parcipao, que o qued legimidade s normas por elas baixadas. preciso, para suprir tal deficincia, queos poucos instrumentos de parcipao previstos nas leis instuidoras das agnciassejam postos em prca.

Outra disno a ser feita quanto a dois pos de atos normavos: os atos norma-vos propriamente ditos, que ditam regras de conduta futuras, com carter de genera-lidade e abstrao, semelhana da lei; e os atos normavos de efeitos concretos, ouseja, os atos que, formalmente, apresentam-se como atos normavos, mas que, quantoao contedo, so verdadeiros atos administravos, porque decidem casos concretos.

medida que as agncias vo se deparando com situaes irregulares, comavidades que quebram o equilbrio do mercado, que afetam a concorrncia, queprejudicam o servio pblico e seus usurios e que geram conflitos, elas vo baixandoatos normavos para decidir esses casos concretos.

Para esse po de ato tambm no h bice de ordem jurdica, pois a que est

o que h de mais pico na funo reguladora: ela vai organizando determinado setorque lhe est afeto, respeitando o que resulta das normas superiores (e que garantemo aspecto de estabilidade, de connuidade, de perenidade) e adaptando as normass situaes concretas, naquilo que elas permitem certa margem de flexibilidade oude discricionariedade.

So dois aspectos fundamentais da regulao: estabilidade e flexibilidade. E semprese deve ter presente a ideia de que a lei no pode deixar flexibilidade (ou discricionarie-dade) para as agncias baixarem normas em matria de reserva de lei.

Como lmo aspecto, importante ressaltar a possibilidade que se reconhece sagncias, do mesmo modo que sempre se reconheceu a inmeros rgos e endades

administravas no direito brasileiro (como o Conselho Monetrio Nacional, o Banco


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Central, Conselho Nacional de Educao e tantos outros) de, por meio de atos norma-vos, interpretar ou explicitar conceitos indeterminados, especialmente de naturezatcnica, condos em leis e regulamentos. Trata-se de conceitos que se inserem na ideiade especializao das agncias, exigindo definio mais precisa, porm sem inovar naordem jurdica.

As agncias reguladoras, endades da Administrao Indireta do Estado brasileiro,atuam, assim, na regulamentao tcnica de matrias afetas sua rea de abrangnciada regulao econmica e social.

A especializao da regulamentao de matrias especficas pelos rgos e en-dades setoriais da Administrao Pblica encontra origem, segundo Arago36, na inca-pacidade do Poder Legislavo de produzir um ordenamento monocntrico uniforme,capaz de abranger todas as avidades e atores sociais de maneira indisnta e comum.

Assim, nasceram regulamentaes especiais desnadas a setores especficos dasociedade ou a determinadas naturezas jurdicas exemplos clssicos so os ramosdo Direito do Trabalho e do Direito Civil.

Mas tal especializao jurdica no era suficiente para dar conta da complexidadedas sociedades, sendo necessria ainda a especializao das fontes do Direito e dosrgos emanadores desses regulamentos.

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