Aula08 Controle Externo p Tcu Auditor e Tecnico Com Correcao de Uma Redacao Controle Externo Tcu 2012 Dicas Peca Tecnica Erick Alves 14871

Controle Externo p/ TCU

Teoria e exercícios comentados

Prof. Erick Alves – Aula extra

Prof. Erick Alves www. estrategiaconcursos.com.br 1 de 20

AULA EXTRA

Olá pessoal,

Conforme prometido, estou disponibilizando esta aula extra com o

objetivo de passar algumas orientações e modelos para elaboração da

“peça de natureza técnica”, que é uma das redações da prova

discursiva P4.

Para tanto, seguiremos o seguinte sumário:

Orientações para elaboração da peça técnica ................................ 2

Modelos de peças técnicas ............................................................ 10

Segundo o item 9.1 do Edital, a peça técnica deverá ser respondida

em até 30 linhas, e versará sobre os conhecimentos específicos

constantes do item 17.2.1.2, ou seja, direito administrativo e

execução orçamentária e financeira. Não obstante, como veremos, o

conhecimento de controle externo é essencial para a elaboração de uma

boa peça, especialmente os assuntos jurisdição, competências, sanções e

decisões em processos de contas e de fiscalização.

Antes de iniciar, cumpre ressaltar que as orientações e modelos que

apresentarei em seguida não constituem a única maneira de se elaborar

uma peça técnica. Outros exemplos podem ser utilizados, até porque o

Edital não fixa um modelo específico. O conteúdo desta aula, porém, pode

ser considerado uma boa referência para a prova do TCU, vez que está

baseado em instruções utilizadas internamente no Tribunal.

Bom, sem mais delongas...aos estudos!





ORIENTAÇÕES PARA ELABORAÇÃO DA PEÇA TÉCNICA

O que é?

Peça técnica nada mais é que um documento redigido para oferecer

subsídios à tomada de decisão por parte do TCU. A fim de cumprir essa

finalidade, o elaborador da peça técnica (AUFC ou TEFC) deve organizar as

informações disponíveis sobre certo assunto, analisa-las à luz da

legislação, doutrina e/ou da jurisprudência e, por fim, propor um termo

final para o caso, com possíveis soluções ou alternativas. Assim, a peça

técnica deve levar o assunto todo “mastigado” ao responsável pela

decisão, para que este tenha condições de avaliar o caso e adotar um

encaminhamento justo e correto.

Para melhor localizá-los, vamos relembrar as etapas do processo no

TCU. Como vimos, de acordo com o art. 156 do RI/TCU, essas etapas são:

a instrução, o parecer do Ministério Público e o julgamento ou a

apreciação. A peça técnica é o documento final que consolida a fase de

instrução, contendo a proposta ou, em outras palavras, o parecer da

unidade técnica a ser levado aos relatores ou aos colegiados (plenário e

câmaras) do Tribunal. Por essa razão, a peça técnica também é conhecida

como instrução ou parecer.

Como se vê, a elaboração de peças técnicas é o trabalho executado

no dia-a-dia do servidor do Tribunal de Contas. Nas provas de concurso,

essa tarefa de organização das informações e apresentação de uma

proposta fica bastante facilitado, eis que os dados a serem explorados na

peça já estão todos discriminados no enunciado da questão. Na vida real,

as informações essenciais à tomada de decisão devem ser buscadas nos

autos do processo, às vezes em meio a centenas de documentos. A

redação em si, é apenas uma parte do trabalho!

A peça de natureza técnica é bem parecida com uma dissertação,

vale dizer, também deve ser redigida em linguagem impessoal, de forma

clara e objetiva, além de ser estruturada em introdução, desenvolvimento

e conclusão. Nas peças técnicas elaboradas no TCU, essas três partes da

estrutura de um bom texto são subdividas em outros tópicos, de acordo

com a natureza do processo que se está analisando. É o que veremos em

seguida.





Qual a estrutura básica de uma peça técnica?

Uma boa peça técnica deve ser estruturada da seguinte forma:

1) Introdução ou relatório

2) Exame de admissibilidade (se for o caso)

3) Exame técnico

4) Conclusão

5) Proposta de encaminhamento

Vamos então aprender as informações que devem constar em cada

um desses campos:

1) Introdução ou relatório

A introdução ou relatório é o campo destinado à apresentação do

processo ou assunto em exame. Deve registrar o tipo de processo, órgão,

entidade ou agente responsável envolvido, assunto, valores e outros

elementos que identifiquem a matéria tratada.

Essas informações vão estar disponíveis no enunciado da questão.

Assim, não há problema algum em transcrever na peça os termos exatos

do enunciado. Pelo contrário, é até desejável, pois evita o esquecimento

de algum ponto importante a ser tratado.

Exemplos

“Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Ministério XYZ, tendo

como responsável o Sr. fulano de tal, prefeito do Município ABC, devido à omissão

no dever de prestar contas dos recursos federais repassados à aludida

municipalidade por meio do Convênio 123/2012, firmado com o objetivo de realizar

a obra tal, no valor de R$ (...).”

-------------------

“Trata-se de representação formulada pela empresa XYZ, com base na Lei de

Licitações, versando sobre possíveis irregularidades no pregão eletrônico 456/2012,

conduzido pela empresa pública ABC, que tinha por objeto a aquisição de material

de expediente para a entidade.

As possíveis irregularidades apresentadas pelo denunciante são: 1) (...); 2) (...) e

3) (...)”





Portanto, na introdução, faça um relato de todos os detalhes trazidos

no comando da questão, tal qual foram apresentados pela banca.

2) Exame de admissibilidade

Esse campo é específico para processos em que a legislação exige

legitimação do sujeito para demandar ao TCU. Assim, aplica-se apenas

aos seguintes tipos de processo:

a) Denúncia (CF, art. 74, §2º; RI/TCU, art. 234);

b) Representação (RI/TCU, art. 237; Lei de Licitações, art. 113);

c) Consulta (RI/TCU, art. 264);

d) Solicitação do Congresso Nacional (RI/TCU, art. 232);

e) Recursos (RI/TCU, art. 285 a 289).

No exame de admissibilidade, deve-se analisar se a pessoa que

apresenta a denúncia, representação, consulta, solicitação do Congresso

ou recurso possui ou não legitimidade para fazê-lo. Embora o principal

tema a ser avaliado no exame de admissibilidade seja a legitimação do

sujeito, outros pontos também devem ser analisados, caso as informações

do enunciado permitam. Um exemplo é examinar se o assunto aduzido

pela pessoa está ou não no rol de competências do Tribunal. Além disso,

outros requisitos de admissibilidade específicos de cada instituto também

devem ser objeto de avaliação. Por exemplo, o relator ou Tribunal não

admitirá consulta que verse apenas sobre caso concreto (RI/TCU, art.

265). Assim, o exame de admissibilidade de uma consulta deve analisar

se ela atende ou não a essa condição.

Por outro lado, não é necessário realizar exame de admissibilidade

nos demais tipos de processos, como os processos de contas, de

fiscalização (auditorias, inspeções, levantamentos, acompanhamentos e

monitoramentos) e nos processos de atos sujeitos a registro. Da mesma

forma, se o enunciado da questão não especificar o tipo de processo, o

exame de admissibilidade é desnecessário.

Exemplo

“Registra-se que a representação preenche os requisitos de admissibilidade

constantes do Regimento Interno, haja vista ter sido apresentada por pessoa

legitimada – senador da República. Além disso, refere-se a matéria de competência

do TCU e a administrador sujeito à sua jurisdição, bem como está redigida em





linguagem clara, objetiva e acompanhada de documentação relativa ao fato

denunciado.”

Também aqui, os dados incluídos no exame de admissibilidade devem

ser retirados do enunciado. A análise deve ser restrita a essas

informações.

A rigor, se a conclusão for pelo não atendimento dos requisitos de

admissibilidade, a etapa posterior da peça, o “exame técnico”, irá se

restringir a informar que, uma vez não atendidos os requisitos, o processo

deve ser arquivado com ciência aos interessados. Ou seja, não é feita a

análise de mérito. Porém, acho muito pouco provável que a banca traga

uma situação dessas, pois perderia a oportunidade de avaliar os

conhecimentos do candidato quanto ao caso concreto.

3) Exame técnico

Esse é o campo mais relevante da peça técnica. Deve conter a

exposição sucinta da matéria trazida no comando da questão, o respectivo

exame à luz da legislação, doutrina e/ou jurisprudência, assim como o

encaminhamento considerado pertinente.

Aqui é local em que o elaborador da peça deve demonstrar seu

conhecimento e capacidade de análise, indicando as irregularidades

porventura existentes na situação apresentada pela banca, as normas

infringidas, os danos causados, os respectivos responsáveis e a

providência mais adequada a ser adotada pelo Tribunal diante do caso.

Exemplo

“No mérito, a contratação deve ser considerada irregular, pois afronta

disposições da Lei de Licitações que estabelecem isso, isso e aquilo, conforme

evidenciado na documentação apresentada pelo representante. Ao contrário, o

gestor deveria ter feito de tal maneira, em atendimento aos ditames da lei.

Ademais, verificou-se que a conduta causou dano ao erário, no valor de R$ (...),

conforme documento tal.

Diante disso, a providência a ser adotada pelo Tribunal, nos termos da sua Lei

Orgânica, é a conversão do processo em tomada de contas especial, para citação do

responsável para apresentar defesa ou recolher a importância devida.”

--------------------





“Quanto ao assunto X, verifica-se isso, isso e aquilo. Diante disso, tal

providência deve ser adotada.

Em relação ao assunto Y, verifica-se isso, isso e aquilo, pelo que propõe tal

providência.

Por fim, no que tange ao assunto Z, verifica-se isso, isso e aquilo. Dessa forma,

o Tribunal deve adotar tal providência.”

Geralmente, as questões pedem para o candidato se pronunciar sobre

uma lista de assuntos relacionados à situação trazida no comando da

questão. No exame técnico, todos os pontos exigidos pela banca devem

ser abordados, seguidos do entendimento do candidato sobre o mérito de

cada um desses pontos. A estrutura apresentada no segundo exemplo

acima é uma boa forma de organizar essas ideias, sem deixar nada para

trás.

4) Conclusão

Na conclusão deve ser registrada a síntese da análise realizada e das

providências a serem incluídas na proposta de encaminhamento.

Deve incluir informação sobre o conhecimento e procedência, ou não,

da denúncia, da representação ou do recurso. Nos processos de contas, a

conclusão deve informar se as análises realizadas conduzem ao

julgamento pela regularidade, regularidade com ressalva ou

irregularidade.

Se a conclusão for pela imputação de débito ou alguma sanção, uma

importante providência a ser adotada é dar oportunidade de defesa ao

responsável, mediante a respectiva citação ou audiência. Caso a decisão

proposta ao Tribunal também afetar um terceiro, deve-se ainda promover

a oitiva dessa parte afetada.

Exemplos

“Do exposto, conclui-se que, nos termos da Lei Orgânica do TCU, a

representação deve ser conhecida para, no mérito, ser considerada procedente, eis

que a conduta do gestor caracteriza infração à Lei de Licitações.

Diante das ilegalidades constatadas, propõe-se a audiência prévia do

responsável para que apresente suas razões de justificativa. Caso a defesa não elida

a causa da impugnação, propõe-se a aplicação de multa ao responsável, conforme

previsto na Lei Orgânica do TCU, bem como a emissão de determinações ao órgão

para corrigir as falhas identificadas e prevenir a ocorrências de outras semelhantes,





nos termos da proposta de encaminhamento a seguir”.

---------------------

“Por todo o exposto, conclui-se que, nos termos da Lei Orgânica do TCU, as

contas do responsável devem ser julgadas regulares com ressalva, eis que

apresentam as seguintes falhas de natureza formal que não caracterizam dano ao

erário: (enumerar as falhas).”

Não esqueçam de que é importante informar os fundamentos (lei,

doutrina ou jurisprudência) que sustentam suas conclusões. Todavia, não

é necessário citar o número de artigos e parágrafos, ou mesmo, das leis.

Basta, por exemplo, mencionar que a conclusão se fundamenta na

Lei Orgânica, Lei de Licitações, Lei de Responsabilidade Fiscal etc.

5) Proposta de encaminhamento

Neste campo são reunidas as sugestões de providências que, na

opinião do elaborador da peça, merecem ser adotadas pelo TCU à vista

dos elementos apresentados no comando da questão e da análise

empreendida.

As propostas devem ser compatíveis com as conclusões formuladas e

indicar a base legal que permite ao TCU adotar as providências sugeridas.

Na maior parte dos casos, a base legal será a Lei Orgânica ou o

Regimento Interno do Tribunal, na qual estão consubstanciadas as

competências da Corte de Contas, podendo ser também a Constituição

Federal.

Exemplos

Submete-se o processo à consideração superior propondo a adoção das

seguintes providências:

a) conhecer a presente representação, uma vez atendidos os requisitos de

admissibilidade, nos termos do Regimento Interno;

b) considerar procedente a presente representação, eis que a conduta do

gestor caracteriza infração à Lei de Licitações;

c) promover, nos termos da Lei Orgânica do TCU, a audiência do Sr. Fulano de

Tal, responsável pela infração à lei, para que apresente suas razões de justificativa;

d) aplicar ao Sr. Fulano de Tal a multa prevista na Lei Orgânica do TCU, caso as

suas justificativas não elidam o fundamento da impugnação.





--------------

Submete-se o processo à consideração superior propondo a adoção das

seguintes providências:

a) julgar regulares com ressalva as contas do responsável, com base na Lei

Orgânica do TCU, eis que apresentam falhas de natureza formal das quais não

resultou dano ao erário;

b) determinar ao órgão XYZ, com base na Lei Orgânica do TCU, que faça isso,

isso e aquilo para corrigir as falhas identificadas;

c) arquivar o presente processo, com fulcro no Regimento Interno.

Para saber as principais providências que podem ser adotadas pelo

TCU nas diversas situações, os seguintes dispositivos do Regimento

Interno devem estar na ponta da língua:

Art. 202, 207, 208, 209, 211, 250, 251, 252, 267, 268, 270, 271,

273, 274, 275 e 276.

Além da apresentação e estrutura da peça, outro aspecto avaliado

pela banca é a qualidade do texto. Vamos ver então algumas dicas para

melhorar a redação.

Quais são os requisitos de qualidade de uma peça técnica?

Uma boa peça técnica há que ser redigida observando-se os

seguintes requisitos de qualidade: clareza, precisão, concisão e

impessoalidade.

I - para obtenção de clareza:

a) usar palavras e expressões em sentido comum, sem preciosismos,

regionalismos e neologismos;

b) apresentar os fatos, argumentos e conclusões em sequência lógica,

progressiva, de forma ordenada e objetiva;

c) usar frases curtas e concisas;

d) construir orações na ordem direta, sem intercalações

desnecessárias;

e) primar pela correção gramatical;

f) utilizar o mesmo tempo verbal em todo o texto, dando preferência

ao tempo presente ou ao futuro simples do presente;





g) observar o paralelismo, adotando a mesma forma gramatical para

expor ideias similares ou para apresentar um elenco de

constatações ou propostas;

h) usar recursos de pontuação de forma judiciosa, evitando abusos de

caráter estilístico.

II - para obtenção de precisão:

a) utilizar linguagem técnica ou comum, que enseje perfeita

compreensão do objetivo do texto, evidenciando o conteúdo e o

alcance pretendidos;

b) expressar a ideia, quando repetida no texto, por meio das mesmas

palavras do enunciado, evitando o emprego de sinônimos com

propósito meramente estilístico;

c) evitar emprego de expressões ou palavras que confiram duplo

sentido ao texto;

d) escolher termos que tenham o mesmo sentido e significado na maior

parte do território nacional, evitando o uso de expressões locais ou

regionais;

e) usar apenas siglas consagradas pelo uso, observando o princípio de

que a primeira referência no texto seja acompanhada de

explicitação de seu significado.

III - para obtenção de concisão:

a) ir direto ao assunto, evitando comentários e análises desnecessários

à formação do entendimento;

b) restringir a análise aos pontos indicados no enunciado, evitando

tratar de questões não levantadas pela banca;

c) realizar planejamento prévio para ordenar as ideias e estruturar o

raciocínio, estabelecendo os pontos que deverão constar do exame

técnico (conforme exigido no enunciado), o critério de organização

textual e definindo um roteiro que oriente a elaboração do texto e

que possibilite otimizar o uso do tempo.

IV - para obtenção de impessoalidade:

a) apresentar o texto de forma equilibrada, em termos de conteúdo e

tom;





b) evitar a utilização de adjetivos ou de outros termos que valorizem

de forma subjetiva as questões tratadas;

c) fundamentar as conclusões em critérios objetivos, como dispositivos

legais, normas e jurisprudência.

É isso pessoal. A observância desses requisitos de qualidade é fator

importantíssimo, pois facilita em muito a compreensão do texto e,

consequentemente, o trabalho do examinador, com reflexo na nota de

vocês. Para assimilá-los, três regrinhas básicas: praticar, praticar e

praticar!

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Com isso terminamos a primeira parte da aula. Em seguida,

apresentarei dois modelos de peças técnicas elaboradas por mim, a partir

de enunciados de provas anteriores.

Antes da minha proposta de solução, inseri algumas orientações

gerais sobre o assunto tratado, a fim de fundamentar a resposta.

MODELOS DE PEÇAS TÉCNICAS

1. (TCU - ACE 2005 - Cespe, adaptada) A União pretende realizar

recuperação de um trecho de rodovia federal, o que envolverá obras de

terraplenagem, pavimentação e drenagem. Por considerar que essa

recuperação é um objeto divisível, a União realizou três concorrências,

uma para cada um dos tipos de obra acima relacionados (terraplenagem,

pavimentação e drenagem), embora o custo estimado para cada uma

delas era de 20% a 30% inferior ao limite máximo para a realização de

licitações para obras e serviços de engenharia na modalidade tomada de

preços. Nos três editais de licitação, foi definido regime de execução de

empreitada por preço global. Diante dessa situação, uma das empresas

licitantes protocolou representação no Tribunal de Contas da União (TCU),

alegando que a divisão do objeto em três licitações distintas evidenciava

fracionamento de despesa, sendo, portanto, uma afronta às disposições

da Lei 8.666/1993. Além disso, a empresa licitante informou, no

expediente encaminhado ao TCU, que o regime de execução da obra seria

inadequado, pois o correto seria o regime de empreitada integral.

Tendo em vista essa situação hipotética, redija uma peça de natureza

técnica em que sejam avaliadas a admissibilidade da representação, a

viabilidade do fracionamento da recuperação em três procedimentos





licitatórios, bem como a adequação da modalidade de licitação e do

regime de execução definidos.

Extensão máxima: 50 linhas.

Orientações Gerais

Vamos relembrar os trechos da legislação e da jurisprudência do TCU

necessários à solução da questão:

I) Admissibilidade da representação

Nos termos do Regimento Interno do TCU, compete ao Tribunal

decidir sobre representações relativas a licitações e contratos

administrativos (art. 1º, XXVI).

Ademais, o Regimento também nos informa que:

Art. 237. Têm legitimidade para representar ao Tribunal de Contas da

União:

VII – outros órgãos, entidades ou pessoas que detenham essa prerrogativa

por força de lei específica.

Por sua vez, a Lei 8.666/1993 (Lei de Licitações) assim dispõe:

Art. 113. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais

instrumentos regidos por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas

competente, na forma da legislação pertinente, ficando os órgãos

interessados da Administração responsáveis pela demonstração da

legalidade e regularidade da despesa e execução, nos termos da

Constituição e sem prejuízo do sistema de controle interno nela previsto.

§ 1o Qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica

poderá representar ao Tribunal de Contas ou aos órgãos integrantes do

sistema de controle interno contra irregularidades na aplicação desta Lei,

para os fins do disposto neste artigo.

Assim, na interpretação conjunta do art. 1º, XXVI e art. 237, VII,

ambos do RI/TCU, com o art. 113, §1º da Lei de Licitações, conclui-se que

a representação deve ser conhecida pelo Tribunal.

II) Viabilidade do fracionamento da recuperação

A Lei de Licitações dispõe que:

Ar. 23 (...)

§ 1o As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão

divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e





economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor

aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da

competitividade sem perda da economia de escala.

§ 2o Na execução de obras e serviços e nas compras de bens, parceladas

nos termos do parágrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da

obra, serviço ou compra, há de corresponder licitação distinta, preservada

a modalidade pertinente para a execução do objeto em licitação.

Nos termos da Súmula nº 247 do TCU, o parcelamento é obrigatório

quando o objeto da contratação tiver natureza divisível, desde que não

haja prejuízo para o conjunto a ser licitado.

Portanto, o gestor agiu corretamente ao fracionar o objeto da

licitação em três licitações relacionadas às etapas de terraplenagem,

pavimentação e drenagem.

III) Adequação da modalidade de licitação

A modalidade a ser adotada na licitação em cada uma das parcelas

deve ser aquela que seria utilizada caso houvesse uma contratação única,

isto é, a escolha da modalidade deve ser feita em face do montante

conjunto de todas as contratações. O desmembramento do objeto com

vistas a utilizar modalidade de licitação mais simples do que se o objeto

fosse licitado em sua totalidade é chamado de fracionamento e não é

permitido (Lei de Licitações, art. 23, §5º).

Dessa forma, a escolha da modalidade concorrência para cada

licitação foi acertada, vez que, embora o valor de cada etapa justificasse a

realização de tomada de preços, o valor global da despesa do objeto

parcelado apontava para a modalidade concorrência.

IV) Adequação do regime de execução

Segundo a publicação “Licitações Contratos – orientações e

jurisprudência do TCU, 4ª edição”, temos as seguintes definições:

Empreitada por preço global é utilizada quando se contrata execução de

obra ou prestação de serviço por preço certo para a totalidade do objeto.

Verifica-se geralmente nos casos de empreendimentos comuns. Exemplo:

construção de escolas e pavimentação de vias públicas, nas quais os

quantitativos de materiais empregados são pouco sujeitos a alterações

durante a execução do contrato, pois podem ser mais bem identificados na

época de elaboração do projeto.

Empreitada integral é usada quando se contrata, por exemplo,

empreendimento na integralidade, com todas as etapas da obra, serviço e





instalações correspondentes. Nesse regime, o contratado assume inteira

responsabilidade pela execução do objeto até a entrega à Administração

contratante para uso.

Em suma, utiliza-se empreitada por preço global nos de

empreendimentos comuns e empreitada integral nos empreendimentos de

grande vulto e complexidade. Portanto, a opção do regime de execução

feita pelo gestor foi adequada, ao contrário do que afirma o

representante.

Com isso, já somos capazes de elaborar a peça técnica requisitada

pela banca. Vejamos uma possível resposta.

Proposta de solução

INTRODUÇÃO:

Trata-se de representação formulada por empresa licitante, versando

sobre possíveis irregularidades em obra contratada pela União para

recuperar um trecho de rodovia federal.

Para realização da obra, a União promoveu três licitações na

modalidade concorrência, uma para cada etapa do empreendimento

(terraplenagem, pavimentação e drenagem). O custo estimado para cada

etapa foi de 20% a 30% inferior ao limite máximo para a realização de

tomada de preços. Nos três editais de licitação foi definido regime de

execução de empreitada por preço global.

A empresa representante alega que a divisão do objeto em três

licitações distintas evidencia fracionamento de despesa, contrariando as

disposições da Lei 8.666/1993. Além disso, segundo a empresa

representante, o regime de execução de empreitada por preço global seria

inadequado, pois o correto seria o regime de empreitada integral.

EXAME DE ADMISSIBILIDADE

Preliminarmente, registre-se que a representação preenche os

requisitos de admissibilidade previstos na legislação pertinente, pois foi

apresentada por pessoa legitimada (empresa licitante), bem como versa

sobre matéria afeta à competência do Tribunal .

EXAME TÉCNICO

No mérito, verifica-se que as alegações da empresa representante

não merecem prosperar.

Com efeito, o fracionamento de despesas, ao contrário do aludido

pela representante, caracteriza-se quando se divide a despesa com o





intuito de utilizar modalidade de licitação inferior à recomendada pela

legislação para o total da despesa. No caso concreto, verifica-se que a

escolha da modalidade concorrência para cada licitação foi acertada, vez

que, embora o valor de cada etapa justificasse a realização de tomada de

preços, o valor global da despesa do objeto parcelado apontava para a

modalidade concorrência.

Ademais, o gestor agiu corretamente ao fracionar o objeto da

licitação em três licitações relacionadas às etapas de terraplenagem,

pavimentação e drenagem, visto que, à luz da Lei de Licitações e da

jurisprudência do Tribunal de Contas da União, o parcelamento é

obrigatório quando o objeto da contratação tiver natureza divisível, desde

que não haja prejuízo para o conjunto a ser licitado.

Por sua vez, também não há irregularidade na definição do regime de

execução da obra, ao contrário do que afirma a representante, tendo em

vista que a recuperação de rodovia consiste em empreendimento comum,

para o qual o regime de execução de empreitada por preço global é o

mais indicado.

CONCLUSÃO

Pelo exposto, entende-se que a presente representação deve ser

conhecida para, no mérito, ser considerada improcedente.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Submete o processo à consideração superior propondo: a) conhecer

da representação para, no mérito, considerá-la improcedente; b) dar

ciência da deliberação que vier a ser proferida, bem como do Relatório e

do Voto que a fundamentarem, à empresa representante e à União;

c) arquivar o presente processo.

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Uma dica: os títulos dos campos não são obrigatórios, mas

melhoram a organização do texto. Insira-os apenas se não causar

comprometimento do conteúdo por causa da limitação de linhas.

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2. (TCU - ACE 2004 - Cespe) Um ente público precisou adquirir, em

certo exercício, o valor de R$ 500.000,00 em equipamentos de

informática. O administrador desse ente determinou que fossem

realizadas diversas aquisições, cada uma com valor inferior ao limite

autorizado para dispensa de licitação. Dessa forma, todas as contratações





foram diretas, sob o fundamento da dispensa. Essa prática foi detectada

no exame da prestação de contas do referido ente público. Apesar do

ocorrido, constatou-se não ter havido lesão ao erário, pois as contratações

foram realizadas por valores de mercado.

Em face da situação hipotética acima, redija um parecer que,

necessariamente, contemple considerações a respeito da validade jurídica

das aquisições, apontando de que modo o Tribunal de Contas da União

(TCU) deverá julgá-las e que providências caberá a esse tribunal

determinar.

Extensão máxima: 50 linhas.

Orientações Gerais

A questão nos pede para elaborar uma instrução de mérito em um

processo de contas ordinária, especificamente quanto à situação

apresentada, caracterizadora do fracionamento de despesas.

O fracionamento ocorre quando se divide a despesa para utilizar

modalidade de licitação inferior à recomendada pela legislação para o total

da despesa ou para efetuar contratação direta.

A Lei 8.666/1993 veda o fracionamento de despesa:

Art. 23. (...)

§ 1o As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão

divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e

economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor

aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da

competitividade sem perda da economia de escala.

§ 2o Na execução de obras e serviços e nas compras de bens, parceladas

nos termos do parágrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da

obra, serviço ou compra, há de corresponder licitação distinta, preservada

a modalidade pertinente para a execução do objeto em licitação.

Em resumo, se a Administração optar por realizar várias licitações ao

longo do exercício financeiro, para um mesmo objeto ou finalidade, deverá

preservar sempre a modalidade de licitação pertinente ao todo que

deveria ser contratado.

Por exemplo: se a Administração tem conhecimento de que, no

exercício, precisará substituir 1.000 cadeiras de um auditório, cujo preço

total demandaria a realização de tomada de preços, não é lícita a

realização de vários convites para a compra das cadeiras, fracionando a





despesa total prevista em várias despesas menores que conduzem à

modalidade de licitação inferior à exigida pela lei.

Não raras vezes, o fracionamento de despesa ocorre pela ausência de

planejamento da Administração, o que não justifica a irregularidade,

conforme entendimento consolidado na jurisprudência do TCU:

A ausência de realização de processo licitatório para contratações ou

aquisições de mesma natureza, em idêntico exercício, cujos valores globais

excedam o limite legal previsto para dispensa de licitação, demonstra falta

de planejamento e implica fuga ao procedimento licitatório e fracionamento

ilegal da despesa.

Portanto, na situação apresentada, o gestor responsável efetuou

fracionamento da despesa, pois, diante do valor global da compra no

exercício (R$ 500.000,00) de um mesmo material (equipamentos de

informática), a modalidade que deveria ter sido utilizada era a tomada de

preços (Lei de Licitações, art. 23, II, b).

A Lei Orgânica do TCU informa que:

Art. 12. Verificada irregularidade nas contas, o Relator ou o Tribunal:

I - definirá a responsabilidade individual ou solidária pelo ato de gestão

inquinado;

(...)

III - se não houver débito, determinará a audiência do responsável para,

no prazo estabelecido no Regimento Interno, apresentar razões de

justificativa;

(...)

Art. 16. As contas serão julgadas:

(...)

III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:

(...)

b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à

norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira,

orçamentária, operacional ou patrimonial;

(...)

Art. 19. (...)

Parágrafo único. Não havendo débito, mas comprovada qualquer das

ocorrências previstas nas alíneas a, b e c do inciso III, do art. 16, o Tribunal

aplicará ao responsável a multa prevista no inciso I do art. 58, desta Lei.





Art. 58. O Tribunal poderá aplicar multa (...), aos responsáveis por:

(...)

II - ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de

natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;

Assim, em que pese não ter havido prejuízo ao erário - pois os

equipamentos foram adquiridos a preço de mercado - a prática de ato

com infração a norma legal (no caso, com afronta à Lei de Licitações)

acarreta a irregularidade das contas.

Preliminarmente, o Tribunal deve assegurar o contraditório e a ampla

defesa, realizando a audiência do responsável para que apresente suas

razões de justificativa (no caso, porque não houve débito; se houvesse,

seria citação).

Pronto. Agora é só elaborar a peça técnica. Vamos lá?

Proposta de solução

INTRODUÇÃO

Trata-se da prestação de contas de ente público federal referente a

certo exercício, de responsabilidade do respectivo administrador.

No exercício em exame, o ente público adquiriu equipamentos de

informática no valor global de R$ 500.000,00.

Para tanto, o administrador do ente determinou que fossem

realizadas diversas aquisições, cada uma com valor inferior ao limite

autorizado para dispensa de licitação. Dessa forma, todas as contratações

foram diretas, sob o fundamento da dispensa, caracterizando o

fracionamento da despesa.

Cumpre salientar que, apesar do ocorrido, constatou-se não ter

havido lesão ao erário, pois as contratações foram realizadas por valores

de mercado.

1) ANÁLISE DE MÉRITO

No mérito, pode-se considerar que a conduta do responsável, muito

embora não tenha causado prejuízo ao erário, afrontou disposição

expressa na Lei de Licitações, bem como não observou a jurisprudência

desta Corte sobre o assunto.

Com efeito, tem-se pacificado que, caso a Administração opte por

realizar várias licitações ao longo do exercício financeiro, para um mesmo

objeto ou finalidade, deverá preservar sempre a modalidade de licitação





pertinente ao todo que deveria ser contratado. No caso concreto, o valor

global da contratação, de R$ 500.000,00, exigia licitação na modalidade

tomada de preços, de modo que as diversas contratações diretas

realizadas, sob fundamento de dispensa, caracterizam fracionamento

ilegal da despesa, assim como demonstram a falta de planejamento do

administrador.

Dessa forma, a não elisão das irregularidades pelo responsável dá

ensejo ao julgamento de suas contas como irregulares, com aplicação de

multa, nos termos da Lei Orgânica do Tribunal (LO/TCU). Por isso, a fim

de assegurar o contraditório e a ampla defesa, propõe-se a sua audiência

prévia, para que apresente razões de justificativa. Adicionalmente,

propõe-se a expedição de determinação com vistas a prevenir futuras

irregularidades semelhantes.

CONCLUSÃO

Do exposto, verifica-se que o fracionamento de despesas caracterizou

afronta à Lei de Licitações. Diante da ilegalidade, como medida preliminar,

propõe-se a audiência responsável para que apresente suas razões de

justificativa. Caso a defesa apresentada em resposta à audiência for

insuficiente para elidir ou justificar o fracionamento de despesas, as

contas do gestor devem ser julgadas irregulares, com aplicação de multa,

nos termos da Lei Orgânica. Por outro lado, caso a defesa afaste a

ilegalidade, as contas devem ser julgadas regulares, com quitação plena

ao responsável.

2) PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Submete-se o processo à consideração superior propondo, com

fundamento na LO/TCU:

a) determinar a audiência do administrador responsável, a fim de que

apresente razões de justificativa para o fracionamento de despesas;

b) julgar irregulares as contas do administrador responsável, caso

suas justificativas não elidam o fundamento da impugnação, bem como

aplicar-lhe a multa prevista na Lei Orgânica;

c) alternativamente, julgar regulares as contas do administrador

responsável, caso suas justificativas elidam o fundamento da impugnação,

dando-lhe quitação plena;

c) determinar ao ente público federal que planeje a atividade de

compras, de modo a evitar o fracionamento na aquisição de produtos de





igual natureza, possibilitando a utilização da correta modalidade de

licitação, nos termos da legislação em vigor;

d) arquivar o presente processo.

-------------------------

Nesse exemplo, lembre-se de que o Tribunal julga as contas do

responsável. O administrador responde pessoalmente pela regularidade da

sua gestão. Por outro lado, as determinações, assim como as

recomendações, geralmente são dirigidas ao órgão ou entidade. Isso

porque o objetivo de tais deliberações é prevenir futuras irregularidades

no órgão, independente de quem esteja na sua direção.

Uma dica: se estiver faltando espaço para o texto, o campo

conclusão pode ser suprimido, desde que as análises e providências para

cada ponto estejam devidamente apresentadas no exame técnico. Nessa

hipótese, passa-se direto do exame técnico para a proposta de

encaminhamento.

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Enfim, é isso pessoal. A peça técnica não é nenhum bicho de sete

cabeças, mas carece de muito treinamento para “pegar o jeito”. Em

provas recentes organizadas pelo Cespe, muitos candidatos que foram

extremamente bem nas provas objetivas foram eliminados nas

discursivas. Desconsiderando eventuais problemas na correção da banca,

o fato é que muita gente não se prepara adequadamente para elaborar

uma boa redação. Às vezes, durante os estudos, o candidato preocupa-se

apenas em resolver milhares de questões objetivas, mas deixa de

reservar algum espaço no cronograma para treinar a escrita. E friso:

praticar redação é altamente recomendável, podendo ser esse o fator

diferencial que levará à aprovação.

Qualquer dúvida postem lá no fórum, ok?

Abraço e bons estudos!

Erick Alves

[email protected]





Referências:

_______Tribunal de Contas da União. Instrução processual no TCU. Brasília: TCU,

Instituto Serzedello Corrêa, 2012.

_______Tribunal de Contas da União. Licitações e Contratos – orientações e

jurisprudência do TCU. 4ª edição. Brasília: TCU, 2010.

_______Tribunal de Contas da União. Orientações para elaboração de documentos

técnicos de controle externo. Brasília: TCU, 2010.

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