As agncias de regulao brasileiras

1 IntroduoO Estado brasileiro est passando por uma fase de exagerada criao de Agncias de Regulao. Chegamos at a imaginar que essas "novas" entidades so a soluo para todos os problemas que os polticos e governantes do Pas se negam a enfrentar, tais como: falta de saneamento bsico, imenso analfabetismo (em todos os seus aspectos), aumento da violncia, corrupo, falta de tica na poltica, etc.Com o fracasso do modelo do Estado Social de Direito, evidenciado pelo endividamento do Pas, inchao da mquina estatal (em todos os seus nveis), ineficincia na prestao de servios pblicos (tanto os mais bsicos e essenciais como educao e sade, quanto os mais complexos como energia eltrica e telecomunicao), altssimo nvel de corrupo, o Governo brasileiro se viu obrigado a alterar a estrutura de sua Administrao Direta e Indireta para permitir um maior controle na administrao do Estado, principalmente em sua interveno no domnio econmico.As Agncias de Regulao esto sendo introduzidas na estrutura da Administrao Indireta com o objetivo de substituir a Administrao Direta naquilo que diz respeito fiscalizao e regulao dos concessionrios e permissionrios que atuam na explorao de atividades econmicas e na prestao de servios pblicos, o que tem provocado grandes discusses doutrinarias, principalmente quanto constitucionalidade de algumas normas presentes nas leis criadoras dessas instituies.Este artigo visa discorrer sobre as Agncias de Regulao apresentando ao leitor uma rpida viso de sua origem (no como instituto prprio do Direito Administrativo brasileiro, mas como modelo importado), e as conseqncias legais, estruturais e polticas decorrentes da introduo dessas agncias na estrutura do Estado brasileiro.

2 Contexto Histrico do Estado Brasileiro ContemporneoTextos relacionados Apontamentos sobre o novo Regulamento de Aplicao de Sanes Administrativas da ANATEL O transporte de arma de fogo em aeronaves comerciais. Legislao e jurisprudncia Mecnicos e auxiliares de manuteno em aeronave e a sobrejornada Eficincia do gasto pblico. Aplicao do modelo balanced scorecard para gerao de lucro social Apresentao de balano patrimonial por microempresas e empresas de pequeno porte nas licitaesHoje, a maioria dos pases ps-modernos, dentre eles o Brasil, exerce a interveno interna no domnio econmico atravs das Agencias Reguladoras. Para melhor compreendermos o porqu da Administrao Pblica escolher esse modelo de entidade como o ideal para o propsito intervencionista, bem como os conflitos administrativos e constitucionais que esta escolha tem provocado, devemos comear por entender o contexto histrico no qual o Estado brasileiro est inserido atualmente, e o papel que esse mesmo Estado desempenha frente aos desafios impostos pela globalizao e pelo Mercado Econmico.Durante a vigncia da Constituio Imperial de 1824 e da primeira Constituio Republicana de 1891, a Administrao Pblica brasileira adotou o modelo de Estado Liberal de Direito. Nesse perodo, o Estado exerceu o papel de guardio da ordem pblica (Estado policial), defendendo a liberdade e o individualismo no mbito do direito privado confirmado com o Cdigo Civil de 1916 e a mnima interveno do Estado no domnio econmico.A partir da promulgao da Constituio de 1934, a Administrao Pblica passou a adotar o modelo de Estado Social de Direito. Com o Estado Novo o Governo iniciou o processo de interveno direta na ordem social, atravs da atuao no campo da sade, educao, previdncia e assistncia social, transporte e em outros servios pblicos essenciais. Para conseguir implementar esse novo modelo estatal, o Governo precisou ampliar a maquina Administrativa interna com a criao de Empresas Pblicas e Autarquias, para a prestao de servios pblicos, e de Sociedades de Economia Mista, para a interveno no mercado econmico nas reas considerada essncias, tais como: sistema financeiro (Bancos Estaduais), telefonia, energia eltrica, explorao de petrleo e outros minrios.Ainda sob a vigncia da Constituio de 1967/69, a ltima a adotar o modelo de Estado Social, a Administrao Pblica reconhece que sozinha no mais capaz de prestar os servios pblicos exigidos pela sociedade. O Estado estava enorme e endividado.A ordem de grandeza das empresas estatais, na dcada de 80, pode ser mensurada luz do recenseamento feito, nos termos do Decreto n 84.128, de 29 de outubro de 1979, pela Secretaria de Controle de Empresas Estatais. [...] O cadastramento editado em setembro de 1981 contempla um universo de 530 empresas da Unio. (TCITO, Temas de Direito Pblico, 3 volume, 2002, p. 29)Esse foi o perodo do monoplio estatal, do poder de polcia, da interveno no domnio econmico, que perdurou at o incio da dcada de 80. Nessa poca, imperava-se a morosidade e a ineficincia no atendimento das atividades e funes pblicas, o desperdcio de recursos, a burocracia e a corrupo. Devido ao total descontrole da inflao e dos gastos pblicos, o Estado no conseguiu cumprir com a sua funo social, era preciso mudar.A mudana comeou ainda em 1979 com o Programa Nacional de Desburocratizao, implantado atravs do Decreto n 83.740/79, que previa a retrao expansionista da Administrao Pblica Federal. Mas, foi apenas aps a promulgao da Constituio Federal de 1988 que, com mais uma mudana no modelo estatal, para o agora denominado Estado Democrtico de Direito, a Administrao Pblica altera drasticamente sua forma de atuao e controle do domnio econmico.O novo modelo do Estado Democrtico de Direito estimula a harmonia entre a atividade estatal e a ao privada, valorizando os entes de cooperao e fortalecendo o desenvolvimento da comunidade mediante os instrumentos de garantia e de proteo de direitos coletivos e difusos. (TCITO, op. cit., p. 29).Percebemos as mudanas estabelecidas por esse novo modelo estatal em diversos artigos da Constituio Federal de 1988, como, por exemplo, no art. 5, XXXIII(1); art. 194(2); 1, do art. 216(3)e, principalmente, no art. 170, pargrafo nico(4)e no caput(5)do art. 173. Estes dois ltimos artigos demonstram a retomada dos ideais liberais pelo Estado Democrtico que, a partir de agora, pretende apenas fomentar, controlar e fiscalizar a iniciativa privada que passa a compartilhar com o Estado a funo de prestao de servios pblicos. De acordo com Maria Sylvia Di Pietro,[...] o Estado deve respeitar os direitos individuais, pelo reconhecimento de que a iniciativa privada, seja atravs dos indivduos, seja atravs das associaes, tem primazia sobre a iniciativa estatal; em consonncia com essa idia, o Estado deve abster-se de exercer atividades que o particular tem condies de exercer por sua prpria iniciativa e com seus prprios recursos. (500 de Direito Administrativo brasileiro, 2003, p. 206).A iniciativa econmica pblica, segundo o previsto no art. 173 Constituio Federal, e observado o princpio da subsidiariedade, se destina a complementar a iniciativa privada. Segundo Caio Tcito, "[...]. O Estado, em suma, se retira do plano da gesto direta dos servios, recolhendo-se a uma posio de avaliao da eficincia dos agentes privados, com vistas a proteger o interesse dos usurios". (op. cit., p. 30).Definido o novo modelo estatal, a Administrao Pblica, ento, volta-se para os desafios impostos pelo Mercado Econmico o qual, atravs dos investidores estrangeiros, exige regras claras para poder investir no Pas, maior controle do Estado na aplicao dos recursos captados e, ao mesmo tempo, exige espao para poder competir no mercado interno. O Brasil entra na era da globalizao e, para poder atender s exigncias e s presses internacionais, so necessrias diversas emendas Constituio de 1988, as quais passaremos a analisar.2.1.Abertura ao Capital Estrangeiro EC n 6, 7 e 36A primeira alterao significativa na Constituio de 1988, visando entrada de capital estrangeiro na economia do Pas, ocorreu em 15 de agosto de 1995, com a promulgao das Emendas Constitucionais n 6 e 7.A emenda n 6 revogou o art. 171 que considerava empresa brasileira de capital nacional aquela constituda sob as leis brasileiras, com sede e administrao no Pas. Tambm alterou o texto do caput do art. 176, que passou a no exigir o controle do capital nacional de empresas constitudas sob as leis brasileiras que pretendam pesquisar e explorar os recursos minerais ou aproveitar dos potenciais de energia eltrica. A Emenda n 6 realizou a quebra do monoplio da Unio da explorao de recursos minerais e dos recursos hdricos para a gerao de energia eltrica.A Emenda n 7 alterou o texto do art. 178, acabando com o monoplio da navegao de cabotagem e interior que s era permitida para embarcaes nacionais, permitindo inclusive que armadores, proprietrios, comandantes e at dois teros da tripulao possam ser de nacionalidade estrangeira.Dando continuidade abertura da economia nacional ao capital estrangeiro, a Emenda n 36, promulgada em 28 de maio de 2002, deu nova redao ao art. 222 da Constituio Federa de 1988, para permitir a participao de capital estrangeiro nas empresas jornalsticas e de radiodifuso sonora e de sons.2.2.Flexibilizao dos monoplios estatais EC n 5, 8 e 9A abertura do mercado se deu tambm em relao aos monoplios estatais referentes explorao de gs canalizado, servios de telecomunicao e a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural, bem como do transporte martimo de petrleo bruto de origem nacional ou derivados de petrleo produzidos no Pas.As Emendas Constitucionais n 5, 8, promulgadas em 15 de agosto de 1995 e a Emenda n 9, promulgada em 9 de novembro de 1995, acabaram, respectivamente, com estes monoplios estatais, passando a permitir s empresas privadas, nacionais ou estrangeiras, explorao dos servios at ento exclusivos da Unio ou dos Estados-Membros.2.3.PrivatizaesA quebra do monoplio do Estado no era suficiente. Aproveitando-se do fato da Divida Pblica estar em um patamar altssimo, a Administrao Pblica, pressionada pelo Mercado Econmico e pelo FMI, que desde o fim da dcada de 70 ditam as regras da economia interna no Pas, inicia um discurso de austeridade e de responsabilidade fiscal. O Estado agora no pode gastar mais do que arrecada. Assim, investimentos em empresas estatais e com obras pblicas deixam de ser prioridade. A nova ordem economizar e liberar espao, antes ocupado apenas pelo Estado, para que empresas privadas assumam a prestao dos servios pblicos. D-se incio s privatizaes que ocorreram sem a necessidade de alteraes no texto da Constituio Federal vigente.Em de 12 de abril de 1990 foi promulgada a Lei n 8.031 que instituiu o Programa Nacional de Privatizao, e que trazia no art. 1, incisos I a VI, os objetivos fundamentais dessa poltica, dentre eles:a)Reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico;b)Contribuir para a reduo da dvida pblica, concorrendo para o saneamento das finanas do setor pblico;c)Permitir que a administrao pblica concentre seus esforos nas atividades em que a presena do Estado seja fundamental para a consecuo das prioridades nacionais;Em 1997 a Lei n 9.491 altera procedimentos relativos ao Programa Nacional de Privatizaes e revoga a Lei n 8.031/90.Com as privatizaes buscou-se construir um Estado mais gil e enxuto, porm, isto no ocorreu. A dcada 90 foi marcada pela sada do Estado do campo empresarial, com a transferncia para a iniciativa privada de inmeras entidades estatais responsveis pela execuo de servios pblicos. Entretanto, para assumir a nova postura de Estado Regulador, responsvel pela fiscalizao, legislao e planejamento, foi necessria a criao de diversas autarquias especiais, e, com isso, a estrutura manteve-se praticamente inalterada.2.4.Nascimento das Agncias Reguladoras no BrasilOs processos de privatizao e desestatizao, desencadeados pelo Programa Nacional de Privatizao, transferiram para a iniciativa privada praticamente todo servio pblico realizado, at ento, exclusivamente pelo Estado, ficando a cargo deste apenas a explorao de atividade econmica imperativo da segurana nacional, ou relevante ao interesse coletivo ou cujo monoplio ainda permanea outorgado Unio, conforme estabelecido nos arts. 173 e 177 da Constituio Federal.Para controlar a prestao dos servios pblicos transferidos para terceiros, foram criadas, no incio da dcada de 1990, diversas Agncias Reguladoras, dentre elas: a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA, Lei n 9.782/99; Agncia Nacional do Petrleo ANP(6), Lei n 9.478/97; Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL(7), Lei n 9.472/97; Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS, Lei n 9.961/00.O Estado brasileiro deixa de ser, definitivamente, um Estado produtor de bens e servios para ser um Estado Regulador que apenas estabelece regras e fiscaliza o seu cumprimento, pelo exerccio de todas as atividades inerentes ao poder de polcia (arts. 173 e 177, CF/88). A interveno nas atividades econmicas e sociais passa, agora, a ser exercida indiretamente.Esta uma tentativa desesperada para tirar o Brasil da situao catica que se encontra, por ter seguido, durante longo perodo, o modelo de Estado Social de Direito.

3 Das Agncias Reguladoras nos EUAAs Agencias de Regulao brasileiras foram criadas a partir de instituies similares dos Estados Unidos, as quais passaremos a analisar:A criao de Agncias de Regulao nos Estados Unidos aconteceu no fim do sculo XIX, com o intuito de controlar alguns setores da atividade econmica, combater a formao de cartis e permitir a livre concorrncia.Para muitos doutrinadores, o direito administrativo norte-americano construdo a partir da criao das agncias de regulao. Foi justamente a partir da dcada de 1930, quando o Estado Americano, na tentativa de sair da grande depresso iniciada no fim dos anos 20, aumenta o controle sobre as atividades econmicas, principalmente no combate ao monoplio e concorrncia perniciosa ao mercado, que as agencias de regulao teve seu poder aumentado, passando inclusive a editar normas sobre fixao de preos, alocao de recursos e sobre os custos dos servios.Com base nos princpios da neutralidade poltica e da legitimidade tcnica, que pregavam a total ausncia de influencias polticas nas decises das agencias de regulao, o direito administrativo americano transfere para as agencias o controle do mercado econmico americano.Para evitar o abuso de poder e a interferncia indiscriminada no mercado econmico por parte das agencias, o governo americano edita, em 1946, a Lei de Procedimento Administrativo. De acordo com Cibele Cristina Shecaira, foi "um mecanismo de formalizao procedimental e homogeneizao do funcionamento dos rgos administrativos, que possibilitou o controle judicial das decises finais das agncias pelo judicirio". (A Competncia das Agncias Reguladoras nos USA, 2003, p. 461).At o final da dcada de 1980, com base no direito dacommon law,as Agncias de Regulao americanas possuam poderes para expedir regulamentos com fora de lei. Esses poderes decorriam da funo normativa delegada s agencias pelo Poder Legislativo americano, ratificado pela Suprema Corte. Entretanto, a partir do governo do Presidente Ronald Reagan, com o inicio da poltica de incentivo iniciativa privada e de flexibilizao das regras estipuladas para os setores regulados pelas Agncias de Regulao americanas, essas entidades comeam a perder seus poderes de interveno em relao aos agentes privados. Iniciou-se o perodo da desregulao, que vigora at hoje. (CARVALHO, 2003, p. 17-418).

4 Das Agncias de Regulao no BrasilIndependentemente de haver delegado iniciativa privada a prestao da grande maioria dos servios pblicos, atravs de contratos de concesso ou permisso, conforme previsto no art. 173 da Constituio Federal, a Administrao Pblica brasileira ainda permanece responsvel por esses servios, da a necessidade de se continuar fiscalizando, planejando e regulando os servios prestados por terceiros.Tomando como modelo as Agncias de Regulao americanas, a Administrao Pblica brasileira resolve criar aqui no Brasil um "novo" modelo de instituio, cuja funo inicial era a de planejar e realizar a fiscalizao e regulao das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos.Apesar da pompa e circunstncia criada em torno das novas Agncias de Regulao brasileiras, podemos dizer que estes institutos h muito existem em nosso Estado, exercendo funo de regulao de vrias atividades econmicas e de prestaes de servios pblicos. Como exemplos, podemos citar o Conselho Administrativo de Defesa Econmica CADE, e o prprio Banco Central do Brasil.Segundo Luiz Roberto Barroso:Quanto aos servios pblicos, as funes transferidas para as agncias reguladoras no so novas. [...] Ocorre todavia que, quando os servios pblicos eram prestados diretamente pelo prprio Estado ou indiretamente por pessoa jurdica por ele controlada (como as sociedades de economia mista e as empresas pblicas), estas funes no tinham visibilidade e, a rigor, no eram eficientemente desempenhadas. Agora, todavia, a separao mais ntida entre o setor pblico e o setor privado revigora esse papel fiscalizador. (Agncia Reguladoras. Constituio, Transformaes do Estado e Legitimidades, 2003, p. 170).4.1.Conceito de RegulaoUm dos grandes dilemas que envolvem as atuais Agncias de Regulao brasileiras justamente saber qual a abrangncia do seu termoregulao.No devemos confundirregulaocomregulamentao. A origem da expresso regulao vem da traduo do ingls deregulation. A expressoregulation, dependendo do contexto, pode ser traduzida para o portugus como regulao ou regulamentao, mas no contexto especfico das agncias reguladoras, a expresso deve, obrigatoriamente, ser traduzida como regulao. J regulamentao a traduo de outra expresso inglesa:rulemaking.Assim, com o intuito de melhor definirmos o correto significado do termo regulao, diferenciando-o do termo regulamentao, partimos das definies destes dois termos propostas pelo dicionrio Novo Aurlio Sculo XXI:regulao. [De regular + ao].S.f.Ato ou efeito de regular(-se).regulamento. [De regular + mento].S. m.1.Ato ou efeito de regular.2.Ordem superior; determinao.3.Prescrio, regra, norma, preceito.4.Conjunto de regras ou normas.5.Disposio oficial para explicar a execuo de uma lei, etc.regular. [Do v. lat. Regulare.]V. t. d.1.Sujeitar as regras; dirigir; regrar.2.Encaminhar conforme a lei.3.Esclarecer e facilitar por meio de disposies (a execuo de lei); regulamentar.4.Estabelecer regras para; regularizar [...]. (NOVO AURLIO, 1999, p. 1733).Como podemos perceber, dependendo da interpretao dada aos termos regulao e regulamentao, podemos incorrer em erro e achar que s Agncias de Regulao so delegados poderes e competncias a elas imprprias pois a prpria Constituio Federal utiliza-se da expresso "rgo regulador", nos arts. 21, XI e 177, 2, III, e refere-se ao papel regulador atribudo ao Estado no art. 174.Alexandre Santos de Arago aps analisar a diferena entre regulao e regulamentao, regulao pblica no-estatal, auto-regulao, desregulao, poder de polcia e Administrao ordenadora, chega ao seguinte conceito de regulao:Conjunto de medidas legislativa, administrativas e convencionais, abstratas ou concretas, pelas quais o Estado, de maneira restritiva da liberdade privada ou meramente indutiva, determina, controla, ou influencia o comportamento dos agentes econmicos, evitando que lesem os interesses sociais definidos no marco da Constituio e orientando-os em direo socialmente desejveis. (O Conceito Jurdico de Regulao da Economia, 2001, p. 74).Paulo Roberto Ferreira Motta conceitua regulao, depois de apresentar conceitos de doutrinadores estrangeiros e nacionais, como sendo:O processo administrativo encetado pela Administrao Pblica. Mediante a observncia do regime jurdico de Direito Pblico, de limitao liberdade e propriedade, visando dar funcionalidade e racionalidade ao mercado. Quando direcionada atividade privada, estabelece um regime de sujeio geral e impe deveres aos agentes do mercado. Ao revs, quando endereada aos servios pblicos,constitui um regime de especial sujeio e impe obrigaes aos prestadores e cidados-usurios. (A Regulao como Instituto Jurdico, 2003, p. 209).Maria Sylvia Z. Di Pietro apresenta dois conceitos de regulao, o primeiro ao definir regulao econmica:Conjunto de regras de conduta e de controle da atividade privada do Estado, com a finalidade de estabelecer o funcionamento equilibrado do mercado. (Limites da funo reguladora das Agencias diante do princpio da legalidade, 2003, p. 29).O outro para definir regulao no mbito jurdico:Conjunto de regras de conduta e de controle da atividade econmica pblica e privada e das atividades sociais no exclusivas do Estado, com a finalidade de proteger o interesse pblico. (op. cit., p. 30).A partir de destes conceitos, conclumos que o termo regulao diz respeito a todo tipo de interveno que o Estado faz na atividade econmica pblica e privada, ora para controlar e orientar o mercado, ora para proteger o interesse pblico.Portanto, regulao e regulamentao so termos distintos, e esta diferena torna-se cristalina ao interpretamos o art. 84, inciso IV, e seu Pargrafo nico, da Constituio Federal. A atividade de regulamentao exclusiva do Chefe do Poder Executivo, no sendo passvel de delegao. Por sua vez, possuem competncia para expedir regras regulatrias tanto o Poder Legislativo quanto o Poder Administrativo atravs de suas entidades pertencentes Administrao Direta ou Indireta.4.2.Natureza jurdica das Agncias de Regulao brasileiras: Autarquias especiaisDiferentemente das Agncias de Regulao americanas, as agncias brasileiras foram criadas vinculadas Administrao Pblica. Possuem natureza jurdica de Autarquias especiais, o que significa dizer que tm personalidade jurdica de direito pblico e, da mesma forma que as demais autarquias, s podem ser criadas mediante lei especfica, conforme a norma do art. 37 da Constituio Federal, mais precisamente do seu inciso XIX, com a nova redao dada pela EC n. 19/98.As agncias de Regulao possuem uma maior independncia administrativa e financeira em relao ao Poder Pblico e s demais autarquias que compem a Administrao Pblica indireta. Por causa dessa independncia, so consideradas Autarquias especiais. Entretanto, como no existe lei que defina o que seja regime especial, a especialidade das agncias de regulao deve ser verificada em cada caso, pois, de acordo com Celso Antnio B. de Mello, "no havendo lei alguma que defina genericamente o que se deva entender por tal regime, cumpre investigar, em cada caso, o que se entende com isso. A idia subjacente continua a ser a de que desfrutariam de uma liberdade maior do que as demais autarquias" (Curso de Direito Administrativo, 2002, p. 139).Conforme entendimento de vrios doutrinadores, dentre eles, Lus Roberto Barroso:A instituio de um regime jurdico especial visa a preservar as agncias reguladoras de ingerncia indevidas, inclusive e sobretudo, por parte do Estado e de seus agentes. Procurou-se demarcar, por essa razo, um espao de legtima discricionariedade, com predomnio de juzos tcnicos sobre as valoraes polticas. Constada a necessidade de se resguardarem essas autarquias especiais de injunes externas inadequadas, foram-lhe outorgadas autonomia poltico-administrativa e autonomia econmico-financeira. (op. cit., p. 174).4.3.Da independncia das Agncias de RegulaoA partir da anlise das leis 9.427/96, 9.472/97 e 9.961/00, que criaram respectivamente a ANEEL, ANATEL e a ANS, podemos identificar algumas das principais caractersticas que conferem especialidade a estas agncias reguladoras, tais como:a)Estabilidade dos Dirigentes(8);b)Mandato dos Dirigentes no coincidente com o do Chefe do Poder Executivo(9);c)Ausncia de vnculo hierrquico com a Administrao Direta(10);d)Competncia decisria em mbito administrativo(11);e)Funo normativa(12).Podemos notar que algumas destas especialidades possuem duvidosa harmonia com os preceitos constitucionais vigentes. ntida a inteno do legislador, alm de conferir uma maior independncia tcnica e poltica em relao ao Poder Pblico, de proporcionar s Agncias de Regulao uma total autonomia, em detrimento inclusive das competncias privativas dos Chefes dos Poderes Executivos.4.3.1.Da estabilidade e do mandato dos dirigentesCom relao estabilidade dos dirigentes das Agncias de Regulao, Carlos Ari Sundfeld, em artigo que comenta sobre os servios pblicos e regulao estatal, diz o seguinte:No caso das agncias reguladoras brasileiras recentes a outorga de autonomia parece haver objetivado, ao menos inicialmente, oferecer segurana a investidores estrangeiro, atraindo-os para a compra de ativos estatais. [...] Na verdade, o fator fundamental para garantir a autonomia das agncia parece estar na estabilidade dos dirigentes. Na maior parte das agncias atuais o modelo vem sendo o de estabelecer mandato. [...] A opo por um sistema de entes com independncia em relao ao Executivo para desempenhar as diversas misses regulatrias uma espcie de medida cautelar contra a concentrao de poderes nas mos do Estado, inevitvel nos contexto intervencionistas. [...] Da a reivindicao, forte especialmente entre as empresas mais sujeitas a regulao ou de organizaes no-governamentais, em relao, por exemplo, regulao ambiental , de que o regulador no seja o Executivo, mas um ente com toda autonomia possvel. (Introduo s Agncias Reguladoras in: Direito Administrativo Econmico, p. 24-25).Segundo o ponto de vista por ele defendido, para atrair e, ao mesmo tempo, agradar investidores estrangeiros, o Estado deve outorgar poderes a entes independentes e autnomos para, em nome do Estado, regular e "influir na organizao das relaes econmicas de modo muito constante e profundo" (op. cit., p. 18). Ao Estado, no controle desses entes, cabe o desafio "de construir um sistema de controles e influncias que assegurem uma atuao democrtica, atenta a interesses gerais e ordem jurdica, etc." (op. cit., p. 24).Ousamos discordar. Republica Federativa do Brasil compete a defesa dos interesses da Nao (povo, territrio e Poder(13)), conforme previso constitucional contida no prembulo e nos artigos que compem o Titulo I Dos Princpios Fundamentais. Assim, ao Estado brasileiro no permitido transferir, mesmo que seja em parcela mnima, parte do seu Poder, que lhe foi conferido pelo Povo, para entidades independentes, as quais passariam a ser pequenos Estados dentro do Estado, principalmente quando este o faz sob a justificativa de defender interesses econmicos. Nesse sentido, a estabilidade dos dirigentes das Agncias de Regulao uma afronta direta Constitucional de 1988.Quando uma lei ordinria, ao criar uma Autarquia, determina que seus dirigentes sejam nomeados pelo Chefe do Poder Executivo, na modalidade da livre escolha do cargo de confiana, com possvel aprovao do Senado ou da Assemblia Legislativa, como ocorre com o Banco Central do Brasil, por exemplo, em nada fere os princpios e normas constitucionais vigentes. Porm, ao nosso entendimento, a norma do art. 84, inciso II, da Constituio Federal flagrantemente violada, quando as Leis que criam as Agncias de Regulao, como as acima citadas, prevem garantia de estabilidade aos dirigentes atravs da vedao legal de exonerao desmotivada(14)e quando determinam que omandatodesses dirigentes ser no coincidente com o do Chefe do Poder Executivo.Conforme o inciso II do art. 84, compete ao Chefe do Poder Executivo exercer a direo superior da administrao federal. Por "direo superior" entendemos ser a competncia atribuda pela Constituio Federal ao Chefe do Poder Executivo para que este possa, livre e privativamente, escolher todos os demais componentes da maquina estatal pertencentes sua Administrao Direta e Indireta, podendo inclusive, segundo sua discricionariedade, substituir, na hora que melhor lhe convier, qualquer um desses componentes, posto que escolhidos pela capacidade e pela confiana que o Chefe do Executivo lhes deposita. Desta forma, no podemos concordar com a estabilidade do dirigente de uma Agncia de Regulao, nem com a impossibilidade de sua exonerao, uma vez que o Chefe do Poder Executivo, ao assumir a direo da Administrao, federal, estadual ou municipal, no pode ficar obrigado a conviver com um dirigente, que pertence sua Administrao Indireta, embora escolhido pelo seu antecessor.Entendemos, tambm, que a estabilidade dos dirigentes e omandatono coincidente com o do Chefe do Poder Executivo violam o princpio republicano previsto no pargrafo primeiro do art. 1 da Constituio Federal, que prev que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos. Se o Chefe do Poder Executivo eleito, de forma democrtica, atravs do voto popular, para exercer o poder em nome do povo, em face justamente da democracia e do princpio republicano, no podemos imaginar que esse governante deve ficar sujeito limitaes no previstas constitucionalmente e que o impedem de exercer, por completo, o exerccio dessa representao.Ocaputdo art. 5 da Lei n 9.427/96 ANEEL determina que compete ao Presidente da Repblica nomear o Diretor-Geral e demais Diretores da Agncia para cumprir mandato no coincidentes de quatro anos. Para reforar o que acima defendemos como flagrante inconstitucionalidade deste referido artigo, e dos demais encontrados nas outras leis criadoras das agncias, temos que fazer a interpretao da palavramandato.De acordo com o Novo Aurlio:mandato. [Do lat. Mandatu]S. m. 1.Autorizao que algum confere a outrem para praticar em seu nome certos atos; procurao, delegao.2.Misso, incumbncia.3.Ordem ou preceito de superior para inferior; mandado.4.Poder poltico outorgado pelo povo a um cidado, por meio do voto, para que governe a nao, estado ou municpio, ou o represente nas respectivas assemblias legislativas. [...] (op. cit., p. 1.268).Analisando o artigo acima citado sob a luz das trs primeiras definies, o mandato do Diretor-Chefe e dos demais Diretores das agncias igual ao dos demais dirigentes das inmeras autarquias pertencentes Administrao Indireta, de qualquer ente federativo. Nesse sentido, passveis de exonerao a bem do interesse pblico ou por discricionariedade do Chefe do Poder Executivo responsvel pela nomeao. Sob o ponto de vista da quarta definio dada ao substantivo mandato, o Diretor-Chefe e demais membros da diretoria das Agncias de Regulao, no poderiam ocupar estes cargos, uma vez que no foram eleitos pelo povo. Nesse sentido estariam cometendo usurpao de funo pblica e o Presidente da Repblica seria partcipe desse crime.Entretanto, apesar de tudo o que foi dito, e conforme previsto nas leis instituidoras das Agncias de Regulao, o chefe do Poder Executivo s poder exonerar o dirigente se este sofrer condenao transitada em julgado, se houver deciso em procedimento administrativo disciplinar, pela prtica de ato de improbidade administrativa, pela pratica de atos lesivos ao interesse pblico ou se violar as regras de incompatibilidade de exerccio de funo.4.3.2.Da ausncia de vnculo hierrquico com a Administrao DiretaConforme previsto na Lei da ANATEL e da ANS, as Agncias de Regulao no possuem um vnculo com a Administrao Direta, o que nos permite concluir que a elas no se aplica o princpio da Tutela que prev a competncia da Administrao Direta para rever os atos praticados por qualquer das entidades da Administrao Indireta. Dessa forma, o vnculo entre a Administrao Direta e Agncias de Regulao est limitado escolha de seus dirigentes pelo Chefe do Poder Executivo que, ao realizar a escolha, est formalizando a independncia administrativa e poltica entre as Agncias e Administrao Pblica. Este o entendimento de Celso Antnio B. de Mello: "O Controle administrativo ou tutela administrativa, segundo generalizada lio doutrinria, exerce-se nos limites da lei. No se presume. Existir quando, como e na forma prevista em lei" (op. cit., p. 147).Apesar de esse ser o entendimento majoritrio entre os doutrinadores, a previso legal de ausncia de vnculo hierrquico com a Administrao Direta (impossibilidade da aplicao do princpio da Tutela) que no permite a reviso ou modificao dos atos praticados pelas Agncias de Regulao por Ministros ou Secretrios de Estados, ao nosso entendimento, uma afronta aos poderes conferidos pela Constituio Federal e pelas urnas ao Chefe do Poder Executivo, no que diz respeito ao seu poder de direo da administrao superior (art. 84, II, CF/88), bem como aos seus Ministros ou Secretrios (art. 87, I, CF/88).Se imaginarmos uma total independncia administrativa e poltica entre as Agncias de Regulao e Administrao Direta, no bem da funo regulatria, aquelas deixariam de pertencer Administrao Indireta e tornar-se-iam entidades estranhas Administrao, mas com totais poderes sobre esta, algo inaceitvel nos moldes da composio do atual Estado e do Direito Administrativo brasileiro. Devemos lembrar que, ao menos constitucionalmente, a funo administrativa e a competncia decisria sobre as diretrizes polticas a serem implantadas pela Administrao ainda pertencem ao Chefe do Poder executivo e seus auxiliares diretos.Porm, no este o entendimento do Supremo Tribunal Federal. O Excelso pretrio julgou constitucionais as restries ao poder de livre nomeao e exoneraoad nutumpelo Chefe do Poder Executivo.Esta interpretao foi tomada no julgamento da medida cautelar pedida na ADIn 1949-0, proposta pelo Governo do Rio Grande do Sul, em face de dispositivo de Lei Estadual de criao da Agncia de Regulao de Servios Pblicos Concedidos do Rio Grande do Sul (AGERGS) que determina que os atos de investidura e exonerao dos conselheiros devem ser submetidos apreciao do Legislativo. Argumentou o governo do Rio Grande do Sul que a Agncia um rgo de planejamento e, portanto, uma autarquia do Poder Executivo, no podendo, como tal, ter autonomia em relao ao governador. Assim, por exercerem cargos de confiana, os Conselheiros da AGERGS podem ser demitidos ou substitudosad nutum. Ao julgar constitucionais as restries, o STF o fez nos seguintes termos: a restrio ao poder de livre nomeao constitucional em virtude do art. 52, III, f, da Constituio Federal, admitir a prvia aprovao do Senado Federal na escolha de titulares de outros cargos que a lei determinar. Quanto restrio ao poder de livre exonerao, o STF entende constitucional por no violar as competncias do Chefe do Poder Executivo, admitindo a exonerao apenas por justa causa e mediante o prvio procedimento administrativo, assegurado o contraditrio e a ampla defesa, ou se advier a mudana da lei criadora da agncia.4.3.3.Da competncia decisria em mbito administrativoCom relao s decises em mbito administrativo, compete s Agncias de Regulao o julgamento, em ltima instncia administrativa, dos recursos contra seus atos, no existindo a hiptese de recursos hierrquico imprprio de reviso, dirigido Administrao Direta. Conforme estabelecido em lei, da competncia das Agncias de Regulao a soluo dos conflitos entre as concessionrias e a Administrao Pblica; dos conflitos entre as diversas concessionrias que atuam dentro do setor regulado, e, entre estas e os usurios/consumidores dos servios pblicos prestados.As decises proferidas pelas Agncias de Regulao, em mbito administrativo, no impedem que tanto o concessionrio prestador do servio pblico quanto o consumidor final que se julgarem prejudicados com tais decises, ingressem com ao prpria no Poder Judicirio. A Constituio Federal vigente prev o principio da inafastabilidade do acesso ao Poder Judicirio, prevista no art. 5, inciso XXXV. Nesses casos, apesar da doutrina determinar que ao Judicirio compete somente a anlise da legalidade do ato administrativo, cabe tambm a analise do mrito da deciso administrativa, isto , da oportunidade e convenincia. a imposio dos princpios da moralidade, da razoabilidade e da eficincia.O conhecimento convencional no sentido de no ser possvel [o Poder Judicirio] exercer controle de mrito sobre os atos administrativos tem cedido passo a algumas excees qualitativamente importantes, geradas no mbito do ps-positivismo e da normatividade dos princpios. [...] luz desses novos elementos, j no mais possvel afirmar, de modo peremptrio, que o mrito do ato administrativo no passvel de exame. Isso porque verificar se alguma coisa , por exemplo, razovel ou seja, se h adequao entre meio e o fim, necessidade e proporcionalidade constitui, evidentemente, um exame de mrito. [...] Notadamente no que diz respeito a decises informadas por critrios tcnicos, dever agir com parcimnia, sob pena de se cair no domnio da incerteza e do subjetivismo. (BARROSO, op. cit. p. 186).Entretanto, h entendimento diverso, como o demonstrado por Alexandre dos Santos Arago:Em relao ao Poder Judicirio, a independncia dos rgos e entidades dos ordenamentos setoriais no pode, pelo menos em sistemas que, como o nosso (art. 5, XXXV, C.F.), adotam a unidade de jurisdio, ser afirmada plenamente. Em tese, sempre ser possvel o acionamento do Judicirio contra as suas decises. Todavia, em razo da ampla discricionariedade conferida pela lei e ao carter tcnico-especializado do seu exerccio, prevalece, na dvida, a deciso do rgo ou entidade reguladora, at porque, pela natureza da matria, ela acabaria deixando de ser decidida pela agncia, para, na prtica, passar a ser decidida pelo perito tcnico do Judicirio.O Poder Judicirio acaba, portanto, em razo de uma salutar autolimitao, tendo pouca ingerncia material nas decises das agncias, limitando-se, na maioria das vezes, como imposio do Estado de Direito, aos aspectos procedimentais assecuratrios do devido processo legal e da participao dos direta ou indiretamente interessados no objeto da regulao. (As agncias reguladoras independentes e a separao de poderes, 2002, p. 30).Ainda em relao ao controle pelo Poder Judicirio, e mais precisamente pelos rgos de Defesa do Consumidor, questo interessante saber se as Agncias de Regulao esto sujeitas, ou no, ao Cdigo de Defesa do Consumidor, uma vez que as Leis criadoras dessas autarquias especiais j tratam dessa matria(15)e, a princpio, caberia a elas a defesa do consumidor quando este receber tratamento indevido pela prestao dos servios por parte das concessionrias.No h unanimidade com relao a esta questo, porm o nosso entendimento de que apesar da matria estar normatizada em leis especiais, isso no confere a exclusividade da defesa do consumidor s Agncias de Regulao, pois, se esse for o novo entendimento, a quem ir recorrer o consumidor quando a Agncia de Regulao se omitir ou quando a situao ftica envolver relao de consumo no regulada pela Agncia? Entendemos que o CDC deve e pode ser usado, subsidiariamente, ao regulamento das Agncias de Regulao, as quais devem realizar a defesa do consumidor, em conjunto com os demais rgos especficos. a interpretao que fazemos a partir dos princpios previstos no CDC e do art. 3, inciso XI, da Lei n 9.472/97 ANATEL que prev o direito do usurio de peticionar contra a prestadora de servio, perante o rgo regulador e os organismos de defesa do consumidor.4.4.Do controle das contas e dos gastos das Agncias de RegulaoCom relao ao controle das contas e dos gastos das Agncias de Regulao, a Constituio Federal vigente prev que este controle deve ser realizado pelo Congresso Nacional, no caso de Autarquias federais, mediante controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da Unio (art 49, inciso X, art. 70 e art. 71, da CF/88) ou pelo sistema de controle interno de cada Poder. O art. 75 estabelece que as normas de controle definidos para o Tribunal de Contas da Unio so extensivos aos respectivos tribunais de contas dos Estados e Municpios.Conforme previso constitucional, compete aos Tribunais de Contas a auditoria financeira e oramentria; o julgamento das contas dos administradores e responsveis por bens e valores pblicos e a emisso de parecer prvio sobre as contas prestadas anualmente pelo Administrao Pblica Direta e Indireta.Nota-se, entretanto, que os Tribunais de Contas s podem examinar a legalidade, legitimidade e economicidade do uso de dinheiro pblico pelas Agncias de Regulao, no sendo de sua competncia a investigao do mrito das decises administrativas por elas proferidas.4.5.Da Responsabilidade das Agncias ReguladorasDa interpretao do art. 37, 6, da Constituio Federal, conclumos que o Estado tem responsabilidade objetiva pelos os danos causados, na prestao de servios pblicos, por qualquer dos seus entes da Administrao Direta e Indireta, desde que comprovado o nexo de causalidade entre o dano e o servio prestado.Com relao s Agncias de Regulao, por serem as entidades responsveis pela concesso, permisso, autorizao, fiscalizao e regulao dos servios pblicos prestados por terceiros, a princpio deveriam ser apenas indiretamente responsveis pelos prejuzos causados, uma vez que a concessionria ou permissionria do servio pblico quem executa a atividade e, conforme previso constitucional (art. 37, 6, CF/88), quem deve responder diretamente ao usurio pelo servio prestado. Neste sentido, a Agncia de Regulao seria subsidiariamente responsvel pelos prejuzos causados pela concessionria.Esse o entendimento de Celso Antnio B. de Mello, acrescentando ainda que essa "responsabilidade subsidiria das Agncias de Regulao s existir se o dano for decorrente da prpria prestao do servio pblico concedido, que em caso de prejuzo em relao a terceiros alheios prestao, este no ser suportado pelas Agncias". (Prestao de Servios Pblicos e Administrao Indireta, 1995, p. 464). Entretanto, h posicionamentos divergentes como o defendido por Yussef Said Cahali, para quem a responsabilidade do Estado por ato de seu concessionrio pode ser solidria e no subsidiria, em determinadas situaes em que se verifique a omisso do poder concedente:[...] se, em razo da m escolha do concessionrio a quem a atividade diretamente constitutiva do desempenho do servio foi concedida, ou de desdia na fiscalizao da maneira como este estaria sendo prestado coletividade, vem a concorrer por esse modo pra a verificao do evento danoso. (Responsabilidade civil do estado. Malheiros, 1995, p. 150-151).4.6.Da Funo normativa das Agncias ReguladorasDentre as caractersticas que conferem especialidade s Agncias de Regulao, enumeradas no tpico 4.3 acima, a funo normativa , sem dvida, a mais polmica de todas. Polmica porque atravs de Lei ordinria que se est transferindo competncia legislativa, que nem mesmo o Chefe do Poder Executivo possui, para entidades pertencentes Administrao Indireta, o que, a primeira vista, fere os princpios constitucionais da legalidade e o da separao dos Poderes. o que passaremos a analisar.Carlos Ari Sundfeld defende a usurpao da funo legislativa pelas Agncias de Regulao, nos seguintes termos:Nos novos tempos, o Poder Legislativo faz o que sempre fez: edita leis, freqentemente com alto grau de abstrao e generalidades. S que, segundo os novos padres da sociedade, agora essas normas no bastam, sendo preciso normas mais diretas para tratar das especificidades, realizar o planejamento dos setores, viabilizar a interveno do Estado em garantia do cumprimento ou a realizao daqueles valores: proteo do meio ambiente e do consumidor, busca do desenvolvimento nacional, expanso das telecomunicaes nacionais, controle sobre o poder econmico enfim, todos esses que hoje consideramos fundamentais e cuja persecuo exigimos do Estado. isso o que justificou a atribuio de poder normativo para as agncias, o qual no exclui o poder de legislar que conhecemos, mas significa, sim, o aprofundamento da atuao normativa do Estado. (op. cit., p. 27).Analisando o pensamento acima transcrito, conclumos que os integrantes do Poder Legislativo brasileiro, democraticamente eleitos atravs do voto popular para exercer as atividades legislativas do Estado, devem, a partir de agora, se preocupar apenas com assuntos frvolos, pois devem deixar para as Agncias de Regulao o exerccio de criao de normas que tratam das especialidades, do planejamento dos setores que exploram atividades econmicas e prestao de servios pblicos essenciais ao Estado e populao, bem como das normas que viabilizam a interveno estatal nesses setores. Com todo o respeito que o doutrinador merece, e com base no modelo de Estado proposto pela Constituio vigente, com uma explicita diviso dos Poderes, s nos resta dizer que isso um absurdo.Carlos Ari Sundfeld defende a mxima autonomia das Agncias de Regulao as quais devem possuir estabilidade para seus dirigentes, competncia decisria em mbito administrativo, e poder normativo. Como analisado no tpico 4.3.1, essa proposta cria pequenos Estados dentro do prprio Estado. As Agncias Reguladoras, nesta viso, so ilhas com competncia para legislar, administrar e julgar, inclusive sobre seus prprios atos. Na verdade, sem possibilidade de controle e interveno, podem tornar-se facilmente em entidades ditatoriais.Assim como Carlos Ari Sundfeld, outros renomados doutrinadores tambm defendem que o Estado deve se adequar rapidamente s novas exigncias da "sociedade"(16)e, para isso, deve utilizar do seu poder regulamentar, da delegao legislativa e da deslegalizao, atravs da retirada, pelo prprio legislador, de determinadas matrias do domnio da lei, para atribu-las disciplina das agncias. Todas essas teorias so extremamente teis ao avano do Direito Administrativo, mas no podem servir de fundamentao para as profundas mudanas que esto sendo realizadas na estrutura do Estado brasileiro. Se a adequao s novas exigncias da "sociedade" pede mudanas na estrutura do atual Estado brasileiro, que essas sejam realizadas atravs de Emendas Constitucionais, para as matrias que a prpria Constituio permite sua alterao, ou, em caso extremo, que seja proposta uma nova Constituio e, nesse caso, que o Congresso seja desconstitudo, novas eleies sejam realizadas e um novo Poder Constituinte originrio seja composto. Nesse caso tudo ser permitido.Enquanto isso no ocorrer devemos respeitar os princpios e as normas constitucionais vigentes e a criao de qualquer entidade regulatria, pertencente, ou no, Administrao Pblica, s pode ser realizada a partir dos preceitos existentes na Constituio. Esse o nosso entendimento, e sob essa tica que passamos a analisar a funo normativa das agncias reguladoras.A Constituio de 1988 ao tratar da funo normativa de entidades da Administrao Pblica restringiu ao mximo o seu exerccio, s o permitindo em caso excepcionais: art. 21, inciso XI(17); art. 87, pargrafo nico, inciso II(18); art. 177, 2, inciso III(19)e art. 207(20). O motivo por ter restringido tal atividade normativa porque a Constituio prev papeis distintos e especficos a cada um dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, e dedica pargrafos exclusivos a cada um deles, onde define os limites e as condies em que a independncia e harmonia entre os Poderes so exercidas. A isso se d o nome de Princpio da separao de poderes, expresso em seu art. 2.Com relao competncia do Poder Executivo para editar atos normativos, a Constituio de 1988 prev as seguintes hipteses:a)Medidas Provisrias, art. 62, CF/88, mesmo assim, em caso de relevncia e urgncia, e respeitadas as vedaes estabelecidas;b)Leis delegadas, art. 68, CF/88, quando autorizado pelo Congresso Nacional e respeitadas as vedaes estabelecidas sobre as matrias cabveis;c)Regulamentos, art. 84, inciso IV, ato privativo do Presidente da Repblica, indelegvel.No podemos concordar com quem diz que o poder regulamentar passvel de outorga quando realizado atravs de lei. O Poder constituinte originrio concedeu poderes para emitir regulamentos exclusivamente ao Presidente da Repblica, esse no um poder da competncia do Poder Legislativo e, justamente por no ser o seu titular, no pode transferi-lo a outrem.O art. 5, inciso II, da Constituio Federal prev o princpio da legalidade, ou da reserva legal, que uma das mais importantes garantias individuais. Por reserva legal entendemos como a exigncia imposta ao legislador de esgotar toda a matria do texto da norma, sem deixar espaos para a atuao discricionria a quem ir aplic-la. Tambm podemos definir reserva legal sob o aspecto formal e material. A reserva de lei formal ocorre quando a matria objeto da lei s pode ser tratada pelo Poder Legislativo atravs do processo legislativo previsto na Constituio. Ocorre a reserva de lei material quando a Constituio permite que outros entes, que no o legislativo, criem atos normativos com fora de lei. No caso do Poder Executivo so os atos normativos acima descritos.Assim, as Agncias de Regulao no tm competncia para criar normas que tratem de matrias constitucionalmente definidas como de reserva legal, ou seja, regras de conduta que inovem a ordem jurdica ou que afetem direitos individuais, impondo obrigaes, penalidades, deveres, ou criando benefcios, sob pena de violao dos princpios da legalidade, diviso dos poderes e da segurana jurdica.O que, ento, resta s agncias reguladoras como poder normativo?Maria Sylvia Di Pietro, define que as agencias de regulao podem emitir atos administrativos de efeitos concretos:[...] ou seja, os atos que, formalmente, apresentam como atos normativos, mas que, quanto ao contedo, so verdadeiros atos administrativos, porque decidem casos concretos. medida que as agncias vo se deparando com situaes irregulares, com atividades que quebram o equilbrio do mercado, que afetam a concorrncia, que prejudicam o servio pblico e seus usurios, que geram conflitos, elas vo baixando atos normativos para decidir esses casos concretos. [...] a que que est o que h de mais tpico na funo reguladora: ela vai organizando determinado setor que lhe est afeto, respeitando o que resulta das normas superiores (e que garantem o aspecto de estabilidade, de continuidade, de perenidade) e adaptando as normas s situaes concretas, naquilo que elas permitem certa margem de flexibilidade ou de discricionariedade.(op. cit., p. 57-58).Concordamos com o ponto de visto defendido pela Doutrinadora, pois, como ato administrativo concreto, o poder normativo das agncias de regulao, no viola preceitos constitucionais e ao mesmo tempo permite que as agncias exeram plenamente suas atividades de gerncia, de fiscalizao, negociais, administrativas, normativas e sancionadoras.4.7.Para quem trabalham as Agncias Reguladoras no Brasil?As Agncias de Regulao foram implantadas na estrutura organizacional da Administrao Indireta para permitir que o Estado deixe a explorao de atividades econmicas e a prestao de servios pblicos nas mos de terceiros, principalmente nas dos investidores estrangeiros. Dessa forma, ao mesmo tempo em que o Estado atrai capital externo, mantm a atividade fiscalizadora, normativa e sancionadora. Porm, no foi apenas isso que ocorreu.Atravs da discusso acima exposta, verificamos que as leis criadoras das agncias de regulao possuem normas inconstitucionais, deliberada e propositalmente criadas com a inteno de proporcionar s agncias a mxima independncia e autonomia em face da Administrao Pblica a qual est vinculada. Mas para qual finalidade foram criadas essas norma inconstitucionais?Como dito acima, as Agncias de Regulao so Autarquias especiais, tais como o CADE, o Bando Central do Brasil e as Universidades Federais. Todas estas Autarquias so exemplos de entidades especiais que pertencem Administrao Indireta, e que possuem certa independncia em relao Administrao Direta, inclusive com previso constitucional, como prev o art. 207 que confere autonomia s Universidades, para citar apenas um exemplo. Porm, no h, como no caso das Agncias de Regulao, nenhuma discusso mais acirrada por parte dos polticos, empresrios, juristas ou mesmos dos doutrinadores, quanto especialidade dessas outras autarquias especiais. Por que ento a polmica criada em torno das Agncias de Regulao? clara a inteno dos Pases Desenvolvidos e dos especuladores internacionais de flexibilizar a economia dos Pases subdesenvolvidos mesmo que para isso seja necessrio alterar as suas estruturas polticas. A inteno, no declarada, a de obter o domnio do mercado econmico e das atividades essncias, tais como: telecomunicao, transporte, energia eltrica, bancos, etc. Nada melhor para a realizao desse objetivo que sugerir, aos Governos locais, a implantao de Agncias de Regulao como entidades independente, como as que esto sendo criadas aqui no Brasil.Ao adquirir a mxima independncia e autonomia, uma agncia de regulao pode tornar-se presa fcil do mercado econmico e, ao invs de defender os interesses pblicos, poder passar a defender os interesses dos concessionrios. Os concessionrios, assim, tero ao seu dispor uma das engrenagens da mquina estatal para realizao de interesses prprios.Conforme entendimento de Alexandre Santos Arago, ao comentar sobre a independncia poltica das agncias de regulao:[...] a independncia no deve existir apenas em relao aos demais agentes e Poderes do Estado, devendo tambm se impor frente aos geralmente poderosos interesses econmicos regidos pelas agncias reguladoras. Neste sentido, devero ser impostas normas e garantias para que os seus titulares no atuem no interesse de grupos para os quais tenham trabalhado ou para os quais pretendam, formal ou informalmente, trabalhar depois de deixarem a direo do rgo ou entidade reguladora [...][...]O problema, certamente, no especfico dos rgos e entidades dos ordenamentos setoriais, ocorrendo, em maior ou em menor grau, em toda a administrao pblica, aqui e alhures. Todavia, quando um ordenamento setorizado, os seus dirigentes, inclusive pela formao tcnico-profissional especializada no setor, tendem a ter um contato mais estreito e freqente com os agentes econmicos regulados, o que, se por um lado positivo, por outro, se no forem criados os instrumentos necessrios, poder levar parcialidade das agncias.Com isso se v que, apesar de em relao ao poderes polticos do Estado a independncia de tais rgos e entidades estar, felizmente, em avanado processo de afirmao, ainda h um longo caminho a percorrer para que seja assegurada a sua plena independncia face aos interesses regulados. (op. cit., p. 33-34).No podemos nos esquecer de que as Agncias de Regulao foram criadas para regular determinadas atividades que o Estado deixou de executar, pois as transferiu para o setor privado. Neste contexto as Agencias de Regulao devem sempre prezar pela aplicao do princpio do interesse pblico sobre o interesse privado. Porm, diante do modelo proposto, a populao no tem nenhuma participao nas decises realizadas por essas agncias, ao contrrio, so elas as responsveis por decidir as regras e as prioridades na explorao das atividades econmicas e na prestao de servios pblicos. populao, mais uma vez, resta o papel de espectador, apesar de diretamente atingida por qualquer deciso proferida pelas agncias.

5 ConclusoNo imaginamos o Brasil como um Pas isolado do resto do mundo. Ao fazer parte de uma comunidade internacional o Pas est sujeito a todos os tipos de ataques e propostas dos Governos, Bancos e demais especuladores internacionais, mas o Governo brasileiro deve estar preparado para defender os interesses do povo brasileiro, pois dele o Poder da Nao. Entretanto, este apenas um pensamento utpico.Na construo de um Estado Neo-Liberal (disfarado de Estado Democrtico) percebemos que a maioria dos Polticos, Administradores e Juristas brasileiros finge-se de cegos, surdos, e muitas vezes de mudos, quando ignoram o texto constitucional e os inmeros artigos dos renomados doutrinadores; quando no escutam o clamor da populao que j no mais consegue contribuir para a construo de um Pas justo e democrtico; e ainda, quando no tm coragem de defender a populao das ingerncias e exploraes impostas pelo cruel Mercado Econmico nacional e internacional, que tudo faz para aumentar os lucros.Assim, no h defesa dos interesses pblicos quando o Governo cria entidades pertencentes prpria Administrao Pblica, mas incompatveis com a Constituio do Pas, na desculpa de serem melhores preparadas para fiscalizar as prestaes de servios pblicos e a explorao de atividades econmicas.Quando falamos sobre concesses dos servios pblicos de telecomunicaes, energia eltrica, rodovias, explorao de petrleo, etc., estamos falando de cifras de milhes ou at mesmo de bilhes de dlares. E justamente por se tratar de dinheiro pblico que no podemos imaginar, nem muito menos concordar, que o mercado econmico seja seu prprio controlador. Entretanto, isso pode rapidamente vir a acontecer com a "aquisio" das Agncias de Regulao pelas concessionrias, uma vez que sobre aquelas no h controle poltico nem administrativo.Textos relacionados O laudo mdico-pericial como ato administrativo: a exigncia de motivao Apontamentos sobre o novo Regulamento de Aplicao de Sanes Administrativas da ANATEL O transporte de arma de fogo em aeronaves comerciais. Legislao e jurisprudncia Mecnicos e auxiliares de manuteno em aeronave e a sobrejornada Eficincia do gasto pblico. Aplicao do modelo balanced scorecard para gerao de lucro socialSe quisermos construir um Pas justo e democrtico devemos comear a faz-lo respeitando a Constituio e no aceitando que os polticos, administradores e juristas faam remendos e mais remendos em seu texto para atender aos mais diversos interesses financeiros e econmicos, em sua maioria escusa.Em nome da populao a quem jurou defender e por respeito Constituio Federal de 1988, esperamos que comecem a surgir juizes com coragem suficiente para julgar inconstitucionais as normas das leis das Agncias de Regulao que violem os princpios da repblica, da legalidade, da separao dos poderes, da reserva de lei formal e material, para citar apenas alguns.A Administrao Pblica no pode ficar inerte, sem inovaes em sua estrutura, que lhe permita responder rapidamente s novas exigncias da populao e do mundo globalizado. Entretanto, apesar de acharmos que aos Ministrios e s Secretarias que compete a fiscalizao e a regulao das entidades a eles subordinados, concordamos com a criao de entidades mais especializadas, tais como as Agncias de Regulao, para agilizar a interveno do Estado no domnio econmico. Porm, essas entidades devem estar sempre vinculadas, poltica e administrativamente, Administrao Pblica Direta.

6 BibliografiaARAGO, Alexandre Santos,O Conceito Jurdico de Regulao da Economia.Revista de Direito Administrativo & Constitucional,Ano 2, n 6. Curitiba: Juru,2001. p. 59-74.______.As agncias reguladoras independentes e a separao de poderes: uma contribuio da teoria dos ordenamentos setoriais.Revista Dilogo Jurdico,Salvador, CAJ Centro de Atualizao Jurdica, n 13, abril-maio, 2002. Disponvel na Internet:BAHIENSE, Daniella Azeredo.Autonomia e independncia das agncias de regulao do setor eltrico: ANEEL e agncias estaduais.Bahia Anlise & Dados,Salvador, SEI Superintendncia de Estudos Econmicoas e Sociais da Bahia, v. 11, n 4, maro, 2002. Disponvel na Internet:BARROSO, Lus Roberto.Agncias Reguladoras. Constituio, Transformaes do Estado e Legitimidade Democrtica.In:Uma Avaliao das Tendncias Contemporneas do Direito Administrativo. Coordenado por Diogo de Figueredo Moreira Neto a partir dos ANAIS DO SEMINRIO DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRASIL-ESPANHA.Rio de Janeiro. 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Notas1 Direito informao.2 Participao da sociedade e dos Poderes Pblicos nas iniciativas referentes seguridade social.3 Colaborao da comunidade na proteo do patrimnio cultural.4 todos assegurado o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independente da autorizao estatal.5 A explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo.6 EC n 9, de 9 de novembro de 1995, que introduziu o 2 ao art. 177, permitindo Unio criar o rgo regulador para o setor petrolfero.7 EC n 8, de 15 agosto de 1995, altera o inciso XI do art. 21, autorizando Unio criar rgo regulador para os setores de telecomunicaes.8Caputdo art. 26, da Lei n 9.472/97.9Caputdo art. 5 da Lei n 9.427/96.10 Art. 8, 2 da Lei n 9.472/97 e art. 1, pargrafo nico, da Lei n 9.961/00.11 Art. 3, inciso V, da Lei n 9.427/96 e art. 19, inciso XVII da Lei n 9.472/97.12 Art. 19, incisos VI e X da Lei n 9.472/97 e art. 4, incisos VI, IX e XI da Lei n 9.961/00.13 Reconhecido pelos demais Estados Internacionais e devidamente dividido em Executivo, Legislativo e Judicirio.14 Essa proibio uma exceo regra do art. 37, II, da CF/88 que estabelece a exoneraoad nutum, comum ao cargo em comisso.15 Art. 14 da Lei n 9.427/96 e art. 14, pargrafo nico, da Lei n 9.472/9716 Devemos destacar que inmeras alteraes na estrutura da Constituio de 1988 foram realizadas sob o manto do interesse da sociedade, sem que essa, em nenhum momento, fosse consultada e devidamente esclarecida sobre os verdadeiros motivos que levaram realizao dessas alteraes.17 Previso do rgo regulador das telecomunicaes.18 Competncia aos Ministros de Estados para expedir instrues para a execuo de leis, decretos e regulamentos.19 Previso do rgo regulador do petrleo.20 Previso da autonomia didtico-cientifica, administrativa, e de gesto financeira e patrimonial das universidades.

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