ART_Novo Desenho Institucional Do Ministerio Publico_a03v6n2

REVISTA DIREITO GV, SO PAULO6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010

399:12

RESUMOQUE MECANISMOS EXPLICAM O PROCESSO DE AUTONOMIZAODO MINISTRIO PBLICO? ESTE TRABALHO TEM COMO OBJETIVOPRINCIPAL DISCUTIR O PROCESSO PELO QUAL ESSA INSTITUIO

ADQUIRIU, A PARTIR DA CONSTITUINTE DE 1987/88, AUTONOMIADIANTE DOS PODERES DO ESTADO E COMO TAL AUTONOMIACONTRIBUI PARA O PROCESSO DE JUDICIALIZAO DA POLTICA.COMO A LITERATURA EXPLICA O FATO DE VRIAS INSTITUIESTEREM FEITO lobby E APENAS O MINISTRIO PBLICO TEVESUAS ATRIBUIES AMPLIADAS? PARA ISSO, FOI REALIZADA UMASISTEMTICA REVISO TERICA ACERCA DA SUA AUTONOMIZAO.OS RESULTADOS INDICAM QUE O DEBATE SE DIVIDE EM DUASCORRENTES EXPLICATIVAS. POR UM LADO, DEFENDE-SE QUE AAUTONOMIA DA INSTITUIO PODE SER EXPLICADA A PARTIR DE

DISPOSITIVOS LEGAIS INTERNOS AO PRPRIO MINISTRIOPBLICO. POR OUTRO, SUGERE-SE A EXISTNCIA DE INTERESSESEXGENOS INSTITUCIONALIDADE DO MINISTRIO PBLICO NOPROCESSO QUE INFLUENCIOU POSITIVAMENTE A AUTONOMIA

DESSA INSTITUIO.

PALAVRAS-CHAVECONTROLES DEMOCRTICOS; MINISTRIO PBLICO; JUDICIALIZAODA POLTICA.

Ernani Carvalho e Natlia Leito

O NOVO DESENHO INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO E O PROCESSO DE JUDICIALIZAO DA POLTICA

ABSTRACT

Which mechanisms explain the groWing of the publicattorneys autonomy? this paper discusses theprocess Whereby public attorney acquired autonomybefore state poWers, since the draWing of the neWbrazilian constitution in 1987/88, and hoW thisautonomy contributed to increase the judicialization

of politics. hoW does the literature explain the factthat many institutions lobbied for autonomy and only

public attorney had its competence expanded? a systematic theoretical revieW of this processis presented here to try to ansWer this question. the results indicate that the debate is dividedbetWeen tWo explanatory currents. on the one hand,the autonomy of institution could be explained by the

internal norms that govern it. on the other hand,its suggested the existence of exogenous intereststhat had influence in the construction of publicattorneys autonomy.

KEYWORDS

democratic control; public attorney; judicializationof politics.

The new public aTTorney and process of

judicializaTion of poliTics

INTRODUOO sistema poltico brasileiro tem passado por inmeras mudanas nos seus processosde deciso. Inserido nessas alteraes, principalmente a partir do processo de redemo-cratizao, iniciado em 1985 e com seu auge na Constituio de 1988, est o sistemade justia, formado por diversas instituies, dentre elas, o Judicirio, a DefensoriaPblica, as Polcias e o Ministrio Pblico.

03-REV12 [399-422] - Ernani Carvalho-3:XXX 3/3/11 4:19 PM Page 399

Dentre tais instituies, a que mais sofreu modificaes significativas pelaConstituinte de 1987/88 foi o Ministrio Pblico. Isto porque, anteriormente liga-do ao Executivo, a instituio adquiriu autonomia funcional, passando a serindependente de todos os Poderes do Estado e a deter atribuies bastante refora-das de representante da sociedade. Sem dvida, essa mudana de status fez com queo Ministrio Pblico fosse capaz de atuar como um relevante ator poltico (SaDEk,2000; arantES, 2002; kErChE, 2003).

a histria do Ministrio Pblico mostra que algumas de suas prerrogativas foramadquiridas antes da Constituio de 1988. Por exemplo, o Cdigo de Processo Civilde 1973 determinou que o Ministrio Pblico deveria atuar em todas as causas quehouvesse interesse pblico o que, segundo arantes (2002), j demonstra o incio doafastamento do Poder Executivo. Mas somente na dcada 1980 que a instituiosofre as modificaes mais importantes. Destaca-se, neste sentido, a Lei n 6938/81de Poltica nacional de Meio ambiente, que incluiu novos instrumentos processuaise deu legitimidade ao Ministrio Pblico para proposio de ao de responsabilida-de civil e criminal por danos causados ao meio ambiente.

todavia, apenas com a Constituio de 1988 que o Ministrio Pblico passa ase utilizar dos mecanismos adquiridos ao longo da sua histria de maneira autno-ma o que, decididamente, faz uma grande diferena (kErChE, 2003). a instituiodeixou de atuar como apndice do poder executivo, fazendo com que suas aesfossem tidas como do prprio governo, e passou a agir como um rgo independen-te. alm disso, obteve a importante funo de fiscalizar o cumprimento das leis eos prprios polticos, passando a fazer parte da sua alada a funo de representan-te da sociedade. Ou seja, foram garantidos ao Ministrio Pblico papisimportantes dentro do cenrio poltico nacional e tais papis podem ser exercidosde maneira autnoma.

Dito isso, o objetivo deste trabalho identificar quais so as variveis utiliza-das pela literatura especializada para explicar de que maneira essa instituioadquiriu autonomia. De que maneira o lobby organizado pela Confederaonacional do Ministrio Pblico (Conamp) conseguiu que boa parte das suasdemandas fosse atendida? De que maneira os congressistas permitiram a aprova-o de um Ministrio Pblico independente de todos os Poderes de Estado? Eainda, essa alta autonomia da instituio foi acompanhada pelos mecanismos neces-srios de controle e accountability? Como tal autonomia contribui para o processode judicializao da poltica?

Enfatizamos que a literatura sobre este tema no Brasil ainda escassa. adotou-secomo estratgia metodolgica mapear e revisar os trabalhos relevantes e seguir osfundamentos tericos da literatura internacional de controles democrticos. almdisso, destacamos que a questo que nos orienta essencialmente poltica, por isso ofoco nos trabalhos na rea da cincia poltica.

O NOVO DESENHO INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO E O PROCESSO DE JUDICIALIZAO DA POLTICA:400



O artigo est dividido em trs sees. a primeira delas uma descrio do dese-nho institucional adquirido pela instituio em questo, apresentando as correntestericas que explicam como foi possvel para o Ministrio Pblico obter novas atri-buies e garantias, mostrando suas virtudes e limitaes. Em seguida soexaminados os mecanismos capazes de afetar a autonomia do Ministrio Pblico bra-sileiro e se garantida a accountability pertinente em uma democracia. Por fim, altima seo busca fazer uma breve anlise de como essa autonomia adquirida afetao processo de judicializao da poltica.

1 O ATUAL DESENHO INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICOPode-se afirmar que o atual desenho institucional do Ministrio Pblico comeou aser moldado antes mesmo da Constituio de 1988 (arantES, 2002). as mudanasmais significativas no Parquet1 se deram a partir da dcada de 1980. a Lei n 6938/81de Poltica nacional de Meio ambiente incluiu novos instrumentos processuais e deulegitimidade ao Ministrio Pblico para proposio de ao de responsabilidade civile criminal por danos causados ao meio ambiente.

Com a primeira Lei Orgnica nacional do Ministrio Pblico (LC federal n 40,de 1981), a instituio passou a ter um perfil nacional mais uniforme, com conceitua-o, princpios, funes, garantias, vedaes, instrumentos e organizao bsicacomuns. Destaca-se ainda a Lei n 7347/85, que regulamentou a ao civil pblica,definindo seu objeto, a legitimao para utiliz-la, as atribuies do Ministrio Pblicoe criou o inqurito civil.

a Constituio de 1988 garantiu um Ministrio Pblico mais forte. Explicaescomo a de arantes (1999, 2002) e de Silva (2001) defendem a ideia de que a CartaMagna apenas consolidou o que a instituio j havia conseguido com as leis ordinriase complementares referidas. Eles analisam a importncia dessas mudanas ocorridas apartir de 1980 e consideram que a Constituio apenas fechou um ciclo.

Soa lugar comum a idia de que a Constituio de 1988 deu ao pas um novoMinistrio Pblico. todavia, [...] essa afirmao no verdadeira, uma vez que boa parte dos avanos conquistados pela instituio ocorreu no perodoanterior. antes mesmo da eleio para o Congresso Constituinte, em 1986, e com menos de um ano de retorno ao governo civil, com Jos Sarney, osprincipais elementos desse novo Ministrio Pblico j estavam dados: fiscal daconstitucionalidade das leis e atos normativos dos poderes polticos desde oincio do regime militar, guardio do interesse pblico ampliado desde 1973,instituio definida como permanente e essencial prestao jurisdicionaldesde 1981 e, finalmente, agente principal da defesa dos interesses difusos e coletivos pela Lei da ao civil pblica de 1985 (arantES, 2002: 76).

401:ernani carvalho e natlia leito12



Entretanto, com nova Constituio, foi concedida ao Parquet autonomia funcio-nal, uma das principais garantias da instituio, que consiste da possibilidade detomar decises sem injunes de outros rgos ou Poderes do Estado. bvio queessa garantia faz uma grande diferena no perfil institucional do Ministrio Pblico.Um exemplo que pode ser dado com relao ao civil pblica, um dos princi-pais instrumentos de atuao da instituio.2 Embora esse tipo de ao tenha sidoprevista antes de 1988, com o advento da nova Constituio, esse instrumento dei-xou de ser utilizado por uma organizao ligada ao poder Executivo, o que fazia dasaes do MP aes do prprio governo. Ou seja, com a Constituio de 1988, almde se utilizarem da ao civil pblica para fiscalizar o correto cumprimento da lei, ospromotores e procuradores de Justia passaram a fazer isso de forma independenteem relao aos polticos, o que, para kerche (2003), representa uma grande diferen-a. ademais, esse instrumento foi ampliado de forma considervel para todos osinteresses difusos e coletivos. tudo isso garante um alto grau de autonomia aoMinistrio Pblico brasileiro, sendo possvel s aps a Constituio de 1988.

alm da autonomia funcional, foi garantida tambm a autonomia administrativa,que consiste da possibilidade de o Ministrio Pblico, apenas subordinado lei, pra-ticar os atos prprios de gesto administrativa da instituio. Embora no tenha sidoassegurada de forma expressa a autonomia financeira, o Ministrio Pblico tem acapacidade de elaborar sua proposta oramentria, dentro dos limites definidos porlei especfica, de gerir e aplicar os recursos destinados instituio e de administraro emprego das dotaes oramentrias (MazzILLI, 2005: 42-43).

O posicionamento constitucional do Ministrio Pblico no o vincula a nenhumdos Poderes do Estado, estando o mesmo inserido em captulo parte, Das funesessenciais Justia. Esse posicionamento, segundo Mazzilli (2005), no faz com queo Parquet possa ser considerado um quarto Poder do Estado, mas sem dvida, a ins-tituio adquiriu efetivamente algumas garantias de poder.

O art. 127 da Constituio define o Ministrio Pblico como instituio perma-nente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbido-lhe a defesa da ordemjurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.Ou seja, a instituio no pode ser abolida pelo poder constituinte derivado; embo-ra no oficie em todos os processos judiciais, naqueles em que deve oficiar suaatuao essencial para a prestao jurisdicional; a instituio deve zelar pelo cum-primento da lei e sempre encarregada da defesa dos direitos sociais e da defesa dosdireitos individuais quando indisponveis (MazzILLI, 2005).

Esquematicamente, o Ministrio Pblico abrange o Ministrio Pblico da Unio que por sua vez compreende o Ministrio Pblico Federal, o Ministrio Pblicodo trabalho, o Ministrio Pblico Militar e o Ministrio Pblico do Distrito Federale territrios e o Ministrio Pblico dos Estados. Do ponto de vista constitucio-nal, destaca-se a unidade e a indivisibilidade como princpios bsicos que orientam




o funcionamento de tal instituio. O primeiro quer dizer que o Parquet um srgo, sob uma s chefia. Mas, por conta dos ramos citados, essa regra vlida paracada Ministrio Pblico (MazzILLI, 2005). Vale ressaltar que essa chefia adminis-trativa e no funcional, j que cada membro do Ministrio Pblico goza deindependncia para exercer suas funes em face dos outros membros, no exerccioda atividade-fim3. Em outras palavras, existe independncia funcional, mas no hie-rarquia funcional. Isso quer dizer que estamos diante de uma estrutura monocrtica,na qual um Procurador-Geral no pode intimar um promotor a agir de um certomodo, assim como no pode trocar um membro do Ministrio Pblico no meio deum caso, por exemplo. alm disso, um integrante da instituio pode ser promovi-do apenas pelo tempo de servio fazendo com que aquilo que poderia ser motivaopara um alinhamento ao chefe da organizao seja limitado por restries s prefe-rncias do Procurador-Geral (kErChE, 2003).

Essas duas caractersticas, a falta de uma estrutura hierrquica e independnciafuncional dos promotores, criam uma barreira formao de polticas institucionaisuniformes. Por um lado, existe alguma vantagem, j que os promotores e procura-dores tm mais liberdade para se adaptar s realidades especficas, podendo tomarmedidas inovadoras que seriam dificultadas se fosse necessrio esperar uma ordemda cpula do Ministrio Pblico (kErChE, 2003: 119). Por outro lado, esse dese-nho diminui a garantia de que todos os cidados devem ter seus direitos defendidosde forma isnoma.

Como analisado, bem verdade que o Ministrio Pblico passou por mudanassignificativas desde o incio da dcada de 1980. todavia, vrias garantias adquiridaspela instituio e pelos seus membros s foram possveis com a Carta de 1988. Ditoisto, resta saber quais so as perspectivas tericas existentes explicar um desenhoinstitucional to peculiar quanto o do Ministrio Pblico brasileiro.

1.1 AS EXPLICAES TERICAS SOBRE O NOVO DESENHO INSTITUCIONALDO MINISTRIO PBLICOO debate terico acerca do Ministrio Pblico no Brasil ainda incipiente(MCaLLIStEr, 2008). Inicialmente, a preocupao da literatura explicar os fato-res que motivaram a autonomizao do Ministrio Pblico. O debate se dividebasicamente em duas correntes explicativas: (1) h argumentos endgenos, ou seja,o que possibilitou essa autonomizao foram dispositivos legais construdos de den-tro para fora do Ministrio Pblico; (2) h os argumentos exgenos, que apontampara a existncia de interesses fora da institucionalidade do Ministrio Pblico noprocesso que acarretou o aumento da autonomia de tal instituio.

Para a primeira explicao, os integrantes do MP, detentores de um voluntarismopoltico, perseguiram a reconstruo da instituio. Segundo arantes, a observao daatuao do Ministrio Pblico revela que setores dentro da instituio tm se dedicado




enfaticamente sua transformao em instrumento de luta pela construo de cidada-nia (arantES, 1999: 84).

a hiptese assumida por arantes (2002) de que a reconstruo institucional doMinistrio Pblico foi construda endogenamente, ou seja, as mudanas ocorridas nainstituio foram motivadas intencionalmente pelos seus prprios integrantes. E exatamente para destacar essa dimenso endgena que o autor se utiliza da noo devoluntarismo poltico, mostrando que o xito do Ministrio Pblico no que tange aconquista de autonomia frente aos outros Poderes do Estado resultado da aoconsciente e deliberada dos prprios integrantes da instituio:

Os resultados da nossa pesquisa emprica [...] demonstram que esse processoteve fortes traos endgenos: os prprios integrantes do Ministrio Pblico,imbudos da convico de que devem se tornar defensores da sociedade,desenvolveram aes dentro e fora de seu crculo normal de atribuies, com vistas a transpor fronteiras do sistema de justia stricto sensu e invadir o mundo da poltica. a anlise desse fenmeno de origem endgena nos levoua construir o conceito de voluntarismo poltico, pelo qual pretendemos explicar o modo como o Ministrio Pblico se transformou em um novo ator poltico(arantES, 2002: 15).

Em outras palavras:

Em sntese, o que se pretende salientar que o Ministrio Pblico de hoje resultado, em grande medida, do que desejaram e fizeram seus prpriosintegrantes, para alm ou aqum das tendncias do meio ambienteinstitucional e a despeito de vises internas divergentes terem ficado pelocaminho. Embora se reconhea que essas outras duas dimenses sejamimportantes, orientar-se por elas seria perder de vista o que temos de maisprecioso nessa histria: o voluntarismo poltico de promotores e procuradorese seus valores ideolgicos peculiares. Focalizar o curso de ao vitoriosodesses (re)construtores institucionais parece bem mais interessante do quetentar mostrar a influncia do meio ambiente, ou ainda do que contar ahistria dos que foram derrotados no embate interno ou que simplesmente se deram por satisfeitos com as funes tradicionais da instituio(arantES, 2002: 22-23).

Casagrande (2008) apresenta viso similar ao afirmar que:

Para a definio deste novo perfil institucional do Ministrio Pblico foidecisiva a atuao eficaz e articulada dos seus membros no perodo da




reconstitucionalizao do pas, numa clara mostra do ativismo poltico queviria marcar a instituio nas dcadas seguintes. as associaes estaduais demembros do Ministrio Pblico, congregadas na COnaMP Confederaonacional das asssociaes do Ministrio Pblico promoveram uma grandemobilizao da categoria a respeito de sua futura conformao constitucionale na defesa de suas prerrogativas (CaSaGranDE, 2008: 104).

Defendendo tambm esta viso, Silva (2001) ressalta a intensa mobilizao dosmembros do Ministrio Pblico, mostrando uma grande capacidade de articulao edefesa de seus interesses coorporativos e institucionais. Casagrande (2008) aindadestaca outros projetos populares que queriam reformas democratizantes do sistemade justia e instituies capazes de dar eficcia aos direitos constitucionais e demediar conflitos sociais.

Soma-se a esse voluntarismo o fato de que os membros do Ministrio Pblico ale-gavam uma hipossuficincia da sociedade brasileira, ou seja, ela seria pouco organizadae incapaz de defender seus direitos e interesses. neste sentido, o Ministrio Pblicosurge como a instituio responsvel por defender os interesses da sociedade:

O argumento que temos uma sociedade civil fraca, desorganizada e incapazde defender seus interesses fundamentais. Uma sociedade hipossuficiente no jargo jurdico. alm disso, frequentemente o prprio poder pblicoquem mais desrespeita esses direitos fundamentais. Dessa equao resulta a proposta, de natureza instrumental, de que algum deve interferir narelao Estado/sociedade em defesa dessa ltima (arantES, 1999: 96).

Vale ressaltar que os atores no agem em um vcuo institucional. arantes (2002)destaca que a interferncia ambiental e a inter-relao entre os agentes envolvidosso importantes para o quadro explicativo. O foco nas origens endgenas da recons-truo institucional mais uma opo metodolgica do que do que uma negao daimportncia dessas dimenses. Ele admite que grande parte das mudanas obtidaspelo Ministrio Pblico foi fruto de alteraes legislativas e constitucionais, desta-cando, assim, o papel dos poderes executivo e legislativo. todavia, ele defende quemesmo tendo se efetivado na esfera poltica, tais mudanas nasceram de sugestes epresses da prpria instituio.

De fato, a expanso do direito e a hipossuficincia da sociedade brasileira so fen-menos inegveis. no entanto, os defensores dessa corrente no deixam to claro comoesses dois fenmenos se articularam de modo a criar condies para o fortalecimen-to e a autonomizao do Ministrio Pblico. a explicao parte do pressuposto deque atores polticos agiram no sentido de fortalecer o Ministrio Pblico, mas noexplica o que os levou a agir dessa forma. tambm no fica claro quo hipossuficiente




a sociedade brasileira, seja em termos comparativos, seja em perspectiva histri-ca. ademais, embora o voluntarismo do Ministrio Pblico seja uma fonte delegitimidade (o que fortalece a instituio), existem outras instituies que tambmtm esse carter (OnGs, associaes, sindicatos) e no atingiram o patamar doMinistrio Pblico.

Por fim, arantes (2002) adota uma perspectiva utilitria e maximizadora no sen-tido de que os membros do Ministrio Pblico tinham objetivos a serem atingidos epara isso agiram racionalmente, escolhendo meios adequados para o alcance dos seusfins. no entanto, na coletividade, o caminho da determinao da preferncia para aconsecuo tima da mesma, na maior parte das vezes, no perfeito. a interao deagentes racionais com objetivos comuns nem sempre resulta em um resultado cole-tivo eficiente4 (OLSOn, 1999). Ou seja, o resultado pode ser sub-timo para acoletividade. a possibilidade de que o resultado final da Constituio tenha sidosub-timo para o membros do Ministrio Pblico no nem ao menos consideradana explicao de arantes (2002). Para ele, a histria do Ministrio Pblico brasilei-ro de sucesso, no tendo a instituio sofrido derrotas significativas nos ltimosvinte anos.

Partindo da crtica ideia de que os membros do Ministrio Pblico agiriamcomo atores essencialmente jurdicos como deixa transparecer a primeira corren-te explicativa , a segunda vertente constri o seu argumento. Para kerche (2003),ao estudar os promotores e procuradores de justia, deve-se inclu-los na premissanegativa da natureza humana. Para ele, os homens no so anjos e ao serem admi-tidos em um concurso pblico, como acontece para selecionar os promotores, noso transformados em anjos (kErChE, 2003: 7).

bem verdade que os promotores e procuradores souberam se organizar deforma eficiente. todavia, surge a questo: se vrias instituies fizeram lobby, por quejustamente o Ministrio Pblico que conseguiu mais ampliar suas atribuies?tentando responder essa questo, kerche (1999; 2003) aponta alguns fatores queinfluenciaram a atual estrutura da instituio. Primeiramente, ele aponta o lobby daConamp. Como demonstrado, esse fator seria uma condio necessria, mas nosuficiente, visto que outros grupos tambm fizeram lobby e no conseguiram adqui-rir os privilgios do Ministrio Pblico. Sendo assim, kerche (1999; 2003) formulaa hiptese de aprovao do atual modelo de Ministrio Pblico baseado em doisaspectos. Por um lado, a Conamp mostrou uma organizao bastante eficiente, ofe-recendo aos constituintes uma proposta em forma de texto constitucional [...] edesenvolveu um trabalho de acompanhamento junto s discusses constituintes(lobby) que se mostrou eficaz (kErChE, 1999: 67).

Por outro lado, h o aspecto da prpria conjuntura poltica da poca. Com o fimdo perodo autoritrio, o sentimento de democratizao e de fortalecimento das ins-tituies responsveis pela transparncia do Estado aumenta. assim, houve relativa




facilidade para esse lobby operar vendendo aos constituintes a ideia da importnciada criao de um agente no-poltico partidrio responsvel pela defesa dos inte-resses da sociedade (kErChE, 1999: 67).

O processo de confeco da Constituio de 1988 fundamental na explicaode kerche (1999, 2003). a assembleia nacional Constituinte , certamente, umcenrio privilegiado de observao e avaliao do novo perfil institucional doMinistrio Pblico. as modificaes ocorridas no decorrer da assembleia, notada-mente a entrada do centro5 no jogo poltico e a mudana do regimento interno,foram decisivas para o desenho institucional final do Parquet. na verdade, o surgi-mento do centro parece ter mudado, em certa medida, o perfil do MinistrioPblico reivindicado pelos membros da instituio e, sendo assim, a histria dela no apenas de sucesso, como quer arantes (2002).

ao considerar o contexto poltico e institucional da Constituinte, baseado noinstitucionalismo histrico, kerche (2003) resolve o problema do vcuo institucio-nal encontrado em arantes (2002). no entanto, nesta verso donovo-institucionalismo dada uma grande importncia s relaes assimtricas depoder, forma como as instituies distribuem poder de forma desigual (haLL;tayLOr, 2003). todavia, kerche (2003) no considera esse aspecto de maneirasatisfatria. Embora descreva o ambiente institucional com detalhes, mostrandocomo a entrada no centro modificou o desenho institucional do MinistrioPblico, no fica claro como se deu a correlao de foras e como o equilbrio foiconseguido, considerando que se vivia um momento de bastante incerteza(SaLazar, 2007).

a tabela abaixo sintetiza essas explicaes.

Tabela 1 Sumrio analtico da literatura

AUTOR

ARANTES (2002) PROCESSO ENDGENO NFASE AGENCIAL

EXPLICAO A CONQUISTA DE AUTONOMIA FRENTE AOS OUTROS PODERES DO ESTADO RESULTADO DA AOCONSCIENTE E DELIBERADA DOS PRPRIOS INTEGRANTES DA INSTITUIO. ADOTA UMA PERSPECTIVA MAXIMIZADORA EM QUEOS MEMBROS DO MINISTRIO PBLICO TINHAM OBJETIVOS A SEREM ATINGIDOS E PARA ISSO AGIRAM RACIONALMENTE,ESCOLHENDO MEIOS ADEQUADOS PARA O ALCANCE DOS SEUS FINS.LIMITAES ASPECTOS INSTITUCIONAIS NO SO CONSIDERADOS. A POSSIBILIDADE DE QUE O RESULTADO FINAL DACONSTITUIO TENHA SIDO SUB-TIMO PARA OS MEMBROS DO MP NO CONSIDERADA.

KERCHE (2003) PROCESSO EXGENO NFASE INSTITUCIONAL

EXPLICAO O LOBBY DA CONAMP FOI EFICIENTE, OFERECEU AOS CONSTITUINTES UMA PROPOSTA EM FORMA DE TEXTOCONSTITUCIONAL E DESENVOLVEU UM TRABALHO DE ACOMPANHAMENTO JUNTO S DISCUSSES CONSTITUINTES. COM O FIMDO PERODO AUTORITRIO, O SENTIMENTO DE DEMOCRATIZAO E DE FORTALECIMENTO DAS INSTITUIES RESPONSVEISPELA TRANSPARNCIA DO ESTADO AUMENTA, HAVENDO RELATIVA FACILIDADE PARA A CONAMP OPERAR, VENDENDO AOSCONSTITUINTES A IDEIA DA IMPORTNCIA DA CRIAO DE UM AGENTE NO-POLTICO-PARTIDRIO RESPONSVEL PELA DEFESADOS INTERESSES DA SOCIEDADE.LIMITAES NO CONSIDERA DE MANEIRA SATISFATRIA AS RELAES ASSIMTRICAS DE PODER. EMBORA DESCREVA OAMBIENTE INSTITUCIONAL COM DETALHES, MOSTRANDO COMO AS MUDANAS OCORRIDAS NO DECORRER DA CONSTITUINTEMODIFICARAM O DESENHO INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO, NO FICA CLARO COMO SE DEU A CORRELAO DEFORAS E COMO O EQUILBRIO FOI CONSEGUIDO.

Fonte: elaborao prpria.




plausvel que um trabalho acadmico s conte uma parte da histria e noexplique totalmente um fenmeno j que escolhas tericas e metodolgicas devemser feitas. O julgamento no deve ser realizado com base em quem explica mais,mas sim em como se construiu as categorias analticas e se tal construo foi feita demaneira satisfatria. Como analisado, ambas as correntes oferecem um modeloexplicativo de certa forma incompleto. Considero que uma simples sntese entre elasno seja possvel, todavia acredito tambm que admitir que as explicaes utilizamvariveis diferentes no dizer que as explicaes so incompatveis. analisar o fen-meno com base simplesmente nas preferncias dos membros do Ministrio Pblico,como faz arantes (2002), insuficiente. importante analisar o ambiente poltico einstitucional no qual os atores agem. kerche (2003) tenta fazer essa anlise, mascomo demonstrado, a faz de maneira metodologicamente incompleta.

assim sendo, o debate em cincia poltica sobre o Ministrio Pblico ainda semostra bastante incipiente, havendo espao para outras explicaes, que procuremconsiderar as variveis explicativas j utilizadas, mas que busquem tambm novasvariveis e que construa suas categorias de anlise de forma mais robusta.

2 MECANISMOS DE CONTROLE E ACCOUNTABILITYComo analisado, a Constituio de 1988 assegurou ao Ministrio Pblico brasileiroum alto grau de autonomia assim como instrumentos institucionais necessrios paraque tal autonomia fosse garantida. Pode-se dizer que os polticos brasileiros conce-derem autonomia funcional aos seus Ministrios Pblicos e delegaram aospromotores e procuradores, alm do papel tradicional de levar casos criminais aostribunais, a funo de exigir o cumprimento da lei e fiscalizar aqueles que ocupamcargos pblicos.

Segundo Przeworski (1998), a relao de delegao entre polticos e burocratasleva a problemas bsicos do relacionamento principal-agent.6

Como impossvel formular leis que especifiquem todas as aes dosagents sob todas as contingncias, as agncias executivas e administrativasconservam um espao considervel de autonomia para decidir.Entretanto, os objetivos dos burocratas no tm necessariamente de seridnticos aos objetivos dos cidados ou dos polticos eleitos que osrepresentam. [...] Eles [os agents] dispem de informao especial quantoaos benefcios e custos de suas aes, e podem ser inferidos dosresultados ou monitorados como itens de custo. [...] a rigor, dado oinevitvel grau de autonomia de que gozam os burocratas, a questo como evitar que se estabelea um regime de poltica sem lei(PrzEwOrSkI, 1998: 52-53).




Ou seja, o principal detm o poder, mas limitado em tempo, talento e energia.Ento ele pode delegar tarefas ao agent, mas deve faz-lo junto com o poder neces-srio para realiz-las. O agent detm expertise e pode agir de acordo, ou no, com osinteresses do principal (BEnDOr et al., 2001). Com isso, pode haver uma assime-tria de informao entre o agent e o principal, o que faz com que surja espao para ooportunismo do agent na execuo de suas obrigaes (MELO, 1996).

nesse sentido, embora a delegao possa trazer benefcios ao principal, advindos daexpertise e habilidade dos agents, ela pode trazer riscos, isto porque a delegao envol-ve transferncia de poder. h ainda o risco dos agents abusarem do poder recebido,fazendo com que o principal perca controle do que feito, gerando uma abdicao(LUPIa, 2001), alm da j observada questo da assimetria de informao.

resta saber se existem mecanismos capazes de afetar, de alguma forma, a auto-nomia do Ministrio Pblico brasileiro e de reduzir os custos inerentes relaoprincipal-agent. Essa questo importante porque, segundo kerche (2003), a neces-sidade de controle para a teoria democrtica no se restringe somente aos polticoseleitos, mas deve estender-se a todos os atores estatais que detm algum grau de dis-cricionariedade (kErChE, 2003: 57), como o caso do Ministrio Pblico. ao semoldar uma instituio deve sempre se levar em conta o princpio madisoniano deque os homens no so anjos e no ser um concurso pblico que ir transform-losem anjos. Ou seja, alto grau de discricionariedade combina com mecanismos de con-trole e accountability, mesmo com relao a agentes no-eleitos. Segundo kerche(1999; 2003), tais mecanismos existem, mas so insuficientes, no garantindo umaprestao de contas e muito menos mecanismos que recompensem ou punam aesdos procuradores e promotores.

Existem, primeiramente, dois critrios bvios de avaliao. O primeiro se hinterferncias no cotidiano da organizao, como a existncia de comisses parla-mentares responsveis por fiscalizar os promotores e procuradores, exigncia derelatrios de atividades, se so aplicadas sanes aos membros do Ministrio Pblicopelos polticos, etc. O segundo que, em ltima instncia, os polticos tm o poderde emendar a Constituio e alterar o desenho institucional do Ministrio Pblico,modificando suas garantias e prerrogativas.

Por ambos os critrios h um dficit de accountability. O primeiro deficienteporque no h comisses que exijam prestao de contas, no ocorrem sanes dire-tas e nem sequer existem mecanismos institucionais capazes de aplic-las. almdisso, esse tipo de controle de patrulha de polcia no to eficiente, j que:

[...] no porque os polticos no punem constantemente os integrantes do Ministrio Pblico e no fiscalizam diretamente a organizao que istosignifica, obrigatoriamente, que os promotores no levam em conta o desejodos polticos e que os polticos no possam reverter o tipo de atuao da




organizao, pelo menos, a mdio prazo. Essa falta de punio pode significarque os promotores e procuradores de justia esto se antecipando aos desejos dos

polticos para evitar possveis punies (kerche, 2003: 61, grifos nossos).

O segundo bastante rgido visto que uma instituio que possui previso cons-titucional bem mais protegida de ingerncias externas do que uma prevista por leiordinria. Ou seja, o custo para punir o Ministrio Pblico atravs de emenda cons-titucional muito alto.

Sendo assim, kerche (2003) prope outros critrios, menos bvios, para saberse existem mecanismos capazes de influenciar a atuao dos integrantes doMinistrio Pblico e de reduzir os problemas ligados relao principal-agent.

O primeiro deles a criao de mltiplos agents, ou seja, delegar tarefas seme-lhantes a diferentes atores estatais. Isto importante porque estabelece competioentre as instituies e a concorrncia facilita a aferio do desempenho e, combina-da a incentivos adequados, melhora o desempenho (PrzEwOrSkI, 1998: 56-57).alm disso, as decises devem ser tomadas com um nmero maior de informaes:com um nmero maior de agents provavelmente mais informaes sero coletadas(PrzEwOrSkI, 1998: 56). Sendo assim, os polticos poderiam punir uma institui-o que no esteja atuando corretamente e premiar aquela que desempenha melhor oseu papel. no caso do Ministrio Pblico brasileiro, embora divida a titularidade daao civil pblica com outras instituies, o inqurito civil (instrumento complemen-tar a ao civil pblica) monoplio do Parquet o que torna a competio desigual.

no entanto, uma forma eficaz de punir ou premiar uma instituio diz respeitoao controle oramentrio. Existem restries ao uso desse dispositivo, j que os pro-motores e procuradores no podem ter seus vencimentos diminudos (kErChE,2003). Sendo assim, segundo kerche (2003), este tipo de controle seria insuficientepara garantir accountability. ainda que, de acordo com essa perspectiva, o controleoramentrio possa afetar apenas a efetividade da instituio, no os seus membros,nada garante que o alvo no seja justamente tal efetividade. Segundo Mazzilli (2005),a simples ampliao de quadros de seus membros, sem conceder-lhes, porm, ainfra-estrutura adequada, levar a mdio e a longo prazos a deformaes muito gra-ves (MazzILLI, 2005: 28). Ou seja, conter o crescimento da corporao e criarobstculos a sua atuao por questes oramentrias pode ser uma forma eficaz decontrolar o Ministrio Pblico.

Outro critrio apontado pela literatura a fiscalizao institucional, que requerque quando se delegue autoridade a um agent, haja pelo menos outro agent com auto-ridade para vetar ou bloquear a ao daquele (kIEwIEt; MCCUBBInS apudPrzEwOrSkI, 1998: 56). kerche (2003) inclui o Poder Judicirio como uma ins-tituio capaz de exercer certo grau de controle sobre o Ministrio Pblico, afinal,os integrantes do MP propem a ao, mas quem julga o Judicirio. todavia esse




controle frgil j que existem mecanismos que permitem a atuao da instituiosem a influncia do Judicirio, como os termos de ajustamento de Conduta. almdisso, a resposta do Judicirio por vezes lenta e os procuradores e promotorespodem se posicionar publicamente:

Imaginemos, por exemplo, a situao de um prefeito processado peloMinistrio Pblico estadual. a atuao do promotor responsvel pelo casopode no se restringir ao processo junto ao poder Judicirio. Eventualmenteesse promotor possui liberdade institucional para acusar o prefeitopublicamente atravs da imprensa. Ora, para um poltico pode ser devastador.a questo que a ao, neste exemplo, ainda no foi julgada e o prefeito transformado em culpado perante a opinio pblica por um agente do Estado(kErChE, 1999: 66).

Um terceiro critrio para analisar se h controle por parte dos polticos sobre oMinistrio Pblico a indicao do chefe da organizao, assim como sua exoneraoe a possibilidade de reconduo ao cargo. no caso do Ministrio Pblico da Unio, oProcurador-Geral da repblica nomeado pelo presidente, entre os membros de car-reira, aps ter o nome aprovado pela maioria do Senado. numa anlise preliminar,poderia se chegar concluso de que, desta forma, o cargo de confiana j que oprincipal escolheria um nome afinado com seus interesses e o Procurador-Geral,agent, iria criar uma poltica institucional de acordo com os desejos do principal.Sendo que o Procurador-Geral tem mandato fixo, o que j enfraquece o mecanismode controle, uma vez que ele no pode ser destitudo por questes polticas, ou seja,no se trata de um cargo de confiana do presidente. alm disso, para ser destitudo necessria a iniciativa do presidente que deve ser autorizada pela maioria absolutado Senado. Decorrente disto, observa-se que o Ministrio Pblico da Unio tem, naverdade, dois principals (o presidente e o Senado), o que dificulta a responsividade7 doagent, pois os principals podem no conseguir expressar uma nica poltica. Isto acon-tecendo, que interesse o agent deve levar em considerao para a sua ao em caso dedivergncia entre os seus principals?

a possibilidade de reconduo ao cargo tambm importante, j que um incen-tivo para que o agent leve em conta os interesses do principal. Pela regra, o presidentee o Senado podem reconduzir o procurador-geral quantas vezes acharem oportuno.O problema dos mltiplos principals se repete neste caso: com o interesse de serreconduzido, o procurador-geral no sabe a que desejos deve atender, se os do presi-dente ou os do senado.

O caso dos ministrios pblicos estaduais um pouco diferente. Os procuradores-gerais de justia so indicados pelo governador do Estado a partir de uma lista trpliceformada pelos membros do Ministrio Pblico. O mandato do procurador-geral de




Justia tambm fixo e a destituio realizada mediante deciso da maioria absolutado Poder Legislativo estadual, sem ser necessria a interferncia do governador. nestesentido, h tambm o problema dos mltiplos principals: os colegas de instituio, quevotam selecionando os trs nomes, o governador, que faz a escolha entre os trs, e oLegislativo estadual, que tem o poder de exonerao, ou seja, a responsividade do agent ainda mais difcil. Uma diferena importante que o Procurador-Geral de Justia spode ser reconduzido ao cargo uma vez, o que poderia torn-lo incontrolvel em seusegundo mandato, j que ele no tem incentivo para observar e levar em consideraoos desejos do principal. (kErChE, 2003). Por outro lado, caso houvesse apenas umprincipal, como por exemplo o governador, haveria um srio risco da instituio se tor-nar uma extenso do governo.

Por fim, h o alarme de incndio, mecanismo de accountability da burocraciapara os cidados (PrzEwOrSkI, 1998). Este mecanismo importante porque osagents podem esconder informaes dos principals. Sendo assim:

[...] precisamente pelo fato de a burocracia estatal prestar servios aoscidados, so os cidados quem tm a melhor informao sobre seudesempenho. alm disso, se os polticos se preocupam com o bem-estardos cidados, ento os interesses dos cidados coincidem com os interessesdos polticos, que so os principals, e no com os interesses dos burocratas,que so os agents (PrzEwOrSkI, 1998: 58).

neste sentido, o mecanismo, no caso do Ministrio Pblico brasileiro, se tornadbil porque s eficiente se houver atuao de grupos de presso bem organizados,caso contrrio estes no sero ouvidos pelos polticos. a prpria funo institucio-nal do Ministrio Pblico limita o mecanismo j que nem sempre suas aes sovoltadas para grupos organizados, se referindo muitas vezes a indivduos ou gruposdispersos. ademais, como salienta Przeworski (1998), esse tipo de superviso exigemecanismos institucionais que facilitem o monitoramento da burocracia por partedos cidados, a transmisso de informaes e a punio de violaes. Como observa-do, esses mecanismos no existem no Ministrio Pblico brasileiro. neste caso, oproblema duplo: alm de os cidados, por vezes, no conseguirem fazer com queo alarme dispare, os polticos no detm mecanismos institucionais capazes de modi-ficar a atuao de seus agents, mesmo que o alarme dispare.

a partir de ento, kerche (2003) afirma que dizer que houve uma abdicao8 dospolticos no que tange ao Ministrio Pblico um exagero. Por outro lado, afirmar queos polticos delegaram novas tarefas aos promotores e procuradores de justia sim-plista, j que houve a criao de uma srie de instrumentos que dificultam ainterveno do Executivo ou do Legislativo na instituio. Entre a abdicao e a dele-gao, surge um fenmeno intermedirio: alto grau de autonomia, embora com alguns




poucos instrumentos de controle e accountability (kErChE, 2002: 64). Seria o quekerche chama de quasi-abdicao. Embora no tenha havido uma abdicao completa,j que os polticos ainda podem emendar a Constituio, modificar a legislao infra-constitucional ou influenciar o oramento proposto pelo Ministrio Pblico, houve umprocesso que garantiu espao para autonomia e tarefas pouco comuns a agncias esta-tais no eleitas alm de no deixarem margens para punio.

Esse fenmeno em si no representa um problema. a questo que [...] quan-do se limita o grau de discricionariedade, as chances de arbitrariedades tambmdiminuem, tornando-se mais razovel, em uma democracia, a existncia de agnciascom altas doses de autonomia (kErChE, 2003: 76). a peculiaridade do MinistrioPblico brasileiro que foi feito exatamente o contrrio: paralelamente a sua auto-nomizao, os constituintes garantiram um alto grau de discricionariedade a essesagentes no-eleitos do Estado, pouco comum democracia. Como afirmado ante-riormente, a linha de argumentao de kerche (2003) que a necessidade decontrole no deve se restringir apenas aos polticos eleitos, mas tambm a todos osatores estatais que detm algum grau de discricionariedade.

Com relao a sua funo clssica de propor a ao penal pblica, o grau de dis-cricionariedade relativamente baixo, j que as funes so dividas entre a Polcia e oJudicirio (a polcia investiga, o promotor acusa e o juiz determina a pena), tendo essesltimos algum controle sobre o Ministrio Pblico. todavia, ao observamos as funesque vo alm da ao penal (fiscalizao de polticos e burocratas e do cumprimentoda lei), ao Ministrio Pblico garantida uma alta dose de discricionariedade. Esse oreal problema de uma instituio com esse perfil, j que discricionariedade deve ser umelemento da poltica, no da burocracia:

trocar a discricionariedade de um agente eleito por um no-eleitoprotegido por independncia no trocar seis por meia dzia: trocar acapacidade de punio dos eleitores daqueles que desrespeitam os desejosdos cidados, por aqueles que dificilmente podem ser punidos. trocaraqueles que tm um incentivo direto para levar em conta o desejo doseleitores por aqueles que no tm esse incentivo (kErChE, 2003: 93).

Um ltimo ponto deve ser ressaltado. Embora existam poucos mecanismos deaccountability (e os que existem so deficientes) para que os polticos exeram con-trole sobre o Ministrio Pblico, essa instituio se apresenta como uma agncia deaccountability horizontal,9 exercendo a funo de fiscalizar outros atores estatais.ODonnell (1998) a define da seguinte forma:

accountability horizontal: a existncia de agncias estatais que tm o direitoe o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para realizar aes,




que vo desde a superviso de rotina a sanes legais ou at o impeachmentcontra aes e emisses de outros agentes ou agncias do Estado que possamser classificadas como delituosas (ODOnnELL, 1998: 40).

Duas implicaes decorrem dessa afirmao. a primeira que para as democraciamodernas os mecanismos clssicos de checks and balances apenas entre os trs Poderesdo Estado no so suficientes. Segundo ODonnell (1998), esses mecanismos incluemas instituies clssicas do Executivo, Legislativo e Judicirio, mas nas poliarquias con-temporneas tambm deve se estender por vrias agncias estatais de superviso, comoos ombudsman e as instncias responsveis pela fiscalizao das prestaes de contas. nocaso do Brasil, o Ministrio Pblico deve ser includo como uma dessas instituies.

Segundo, mostra a insuficincia da accountability vertical, com relao quelesque elegeram o ocupante de um cargo pblico. De acordo com ODonnell (1991),para uma democracia ser consolidada necessrio que haja a accountability do nvelhorizontal. acontece que h uma grande diferena entre agncias que levantaminformaes para os eleitores julgarem e aquelas que podem levar os polticos aobanco dos rus, como o caso do Ministrio Pblico (kErChE, 2003).

Sendo assim, observa-se uma instituio com alto grau de autonomia e discriciona-riedade juntamente com insuficientes mecanismos de accountability para que os polticosexeram algum tipo de controle sobre o Ministrio Pblico e seus membros, o que pouco comum numa democracia. adiciona-se a isso o fato dessa mesma instituio exer-cer parte do controle sobre os polticos, surgindo como uma agncia de accountability.Ou seja, embora seja uma instituio que controle outras, o controle sobre ela mesma tnue. a questo que surge um velho dilema: quem controla os controladores?

3 MINISTRIO PBLICO E JUDICIALIZAO DA POLTICACom o processo de transio poltica, a presena de instituies judiciais, assim comoseus procedimentos e agentes, tem se ampliado na democracia brasileira. Diversosestudos surgiram no intuito de analisar as relaes das instituies judiciais com as ins-tituies polticas e utilizam um termo que serve para orientar o debate: judicializaoda poltica.10

Embora seja um conceito amplamente utilizado, no h um consenso sobre a suadefinio. Oliveira e Carvalho (2006) dividem a literatura que trata do tema em duasgrandes vertentes:

1) sociolgica: que busca explicar o processo por uma conjuno defatores macro sociolgicos e polticos, explorando, por exemplo, se aexpanso do Judicirio benfica ou malfica para a democracia(Cappelletti e Garapon);




2) institucional: quando se focaliza os aspectos e arranjos institucionaisreferentes ao Judicirio e sua relao com o meio poltico, como porexemplo, a descrio das condies polticas existentes em cada pas nomomento em que se verifica indcios de judicializao (Castro, Vianna etal, tate e Vallinder) (p. 125,126).

Para Castro (1997), baseado na leitura de tate e Vallinder (1995), a judicializa-o da poltica um fenmeno observado em diversas sociedades contempornease apresenta dois componentes:

(1) um novo ativismo judicial, isto , uma nova disposio de tribunaisjudiciais no sentido de expandir o escopo das questes sobre as quaiseles devem formar juzos jurisprudenciais (muitas dessas questesficavam reservadas ao tratamento dado pelo Legislativo ou peloExecutivo); e (2) o interesse de polticos e autoridades administrativasem adotar (a) procedimentos semelhantes aos processos judiciais e (b) parmetros jurisprudenciais em suas deliberaes (muitas vezes, o judicirio politicamente provocado a fornecer esses parmetros)(CaStrO, 1997, p.148).

neste segundo componente, poderamos chegar concluso de que a judicia-lizao da poltica acaba por despolitizar o processo poltico no sentido de quedeixariam de ser adotados mtodos polticos tradicionais de resoluo de conflitospara serem adotados mtodos jurdicos. Por isso que vrios polticos e estudiososso reticentes com esse processo, j que se substitui o julgamento poltico derepresentantes normalmente eleitos por um julgamento de agentes no-eleitos.trocam-se aqueles que tm um incentivo direto para levar em conta o desejo doseleitores por aqueles que no tm esse incentivo e, assim, perde-se a capacidade depunio dos eleitores daqueles que desrespeitam os desejos dos cidados.

J arantes (1999) admite a importncia da dimenso do ativismo, j que eleexpressaria o lado politizado da justia, contrapartida da judicializao da polti-ca. todavia, ele afirma que a judicializao s pode ser compreendida a partir deuma descrio do quadro institucional e das regras que permitem ou impedemaes tipicamente polticas por parte dos tribunais. Ou seja, necessrio expli-citar quais as formas que o Judicirio tem de atuar que possa influenciar oprocesso poltico.

Vianna (2002) trata o fenmeno da judicializao em termos de procedimen-talizao do direito e da ampliao dos instrumentos judiciais como mais umaarena pblica a propiciar a formao da opinio e o acesso do cidado agenda dasinstituies polticas (MaCIEL; kOErnEr, 2002: 117).




O quadro abaixo resume os principais argumentos sobre a judicializao da poltica.

Quadro 1: Quadro analtico da judicializao da poltica

AUMENTO DA INFLUNCIA CRIATIVIDADE JURISDICIONALAUTORES DO PODER JUDICIRIO /ATIVISMO JUDICIAL JUDICIALIZAO DA POLTICA

MAURO CONSEQUNCIA DA EXPANSO DO INERENTE ATIVIDADE DO JUIZ E NO A JUDICIALIZAO EST LIGADA AOCAPPELLETTI ESTADO EM TODOS OS SEUS RAMOS PREJUDICIAL ORDEM DEMOCRTICA. ATIVISMO JUDICIAL. ELE CONSIDERA

(1993) COM O ADVENTO DO Welfare state. CONSIDERA A CRIATIVIDADE CRUCIAL UMA COISA INDISSOCIVEL DA OUTRA.PARA ENTENDER A INTERVENO DO

JUDICIRIO NA POLTICA.

ANTOINE CONSEQUNCIA DO RECONHECE OS BENEFCIOS DA NO UM AUMENTO DA LITIGNCIAGARAPON ENFRAQUECIMENTO DO ESTADO PELO INTERVENO JUDICIAL E ALERTA JURDICA EM SI, MAS UM PROCESSO DE

(1999) MERCADO, DO DESMORONAMENTO PARA A POSSIBILIDADE DE AUMENTO DA APLICABILIDADE DOSIMBLICO DO MUNDO POLTICO USURPAO DO PODER POLTICO. DIREITO; INTERFERNCIA JUDICIRIA E FRACASSO DAS INSTNCIAS DE UM FENMENO POSSIBILITADO PELOS

RESOLUO DE CONFLITOS POLTICOS, DEVIDO A UMA INFLAO DOTRADICIONAIS (FAMLIA, IGREJA ETC.) ATO DE LEGISLAR E DA FALTA DEE DO FIM DO MUNDO SOCIALISTA E CLAREZA DOS TEXTOS LEGAIS.DA BIPOLARIZAO DO MUNDO.

TATE & CONSEQUNCIA DA QUEDA DO A CRIATIVIDADE NO INERENTE APRESENTA DOIS COMPONENTES: VALLINDER COMUNISMO E DA UNIO SOVITICA, ATIVIDADE JURISDICIONAL, MAS UMA NOVA DISPOSIO DOS TRIBUNAIS

(1995) COM OS EUA COMO A NICA POSSVEL E ACEITVEL. JUDICIAIS, EXPANDINDO O ESCOPOPOTNCIA MUNDIAL, TORNANDO DAS QUESTES SOBRE AS QUAIS DEVEMA INSTITUIO DA REVISO JUDICIAL FORMAR JUZOS JURISPRUDENCIAIS

NORTE-AMERICANA NUM MODELO E O INTERESSE DE POLTICOS EA SER SEGUIDO. AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS EM

ADOTAR PROCEDIMENTOS SEMELHANTES

AOS JUDICIAIS.

WERNECK EXPANSO DO PRINCPIO CONCORDA COM CAPPELLETTI JUDICIALIZAO VISTA EM TERMOSVIANNA DEMOCRTICO IMPLICOU NUMA QUANTO IMPORTNCIA DOS DE PROCEDIMENTALIZAO DO DIREITO

(1999, 2002) CRESCENTE INSTITUCIONALIZAO JUZES NO PROCESSO DECISRIO. E DA AMPLIAO DOS INSTRUMENTOSDO DIREITO NA VIDA SOCIAL. JUDICIAIS.

FARO DE ENXERGA NO ATIVISMO UMA A MESMA DEFINIO ELABORADACASTRO POTENCIALIDADE PARA A POR TATE E VALLINDER (1995).(1997) JUDICIALIZAO DA POLTICA.

ROGRIO NO DESCONSIDERA A REQUER UMA DESCRIO DO QUADROARANTES IMPORTNCIA, MAS ACEITA OUTROS INSTITUCIONAL E DAS REGRAS QUE

(1999, 2002) ELEMENTOS MAIS CENTRAIS PARA PERMITEM OU IMPEDEM AESA JUDICIALIZAO DA POLTICA. TIPICAMENTE POLTICAS POR PARTE

DOS TRIBUNAIS.

Fonte: Oliveira e Carvalho (2006). Com acrscimos dos autores.

Com relao aos fatores que impulsionariam a judicializao, tambm no hconcordncia. no presente trabalho, a inteno analisar, na literatura especializa-da, se o Ministrio Pblico teria algum poder explicativo na anlise do processo dejudicializao da poltica. Partindo do pressuposto de que o termo deve se aplicarno s aos juzes, mas tambm a outras carreiras judiciais, notadamente os membrosdo Ministrio Pblico, estes ltimos podem ser considerados responsveis por talfenmeno. Os promotores e procuradores usam suas competncias para levar certostipos de conflito justia ou para resolv-los de forma extra-judicial. Segundoarantes, O Ministrio Pblico tem sido o agente mais importante da defesa dedireitos coletivos pela via judicial e, dado que os conflitos relativos a tais direitos tm




geralmente conotao poltica, pode-se dizer que tambm tem impulsionado umprocesso mais amplo de judicializao de conflitos polticos (1999: 83).

J Casagrande (2008) considera a aquisio de autonomia pelo MinistrioPblico um dos vetores que impulsionaram o processo de politizao da justia noBrasil11. Para ele, as garantias e prerrogativas adquiridas pelos promotores e procu-radores na Constituio de 1988 vm conferindo um novo papel no seu modo deatuar. Com efeito, a criao de um Ministrio Pblico com um alto grau de autono-mia e discricionariedade frente aos Poderes do Estado somada ampliao deatribuies para a proteo do interesse pblico e dos direitos sociais seriam fatoresexplicativos para o processo de judicializao da poltica.

Entretanto, embora se admita que o Ministrio Pblico tem desempenhado opapel de coordenao e mediao entre as diversas agncias estatais, valendo-se demaneira significativa de instrumentos extrajudiciais na resoluo de disputas(MaCIEL; kOErnEr, 2002: 126), isso por si s no seria suficiente para incentivara judicializao (VIanna, 2002).

aparece aqui [no trabalho de Vianna (2002)] a figura do MP mais como um agente de mediao entre agentes sociais e poderes polticos do que um agente de judicializao, que provoca a interveno de um poder externoe supostamente despolitizado a fim de solucionar de forma tutelar osconflitos (MaCIEL; kOErnEr, 2002: 12).

a tabela abaixo resume essas vises.

Tabela 2 Ministrio Pblico e judicializao da poltica

AUTOR ARGUMENTO

ARANTES O MINISTRIO PBLICO TEM SIDO O AGENTE MAIS IMPORTANTE DA DEFESA DE DIREITOS COLETIVOS PELA VIA(1999, 2002) JUDICIAL E, DADO QUE OS CONFLITOS RELATIVOS A TAIS DIREITOS TM GERALMENTE CONOTAO POLTICA,

PODE-SE DIZER QUE TAMBM TEM IMPULSIONADO UM PROCESSO MAIS AMPLO DE judicializao deconflitos polticos.

VIANNA O MINISTRIO PBLICO TEM DESEMPENHADO UM PAPEL DE COORDENAO E MEDIAO ENTRE AS DIVERSAS(2002) AGNCIAS ESTATAIS, VALENDO-SE DE MANEIRA SIGNIFICATIVA DE INSTRUMENTOS EXTRAJUDICIAIS NA RESOLUO

DE DISPUTAS, MAS ISSO POR SI S NO SERIA SUFICIENTE PARA INCENTIVAR A JUDICIALIZAO. A FIGURADO MP APARECE MAIS COMO UM AGENTE DE MEDIAO ENTRE AGENTES SOCIAIS E PODERES POLTICOS DOQUE UM AGENTE DE JUDICIALIZAO.

CASAGRANDE A AQUISIO DA AUTONOMIA PELO MINISTRIO PBLICO UM DOS VETORES QUE IMPULSIONARAM O PROCESSO(2008) DE POLITIZAO DA JUSTIA NO BRASIL. PARA ELE, AS GARANTIAS E PRERROGATIVAS ADQUIRIDAS PELOS

PROMOTORES E PROCURADORES NA CONSTITUIO DE 1988 VM CONFERINDO UM NOVO PAPEL NO SEU MODODE ATUAR. COM EFEITO, A CRIAO DE UM MINISTRIO PBLICO COM UM ALTO GRAU DE AUTONOMIA EDISCRICIONARIEDADE FRENTE AOS PODERES DO ESTADO SOMADA AMPLIAO DE ATRIBUIES PARA APROTEO DO INTERESSE PBLICO E DOS DIREITOS SOCIAIS SERIAM FATORES EXPLICATIVOS PARA O PROCESSO

DE JUDICIALIZAO DA POLTICA.

Fonte: elaborao prpria




De fato, o novo desenho institucional do Ministrio Pblico e as prerrogativasadquiridas pelos seus membros no devem ser considerados fatores suficientes paraa explicao do processo de judicializao. Mas, sem dvida, a instituio tem umpapel central no estudo do fenmeno no Brasil.

CONCLUSOEste trabalho buscou debater alguns aspectos relevantes do novo desenho institucio-nal do Ministrio Pblico e sua relao com o fenmeno de judicializao da poltica.Certamente, as garantias e prerrogativas asseguradas pela Constituio de 1988 fize-ram com essa instituio adquirisse um alto grau de autonomia e discricionariedade,tendo essas caractersticas alguma relevncia no processo de judicializao.

Embora se admita que a questo de avaliao do grau de autonomia real doMinistrio Pblico eminentemente emprica (SaDEk, 2000), o presente traba-lho abordou alguns critrios importantes de avaliao apontados pela literatura eos motivos pelos quais o Ministrio Pblico conseguiu essa autonomia. retomandoalguns pontos centrais, esse perfil institucional bastante peculiar, principalmen-te se comparado ao perfil de outras agncias estatais brasileiras. Sendo assim,alguns trabalhos na Cincia Poltica nacional surgiram no intuito de explicar essenovo modelo. Embora ainda incipiente e com algumas limitaes, o debate trazvariveis importantes que devem ser consideradas e servem como um norte paranovas pesquisas.

alm disso, acredita-se que o grau de autonomia e discricionariedade adquiri-do pelo Ministrio Pblico deveria ser acompanhado por mecanismos eficientes decontrole e accountability. Como analisado, isso no aconteceu. Os mecanismos sofrgeis e deixam ampla margem para a atuao autnoma dos membros do Parquet.Embora a situao parea um tanto insolvel, alguns mecanismos tm potenciali-dade se ser eficientes, se corrigidas suas falhas. O controle oramentrio, porexemplo, pode ser um mecanismo adequado. Mesmo que no atinja diretamente osintegrantes da instituio, pode interferir na sua efetividade, o que j um impor-tante passo.

Com relao ao impacto que esse novo desenho institucional tem sobre o atual eto estudado fenmeno de judicializao da poltica, como vimos, h discordnciastanto no que se refere fora desse impacto quanto sua forma. todavia, oMinistrio Pblico pode ser considerado um eficiente catalisador do processo dejudicializao da poltica.

Por fim, destacamos que ainda h um leque de problemas que a agenda de pes-quisa sobre o Ministrio Pblico pode resolver. a instituio aparece cada vez maiscomo um importante ator poltico do processo de tomada de decises e suainfluncia cresce como um dos rgos do Sistema de Justia. algumas pesquisas




importantes surgiram com o objetivo de suprir a necessidade de estudos sobre essacrescente influncia (SaDEk, 1997; SaDEk, 2000; arantES, 2000; SILVa,2001; BraSIL, 2006). Contudo, muito mais do que fornecer respostas, o objetivodo presente trabalho foi suscitar questes que, sem dvida, so importantes parapesquisas futuras.



: ARTIGO APROVADO (03/11/2010) : recebido em 01/07/2010

NOTAS

1 O mais comum indicar a origem do Ministrio Pblico nos procuradores do rei da Frana. Como uma aluso sorigens histricas francesas, o termo Parquet (assoalho das salas de audincia, sobre o qual esses magistrados tinhamassento) utilizado frequentemente para se referir ao Ministrio Pblico (MazzILLI, 2005).

2 recentemente, o Ministrio Pblico tem se utilizado bastante dos termos de ajustamento de Conduta, que umaespcie de acordo que o Ministrio Pblico prope, como uma forma de evitar o ajuizamento da ao civil pblica, ouseja, uma forma da instituio resolver questes sem acionar o Judicirio.

3 as atividades-fim so aqueles atos para os quais a Constituio destinou a instituio ministerial, como a defesados interesses sociais. Elas de diferenciam das atividades-meio, que so os atos administrativos que a instituio pratica,como a nomeao ou promoo de promotores e procuradores (MazzILLI, 2005: 38).

4 Em uma obra seminal, Olson (1999) vai de encontro ideia de que grupos de indivduos com interesses comunsusualmente tentam promover esses interesses comuns (OLSOn, 1999:13). Ou seja, ele tenta mostrar que a noo de quequando os indivduos fazem parte de um grupo eles agem voluntariamente com o objetivo de alcanar seus interessescomuns, tanto quanto eles fazem para atingir seus interesses pessoais, no verdadeira, como defendida por muitosestudiosos. Para ele, os indivduos racionais e centrados nos seus prprios interesses no atuaro no sentido de promoverseus interesses comuns, mesmo que saiam ganhando se agirem como grupo para atingir tais interesses.

5 O centro foi um bloco suprapartidrio e de carter conservador formado a partir de insatisfaes com os rumosda Constituinte. Esse grupo fez uma campanha pela reforma do regimento Interno, o que acabou sendo conseguido.

6 neste modelo, o principal representa aquele que delega e o agent aquele a quem a autoridade delegada(LUPIa, 2001).

7 a definio de accountability tem duas dimenses bsicas: a responsividade que se refere compatibilidade entre aao de um agent e a preferncia de seu principal e a responsabilizao que diz respeito obrigatoriedade do respeito aesta compatibilidade.

8 abdicao aqui entendida no sentido de que os polticos no tm nenhum mecanismo para controlar o MinistrioPblico. Como j foi mostrado, apesar de insuficientes, os mecanismos existem.

9 a accountability se d em dois nveis, no vertical, exercida atravs dos cidados pelo voto e no horizontal, exercidaentre as agncias do Estado (ODOnnELL, 1998).


10 a judicializao da poltica tem como fenmeno correlato a politizao da justia, ambos indicando, grossomodo, os efeitos da expanso do Poder Judicirio no processo decisrio das democracias contemporneas (tatE;VaLLInDEr, 1995).

11 Casagrande (2008) atribui a politizao da justia aos seguintes fatores: a) a criao de um modelo constitucionalamplamente regulatrio dos direitos individuais e sociais, com a prevalncia do direito pblico sobre o direito privado,consagrado na ideia de Constituio Cidad; b) a ampliao do sistema de controle de constitucionalidade; c) aindependncia do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico; e d) ampliao do acesso Justia, por meio de novas formasprocessuais (aes coletivas, aes diretas para controle de constitucionalidade, etc.) e da abertura de novos canais dosistema de justia (Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, juizados especiais, rgos de defesa do consumidor e daconcorrncia, Comisses Parlamentares de Inqurito).

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

arantES, rogrio Bastos. Direito e poltica: o Ministrio Pblico e a defesa dos direitos coletivos. RevistaBrasileira de Cincias Sociais, 14, 39: 83-102, 1999. ______. Ministrio Pblico e Corrupo Poltica em So Paulo. In: SaDEk, Maria tereza (org.). Justia ecidadania no Brasil. So Paulo: Sumar, 2000.______. Ministrio pblico e poltica no Brasil. So Paulo: Educ/Sumar, 2002.BEnDOr, Jonathan et al. theories of delegation. Annual review of political science, 4: 235-269, 2001. BOnaVIDES, Paulo; anDraDE, Paes de. a Constituinte e a Constituio de 1988. In: BOnaVIDES, Paulo;anDraDE, Paes de. Histria Constitucional do Brasil. Braslia: Paz e terra/Senado Federal, 1989. CaPPELLEttI, Mauro. Juzes Legisladores?. Porto alegre: Srgio antnio Fabris Editor, 1993.CarVaLhO, Ernani. Em busca da judicializao da poltica no Brasil: apontamentos para uma nova abordagem.Revista. Sociologia e Poltica. 23: 127-139, 2004.CaSaGranDE, Cssio. Ministrio Pblico e Judicializao da Poltica - cinco estudos de caso. Porto alegre, Srgioantnio Fabris Editor, 2008.CaStrO, Marcos Faro de. O Supremo tribunal Federal e a Judicializao da Poltica. Revista Brasileira de CinciasSociais. 12, 34, 1997.CaVaLCantI, rosngela Batista. Ministrio Pblico na Paraba. In: SaDEk, Maria tereza (org.). Justia ecidadania no Brasil. So Paulo: Sumar, 2000.GaraPOn, antoine. O juiz e a democracia: o guardio de promessas. rio de Janeiro, revan, 1999.haLL, Peter a.; tayLOr, rosemary C. r. as trs verses do neo-institucionalismo. Lua Nova, 58: 193-223, 2003.kErChE, Fbio. O Ministrio Pblico e a Constituinte de 1987/88. In: SaDEk, Maria tereza (org.). O sistemade Justia. So Paulo: IDESP/Sumar, 1999.______ O Ministrio Pblico no Brasil: autonomia, organizao e atribuies. tese de Doutorado, Dept. CinciaPoltica, USP, 2003.kInzO, Maria Dalva Gil.. O quadro partidrio e a constituinte. In: LaMOUnIEr, Bolvar (org.), De Geisel aCollor: o balano da transio. So Paulo: IDESP/Sumar, 1990.LUPIa, arthur. Delegation of power: agency theory. In: neil Smelser e Paul Baltes (orgs.), Internationalencyclopedia of the social behavioral sciences. Oxford: Elsevier science limited, 2001. MaCIEL, Dbora; kOErnEr, andrei. Sentidos da judicializao da poltica: duas anlises. Lua Nova, 57: 113-133, 2002.MazzILLI, hugo nigro. Ministrio Pblico. 3. ed. So Paulo: Damsio de Jesus, 2005.MELO, Marcus andr. Governance e reforma do estado: o paradigma agente x principal. Revista do ServidorPblico, 120, 1: 67-79, 1996. MILLEr, Gary J. the political evolution of principal-agent models. Annual review of political science, 8: 203-225, 2005.ODOnnELL, Guillermo. Democracia delegativa?. Novos Estudos, 31: 25-40, 1991.______. accountability horizontal e novas poliarquias. Lua Nova, 44: 27-53, 1998.______ et al. (orgs.). Democracia, violncia e injustia: o no-Estado de direito na amrica Latina. So Paulo: Paz eterra, 2000.




OLIVEIra, Vanessa; CarVaLhO, Ernani. a judicializao da poltica: um tema em aberto. Revista Poltica Hoje, 1,15, 2006.OLSOn, Mancur. A lgica da ao coletiva: os benefcios pblicos e uma teoria dos grupos sociais. So Paulo:Editora da Universidade de So Paulo, 1999.PrzEwOrSkI, adam. Sobre o Desenho Institucional do Estado: Uma Perspectiva Agent x Principal. In: PErEIra,Bresser (org.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1998.SaDEk, Maria tereza (org). O Ministrio Pblico e a Justia no Brasil. So Paulo: Sumar, Idesp, 1997.______. O sistema de justia. In: SaDEk, Maria tereza (org.). O sistema de justia. So Paulo: IDESP/Sumar, 1999.______. Cidadania e Ministrio Pblico. In: SaDEk, Maria tereza (org). Justia e cidadania no Brasil.So Paulo:Sumar, 2000.SaLazar, Juliana. O desenho institucional do Ministrio Pblico: o Procurador-Geral da repblica e as aes Diretasde Inconstitucionalidade. Dissertao de Mestrado, Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, UFPE, 2007.SILVa, Catia aida. Justia em jogo: novas facetas da atuao dos promotores de justia. So Paulo: Edusp, 2001.tatE, neal; VaLLInDEr, torbjorn. The global expansion of judicial power: the judicialization of politics. new york,new york University Press, 1995. VIanna, Luiz werneck et al. A judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil. rio de Janeiro, revan, 1999.VIanna, Luiz werneck (org). A democracia e os Trs Poderes no Brasil. Belo horizonte: Editora UFMG; rio deJaneiro: IUPErJ/FaPErJ, 2002.

DOCUMENTOS OFICIAISBraSIL. Lei complementar n 75, de 20 de maio de 1993.BraSIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988.COnaMP. Carta de Curitiba, de 21 de junho de 1986.BraSIL, Ministrio da Justia. Diagnstico Ministrio Pblico nos Estados, 2006.

SiTES CONSULTADOSassociao nacional dos Membros do Ministrio Pblico www.conamp.org.brConselho nacional do Ministrio Pblico http://www.cnmp.gov.br/Ministrio Pblico da Unio http://www.mpu.gov.br



Rua Acadmico Hlio Ramos s/n 14 andarCidade Universitria 50670-901

Recife PE - Brasil

[email protected]

Ernani CarvalhoDOUTOR EM CINCIA POLTICA PELA UNIVERSIDADE DE SO PAULO

(USP)

PROFESSOR DO DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA DAUNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO (UFPE)

PESQUISADOR DO CNPQ NVEL 2

Rua Acadmico Hlio Ramos s/n 14 andarCidade Universitria 50670-901

Recife PE Brasil

[email protected]

Natlia LeitoMESTRANDA EM CINCIA POLTICA PELA UNIVERSIDADE FEDERAL

DE PERNAMBUCO (UFPE)


Documents

ART_Novo Desenho Institucional Do Ministerio Publico_a03v6n2