Secretaría deTercera Edady Acción Social

Is1-E·M·PR O I Sistema ~~ Información, Monitoreoly EvaluaclOn de Programas Sociales~, ]}Óvito.

editores

El Sistemade Información, Mo-

nitoreo y Evaluación de Progra-

mas Sociales (SIEMPRO) del

Ministerio de Desarrollo Social

y Medio Ambiente de la

Nación, tiene como objetivos

centrales producir, procesar Y

difundir información sobre las

condiciones de vida de la po-

blación; fortalecer las capaci-

dades institucionales de las

áreas sociales de los gobiernos

nacional y provinciales; promo-

ver el desarrollo e implemen-

tación de sistemas de monito-

reo y evaluación de las

intervenciones; fomentar la

relación entre universidades,

centros de investigación y

organismos estatales que

desarrollan actividades en el

ámbito de la política social y

finalmente, estimular la refle-

xión sobre las principales

orientaciones de la política

social a nivel nacional e

internacional.

el debate europeo

I S• E M PR O I Sistema de Información, Morlit?rec I1 y Evah.:aciónde Programas Sociales

Ministerio deDesarrollo Socialy Medio Ambiente

Secretaría deTercera Edady Acción Social

Ulrich BeckJulian le GrandHoward GlennersterGosta Esping AndersenSerge Paugam

Presente y futurodel Estado de Bienestar:

Buenos Aires, Argentina

Este libro se terminó de imprimir enDI Artes Gráficas en Abril del 2001

Tel.: 15-4086-4059

ISBN: 950-9467-81-2

© Miño y Dávila editoreswww.minoydavila.com.ar

Siempro9 de Julio 1925, piso 13

(CI073ABA) Buenos Aires, Argentinainfo@siempro.gov.arwwv.' .slempro.gov .ar

Cuidado de edición: Vi/ma Paura (SIEMPRO)Diseño de portada: Gerardo Miño

Pje. José M. Giuffra 339 (CI064ADC) Buenos Aires, ArgentinaTeI-fax: (54 11) 4361-6743, minoydaviJa@infovia.com.ar

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Prohibida su reproducción total o parcial, incluyendo fotocopia,sin la autorización expresa de los editores.

Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723.

Indice

7 PrólogoErnesto Aldo lsuani

9 PresentaciónGustavo Gamallo

13 Políticas alternativas a la sociedad del trabajoUlrich Beck

31 ¿De caballeros a pícaros?Políticas públicas e incentivos de mercadoJulian Le Grand

49 ¿Qué Estados de Bienestar tienen mayoresprobabilidades de sobrevivir?Howard Glennerster

85 ¿Burócratas o arquitectos?La reestructuración del Estado benefactor en EuropaGasta Esping Andersen

121 Conjurar la pobreza.Las experiencias de ingreso mínimo garantizado en Europa

Serge Paugam

163 I\cerca de los autores

PróloGob

El Sistema de Infonnación, Monitoreo y Evaluación de Progra-mas Sociales (SIEMPRO) del Ministerio de Desarrollo Social yMedio Ambiente de la Nación, tiene como objetivos centralesproducir, procesar Ydifundir infonnación sobre las condicionesde vida de la población; fortalecer las capacidades instituciona-les de las áreas sociales de los gobiernos nacional y provincia-les; promover el desarrollo e implementación de sistemas demonitareo y evaluación de las intervenciones; fomentar la rela-ción entre universidades, centros de investigación Y organis-mos estatales que desarrollan actividades en el ámbito de lapolítica social y finalmente, estimular la ret1exión sobre las prin-cipales orientaciones de la política social a nivel nacional e in-ternacional.

A este último objetivo se relaciona el presente libro, quepone al alcance de un amplio público de habla hispana algunosde los temas del debate contemporáneo respecto al presente yfuturo del Estado de Bienestar en Europa. Los aportes que eltcxto contiene están a cargo de pril:neras figuras del ámbitoacadémico europeo Yson de suma utilidad, no sólo para com-prender aspectos centrales de las discusiones que se desarro-llan en el viejo continente, sino también para ayudamos a pen-sar el futuro de la política social en la región latinoamericana.

En sintonía con los esfuerzos editoriales realizados por or-ganismos públicos similares en otros lugares del mundo (por

Ernesto Aldo /suaniSecretario de la Tercera Edad y Acción Social

ejemplo, la muy importante colección del Ministerio de Trabajoy ~suntos Sociales de España sobre distintos temas de políticaSOCIal),el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambientede la Nación cumple con la tarea de difundir ideas, problemati-zar. temas, a~onar el debate y trazar mapas para el encuentro demejores camInOS hacia el bienestar.

La colección de textos aquí reunida ofrece al menos tres carac-terísticas comunes: son trabajos inéditos en idioma español;sus cinco autores son investigadores europeos de ampJia tra-yectoria y producción académica en el estudio del devenir his-tórico del Estado de Bienestar; y los estudios, ponencias y ar-tículos discuten aspectos sustantivos de los actuales procesosde reforma de los Estados de Bienestar en el viejo mundo.

Intencionado en la selección de los autores, la constituciónde sus contenidos se orientó a una consigna clara: presentartrabajos que tomaran como objeto de análisis más el modo enque las políticas públicas se hacen cargo de los nuevos pro-blemas sociales y menos cómo las transformaciones sociales leofrecen nuevos desafíos a las políticas públicas. De algunamanera este énfasis puesto en cómo el sistema institucionalconstituye, tolera y/o responde a los desafíos de la nuevacuestión social expresa preocupaciones académicas y políticasde los editores de la presente publicación.

Con esta confiesa intención, retornado el esfuerzo editorialrealizado en los años previos con dos volúmenes colectivosde autores variosl, el presente libro inaugura la Serie PolíticasSociales del SIEMPRO.

Presentación

ERNESTO AlOa ISUANI8

1. AAVV, 1999, De iguala igual. El desafío del Estado frente alos nuevos problemas sociales. Buenos Aires. SIEMPRO-FLACSO-

FO,ndo de Cultura Económica y AA VV, 2000, Informalidad y exclu-SlOn soeza/, Buenos Aires. SIEMPRO-OIT-Fondo de Cultura' Econó-mica.

2. Le Grand, Julian, "¿CabaJIeros, pícaros, o subordinados? Acer-ca de! comportamiento humano y la política social", en Desarrolloeeonomleo n° 151 yol. 38, Buenos Aires, 1998.

. , El primer,o de los ,trabajos, de Ulrich Beck, edita su participa-Clon en la Catedra Pub]¡ca de Políticas Sociales organizada porel SIEMPRO y FL¿'CSO en Buenos Aires en ]999 Y planteacomo ~unto de ~artJda una hipótesis teórica fuerte y sugerente:un .capJtahsmo SIn trabajo. Desde ese lugar desanolla un inven-tano respecto de cuáles han sido las alternativas encaradas pordistintos países europeos para enfrentar el problema de la faltade emple~ y su estrecha y recíproca vinculación con los dis-tmtos regI~nenes de protección social; por último, identifica al-~unos honzontes ~ara e! desarrollo de una ciudadanía plena enun marco de desafIlIaclOn salarial.

El trabajo de lulian Le Grand retorna las principales ideasdesarrolladas en otro artículo traducido al castel1an02; en quéme~Ida los de~erminant~s de I~s estructuras de las políticas pú-bhcas, en pmilcular los InCentIvos asociados a la existencia o ala ¡~corporación de criterios de mercado, inf1uyen en las moti-vaCIones ya sean egoístas o altruistas tanto de quienes traba-jan en ellas como de quienes son sus beneficiarios directos.DIscute agudamente la célebre hipótesis de Richard Titmussrespect~ del modo en el cual la incorporación de incentivosmercantI1es desvaloriza los actos altruistas. Le Grand induda-blemente ha renovado la discusión teórica respecto de la mane-ra ~.e, pensar en cómo operan los nuevos mecanismos de asig-naclon de recursos en 10s servicios sociales, especialmente apartIr de la noción de "cuasi mercado". Pistas por demás intere-santes para echar luz sobre el actual debate regional respectode los procesos de reforma para la provisión de servicios deeducación y de salud mediante la incorporaci6n de incentivosde mercado.

Howard Glennerster reflexiona acerca de los desafíos quedeben enlrentar los sistemas europeos de protección social y

!1

de los mecanismos de adaptación correspondientes con rela-ción a fenómenos que se expresan con renovada fuerza talescomo el envejecimiento poblacional, la creciente desigualdad deingresos entre los trabajadores, el incremento del desempleo,las tensiones económicas globales y las restricciones fiscales.Este autor no tenía hasta el presente ningún trabajo traducidoa nuestro idioma.

El autor cuya obra es seguramente más conocida en espa-ñol es Gasta Esping-Andersen, quien actualmente desempeñasu trabajo académico en España. En este texto aborda, entreotros. un problema análogo a los que enfrenta el sistema ar-gentino de protección social: durante muchos años los esfuer-zos por enfrentar los riesgos sociales se ocuparon fundamen~talmente del último ciclo de vida de la población y, a partir delas dos últimas décadas, se hizo cada vez más claro el despla-zamiento de los riesgos sociales hacia las cohortes más jóvenesvis a vis una estructura de gasto social inadaptada para esa si-tuación. De allí la propuesta de una nueva arquitectura para elEstado de Bienestar más sensible a los problemas de la época.

Serge Paugam cierra este volumen con un agudo repaso delas experiencias europeas de ingreso mínimo garantizado; enespecial, revisa cuál es la relación constitutiva entre las distin-tas formas que asumen los programas de ingreso mínimo y ladefinición operativa concreta del concepto de pobreza, en gene-ral, y el de exclusión, en particular, y su lugar en la agendapública. Establece una atractiva vinculación entre tres dimen-siones: por un lado, lo que denomina modos de regulación dela pobreza, por el otro, los factores de diferenciación de las re-laciones de asistencia (¿quién debe ayudar? ¿quién debe serayudado? ¿en función de qué principios debe ayudarse? ¿através de qué medios?) y, por último, las políticas de ingresomínimo.

Tal vez muchos se interrogarán acerca de la pertinencia dealgunos de estos trabajos a la luz de los actuales problemas alos que deben enfrentarse las políticas sociales en nuestra re-gión (en rigor, a las cuestiones particulares que la política so-cial problematiza y constituye como tal) y su distancia relativarespecto de los dilemas de la protección de la cuestión social

PRESENTACiÓNGUSTAVO GAMALLO10

Gustavo GamalloCoordinador del SIEMPRO

en Jos estados europeos. Sin exagerar, muchos de nosotrossom~s grandes deudores de las luminosas reflexiones deAndre Gorz, de Pierre Rosanvallon, de Robert Castel, por citar aa.l.gu~os de los autores contemporáneos europeos que han con-tllbUl?O ,de manera decIsiva a renovar tanto las ideas como lasdescnpclOnes respecto de este verdadero cambl'o d /e epoca quenos ha tocado en suerte protagonizar y padecer. La posibili-dad, entonces, de tomar contacto con los autores de Ja estatu"ra qu~ nos ocupan en este libro a partir de textos traducidosesp~c~al:nente para esta edición y, en algunos casos con auto-res medJtos en español, apunta en la misma dirección: reunirelement~s ~ara un ~ebate urgente e impostergabJe .

. Por uJtlmo, qUisiera aprovechar esta presentación paraagladec~r.el apoyo para la preparación de este libro de la seño-ra ex ~Jmstra de Desarrollo Socia! y Medio Ambiente, profeso-ra GracJela Femández Meijide, y del señor Secretario de TerceraEda~ ~ A~~ión Social, Dr. Ernesto Aldo Isuani; la invalorabJepa:t~~lpaclOn de la profesora ViJma Paura en el cuidado de laedlclon; al Banco Mundial por su respaldo; a quienes colabora-r?n para la realización de las Cátedras Públicas de Políticas So-cIales, y al doctor Fabián Repetto c;on quien imaginamos y di-mos forma al presente libro.

12GUSTAVO GAMALLO

políticas alternativasa la sociedad del trabajo*

Ulrich Beck

Ante todo, muchas gracias por la cordial bienvenida. Me alegraque se haya dado cita aquí a esta hora temprana de la mañanauna audiencia tan interesada. Quisiera presentar algunas tesisconcentrándome sobre todo en ¡as modificaciones en la socie-dad del trabajo; pero antes quisiera señalar cuál es el contextoteórico en el que se inscriben estas reflexiones.

Estoy trabajando sobre una distinción entre la primera y lasegunda modernidad, Solo mencionaré algunos de sus rasgossin pretensiones de sistematicidad. Básicamente la primera mo-dernidad se define por la noción de una sociedad que se cons-tituye en el marco de un Estado-nación; vale decir que el con-cepto de sociedad se define esencialmente en términos estata-les y nacionales. A su vez estas sociedades se caracterizan porel pleno empleo, al menos ell principio; quiere decir que tantola política social (vale decir la política del Estado de Bienestar)como la organización cotidiana de las biografías tienen comovector la plena ocupación. Otro rasgo de estas sociedades de

*. Este artículo reproduceuna conferencia brindada por el profe-sor Ulrich Becken BuenosAires en el marco de la Cátedra Pública dePolíticas Sociales del SIEMPRO y la Facultad Latinoamericana deCiencias Sociales (FLACSO) en septiembre de 1999. Su publicacióncuenta con la expresaautorizaciÓndel autor. La traducción fue realiza-da por Silvia Fehrmann.

presupuesto que contamos con las recetas básicas de la mo-dernidad Y que sólo tenemos que aplicarlas a los nuevos inte-n'ogantes, Es la postura de la modernización del "sigamos asr'.Por ejemplo, se plantea que tenemos que incentivar el creci-miento económico para crear nuevos puestos de trabajo; o sebusca asegurar el salto hacia la sociedad de los servicios. Encontra de esta opinión, yo sostengo que en el proceso de mo-dernización se han modificado los fundamentos de la moderni-dad tal como la conocíamos y, en consecuencia, necesitamosde nuevas recetas, Luego está la segunda posición predomi-nante, que es la de la posmodernidad. Yo no creo en lapalabrita "post". Todo es "post". Es que "post" sólo dice loque no es el caso, pero no lo que está sucediendo efectiva-mente, La palabrita "post" es como un bastón para ciegos quesirve de guía a los intelectuales y las ciencias sociales. Sin em-bargo también cn el campo de las ciencias sociales necesitamosde un nuevo marco de referencia para poder identificar los pro-blemas, Por eso hablar de la segunda modernidad constituyeun intento de elaborar cse nuevo marco conceptual y nuevospresupuestos teóricos,

No soy el único que trabaja en esta teoría: hay fuertes co-nexiones con Anthony Giddens en la LO/lc!o!l Sehool ofEco!701l1ics y con Bruno Latour y Alain Touraine en París, A lavez estamos creando en Munich un gran instituto de investiga-ciones que se ocupa de estas cuestiones, Quisiera mostrar susimplicaciones concretas tomando como ejemplo el tema del tra-bajo, Me limitaré a esbozar un par de claves,

¡,Cómo se dcsarrolla cl tr;¡hajo asalariado bajo las condicio-nes que imponen la global iZ~lción y las nuevas tecnologías dela información') El gran desempleo reinante no es el único datoa tener en cuenta; evidentemente también resulta importantepensar en el carÚcter del trabajo inteJectual. Sin embargo cuan-do uno observa cuÚles son las formas de trabajo que surgenen aqueJlos ámbitos donde más avanzados están la tecnologíade la información y el trabajo intelectual, en mi opinión, el ras-go más importante consiste en que en todo el mundo, el mayoríndice de crecimiento del empleo asalariado consiste en ocupa-ciones en condiciones precarias, en trabajo flexibiJizado. Asisti-

14

ULRICI¡ BECK

la primera modernidad ", e consIste en que d "

tIdades colectivas P' ' pue en atnbUJrse iden-, leexlstentes sur id dnla o de rrupos rel¡' , "g as e Ja clase, de la et-~ glOSas re]atlvam t h '

mente esas ,sociedades 'd f", en e omogeneos. y final-

se· e ¡nen Por I 'vale decir que SQco l', e mIto del progreso'e n la en el pro<>re . '

los problemas generados or el b so, se d~ por supuesto queser superados por un P desarrollo Industrial pueden

, nuevo avance d ¡ , ,dustria e a teCn¡C'l Y d,' I ', ' e a ¡n-

Ese modo de sociedad es puesto en . ,de procesos que Puede ,cuestlOn por una serie_,' . n ser entend¡dos ' ,"Ion de la modernizació¡ P" 1 como una rad¡cal¡za-d ' ' , l. al o pronto un de 1ad¡cahzación Consl'st 1 ' o e esos procesos, , e en a global' . , .se lImIta para mí a m ¡ZaClOn; este término no, ( eros procesos ec " .

slste en que Ya no d onomlCOS Sl!10 que con-po emos conceb' I '

contenedor organizado t IIr a soclCdad como un

es ata menteEl segundo proceso de radi . '" ,

dualización, No me I'el" 1

caJ¡zaclOn consIste en la indivi-¡ero a os deb t 'bego ni al hecho de que 1 ' a es so re la sociedad del

os sUjetos estén P d'mas. lo que no constl't' en lentes de sí mis-" , uye SInO un sínt dcUestlon, La individual¡'z ," ama el proceso en

d" (aClOn va much 'l' ,ualIsmo mstitucionalizad Y, 1 . o mas eJos: es lndivi-. ' ' A o, a e declf que l ' , .esencIales, como los d 'h' as 1J1stJtUclOnes

elec os socJales 1 dC.os se orientan hacia el ' d' .

dY os erechos políti-

1!l !VJ UOy no h ' Jtercer euestionamiento' aCIa os grupos, Un, proVJene de un tellldagar hoy Con mayor profundidad' la ma en el que quisieralanado. Otro proceso que 11eva de . merma del trabajo asa-dernidad consiste en las " !~ p,nmera a la segunda mo-.. cnSlS ecologlCaS

t10n el modelo de racionalidad del' ~ .' q.ue ponen en cues-que se plantea es que casi todos llndus:naJ¡smo, La dificultadbuscar respuestas simult' os paJses del mundo deben

aneamente ataddamentales a] misl"'O t' Yos estos desafíos fun-, lempo ale d .

que ver con Ja <>Ioba/l'za " ).. "ecJr que nos las tenemos. b. ClOn, a mdlv d l' "

trabajo asalariado Y las C ' , l' ,J ua lzaclOn, la merma del, nS1S eco o<>!cas l' .

sabemos cómo enfrenta t d '" a mIsmo tIempo y nor o os esos desaf' '

Esta teoría que distin<>ue entre 1 ' lOS.dernidad, y con esta 00' b ~" a pnmera y la segunda mo-d' , . serva"lon conclu 1Irlre contra dos ," yo a parte general se, ~ POSIciones que est' , 'clOnalmente en las c' , " an predommando interna-

. ¡enCIaS socIales, La Prirllera " ,( pOS1CJOnda por

POLÍTICAS ALTERNATIVAS A LA SOCIEDAD DEL TRABAJO 15

mas a un proceso en el que el trabajo normado es reemplazadopor trabajo sin normar. Esto sucede en tres dimensiones. En ladimensión contractual, podemos hablar de una suerte detaylorismo del contrato de trabajo, que es fragmentado en múl-tiples partes. Luego el trabajo está perdiendo su anclaje espa-cia!; las nuevas tecnologías de la información permiten coope-rar más allá de los límites continentales. Yeso significa que yano resulta claro cómo son en realidad los contextos sociales deltrabajo, Finalmente, lo mismo vale para la estructura temporal.Por eso, tanto en términos contractuales como espaciales y tem-poraJes, el trabiUo no normado sustituye el trabajo normado.

En su momento formé parte de una comisión del gobiernoalemán abocada al futuro del trabajo, en cuyo marco nos dedi-camos a investigar con mayor rigor el incremento del trabajo in-formal, flexible. Las estadísticas sobre ocupación presentanconsiderables problemas en todo el mundo, Aun así, en Alema-nia se registró un abrupto incremento del trabajo flexible: en ladécada del 70, apenas un 10 % trabajaba en esas condiciones,en los años 80 ya era un 20 %, y en los 90 ya lo hacía un terciode las personas con empleo. De mantenerse esa tendencia, endiez a quince años la mitad de los empleos alemanes se dará enel marco de relaciones laborales no normadas.

Si lo comparamos en términos internacionales, Alemaniaparece evidenciar incluso un cierto retraso en este campo. EnGran Bretaña, la mitad de los asalariados tienen empleos de .tipo flexible. En Estados Unidos la proporción es similar.

Resulta muy difícil evaluar el significado de este desarro]Joya que es profundamente ambivalente. No sólo concierne a lostrabajos poco calificados, sino también a los empleos de altacalificación, Por ejemplo, que en el ámbito de las nuevas tecno-logías de la infonnación muchos de los puestos de trabajo bienremunerados presentan esa estructura flexible. Naturalmente,los problemas son particularmente complicados en el ámbito delos empleos poco calificados, dado que ese tipo de trabajoprecario suele imponer otra manera de vivir y otras condicionesde vida. El grado de dificultad puede reconocerse por el hechode que las exigencias que se plantean a los "sujetos flexibles"de los que habla Richard Sennett suelen ser particularmente

17. AD DE' TRABAJOPOLíTiCAS ALTERNATIVAS A LA SOCJloD "~

. 'eres No porque no estén en condi-complicadas para las mUj . ~ sino orque lo hacen a cos-ciones de enfrentar esos des~lflOs, e :Sumir adicionalmente.

, ·d d s que tienen qula de otras actlVl a e . " .. el trabaJ'o Pierde importan-, . dlaunostlco. <

Quisiera resumir mi b .. tY

el capital cobran mayor. t do' el conOClmleno .

cia y es tragmen a, .. '¡do cómo evolucionaron los II1gre-importancia, Hemos JIlves.tlg< or el capital en Alemania en lossos obtenidos por el trabaja yI~ el ingreso generado por el

, - En ese apso, ,U'ltimos qUll1ce anos, '( toy hablando de parame-

, aumento es .trabajO o prácticamente no , erado Por el capital se ¡n-< b' el II1gresogen

tras reaJes), En cam 10, , 60 9í Y esto no representa, 1, Penado en un o , .

b'

cremento en e mismo 1; , En términos teoncos ha na, ., de una evo ue,on.Isino el pnnClplo .' . b e las cuestiones que se P an-

ue comenzar a reflexIOnar so r.q , l· o sil! trabaJo.

1, .

tean en un caplta 15m .. , algunas respuestas po ItI-, , ·b . r a contmuaciOndQUISiera es oz.a 1 or Parte de mo o que

nazcan a may , "cas; probablemente ya co '] d . cordatorio. No hare nmgu-

das a mQ(o e le .1Sólo voy a enumera I'ones internaclOna es,1 . to a las reacc

na referencia por o plon e parecen de suma impor-vale decir trasnacionales, ~~nqu: I~evio escuché que las s01u-tancia. En nuestro breve dlalog '

dP

h ta ahora demasiada fac-. 1 han tem o asciones trasnaCiOna es no .

1, ' Latinoaménca,d'tibilidad po ¡tlca en .' está fuera de ISCU-

tral que en SIHay una respuesta cen .b I'mportancia Y se la su-

1 '. s se perCl e sudsión. En todos os palse , . Se trata de ampliar la e u-

1 ' fasis Pohtlco. ,braya con todo e en subrayar la Importan-. , alcance paracación. No hay éntasls q~~I~e consiste, sin embargo, en ~ómocia de ese concepto. ~~ el, .' d 1 todo eITóneo que se sigUIe-se organiza la educaClon ..Sel la e,. tación hacia la estructura

d' ectrlZ una onen.b

.ra tomando como Ir , , los Puestos de tra aJo< d' 'b cómo seran

laboral, ya que na, le .sa, e e ha ue buscar categorías .edu-en el futuro. Eso slgl1ltJca qu . y q

l.onadas con la praxIs. Y

, 'd . Y a la vez re aCIcativas generaliza oras,1 educación Para ese futu-

'd t mpoco que ano habría que olvl ar a ' .. categorías determinadas

d t er como mnaro incierto no pue e en , . ego aquí en términos gene-d Lo que esta en jU, ,

Por la deman a.. d' las condiciones de mcer-, .' uestras VI as en ,raJes, es como vIvir n . , b" cómo volver posible y comotidumbre imperantes; ?elO ta~. I~n diciones.. ' I democracia en esas conejercitar a

ULRICH BECK16

¡8

bién se están debatiendo-, cómo transformar la carencia de tra-bajo asalariado en bienestar que se mida en tiempo Y en unamayor soberanía para el individuo. La idea central es tan cono-cida aquí como en el mundo entero: se trata de desvincular elingreso básico Y las seguridades mínimas del trabajo asalaria-do, vale decir ligar las seguridades básicas al estatus de ciuda-dano Y ya no al del trabajador. podría tomarse como ejemplo elmodelo holandés o el dinamarqués, que por su atractivo seestán discutiendo en Alemania en la actualidad, La alta propor-ción de trabajo flexible en Holanda se debe fundamentalmente aque la jubilación Y el seguro de salud están vinculados alestatus de ciudadano Y no al del trabajador asalariado,

Otro modelo consiste en lo que podría definirse de manerasumaria como el derecho al trabajo discontinuo, Aquí coinci-do con André Gorz, quien sostiene que no debemos aceptar lacrisis del trabajo pero sí tomar conciencia de su existencia eintentar transformarla en una oportunidad, La noción del dere-cho al trabajo discontinuo podría ser desarrollada en diversasetapas, Por 10 pronto hay que tener en claro que la flexibiliza-ción no debe servir únicamente a una de las partes, vale decira los intereses empresariales, Uno también podría preguntarsecómo plantear la flexibilización desde la perspectiva de los em-

pleados,El interés en el trabajo flexible surge básicamente en virtuddel hecho de que muchas personas, hombres Y mujeres, de-ben integrar diferentes actividades en su vida cotidiana; porejemplo los padres necesitan licencia de uno o varios años yluego deben podcr reintegrarse a1mundo laboral. En ese senti-do se trataría de encontrar f()[]1lascontractuales en las que segarantizara, bajo tutela estatal, una seguridad a mediano plazopara las personas empleadas en empresas, Ahora bien, curiosa-mente esOS modelos se estÚn debatiendo en Francia, sobretodo a propuesta de jóvenes empresarios, pero hasta ahora notanto en Alemania, La idea es que para mantener a los emplea-dos a largo plazo las empresas también deben ap1icar la flexibi-

lidad en beneficio de los trabajadores,Siguiendo con la enumeración de alternativas, otra estrate-

gia consiste en la participación en el capital, Este tópico ha

19poLÍTICAS ALTERNATiVAS ¡\ LA SOCIEDAD DEL TRABAIO

ULRICH BECK

. No puedo dejar de repetirlo' no .' .conservador. ni en la iz ' .. ,se de nadie, ni en el campohaya _,. qUlerda m en nin]'plesentado argumento" '

blgun otro sector que

q; _ ~ s crel es" 'ue Lenen los

Proces

o' .

d. que refuten la prioridad

. , . s e ucativos lClan. Es decir aue en el . para a nueva constela-, ca!TIpo ed 'consenso mundial para ejer~er _ .u~atlvo Fuede invocarse un

Por lo demás eAl

' p¡eslOn polJt]ca,. ' n ema¡ua las e ·t .

v.os puestos de trabajo son . 1 '. s rateglaS para crear nue-cIerto sentido muchos

poi't' le ati\ amente convencionales El)

d . U ' . 1 ICOSse bas ' .os mdos y en parte también d ~n en el ejemplo de Esta-pandir sobre todo el secta I

le Latmoamérica e intentan ex-

que no >, '

dr c e os servicios -. , esta emasiado desarrollad a pequena escala,

s]on de que la mera expansión da en Alemania. Cunde la ilu-ma'y0r parte de! problema de los e ese sector solucionará laEXisten planes tend' desocupados en Alema .L . , ' lentes a crear un . nia.

a Idea es bnndar apoyo de t d ,sector de bajoS salarios.corporen personal d. b' ?, o tIpO a las empresas que'.. ' e aja ca!JfJca " s> 10-pa¡ alelo, aunquc no .

d" clan. e trata de un Plante

• > ,. I entlco a los (] , os~ estan Implementando en Gran prob~amas de empleo quebien se puede debatir so

bBretana. Considero que si

gan0 'd

re esas propue t~ sentl o en el context s as, que tal vez ten-

po europeo noeranza de que realmente p . ' se puede abrigar la es-

desocupación. ermltan resolver el problema de la

Por lo demá' ., s, qUIenes abrigan esexpansIón de! sector d I ' ,peranzas con respecto a lae os servlcl l (

que las grandes olas de ra'l' ~s sue en perder de vista

zand' clOna Izaclóno en dicho sector Ya lapenas están comen-

b' ,o estamos 'b'ancano y en el comercio' e -t' percl lendo en el sistema. matización de resultad

o" s a ~~menzando a darse una auto-

d' , s ImprevISIbles Eque IstlOguir los servic' ,,' n consecuencia habrá

a 11

. lOS sustltUlbles I,que os mtensivos en t' , por a tecnología de

Q, , ermmos de mano d b

UlSlera referirme he ora,I a ora a las d'fp antean a problemasde

'1I

I erentes soluciones que seIOC o e muy d' .

que comenzar a defi ' Iversa, Tal vez hab '..mr por lo pro tI' na

para poder tener en claro qué f no oS,dlversos problemasbargo, de una u otr

a maactores estan en juego. Sin em-

, , ' nera todo 'lIon de cómo transformar la f I s gIran en torno a la Cl!es-nueva oportunidad libe

rada ta d~ trabajo asalariado en un~

ora o en ot - ' , ", lOS tenmnos -que tam-

21

20ULRICH BECK

sido debatido por todos los partidos políticos en Alemania,con cierta reticencia por cierto, pero ya es algo. La propuestatiene su propia lógica: si es acertado el diagnóstico de que eltrabajo pierde cada vez más importancia mientras se vuelvenmás fuertes el conocimiento y el capital, habrá que vincular eltrabajo a la dinámica de la riqueza, vale decir permitir que lostrabajadores participen de la producción de riqueza, otorgán-doles la oportunidad de participar del capital empresarial. Haydiferentes modelos sobre los que no puedo explayarme en estemarco, pero todos tienen en común que se busca concederaumentos de sueldo o compensar potenciales reducciones enlos ingresos por medio de la participación en el capital de laempresa. Los aspectos negativos están a la vista: esta pro-puesta no supone ninguna Oportunidad para los desocupados.También genera que los trabajadores se vuelvan pequeños em-presarios, pequeños capitalistas; sea como fuere, sin embargo,ése parece ser un desarrollo difícil de detener.

Por último, quisiera presentar un modelo con el que meidentifico particularmente. En suma, se lo puede subsumir bajoel gran lema de la promoción del tercer sector o de la sociedadcivil. Quis~era confesar de inmediato que no se trata de eliminarla desocupación a través de un paquete de medidas de rápidoefecto. En realidad este modelo busca una respuesta a un inte-rrogante que me preocupa sobremanera: ¿cómo es posible lademocracia más allá de la plena ocupación? ¿y cómo volver areintegrar en la sociedad a las personas que se caen fuera delsistema? He presentado y promocionado el modelo deLtrabajociudadano en Alemania y en Gran Bretaña. Acaso les Suenesumamente utópico pero puedo tranquilizarlos: a mí me fue pa-recido en los debates públicos en Alemania. Así y todo, laidea está comenzando a prender.

La propuesta consiste en desarrollar centros autoorganiza_dos en los que las personas hagan 10 que realmente quieranhacer; se ponen a su disposición los recursos básicos necesa-rios, provistos por los municipios y las provincias, pero tam-bién por auspicios cOrporativos. A nivel municipal se discutencuáles son las verdaderas prioridades a resolver con el trabajociudadano; entre las actividades también pueden incluirse te-

AD DEL TRABAJOTERNATIVAS A LA SOCIEDPOLÍTICAS AL

d otro modelo de tra-" ue no se trata e. _Jíticos. Vale decir q l denomma en Alemamas po icio civil, como se o. social o de serv ia desde las bases ..

b~Jo sino de revitaJizar la.democra~ ue esta propuesta perml~anla'La esperanza que a~nga~os :~r~ todo en vistas a un ~eno-

. dar nuevas oportumdades, s d el concepto de indivldua-~~~o que quisiera ~nalizar :e~oz:a;e :i ponencia. En el mundo.. 'n que esboce al comle .

en las grandes orga-hzaclO . su ausenCia . d'

ntero los jóvenes br~¡¡an p~r los partidos políticos, los Sl~ l-e lc'lones Vale por Igual para

edl'o

del afiliado al partidoIl!Zé " . L dad Prom1las iglesIas. a e . '1 60 años; en e casocatas y Al ama supera os ,

ristianodemócrata de en: d a 58 años. También los partl-~e los socialdemócratas a~c::~oe de ser jóvenes. Pueden obs~r-

. de los verdes han eJ . de ayer en Alemallla,danos d las eleccIOnes ,vorJo en los resultados e .. la socialdemocracia sufner~nen las que el canciller Schro~~~tado de Sajonia. La tendenciauna contundente derrota en e uelE:afirmar que los jóvenes sones similar en todos lados. ,Se ~. considero en cambio que en ~la olíticos. No opino lo ml~m i~idua'lización está cambiando, a'::"·'0 d, \0' pwce'~' d'\!,::, Lo, m'lilan'" p,"'d,,"" e~lanmanera de entend~r é~?O! ~da vez habrá menos get'lte . IS-en proceso de extlllclOn. Y c lazo o toda la vida excluslva-

'ta a comprometerse a largo pb'

hayuna demanda depues .. , En cam 10

1t con una orgal1lzaclOn.. 1 realización persona,men e l1bmar con a . liniciativas que se puedan .COl ue obtenga éxitos tanglb es.que sean limitadas en el tlempor~d¿'a bastante difícil de com-

Nos enfrentamos a una p~ ólo Jos: actitudes corno pensarprender, incluso para los SOCIaliz~ción ya no excluyen la po~en sí mismo, valorar la autorre ás de comprometerse con esibilidad de estar para los ~e~ I~aar de ser mutuamente ex-prójimo de manera concreta, :ntrebsí. Naturalmente hay quecluyentes, se complementanrzaciones, no vale por igual paraser cuidadoso con las genera 1 e la generación joven nece-

e en electo qu 'tapo-tado el mundo. reo . entación que le perml ,

sita de un espaci,o para la ex~~~~~ y una poJítica individuah~-ner a prueba su Idea de una e

b' ciudadano brinde el espacIO' , que el tra ajatas, La intenclon es ,

y los recursos necesanos,

l. Los "Comités de Empresa" son los órganos que representanlos intereses de los trabajadores en el marco de la cogestión empresa-rial consagrada por la ley alemana (N. de la T.).

teo: la respuesta a esta situación parece ser básicamente protec-cionista, En el espectro político hay proteccionismo de todocuño: en la socialdemocracia, entre los conservadores, en laextrema derecha, entre los ecologistas. Las razones son de lomás diversas. Algunos buscan defender la democracia, otros lanacionalidad. F! verdadero motivo de mi preocupación es quetodas las reacciúnes proteccionistas en última instancia sólopromueven el nacionalismo o incluso el nacionalismo étnico,por más que no s.ea su intención,

Por eso opino que hay dos reaccione" sobre las que vale lapena reílexionar tanto en términos teóricos como políticos, yno puedo dejar de señalar mis coincidencias con AnthonyGiddens en lo que hace a este tema. La primera reacción, quehace a los problemas con el capital financiero, consiste en es-forzarse realmente por encontrar soluciones políticas transna-cionales que permitan crear un nuevo marco legal para esosflujos de capital. No hay otro camino que el transnacional; sino lo tomamos, no podrá haber ninguna respuesta. El experi-mento europeo tiene un valor sustancial en cse contexto; es eneste campo donde la integración cobra pleno sentido. La se-gunda reacción consiste en que los demás actores, hasta ahoravinculados telTitorialmente, aprendan del capital cómo actuar enel nuevo juego del poder transnacional. Por ejemplo, no puedoterminar de ?,¡lknder por qué los sindicatos no muestran mayorinterés por el trabajo precario ni por qué no busCi'_!1una nuevaorientación organizándose a escala transnacional.

Existen ejemplos como el caso de la empresa Volkswagen,en la que el personal, que es internacional, elige a escala inter-nacional sus representantes para el "Comité de Empresa"I. Ha-bría que poner en práctica algo similar en el nivel de los parti-dos y de las organizaciones políticas. En fin, como ya he seña-lado, me p ..eocupa que uno se defina exclusivamente como víc-tima de la globalización sin ver cuáles son las oportunidadespolíticas que pueden darse en este contexto.

22ULRICH BECK

Pregunta' -'N ', . ,¿' o consIdera usted 'qu: se globa]¡zó es el capital f que, en real1dad, 10 únicoeXIsten sistemas arcaicos d manclero? En otros ámbitos Co

1 ' , e explotaci' el -con ~,uJt¡¡na tecnología de la inf ~? e recursos naturalesllz~~lOn, la apertura de las eco onna:lOn. E,n aras de la gIoba-puestos de trabajo, nomIaS esta destruyendo los

-Tiene r 'azon; su comentarioque ~ace al desarrolJo de los h~~hne el dedo en la lJaga en 10sabra que hay un intenso debate os hasta el presente. UstedmedIda la globaJización constÚu en el que se cuestiona en quéno novedoso o si habrl'a q h

ye verdadcramente un fenóme. , ue ablar d -

~;on en un marco muy limitado, vale d e ~,na transnacionaliza_oques económicos como > E eCll de la mtegración en

Norteamérka, pero no de unae~ uropa, Asia, Latinoamérica.de hablarsc de globaJización e erda~era globalización. No pue-hecho de que el Cuarto Mund n sentIdo cstricto ya por el mcrogar de ser integrado S. o se está quedando afuen en l't 0" • lempre señal . ,u-roVvlSla entre los coJegas' o que eXIste una ([ran COI1-

glob J', " ' eConomistas' b> ve a IZaClOl1,sobre / so re el alcance d> 1. ,su caracter n d t aeXIste consenso es eJ q , ave O,so.El punto en el q >r' ', ue uSted acab d' ,UelzaClOndel capital financiero I a e mencIOnar: la globa-

den realizar inversiones en .{ a veJoclCJadcon Ja que se pue-que en este sentido el capital ~_ mU,~do, Y también es acertadotr,as el tl:abajo sigue siendo I~:~)~clero se ha ~Jobalizado mien-solo esta determinado por] ,t· Este tra,baJo localizado nohecho de que' as lonteras sIno tamb", ,se trata de sc 'h ' len por eltenmnado contexto y que tie

rcsuman,os que viven en un de-

cultural. ncn que afIrmarse en Cse C. ' ontextoSm embar([o la 0-1 b' ,ambigu

C' v , , '" o aJ¡ZaCIÓnconstituye u f '

v o. leo que concent' , .' n cnomeno muylleva '

drdfse solo en eJ . -, . a pe! cr de vista el fen<im dspecto económico

clOlogos no hemos logrado hace~no ce?traL Por lo visto los so-

ldad a escala mundial vale el> ' nos 011':VJV¡¡nosen una socie-os de! " 1 ' eClr que no es 'bl 'M nas, os contrastes entre los " . pOSl e aJsJarse de

e preocupa sobremanera Un'l tcn~ paIses entran en colisión,val', t~mbién en el curso de m'. , " e~cJa que he podido obser-amenca Y d· IS pl1meros diál o- 'que e cIerta manera t'l b" , o"'os en Latmo-,m ¡en Se refl,"eJd en su plan-

PoLÍTICAS ALTERNATiVAS A LA SOCIEDAD DEL TRABAJO23

civil, suelo escuchar que la globalización debilita automática-mente a los Estados; se suele sostener que la globalización leshace perder poder funcional. Es probable que la situación varíede región en región, pero al menos en lo que a Europa y Esta-dos Unidos se refiere parecería más pertinente hablar de latransformación del Estado. El Estado deja de ser nacional paratransfonnarse en lo que se ha dado en llamar un Estado coope-rativo, un Estado transnacional. Ciertas funciones importantesdel Estado sólo pueden resolverse cooperando con otros,como la cuestión de la seguridad, pero también en materia depolítica social o de la regulación de los mercados financieros dela que hablábamos antes. Esas son funciones que el Estadoasume hacia afuera. Pero también en materia de política interior,no podrá seguir existiendo el Estado benefactor que brinde se-guridad durante toda la vida desde la cuna hasta el féretro,Habrá que pensar en una división del trabajo entre las funcio-nes estatales y la sociedad civil. Creo que esa noción sólo de-jará de constituir una excusa en la medida en que realmente seconsolide la sociedad civil y se la dote de recursos financie-ros, Estamos viviendo un debate en torno a la sociedad civilque no puedo dejar de calificar como ideológico, Todos invo-can la sociedad civil, pero nadie quiere que cueste un solo

centavo .Ahora sí paso a su última pregunta, El trabajo civil será re-

munerado con un ingreso ciudadano, En Alemania, el paráme-tro para establecer el monto se rige (al menos así lo discutimosen la comisión de la que fonno parte) según el standard mínimoconstituido por el subsidio social y el subsidio al desempleo,Por lo demás, el trabajo civil también crea valor, lo que a su vezpuede llevar a una mejor remuneración de los individuos parti-cipantes. Considero de suma importancia que el trabajo searealmente de carácter voluntario. Si se organiza el trabajo demanera compulsiva, como se está proponiendo en Gran Breta-ña y como también se plantea en Alemania, se destruirá la idea

original.La idea inicial para este modelo que propuse a dicha comi-

sión _y que entretanto ya se está poniendo a prueba en Bavie-ra y en Sajonia- fue copiada del modelo británico del empresa-

24ULRICH BECK

Pregunta' -T. engo una serie d .ac~u~lmente el significado actua~ ~nte~roga~tes, ¿Cómo evalúabé!Jo. ¿Hay margen de acción e la te~na del valor del tra-enorme deuda externa? 'Cu I para los paIses afligidos por unalo de! trabajo ciudadan~? ,~ e~lel papel del Estado en el mode-rnunerar el trabajo ciudada~o~a es son los parámetros para re-

-Son. varias preguntas: trataré decon mI respuesta La P

. no excederme en el tl'e. nmera pr mpovalor del trabajo

Ya su S¡'g

'1_

degunta.se refiere a la teoría del

d' , . nI Ica o act I SI:emos rapldamente en ue e ' ~~ .. eguramente coinci-mientras se vuelve cada ~ez l ~ra~aJo flslco pierde importanciaen Jlamar trabajo intelectual ~~s I,mp~rtante 10 que se ha dadopero tenemos que concentr'arn~ermmo me resulta imprecisoqueremos descubrir y desarr JI s en esa clase de trabajo sitrabajo futuro, Por lo visto I~ ~ ~ fu~nte de productividad delmentalmente a un fe' p o uctlVldad está ligada fundo

nomeno de r fl '. a-q~e se desarroHan nuevos d e eXlvrdad en el sentido degIaS de la infonnación qu pro uctos sobre la base de tecnolo-f d e a su vez ap hJcas e manera especial. rovec an esas caracterís-

Por 10 tanto, el trabajo altam' . -mente aquel trabqjo intelect 1 ente ca/¡J!cado será esencial-la generación de productos. ~ c~n ~n c~racter innovador paratre producción agraria J'nd

~estras antIguas distinciones en-d. ' ustna Y se ., "ar cuenta de ese fe / rVlCIOSya no sirven P. " nomeno E' ara

pOSlclon intermedia con res' n ese sentIdo, yo adopto unahemo 11 pecto a su Prs egado al estadio de una" . egunta. Todavía noautomatizada, y probablem t fabnca desierta, totalmentebar~o, está lJegando a su fi~nl: ~un,c~ se lJegue a eso. Sin em-se,gun el modelo de la copia d 1 oCJ~n del trabajo organizadotrono Todavía nos queda or de!e COpIstaque reproduce un pa-prender ya explicar el c~ráctcr ~~te aprende,r a describir, a com-

Con esto paso a la se(!u d ese trabajo de nuevo tipo,dar. Considero que el he;h: d: p~egunta, referida al país deu-res que deban destinar la q e haya tantos países deudoter~o para los servicios d:~~o~~arte de s~ producto bruto in~escandalo que debe ser elim' d da.constltuye un verdaderosu pregunta por el modelo d r~a o urgentemente. En cuanto a

e stado en relación con el trabqjo

POLÍTICAS ALTERNATIVAS A LA SOCIEDAD DEL TRABAJO 25

2, Véase U, Beck: Schone neue Arbeitswelt, Frankfurt del Meno,1999: en español El feliz nuevo mundo laboral, Paidós, 2000, La ver-sión inglesa fue publicada en Polity Press.

una premisa que ustedes deben conocer muy bien: no debíansurgir costos adicionales; tampoco habrá otro criterio para suimplementación por ahora, En consecuencia, en el seno de lacomisión nos pusimos de acuerdo en un principio pensadopara Alemania: financiar el trabajo ciudadano en lugar de sub-sidiar la desocupación,

Ustedes sabrán que los subsidios al desempleo insumenmiles de millones en toda Europa, Lo paradójico es que las per-sonas que reciben el subsidio no pueden trabajar. Esa es la si-tuación que debe superarse. Son varios los atractivos del tra-bajo ciudadano: se accede a un plus económico frente al subsi-dio al desempleo; se pueden obtener certificados de trabajoque acreditan calificaciones y experiencia laboral que tal vezfacilite la reinserción en el trabajo asalariado; a largo plazo seaseguran los derechos jubilatorios y la obra social; pero sobretodo brinda reconocimiento social. En las encuestas, las perso-nas suelen responder que una manera de salir del pozo de ladesocupación consiste en la experiencia de ser útil, en poderhacer algo con éxito y con autonomía, Con el trabajo ciudadanopodría articularse una nueva relación entre el trab<0o y la demo-cracia que pennitiría revitalizar la democracia y la política socialdesde abajo, más allá de las viejas ficciones del pleno empleo,

El trabajo ciudadano y el ingreso ciudadano habrán de crearun nuevo punto de cristalización que genere integración y cons-tituya identidades de manera complementaria al trabajo asalaria-do, no como sustituto. Constituyen un paso para consolidar lasociedad civil y las estructuras locales, El concepto que subyacees que es en este campo donde se decide la viabilidad de la de-mocracia que por ahora sigue basada en el trabajo asalariadotradicional. Pensamos en una democracia que no se concibe nicomo institución puramente económica ni como puramente es-tatal y qLe otorga sentido a la vida de sus ciudadanos, másallá del trabajo asalariado y del pleno empleo: les hace saberque son importantes y necesarios para la sociedad2,

1!

29PoLÍTICAS ALTERNATIVAS A LA SOCIEDAD DEL TRABAJO

28

ULRICH BECK

¡~en inmenso de regulaciones ActJendo dichas regulaciones 01" ~ualmente se están subvir_pleos-de-620_ DM" ( I P medIO de 10 que se llama "e, ' emp eos sub 'd' d m-mlDlma); también por medio de ~I ,la os qU,ereciben una pagao a través del trabaJ'o po h

talsos trabqjadores autónomost' l' oras y tod 'armas que acabo de d t" , ,a una sene de nueva. e ¡nlr como trab ' f' , ' sempleos tue legalizado qjO ragll. Este tipo de1, , ~'en parte po 1

ImItada en el tiempo que perm't' l' ~na ey laboral de vigenciaborales a modo de excepción I la dIcha clase de relaciones la-

~ntretanto, la excepción ~e tra " 'gobIerno intenta nadar Cont '1 nS,tolmo en regla, Ahora el. r<l a cornem bcomo sea las relaciones lab ley usca reestablecer

b' , ora es normada El "aJo Intentó modificar la I s, mlDlstro de tra-DM, imponiéndoles cargas S

ey,qlue creaba los P,uestos de 620

' - " oCJaes con el b' ,sIstema JubJlatorio Es '1' o uetlvo de sanear el, - so o un eJempl' ,es la sItuación en la que " o mas de cuan complicadapropuesta chocó Contra ~~:n~.uentra ,el gobierno, que con esalos grandes medios lograron g o:: resIstencia, La oposición ypersonas con empleos pre' ,P l' en Contra a los grupos deb -canos aue la '¡a protee:er Muchos d 1 ' socIa democracia buscau ' e os que ti -esa ley de los 620 DM, enen un empleo conforme'. protestara¡ , atoonas, También la may , ·

d' 1 masIvamente Contra las re-

D " ona e los si d'eXlbJlización del traba' n ¡catas se oponen a una, 'IJOnormado S' b 'tos de bnndar un marco de se :' IDe,m ,a~go, eXisten inten-normado y volverlo ob' t d

gUlldad Jundlca al trabaJ'o nop 'le o e nee:o -' , ,

era recién se observan los ' ~ cJacJOn en las empresas,realid~d lo que se busca en A~;lme~~s ~tlsbos de cambio, EnBrctana y en Francia ' I mama, como también en Gran

, es va ver real'd dI'empleo; como si se tratara de u 1 ~, e ,obJetivo del plenouna estructural. En privado na cn~ls coyuntural y no deblemente nunca se V"y'¡ 'YI en voz baja se admite que Proba-

" , a a canzar eso b"se atreve a plantearlo en 'bl' ' . s o jetJvos pera nadiet pu ¡CO Es q ,' a el nombre del Partido b ' ,', ue SI se 10 aceptara has-b' fltanJCO (V L b '

alcrta COntradicción Co I " 1 ew a ollr) estaría enL n a¡ealldada cuarta '1' '" y u tuna pregunta' ", _ ,

atractIvos del trabaIJ'ociud d, s~ re/Jere a cuales son los' . a <lno cuales' 1SIstema previsional q '. ,.' . son os estímulos que'

, ue servICIOSde ' I d 'proyecto elaborado por I . " , sa u trae aparejado, El

a ComlSIOI1de la que participé tenía

¿De caballeros a pic aro s?políticas públicase incentivos de mercado*'

Julian Le Grand

A la hora de diseñar políticas públicas, quienes se encuentrana cargo de esa tarea deben tener en cuenta cuáles son las mo-tivaciones que impulsan a las personas sobre las que tendránefecto esas políticas. AJ hacerla, suelen trabajar -consciente oinconscientcmente~ sobre la base de uno de dos supuestos enlo que respecta a ]a motivación humana. Uno de dIos incorpo-ra la creencia de que las personas se encuentran básicamentemotivadas por su interés persona], es decir, para emplear laspalabras de David Hume, son pícaros'. El otro, en cambio,postula que los individuos, en particular quienes trabajan en elsector público, se encuentran motivados por una ética altruistay de sacri ficio que pone el interés de las personas a quienesesos individuos prestan servicios por encima del propio, esdecir, no son pícaros, sino caballeros.

En otro artículo (Le Grand, 1997b) expuse que, en los últi-mos tiempos, hemos sido testigos de una transformación en lo

*. Traducción: Elena Odriozola.¡. "A la hora de idear cualquier sistema de gobierno y de estable-

cer los diversos controlcs de la constitución, todo hombre debesuponerse vil y no debe pensarse que tenga otra finalidad, en todaslas acciones que emprende. que lograr su interés privado. Según eseinterés, debemos gobernario y, apelar a ese mismo interés para que,pese a su insaciable avaricia y ambición, podamos cooperar para lo-grar cl bien común." (Hume, 1875: 117-118, en la versión original).

I . U?El mercado: ¿desvalorización o reva onzaclOn.

Tal vez, el defensor más destacado entre quienes aboganpor la concepción de que introducir incentivo~ de mercado"desvaloriza" los actos de caballerosidad --es decir, transfon:naa los caballeros en pícaros- haya sido el pensado~ socIalRichard Titmuss, autor de The Gift RelationshlP (Tltmuss,1971, Oakley y Ashton, 1997), su trabajo fundamental en rela-ción con este tema, Esa obra es la respuesta de TItmuss a un

33BALLEROS A PíCAROS')'DECA¿

I 'ticas a ella'. Cabe preguntarse, sin embargo, quét r las po I , . ,a ., SI' ese supuesto -el supuesto de que la motlvaclon escurnna . " 'd .

o, , I cambio de las polítlcas- tuera Incorrecto, es eClr,xOgena d , . , re ,V /a si los cambios en las po]¡t¡cas Influyeran, en rea 1_que pasall " '1 't

d la motivación misma, En partIcular, ¿cual sena a SI ua-da , en ..

dcado

" " 1desplazamiento hacia el uso de IncentIvos e merclOn SI e .b

d 11, bita de los servicios públIcos, sobre la ase e su-en e am ,

d que las Personas son fundamentalmente picaras, enpuesto e , , , ,los hechos imprimiera al equilibrio de la motlvacJOn una Oflenta-

, , ' 'cara') Este capítulo se propone dar respuesta aClan mas pl ,esas preguntas. , , , ,

Comenzaré por analizar algunas de ,las ~~vestl?acJOnes .que. n que el supuesto de que la motlvaclon es IOdependICn-sugiere ,. l

te de! cambio en las políticas puede ser. erron~o, en partlcu aren lo que respecta a la introducción de, IncentIvos de m~rcadoen ámbitos en los que no existían prevIa~nente. Resulta mte~e-

t el hecho de que no todos los trabajos apunten en la m.¡S-san e .d

., d 1ma dirección: algunos indican que la mtro ucclOn. e os m-

t' S "desvaloriza" la actividad caballeresca y tiene comocen IVO .. . Itado la disminución de esa actividad, mIentras que otroslesu f ' 1señalan lo opuesto, es decir, que los pago~ que,~ ectua e mer:cado la "revalorizan" o convalidan, A contmuaclOn, me ,abocarea la tarea de intentar reconciliar parte de estas dIferenCIas y deretlexionar brevemente acerca de las consecuenCIaS de, ~a re-conciliación propuesta en lo que atañe al diseño de pobtlcas.

32

que respecta a Jas creencias sostenidas por quienes diseñanpolíticas acerca de las motivaciones que impulsan a las perso-nas que se desempeñan en el sector público en general y en laasistencia pública en particular. Se ha producido una gradualerosión 'de la creencia en la confiabilidad de Ja ética del servi-cio púbJico como impulso motivacional, a la vez que se arrai-ga cada día más la convicción de que la fuerza básica quemueve a quienes se desempeñan en el sector público es el in-terés personal. Puesto que el mercado constituye el mecanis-mo por excelencia cuando se trata de poner freno al interéspersonaJ para lograr el bien común, los encargados de elabo-rar políticas tienden a desarrollar el uso de mecanismos demercado o cuasimercado en la prestación de servicios públi-cos, mecanismos que dependen de los ingresos fiscales uotros tipos de ingresos para financiar el servicio correspon-diente, pero que emplean incentivos de mercado para garanti-zar que el servicio se brinde de la forma más eficaz y satisfac-toria que sea posible,

Se ha escrito mucho acerca de si esa modificación decreencias contaba con fundamentos válidos, así como del gra-do en que los consecuentes cambios de orientación de las po-líticas hacia el mercado lograron los resultados esperados2; nome detendré aquí en ese tema. En cambio, deseo concentranneen otra cuestión: el hecho de que los dos conjuntos de creen-cias incorporan en realidad otro supuesto, que es común aambos, Se trata de que el equilibrio de la motivación -la medi-da en que las personas se ven motivadas a actuar como caba-lleros o como pícaros- es independiente de las estructurasmismas de la política, Como señalaron Philip lones y sus cole-gas, los economistas y otros analistas políticos, tanto como lospropios diseñadores de políticas, suelen tomar como dada laafirmación de que los individuos poseen una determinada es-tructura básica de motivación, y que la tarea de los encargadosde formular poJ[ticas consiste en aceptar esa estructura y ;dap-

2, Véase, entre otros, Le Grand y Bartlett, 1993; Bartlett, LeGrand y Roberts, 1998; Le Grand, Mays y MulJigan, 1998; yTaylor-Gooby, 1999.

3. Véase Jones, Cullis y Lewis, 1998; y Jones y Cullis (en prensa),

34

4, ¡hid.

35

motivaciones altruistas que impulsan a quien dona sangre Ylas reemplaza por el frío cálculo basado en el interés personal.En una ampliación de su razonamiento, Titmuss formula unacrítica general de los incentivos de mercado al señalar que "elmercado privadu de sangre en las instituciones médicas confines de lucro. en los quirófanos. laboratorios y otros sectoresde la vida social limita las respuestas y restringe las eleccionesdisponibles para todos los hombres", En franca oposición a lacuncepción de que el gobierno debe introducir incentivos demercado en todo ámbito donde sea posible, prosigue diciendoque "es responsabilidad del Estado [ ... ] reducir o eliminar ocontrolar las coerciones impuestas por las fuerzas del mercado,que colocan a los hombres en situaciones en las que tienenmenos o escasa libertad para realizar elecciones morales y paraactuar con altruismo, si así lo desearan" (19711 1977: 3 JO~3 11).

The Gijt Relationship tiene ya treinta años y, como afirméen otro trabajo (Le Grand, 1997a), algunos de los argumentosallí expuestos no resistieron el paso del tiempo. La afirmaciónde que los mercados de sangre asignan recursos de manerapoco económica y generan, necesariamente, escasez Y exce-dentes -así como su corolario, que el sistema voluntario siem-pre funciona mejor- no se vio confinnada por la experiencia, nien Inglaterra ni en Estados Unidos (Berridge. 1997). De cuaJ-quier manera, esa afirmación resultó desde un principio dudo-sa. debido a su falta de fundamentación teórica: Titmuss noofrece explicación teórica alguna de la razón concreta por Jaque en un sistema voluntario la 'oferta y la demanda estaríanperfectamente coordinadas, ni tampoco de por qué en un siste-ma de mercado esto no ocurriría.

También el argumento de la excesiva burocracia perdió fuer-za con el tiempo, Análisis posteriores indicaron, con un altágrado de certeza, que el servicio de bancos de sangre británicoadolecía de graves deficiencias administrativas para la época enque Titmuss llevó a cabo su investigación. con las consecuen-cias lamentables que años más tarde se volvieron evidentes

4.

Por lo tanto, podría haber resultado conveniente asignar más

.DE CABALLEROS;\ PíCAROS'>L, .

JULIAN LE GRANi)

artícuJo publicado por el lnstitute ofE ' ,de Asuntos Económ

l'c ).

C0l10mlC Aff(l[rs (Institutoos , en el que dos ',-ban que la soJucio'n I

economIstas senala·para a escasez c " dtransfusiones que s T'-' . ronlca e sangre para. e regl~trdba en Inglate'" " .gUlr el ejemplo de al . ' ~ IIa conslstIa en s(-gunas regIones est'd ·dbían optado por paga; al d~ <. a OUiJI enses que ha-

. ~ os onanles Tltmuss' tmtroducción deP

acro d' ' ,sos uvo que ]ab s en mero efectiv -'

hasta entonces se hab' b do en un sIstema que. Ja asa o en donac!Onn' l ' 'JOS de llevar a un aument d J . " ~s va untanas, le-d " o e a provlslon de sangre .

eCJan los economistas, d b'J" "como pie·" e I Itana la mot ," ,provocaría en consec '1

¡VaClOn altruista Y, uenCJa a d ' ,calidad de Ja sangre disponibl'e, re UCc!On deJ voJumen y Ja

EJ autor baso' ,, . su postura en cuatro , ..En pnmer lucrar Un ¡]lercad dargumentos espec¡tJcos,

b , o e sangr' '1mistas ¡¡aman ineficiente d d J e sena ,o que los econo-ción de recursos' l

os utl'l' e,s

dee punto de vIsta de Ja asigna·

, ¡zana emane "~raría excedentes

Y M', ra poco efectIva y genc·

escasez, as aun !le ' Ide sangre contaminada e d' " ,:,ana a a producciónducto, con consecuenci~

s Ps

teCI~,

Jafectana la calidad del pro·

, o encJa mente desa t LradIca en que a d¡'f 'd

s rosas, a razón, erencla e lo quese dona en un contexto docurre cuando la sangrc

, ' e mercado los P d ~contanan con incentivos ara rovee ores de sangrehistoria clínica que I'm l

' P ocu~tar aque1!os aspectos de sup ¡caran la ¡mpos'bTdd .

sangre en transfusl'ones (' I I I a de utilizar supor eJempJo h ' .tuaIidad HIV) d d ' ' epatlt!s B o, en la ac-, ' , a o que SI esos datos' '

dnan dar sangre y obte I se conocIeran, no po-Se d ner e pago correspondiente

gun o, un mercado de estas cara t ' , 'ineficiente desde I ' < C ensUcas también sería

e punto de vIsta pr d 'pondría un sistema muy b. " o UCtl,VO,dado que su-

, , UlOcratlco Y con el" 'dmll1lstrativos En co' eva os costos ad-" nsecuencJa Ja '-angr' ' 'costo mayor que h su "d' " ~ e pl aVista tendría un

< mliJIstra a en el m'¡r' d I 'tario, En tercer lu era ], , ,co e sIstema vol un-, b r, e melcado ser!') d'·t "b .

d¡rección incorrecta' la'" < 1S 11 ut!vo, pero en la<. ,san'T¡eysusd" d "

bres a los ricos de l' ' bJ

' . el ¡va os IrJan de los po-, " ' , os mas (esJavorecid . ,mas pnvllecrjados v pod os y explotados a los

'l' e' J crasos,El lht!mo arerUInento 'el 'b -y mas rel~ .. ,

este artículo- reside en' ,e\ ante para el Objetivo dc'. que un mercado de s'mgr' ,. '1'IiJstancla, degrad'lnte pa t d I . '~ e es, en u lima

~ e ra O a ') so - d d' "" cle a , pues elimina las

36

actividad determinada, como la donación de sangre, por razo-nes intrínsecas, la introducción de factores de motivación ex-ternos puede ejercer un efecto negativo sobre la motivacióninterna y lJevar a que esa persona reduzca su nivel de la activi-dad en cuestión, en nuestro ejemplo, dar sangre.

Al reseñar estas obras, podría caerse en la tentación deidentificar en forma unívoca motivaciones extrínsecas e intrín-secas con motivaciones pícaras y cabo.llerescas, respectiva-mente, Sin embargo, sería un error: en la literatura mencionada,los factores motivacionales extrínsecos parecen limitarse bási-camente a los que consideramos motivaciones picarescas, esdecir, los incentivos monetarios. Las motivaciones intrínsecas,en cambio, incluirían en esencia factores de interés personaltales como gozo de la tarea a realizar, satisfacción de la propiacuriosidad, etc., así como la gratificación derivada del hecho derealizar actos de caballerosidad. Es más, no siempre es posibledistinguir con claridad entre factores "intrínsecos" Y "extrínse-cos" (para un análisis de algunas de las dificultades que entra-ña esa distinción, véase Lane, 1991: 367-369).

No obstante, para el fin que nos ocupa, sólo nos interesa elpotencial conmcto entre motivación extrínseca o egoísta y ele-mentos aJtruistas de la motivación intrínseca. En relación coneste aspecto, cabe mencionar algunos hallazgos interesantesrecientemente realizados por Bruno Frey (Frey y Oberholzer-Gee, J 997; véase también Frey, 1997), Frey recurre a estudiosdesarrollados en el campo de la psicología social para poner aprueba la afirmación de que la motivación extrínseca puede ex-pulsar elementos altruistas de motivación intrínseca; los estu-dios mencionados se condujeron entre residentes de varias co-munidades de Suiza a los que se ofrecieron compensacionesmonetarias con el fin de persuadirlos para que aceptaran la ins~talación de plantas de tratamiento de deshechos nucleares ensu área de residencia. La encuesta de más de 300 residentesarrojó el resultado de que mis de la mitad (51 %) estaba a fa-vor de ubicar la planta en Sll comunidad, pese a conocer am-pliamente los riesgos que entrañaba, Se volvió a presentar lamisma pregunta, pero esta vez se la acompañó con el comenta-rio de que el gobierno había decidido compensar a los residen-

JUUAN LE GRAND

recursOs a la adlTIinistración, lo cual no h " 'tra una mayor eficacia del se' " " abna conspIrado can-se ayudado a lograrla e IVICIO,smo que al contrario hubie-

Sin embargo~ los ~rgumentos l' 1', 'introducciÓn de incenti;o' d ' e atlvos a la mfluencia de la

s e mel cado sobre I 'recen gozar de mayor Soll'd ' T' ' a motIvación pa-~ ez. Itmuss obtien Id"to para su hipótesis de q ],', . , e respa o mdlrec-

e ue d mtloducClon de ' '.va en un sistema volunt' d" pagos en etectl-ano re ucma tanto la l'd dvolumen de sangre d' 'bl ca I a como e]. ~ iSpOnl e sobre la b'lse dmternacionales del d _ ,e comparacionesesempeno de los s'st 'provisión de sangre (~ , '! lemas eXIstentes detema de mercado v' en pdrtJcu al', comparaciones entre e! sis-

Igente en Estados Un'd" l'luntario del Reino Unido) U ' ' I o~ y e sIstema va-dos Unidos que inclu

yó

e·

tn estudIO ¡levado a cabo en Esta-

n revIstas a una mu t d "estadounidense orientadas .d ... es ra e publIcopecto a la don

aci'o'n de

a ~ entI1lcar sus actitudes con res-sangrc' prop . t'ricos más directos U' ~, orclOna undamentos empí-

. na pm te de la muestr 'b' ,miento de un incentivo monetario . a recl 10 el ofreci-programa de donación d' ,a cambIo de participar en un

hc sangl e y otra Parte Eabían manifestado l'nl'cl'al' no. ntre quienes, mente mterés d

que se encontraban en el "TU o al e pO: ~?ar sangre, lossación econó . '" p que se ofrecJO una compen-

mica se mostraron meno' d'las personas que inteorab'l!1 -1' ,s Ispuestos a darla quecimiento alguno E t'" I ' e gl upo di que no se le hizo o1're-

. n re os que no habían expre' d' ,donar sangre, la posibiJidad de la e "sa o mteres porprovocó un cambio si" .t".' om~ensacJOn monetaria no

",ni Icatlvo de actitudLa proposición de Tit " .

los hallazgos que consta~TI~~S ue:acuentra amplio. respaldo encampo de !a psicolooía (L ,. volumInosa IJteratura del1985; Lane, 1991: 37~_')7/p;~el y ,~reene, ]978; Deci y Ryan,ella AIr ' ' ), nque el autor no hace,referencia a

. 1, se ponen de manifiesto l' . f 'motivación "extrínseca" . das ormas en que la ¡¡amada

" ,pue e expulsar !a moti ' ., '" 'ca : motivacjones 'lcti'''ad' , f', , vaclOn mtnnse-

, ve dS poractore ' teentivos monetarios d s ex emos, como los in-motivaciones intprna

s: P

pue,en provocar el,desplaza,miento de

~ 'e, 01 ejemplo los int Iconsecuen"ia " , .. ereses a truistas, Enc. , SI una persona se ve motivada a emp d '_________ ren er una

5. Véase Lepper y Green (1978: 72),

. DE CABALLEROS A PÍCAROS'){,

37

6. Estoy en deuda con Clare Ungerson por este comentario y portraer a mi atención la bibliografíacorrespondiente.

tes de la comunidad donde se situara la instalación. Se ofrecie-ron comp.ensaciones de diferentes montos a distintos gruposde entrevIstados, algunas bastante sustanciales (equivalentesal 12 % del ingreso medio en Suiza para el año correspondien-te). Pese al volumen de la compensación, el ofrecimiento de in-centivos monetarios de hecho redujo el nivel de apoyo públi-co a la instalación de la planta de tratamiento en más de la mi-tad (al 25 %).

En consecuencia, parecería existir una base empírica parasustentar la afirmación de que si se introducen incentivos demercado, el equilibrio de la motivación resulta afectado, e inclu-so que esa influencia es tal que los caballeros se transforman.en fJ.ícaros. No obstante, otras investigaciones sugieren queesa Influencia podría no ser tan directa. En particular, existeuna cOITienteen la literatura del campo de la atención informalde la salud y el trabajo voluntario que señala en una direcciónbastante diferente. En esos trabajos se analizan, entre otrascuestiones, las ventajas y desventajas de pagar a profesionaleso a "voluntarios" para dispensar cuidados a las personas quelos necesitan (véase, por ejemplo, Evers, Pilj y Ungerson,1994). Parte de los resultados respaldan el argumento deTitmuss y Frey, es decir, señalan que la compensación mc.meta-ria erosiona el espíritu de altruismo (por ejemplo, Evers, 1994:30). Pero también se presentan datos que sugieren que, en esassituaciones, los incentivos de mercado pueden "revalorizar" elcomportamiento caballeresco o darle validez('. Diana Leat(1990), por ejemplo, entrevistó a 87 personas (en su mayoría,mujeres) dedicadas a dispensar cuidados de diversos tipos.Entre ellos se incluían personas abocadas a cuidar niños, pa-dres que acogían en sus hogares a niños ajenos en forma tran-sitoria (sin que mediara adopción), famiJias en las que se ubica-ban mayormente ancianos que necesitaban recibir atención, yacompañantes asignados por un organismo que proporciona-ban atención diurna a ancianos en el domicilio del beneficiario.Leat encontró que las personas dedicadas a esta actividad no

39ABALLER0S A PÍCAROS?

¿DEC

.b. a extraños exclusivamente por el dinero que recibían a

cUida an . , h b· h hb. sino que unos pocos tamb¡en lo u ¡esen ec o aun-

cam ¡o, ,. '1 .. de ·amediara una retribución econom¡ca, so o que consl 1-

que nO . b .no era una actividad que debIera llevarse a ca o SIn

ban que . I ·fl O

Má, aún no esperaban que se les pagara a tan apaao a gun. - -, .~ j...aba el mercado por la tarea, y algunos mamfestaron que

qUL:IJ . ".,." 1 I 'o si con, , que el Paao se denorrunara V¡atlCO. nc us , -nretcnan '" o d!~ t n Un tiempo con una persona a su cargo, hac¡an lO otlnua la . '·d d d.uzgaran conveniente para satIsfacer las necesl a es elo que J ,. d ..

. a Y no lo que originalmente hablan conven¡r o, SIncsa pel son ,exigir pagos adicionales ... , .. _

En este caso, por lo tanto, la retnbuCiOn monetana no pme-o d~salentar la Prestación del servicio sino todo 10 contra-

cena c" .. Un trabajo anterior al mencionado en el que D¡ana Leat tam-

~~n participó proporciona más dat~s en el mjs~~ ~ent~do. Leat,G (1987) investigaron las actItudes de dIez tunclOna~!Os) ay ... , d ' dlocales frente al pago a voluntanos por la prov¡s¡on, e CUl a-J '"

Y atenciól1" las Personas a quienes se les pagana por sus00"" ,. d·servicios eran "personas comunes", un termmo .me la entre un, luntario no remunerado y un trabajador social asalanado o

v~.)b .ador doméstico que recibe un jornal. En todos los casOS,lid aJ '·d del monto pagado era bajo y jamás podna h~berse cons¡ era oun jornal recibido a cambio de la tarea realizada; de hec!l~, ~~algunas ocasiones, el pago se describió como un ·'\"latICOA~gunos de los funcionarios entrevistados e¡:an consCientes de

1, ~ ··b·l·dad de que la introducción de retribucIOnes para losapOsl II ·d d

voluntarios ejerciera un efecto desalentador sobre el CU¡_a ~fé~mi1iar no remunerado. Así, por ejemplo, uno de ellos senaloque "las familias pueden albergar un cierto resentImIento: lespagamos a otros por ocuparse de alguien y a ellos no. El pag~de dinero puede debilitar el altrUismo Y el ~entldo del deber(pág. 51). Sin embargo, no hubo m~nción de ~ue la cO:llpensa-ción monetaria pudiera ejercer un efecto negat¡~o sobre la cali-dad del cuidado proporcionado por los voluntanos m¡smos ..Dehecho, la mayoría de los entrevistados se mostraro.n, entusiaS-tas respecto del sistema, y manifestaron su conV!CClon de qU,e,aun si se presentaban problemas en relación con, la ate,nclOnfamiliar no remunerada, esas dificultades resultanan mas que

JULlAN LE GRAND38

7. Véase también el comentario de Leat y Gay en el sentido deque las mujeres no "eligen" cuidar al otro (1987: 59).

compensadas por el incremento de los cuidados dispensadospor los "voluntarios". Leat y Gay sostienen que, en esos casos,las personas que se ocupan de suministrar cuidado y atencióna extraños saben que desempeñan una tarea valiosa, y que nola llevarían a cabo exclusivamente por el dinero. "El dinero nopuede comprar amor y atención, pero tampoco puede aniquilar-los" (Qureshi y Abrams, citado en Leat y Gay, pág. 66).

De modo que un conjunto de resultados de las investiga-ciones sugiere que los incentivos de mercado desvalorizan lasactividades altruistas; otro, que les asignan mayor valor. Cabepreguntarse, entonces, si existe alguna manera de reconciliarestos resultados contlictivos. Una posible explicación reside enel hecho de que las actividades de provisión de cuidado y aten-ción investigadas están marcadas genéricamente: la vasta ma-yoría de las personas incluidas en las investigaciones eranmujeres. Como observa Janet Finch, "Las cualidades altruistas,en particular en lo concerniente a las relaciones familiares, seasocian más a menudo con mujeres que con hombres; en con-secuencia, el altruismo es un concepto que otorga legitimidad alos numerosos sacrificios que las mujeres realizan en beneficiode otros miembros de sus familias" (1989: 223). En particular, lasactividades de provisión de cuidado llevadas a cabo por muje-res podrían incluso considerarse como ejemplos de "altruismoobligatorio" (Land y Rose, 19857). En algunos casos, en espe-cial cuando se encuentran involucrados hombres violentos, lasmujeres pueden verse físicamente coaccionadas a dispensarcuidados a los integrantes de su núcleo familiar; en otros ca-sos, pueden estar presionadas por la familia, los amigos o unsentido interno e irrefrenabJe de responsabilidad y no contarcon nadie que se haga cargo de la tarea. En otras palabras, laspersonas que se encuentran en esas situaciones no sientenque dispongan de la posibilidad de elegir entre conducta al-truista y egoísta. En esas circunstancias, su conducta no semodificará, pase lo que pase; no obstante, si se les ofrecieraun pago por las actividades que desarrollan, ese pago no reci-

4t. ,).DE CABALLEROS A PICAROS .6 .

. ' ,u reprobación Ya sea Porque ofrecería algún tipo de re-bIrla s , . _,'miento simbólico del trabajo que desempenan, o porque

conoCl . r' )rcionaría alguna retribución (sin duda, mSUJlCIente porpropo .'d, t bajO o. El monto Pagado no se considera una especIe eese ra .. ,

b O v Por consiguiente una suerte de desvalonzaclOnsO orn - J ' ~ ' .•..

I como habría ocurrido SI pudIera haber modIfIcado sumora - .conducta .. '

Sin embargo, estas consideraciones no retleJan con exact¡-tud las circunstancias de los casos que se investigaron en ~Iestudio señalado, dado que en la mayoría de esos ~asos -CUJ-dado de niños, cuidado de ancian~s que no. e~an mIembros dela familia- las mujeres habían elegIdo la actIvidad .que des~rro-lIaban en forma voluntaria. Por lo tanto, no constItuyen eJem-plos de altruismo obligatorio, ya que no se enfrentaban a unaausencia total de elecciones. De modo que, al m~n~~ en lo queconcierne a estos casos, deberemos buscar la posibIlIdad de re-onciliar resultados contlictivos en algún otro aspecto ..

c Una segunda explicación posible radica en las dife.r~ntesmagnitudes de las situaciones investigadas. La donaClOn desangre implica algunos costos: insume una o dos horas; pr~~o-ca ~n cierto grado de incomodidad física durante la extracC1on;

algunas personas experimentan una sensación temporal de¡axi~ud una vez que Jlega a su fin. No obstante, esos costos :e-su!tan insignificantes si se los compara con los costos aSOCIa-dos con acoger a un niño en un hogar de manera temporal ocuidar a un anciano durante un período prolongado. En co~se-cuencia, no debería sorprendemos que, si bien las pers.~.n~spuedan estar preparadas para sufrir el grado n:~nor de sacnflclo

ue implica dar sangre sin recibir compensaclOn alguna, no es-~n dispuestas a aceptar de iguaJ forma los sacrificio~ de mu-cha mayor envergadura que requiere ocuparse del eu¡dado deotros. En pocas palabras, podría existir un "efecto umbral", .e.nvirtud del cual las personas estarían dispuestas a hacer sacnf¡-cios por el bien de los otros hasta un ciel:to ~ivel de ,sac:ificio,pero una vez superado ese nivel necesItanan algun tipO de

compensación ...Sin duda, esta afirmación contiene algo de verdad. Las afIr-

maciones de Titmuss en lo referente a la benevolencia esencia!

JULIAN LE GRAND40

de la naturaleza humana siempre adolecieron de la debilidad deestar fundadas en un ejemplo que implicaba un grado relativa-mente limitado de sacrificio; es indispensable ser en extremocuidadosos al generalizar las conclusiones obtenidas a partir deun caso de ,esas características a casos que implican sacri ¡¡ciosde mucha mayor envergadura, Sin embargo, una vez m¡b, elargumento propuesto no resuelve ]a paradoja en su total idad,Quedan los casos investigados por Frey donde, por el bien dela comunidad, las personas parecían estar dispuestas a aceptarsacrificios más significativos (tales como el incremento de lospeligros medioambientales y la desvalorización de su propie-dad) que los que supone la donación de sangre; si bien loscostos asociados a esta situación no alcanzan el nivel de losque acompañan las situaciones en que se está a cargo del cui-dado de una persona, no se ven compensados por beneficioscomo los sentimientos de ternura o gratitud que en cambiopodrían recibirse cuando se dispensa cuidado y atención, Másaún, en el caso de la planta de tratamiento de deshechos nu-cleares, el grado de apoyo en realidad disminuyó cuando seofreció una compensación monetaria, lo cual cs precisamente loopuesto al efecto que el argumento del efecto umbral predeciría,Asimismo, existen características de las situaciones en las queuna persona se hace cargo de cuidar a otra que no resultanexplicadas por el argumento del costo, como por ejemplo, elhecho de que algunas personas no esperaran recibir un jornalacorde a los valores de mercado por la actividad que desarro-Jlaban y que prefirieran que los pagos que,se realizaban fuerandenominados "compensaciones" o "viáticos",

y creo que precisamente aquí reside la explicación quc nospermitirá resolver la aparente paradoja, Cuando se ¡¡eva a cabouna actividad caballeresca que supone grandes sacrificios, laspersonas sin duda aprecian recibir alguna forma de pago, tantocomo una forma de reconocimiento o como una compensaciónparcia] por los costos que la actividad implica, Sin embargo, elmonto recibido no debe ser tan elevado como para compensarpor completo el sacrificio puesto que, si así fuera, no se experi-mentaría la satisfacción de hacerla, En efecto, si esas personasrecibieran sumas que significaran una compensación total -o

4342

JULIAN LE GRA,ND , .\1 L[ROS A piC\ROS')-DECi,g, o

1, , •. , l efecto,,' la d'Ilnensi6n del sacnllclO- e, l o supe! aran '"qUe ¡DC us ' , , ," de la actividad en cuestJon po-

, ~ verso, y la plestaclon , ,,'d'sena pcor , ' ''o al contrano, verse ¡eduC! a,' crementdrse sm , ,

l t- Idría no In , TIento C'on un eJ'emp o arma,'1 t" 'ste a¡ "UI

Es posible I LISla¡ e bll' a cabo una acción altruista' 'ue una persona e\a ( _,

I'na!!memos q ", (B) que '1 la vez, Implica un,~ Id·" a un benefIcIo y , ,de la cua ellV I benefirio es mayor que el cos-e b' SUDoner que e v

costo (C), a e, I _") ues si así no fuera, esa personaC 's mayor que celO, p .'

b' ,

LO (B - e, , 'd d Ahora supon"amos tam ¡en queno emprendería la actlvl a 'btl'ene de esa ~ctividad se origina

f" , que h persona ob'

el bene lCIO' " t tal costo: se siente len. 'n el hecho de que eXls e (, ' ",' R

Ijustamente e " l'mpJica cierto sacnÍlclo, o- I b' Porque esa acclOn ,haciendo e len, de el unto de vista psicológico, Decual parecería razo~~ble des ,Prque un bien para los otros

actividad que slgm 1ese modo, una, 'f" Iguno

Para quien la lleva a' l' que sacn ICIO a

pero que no Imp,l !te muy poco satisfactoria, incluso"bo probablemente resu ,ca, , , 's comprometIdo- , ,para el altruista ma '. se ofrece una retribuclOn

Ahora bien, supongamos, c:ule astas Ese pago tiene el

' (D) Para compensa! os c, " 'dmonetaria, eto de la actividad para eJ mdlvl UO,

efecto de reducIr el costo,n, "el' equivalente a la diferen-s~cuenCIa pasa a s _

costo que en CO!L" 1, 't' ,'dadY

la compensación otre-I ' -t bruto de a ac 1\ I

cia entre e cos o - 't" Siente que la compensa-

) S' l persona en cues IOncida (C - D : ,1 a, 'd' in cubrir parte del costo (C _D esción es parcIal y que que a s >f' ,,' que obtiene a partir de

) , tonces el bene lela , ,mayor que cero, en 'l" r Y

la conducta no sutn-, , '- !ará el mve anlenola actIvIdad cansen h. to que el beneficio neto' , , luna De hec o, puesrá modifIcaclon a g, ,'ble que la

Persona au-

" I 'o mayor es pOSI(B - C + D) sera mc us _ b', la Compensación alcanza a

' 'l' d SI en cam la,mente su actlvlca" D '(J al a cero), entonces

rd d del costo (C - es IbU .cubrir la tata! a , " ' b d' a

Partir de su acción al-

.. , , '1 mdlvlduo o ten ra , ,el bendlclo que e , " P lo tanto su motivaclOn

b' ~ d' smmUlra a cero, or , , ,truista tam len I , d y la persona en cuest!onaltruista resultará totalmente mma apondrÚ fin a su actividad,

variar directamente con e, es decir, cuanto8, En realidad, B puede {'b ti, P

ercibido, Este supuesto,, '1"" ayor sera el ene lCIO "

mayor sea el saen lelO, m , ¡ ue siaue a continuacion, S1I10 queno obstante, no es necesano para o q "

Referencias bibliográficas

45.' '). DE CABALLEROS A PICARaS.

/.

d cir su motivación intrínseca para desempeñar la actividadre u¡..

d. estión. Sin duda, a medida que el monto de incentIvo een cU , .. , ,ado Se incremente también aumentara la motIvacIon extrm-merc ,es decir, ese incentivo apelará al interés personal de lasseca, .

onas quienes como resultado, proveerán una mayor cantI-pers ,dad de la actividad de que se trate. Pero, como mu~stra ~I. plo de la sangre contaminada, depender de mcentIvos Pl-~em . '"

scos en el campo de la aSIstenCIa sOCial puede acarrearcarecostos. Es más, podría pensarse que la destrucción de las mo-tivaciones altruistas constituye en sí mismo un hecho no de-seable: un mundo habitado por caballeros -o, al menos, porersonas cÓn impulsos de caballerosidad- seguramente será unp ..

Ilugar más atractivo y agradable para VIVIrque uno en e quesólo existan pícaros.

En líneas más generales, cualesquiera sean los resultados,ueda claro que las estructuras de las políticas pueden influir

;obre el equilibrio existente entre las motivaciones caballeres-cas y pícaras de las personas involucradas. Y ésta es una ver-dad que quienes se ocupan de formular políticas deben acep-tar; de no ser así, se con'e el riesgo de que las políticas diseña-das fracasen, lo cual traería aparejadas consecuencias desafor-tunadas, tanto para quienes ponen en práctica esas políticascomo para aquellos a quienes se busca beneficiar.

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E~te ejemplo parte de supuestos psicológicos simplistas yconstituye, como es obvio, una descripción estilizada de laconducta humana. No obstante, puede contribuir a esclarecerlas aparentes contradicciones que se plantean entre los resul-tados de las investigaciones que discutimos anteriormente. Laspersonas a cargo del cuidado de otros que reciben con bene-plácito las compensaciones y no abandonan su actividad cuan-do se les ofrece una retribución (o incluso, la incrementan)pueden encontrarse en la situación en que los costos netos dela ac.tividad no I!egan a cero; por lo tanto, su actividad sigueunpllcando un CIerto grado de sacrificio y, en consecuencia,s!~uen "val~rándola". De hecho, es posible que la compensa-ClOn e.n .realIdad aumente el beneficio que obtienen a partir des~ actIvIdad, al expresar una cierta medida de aprobación so-c131respecto de esa actividad. Por otro lado, los dadores des~ng:~ que reciben un pago y las personas a quienes se lesotreclO una compensación a cambio de aceptar la instalación deJa planta de tratamiento de deshechos nucleares pueden encon-trarse en la. situación en que la retribución ofrecida compensa osupera la dImensión subjetiva del sacrificio requerido; como re-suJtado, el sacrificio neto se elimina, y lo mismo ocurre Con Jasatisfacción altruista que podría derivarse de la acción. En con-secuencia, la actividad en cuestión se reduce.

44

Conclusión

,Si el an~l!sis anterior es, en líneas generales, acertado, ¿aque concIuslOn puede arribarse en lo que concierne a la intro-ducción de incentivos de mercado en la prestación de serviciospúblicos? En pocas palabras, que esos incentivos se debenemplear Con cautela. Si los montos de las compensaciones sonreducidos, es muy posible que no provoquen un efecto negati-vo sobre la motivación altruista; de hecho, podrían inclusoco~pl~mentarla. Si, en cambio, el monto es excesivo, bien po-dna mmar el sentido de sacrificio de las personas y por ende

todo 10 que se requiere es que B sea positivo cuando C también 10 es.

-------~-------,¿Qué Estados de Bienestartienen mayores probabilidadesde sobrevivir?*

Howard Glennerster

Este artículo constituye una retlexión acerca de los fuertes im-pactos a los que los sistemas modernos de bienestar se venobligados a adaptarse. Entre ellos se incluyen la creciente desi-gualdad del ingreso de los trabajadores, la cada vez mayormagnitud del desempleo, las presiones económicas globales, elenvejecimiento demográfico Yla combinación de restricción fis-cal y expectativas de los consumidores, en permanente creci-miento. En este trabajo se analizan las respuestas que los dife-rentes tipos dc Estado de Bienestar proporcionan ante esaspresiones, y se centra la atención en las políticas puestas enpráctica por el gobierno de Blair. En las conclusiones, se sugie-re que estas cuestiones están llevando al Reino Unido a adop-tar una postura distintiva en tanto régimen de bienestar.

Introducción

Sin duda, dar respuesta a la pregunta que da título a estetrabajo constituiría una tarea difícil de abordar en cualquier foro

*. Este artículo fue publicado originalmente en inglés como.'Which Welfare States Are Most Likely to Survive?" (lntemationalJOllrnal of Social We lfa re, 1999: 2-13). Esta traducción (realizada porElena Odriozola) se publica con la expresa autorización del autor ydel In/emacional JOllrnal of Social We(fare.

de debate, y mucho más en un breve artículo. Una respuestaacabada haría necesaria una evaluación de la salud económicay poI.ítica de los países en su totalidad, y no simplemente desus sistemas de bienestar, para lo cual debería convocarse unnUl~eroso equipo de investigadores internacionales. No puedodecir que mi trabajo tenga esa dimensión, pero sí que todoslos países que visité durante los dos últimos años se encontra-ban en el proceso de revisar en forma radical SllSsistemas debi~nestar social. Y lo mismo ocurre en la mayor parte de lospaises de los cuales tenga noticias. En este momento el nuevogobierno laborista del Reino Unido se concentra en e;a tarea: elPrimer Ministro Blair acaba de pedir la renuncia a los dos minis-tros que tenían a su cargo la reforma y la revisión del sistemapara empezar desde cero. Los intentos de reforma que se llevana cabo en otros países están resultando igualmente complica-dos y difíciles.

El punto de partida de mi argumentación es que algunascaracterísticas fundamentales de la sociedad que entran en re-lación con los sistemas de bienestar están experimentandocambios profundos y abruptos. Una condición necesaria, aun-que no suficiente, para que los estados de bienestar sobrevi-van es ~ue logren adaptarse a esos cambios. El diagnósticoque se formula en los ámbitos académicos tampoco es dema-siado optimista. Esping-Andersen (1996) llega a la conclusiónde que la influencia de la globalización, en especial sobre losmercados de trabajo, plantea problemas -aún no resueltos-para los sistemas de seguridad social con base en el trabajocomo los de Europa Continental. Señala que el modelo escandi-navo también enfrenta dificultades, aunque por diferentes mo-tivos. Se considera que el problema generalizado radica en la"globalización". es decir, la competencia internacional en losmercados de capitales y trabajo.

Quienes siempre criticaron el modelo escandinavo ven suspredicciones hechas realidad: el fin de la "alternativa interme-dia" que ofrecían los estados de bienestar generosos. Es decir,una ~I~ernativa. intermedia entre las economías de mercado ylas d1fl~ldas (Lmdbeck, 1995). Lindbeck argumenta que ahorase empiezan a pagar las consecuencias tardías de la influencia

1. El término long-term care, literalmenteatención de larga dura-ción. designa la provisión de servicios de atención de diversa índoleque se brindan por períodos extensos. Están dirigidos a personas co.ndiscapacidadespermanentes, ancianoscuyo estado no JustIf¡~a hospi-talizados pero que requieren cuidados, etc. Los servIc,loSmcluyentambiénprestacionesdomiciliarias(enfeIlnería,preparaclOnde alImen-tos, limpieza de la vivienda, compañía, etc.) (N.de la T.).

5i

negativa que ejerce la prov.isión de asistencia pú?lica sobre los

1 es' Sociales Los cambIOs en las normas sOClales, la obten-

ya or ... , de beneficios a expensas de otros provocan cambIOs de la

Clan .' 1 f" .d

cta individual que son incompatibles con a e IClenCIacon u - ...ómica y social: "El riesgo moral y el engano son, a mi jUl-

econ . "(' 10). los Puntos más débiles del Estado de Bienestar pago .CIO, hSi bien los efectos tardan largo tiempo hasta que se acen

t. cuando finalmente se Presentan los resultados son alta-

sen Ir. .'menle destructivos, si no letales, para cualqUIer economla mo-derna Y competitiva. Si bien este diag~óstic~ no aporta nada

su Significatividad se vuelve mas obvia en el contextonueva,de la globalización: ..

Las poblaciones se encuentran en procesó de ~nvejecI-miento. También se empiezan a pagar las consecuencias. ~e las

'omesas que se formularon cuando los esquemas prevlslona-pl ") ,les del tipo pay-as-you-go ("pague cuando se vaya pare~lanofrecer réditos políticos fáciles a cambio de pequeñas contr.lb~-dones (Banco Mundial, 1994; OCDE, 1995). Pero el envejeCI-miento poblacional no afecta sólo las jubilaciones: los costossanitarios Y dellong-term carel también aumentan con la edad.En el Reino Unido, los costos de atención médica y long-termcare son veinte veces más elevados en el caso de una perso-na mayor de 85 años que en el de una de mediana edad(G!ennerster, 1998). Más aún, las estructuras de la m~yor partede los sistemas de long-term care se basan en organIsmos lo-cales de asistencia pública. Los regímenes fiscales locales nodan abasto; a esa situación se suma que es fácil recurrir a ma-nipulaciones para satisfacer los requisitos ~mpuestos e.ncuantoa in!!resos Y reunir las condiciones necesanas para recibIr aten-

ción gratuita de la salud.

')

. ESTADOS DE BIENESTAR TIENEN MAYORES PROBABILIDADES ... ;¿QUEHOWARD GLENNERSTER50

52Unido, los salarios reales del decil más bajo en el conjunto delos hombres con trabajo no experimentaron prácticamente me-

joras entre 1980 y 1995,Este fenómeno se produjo luego de un prolongado período

durante el cual los ingresos de los más pobres se habían man-tenido a la par de los correspondientes a los más ricos o loshabían superado, En Estados Unidos, la situación era peor aún:los dos quintiles inferiores experimentaron una caída del ingre-so real entre 1969 y 1993 (Burtless, 1996; Karoly Y Burtless,

1995).Como consecuencia, los Estados benefactores se vieron enla necesidad de incrementar el gasto en seguridad social yasistencia para las familias carenciadas, con el fin de compen-sar esa tendencia adversa, No obstante, sólo se logró mitigar elproblema, pero no poner coto a la desigualdad creciente, Losvotantes veían que los impuestos que debían pagar o bien se-guían aumentando o no bajaban, pero en cambio no notabanque se produjeran mejoras concomitantes en los servicios queles atañían, como los correspondientes a las áreas de salud yeducación, Esa, al menos, es la historia en el Reino Unido

(Glennerster Y Hills, 1998).La asistencia social provista por el Estado siguió generan-

do mejores niveles de atención de la salud, mayores resultadoseducacionales, estándares más elevados de vivienda, Y mayo-res expectativas de salud y de vida (Glennerster Y Bilis, 1998),El problema radicó en que las mejoras logradas en esos servi-cios básicos fueron superadas por las mejoras logradas en losservicios ofrecidos por el mercado, Las debilidades de los mo-nopolios estatales se volvieron evidentes por comparación, Se

trataba de una crisis de expectativas comparativas,Por último, la resistencia a pagar impuestos que se había

evidenciado por primera vez en la década de 1970 no cedió,Las respuestas obtenidas en encuestas de actitud pública lle-vadas a cabo en el Reino Unido durante las décadas de 1980 Y1990 sugerían que se había producido una vuelta a aquella re-sistencia, Una proporción mucho mayor de las personas en-cuestadas señalaron que estarían dispuestos a pagar más im-puestos si a cambio obtenían mejores servicios de salud y edu-

¿QUE ESTADOS DE BIENESTAR TIENEN MAYORES PROBABILIDADES .. , ~ 53HOWARD GLENNERSTER

Estos problemas SOl1, comunes a P·' 'sIstemas occidentales P.' ' I actIcamente todos los

L' ' elO SI pensamos 1

eJano Oriente lograron re' ¡ 1, ,que as economías del

Iv. so ver os y esa solucion, nos espera d " . peramos poder copiar

ron la ruta del seguro S~;i:l ecepc~on, Los pa!ses que eligie-con un nivel de generosid

ad t' P

lor eJemp~o lapon, la siguieron

a que les slgnT .carga previsional más dI Icara acan-ear una

• pesa a que la ma 'mIaS occidentales a

meyor parte de las econo-

, , nos que tomen d'd 'que, en cambio O

ptaron

P I. me I as con-ectlvas, Los

l' or e cammo de l f

na es con inversiones que d d os ondas previsio-han debido enfrent

ar un depen en del mercado de valores

uro golpe L .. 'se están modifican

do C'd

v ,as estructuras familiareson rapl ez ta¡ b"

tales; la preparación y capa 'd d n le~ en ~os países orien-nos son cada vez meno

res LCIa para cUIdar familiares ancia-

I" a aSIstenCIa s '1

as empresas resulta costos 1', ' , ,0CIa solventada por

f.' a y IITIlta las 'b'l'II'mas japonesas a la h . d POS] I Idades de las

, ' ,Ola e responder a ] . 'nacIOnal (Jacobs 1998) L ' a competencia IDter-

E" os cambIos en la '

uropa y Estados U 'd' '.' ,estructura familiar en, DI os tamblen 1D1pon '

tantes eXIgencias a lo. ' en nuevas e Impar-s sIstemas de asist" ,lar la vulnerabilidad

de l~.

f· '1' encIa socIal, en particu-

"s anu laS trad'c' I 'de las familias monoparcntales' I lona es y el Incremento

, Desde la Segunda Guerra Mundial 1" • ' ,vIeron favorecida

s po t d' ,as pohttcas sOCIales se

r en enClaS e •.los países más desarr(\llad

' ' conOlTIlcas generales, En• os se experI •

gradual pacia una mayor ig .'Id d ment? un movimientoso, A medida

que lá

s~c

ua. a en la dIstrIbución del ingre-• , c; onOlTIlas crecían t d

la población se veían be f" d ' o os los sectores dene ICla os por e '

De hecho, la situación de los b.

f' ,sa m,ayor prosperidad,

po 1 es ue 'gradual. Pero a

Partir de l d· d mejorando en formaa eca a de ] 970 .

no de cosas empezó a

ca b' , ' ' este estado benia-m lar. PrImero' ' , I . b

en Estados Unidos, hacia 1973' lue ,neCIO ~ desIgualdad1977; más tarde en Au

str l'

N, go, en el Remo Unido en

P, a la, ueva Zela d' F '

a¡ses Bajos, a principios de la d· d d n la, rancIa y los

Al' eca a e 1980' Y '1 '

emama Occidental a m d' d ' por u tImo ene la os de esa d' dla distribución del inareso _ • eca a, Las brechas en

. b comenzaron a aJ 1,te (Atkinson 199

3'

G d' np Jarse marcadamen-

, ,ar mer, 1993' HiJI ]996y Smeeding, 1997) en el caso d' ,s, , ,1998; Gottschalkprodujo, además un i ' e qUIenes teman trabajo, y se

, ncremento del desempleo, En el Reino

55

54

HOWARD GLENNERSTER

cación, pero no más seguridad social para los pobres y losdesempleados (TayJor-Gooby. 1995). No obstante, en 1992, a Jahora de depositar los votos en las urnas, el electorado demos_tró que se podía asustar con facilidad ante la amenaza de tenerque pagar inJPuestos más elevados para solVentar la ejecuciónde esas políticas. El nuevo Partido Laborista de Tony Blairaprendió la lección. El análisis de los resultados de la eleccióncelebrada en 1997, así como de las intenciones de voto previasa la elección, muestran que el Partido Laborista comenzó a ga-nar apoyo firme cuando logró convencer al electorado de q~ueno planeaba aumentar los impuestos. El electorado ya no bus-caba una sustancial reducción impositiva, pero tampoco estabadispuesto a arriesgarse a un aumento. Esa postura parece sercompartida por numerosos electorados.

En este contexto, ¿cuál es la situación de los Estados deBienestar? De los temas que resumimos hasta aquí se despren-de una conclusión: el mundo en el cual están insertos los pro-gramas de políticas que hemos dado en l/amar políticas socia-les o de bienestar ha cambiado. Puede tratarse de la demografíao de la naturaleza de la familia. Puede ser que se haya operadoun cambio fundamenta! en la distribución del ingreso en virtudde la influencia duaJ de la tecnología y la g)obaJización. Tam-bién es posible que se trate de las estructuras monopólicascentralizadas de muchos servicios públicos y su incapacidadpara dar respuestas eficaces a las demandas de los consumido-res. Pueden ser los cambios operados a través del tiempo en laconducta de los individuos frente a las estructuras de benefi-cios. En todos los casos, se trata de problemas profundos ycomplejos que exigen grandes adaptaciones. ¿Están los Esta-dos benefactores en condiciones de reaccionar?

Las dos últimas décadas presentan una característica inte-resante: a la vez que adquirimos mayores conocimientos acercade los problemas estructurales básicos que enti'entan los servi-cios de bienestar social, también se incrementaron los conoci-mientos disponibles en cuanto a la incapacidad de los merca-dos para atender áreas como la salud, la educación, y el fong-term care, así como los seguros de desempleo (para una revi-

. Es'rADOS DE BIENESTAR TIENEN MAYORES PROBABILIDADES .. ,?¿QUE ..

. , , tualizada de los avances logrados por las teorías econó-slOn dC ~ , B.. respecto del tema de las fallas de mercado, vease arr,

mIcas l t dos be1998). En efecto, muchos de los problemas q~e os es a -f tores enfrentan en la actualidad son precIsamente el resul-

nedacdef~lIas de mercado cada día más graves, y del hecho dela o

b'¡ ¡

el mercado ya no proporcione un entorno enevo o, en eque " . haga flotarcual la marea en ascenso del crecimIento econOllliCO ,~

d 'los barcos' de todas las personas y todas las arcas. LalO os, . , ,obreza está en aumento y se encuentra cada dw mas concen~

~ada en detenninadas zonas (Green, 1996; Green y Owen, 1998,Jar'gowsky, 1996). , ,

La fragilidad de las familias aumenta dla a d¡a por razonese van mucho más allá de la operación de los sIstemas de

~i~nestar social. La naturaleza de las re]aciones sexuale.s, de la, ' J'a Y lo que se espera de ella está cambiando (GJdd

.ens,P,\J e . "f .

1992). Lo mismo ocurre con los conceptos de oblIgaclOn al11l-liar (Finch; 1989; Finch y Mason, 1993; Smart, 1997).En.co~s,e-

. demos confiar en que el mercado o la mstJtuclOncuenCIa, no po ,familiar brinden las soluciones que el ~sta~~. benefactor nopuede proporcionar a los problemas que Identli¡camos. ~as .o.r-ranizaciones humanas -y entre cUas incluimos tanto la tam¡J¡a~ el mercado, como el Estado ben.e,factor- han d~mostra~o unaimportante capacidad de adaptaclOn a ]~s cambIos: SJ bIen esverdad que algunas logran adaptarse mejor q~e otI as. , ,

En lo que queda de este artícu]o, abordare algunos de losproblemas de ajuste estructural cruciale.s que los estad~s bene-factores maduros enfrentan en la actualidad, y analIzare la fo:-ma en quc llevan a cabo su adaptación fre~te a ellos. En,~artJ-cular, describiré el nuevo camino que el Remo Umdo trans~ta enla actualidad. En un análisis reciente de los estados benef~cto-res modernos, Esping-Andersen (1996) relega el Reino Un~do auna nota al pie incluida en el capítulo sobre E~tados l!I1Jdos,como si en la visión neoliberal fuera el Estado numero cmcue~-ta y uno de la Unión. En este trabajo, intento restaurar el eqUI-librio y postulo que el Reino Unido se encuentra abo~ado adesarrollar un enfoque distintivo que no es nI estadoumdenseni europeo.

56HOIVARD GLENNERSTER

Adaptación de los regímenes de bienestar social

El trabajo y las recompensas del trabajo

Del conjunto de cambios estructuraJes que transformaron elcontexto en el cual operan los sistemas de bienestar social, elmercado laboral es probablemente el más importante. Los Esta-dos benefactores de posguerra se construyeron a partir delsupuesto de que los gobiernos podían lograr el pleno empleopor medio de la política presupuestaria, LJegar a comprenderque esa situación era imposible de sostener en el largo pJazosin consecuencias intlacionarias graves constituyó un procesoextenso y difícil. En Gran Bretaña, un gobierno laborista se vioobJigado a aceptar esa conclusión a mediados de la década de1970; en Francia, un gobierno socialista debió enfrentarJa en ladécada de 1980, Por cierto, existía otra alternativa teórica, quede hecho dio resultado en Suecia durante muchos años: unacuerdo coJectivo entre eJ trabajo, el capital y eJ gobiernoorientado a fijar los salarios por debiDo del nivel que establece-ría el mercado, Sin embargo, esa alternativa Jimita la Jlexibilidady competitividad de! sistema económico, así como su capaci-dad de respuesta frente a la competencia internacional y cIcambio técnico. Es posible que un acuerdo de es" naturalezafuncione en forma adecuada en una economía estática, perocuando las proporciones relativas de los salarios se modificancon rapidez, existe tal cantidad de potenciales perdedores queresulta en extremo difícil mantenerJo. Esto es particularmentecierto en los' casos en que la mayor parte de la fuerza laboralno se encuentra incorporada a organizaciones colectivas deningún tipo, En una sociedad pequeña y cohesiva, en la queexistan sindicatos maduros, con un elevado nivel de afiliación-como ocurre en los Países Bajos (Vissier, 1997)- podría 10-grarse ese difícil equiJibrio, aunque incluso en esas condicionessería discutible, En los países que no poseen esas característi-cas -en la mayor parte de Europa y en Estados Unidos-, estecamino resulta por completo inviable,

Como consecuencia, se optó por explorar una ruta alternati-va, dependiente de la iniciativa gubernamental: liberar los mer-

RES PROBABILIDADES ... ~ 57.QuÉ ESTADOS DE BIENESTAR TIENEN MAYOl.

, inducir a los desempleados a volver rápida-cados laborale~ e . ermitir que le tomen e! gusto almente al trabaja, en vez de p. 1 gobierno de Thatcher, el

l' o Plazo DUlante e > ,

desempleo a drg ' .. ' tras que el nuevo gobler-en las amenazas, m¡en .acento se puso 'nfasis a los incentivos (aun-no laborista optó por dar mayor e . ,

)El cambio de rumbo

b" . luyó algunas amenazas, ,que tam ¡en mc " n discurso dado por el MI-

dó claramente establecido en u . 1992) Laque " d Thatcher en 1984 (Lawson, ,nistro de Econo:11~a e d' b'l en generar un clima propicio afunción del goblell10 ~a Ica 'l! ;e recurriría a mejoras en lala creación de empleo, para e o,

d,'o'n d

e las restricciones't 'ón a la re UCCI

educación Y la capacI ~c~ >b"l'tamiento del poder sindical, Yladel mercado laboral, e, e 1,1 ra el trabajo que significa-eliminación de los deSm

t..c~ntIV

qO

U~~: asistencia pública propor-

I erosos bene IClOSban os gen d ' E lo que a estos aspectos se re-cionaba a los desemplea os, ~ la ortodoxia estadouniden-fiere, la estrategia le debía muc

to ;onomía generadora de em-

I ' 't alcanzado en tan o e1 dse y a ex¡ o h' duda logró restringir e po erEl b' no de Thatc er S1l1 ~

dpleo. go ter h S restricciones del merca ob" barrer con muc a1

,sindical y tam len b 'Intenciones, se las arreg o

l Pese a sus uenas ,labora, pero, "1 d °ncentivos para el trabaja ent algunos de os eSI "

dpara aumen ar , d su fin11edeterminaclOn ebl 110consecuenCIa eforma nota e COI " I 1 sl'vamente a los pobres °f ' s SOCIaes exc u.dirigir los bene ICIO , , 't'o' Ul1sistema universal de

U 'd s jamas eXls IEn Estados 111o, . d f ilias de bajos ingresos o

beneficios para desemplea 01s °t

a70sgastos de vivienda, El

' ' duda para so ven al', " dalgun tipO e ay , de concentrar la asignaclOn egobierno conservador trato

dm

pleados; dado que una

f ' s en los pobres y ese ,esos bene ICIO .. ", Ivían al trabajo la ayuda se mte-vez que los benefIclanos ~(;

la

que muchas personas una

' , una SltuaclOn en , o

rrumpIa, se creo 'b'lan ningún tipo de mejora' empleo no percIvez que consegUlan b d amplia de ingresos po-

, a lo largo una an a ~,en s~s 1I1gresos Es difícil juzgar en qué medida esa SI-tencIales (Evans, 1998)" ' a el trabajO o: el sistema de

' o des1l1centlvo partuación opero com , h ta es probable que el efectobeneficios es tan complejo que

lads em

pleo de larga duración

'd o rtante Pero e esno haya SI o Impo, 'ón de la fuerza laboral' U' do afecta una proporclen el Remo m 't de los otros países euro-más elevada que en la mayor pm e

58HOWARD GLENNERSTER

peos. Muchos de esos desempleados se encuentran confina-dos en viviendas provistas por el Estado, lejos de los merca-dos de trabajo. La consecuencia fue que las autoridades sevieron obligadas a poner freno a la economia, mientras que latasa de desempleo sigue siendo elevada en términos relativosdebido a la escasez de trabajo. Si las trampas de los beneficiosy los agujeros negros del desempleo local pudieran eliminarseo al menos disminuirse, la economia podría operar con una tasade desempleo mucho más baja, consistente con una inflaciónque no se encontrara en aceleración. Esa, al menos, es la lógi-ca que guía a los asesores económicos del gobierno laborista,como mi colega Richard Layard (1997). Uno de los objetivosprimarios del laborismo durante su primer año de gobierno fuereducir la cantidad de personas inmersas en los peores nivelesde pobreza y desempleo. Siguiendo la tradición estadouniden-se, se lanzará en 1999 una generosa bonificación fiscal que serádestinada a los trabajadores con hijos que perciban salariosbajos. Para cubrir los costos correspondientes al cuidado delos niños, se otorgará una bonificación adicional que cubrirá el70 % de los costos hasta un nivel bastante realista, El dinero seagregará al sueldo del sostén de familia, o podrá ser retiradoen efectivo por la madre o pareja. A esto se suma la introduc-ción de un salario minimo, hecho que Ocurre por primera vez enel Reino Unido.

Al tiempo que se otorgan incentivos financieros positivos aquienes tienen trabajo, se aumentan las condiciones impuestasa quienes no lo tienen. Los jóvenes de entre 18 Y 24 añ9s queJ1evanmás de seis meses sin trabajar tienen obligación de acep-tar cualquier empleo que se les oti'ezca o, en los casos en quese comprucba que presentan deficiencias educacionales, debentomar algún curso de capacitación, En cualquiera de los casos,si no aceptan esas condiciones pierden sus beneficios. Quie-nes llevan más de dos años sin trabajar, están sujetos a ¡asmismas condiciones. El sistema implica la provisión de servi-cios de asesoramiento laboral y asistencia para la búsqueda deempleo. Si no es posible encontrar trabajo para una personadada, se subsidiará a empleadores del sector privado para quela tomen por un período de seis meses; si esa estrategia no da

BABILlDADES ... ? 59¿QUÉ ESTADOS DE BIENESTAR TIENEN MAYORES PRO

Itado se le buscará un puesto en el sector público (UKresu, ,

DSS, 1998a)... al unos ecos del estilo de laSin dudas, pueden p~fClblfSeen ~stados Unidos. El lengua-

reforma del sistema de blenestar 1mismo aunque las me-, ' I do es muchas veces, e ,

je pohtlco emp ea '. E Primer lugar el paquete

d h ha muy diferentes. n ,didas son e ec tos en Práctica en Austra-I t de los programas puestoma e emen os d 1 Ul king Nation) y en Nueva' 1 las reformas e a rrO~ "ha (por, ejemp o, "Welfare to Well-Being Programme ), comoZelandla (como el E t d s Unidos. En segundo lu-., d 1, Plementado en s a o

dtamblen e 1m .olentos que en Esta osb· n mucho menos VI .

gar, los cam lOSso . d'f entes No existen disposl-~, ' características I el' ... 'dUmdos y tlenen a límite a las poslblll a-

ciones de aplicación ge~~ral q~~ ~~~:rI~S recibido durante unades de acceder a beneflClos~ p

Elama del Reino Unido

t' dad de anos progrdeterminada c~n. 1 eo 'en el sector privado y un recur-incluye el subsidIO del empl 'bl' o que no existe en Estadosso de emergenci~ "al s~ctor ~~sc~~es destinadas al cuidado deUnidos, Las bomf¡caclO~es t de los salarios familiares

'- an a un mcremen o , .los nmos se sum dEl bienestar social sigue' I t t lidad de las ma res ..que recibe a o a , , d l obierno nacional, sin que eXls-siendo una responsabll.ldad e

lgt sf

erencia de responsabili-. '.' emejante a aran

ta nada slqUl~r<Í s , o central estadounidense a los Esta-dad por parte del goblern . atención gratuita de la

h h de que se proporcIOne1dos. El ec o . es tienen trabajo por igua

salud a los desemplea?os y a qUle:e

se enfrentan las madreselimina los desincentlvos a los. q .. I

' eciben aSistencia socia ..estadoUnidenses que l' d'd elaboradas en el Reino Um-

En pocas palabras, las mefl as

as que se llevaron a la prác-

opia de las re orm ddo no son una c. 1996 El paquete de medidas lanza otica en Estados Umdos en '. con el conjunto de pro-

, d 'in duda semejanza .dpor Blalr guar a, s ',. liberales como Davl.das Por academlcos

puestas sugen , tarde Clinton adoptó comoEllwood (EJlwood, 1988), que mas'

mer Período Sin embargo,

" 1, mienzos de su pn ..objetivo en os co b 1 to al

Programa que el presl-se Parece en a so u

ese paquete no 1996 ante la presión de un' bligado a aceptar enldente se VIO o -: 1998). Podría decirse que a

Congreso republicano. (We~vledr, Clinton se llevó a la práctica

1, del Sistema aSistenCia ereorma

en el Reino Unido en 1998. A diferencia de su par estadouni-dense, Blair no tuvo necesidad de obtener el apoyo del congre-so. Contaba con una enorme mayoría en la Casa de los Comu-nes que le pennitió conseguir la aprobación de medidas conlas que muchos laboristas no se sentían cómodos (las amena-zas) y, dado el incremento en los ingresos, contaba ademáscon el efectivo para ser generoso en materia de incentivos.También la situación era diferente en lo que concierne a gruposde presión: e! "desmovilizado mundo electoral" (Weir, ]998) delos grupos que operan en Washington -caracterizados por ungran contenido ideológico y conocimientos escasos, así comopor bases poco informadas- no existe en el Reino Unido, nien el resto de los países europeos. Política es sinónimo de po-líticas sociales en la mayor parte de Europa y, sin duda, enGran Bretaña. No hay muchos otros aspectos de la gestión degobierno que le interesen al público británico. Así, a la hora detratar cualquier medida orientada a una reforma de las políticassociales, se hacen presentes grupos que trabajan en defensade los pobres, integrados por miembros con un alto grado decompromiso, y ejercen intluencia sobre el debate. Cuando an-tes de lanzar sus propuestas de reforma el gobierno de Blairintentó implementar medidas orientadas a reducir las asignacio-nes de los progenitores sin pareja, se vio enfrentado a una tre-menda oposición y a una de las más graves rebeliones parla-mentarias protagonizadas por un partido de gobierno que sehayan suscitado alguna vez. La presión legislativa siguió ladirección opuesta a la que adoptó en Estados Unidos.

Al mismo tiempo, es verdad que los funcionarios del Tesoroy de Seguridad Social visitaron Australia, Nueva Zelandia y Es-tados Unidos cuando se trató de buscar modelos. De esos paí-ses provenían los programas que se analizaron a la hora de ela-borar la política británica, y no de Europa Continental oEscandinavia, lo cual no significa que en estos países europeosno se estén llevando a la práctica políticas de naturaleza similar.En un infonne elevado al Expert Group an Public Finance (Micnisrerio de Economía de Suecia, 1995), un grupo independienteal que se le encomendó llevar a cabo una revisión del sistemade seguridad social sueco llegó a la siguiente conclusión:

"Una de esas fundamentales reglas de! juego consiste enque trabajar debe traer aparejado un ben~ficio. P~ra p~o~e-ger la credibilidad del sistema de segundad socléll, es In-dispensable que existan diferencias de ingreso claras entrequienes trabajan, quienes están desemp.leados per~ encondiciones de trabajar, y quienes han salido del mercadolaboral antes de la edad juhilatoria normaL"

Una consideración propin del pensamientovigente en el Reino Unido hacia 1982

En un trabajo reciente, Amartya Sen (1997: 8-9) señaló losdiferentes valorcs sociales que reJlejan las .respuestas que Eu-ropa continental y Estados Unidos pr~porc~onan fre~te al d.es-empleo. De hecho, bien podría haber mcluldo a] Remo Umdojunto con Estados Unidos.

"Si se centra la atención en el tema de la desigual~ad delingreso, se crea la impresión de a que .Europa OccIdentalle fue mucho mejor que a Estados UnIdos en I? que r.es-pecta a mantener la desigualdad en .~n niv,el baJo y e.vlt~rque aumente, como de hecho ocumo en E~tados Umd?s.En materia de ingresos, Europa tiene por CIerto un mejordesempeño general, tanto en términos de niveles c.omo detendencias de desigualdad, según lo revela la.cuI~~dosainvestigación registrada en el Estud~o de la distnbuclOn delingreso en los países de la OCDE, elaborado por TonyAtkinson, Lee Rainwater y Timothy Smeeding. N~ se trataúnicamente de que las medidas habituales de ~eslgualdaddel ingreso son más elevadas en Estados UnIdos que enlos pafses europeos en general; ademá~, la desigualdad delingreso en Estados Unidos exper,lmento un aume~to m~rca-do, lo cual no ha ocurrido en practIcamente nIngun pms deEuropa Occidental. ..y sin embargo, cuando se pasa del punto de vIsta del In-greso al del empleo, el cuadro es muy diferente: el desem-~Ieo experimentó un aumento drástico en buena parte de

6 !')¿QuÉ ESTADOS DE BIENESTAR TIE~EN MAYORES PROBA[JILlDADES ....HOWARD GLENNERSTER60

62 HOWARD GLENNERSTER¿Qu¡, ESTADOS DE BIENESTAR TIE'<EN MAYORES PROBABILIDADES. r¡ 63

Europa Occidental, mientras que en Estados Unidos no seha registrado una tendencia similar. Por ejemplo, durante elperíodo J 965-1973, la tasa de desempleo fue del 4,5 % enEstados Unidos, mientras que en ItaJia era del 5,8 %, enFrancia del 2,3 %, Y en Alemania Occidental se encontrabapor debajo del 1 %. En la actuaJidad, en esos tres países-ItaJia, Francia y A!emania- se registran tasas de desem-pleo que rondan e! 12 %, mientras que en Estados Unidosse mantiene por debajo de! 5 %. Si el desempleo destruyevidas, entonces ese aspecto debe ser tomado en cuenta ala hora de analizar la desigualdad económica. Las tenden-cias comparativas en lo que respecta a desigualdad delingreso le proporcionan a Europa una excusa para la au-tocomplacencia, pero esa actitud puede verse profunda-mente cuestionada si se adopta una visión más amplia dela desigualdad".

(En el momento en que se escribió ese trabajo, la tasa dedesempleo en base al recuento de quienes recibían subsidiosen el Reino Unido era del 4,5 % Y según la definición de laOIT, es decir, incluidos las personas que no recibían subsidiosy buscaban trabajo, cerca del 7 %).

Sen luego señala las razones por las cuales la falta de em-pleo remunerado no deseada tiene consecuencias fundamenta-les para el bienestar humano en relación con diversas esferas,entre las cuales la dignidad y el, valor humanos ocupan un lu-gar destacado. Puede valer la pena pagar el precio de bajossalarios a cambio de un aumento del empleo, siempre y cuandoexista un piso razonable establecido por medio de leyes quedispongan salarios mínimos y complementos salariales destina-dos a las familias, financiados a través de impuestos. Sería po-sible afirmar que estas consideraciones son las que se encuen-tran en la base de la posición adoptada por el nuevo gobiernobritánico, y la distinguen de la perspectiva de muchos de suspares europeos, al tiempo que la acercan a la postura valorati-va que reflejan los sistemas puestos en práctica en Australia,Nueva Zelandia y Estados Unidos.

Envejecimiento poblacional

Las jubilaciones constituyen un tema central ~n buena par-te de las discusiones actuales y revisiones de polIlIcas .. ~a ob-servación de que el envejecimiento demográfico SJgnlt!ca un

blema Para los sistemas de bienestar social en todo el mun-pro . I 11 ' Ido constituye un lugar común. El Banco Mundw ego e p~n-to de considerar que la situación es crítica (Banco ~~ndJal,1994). La realidad es que los incrementos e,n la pob~acJOn ma-yor de 65 años serán proporcionalmente mas pequeno~ duran-te los próximos 40 años que los que debIeron enfrenta! los es-tados benefactores maduros en los pasados 40.

El factor que hizo posible que las economías pudie:an hacerfrente al problema fue, en esencia, el aumento .de la tuerza la-boral que significó la incorporación de las m~Jeres. Dado quela mayoría de las mujeres integran en la actual.ldad la fuerza detrabajo de esos países, ya no es posible repet~r el truco ,salva-dor. La magnitud del problema atecta a los dderentes paIses d.emodos muy diferentes. Las afirmaciones de que las fon:n~s pn-vadas de aholTo constituyen la solución al proble_ma basJco noson ciertas. Las poblaciones activas más pequenas deben es-tar preparildas para tomar una p~·oporci.ón menor del, PBI ~ueproducen. La alternativa de las Jub¡Jac!On~s p:lvadas I~phcaque los trabajadores reciban una proporcIon aun me nO! y q.uelos accionistas tengan una participación notablemente supen~ren las ganancias. Buena parte de esos accionistas son admI-nistradoras de fondos de pensión, aunque no es probable queeso influya sobre la opinión que los trabajadores teng,an delproceso. Esta situación puede constituir un problema aun ma-yor que el hecho de que el Estado aumente los Impu~stos.Cualquiera sea la alternativa adoptada, es p.r?bab1e ~ue l~ :n~a-ción erosione las expectativas de la poblaclOn. La comlslon in-dependiente a la cual se le en~omendó la tarea de evaluar elestado actual del sistema prcvIslonal en el ~emo Umdo (UKDSS, 1998b; 12) llegó a la siguiente concluslOn:

"Con independencia del sistema elegido, las jubilacionesconstituyen una carga para la economía cua~do lIeg,a ~Imomento de pagarlas. No encontramos una razon economl-

64

chos otros países avanzados. Aquí. el problema radica en quelas jubilaciones provistas por el Estado son muy bajas, Las ju-bilaciones varfan según los precios y no según los ingresos, demodo que se han ido rezagando en forma sostenida respectodcl estándar de vida, que se elevó para el resto de la pobla-ción. En el marco de las políticas vigcntes, la jubilación estatalbásica. que en la actualidad equivale al 15 % de los ingresospromedio. caerá a aproximadamente el 8 % hacia el año 2040según estimaciones razonables (Hills, 1997). Incluso en el casode quienes reciben un adicional compensatorio, que varía se-gún los ingresos, la suma total sólo llega a aproximadamente el22 % de los ingresos promedio para aquellas personas quecontaron con salarios elevados durante toda su vida, Si un bri-tánico aspira a contar con un ingreso decente una vez que sejubila, lo mejor que puede hacer es proporcionárselo por símismo. Desde la época de Beveridge, las cosas no salieron bienen el Reino Unido (Glennerster, 1995). A diferencia de lo queocurre en Estados Unidos, o en Suecia, o en Alemania la jubi-lación provista por el Estado jamás fue suficiente para propor-cionar un ingreso decente al trabajador promedio, y mucho me-nos a la clase media, Los miembros de sindicatos y los profe-sionales optaron por sistemas privados de uno u otro tipo,con la ayuda de generosas deducciones fiscales, La conse-cuencia fue que, en la actualidad, el mercado de las jubilacio-nes privadas que existe en el Reino Unido es el más desarrolla-do y extendido. aun si consideramos a Estados Unidos y aChile. Sin embargo, ese hecho no impidió que sc viera hostiga-do por el escándalo y el uso indebido de los ahorros de losjubilados por parte de las administradoras,

En un primer mundo mejor, los sistemas de jubilaciones es-tatales sensatos, como el de Estados Unidos o Suecia habríanganado el apoyo del votante promedio, En el año 1960, en losinicios de mi carrcra de investigador, participé en la elaboraciónde las propuestas del Partido Laborista en materia de jubilacio-nes; en ese momento. se ideó una suerte de combinación delos sistemas sueco Y estadounidense que podría haber funcio-nado bien, Cuando finalmente se dictaron las leyes para poneren vigor el sistema, en la década de J 970, era demasiado tarde,

HOWARD GLENNERSTER

ca concluyente que justifi ue u'" , .tado a modificar en f' q . n cambIo de poJ¡t¡ca orien-sistema de ah' o¡¡~a sIg11lflcatIva el equilibrio entre el

01 ro en fondos de . ,you-go. En cambio " penslOn y el de pay-as-

, eXisten razones e' ' .para no depender e f' ~ . conOlTIlcas de peso

n arma excesIva d d Itemas ni volcarse en f .. ,e e uno e os dos sis-arma decIdIda hacia uno de ellos,"

El verdadero problema radica en' . ' 'generado en períodos de ba'a d' el ex.ceso de expectativapunto de vista financ', .1 :pend,encJa, cuando desde el

Ilero parecla posIble ' b·

e evadas v eran muy po .I

pagar JU Ilaciones,J COS os que p!a t b

clles acerca del futuro (OCDE, ] 995' n ea ~n preguntas difí-tnnaciones de Ja OCDE - 1 ' EcolZomlst, J997), Las es-

sena an que muchos b' ,ron promesas muy ." go lemas foonuJa-. , poco realIstas a Sl bl ' , ,.Jubilados' la mayor pa t d

' I po aClOn de tuturos, e r e e esos b'

tarse, La situación en ItJ' go lemas, ha debido retrac-

a la es maja pero e' ,que el gobierno introdu' l. ' la peor aun hastad

. .10 re oonas en 1995 L 'eCII'Se acerca de Su . ' , o mIsmo podrfa. eCIa antes de J b'acordarse, No obsta tOS cam lOS que acaban de

, n e, como muestran 1 . 'aun un largo camino

Por ' os numeros, queda

, recorrer hasta que '1 ]Jse conviertan en dem' d" ,que as promesastados Unidos

Yel R an

Uasl:lOde¡adas, tal como ocurre en Es-

e 111o 11Ido Mlent"as l'del próximo si e-Jo I '

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1'. ¡" que, laCia mediados

, ~ , as JU I aCJOnes del .msumirán entre un ]5 y un 20 % de] PB sl:tem~ de repartoJapón y Suecia, la cifra para J E 1 en, FrancIa, Alemania,es de sólo el 4 % en >1 R' °

Us.stados U11Idos ronda e! 8 % y

e emo mdo (HilJs 1998' S· b'otra vez surgen moti 'd' .. " ), I len una y

, . vos e II1quJetud res 't d I 'prevJslonal y de seguridad' '1 ,pec o e sIstema

socia estadouniden' d dse que en reaIídad es noto bl ' . se, pue e ecir-, a emente solido E b b

con un Incremento modesto de 1-1' .. ,'b .. s pro a le quede alguna proporción dI.' ,s contn uClones y el pasajcdos de

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s' , . e os II1tegrantes del sistema a los ton-IOn se pueda recom '

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f ,. poner un sistema que goza deunclOna correctament '1medio. Comparado c l', ,( e pm a e estadounidense

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dos Unidos son c d' e presentan a! de Esta-La situació;l 'eno~~ei~~~m

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den I~g~a[erra, "pan comido".

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- anos es bastante menor que en mu-

¿QUÉ ESTADOS DE BIENESTAR TIENEN MAYORES PROBABILIDADES ... ·) 65

66 HOWARD GLENNERSTER¿QUÉ ESTADOS DE BIENESTAR TIENEN MAYORES PROBAIJlUDADES ... ~ 67

La mayor parte de la población había optado por sistemas pri-vados, yesos intereses conspiraron para impedir que el nuevoprograma, pudiera desafiar alguna vez al mercado de las jubila-cIones prIvadas.

Pese a las debilidadcs evidentes de las que adolecen lospro~ramas privados, debilidades que afectan en particular amUJeres, trabajadores de bajos ingresos y a todos los que seencuentren en los márgenes de la fuerza laboral en el contextode incertidumbre económica que caracteriza al siglo XXI lamayor parte de los jubilados y pensionistas del Rei;o Unid; s~encuentra hoy atascada en la opción privada. Esa opción ofre-ce atractivos y ventajas a muchos. La tarea a la que el ReinoUnido debe abocarse es la de idear formas de reaular con efi-

.. b

CIenCiasu sofisticado sector privado y de garantizar jubilacio-nes decentes para los grupos señalados, pese a la vulnerabili-dad de esos grupos en el mercado labora!.

Existen formas diversas de lograr esos objetivos, una delas cuales es la adoptada por Australia: proveer a quienes de-muestren reunir los requisitos un ingreso garantizado en la ve-Jez, con la condición de que pertenezca a un programa privadoque cuente con aprobación oficial. Desde los ámbitos académi-cos se han elaborado diferentes propuestas que siguen esa lí-nea (Falkingham y Johnson, 1995). Esta posibilidad podríaacompañarse con el aporte de contribuciones estatales a losprogramas privados a fin de asegurar las jubilaciones de losgrupos mencionados, y con un sistema de reservas financiadaspor el Estado que se basaría en el actual State EarningsRelated Scheme (Fondo Compensatorio Estatal). Existen, ade-más, otras alternativas; por ejemplo, sería posible modificar esesistema de Fondos Compensatorios siguiendo el modelo delactual programa sueco. Así, las jubilaciones podrían estar vin-culadas parcialmente a las ganancias y se debería crear alaúntipo de cuenta individual que podría capitalizarse en el mOI:en-to de la jubilación hasta un nivel determinado; de ese modo elsistema incorporaría algo de la flexibilidad de los prograI~asprIvados.

En este momento, se lleva a cabo una revisión del sistemaestatal de jubilaeiones y pensiones. Lo más probable es que la

ruta que siga el Reino Unido no sea similar a la elegida porSueeia ni por los países de Europa Continental o Estados Uni-dos: hasta podría ocurrir que adoptara un modelo que resultede la combinaeión de los que se pusieron en vigor en Australiay América del Sur. Sin duda, los fondos privados seguirán des-empeñando un papel mucho más importante que en el resto deEuropa y más destacado que en Estados Unidos, tal comoocurre en la actualidad. Es posible que las sumas que percibanlos jubilados en el siglo XXI sean inferiores a las que espera-ban recibir y también que aumenten las desigua]dades en mate-ria de jubilaciones, pero también es verdad que el problemamacroeconómico del envejecimiento demográfico al que se veráenfrentado el Reino Unido tendrá una escala menor que encualquier otra economía avanzada.

El long-term care, en particular de los muy ancianos, cons-tituye una preocupación para la mayor parte de los países. Losproblemas en relación con este tema no son simplemente deorden financiero, sino que tienen que ver en gran medida conel aspecto organizativo (Glennerster, 1998). En la mayoría de lospaíses, la situación en este sentido presenta puntos comunes:

o El long-tenn care se organiza y financia en forma indepen-diente de la atención de la salud.

o Las disl)osiciones se basan en el marco existente en materiade asistencia pública.

o La asistencia pública en esta área está sujeta a la comproba-ción de los medios y activos de los que dispone el aspirante,es decir, sólo se proporciona la ayuda financiada con recur-sos fiscales a quienes cuentan con ingresos muy bajos yactivos mínimos.

• La financiación deriva -al menos parte- de la base impositivalex.:aly el organismo legal competente suele ser el gobierno loca!.

• El mercado de aseguradoras privadas que ofrecen pólizas essumamente reducido en todos los países, lo cua] obedece alas condiciones económicas que caracterizan e] negocio delos seguros de long-term care (Burchardt y Hills, 1997). Elmercado privado más desalTollado y de crecimiento más rápi-do es el estadounidense; las pólizas que se ofrecen propor-

68HOIVARD GLENNERSTER ¿ QUÉ ESTADOS DE B [ENESTAR TIENEN MAYORES PROBABILIDADES ... 7 69

c~~nan una cobertura muy limitada y sólo el 5 % de la pobla-clan las toma, aunque cerca de la mitad de ese porcentajeluego las cancela (Weinery otros, 1994; Weiner, ]996).

• En ;odos los países, la contribución privada más significativaesta dada por el cuidado infonllal dispensado por la pareja olaImhares del paciente, seguida por desembolsos personalesy el consumo de los activos de capital propios del individuo.

Sin duda, también se observan numerosas diferencias se-gún los países. En Alemania y Estados Unidos incluso losservicios financiados por el Estado se abonan p;r un sistemade honorarios por prestación y los prestadores son hogares ei,~lstituciones dedicadas a la atención domiciliaria privad;s o sinfmes de Juero. En los países escandinavos y en el Reino Uni-do, la escala de provisión de la atención domiciJiaria -que in-cl.uye servIcIoS de enfermería, tareas domésticas (comidas y lim-pIeza), y atención domiciliaria en generaJ- es mucho más am-plia. Asimismo, se registran diferencias en lo que concierne a laaplicación de criterios de solvencia, tanto en lo que respecta amedIOs como a activos disponibles. En Estados Unidos, la re-~uperación de activos privados es, en términos comparativos,II1dulgente.En el Reino Unido, en cambio, las autoridades loca-les e~igen la venta de la vivienda de un anciano, a menos quesu conyuge Viva en ella; los límites fijados a los activos sonbajos, incluso después de las modificaciones introducidas en elpresupue:;to de 1995: si la vivienda está valuada en f J6.000 omás, el beneficiario deberá pagar por los servicios de atención~ue .le proporcione el Estado. En algunos países europeos, JosfaJmlJares directos tienen obligación de contribuir a solventarlos gastos generados. En el pasado, cuando lo habitual no eraser propietario dc una vivienda y las reJaciones familiares eranmás estrechas, esa obligación se aceptaba sin dificultad' ac-tualmente, está pasando a constituirse en un problema poJfticode importancia. Es más, resulta sencillo burlar disposiciones deesa naturaleza: basta con despojarse de los activos para reunirlas c~ndlclones requeridas para obtener asistencia gratuita. Lasautoridades locales carecen de la base fiscal para hacer frenteal problema; Jos sistemas de atención de la salud y Jos orga-

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nismos de asistencia social luchan por no hacerse cargo.Como resultado, los ancianos se ven arrastrados de una juris-dicción administrativa a otra, y trasladados de institución eninstitución por la conveniencia de los contadores.

Si bien los problemas que deben enfrentarse son comunes,las soluciones adoptadas varían. En el caso de los sistemas deatención sanitaria con base cn seguros sociales, la alternativapara rescatar el presupuesto de las adminis.tracion~s local~s ylograr la integración de la atención sal1ltana y SOCIa!consisteen extender el seguro de salud y cubrir además el long-termcare ..Este es el camino que siguió Alemania y el que prontotomará el Japón. Se retiene un adicional que se suma al aportedestinado a seguridad social y sanitaria que realizan trabajado-res y emplcad;res: los ingresos se utilizan para solventar gas-tos de IOIl~-term careo La reforma del sistema de salud pro-puesta Po!: Clinton incluía un esquema similar: pero corrió elmismo destino que el resto. El Congreso republicano y algunosgobiernos estaduales -y también el anterior gobierno con ser-~ador en el Reino Unido (UK DoH, 1996)- habían elegido uncamino muy diferente: por medio de concesiones fiscales yacuerdos de cooperación con programas de asistencia públicaen cada distrito, buscaban alentar a las aseguradoras privadasa que se ocuparan de cubrir los costos de IOllg,-term care.,

El actual gobierno laborista rechazó ese enfoque y creo unComité Real ~uya tarea consiste en analizar el problema. Exis-ten probabilidades concretas de que el comité, que deberá pre-sentar su infórme a fines de 1998, recomiende adoptar un nue-~o camim;. En virtud de las reformas que ya han sido anuncia-das se transferirá la totalidad del presupuesto correspondienteal Servicio Nacional de Salud a grupos de médicos gencralistaso de cabecera y a otros grupos ~ncargados de la atención pri-maria. Estos grupos recibirán un presupuesto per capita, esdecir, una suma por cada paciente que opte por recibir atenciónde ellos. El presupuesto podrá ser destinado a cubrir gastos deatención primaria o, en caso de que se requiriera atención hos-pitalaria, se utilizará para solventar los costos cOlTespondlentesen el prestador que el grupo seleccione para sus paCientes.

Restricciones fiscales y expectativas crecientes

En el transcurso del siglo XX, cl gasto social medido comoporcentaje del PBI creció en la mayor parte de los paísesindustriaJizados avanzados. En algún momento a partir de la dé-cada de J 970, se puso freno a esa tendencia creciente que, noobstante, no fue revertida: en ningún país avanzado se registróuna caída significativa en el porcentaje de recursos nacionalesdestinados a políticas sociales. Sin embargo, en la mayoría delos países la Proporción se estabilizó o creció a una tasa muchomenor (OCDE. ¡\'olional Accollnts; Hills, 1997), aunque los Esta-dos benefactorl's no fucron desmantelados. Sin embargo, y enforma concurrente. las demandas impuestas a los sistemas au-mentaron por las razones que describimos con anterioridad.

En este sentido, tan importantes como las demandas quepueden medirse cstadísticamente ~por ejemplo, envejecimiento

Este mecanismo guarda bastante similitud con el HMO deatención primaria que existe en Estados Unidos, sólo que latotalidad de los fondos son aportados por el Estado. Todas lasformas de atención de la salud -atención hospitalaria, domici-liaria y primaria- estarán, de este modo. incluidas en un únicopresupuesto; cabe la posibilidad de que además se incluyanotros aspectos dc la provisión de long-term careo Esta alterna-tiva proporcionaría a los mayores un servicio unificado, en elque la atención médica, de enfermería, domiciliaria y social sc-ría financiada a través de un presupuesto único; la administra-ción quedaría en manos de profesionales reclutados en el ámbi-to de la atención primaria. Esta es, por cierto, la alternativa querecomendé en forma escrita y oraJ al Comité Real, alternativaque, una vez m,is, ofrecería una solución singular con algo dela HMO estadounidense y algo de los centros de atención pri-maria escandinavos. pero reflejaría en gran medida la naturalezaespecifica de la Imíctica general en el Reino Unido.

En suma. tanto en lo que respecta a jubilaciones como allong-tenn care, el Reino Unido podría estar a las puertas deun camino nuevo y singular en materia de bienestar social.

demográfico y desigualdad de] ingreso- fueron las dificultadesmás intangibJes que planteó el aumento de las expectativas.Las economías avanzadas pasaron a ser básicamente econo-mías de servicios: lo que las personas compraban y vendíanera. en su mayor parte, servicios ofrecidos en un mercado alta-mente competitivo. En consecuencia, las expectativas respectode qué es legítimo esperar de un proveedor de servicios pasa-ron a estar configuradas por la vanguardia del sistema capita-lista: el mercado bancario y financiero, los supermercados ycentros de compras, la moda y los servicios personales. Sinembargo, lo más importante para las personas sigue siendo laeducación de sus hijos y la atención en caso de enfermedad ovejez. Entonces, cuando IJevan a sus hijos a la escuela o con-CUiTena un hospital esperan encontrar, como mínimo, el tipo deambiente y la clase de respuesta que les ofrecen alJí donde rea-lizan sus compras de fin de semana: el supermercado atractivo.y lJeno de color, siempre pronto a recibir niños y ansioso porcapturar consumidores. Lo que encuentran en el Reino Unidoes un personal cansado, abrumado por el exceso de trabajo,que lucha por lJevar a cabo un trabajo decente en un entornoanodino, con salarios que se han ido rezagando respecto delos del sector privado durante dos décadas. En términos obje-tivos, ese personal lleva a cabo una tarea excelente, dadas lascircunstancias.

EJ Centro para el Análisis de la Exclusión Social. financiadopor el LSE ESRC, publicó recientemente un panorama de loslogros alcanzados por el sistema de asistencia social británicodurunte los últimos veinte años (Glennerster y HiIJs. 1998). Setratan cantidades de pacientes cada vez mayores con tiemposde espera muy inferiores a los que existían hace dos décadas.Las calificaciones obtenidas por los escolares han experimenta-do una mej,ora sostenida; resulta alentador que las de las muje-res alcanzaron y superaron las logradas por los varones y que,además, el desempeño de los niños pertenecientes a minoríasétnicas igualó o superó el promedio en la mayoría de los ca-sos. La red de seguridad logró contener las emergencias produ-cidas durante los últimos veinte años con mayor eficacia queen la mayoría de los países. No obstante, cJ nivel de satisfac-

7 J¿QUÉ ESTADOS DE BIENESTAR TIENEN MAYORES PROBABILIDADES ... '1

HOWARD GLENNERSTER70

72 HOW\RD GLENNERSTER ¿QUÉ ESTADOS DE BIENESTAR TIENEN MAYORES PROBABILIDADES ... ')

ción con respecto a los servicios continúa descendiendo. Lascifras relativas a las personas que optan por seguros de saludprivados crecieron hasta principios de la década de ¡990, cuan-do las reformas que lanzó el Sistema Nacional de Salud pusie-ran coto a su avance. La suma que la población destinaba aeducación proveniente de su propio bolsillo creció con rapidez.En 1975, el total equivalía al 0,3 % del PBI. Hacia 1995, habíaalcanzado e] l %, un quinto del total aportado por los contribu-yentes. Si bien durante la década de 1980 la productividad delSistema Nacional de Salud aumentó a una tasa del ] % anual,durante el mismo período el gasto en automóviles se duplicó yel gasto destinado a recreación se cuadruplicó. En todas lasencuestas sobre actitudes públicas, el público expresa su de-seo de que se aumente el gasto destinado a atención de la sa-lud, pero las encuestas llevadas a cabo por los políticos, lahistoria de los resultados electorales y la fijación de impuestospor parte de los gobiernos sugieren que existe una verdaderarenuencia a eJevar los impuestos más allá de un techo que nose diferencia en mucho del actual.

Tampoco se trata tan sólo de una cuestión de nivel de e:as-to. Las actitudes de los prestadores monopólicos pÚblico; desalud y otros servicios personales dejaron mucho que desear,un tema al que ya hicimos referencia en la primera parte de esteartículo. En varios países, se desarrolló una respuesta común.Se llevó a cabo el intento de usar la competencia para reducirel poder monopólico de los organismos públicos prestadoresde servicios, lo cual se denominó con diferentes términos:"reinventar el gobierno". en Estados Unidos: introducir"cuasimercados", en el Reino Unido: o mecanismos caracterís-ticos del mercado ..en la OCDE (OCDE. 1991: Le Grand y otros,199 J: Le Grand y BarUett, 1993; Osbourne y Gaeblcr, 1992).Nueva Zelandia y el Reino Unido fueron quiZÚs los que llega-ron más lejos en esta dirección. La mayor parte de los servi-cios locales cn el Reino Unido se vieron sometidos a la pruebadel mercado durante la época del gobierno conservador, en ladécada de 1980. El Servicio Nacional de Salud constituyó elejemplo más controvertido en materia de políticas sociales na-cionales.

No se han llevado a cabo, hasta el momento, evaluacionesgenerales de los efectos producidos por la introducción de es-tos cambios en ningún país. Junto con otros colegas, empren-dimos la tarea de reseñar las investigaciones sobre el efecto delas reformas de cuasi mercado introducidas en el SNS. Examina-mos 250 proyectos que se habían publicado (Le Grand y otras,1997). Sospecho que las conclusiones a las que anibamos tam-bién serían válidas para muchos de los otros servicios.

Los servicios de salud británicos experimentaron una mejo-ra limitada, pero de todos modos considerable. como resultadode la introducción de una cierta competencia, en particular enlo que concierne a algunos temas que parecerían ser importan-tes para los consumidores. como la velocidad y comodidad,más que en relación con la eficiencia técnica. En Alemania sedispuso una mayor competencia entre "clubes de salud", y enlos Países Bajos entre grupos aseguradores. En Suecia, semantiene la distinción comprador/proveedor, lo cual otorga alas autoridades de los condados un mayor control, aunque enla práctica existe escasa competencia. En la mayoría de los paí-ses, los prestadores púbJicos de servicios se encuentran en laactualidad sometidos a diversas presiones tendientes a lograrque mejoren su desempeño; no obstante, los datos de los quedisponemos hasta el momento no parecen sugerir que esa me-jora baste para cubrir la brecha en las expectativas: hace faltaalgo más.

Podría decirse que el gobierno de Blair está llevando a lapráctica una cstrategia que llamo "la vuelta a lo fundamental"(Glennerster y Hills, 1998). Las prioridades declaradas de estegobierno son la educación y la atención sanitaria, cl empleo. yla protección de los más pobres. Cuando se trata de las jubila-ciones de la mayor parte de la población, el rol del gobierno selimita a proporcionar una mejor regulación de las administrado-ras privadas y apoyo para quienes no cuentan con la posibili-dad de proveerse una jubi lación privada adecuada. Cuando setrata de educación univcrsitaria, el objetivo es ayudar a losestudiantes a través de préstamos-adelanto y utilizar el sistemaimpositivo como un medio eficaz para que esas personas de-vuclvan los créditos dc acuerdo con sus ingresos. Concentrar

HOWARD GLENNERSTER¿QUl: ESTADOS DE BiENESTAR TiENEN MAYORES PROBABiLiDADES .. .')

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los esfuerzos en lo fundamental es la única opción viable, amenos que los políticos estén dispuestos a convencer a losvotantes de que es necesario elevar los impuestos o los apor-tes destinados al sistema de seguridad social, 10 cual parecemuy poco probable.

S ¡ deseamos que los Estados benefactores en los paísesavanzados no pierdan los rasgos generadores de sentido de in-clusión y comunidad que proporcionan la escuela y la aten-ción de la salud públicas, entonces los ciudadanos deberánrealizar una mayor contribución para acceder a una educaciónsuperior y mantener condiciones adecuadas de retiro. Sin duda,qué constituya lo "fundamental" variará de un país a otro. Es-tados Unidos no parece dispuesto a aceptar que la atencióngratuita de la salud para toda la población forme parte de susprioridades, mientras que las jubilaciones provistas por el sis-tema de seguridad social lo son. Pero, afinl1aría que en la mayorparte de las economías se está produciendo una vuelta a lofundamental en políticas sociales.

Cambios en la estructura familiar

En último término, abordaré un tema que es el más crítico:se trata de las modificaciones que los estados de bienestar de-berán introducir para poder dar respuestas frente a los cam-bios fundamentales que se están operando en los ámbitos dela familia y los hijos. La naturaleza de la familia está cambiando.Las restricciones que se imponen a la paternidad Y la materni-dad son cada día mayores. Esas restricciones son de órdenesdiversos: biológico, dada la extensión de los procesos de edu-cación y la capacitación: de tiempo, debido a las exigencias decompetitividad del mercado laboral: y social, en virtud de losconceptos actuales respecto del rol de la mujer (Hobcraft y

Kiernan, 1995).Hoy día, las familias son menos permanentes que nunca: el

Reino Unido, junto con Dinamarca, registran las tasas más altasde divorcio en Europa. Así, el hecho de criar un hijo sin tenerpareja y la respuesta que el sistema de bienestar social propor-

cione a esa situación han pasado a constituirse en cuestionespolíticas de importancia fundamental en muchos países. Eneste aspecto, el Reino Unido se movió con gran torpeza Y elproblema sigue sin resolverse. Más que ninguna otra faceta,fue precisamente esta cuestión la que generó malestar en tornoa la reforma del sistema de bienestar en nuestro país y terminópor costarle el cargo a los dos ministros que tuvieron partici-pación en el tema. Tampoco el anterior gobierno conservadorhabía logrado encontrar una solución, pese a que su discursosobre el tema era mucho más duro.

El problema no radica en la capacidad de los ministros o lospartidos, sino más bien en la profunda ambivalencia que existeen torno al tema y en la divergencia fundamental de opiniónacerca de la crianza de un hijo por parte de un padre o madresin pareja, la moral y el Estado. El tema de la responsabilidaddel Estado frente a los hijos de madres solas ha sido siempreun laberinto moral (Lewis, 1995; Kiernan Y otros, 1998). Lasviudas constituyen una clase en sí misma, dado que la suya esuna situación que no eligieron; en cambio, en lo que respecta aotros progenitores sin pareja _divorciados, separados o solte-ros, el grupo menos numeroso- siempre se consideró que eran

de alguna manera culpables.Frente a esas situaciones, los gobiernos tendieron a percibir

algún tipo de peligro de que se suscitaran problemas de índolemoral, que existiera, por ejemplo, connivencia, como en los ca-sos en que lc¡.sparejas llegan a un arreglo privado y especulancon que el Estado se hará cargo si el acuerdo deja a la esposaen condiciones de desprotección. El Estado, de esa manera,subsidia el divorcio. El hecho de dar apoyo estatal a una orga-nización familiar que no cuenta con la aprobación social o ecle-siástica resulta ser un verdadero dilema. Elpunto clave resideen los hijos: el Estado no puede despojarse de su responsabi-lidad frente a sus futuros ciudadanos por la sencilla razón deque no apruebe la forma en que fueron concebidos. Sin embar-go, ayudar a esoS niños significa aumentar la viabilidad del di-

vorcio y de la crianza monoparental.Las respuestas factibles permiten distinguir dos bandos: los

que buscan "dan respuestas" y los que intentan "restablecer la

76 HOWARD GLENNERSTER¿QUÉ ESTADOS DE BiENESTAR TIENEN MAYORES PROBABILIDADES ... ? 77

~oral". La derecha cristiana en Estados Unidos, y con menortuerza en Europa, plantea que es obligación del Estado reafir-mar lo: valores tradicionales de la familia imponiendo penalida-des mas severas a quienes se apartan de esas normas: se debeforzar a los padres a pa"gar la manutención de sus hijos; lasmadres solteras deben trabajar.. ~~ otra respuesta consiste en reconocer que la institucióntamlh~r está cambiando y que el riesgo de divorcio y monopa-rental1dad es tan elevado que el sostén de esos casos debeocupar un lugar central entre las líneas de servicio asistencia!.Es aquí cuando las categorías tradicionales de los sistemas debienestar resultan inaplicables, como también ]0 son los con-ceptos económicos de riesgo.

Nos enfrentamos a un contlicto fundamental de valores enrelación con una institución socia] igualmente fundamenta], yno sabemos qué hacer. De nada sirve culpar a los políticos olas instituciones. como ]a muy vituperada Child SupportAgency.

Riesgos comparativos

Es posible generalizar las situaciones de riesgo a las cualesse ven enfrentados los Estados de Bienestar.

Tabla 1Capacidad fiscal y sistemas de bienestar social

SOClAL-CORPORATJV¡STADEMÓCRAIA LIBERAL SELEcnvo

Impuestos Suecia Alemaniaelevados Noruega Francia

Dinamarca ItaliaPaíses Bajos

Impuestos Reino Unido Japón EE.UU. Australiabajos (antes de Reino Unido Nueva

Thatcher) (durante el Zelandiagobierno de Reino UnidoThatcher) (Blair)

Sobre el eje vertical se agrupan los países según su dispo-sición a aceptar niveles elevados, medios o bajos de impues-tos. En líneas generales, asigné los países escandinavos al pri-mer grupo, Alemania, Francia e Italia al segundo, y el ReinoUnido, Japón, Austria y Estados Unidos al tercero. En términoscomparativos, las posiciones en este sentido han experimenta-do escasas modificaciones durante las dos últimas décadas.Tony Atkinson (1995) observa que un bajo desempeño econó-mico no suele asociarse con un alto porcentaje del PBI destina-do a políticas sociales, sino que más bien la economía políticade los diferentes países parece generar una especie de equili-brio. Al parecer, los electorados no aceptan el aumento súbitode los impuestos, pero tampoco e] desmantelamiento repentinode instituciones sociales establecidas.

Sobre el eje horizontal, se agrupan los países de acuerdocon las categorías tipo de Esping-Andersen, con el agregadode la categoría definida por Castles y Mitchell (1990) de paísescon "tradición laborista", es decir, países que cuentan con se-guridad social selectiva con una buena red de seguridad juntocon la provisión universal de salud y educación, lo cual enconjunto genera un efecto redistributivo (Mitchel\, 1991). Lossistemas actualmente vigentes en Australia y el Reino Unidoestán comprendidos en esta categoría.

Una postura fiscal sin duda sustentable consiste en ]a im-p]ementación de políticas sociales universales, con elevado ni-vel de gasto, acompañada por una población dispuesta a quese le cobren impuestos; ese es el caso representado por e] ex-tremo superior izquierdo de la matriz en la Tabla l. Aquí estaríaincluido el antiguo Estado de Bienestar escandinavo; en la ac-tualidad, ese sistema se encuentra en proceso de modificación,en virtud de las nuevas pautas de demanda y d~ los cambiosdemográficos analizados anteriormente, para transformarlo enun sistema con base en una capacidad de tributación más sus-tentable, pero igualmente elevada.

Un Estado de Bienestar con niveles de gasto bajos y re-caudación impositiva también baja tiene un grado similar desustentabilidad, aunque las crecientes demandas que ya anali-zamos requieren la puesta en vigor de medidas selectivas es-

78HOWARD GLENNERSTER ¿QUI~ ESTADOS DE' BIENESTAR TIENEN MAYORES PROBABILIDADES ... ') 79

En este campo, también proponemos una simplificación decalegorías que nos lleva a clasificar los países según tenganmercados laborales altamentc rcgulados o relativamente libres.Dada la naturaleza de los mercados de trabé~o mundiales y lanecesidad de adaptarse para sostener un PBI elevado, los es-lados benefactores con altos impuestos necesitan mercadoslaborales flexibles. Esta cs la causa por la que muchos estadoscontinenta!cs y escandinavos se cncuentran en dificultades.También es la causa por la que Estados Unidos está bien ubi-cado. Una vez más, la situaciÓn en el Reino Unido era deficien-[(\ con una economía muy cxpuesta y mercados de trabajo rígi-dos en exceso. Durante las últimas dos décadas, esta situaciónse vio modificada: en esle momento, el Reino Unido se ubicaen cl extremo derecho superior de la Tabla 2, Australia logróadaptar sus políticas de bcnefieios pero, en cambio, necesitó demás tiempo para cambiar su mercado laboral. Los holandesesafirman que cuentan con un mercado eJetrabajo flexible, en tér-minos relativos, y un Estado eJeBienestar con altos niveles degasto; si esa afirmación es correcta, entonces su posición essustentable (extremo superior izquierdo), El Reino Unido se en-cuentra en una ubicación tan favorable como la eJe los PaísesB,~()s. La situación de Francia, Alemania c Italia, en cambio, esproblemática, por lo cual debcrán introducir algunos cambiosfundamentales,

El análisis que acabo de realizar, así como la ubicación delos países cn tablas es altamentc especulativa. Las afinnacio-

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Tabla 2Políticas del mercado de trabajo

y regímenes de hienestar

Mercados Países Bajos EE, UU,lahoralesflexihles

Reino Unido

SELECTIVO

Australia

CORf'ORA1WISlA LIBERALSOCIAL-DE;\1(X.·RArA

trictas para aJcanzar los objetivos mínimos del electorado en loque se refiere a satisfacer las necesidades de los pobres a unbajo costo. Esta es la situación de Estados Unidos.

El Estado benefactor australiano ha seguido una estrategiaselectiva y redistributiva más sofisticada ;ara dar respuesta~ almismo tipo de presiones, estrategia que incluye reformas orien-tadas a alentar el trabajo y reducir la pobreza y el desempleo, omedidas COmoarancelar la educación superior pero hacer efec-tivo el cobro una vez que los egresados cuentan con ingresospropios. El proceso de adaptación de los estados corporativÍs-tas lleva tiempo, precisamente porque dadas sus característicasson muchas las partes que deben Jlegar a un acuerdo antes deintroducir cualquier cambio significativo. Este es el caso nosólo de Alemania, Francia e Italia, sino también el de Japón.

En consecuencia, esos países no han logrado hasta el mo-mento introducir cambios. Desde el punto de vista intelectual,es posible pensar en un sistema altamente selectivo, solventa-do por altos impuestos, que concentre con generosidad lascontribuciones fiscales en los pobres (extremo superior dere-cho, en la Tabla 1), aunque resultaría políticamente insosteni-ble, salvo en una utopía rawlsiana.

El lugar menos deseable en este mapa es el extremo inferiorizquierdo: un sistema universalista y un público poco dispuestoa pagar impuestos. Allí es exactamente donde se encontraba elReino Unido y donde, en alguna medida, aún se ubica. Podríaconsiderarse que, como ocurrió con el gobierno conservador, elactual gobierno laborista está llevando al Reino Unido a unanueva ubicación, más próxima a Australia y más sustentable entérminos fiscales. Resulta interesante señalar hasta qué puntolos modelos australianos fueron tomados como fuente de inspi-ración y el grado de influencia que han ejercido.

Existe otra dimensión que debe tenerse en cuenta en rela-ción con el tema de la sustentabilidad: la flexibilidad del merca-do laboral.

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