AVRITZER, Leonardo. Instituições Participativas e Desenho Institucional - Algumas Consideraçoes Sobre a Variação Da Participação No Brasil Democrático

Instituies participativas e desenho institucional: algumas consideraes sobre a variao da

participao no Brasil democrtico

Leonardo Avritzer

Departamento de Cincia Poltica Universidade Federal de Minas Gerais

Resumo: O autor analisa as instituies participativas (oramentos participativos, conselhos de polticas e planos diretores municipais) surgidas na democracia brasileira recente e aponta para suas diferenas devidas a desenhos institucionais diferenciados. Estes variam na maneira como a participao se organiza; na maneira como o Estado se relaciona com a participao e na maneira como a legislao exige do governo a implementao ou no da participao e o autor mostra esta variao atravs da anlise destas prticas em diferentes cidades brasileiras (Porto Alegre, So Paulo, Belo Horizonte e Salvador). A anlise dos diferentes desenhos participativos mostra que o oramento participativo a prtica mais democratizante, mas tambm a mais vulnervel vontade da sociedade poltica; indica ainda a importncia da variao do contexto para a efetividade da participao.

Palavras-chave: instituies participativas, desenho institucional, democracia brasileira, oramento participativo

Abstract: The author analyses the participative institutions (participative budgets, local councils of politics and managing plans) emerged in the recent Brazilian democracy and he points to their differences due the distinct institutional designs. These institutions vary in the way as the participation is organized; in the way as the State is related to the participation and in the way the law imposes the government to adopt participative formula. The author shows this variation in different Brazilian cities (Porto Alegre, So Paulo, Belo Horizonte e Salvador) and the analysis shows that the participative budget is the more democratic but also the most vulnerable form that suffers the pressure of political society. The analysis also indicates the importance of the context variation for the effectiveness of the participation.

Key words: participative institutions, institutional design, Brazilian democracy, participative budget

OPINIO PBLICA, Campinas, vol. 14, n 1, Junho, 2008, p.43-64

OPINIO PBLICA, Campinas, vol. 14, n 1, Junho, 2008 p.43-64

Introduo O Brasil se transformou ao longo do sculo XX de um pas de baixa propenso

associativa e poucas formas de participao da populao de baixa renda (KOWARICK, 1973; SINGER e BRANDT, 1980; AVRITZER, 2000), em um dos pases com o maior nmero de prticas participativas. O surgimento do oramento participativo em Porto Alegre despertou ateno de atores do norte e do sul sobre as novas formas de participao geradas pela democratizao brasileira (SANTOS, 1998; AVRITZER, 2002a; BAIOCCHI, 2005; SINTOMER, 2005). Ao mesmo tempo em que o oramento participativo surgiu em Porto Alegre e se estendeu para mais de 170 cidades (AVRITZER, 2006) surgiram tambm duas outras formas adicionais de participao no Brasil democrtico resultantes do processo constituinte e sua posterior regulamentao. Os conselhos de polticas surgiram como resultado da Lei Orgnica da Sade (LOS) e da assistncia social (LOAS) e, como resultado do captulo das polticas urbanas do processo constituinte e sua regulamentao em 2001 atravs do Estatuto da Cidade, comearam a proliferar durante a ltima dcada os assim chamados Planos Diretores Municipais. Estes ltimos se tornaram obrigatrios em todas as cidades com mais de 20.000 habitantes. Assim, temos hoje no pas o que podemos denominar de uma infra-estrutura da participao bastante diversificada na sua forma e no seu desenho.

Quando analisamos detalhadamente os oramentos participativos, os conselhos de polticas e os planos diretores municipais visualizamos uma variedade de instituies participativas expressa atravs de desenhos institucionais diferenciados. No caso dos oramentos participativos, eles constituem aquilo que a literatura denomina de desenhos participativos de baixo para cima (FUNG e WRIGHT, 2003; BAIOCCHI, 2003). Eles so uma forma aberta de livre entrada e participao de atores sociais capaz de gerar mecanismos de representao da participao. No caso dos conselhos de polticas, eles constituem desenhos institucionais de partilha do poder e so constitudos pelo prprio Estado, com representao mista de atores da sociedade civil e atores estatais. E, por fim, os planos diretores municipais, atravs da obrigatoriedade das audincias pblicas, constituem um terceiro tipo que denominamos desenho institucional de ratificao. importante perceber que estes desenhos variam em pelo menos trs aspectos: na maneira como a participao se organiza; na maneira como o Estado se relaciona com a participao e na maneira como a legislao exige do governo a implementao ou no da participao. O objetivo deste artigo comparar estes desenhos nestas trs dimenses; ele est dividido em quatro partes: na primeira delas fazemos breves consideraes sobre desenho institucional e participao e nas trs sees seguintes abordamos cada um dos tipos de desenho institucional

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AVRITZER, L. Instituies participativas e desenho institucional...

mostrando a sua variao em diferentes contextos. Nas concluses, mostramos o contexto no qual o processo participativo instaurado se torna mais efetivo. Desenho institucional participativo: algumas reflexes heterodoxas

A teoria democrtica da segunda metade do sculo XX operou com um

conceito bastante limitado de instituies polticas. Para ela, o elemento central da institucionalidade esteve centrado na existncia de uma legislao formal acerca do funcionamento das instituies. As instituies so definidas de forma convencional como um conjunto de normas e de regras que estruturam a ao social e poltica (MEYER e ROWAN, 1991, p.41; HELMKE e LEVITSKI, 2006). Ainda que diversos desses autores admitam a presena de regras informais no interior das instituies polticas, a literatura sobre o assunto se concentrou predominantemente em regras informais no interior de instituies polticas formalmente ou legalmente constitudas, tais como parlamentos, partidos e poder judicirio (HELMKE e LEVITSKY, 2006). Dois conjuntos de crticas podem ser feitas a esta literatura: a primeira crtica diz respeito ao fato de um conjunto de instituies participativas no Brasil no esto nem formal nem legalmente constitudas e, no entanto, pautam um conjunto de comportamentos e expectativas importantes dos atores sociais (AVRITZER, 2009, no prelo). A segunda crtica est relacionada prpria abrangncia do conceito de instituio poltica que, via de regra, no trata das prticas participativas, mas apenas das instituies resultantes do processo de autorizao da representao (PITKIN, 1967). Implicitamente, ao excluir as formas de participao do hall das instituies, esta literatura continua operando com uma oposio entre participao e institucionalizao (HUNTINGTON, 1969) que h muito tempo no capaz de gerar um entendimento adequado do fenmeno da participao.

Em contraposio a essa maneira de conceber a participao lanamos o conceito de instituies participativas. Por instituies participativas entendemos formas diferenciadas de incorporao de cidados e associaes da sociedade civil na deliberao sobre polticas (AVRITZER, 2009, no prelo). possvel diferenciar pelo menos trs formas atravs das quais os cidados ou associaes da sociedade civil podem participar do processo de tomada de deciso poltica: a primeira destas formas o que denominamos de desenho participativo de baixo para cima (FUNG e WRIGHT, 2003 e BAIOCCHI, 2003). Neste caso, do qual o oramento participativo no Brasil o exemplo mais conhecido, h a livre entrada de qualquer cidado no processo participativo e as formas institucionais da participao so constitudas de baixo para cima. Assim, mais uma vez no caso do oramento participativo, podemos pensar nas eleies de delegados pela populao e na eleio de conselheiros pela populao. Ambos os processos ocorrem de baixo para cima (SANTOS, 1998;

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ABERS, 2000; AVRITZER, 2002b). Afirmar que o oramento participativo ocorre de baixo para cima no significa diminuir a iniciativa do Estado em implant-lo, mas apenas enfatizar que esta iniciativa cria uma institucionalidade de baixo para cima1. A segunda maneira como instituies participativas podem se constituir atravs de um processo de partilha do poder, isto , atravs da constituio de uma instituio na qual atores estatais e atores da sociedade civil participam simultaneamente. Este arranjo se diferencia do anterior por dois motivos principais: porque no incorpora um nmero amplo de atores sociais e porque determinado por lei e pressupe sanes em casos da no instaurao do processo participativo2. H ainda um terceiro formato de instituio participativa no qual ocorre um processo de ratificao pblica, ou seja, no qual se estabelece um processo em que os atores da sociedade civil no participam do processo decisrio, mas so chamados a referend-lo publicamente.

Se analisarmos de forma detalhada os trs tipos de arranjos participativos podemos diferenci-los a partir de trs variveis: iniciativa na proposio do desenho, organizao da sociedade civil na rea em questo e vontade poltica do governo em implementar a participao. Cada uma das trs variveis se expressa de forma diferente nas trs instituies participativas em questo, tal como mostramos a frente. No caso do OP, a sua experincia em Porto Alegre mostra, tal como a literatura j apontou, a iniciativa do governo em propor o desenho (SANTOS, 2002; ABERS, 2000); uma forte organizao prvia da sociedade civil (AVRITZER, 2002b; BAIOCCHI, 2005) e a persistncia da vontade poltica do governo em implementar a poltica participativa (WAMPLER e AVRITZER, 2004). No caso dos conselhos de poltica, em especial dos conselhos de sade, possvel apontar algo semelhante em relao sua implementao em So Paulo. Ela dependente da existncia de uma forte organizao da sociedade civil na cidade (SADER, 1988; COELHO, 2004; AVRITZER, 2009, no prelo), assim como da vontade poltica do governante. No entanto, uma varivel importante diferencia os conselhos de sade do OP: a existncia de sanes no caso de no implementao. Se ainda levamos em conta uma terceira experincia, a dos Planos Diretores Municipais (PDM), percebemos uma terceira combinao entre as trs variveis: os PDMs so a instituio participativa menos dependente da vontade do governo, ainda que dependam do nvel de organizao da sociedade civil, tal como mostram as experincias recentes de Belo Horizonte, So Paulo e Salvador (MILANI, 2005; AVRITZER, 2009, no prelo).

1 Existem diversos trabalhos mostrando o papel do governo na constituio do oramento participativo. Abers e Santos se inclinam para uma posio que ressalta mais fortemente a iniciativa do Estado, ao passo que Avritzer e Baiochi enfatizam aspectos da organizao da sociedade civil. Vide Santos, 1998; Abers, 2000; Avritzer, 2002 e Baiochi, 2005. 2 Evidentemente que possvel, do ponto de vista heurstico, supor uma instituio de partilha de poder no determinada legalmente, ainda que a participao dos atores estatais esteja amplamente determinada por motivaes polticas e ideolgicas.

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Portanto, possvel notar que as instituies participativas variam na sua capacidade de democratizar o governo. As principais variaes esto relacionadas ao contexto de organizao da sociedade civil3 e presena de atores polticos capazes de apoiar unificadamente processos participativos. Nesta ltima categoria, vale a pena observar variaes no prprio apoio oferecido pelo Partido dos Trabalhadores a processos participativos. Na medida em que passamos a trabalhar com o contexto como varivel relevante passamos, ao mesmo tempo, a relativizar o papel do desenho institucional tomado separadamente para pensar as instituies participativas. Diferentemente de Fung e Wright que atribuem ao desenho institucional a capacidade de gerar xito nos processos participativos e propem a repetio de desenhos independentemente de contexto (FUNG e WRIGHT, 2003), neste artigo, propomos uma outra categoria que denominamos de desenho participativo interativo. Neste caso, o sucesso dos processos participativos est relacionado no ao desenho institucional e sim maneira como se articulam desenho institucional, organizao da sociedade civil e vontade poltica de implementar desenhos participativos.

Nas prximas trs sees deste artigo, discutimos os desenhos de baixo para cima, os desenhos de partilha de poder e os desenhos de ratificao em quatro contextos diferenciados: as cidades de So Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte e Salvador. Diferenciamos os casos de participao nas quatro cidades relacionando-os aos diferentes desenhos institucionais participativos implantados em cada uma delas. Oramento participativo, organizao da sociedade e sistema poltico no Brasil

O oramento participativo uma das instituies participativas mais conhecidas internacionalmente devido ao sucesso da experincia em Porto Alegre vigente entre 1990 e 20054. O surgimento do oramento participativo est relacionado a condies muito particulares da cidade de Porto Alegre, tais como a existncia de uma forte tradio de organizao da sociedade civil, em particular dos movimentos comunitrios ainda nos anos cinqenta do sculo XX (BAIERLE, 1998; BAQUERO, 2000; AVRITZER, 2006). Porto Alegre contou tambm com uma

3 Vale a pena mencionar aqui que, tanto pela sua dimenso quanto pelas variaes culturais, o Brasil tem padres diferenciados de organizao da sociedade civil. Ainda nos anos cinqenta, a cidade de Porto Alegre desenvolveu um associativismo comunitrio bastante forte, ao passo que as principais capitais do sudeste apenas constituram um associativismo comunitrio forte durante a democratizao. J no caso das capitais do nordeste, Salvador continua tendo um associativismo comunitrio fraco (AVRITZER, 2007). 4 A partir de 2006 o oramento participativo de Porto alegre se transformou no processo de participao solidria (vide Porto Alegre, 2006).

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tradio poltica diferenciada em relao a outras regies do Brasil, sendo a nica cidade na qual o PTB, Partido Trabalhista Brasileiro, ganhou eleies continuamente entre 1946 e 1964 (AVRITZER, 2006). Esta tradio fez com que a conjuntura poltica da cidade de Porto Alegre fosse diferente daquela vigente em outras cidades brasileiras no momento imediatamente posterior a redemocratizao brasileira em 1985. Enquanto em todas as principais cidades do sul e sudeste do Brasil, em particular, Rio de Janeiro, So Paulo e Belo Horizonte houve um embate entre partidos de direita e partidos de esquerda, em Porto Alegre houve uma disputa no interior do campo da prpria esquerda, com o PDT, Partido Democrtico Trabalhista ganhando a primeira eleio posterior democratizao em 1986. Foi neste momento que as alternativas em torno de polticas participativas se colocaram na cidade, a partir da configurao especfica da sociedade civil e da sociedade poltica na cidade.

Ao vencer as eleies para prefeito de 1986, Alceu Collares, do PDT, procurou os movimentos comunitrios da cidade e props uma forma de participao no oramento chamada de fiscal de bairro. Ao mesmo tempo, a UAMPA (Unio das Associaes de Moradores de Porto Alegre) constituda no final do perodo autoritrio j havia se posicionado em seu congresso em 1986 a favor de formas de participao no oramento. desta dupla interseo entre sociedade civil e sociedade poltica que surge a idia da participao no oramento. O PT, Partido dos Trabalhadores, apresenta, ento, a idia de conselhos populares e concorre contra o PDT nas eleies de 1988, vencendo-as. Assim, uma interseo muito particular entre sociedade civil e sociedade poltica se manifesta em Porto Alegre no final dos anos oitenta. Partidos de esquerda disputam o poder na cidade propondo formas diferenciadas de participao. Ao mesmo tempo, uma sociedade civil organizada tenta radicalizar estas formas no nvel local, j que a UAMPA desde 1986 propunha a participao da populao nas regies (UAMPA, 1986). Nos primeiros trinta dias do governo Olvio Dutra, a idia de um oramento participativo ir se consolidar mais uma vez, na interseo entre sociedade civil e sociedade poltica. A vinda de importantes lideranas comunitrias para a prefeitura e sua integrao CRC (Coordenao de Relaes com a Comunidade) viabilizam a idia de um oramento participativo a partir das regies. Como possvel observar na Tabela 1, a participao inicial varia e completamente dependente da organizao prvia das regies.

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Tabela 1. Participao em Porto Alegre por regies selecionadas

Regio 1990 1992 1994 1996 1998

Leste

152

510

339

623

710

Lomba

64

569

575

973

638

Partenon

75

1096

661

809

805

Regies

com

tradio

associativa

Cruzeiro

181

297

494

649

604

Navegantes

15

165

135

495

624

Nordeste

33

276

350

682

906

Restinga

36

369

1096

763

1348

Regies

sem

tradio

associativa

Centro-Sul

101 591

352 1513 1461

Fonte: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, CRC (Porto Alegre, 2000).

No difcil ver em operao os elementos que fizeram do OP de Porto

Alegre um caso exitoso de participao de baixo para cima: a presena de uma sociedade civil forte e a existncia uma sociedade poltica esquerda do espectro poltico. A associao entre ambas gerou o OP e foi capaz de sustent-lo durante os primeiros anos quando a participao no era to alta. Quando nos voltamos para os dois outros casos de OP, o de Belo Horizonte e o de So Paulo, podemos imediatamente perceber uma variao nestes fatores. O OP de Belo Horizonte no representou uma experincia muito diferente em relao de Porto Alegre. A formao de movimentos comunitrios fortes em Belo Horizonte muito posterior sua formao em Porto Alegre e ocorreu apenas no comeo da redemocratizao brasileira a partir de metade dos anos 70 (AVRITZER, 2000). J o Partido dos Trabalhadores tem em Minas Gerais um das suas quatro principais bases iniciais (KECK,1992). No entanto, o PT belo horizontino nunca foi to homogeneamente

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participativo quanto o PT porto-alegrense. Grupos no interior do PT de Belo Horizonte manifestaram um certo ceticismo em relao ao OP que se expressou no desenho institucional mais fraco do OP na cidade. Inicialmente, no havia um Conselho do Oramento Participativo em Belo Horizonte (AVRITZER, 2002). Ainda assim, o OP foi amplamente exitoso em Belo Horizonte no que diz respeito tanto participao quanto aos seus aspectos distributivos (PIRES, 2007). O caso do OP mais interessante de ser analisado, por constituir um excelente exemplo das limitaes existentes para a implantao do oramento participativo, o da cidade de So Paulo.

So Paulo uma das cidades nas quais a sociedade civil mais fortemente se re-organizou no incio da redemocratizao (SADER, 1988). Diversos movimentos que se tornaram importantes nacionalmente tiveram a sua origem na cidade, entre os quais o movimento popular de sade (SADER, 1988; JACOBI, 1995; COELHO, 2004; AVRITZER, 2009, no prelo) e o movimento nacional pela reforma urbana (SAULE, 2005; FERNANDES, 2005). No entanto, a sociedade civil paulistana desde o incio da redemocratizao expressou uma desigualdade regional: ela sempre foi mais forte nas zonas leste e oeste da cidade do que na zona sul, fenmeno este ligado s caractersticas da ao da igreja catlica em So Paulo (DOIMO, 2004). Este fenmeno se acentuou com a diviso da arquidiocese da cidade pelo Papa Joo Paulo II no comeo dos anos oitenta consolidando o fenmeno da regionalizao da sociedade civil. Ao mesmo tempo, So Paulo, o bero do Partido dos Trabalhadores, sempre foi uma cidade no qual o partido teve maior influncia de um grupo no participativo5 do que de grupos participativos. Entre os trs grupos que deram origem ao PT (MENEGUELLO, 1989), novo sindicalismo, nova esquerda e catolicismo de base (CASANOVA, 1994), apenas este ltimo tentou implantar polticas participativas e sua presena sempre foi desigual na cidade. Como conseqncia deste processo, no caso da cidade de So Paulo, a sociedade civil no teve, historicamente, fora para demandar polticas participativas e nem a sociedade poltica teve empatia com a sociedade civil para transformar uma poltica participativa em uma poltica de governo.

O PT ocupou por duas vezes a prefeitura da cidade de So Paulo e, em ambas, enfrentou insucessos muito fortes na implementao de polticas participativas. A primeira experincia do PT na prefeitura de So Paulo, que foi simultnea eleio de Olvio Dutra para a prefeitura de Porto Alegre m 1988, foi marcada por profundas divises internas no interior do partido (COUTO,1994). A poltica participativa, que chegou a receber o nome de oramento participativo naquele perodo, no foi capaz de ser aprovada na cmara municipal e de ser

5 Este processo est diretamente ligado ao surgimento e consolidao da liderana de Jos Dirceu no PT a partir de meados dos anos oitenta. Jos Dirceu conquista a secretaria geral do PT. em 1986 e, a partir da, fortaleceu grupos da nova esquerda que tem uma viso bastante ctica dos processos participativos.

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implementada (SINGER, 1993). A volta do PT prefeitura de So Paulo no ano 2000 colocou novamente a questo da centralidade das polticas participativas e do OP. Marta Suplicy foi eleita prefeita com 38% dos votos no primeiro turno, mostrando uma evoluo problemtica dos votos do PT na capital paulista em comparao com Belo Horizonte e Porto Alegre, tal como mostra a Tabela 2. A necessidade do PT de aumentar o percentual de votos na cidade e a desconfiana de setores importantes da administrao Marta Suplicy acerca da adequao das polticas participativas em relao a tal objetivo levaram deciso de implantar o OP como uma entre diversas polticas pblicas setoriais. Assim, a partir de 2002 passou a haver OP na cidade de So Paulo.

Tabela 2. Votos para prefeito em Porto Alegre, Belo Horizonte e So Paulo (%)

1988 1992 1996 2000 2004

So Paulo 33,0%

30,68% 24,51% 38% 35,8%

Belo Horizonte 24,0% 36,91% 22% 46%

in coalition

68,4%

Porto Alegre 34,34%

40,76% 55,0% 48,7% 37%

Fonte: (TRE).

O oramento participativo implantado na cidade de So Paulo teve as

seguintes caractersticas: 1) seguiu uma lgica organizativa muito semelhante a do OP de Porto Alegre com a realizao de assemblias regionais e a eleio de um conselho; 2) OP teve baixa centralidade poltica na administrao Marta Suplicy, tendo sido delegado a um dos grupos de esquerda mais especializados na participao poltica, mas relativamente isolado na administrao; 3) diferentemente do OP de Porto Alegre, o de So Paulo no foi a principal forma de distribuio de bens pblicos para a populao pobre da cidade. Junto com o OP, operou um programa de bolsas para a populao carente, que recebeu uma quantidade muito superior de recursos. Ainda houve uma terceira poltica pblica na administrao Marta Suplicy, o programa de Centros Integrados de Educao.

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Deste modo, possvel perceber que a implantao do OP na cidade de So Paulo teve fortes constrangimentos polticos. Os programas sociais mais importantes da prefeitura tiveram recursos muito superiores ao OP e no tiveram qualquer componente participativo. J o OP funcionou adequadamente e com poucos recursos apenas em regies que j tinham tradio de participao. Ao mesmo tempo, devido a constrangimentos eleitorais, a administrao Marta Suplicy realizou amplas coalizes para a indicao de administradores regionais. Alguns destes administradores estavam absolutamente fora do campo participativo e prejudicaram a implantao de decises do OP nas suas regies. Assim, ao compararmos a implementao do OP em So Paulo com a sua implementao em Porto Alegre e Belo Horizonte podemos dizer que, em So Paulo, o OP no encontrou o amparo necessrio na administrao devido falta de centralidade das polticas participativas na agenda do grupo do PT que esteve no centro da administrao Marta Suplicy. Podemos observar que a capacidade de implementar polticas participativas bastante baixa nos casos de OP nos quais falta a vontade poltica do governante. Ademais, ainda em So Paulo, a sociedade civil no chegou a ser forte o suficiente para transformar o OP na principal poltica distributiva na cidade. Neste sentido, se o OP uma poltica participativa fortemente democratizante, ele tambm uma poltica participativa fortemente dependente da vontade do governante. O que analisamos a seguir a implantao dos conselhos de sade e dos planos diretores municipais nas trs cidades. Conselhos de Sade e partilha de poder: uma comparao com o oramento participativo

O oramento participativo no a nica poltica participativa que despontou no Brasil democrtico. Os conselhos de sade, que tm uma origem diferente do OP, tambm surgiram no mesmo perodo e esto hoje presentes em mais de 5.000 municpios no Brasil. A origem dos conselhos de sade est ligada a dois movimentos sociais importantes da redemocratizao brasileira: de um lado, o movimento sanitarista que envolveu mdicos, enfermeiros e outros profissionais de sade e se tornou forte no final dos anos 70 nas universidades e alguns outros setores selecionados da rea de sade como a Fundao Oswaldo Cruz (ESCOREL, 2002) e,de outro lado, o chamado movimento popular da sade, que teve a sua origem na zona leste da cidade de So Paulo e envolveu mes e outros usurios da sade cujo objetivo principal era controlar a qualidade dos servios de sade na regio leste da cidade (SADER, 1988; JACOBI, 1994). Cada um destes grupos tinha um tipo de reivindicao em relao participao social: no caso do movimento popular de sade, a reivindicao era o controle e, eventualmente, a autonomia da

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sociedade civil no processo de deciso sobre os servios de sade municipal, proposta esta que foi abandonada no final da primeira metade dos anos oitenta. Do lado dos mdicos sanitaristas, a nfase foi posta na medicina preventiva e na reorganizao do papel do Estado no sistema de sade do pas.

O movimento de sade teve dois momentos cruciais nos anos oitenta: o

primeiro deles foi a assim chamada VIII Conferncia Nacional de Sade ocorrida em Braslia, em 1986, e props a extino dos Institutos de Previdncia, que eram a expresso maior da vigncia de um direito segmentado sade (GERSCHMAN, 1995, p.78). No entanto, do ponto de vista da participao, o elemento que sobressai na VIII Conferncia Nacional de Sade a combinao entre a reivindicao de um Estado mais ativista por parte do movimento sanitarista e de uma forma popular de controle pblico por parte dos movimentos populares. Esta combinao gerou a instituio participativa no conselho como forma geral da participao na sade (AVRITZER, 2009, no prelo). A proposta de um sistema unificado de sade, descentralizado e com participao popular foi apresentada sob a forma de uma emenda popular durante a Assemblia Nacional Constituinte e aprovada com algumas modificaes propostas pelos setores conservadores6.

A aprovao do captulo 186 da Constituinte sobre a sade foi uma enorme vitria dos movimentos populares da sociedade civil naquele perodo. No entanto, esta vitria no anulou a necessidade de outras batalhas, entre as quais deve ser mencionada a luta pela incorporao dos conselhos na legislao ordinria que se seguiu a Constituinte. A LOS - Lei Orgnica da Sade - foi proposta em 1990, durante o primeiro ano de governo do ex-presidente Collor de Mello, que na primeira verso vetou integralmente todos os institutos da participao popular. Apenas em dezembro de 1990 surgiu a lei 8.142 que instituiu os conselhos na rea de sade. Os conselhos so, assim, o resultado da convergncia de concepo de dois movimentos importantes, o sanitarista e o popular da sade. Os conselhos, na maneira como eles introduziram a questo da partilha do poder em uma instituio hbrida, so tambm o resultado de diferentes negociaes aps o processo constituinte. Um dos seus elementos mais importantes a associao entre a falta da participao e sano, expressa na suspenso da transferncia de recursos pblicos federais para os municpios que no praticarem a participao popular na sade. Com o objetivo de avaliar a efetividade deliberativa dos conselhos, analisamos muito brevemente os casos de Belo Horizonte e de Porto Alegre (AVRITZER, 2009, no prelo) e mais detalhadamente os casos de So Paulo e Salvador.

6 A principal agenda dos setores conservadores na rea de sade durante a assemblia nacional constituinte foi a proposta de combinar servios privados com um sistema estatal de sade. Vide Pereira, 2002.

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Os casos dos conselhos de sade de Porto Alegre e Belo Horizonte so interessantes, mas no se diferenciam completamente dos casos de OP nas duas cidades. O Conselho de Sade de Belo Horizonte est entre os mais antigos do pas, assim como o movimento de sade na cidade. O Conselho de Sade de Belo Horizonte foi criado pela lei municipal 5.903 de 1991, pouco depois da legislao nacional sobre o assunto. O episdio mais interessante envolvendo este conselho de sade diz respeito eleio de um membro da sociedade civil para a presidncia do conselho. No caso do conselho da cidade de Porto Alegre, ele foi criado em 1992 e sua caracterstica mais importante no considerar prestadores de servios como parte da sociedade civil. Ainda que os dois conselhos tenham inovado em alguns aspectos referentes ao desenho institucional, o elemento que mais chama a ateno que eles reproduzem caractersticas exitosas da participao no oramento participativo (CORTES, 2002; REOS, 2005; AVRITZER et al, 2005; (AVRITZER, 2009, no prelo). Assim, possvel afirmar que nos casos em que o desenho institucional de baixo para cima exitoso, o desenho de partilha tambm . No entanto, o que interessa aqui so justamente os casos nos quais o desenho de partilha implantado na ausncia de uma sociedade civil forte ou contra a vontade da sociedade poltica.

A organizao dos conselhos de sade na cidade de So Paulo um caso instrutivo para analisar a diferena entre os tipos de desenho institucional participativo. O conselho municipal de sade de So Paulo foi criado pela prefeita Luiza Erundina em junho de 1989. Portanto, antes da prpria regulamentao da lei municipal destacada anteriormente. O conselho de sade da cidade de So Paulo tem uma composio paritria atravs da qual tanto os representantes das regies quanto as associaes da sociedade civil ligadas s questes de sade adquirem representao no conselho. O conselho possui atribuies normativas e deliberativas. Entre as atribuies deliberativas destacam-se a aprovao do plano municipal de sade.

O primeiro momento de implantao do conselho de sade durante a administrao Luiza Erundina do PT no implicou em conflitos importantes entre sociedade civil e Estado. Estes conflitos apareceram nas gestes posteriores, ligadas ao malufismo (1993-1996 e 1997-2000). Nestes momentos, a poltica municipal de sade sofreu uma inflexo conservadora marcada por dois elementos principais: o primeiro deles foi a tentativa de privatizao dos servios municipais de sade atravs da criao de cooperativas mdicas e da extenso da rede de servios privados de sade (GOHN e ELIAS, 1997). Essa poltica sofreu a oposio ativa do conselho municipal de sade e resultou na aplicao da sano prevista em lei: a suspenso dos repasses do governo federal para a cidade de So Paulo; em segundo lugar, como conseqncia dos conflitos anteriormente mencionados, houve uma forte tentativa de interveno por parte da administrao municipal na composio

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da representao da sociedade civil no conselho de sade. Esta envolveu a incluso de provedores de servios privados na representao da sociedade civil e a tentativa de criar associaes de sade com o objetivo de preencher as quotas da sociedade civil no conselho. Foi tambm tentada a mudana da legislao atravs de dois novos decretos (decretos n 37.330 e 38.000), ambos modificando a estrutura de representao da sociedade civil no conselho (So Paulo, 07/07/2000). A resposta dos representantes da sociedade civil foi reelaborar o estatuto do conselho de forma a qualificar melhor o conceito de representao da sociedade civil. De acordo com o sexto pargrafo do Decreto n38.576 de 1999 ... entende-se por Movimento Popular de Sade (MPS) a organizao da sociedade civil, constituda, dotada de ampla publicidade, com existncia mnima de 12 (doze) meses anteriores publicao deste decreto, cujos objetivos constitutivos e prtica corrente tm na sade e no usurio sua nfase fundamental e, verificada a sua estrutura organizacional, possuam documentao comprobatria de existncia e representatividade da rea, de forma a possibilitar sua habilitao para se fazer representar no Conselho Municipal de Sade. Assim, nos casos em que as organizaes da sociedade civil so fortes, possvel, atravs da sano estabelecida pela lei e pela formas de organizao dos movimentos populares em questo, resistir a uma tentativa do governo de retirar poder da instncia participativa. Dessa forma, os desenhos de partilha se diferenciam dos desenhos de participao de baixo para cima devido a sua maior independncia do sistema poltico.

Vale a pena ainda mencionar rapidamente o caso do conselho de sade da cidade de Salvador. Este conselho foi criado em 1991 em virtude da exigncia colocada pela lei n8142. O primeiro contraste em relao a outros casos de conselho analisados diz respeito sua composio. Diferentemente do padro das trs cidades antes mencionadas, o conselho de sade de Salvador tem uma concepo bastante particular da representao da sociedade civil: esta constituda pela Arquidiocese da cidade, pela Associao Comercial e por algumas associaes tnicas ligadas raa negra. Essa composio afeta a capacidade da sociedade civil de se expressar no conselho, assim como a capacidade deliberativa do conselho (AVRITZER, 2007). Em uma pesquisa comparativa sobre a capacidade deliberativa dos conselhos de sade, o conselho de Salvador se destacou como tendo como principal deliberao o envio de documentos ao governo. Pode-se, ento, dizer que este um caso diferenciado no qual a fraqueza da sociedade civil e a hostilidade do sistema poltico levam a um conselho inefetivo. O que diferencia o caso de Salvador do caso de So Paulo a fraqueza da sociedade civil, j que, no que diz respeito hostilidade da sociedade poltica no h grandes diferenas entre

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o malufismo e o carlismo7. Em seguida, analisamos um terceiro caso de desenho participativo, o das experincias de ratificao pblica. Desenhos participativos e ratificao pblica: uma anlise comparada

A anlise comparada dos desenhos participativos envolve um terceiro caso denominado de ratificao pblica, que difere tanto dos desenhos de baixo para cima quanto dos desenhos de partilha de poder. No caso dos primeiros, a grande diferena com o processo de ratificao pblica que eles no iniciam o processo de deliberao poltica, mas, pelo contrrio, finalizam um processo j iniciado no mbito do prprio Estado. Em relao ao processo de partilha de poder, os desenhos de ratificao pblica variam no que se refere maneira como Estado e sociedade civil se relacionam: no caso dos desenhos de ratificao pblica eles envolvem mais atores sociais na ratificao e sua relao com uma deciso tomada anteriormente pelo Estado. A questo que se coloca quais so as conseqncias deste desenho e em qual contexto ele se mostra mais til para fomentar processos participativos. O caso dos planos diretores municipais permite esta comparao.

Os Planos Diretores Municipais so a terceira forma de participao surgida no Brasil democrtico. Sua origem se assenta na formao do MNRU, Movimento Nacional pela Reforma Urbana. O MNRU se formou ainda durante a primeira experincia democrtica brasileira quando ocorreu uma primeira reunio nacional pela reforma urbana em 1963 no Hotel Quitandinha em Petrpolis. O movimento foi interrompido pelo golpe militar de 1964 e s voltou a se formar em 1982 no contexto da redemocratizao (SILVA, 1991).Na sua composio inicial o MNRU foi o primeiro movimento nacional da sociedade civil brasileira e expressou uma ampla aliana formada pelas associaes de bairro, sindicatos, ONGs e associaes profissionais, tal como mostra a Tabela 3:

7 Referncias aos polticos Paulo Salim Maluf (So Paulo) e Antnio Carlos Magalhes (Salvador).

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Tabela 3. Composio do MNRU (Movimento Nacional pela Reforma Urbana)

Movimentos populares

MDF Movimento de Defesa dos Favelados

Associaes de bairro

FAMERJ

ONGs

FASE, POLIS

Sindicatos

Federao Nacional dos Engenheiros; Federao Nacional dos Arquitetos

Associao profissional

ANSUR

Fonte: (Brasil,2004)

O MNRU apresentou Assemblia Nacional Constituinte, tal como fez o movimento de sade, uma proposta de emenda popular. Essa proposta envolveu os seguintes elementos: direito cidade; participao popular nas decises urbanas; direito de preempo (direito do estado de se antecipar ao desenvolvimento urbano reservando reas nas cidades); imposto urbano progressivo e outorga onerosa (legalizao das reas pblicas de at 250 metros ocupadas pela populao). Durante a Assemblia Nacional Constituinte, a maior parte destas reivindicaes foram includas no texto constitucional, mas surgiu a proposta de integr-las em um plano diretor municipal (SAULE, 1995), proposta dos setores conservadores visando retardar a implementao da reforma urbana. Com a necessidade de produzir legislao ordinria regulamentando o captulo da reforma urbana, teve incio um processo de disputa e negociao no legislativo que durou quase 14 anos (AVRITZER, 2009, no prelo). No decorrer deste processo, o MNRU tornou-se FNRU e desenvolveu uma estrutura de lobby da sociedade civil que permitiu, ao final de 14 anos de tramitao legislativa, a aprovao do Estatuto da Cidade. O estatuto da cidade exige que todas as cidades brasileiras com mais de 20.000 habitantes tenham planos diretores municipais aprovados em audincias pblicas. Praticamente todas as capitais brasileiras j tiveram os seus planos diretores municipais aprovados. Entre elas, vale a pena ressaltar os casos de So Paulo8 e

8 No iremos aqui analisar os casos de Porto Alegre e Belo Horizonte que se inserem no mesmo marco terico anterior, isso , mostram que em contextos nos quais as instituies de baixo para cima so exitosas todas as outras instituies participativas tambm o so.

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Salvador, uma vez que parecem lanar mais luz sobre diferenas de contexto no sucesso das instituies participativas.

O plano diretor da cidade de So Paulo foi uma das prioridades da gesto da prefeita Marta Suplicy. O PDM de So Paulo foi elaborado durante o primeiro ano de governo e enviado cmara dos vereadores em maio de 2002. O relator na cmara foi Nabil Bonduki, um veterano do movimento da reforma urbana e um conhecido professor de planejamento urbano da USP. O fato de o relator ter uma forte identidade com o MNRU no deve ser menosprezado. Ainda assim, o PDM de So Paulo sofreu forte oposio na cmara e na justia, especialmente no que diz respeito s mudanas de zoneamento e ao aumento de zonas exclusivamente residenciais na cidade. No processo de aprovao do plano foram conduzidas 26 audincias pblicas e foram realizadas 15 reunies com Ongs. No caso do PDM da cidade de So Paulo, parece bastante claro que havia uma grande convergncia entre sociedade civil e governo. No entanto, a reao ao plano apareceu de setores conservadores cujos interesses estavam sendo diretamente afetados pela mudana em certos zoneamentos. Estes setores foram justia com duas grandes reclamaes: a primeira delas diz respeito a informaes incompletas em relao s mudanas de zoneamento; a segunda diz respeito a no aceitao pela cidade de representantes dos proprietrios, principalmente advogados de associaes de proprietrios e imobilirias na cidade. A justia acatou ambos argumentos obrigando a prefeitura a refazer as audincias pblicas (FSP,13/11/2003). Ao final deste processo o PMD de So Paulo foi aprovado com um elevado numero de emendas pontuais de vereadores que mudavam pequenas configuraes do zoneamento na tentativa de atender a interesses pontuais. O caso do PMD de So Paulo mostra uma sociedade civil dividida e uma sociedade poltica que necessita da normatizao da participao popular para torn-la eficaz. Vale a pena contrastar o caso de So Paulo com o de Salvador para entender a variao de resultados em desenhos com sano normativa.

Analisar o plano diretor municipal de Salvador importante para entender o funcionamento do desenho participativo de ratificao. Salvador conhecida como uma das cidades brasileiras com uma fraca presena da sociedade civil nas polticas pblicas9. Salvador foi governada at 2004 por uma corrente poltica conservadora e anti-participativa denomidada carlismo. No caso das instituies participativas ligadas sade, Salvador o caso de no democratizao das polticas de sade devido a uma poltica de nomeao de grupos econmicos locais e grupos religiosos para a representao da sociedade civil (AVRITZER, 2007). Salvador foi das poucas grandes cidades brasileiras a ter o seu plano diretor municipal anulado

9 Vale a pena, no entanto, qualificar este dado. O nmero de associaes civis existentes na cidade de Salvador bastante alto (2.500 associaes). O nmero de associaes civis ligadas s polticas pblicas que baixo. Vide Avritzer, 2007.

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judicialmente. A partir da aprovao do Estatuto da Cidade e da deciso de elaborar um plano diretor municipal, a cidade contratou uma consultoria privada para a elaborao de uma proposta de plano. Associaes da sociedade civil ligadas questo da reforma urbana no foram sequer informadas da existncia de uma consultoria encarregada da elaborao de uma proposta de plano diretor municipal (MILANI, 2005). As audincias pblicas para o plano foram mantidas no mnino exigido pela lei e com baixssima presena. Nenhuma audincia foi divulgada por outro veculo de comunicao que no fosse o Dirio Oficial do municpio. No final, foram realizadas apenas duas audincias pblicas no ano de 2003 com baixssima presena da populao e de associaes civis. Foi neste contexto que a Federao de Associaes de Bairros de Salvador (FABS), alguns movimentos ambientalistas e a Ordem dos Advogados do Brasil (seo Bahia) formularam representao Promotoria de Meio Ambiente, antes da segunda audincia pblica, solicitando ao Ministrio Pblico Estadual que viabilizasse a discusso do PDDU (Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano) junto s comunidades de Salvador, de acordo com o que determina o Estatuto da Cidade.(MILANI, 2005). No entanto, a prefeitura de Salvador enviou a proposta de Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Cmara Municipal antes que este debate se viabilizasse e obrigou o ministrio pblico da cidade a entrar com ao na qual pediu a declarao de nulidade do plano e o julgamento do prefeito Imbassa por improbidade administrativa. O plano foi embargado pela justia e foi retomado pelo prefeito seguinte que organizou uma audincia pblica com mais de 800 pessoas entre ativistas e representantes de ONGs. Assim, o caso de Salvador bastante interessante inclusive quando comparado com outros casos de participao na mesma cidade que, pelo menos at 2004, foi a capital brasileira que menos aderiu s novas formas de participao. Este tambm interessante pela utilizao do desenho institucional de ratificao para impedir um governo conservador de implantar a sua poltica urbana sem antes negoci-la com a sociedade civil. Ele mostra que, em contextos completamente hostis participao, o desenho mais capaz de anular polticas particularistas o desenho de ratificao pblica. Entre os trs tipos de desenhos participativos discutidos neste artigo apenas este foi capaz de operar em uma cidade fortemente anti-participativa. Concluso

Os trs tipos de casos abordados acima nos permitem tratar de algumas caractersticas adicionais dos desenhos participativos. Em primeiro lugar, deve ser ressaltado o problema da diferena quanto efetividade deliberativa dos desenhos de baixo para cima, dos desenhos de partilha e dos desenhos de ratificao. No

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existem dvidas de que os desenhos de baixo para cima como o OP so os mais fortemente democratizantes e distributivos. Os casos dos desenhos de partilhas so os mais fortemente democratizantes nos caso de oposio participao por parte da sociedade poltica. Os casos de ratificao so os casos mais efetivos quando h necessidade da sano por parte do judicirio e do ministrio pblico para a manuteno das formas de participao previstas em lei. Neste sentido, podemos pensar em uma tipologia inicial dos desenhos participativos que se organizaria em dois eixos: a capacidade de aprofundar prticas democrticas e a capacidade de tornar o desenho efetivo na determinao da poltica pblica em questo. Ao adotarmos uma tipologia com estes elementos podemos claramente diferenciar desenhos participativos, tal como mostra a Tabela 4. Em primeiro lugar, podemos observar que o OP o desenho participativo mais democratizante, devido sua capacidade de alterar a relao entre o Estado e a sociedade, incluindo a populao na deliberao sobre prioridades oramentrias. Mas, foi possvel observar tambm que o OP o desenho participativo mais vulnervel vontade da sociedade poltica.

Tabela 4. Tipologia sobre a efetividade dos desenhos participativos

Tipo de desenho

Oramento Participativo

Desenho de baixo para cima

Conselho de polticas

Desenho de partilha

Plano diretor municipal

Capacidade

democratizante

Alta Mdia Baixa

Efetividade/

Dependncia do

Sistema poltico

Alta

Mdia

Baixa

Esta tipologia da participao permite analisar os desenhos de partilha do poder cuja caracterstica principal uma dependncia menor do sistema poltico do que a dependncia nos desenhos de cima para baixo. Em uma situao na qual a sociedade civil forte, os desenhos de partilha permitem que esta desafie a deciso da sociedade poltica de no implantar processos participativos, tal como foi o caso na rea de sade na cidade de So Paulo. O caso do conselho de sade na cidade

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de So Paulo mostra tambm o papel da sano e a utilizao que a sociedade civil pode fazer da sano no caso da no implementao da participao. Mas o caso mais instrutivo de desenho participativo o de Salvador, um caso em que a participao existente em lei foi capaz de bloquear aes de uma sociedade poltica anti-participativa. O que torna o caso de Salvador mais interessante a debilidade da sociedade civil, pois mostra a operao do instrumento de sano em um caso em que a sociedade civil dbil e o sistema poltico anti-participativo. Esta tipologia de formas de desenho participativo chama ateno para a importncia da variao do contexto na efetividade da participao. Neste momento, no qual um certo entusiasmo pouco crtico com as experincias de participao parece estar sendo superado por uma anlise mais criteriosa, tudo parece indicar que a natureza do desenho participativo passar a ter uma enorme influncia no sucesso das experincias participativas e que a escolha do desenho adequado ser uma das variveis fundamentais para a continuidade destas experincias no futuro.

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Leonardo Avritzer [email protected]

Recebido para publicao em novembro de 2007.

Aprovado para publicao em fevereiro de 2008.

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AVRITZER, Leonardo. Instituições Participativas e Desenho Institucional - Algumas Consideraçoes Sobre a Variação Da Participação No Brasil Democrático