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CONCEITO, DESAFIOS E POTENCIALIDADES DO PAC DA CULTURA1
A concretização de 100 dos 345 equipamentos do PAC da Cultura2, hoje também conhecidos
como CEUs, enriquece o debate sobre o potencial deste Programa lançado na segunda fase do
PAC 2, especialmente quanto ao combate às desigualdades socioespaciais e à promoção do
desenvolvimento da cultura e da cidadania, ao tempo em que evidencia os principais desafios a
serem enfrentados na gestão das Praças pelos municípios, em parceria com a União.
Inicialmente chamado de Praças do PAC e posteriormente de Praças dos Esportes e da
Cultura (PEC), o Programa foi rebatizado de Centros de Artes e Esportes Unificados (CEUs)
em 20133, mas segue popularmente conhecido como “Praças”, “PECs” ou “Praças do CEU”.
4
Para refletir sobre as potencialidades e os desafios do Programa, busca-se aqui revisitar suas
origens, seu conceito, desenho institucional e relações com as políticas culturais em
desenvolvimento nos últimos 12 anos, compreendendo o papel do Ministério da Cultura enquanto
órgão participante de sua concepção junto a outros 4 ministérios e coordenador de sua
implementação. Para isso, organizamos o texto em oito temas que podem ser lidos em conjunto
ou de forma independente.
1 O presente texto é fruto de reflexões da equipe da Coordenação Geral de Mobilização Social e Gestão da DINC
sobre o trabalho realizado em 2014.
2 Inicia-se 2015 com 100 equipamentos concluídos nas 5 regiões do país. Ao todo, serão 345 Praças em 318
municípios, nas 27 unidades da federação.
3 A nomenclatura do Programa foi alterada por meio da Portaria N
o 18, de 21 de fevereiro de 2013. Neste texto nos
referiremos ao Programa como “Praças” que é o nome mais utilizado pelos municípios e comunidades.
4 Definição dada pelo “Regimento Interno Modelo” das Praças, fornecido aos municípios pelo MinC. CGMSG/
DINC, 2014.
Para além da denominação oficial, define-se a Praça como um equipamento público estatal
instalado em áreas de vulnerabilidade social, que integra atividades socioculturais,
socioassistenciais, recreativas, esportivas, de formação e de qualificação4.
Leia também:
Apresentação
1. O legado do Programa Mais Cultura
2. O conceito do equipamento
3. Mobilização Social para gestão compartilhada
4. Mapeamento, ativação e desenvolvimento
territorial
5. Infraestrutura urbana e política social
6. Desenho institucional e relações federativas
no PAC 2
7. Gestão e sustentabilidade das Praças sob a
perspectiva da consolidação dos Sistemas
Nacionais
8. Desafios para a gestão das Praças
2
1. O legado do Programa Mais Cultura
Quando assumiu o Ministério da Cultura, em 2003, o ministro Gilberto Gil inovou ao centrar
investimentos no apoio à produção cultural de base comunitária existente no país, criando o
Programa Cultura Viva. Nas palavras do ministro o objetivo era “fazer uma espécie de "do-in"
antropológico, massageando pontos vitais, mas momentaneamente desprezados ou adormecidos,
do corpo cultural do país.”5
Num contexto de orçamento escasso e demanda constrangida pela concentradora política de
incentivos fiscais dominante até então, era pacífico entre os movimentos culturais e artísticos que
a produção cultural de base – reconhecida nos Pontos e Pontões - era o investimento prioritário
naquele momento.
No mesmo período (2003 a 2004) foi desenhado o projeto das BACs - Bases de Apoio à Cultura -
estruturas físicas que seriam instaladas em periferias urbanas para apoiar a produção cultural
local, impulsionando ainda mais o trabalho desenvolvido pelos Pontos de Cultura. No entanto,
apenas no início da segunda gestão do presidente Lula, foi possível ampliar o orçamento para
investimento em infraestrutura e o projeto das BACs acabou não sendo executado.
Com o lançamento do PAC, em 2007, o debate sobre infraestrutura cultural ganhou força,
especialmente no âmbito do Mais Cultura, Programa lançado pela Secretaria de Articulação
Institucional do MinC como o “PAC da Cultura”:
“Ao lançar o PAC (Programa de Aceleração do Crescimento) da Cultura ontem, sob o nome
de Mais Cultura, o governo divulgou uma pesquisa que mostra que apenas 13% dos
brasileiros frequentam o cinema ao menos uma vez por ano, 93,4% nunca foi a uma
exposição de arte e 78% nunca assistiu a um espetáculo de dança.
5 Discurso de posse de Gilberto Gil no Ministério da Cultura, proferido em 02/01/2003. Disponível em:
http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u44344.shtml.
Leia também:
Apresentação
1. O legado do Programa Mais Cultura
2. O conceito do equipamento
3. Mobilização Social para gestão compartilhada
4. Mapeamento, ativação e desenvolvimento
territorial
5. Infraestrutura urbana e política social
6. Desenho institucional e relações federativas
no PAC 2
7. Gestão e sustentabilidade das Praças sob a
perspectiva da consolidação dos Sistemas
Nacionais
8. Desafios para a gestão das Praças
3
‘Indicadores mostram que pouco mais de 10% do povo brasileiro tem acesso pleno à cultura´,
afirmou o secretário-executivo do ministério da Cultura, Juca Ferreira”.6
No contexto de lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e pautado por
indicadores de baixo acesso a bens e serviços culturais, o Mais Cultura buscava ampliar o espaço
das políticas culturais no debate sobre o desenvolvimento econômico e social do país,
reivindicando investimentos em infraestrutura de forma articulada às políticas e ações em
consolidação pelo MinC, incluindo o Cultura Viva, ações de livro e leitura, de audiovisual e de
desenvolvimento da economia da cultura.
A estratégia era investir em infraestrutura para impulsionar o processo de valorização e apoio à
produção cultural de base comunitária desencadeado pelo Cultura Viva nos anos anteriores.
“Nos últimos anos, o órgão [o MinC] desenvolveu programas e ações que buscaram resolver
positivamente essa disjuntiva, ampliando o acesso e apostando no protagonismo da
sociedade. O conceito básico da política ministerial é de que cultura é um direito, assim como
educação, moradia, saúde, alimentação, voto; de que cultura gera renda, produz riqueza e é
capaz de ser uma economia auto-sustentável; de que cultura é esse espaço de signos em
que nos referenciamos e nos movimentamos, ao qual pertencemos e que somos levados,
compulsória ou voluntariamente, a manejar.
Em 2007, como coroamento de seus esforços, expressão de seus conceitos, e fruto de seu
amadurecimento, o MinC lançou o Programa Mais Cultura, cujo objetivo é acoplar a cultura à
agenda de desenvolvimento nacional.
(...) Concebido como o “PAC da Cultura”, o Programa Mais Cultura é herdeiro e síntese do
pensamento, das políticas e das ações do MinC.”7
6 “Governo lança Mais Cultura e diz que só 13% vão ao cinema”. Folha de São Paulo, Brasil, sexta-feira, 05 de
outubro de 2007.
7 Espaço Mais Cultura. Secretaria de Articulação Institucional, MinC, 2009, p. 01.
4
As primeiras ações do Mais Cultura na área de infraestrutura cultural, vinculadas ao eixo Cultura e
Cidades, ocorreram por meio de uma parceria com a Secretaria Nacional de Habitação do
Ministério das Cidades (MCidades), no âmbito do Programa de Urbanização de Assentamentos
Precários, integrante do PAC. Foram articulados 15 projetos de espaços culturais em áreas de
favelas em urbanização nas capitais brasileiras, com investimentos da ordem de 13,5 milhões de
reais.
O MinC repassou ao MCidades recursos para que fossem feitos aditivos aos Termos de
Compromisso já assinados com governos estaduais, visando à complementação da urbanização
de grandes favelas com a construção de espaços culturais multiuso e aquisição de equipamentos
e mobiliário. Paralelamente, foram firmados convênios com prefeituras e governos estaduais,
parte proveniente de emendas parlamentares, visando apoiar a construção de equipamentos
culturais multiuso.
Projetos exitosos, como as Bibliotecas Parque de Manguinhos e da Rocinha, ambas no Rio de
Janeiro, foram concretizados em parceria com o Programa Mais Cultura.
Partindo dessas primeiras experiências, foi consolidando-se no âmbito do Mais Cultura uma
proposta de implementação de espaços e bibliotecas, baseada na constatação do déficit de
equipamentos culturais no País, e centrada na participação social, na articulação com demais
programas e ações do Ministério e no desenvolvimento territorial:
“(...) Segundo anuário estatístico de 2009 do Ministério da Cultura, dos municípios brasileiros,
10% não têm biblioteca, e apenas 5% dos brasileiros já visitaram algum museu.
Para tanto, propunha-se três eixos complementares de atuação: Cultura e Cidades, voltado
para a qualificação do ambiente social, com criação de infraestrutura nos diversos
territórios; Cultura e Economia, focado nas questões de ocupação, renda, emprego e de
financiamento da cultura; e Cultura e Cidadania, que contemplava o protagonismo cultural,
as identidades e a diversidade.
Biblioteca Parque de Manguinhos, Rio de Janeiro, RJ.
(Foto: SAI/MinC, 2010)
Biblioteca Parque da Rocinha, Rio de Janeiro, RJ.
(Foto: Governo do Estado do RJ)
5
A participação do cinema nacional no mercado interno gira em torno dos 10%, e 90% de
nossas cidades não contam com salas de cinema.
(...) Ao investir na construção de edifícios para abrigar Espaços Culturais em áreas
desprovidas de equipamentos públicos, enaltece-se a importância do espaço físico de
qualidade como aglutinador e otimizador das atividades culturais, artísticas e de leitura.
Entendendo o processo cultural como orgânico e dinâmico, pretende-se dar continuidade à
construção do diálogo e da gestão compartilhada já desencadeados pelo Programa Cultura
Viva.
Considera-se que o centro cultural, assim como a biblioteca pública – esta última entendida
também como espaço cultural de múltiplas atividades - devem ser espaços dinâmicos de
fruição, difusão e produção cultural. Lugares atraentes, acolhedores e interativos, funcionando
como instrumentos de crescimento pessoal e de transformação social, numa articulação entre
cultura, educação, ação social e desenvolvimento urbano.
Ao serem implantados em áreas com enormes carências, mas ricas em potencialidades, de
alta densidade populacional e concentração de jovens e crianças, esses equipamentos
culturais incorporam as características de pontos de articulação entre comunidade, entidades
e poder público para a realização de múltiplas atividades culturais, podendo tornar-se
referência no território local.
O desafio que se coloca é a construção e a prática de uma metodologia inovadora de
implantação de edifícios culturais públicos em áreas urbanas precárias, tendo como princípio
a participação social ampla durante todo o processo. Deverão ser articulados como atores
primordiais do processo o Ministério da Cultura, as Prefeituras e órgãos públicos, a
comunidade, as entidades e instituições locais – incluindo-se nessas últimas as universidades
públicas, através de projetos de extensão”8.
A metodologia de implementação dos Espaços e Bibliotecas Mais Cultura estruturava-se em
quatro eixos: 1) arquitetura e inserção urbana; 2) mobilização social e gestão; 3) design, mobiliário
8 Idem, p. 1-3.
Ilustrações dos Modelos de Biblioteca (no topo) e Espaço Mais
Cultura. (SAI, 2009)
6
e comunicação visual; 4) usos e programação – debatidos com a comunidade no chamado
“Canteiro Mais Cultura”:
“Tendo como princípio que a comunidade é a protagonista do processo de constituição do
Espaço, entidades, instituições e gestores públicos devem (...) desenvolver ações
colaborativas cujo fim é que a conformação física final do equipamento – inserção no bairro,
ajustes em sua arquitetura, mobiliário e equipamentos – e seu funcionamento – a gestão, a
programação e os usos – sejam resultado de uma construção coletiva, o que potencializará
seu uso e sua sustentabilidade.”9
No âmbito da arquitetura, foram desenvolvidos diversos modelos de referência, incluindo projetos
específicos para áreas indígenas e quilombolas, bem como considerando a diversidade local,
principalmente no que se referia às práticas culturais, bioclima, técnicas construtivas (madeira,
solo-cimento, bioconstrução), disponibilidade de área, tamanho da população beneficiada e
dotação de recursos.
Em relação à gestão, a proposta do Mais Cultura tinha como princípio a mobilização e a
participação social, efetivada por meio da constituição de um Grupo Gestor:
“O eixo Mobilização Social e Gestão determina que a implantação dos equipamentos Mais
Cultura deve se dar a partir de processos participativos, envolvendo comunidade, entidades,
instituições e o poder público local, com o objetivo de fortalecer e capacitar a comunidade
para que possa exercer, em parceria com o poder público local, a gestão do equipamento
Mais Cultura.
A estratégia de atuação está pautada pelo desenvolvimento de atividades que envolvam os
atores locais e nacionais no projeto, especialmente no planejamento da gestão e da
9 Ibidem.
Ilustrações de Modelo de Espaço Mais Cultura. (SAI, 2009)
7
programação dos Espaços Mais Cultura, através de oficinas, reuniões, e ações de
mobilização e capacitação”10
.
“A administração do Espaço deve ser compartilhada entre comunidade e poder público. Seu
sentido é colaborativo. A comunidade deve ser a protagonista na implantação e condução do
equipamento, nos processos de construção de um sistema local de gestão, na definição dos
usos e da programação, e no planejamento de elementos de design.
Gestão compartilhada e colaborativa pressupõe o fortalecimento e a capacitação da
comunidade e dos gestores públicos, e o trabalho deve ser desenvolvido tendo como meta a
constituição de um grupo gestor, com participação da sociedade civil e do poder público local,
instituído juridicamente”11
.
Dessa forma, quando o debate sobre as Praças do PAC foi inserido pela Casa Civil na agenda do
MinC no início de 2010, havia 2612
equipamentos do Mais Cultura – espaços e bibliotecas - em
implementação sob a metodologia do programa, incluindo novas construções e reformas e/ou
aquisição de equipamentos e mobiliário, executados por meio de convênios com municípios e
estados, além daqueles 15 em execução junto a obras do PAC Urbanização de Assentamentos
Precários do Ministério das Cidades.
Foram convocados para participar da concepção do projeto 5 ministérios: Cultura, Esporte,
Trabalho e Emprego, Desenvolvimento Social e Combate à Fome e Justiça, sob a coordenação
da Casa Civil da Presidência da República, então responsável pelo PAC.
10
TSUKUMO, I. T. L. CONSULTORIA EM PLANEJAMENTO E GESTÃO PARTICIPATIVA. PRODUTO 1 -
Metodologia para mobilização social no Programa Mais Cultura. UNESCO / MINC. Brasília, novembro de 2010,
p. 03.
11 Espaço Mais Cultura. Secretaria de Articulação Institucional, MinC, 2009, p. 5-6.
12 Em 2010 havia 26 projetos de Espaços e Bibliotecas Mais Cultura com convênio firmado com prefeituras,
totalizando R$ 22,2 milhões. Em 2012, devido às emendas parlamentares, o número havia crescido para 57 projetos
conveniados, totalizando 71,7 milhões. Destes, 28 haviam iniciado a execução, totalizando R$ 44,0 milhões
(SAI/DINC/MinC, 2012).
8
Assim, os Espaços Mais Cultura foram inseridos nas Praças por meio dos modelos de gestão
compartilhada e participação social e de projeto arquitetônico, na forma de cinco equipamentos -
laboratório multimídia, biblioteca, cine-teatro, salas multiuso e auditório.
As instruções para contratação e execução das Praças dos Esportes e da Cultura determinaram
que o conceito geral do Espaço Mais Cultura não podia ser alterado13
e inseriram a etapa de
mobilização social para constituição do Grupo Gestor como obrigatória, reafirmando o legado do
Programa Mais Cultura no projeto das Praças.
Além disso, a expertise alcançada com o desenvolvimento do Mais Cultura e o papel dos
equipamentos na produção e na fruição culturais, tão essenciais para a inclusão social pela
formação de cidadãos e fortalecimento das identidades locais, foram os principais argumentos do
MinC junto à Casa Civil e ao Ministério do Planejamento para que a implementação das Praças
ficasse sob sua coordenação.14
13
MICE, Portaria nº 49/ 2011, Item 6.5.3. 14
IPEA. Políticas Sociais - acompanhamento e análise nº 21, 2013, p. 236-237.
O grupo de trabalho interministerial contou com contribuição significativa do Ministério da
Cultura, especialmente pela apresentação dos modelos de projeto de referência já
desenvolvidos no âmbito do Programa Mais Cultura, e da metodologia para mobilização
social e constituição dos Grupos Gestores dos equipamentos.
Ao coordenar o Programa, tornando-se sua unidade executora, o Ministério da Cultura
ampliou seu orçamento em R$ 765,3 milhões, resultando em um total de R$ 2,1 bilhões em
201114
.
Os recursos são provenientes do OGU e integram o orçamento da unidade executora (no
caso, o MinC), vinculando-se ao objeto específico definido pelo PAC. Trata-se de recursos
não contingenciáveis e passados aos municípios na categoria de transferências
obrigatórias.
9
A previsão inicial de 800 equipamentos em todo o país, definida em duas seleções do PAC, foi
incorporada e ampliada na meta 33 do Plano Nacional de Cultura15
: “1.000 espaços culturais
integrados a esporte e lazer em funcionamento”.
Ressalta-se a importância do Programa, num contexto de investimentos crescentes em
equipamentos sociais urbanos das nossas periferias, consolidando um processo de inclusão
social pela renda associado à ampliação de direitos e cidadania que envolve, necessariamente, o
acesso a serviços públicos, especialmente os serviços socioculturais.
Dessa forma, além de resultar na ampliação da infraestrutura do país em áreas de periferia
urbana, o investimento realizado impulsiona a produção cultural de base comunitária,
corroborando os princípios e potencialidades da Política Nacional Cultura Viva (PNCV) e demais
programas e ações do MinC, tornando-se lócus de atuação, potencialização e irradiação das
políticas deste Ministério.
Nesse sentido, vem-se trabalhando na perspectiva do desenvolvimento territorial que será
desencadeado não apenas pela presença impactante do equipamento em áreas de
vulnerabilidade, como pela articulação em rede dos atores e políticas públicas no território: Pontos
de Cultura, escolas, unidades básicas de saúde, artistas, lideranças comunitárias, ONGs,
estabelecimentos comerciais, industriais, de serviços e de comunicação.
Trabalhando nesta perspectiva, dentre as políticas desenvolvidas hoje pelo MinC, destacam-se
duas importantes articulações com as Praças: Cultura Viva e Mais Cultura nas Escolas – que
envolve ainda o Mais Cultura nas Universidades e o Pronatec da Cultura.
15
Plano Nacional de Cultura. LEI Nº 12.343, de 2 de Dezembro de 2010.
As Praças podem ser entendidas como uma base permanente e oportuna para a realização
de ações de formação, capacitação, difusão, produção e fruição de políticas culturais do
MinC e demais níveis de governo.
10
Ambas são políticas de larga escala e com alto potencial de promoção do desenvolvimento social
e econômico associado à valorização da diversidade cultural e da produção de base comunitária
que devem encontrar nas Praças a infraestrutura necessária para sua integração, efetivação e
irradiação nas periferias urbanas.
Mapa: Integração de políticas no território: Cultura Viva e Praças.
11
Visando promover a integração das políticas públicas para promoção do desenvolvimento
territorial, a DINC tem trabalhado com o georrefenciamento das ações do MinC e demais
ministérios. O mapa acima, por exemplo, reúne as Praças e os Pontos de Cultura, evidenciando
grande convergência territorial entre as ações.
Na medida em que se concretizam os equipamentos, vem se fortalecendo a integração entre
infraestrutura cultural e Cultura Viva, que deve contar com ações e orçamento específico do MinC
em 2015, institucionalizando-se o apoio a agentes cultura viva nas Praças e seus territórios e a
ocupação e participação na gestão dos espaços pelos Pontos e Pontões.
Espera-se, ainda, avançar na efetivação de estratégias de institucionalização, incluindo na
regulamentação da Lei 13018/14 a infraestrutura cultural como ação estruturante da PNCV e
promovendo a integração do Cadastro Nacional de Pontos e Pontões de Cultura e Sistema de
Gestão das Praças.
Os equipamentos devem cada vez mais funcionar como articuladores e fomentadores de redes de
Pontos e Pontões de Cultura, e vice-versa, fortalecendo seu papel de valorização do
protagonismo e da diversidade cultural.
Leia também:
Apresentação
1. O legado do Programa Mais Cultura
2. O conceito do equipamento
3. Mobilização Social para gestão compartilhada
4. Mapeamento, ativação e desenvolvimento
territorial
5. Infraestrutura urbana e política social
6. Desenho institucional e relações federativas
no PAC 2
7. Gestão e sustentabilidade das Praças sob a
perspectiva da consolidação dos Sistemas
Nacionais
8. Desafios para a gestão das Praças
12
2. O conceito do equipamento
O projeto das Praças do PAC teve como legado a metodologia, os princípios, o debate e as
concretizações do Programa Mais Cultura, especialmente na concepção dos espaços culturais e
no modelo de gestão compartilhada e participação social.
A formatação final do equipamento contou também com as contribuições dos 4 ministérios
parceiros, por meio das políticas e programas que desenvolviam naquele momento. O projeto
resultante tem como perspectiva a consolidação de um equipamento de combate às
desigualdades socioespaciais urbanas e promoção do desenvolvimento territorial, para ser
implementado em escala significativa em todo o país, abrigando as políticas setoriais de inclusão
social executadas por estes ministérios em articulação com os entes federados.
Dessa forma, os espaços esportivos tiveram como referência as Praças da Juventude16
(Ministério
do Esporte); o CRAS seguiu o normativo e as diretrizes do SUAS17
(Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome); os espaços multiuso foram concebidos tendo em
vista o desenvolvimento do Programa Mais Cultura (MinC), do PRONASCI18
(Ministério da Justiça)
e do PROJOVEM19
(Ministério do Trabalho e Emprego).
16
Praças da Juventude. Projeto do Ministério do Esporte implantado em parceria com os entes federados. Ver:
https://pracadajuventude.wordpress.com/perguntas-e-respostas/.
17 O CRAS - assim como na saúde, uma Unidade Básica De Saúde (UBS) - é a porta de entrada para os programas
nacionais de assistência social. Trata-se de um equipamento público estatal da política de assistência social que
oferta os serviços socioassistenciais da Proteção Social Básica do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) em
áreas de vulnerabilidade e risco social dos municípios e DF. Ver: http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-
frequentes/assistencia-social/psb-protecao-especial-basica/cras-centro-de-referencias-de-assistencia-social/cras-
institucional.
18 PRONASCI - O Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci) era composto por 94
medidas visando à prevenção da violência, divididas em Ações Estruturais e Programas Locais, coordenadas pelo
Ministério da Justiça e executadas em articulação com outros ministérios e entes federados. Os Programas Locais
Praça da Juventude (Ministério do Esporte) do Conjunto
Augusto Franco, Aracaju, SE (Foto: Alejandro Zambrana /
PMA, 2012)
Praça do PAC de São Bento do Sul, SC (Foto: PMSBS,
2014).
13
O resultado é uma praça pública aberta à comunidade que conta com um conjunto de edifícios de
múltiplos usos, incluindo biblioteca, cineteatro, laboratório multimídia (inicialmente chamado de
telecentro), duas salas multiuso, Centro de Referência da Assistência Social (CRAS), parquinho
infantil, pista de skate, quadra poliesportiva, e pista de caminhada, além de áreas de lazer e
convivência.
O equipamento é construído com recursos federais repassados aos municípios que devem
disponibilizar terreno urbanizado, executar as obras, adquirir mobiliário e equipamentos, e
promover a mobilização social da comunidade, ficando responsáveis pela manutenção e gestão
após a inauguração. Para isso contam com os programas federais indicados pelos Ministérios
parceiros, por meio dos quais devem ser inseridos serviços, atividades e programação nos
diversos espaços das Praças.
Dessa forma, o programa de usos e a configuração espacial20
da Praça pressupõem integração
entre diversos setores das políticas públicas: cultura, assistência social. esportes, justiça e
trabalho.
eram desenvolvidos nos chamados Territórios de Paz – territórios com altos índices de violência, nos quais seria
promovida a redução da criminalidade por meio da integração de políticas sociais.
19 Desenvolvido em parceria com Municípios e Governos de Estados, o Projovem tem como objetivo qualificar,
estimular e fomentar a geração de oportunidades de trabalho, negócios e inserção social, com posterior inserção no
mercado de trabalho de 30% dos jovens qualificados. Ver: http://portal.mte.gov.br/politicas_juventude/projovem-
trabalhador-1.htm.
20 Como nos demais equipamentos do PAC 2 Comunidade Cidadã, a União oferece aos municípios projetos
arquitetônicos de referência, que devem ser adaptados aos terrenos, podendo ser modificados, desde que não haja
alteração do programa de usos e da capacidade dos espaços. Na prática, os projetos têm sido pouco modificados e,
ainda que os modelos acarretem em uma padronização arquitetônica pouco desejável nas diferentes regiões,
culturas e condições ambientais brasileiras, o fornecimento do projeto de referência é desejado pelos entes
federados, pois facilita a execução por suas diminutas equipes de engenharia e arquitetura. Esse desenho possibilita
que os equipamentos de infraestrutura social e urbana do PAC 2 atinjam a escala planejada e necessária para
buscar suprir a demanda das periferias urbanas brasileiras por serviços públicos.
Praça do PAC de Horizonte, CE (Foto: João Melo, 2014).
14
Se a essência da Praça é a intersetorialidade, seu objetivo central é o combate à pobreza e às
desigualdades socioespaciais urbanas, por meio da promoção do desenvolvimento e da cidadania
e da ampliação do acesso a serviços, formação e lazer.
Este objetivo central é evidenciado pela localização dos equipamentos: áreas de vulnerabilidade
social de grandes e médias cidades brasileiras (Grupos 1 e 2 do PAC)21
, ou seja, periferias
urbanas, afastadas dos centros, com concentração de população em situação de pobreza, alta
densidade populacional e ausência ou instalação recente de infraestrutura básica, equipamentos e
serviços públicos.
Cada terreno de implantação de uma Praça foi cuidadosamente avaliado por uma equipe
interministerial - coordenada pela Casa Civil e, posteriormente, pelo Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão -, que utilizou os seguintes critérios para a seleção de propostas no âmbito
do PAC 2, no final de 201022
: 1) Maior déficit de equipamentos culturais, esportivos e de CRAS; 2)
Maior atendimento à população de baixa renda; 3) Construção de novos equipamentos; 4) Maior
densidade populacional; 5) Complementação de obras de urbanização do Programa de
21
A seleção das Praças foi aberta para municípios integrantes dos chamados Grupos 1 e 2 do PAC, sendo o Grupo
1 formado pelos municípios integrantes das Regiões Metropolitanas de Belém/PA, Fortaleza/CE, Recife/PE,
Salvador/BA, Rio de Janeiro/RJ, Belo Horizonte/MG, São Paulo/SP, Campinas/SP, Baixada Santista/SP, Curitiba/PR
e Porto Alegre/RS e da Região Integrada do Entorno do Distrito Federal – RIDE/DF, além daqueles com população
acima de 70 mil habitantes localizados nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste ou com população acima de 100
mil habitantes localizados nas regiões Sul e Sudeste; e o Grupo 2 formado pelos municípios com população entre
50 mil e 70 mil habitantes localizados nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e com população entre 50 mil e
100 mil habitantes localizados nas regiões Sul e Sudeste, desde que não pertencentes ao Grupo 1
22 Portaria interministerial 401/2010 - institui o processo de seleção de propostas para a implantação de Praças do
PAC, conforme modelos e descrições apresentados no “Manual de Instruções para Seleção das Praças do PAC”.
Entorno da Praça do PAC de Campo Largo, no Paraná.
(Foto: DINC, 2014).
A configuração espacial evidencia, portanto, a essência do conceito da Praça: um
equipamento de promoção da intersetorialidade e integração das políticas públicas,
visando ao desenvolvimento do território onde está instalado.
Entorno da Praça do PAC de Erechim, RS (Foto: DINC,
2014).
15
Aceleração do Crescimento (PAC) ou do Minha Casa, Minha Vida já contratadas; 6) Localização
do equipamento em Territórios da Paz do Programa Nacional de Segurança Pública com
Cidadania (PRONASCI).
Ao visitar uma Praça e caminhar pelo seu Território de Vivência23
entende-se o sentido real da
vulnerabilidade social, evidenciado pelas histórias das pessoas que ali vivem, frequentemente
expostas a situações de violência e risco social. Trata-se de áreas periféricas, recém urbanizadas,
estigmatizadas pelo restante da cidade, localizadas nas franjas das manchas urbanas e
frequentemente ao lado de novos conjuntos habitacionais do Minha Casa Minha Vida, Faixa 124
.
Essas áreas apresentam fortes potencialidades no campo social e cultural, seja pela produção
inovadora, seja pela capacidade de organização de suas comunidades e presença significativa de
jovens e crianças. É esta a população beneficiada com a chegada dos equipamentos.
23
Entende-se Território de Vivência com a área envoltória ao equipamento na qual se estabelecem as redes
socioculturais e o cotidiano de vida da comunidade. Os atores e agentes ali presentes são ao mesmo tempo
demandantes e produtores de serviços e bens culturais nos Praças. Trata-se do território de integração das políticas
públicas para melhoria das condições de vida e desenvolvimento econômico e social local.
24 O Programa Minha Casa Minha Vida, também integrante do PAC 2, tem três faixas de empreendimentos. A Faixa
1 corresponde aos cojuntos destinados as famílias com rendimento mensal de até R$ 1.600,00 e é executada em
parceria com os municípios e estados.
Destes critérios de partida, resulta que as Praças se localizam em áreas onde nunca houve
um equipamento semelhante, reforçando-se seu potencial de transformar o território e a
comunidade e valorizar a cultura realizada nas periferias.
Entorno da Praça do PAC de Matão, SP. (Foto: DINC,
2014).
Leia também:
Apresentação
1. O legado do Programa Mais Cultura
2. O conceito do equipamento
3. Mobilização Social para gestão compartilhada
4. Mapeamento, ativação e desenvolvimento
territorial
5. Infraestrutura urbana e política social
6. Desenho institucional e relações federativas
no PAC 2
7. Gestão e sustentabilidade das Praças sob a
perspectiva da consolidação dos Sistemas
Nacionais
8. Desafios para a gestão das Praças
16
3. Mobilização social para gestão compartilhada
A concretização das obras e a aquisição de equipamentos e mobiliário é uma conquista
importante para os entes federados parceiros do programa, como nas demais obras do PAC. Mas
o desafio central inicia-se após a inauguração, na efetivação da gestão compartilhada e na
mobilização contínua da comunidade para ocupação e uso pleno dos equipamentos, garantindo a
sustentabilidade ao longo dos anos e das gestões municipais.
Como apontado no item 1 do presente texto, o trabalho de mobilização social e constituição do
Grupo Gestor é um legado do Programa Mais Cultura, que fortaleceu o princípio da participação
social na gestão. Para efetivá-lo, foi inserida a etapa de mobilização social, que deve ser realizada
pelos municípios durante as obras e apresenta-se como um processo difícil, mas essencial, pois
busca garantir que a comunidade esteja envolvida com o equipamento desde a sua construção,
dando as bases para a consolidação do modelo de gestão compartilhada.25
.
A complexidade da tarefa é grande, assim como são inúmeras as variáveis que a influenciam. Por
isso, ao introduzir a participação social como uma das metas do Programa, a partir de ações de
mobilização social com orçamento específico, buscou-se fortalecer o compromisso com a
democratização da gestão, valorizando a construção coletiva na implementação da política pública
como forma de efetivação da garantia de direitos e dos serviços oferecidos nos equipamentos.
Os recursos da etapa de mobilização social devem ser destinados a oficinas e reuniões para
constituição do Grupo Gestor, participação de lideranças em atividades de capacitação
25
FREIRE, Paulo. Educação como prática da liberdade. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 2003.
A mobilização social deve ter como princípios a valorização do saber e da cultura popular
e o autorreconhecimento comunidade, seu território, sua diversidade e as relações sociais
que determinam sua realidade. Mobilizar para tomada de consciência e não para imposição
de valores, conforme nos ensinou Paulo Freire23
.
17
promovidas pelo MinC, ações de intervenção artística no edifício ao final da obra e atividades para
apresentação da comunidade aos diversos espaços das Praças26
.
A apropriação e o uso dos espaços pela comunidade, bem como a efetiva participação social na
gestão junto ao poder público local e à sociedade civil organizada devem ser perseguidos pelas
gestões municipais, sendo papel do MinC a indução desses processos, por meio de
capacitação, mapeamento e ativação dos territórios, regulamentação dos processos e facilitação
para formação das redes de gestores e comunidades das Praças.
Dessa forma, o trabalho de fortalecimento e apoio à mobilização social e à gestão compartilhada
nos municípios integrantes do Programa é um grande desafio para o Ministério da Cultura, tanto
pela escala do Programa, quanto pela necessidade de promover a articulação das políticas
nacionais dos Ministérios parceiros e do próprio MinC - que devem se efetivar nos equipamentos e
em seus territórios de vivência – respondendo às demandas das comunidades.
Nesse sentido, o MinC tem centrado esforços no estímulo aos municípios para que executem as
ações de mobilização, alcançando alguns resultados fundamentais: a constituição do Grupo
Gestor Tripartite, o planejamento da gestão (Sistema de Gestão), a institucionalização dos
processos e espaços – com a constituição do Estatuto do Grupo Gestor e do Regimento Interno
da Praça – e a democratização da gestão, por meio do mapeamento e ativação sociocultural dos
territórios.
26
Sobre a etapa de Mobilização Social, ver a “Cartilha de Orientações para Ações de Mobilização Social” (MinC,
Brasília, 2014) e a Portaria MinC No 95 de 17 de setembro de 2014.
A comunidade deve tornar-se protagonista na gestão do equipamento, deliberando sobre
os investimentos prioritários, a programação, as atividades a serem realizadas, os serviços
a serem oferecidos, os instrumentos mais eficazes de comunicação e divulgação, bem
como sobre a solução de conflitos e o enfrentamento de problemas. Painel utilizado por grupo de trabalho na Teia Nacional da
Diversidade. Natal, RN, 2014.
Painel produzido em oficina de intervenção artística
integrante da etapa de mobilização social. Praça de
Cambé, PR (PMC, 2014)
18
Tem-se trabalhado, ainda, com o fortalecimento das redes de gestores e comunidades,
impulsionadas por encontros presenciais e comunicação virtual que possibilitam a troca de
experiências de gestão.
Sistema de Gestão
O Sistema de Gestão online reformulado em 2014 fica aberto permanentemente aos municípios,
ao MinC e à sociedade, constituindo uma ferramenta de planejamento, monitoramento e avaliação
da gestão e do funcionamento da Praça, gerando indicadores de qualidade e resultados que
deverão contribuir para o direcionamento de políticas e programas aos equipamentos pelo
governo federal.
O Sistema é composto por um conjunto de abas, nas quais o gestor da Praça no município
atualiza periodicamente as informações sobre gestão, programação e manutenção: Grupo Gestor,
Mapeamento do Território de Vivência, Recursos Humanos contratados para o funcionamento de
cada espaço, Parcerias, Programação sazonal e permanente, Orçamento (calculado para um ano
de funcionamento), Público estimado e público participante das atividades, e condições de
funcionamento dos equipamentos, do mobiliário e do acervo.
As informações contribuem para o planejamento, bem como para o monitoramento, a avaliação e
a transparência da gestão pelo município e pelo MinC, fornecendo indicadores que devem
contribuir para a melhoria contínua da gestão das Praças.
Regimento Interno da Praça e Estatuto do Grupo Gestor
Quanto aos Modelos de Regimento Interno do equipamento e o Estatuto do Grupo Gestor, trazem
elementos fundamentais para a indução da gestão compartilhada, da sustentabilidade das Praças
e para a garantia da manutenção dos usos e da natureza dos espaços ao longo dos anos.
O Estatuto do Grupo Gestor prevê a gestão compartilhada de forma tripartite, definindo a
composição de cada parte, os processos de eleição e as formas de atuação de tal grupo, bem
como direitos e deveres dos seus membros.
Leia também:
Apresentação
1. O legado do Programa Mais Cultura
2. O conceito do equipamento
3. Mobilização Social para gestão compartilhada
4. Mapeamento, ativação e desenvolvimento
territorial
5. Infraestrutura urbana e política social
6. Desenho institucional e relações federativas
no PAC 2
7. Gestão e sustentabilidade das Praças sob a
perspectiva da consolidação dos Sistemas
Nacionais
8. Desafios para a gestão das Praças
19
O estatuto modelo prevê, ainda, que o Grupo Gestor, na parte que representa a Sociedade Civil
Organizada, tenha obrigatoriamente a participação de ao menos 1 representante de Ponto ou
Pontão de Cultura existente no município. Essa participação é fundamental para garantir que a
produção cultural de base comunitária encontre campo de atuação (formação, criação e difusão)
nos equipamentos, como espaço de preservação das culturas de cada território.
Já o Regimento Interno da Praça trata do equipamento em si, definindo a gestão, o
funcionamento, transparência e divulgação, as atividades, a natureza e os usos de cada espaço,
os horários de funcionamento e os direitos e deveres dos usuários.
Redes de Gestores e Comunidades
O MinC vem realizando seminários e encontros visando capacitar gestores e comunidades para a
gestão compartilhada, além de estimular a criação de uma rede para intercâmbio de experiências
e debate sobre os desafios encontrados na gestão, uso e ocupação dos equipamentos.
Essa rede vem se fortalecendo, tendo sido realizados dois grandes encontros em 2014: o primeiro
durante a TEIA Nacional da Diversidade, em maio de 2014, quando foi realizado o I Fórum de
Gestores e Comunidades; e o segundo em dezembro de 2014 na Funarte Brasília, quando foi
realizado o Seminário Nacional de Capacitação para Gestores e Comunidades.
Na Teia 2014, cerca de 300 gestores de 125 Praças debateram, junto aos representantes dos
Pontos de Cultura, formas de assegurar a efetiva ocupação e participação social na gestão dos
equipamentos.
O Seminário Nacional de 2014, em dois dias de encontro, reuniu cerca de 600 pessoas na sala
Plínio Marcos, na Funarte, em Brasília, para discutir os principais desafios do programa e o
fortalecimento da rede para troca de experiências. Gestores de 144 municípios, representantes
dos 5 Ministérios envolvidos no programa e lideranças das comunidades das Praças tiveram
oportunidade de intercâmbio e debate sobre todas as etapas do processo, das obras, à aquisição
de equipamentos, da mobilização social à gestão compartilhada.
Gestores e comunidades na Teia Nacional da Diversidade
em Natal, RN. (Foto: DINC, maio de 2014).
Gestores e comunidades no Seminário Nacional em
Brasília. (Foto: DINC, dezembro de 2014).
20
4. Mapeamento, ativação e desenvolvimento territorial
Tendo em vista o desenvolvimento territorial, a integração das políticas publicas e o fortalecimento
das redes de atores locais e entendendo que cabe ao Ministério da Cultura, enquanto
coordenador das Praças, apoiar os entes federados na mobilização de suas comunidades e na
estruturação da gestão compartilhada, foram desenvolvidas diversas ações pela DINC em 2014,
das quais destaca-se a elaboração e implementação da tecnologia social de Mapeamento e
Ativação dos Territórios de Vivência.
21
Define-se os Territórios de Vivência a partir do conceito de Dirce Koga27
, segundo o qual o
território se configura como um elemento relacional na dinâmica do cotidiano de vida das
populações e, consequentemente, é central para a definição de políticas sociais.
Entende-se os Territórios de Vivência como o espaço envoltório às Praças, que se apresenta
como foco das políticas de desenvolvimento por meio da ampliação do acesso à infraestrutura
cultural e do fortalecimento da identidade e da cidadania. Uma vez que os atores e agentes ali
presentes são ao mesmo tempo demandantes e produtores de serviços e bens culturais nos
equipamentos culturais multiuso, configura-se grande potencial para fortalecimento da cidadania e
da produção cultural de base comunitária em áreas de vulnerabilidade social no país.
A metodologia desenvolvida baseia-se no cruzamento de dados de diversas fontes oficiais
(Ministérios da Educação, Cultura, Saúde, Cidades, Desenvolvimento Social e Combate à Fome,
IBGE, entre outros), e de informações colhidas diretamente nos municípios para identificar
pessoas, grupos, Pontos de Cultura, instituições e entidades que desenvolvem ações
comunitárias, sociais e/ou culturais que possam contribuir para a ocupação e a sustentabilidade
das Praças.
Os mapas são representações concretas do território e, como tal, são o retrato de uma
comunidade, de um povo, dos moradores de uma determinada localidade. Essas realidades
podem ser reproduzidas a partir da visão de grupos distintos e são relevantes para a identidade
27
KOGA, D.; ALVES, V. A. A Interlocução do Território na Agenda das Políticas Sociais. Revista Serviço Social &
Saúde. UNICAMP Campinas, v. IX, n. 9, Jul. 2010.
O Mapeamento dos Territórios de Vivência é a ferramenta inicial para promoção da
sustentabilidade das Praças por meio da articulação dos agentes socioculturais
mapeados. Parte-se da identificação e georreferenciamento de atores, em diversos temas,
gerando-se uma lista de contatos que é ativada num grande encontro no território - uma
oficina que acontece no cineteatro das Praças.
Oficina com mapas. Ativação do território em Araguari, MG,
2014.
Reunião com gestores e comunidade. Ativação do território
em Santa Bárbara D’Oeste, SP 2014.
22
de um grupo, à medida que exigem reflexão, generalização e seleção das informações de um
determinado território28
.
Por meio dos mapas se alcança a compreensão dos arranjos e redes locais, permitindo ao
Ministério da Cultura auxiliar as prefeituras e as comunidades na gestão e definição das atividades
que serão promovidas nos espaços.
Pretende-se assim qualificar a gestão, o uso e a programação dos equipamentos, contando com a
expertise da própria comunidade e dos órgãos locais, que devem protagonizar o processo de
ocupação, pois são esses os atores que conhecem, de fato, o território, podendo promover a
melhor utilização dos espaços.
Após o mapeamento, são realizadas as Ativações, que compreendem dois dias no território, nos
quais são realizadas conversas com lideranças e gestores, reunião com o Grupo Gestor, gestores
e comunidades, e uma oficina ampliada com participação da população. Também são convidados
para a Ativação os representantes das Praças implantadas ou em implantação na região,
possibilitando a troca de experiências.
28
ARAÙJO, Eliane. A cartografia social vem se consolidando com instrumento de defesa de direitos. Entrevista.
Disponível em: http://www.mobilizadores.org.br/entrevistas/cartografia-social-vem-se consolidando-com-instrumento-
de-defesa-de-direitos/. Acesso em: 15.ago.2014
Nesse sentido, os mapeamentos dos territórios de vivência são um retrato inicial e
momentâneo da comunidade, que devem ser apropriados e constantemente atualizados
pela própria comunidade.
Nesta oficina os mapas iniciais são complementados e corrigidos pela comunidade, que
passa a fazer a atualização constante do mapeamento, inserindo dados no Sistema de
Gestão, a fim de localizar e mobilizar atores que podem participar das atividades do
equipamento, ações culturais de base já desenvolvidas no território e potenciais parcerias
para desenvolvimento de atividades nas Praças.
Oficina com mapas. Ativação do território em Formosa, GO,
2014.
23
Também são realizadas atividades de planejamento dos usos e da programação com a
comunidade e os gestores, com foco nas demandas locais, nos diversos espaços e no trabalho
desenvolvido pelos atores mapeados, que pode ser direcionado às Praças.
As ações de Ativação dos Territórios de Vivência têm sido fundamentais para promover o
encontro de lideranças, agentes culturais e gestores públicos, iniciando uma rede de articulações
que deve se estruturar em diversos níveis e escalas, conforme mencionado no item 3 do presente
texto.
A experiência dos gestores e comunidades nessas oficinas e reuniões promovidas pelo MinC nos
territórios contribui, ainda, para que eles se apropriem das técnicas e metodologias de
mapeamento e de planejamento, divulgação, realização e sistematização das ações de
mobilização social, tornando-se multiplicadores do processo.
Essa tecnologia social, desenvolvida e colocada em prática em 2014, teve como foco os
equipamentos já inaugurados ou em fase de finalização, nos quais cabia ao MinC, enquanto
coordenador da implementação do Programa, fortalecer as redes sociais e os Grupos Gestores
constituídos, visando à ampliação dos impactos do equipamento no território. Tratou-se, portanto,
de uma ação capacitação dos gestores e comunidades, por meio da disseminação de metodologia
de mapeamento e ativação, para que estes deem continuidade aos trabalhos da etapa de
mobilização social em seus territórios.
Foram realizados 60 mapeamentos e 26 ativações em todo o país no ano de 2014, cujos
resultados são ilustrados nas fotos aqui apresentadas e nos mapas abaixo, que apresentam os
atores socioculturais de Territórios de Vivência das cinco regiões do país, tendo como pano de
fundo o rendimento médio por setores censitários do IBGE (Censo 2010), por meio do qual
evidencia-se a localização dos equipamentos em áreas periféricas de mais baixa renda em
relação à mancha urbana, frequentemente ao lado de conjuntos habitacionais do Minha Casa
Minha Vida.
Leia também:
Apresentação
1. O legado do Programa Mais Cultura
2. O conceito do equipamento
3. Mobilização Social para gestão compartilhada
4. Mapeamento, ativação e desenvolvimento
territorial
5. Infraestrutura urbana e política social
6. Desenho institucional e relações federativas
no PAC 2
7. Gestão e sustentabilidade das Praças sob a
perspectiva da consolidação dos Sistemas
Nacionais
8. Desafios para a gestão das Praças
24
Chapecó - SC
25
Ceará Mirim - RN
Anápolis - GO
Jacundá - PA
Araguari - MG
26
5. Infraestrutura urbana e política social
Vê-se que a Praça é um equipamento estratégico, que poderá promover a transformação social
do território, por meio do acesso a serviços públicos, formação, qualificação e fortalecimento da
identidade cultural local.
Trata-se de uma peça importante da estratégia nacional de consolidação do sistema de proteção
social associada a investimentos em infraestrutura urbana realizados no âmbito do PAC.
Idealizada na primeira gestão do presidente Lula (2003-2006), essa estratégia se consolidou ao
longo da última década tendo como um de seus principais mecanismos a transferência de renda
por meio do Programa Bolsa Família (PBF)29
, cuja operacionalização passa hoje pelos CRAS.
Presentes em 95% dos municípios brasileiros30
, os CRAS têm importante papel na inserção das
famílias no Cadastro Único, na realização da busca ativa e da vigilância socioassistencial, bem
como no acompanhamento das condicionalidades de saúde e educação31
do PBF.
Os “irmãos” das Praças no Eixo Comunidade Cidadã do PAC – as Unidades de Pronto
Atendimento (UPAs), as Unidades Básicas de Saúde (UBS), as Creches e Pré-Escolas, as
Quadras Esportivas nas Escolas, os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS,
integrantes das Praças) e os Centros de Iniciação ao Esporte (CIEs) - exemplificam essa
complementaridade entre as políticas social e de infraestrutura, consistindo equipamentos
distribuídos em todo o território nacional, conforme indicadores de demanda, visando à
29
“Após dez anos de existência, o PBF afirma-se como componente importante do campo da garantia de renda do
sistema de proteção social brasileira. (...) O PBF inovou o campo da garantia de renda por acolher um problema até
então marginalmente enfrentado pelo sistema de proteção social brasileiro: a vulnerabilidade social decorrente da
ausência e/ou insuficiência de renda”. In: IPEA, Políticas Sociais - acompanhamento e análise, nº 22, 2014, p.64-
64.
30 Segundo o Censo SUAS 2011, naquele ano havia 7.475 CRAS em 5.264 municípios brasileiros, número que
cresceu para 7.883 unidades no Censo de 2014.
31 IPEA, Políticas Sociais - acompanhamento e análise, nº 22, 2014, p.49.
UPA de Ipatinga, MG. (Foto: flickr.com/photos/pacgov/).
Creche Jardim Sorocaba, Sorocaba, SP.
(Foto: flickr.com/photos/pacgov/).
27
descentralização das políticas de saúde, educação, assistência social e esporte, operadas no
âmbito de seus respectivos sistemas nacionais.
É significativa a escala de implantação do Eixo Comunidade Cidadã: são mais de 30 mil
equipamentos em todo o País, com investimentos da ordem de 18 bilhões de reais. Logo, o Eixo
corrobora a função anticíclica e de promoção do crescimento econômico em que se baseia o PAC,
ainda que os investimentos sejam pequenos se comparados ao total do Programa, que ultrapassa
1 trilhão de reais32
.
32
O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), instituído pelo Decreto nº 6.025/2007, concentra os principais
investimentos públicos em infraestrutura, fundamentado em um modelo de desenvolvimento econômico e social que
combina crescimento da economia com distribuição de renda, visando à diminuição da pobreza e a inclusão no
mercado formal de trabalho.
Os 30 mil equipamentos em implantação em parceria com estados e municípios pelo PAC
2 representam um impacto econômico, social e de ampliação da infraestrutura urbana
muito importante para os municípios brasileiros. É nesse contexto que se insere a
implantação das Praças e entende-se seu potencial transformador das realidades locais.
UBS em Elpídio Moreira, AC.
(Foto: flickr.com/photos/pacgov/).
Quadra esportiva em escola de Una, BA.
(Foto: flickr.com/photos/pacgov/).
28
6. Desenho institucional e relações federativas no PAC 2
Cabe destacar o desenho institucional e federativo singular das Praças, que integram a segunda
fase do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC 2), Eixo Comunidade Cidadã, uma vez
que tal desenho impacta significativamente a implementação do programa.33
O PAC pressupõe uma gestão diferenciada no governo federal, uma vez que consiste em uma
carteira prioritária de projetos de infraestrutura na escala nacional, coordenada por instâncias e
mecanismos próprios, como o CGPAC - Comitê Gestor do Programa de Aceleração do
Crescimento – e o GEPAC - Grupo Executivo do Programa de Aceleração do Crescimento -, que
utilizam salas de situação e balanços para gestão e monitoramento junto aos ministérios
executores. A definição das ações do PAC se dá por essas instâncias sob coordenação executiva
da Secretaria do Programa de Aceleração do Crescimento (SEPAC/MPOG) e da Casa Civil da
33
Lei Nº 11.578, de 26 de novembro de 2007 - dispõe sobre a transferência obrigatória de recursos financeiros para
a execução pelos Estados, Distrito Federal e Municípios de ações do Programa de Aceleração do Crescimento –
PAC.
O fato de as Praças integrarem o PAC 2 traz implicações institucionais e legais
importantes, das quais destaca-se o seguinte: 1) os recursos para o Programa são
provenientes do Orçamento Geral da União (OGU) e integram o orçamento da unidade
executora (no caso, o MinC), vinculando-se ao objeto específico definido pelas instâncias
de gestão do PAC; 2) a operacionalização do programa ocorre por meio da Caixa
Econômica Federal; 3) a execução se dá pelos entes federados, para os quais os recursos
são repassados por transferências obrigatórias, não ficando suspensas quando o
município tem alguma pendência no CAUC ou SIAFI, como ocorre nas transferências
voluntárias feitas no âmbito dos convênios31
.
29
Presidencia da República. O ministério executor da ação fica subordinado às deliberações dessas
instâncias, bem como ao cumprimento de metas e normativos específicos do PAC.
No caso das Praças, 5 ministérios foram envolvidos na concepção e na seleção de propostas34
,
sob a coordenação da Casa Civil e, posteriormente, do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão - Cultura, Esporte, Trabalho e Emprego, Desenvolvimento Social e Combate à Fome e
Justiça - tendo o MinC recebido a incumbência de coordenar a execução junto aos entes
federados e a CAIXA a partir de 2011.
Este orçamento fica vinculado à execução do PAC, ou seja, deve ser aplicado exclusivamente na
concretização das Praças, que inclui a realização de três metas pelos entes federados:
construção, aquisição de equipamentos e mobiliário, e mobilização social, conforme disposto no
normativo do Programa.
Como nas demais obras do PAC, a execução deve se dar em conformidade com o “Manual de
Instruções para Contratação e Execução” (MICE)35
e do Contrato de Prestação de Serviços
celebrado com a CAIXA36
, bem como de Termos de Compromisso assinados pelos entes
federados, MinC e CAIXA.
O MICE determina um desenho especifico para a implementação das Praças, utilizado nas
demais obras do PAC: o ente federado deve instituir por portaria municipal uma Unidade Gestora
Local (UGL) que será a equipe interlocutora com o governo federal - Ministério da Cultura e os
demais Ministérios responsáveis pela Gestão da Praça - durante a implantação do equipamento.
No caso das Praças, a UGL é composta pelas seguintes coordenações, de diversas áreas,
reafirmando a intersetorialidade do Programa desde a implementação: Geral; Engenharia
34
A Seleção foi aberta por meio da Portaria Interministerial nº 401, de 9 de setembro de 2010, que instituiu o
“Manual de Instruções para Seleção para as Praças do PAC”.
35MICE, Portaria nº 49, publicada pelo Ministério da Cultura em 18 de maio de 2011.
36 Contrato MinC /CAIXA N
o31 de 29 de agosto de 2011.
30
(responsável pela obra); Cultura; Esporte; Assistência Social; Desenvolvimento Econômico;
Segurança Cidadã; e Inclusão Digital.
No ato da assinatura da Carta Consulta para seleção do PAC os prefeitos municipais assinaram
documento se comprometendo com a gestão e a manutenção dos espaços após a inauguração.
O desenho do Programa pressupõe, ainda, a continuidade da parceria da União com os 315
municípios após a inauguração, por meio do direcionamento de políticas e ações dos Ministérios
parceiros aos equipamentos e seus territórios, o que deve ser concretizado a partir deste ano de
2015.
Leia também:
Apresentação
1. O legado do Programa Mais Cultura
2. O conceito do equipamento
3. Mobilização Social para gestão compartilhada
4. Mapeamento, ativação e desenvolvimento
territorial
5. Infraestrutura urbana e política social
6. Desenho institucional e relações federativas
no PAC 2
7. Gestão e sustentabilidade das Praças sob a
perspectiva da consolidação dos Sistemas
Nacionais
8. Desafios para a gestão das Praças
31
7. Gestão e sustentabilidade das Praças sob a perspectiva da consolidação dos
Sistemas Nacionais
O fato dos equipamentos que compõem o Eixo Comunidade Cidadã do PAC 2 efetivarem a
descentralização das políticas nacionais setoriais, contando com diretrizes, regulamentação e
cofinanciamento da União aos estados e municípios, fortalece sua aceitação pela comunidade,
sua inserção no território e sua gestão pelos órgãos locais, especialmente quando se trata de
unidades de saúde, educação e assistência social, nas quais os cidadãos procuram serviços e o
acesso a programas nacionais consagrados, como Bolsa Família e o Saúde da Família.
Dessa forma, acredita-se que a sustentabilidade das Praças e dos Centros de Iniciação ao
Esporte (CIEs), cujos setores ainda não contam com sistemas nacionais consolidados37
, se dará
na medida em que se consolidarem tais sistemas, ampliando-se a adesão pelos entes federados e
concluindo-se a regulamentação e a institucionalização necessárias à viabilização do
cofinanciamento das políticas, incluindo programas de manutenção e gestão dos equipamentos
por meio de repasses fundo a fundo.
Essa questão foi abordada no Regimento Interno Modelo da Praça, fornecido pelo MinC aos entes
federados, segundo o qual o equipamento: “visa à integração das políticas nacionais, estaduais e
municipais de cultura, esporte, assistência social, justiça e trabalho e emprego, a fim de oferecer
serviços públicos dos seus respectivos sistemas nacionais, na medida de sua consolidação e da
adesão por parte dos entes federados”.
Nesse sentido, destaca-se que o modelo dos sistemas nacionais brasileiros inclui não apenas a
garantia de orçamento às unidades federativas – por meio de transferências obrigatórias do
Orçamento Geral da União –, como também diretrizes e critérios para implementação de ações e
37
O Sistema Nacional de Cultura foi instituído pela Emenda Constitucional Nº 71, de 29 de novembro de 2012, que
acrescentou o artigo 216-A à Constituição Federal. Nos últimos anos vem crescendo a adesão dos municípios ao
sistema, por meio da assinatura da carta de adesão, bem como da elaboração de seus respectivos conselhos,
planos e fundos e realização das conferências. No entanto, o sistema só se tornará efetivo e mais atraente aos
entes federados quando for regulamento, possibilitando a instituição de programas nacionais e repasses fundo a
fundo. A regulamentação depende da aprovação do Projeto de Lei No 6722/2010.
32
programas, atribuições e usos dos equipamentos, estrutura de governança e mecanismos de
participação social - sedimentados nas conferências, conselhos e comitês intergestores, nos três
níveis de governo.
Dessa forma, entende-se que o fortalecimento da gestão e da sustentabilidade das Praças deve
ser trabalhado juntamente com o incentivo aos municípios para adesão aos sistemas nacionais e
a consolidação de tais sistemas. 38
Caberá, ainda, estabelecer critérios e mecanismos para que o SNC possibilite a equânime
distribuição de recursos nas diferentes regiões do país, combatendo desigualdades regionais,
desconcentrando ações e investimentos, valorizando a diversidade cultural brasileira, fazendo os
recursos chegarem aos produtores e fazedores de cultura, ampliando a circulação, a difusão e o
acesso aos bens e serviços culturais. Cabe amadurecer e aprofundar esse debate no âmbito das
políticas culturais, dialogando com as demais áreas envolvidas com as Praças, que já contam com
sistemas mais desenvolvidos.
38
A Proposta de Emenda à Constituição número 150, de 2003, prevê o repasse anual de 2% do orçamento federal,
1,5% do orçamento dos estados e do Distrito Federal e 1% do orçamento dos municípios, de receitas resultantes de
impostos, para a cultura.
No âmbito da cultura, este debate inclui a regulamentação do SNC, visando à efetivação do
mecanismo de repasse fundo a fundo, bem como a aprovação da Proposta de Emenda
Constitucional no 150, que garantirá recursos vinculados dos orçamentos da união, dos
estados e dos municípios36
à cultura.
Ainda que apresentem inúmeros limites e desafios e serem enfrentados, os sistemas
fortalecem as relações federativas, possibilitam a reversão de desigualdades regionais por
meio da distribuição equitativa de recursos, facilitam as transferências da União e os
trâmites de prestação de contas pelo mecanismo de repasse fundo a fundo, e impulsionam
a participação social e o controle social das políticas públicas.
.
Leia também:
Apresentação
1. O legado do Programa Mais Cultura
2. O conceito do equipamento
3. Mobilização Social para gestão compartilhada
4. Mapeamento, ativação e desenvolvimento
territorial
5. Infraestrutura urbana e política social
6. Desenho institucional e relações federativas
no PAC 2
7. Gestão e sustentabilidade das Praças sob a
perspectiva da consolidação dos Sistemas
Nacionais
8. Desafios para a gestão das Praças
33
8. Desafios para a gestão das Praças
Refletindo sobre a experiência das 100 unidades concluídas em 2014, pode-se afirmar que a
gestão das Praças enfrenta dois problemas centrais: 1) a efetivação da gestão compartilhada, que
inclui os desafios da participação e da mobilização social, bem como da intersetorialidade; 2) a
garantia de orçamento para manutenção, funcionamento, programação, usos e pessoal, incluindo
sua capacitação. Busca-se aqui apontar os componentes mais importantes de tais desafios, as
possibilidades de enfrentamento e as potencialidades para sua reversão, com base nos casos em
andamento.
O primeiro ponto - a efetivação da gestão compartilhada, com participação e mobilização social e
fortalecimento da intersetorialidade - dependerá, inicialmente, do grau de organização e
articulação da comunidade, bem como da densidade e da qualidade da atuação de entidades
públicas e privadas no território, ou seja, da cultura e da história de participação democrática
locais e da coesão do tecido sociocultural.
Faz-se necessária a mobilização social contínua da comunidade, visando à transformação
socioespacial e ao atendimento efetivo das demandas locais, juntamente com a apropriação dos
equipamentos pela população, bem como o enfrentamento de conflitos e situações de violência e
risco no equipamento e seu entorno.
A questão da violência e das situações de risco social vivenciados nessas comunidades são
elementos inibidores das iniciativas de organização comunitária. Dada a complexidade dessa
Fanfarra ensaia na Praça de Rio Branco, AC. (DINC, 2014)
Oficina de dança cigana no cine-teatro da Praça de Maricá,
RJ. (DINC, 2014)
A tecnologia de mapeamento e ativação dos territórios, descrita no item 5, busca apoiar os
municípios no fortalecimento do processo de mobilização social que deve justamente
iniciar ou intensificar a organização comunitária, reunindo pessoas e entidades em torno
de uma agenda compartilhada de transformação e desenvolvimento. Nesse sentido é
fundamental lembrar que se trata de um processo longo e descontínuo, sujeito a inúmeras
variáveis e sem resultados previsíveis ou padronizados.
34
questão em nossas periferias urbanas e da chegada recente do Estado e das políticas públicas,
independentemente da região do país ou de indicadores de riqueza e desenvolvimento do
município, é fundamental que se consolidem respostas mais incisivas e articuladas do Estado. Por
isso, acredita-se que o direcionamento de programas e ações dos ministérios parceiros será
fundamental para intervir nessas realidades, especialmente do Ministério da Justiça, do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome e da Secretaria Nacional da Juventude.
A cultura e o esporte também são grandes potenciais, uma vez que mobilizam jovens e crianças
com mais facilidade e promovem a autoestima e o fortalecimento das identidades, fortes aliados
no combate à violência urbana e à vulnerabilidade social.
Outro fator decisivo no início do processo de mobilização social para gestão compartilhada é o
grau de abertura da gestão pública local à participação, que inclui a adoção de ferramentas e
mecanismos de transparência e garantia da participação da comunidade desde o início das obras,
passando pela realização das oficinas e reuniões da etapa de mobilização social, até a
constituição do Grupo Gestor tripartite.
.
Oficina de contação de histórias para crianças na
biblioteca da Praça de Maricá, RJ. (PMM, 2014)
Aula de dança na sala multiuso da Praça de São Bento do
Sul, SC. (DINC, 2014)
Nesse sentido, destaca-se a importância da integração entre as diversas áreas que têm as
Praças como lócus de atuação, desde o nível ministerial até o das secretarias e órgãos
municipais. Trata-se de um grande desafio, dado que o trabalho intersetorial enfrenta a
dificuldade de superar a tradicional divisão e especialização dos setores das políticas
públicas, ainda que o território de atuação comum facilite essa aglutinação. A esfera
federal deve dar o exemplo e puxar o processo de articulação intersetorial no nível local.
Cabe ao MinC impulsionar o processo, garantindo a transparência tanto pela publicação
de informações do Sistema de Gestão e no site do Programa, quanto nas atividades de
ativação, capacitação e fortalecimento das redes de gestores e comunidades. Esses
instrumentos devem contribuir para a democratização das Praças, favorecendo o
protagonismo da comunidade em parceria com os agentes públicos e entidades
envolvidos com a gestão.
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Diversas experiências mostram que quanto mais abertos e utilizados os espaços – dos banheiros
às áreas abertas de lazer – mais seguras, cuidadas e apropriadas as Praças pelas comunidades,
gerando um círculo virtuoso e inibindo a apropriação por grupos violentos ou segregadores.
Em Toledo, no Paraná, os banheiros ficam sempre abertos e são cuidados com flores e limpeza
constante, ressignificando o valor e o uso do que é público. A coordenadora do CEU realiza um
trabalho contínuo de educação para o uso compartilhado do espaço, conversando diariamente
com a comunidade, especialmente com os jovens e crianças. Assim, quando algum elemento é
quebrado, a própria comunidade providencia o reparo. Foi dessa forma que os jovens negociaram
a utilização do passeio público para manobras de skate: caso quebrem algum componente do
mobiliário da praça, devem repará-lo.
Em Rio Branco, no Acre, foi instalada internet sem fio grátis e a praça tornou-se um grande ponto
de encontro da comunidade, inclusive em horários noturnos. A ocupação constante gera
segurança e valorização de um espaço público antes estigmatizado devido a casos de violência
recorrentes quando a Praça ainda não existia.
Já em Erechim, no Rio Grande do Sul, após inúmeros casos de depredação e situações de
violência, o coordenador do CEU, juntamente com o Grupo Gestor, realizou uma reunião com os
grupos envolvidos nas ocorrências e conseguiu fazer um acordo para preservar a Praça de ações
criminosas.
Sobre o segundo ponto - a garantia de orçamento para manutenção, funcionamento,
programação, usos e pessoal, incluindo sua capacitação – ressalta-se que, ainda que o município
Laboratório multimídia na Praça de Pato Branco, PR.
(PMPB, 2014)
Quanto maior for o envolvimento da comunidade na tomada de decisão sobre o
funcionamento do equipamento, maior será o uso dos espaços e, consequentemente, os
cuidados e a resistência à depredação e às diversas formas de privatização – seja pela
violência, pelo fechamento, pelo domínio de entidades e ou órgãos municipais, que podem
descaracterizar a natureza dos espaços e o caráter público.
Ensaio de Hip-Hop no cine-teatro da Praça de Sete lagoas,
MG. (DINC, 2014)
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tenha assinado seu compromisso com a gestão do equipamento no momento da seleção do PAC,
há inúmeras dificuldades a serem enfrentadas, não apenas pelo custo de funcionamento.
A implementação e o compromisso com o Programa tem sofrido com as mudanças de prioridades
nas gestões municipais que tiveram interrupções de 2010 a 2015, impactando na garantia de
recursos para gestão e manutenção por meio da inclusão de ações nas leis orçamentárias
municipais.
Sem recursos significativos para o desenvolvimento de atividades contínuas nos equipamentos,
os municípios tem trabalhado com o direcionamento de programas e projetos já existentes às
praças, grande parte deles desenvolvidos em parceria com entidades e instituições públicas e
privadas da sua região.
Dessa forma, o Festival Internacional de Artes “Fronteiras Brasil” de Matão, em São Paulo, passou
a acontecer na Praça desde a sua inauguração, além de em outros espaços públicos do
município, incluindo oficinas e espetáculos oferecidos à população por 26 artistas e arte-
educadores voluntários, do Brasil e de mais 7 países.
Em Águas Lindas de Goiás a Associação Ninho dos Artistas tem utilizado os espaços culturais e
esportivos da Praça recentemente inaugurada para desenvolver as atividades junto a crianças das
escolas municipais no âmbito do Programa Mais Cultura nas Escolas.
Essas experiências, entre outras, têm recheado as Praças de atividades de alta qualidade,
atraindo a comunidade para dentro do equipamento, a despeito das dificuldades de orçamento e
equipe fixa para coordenar cada um dos espaços.
Muitas Praças têm deslocado servidores públicos municipais para atuar nos espaços, suprindo
temporariamente e em carga horária por vezes insuficiente, essa necessidade - que encontra
constrangimentos devido aos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para
comprometimento da Receita Corrente Líquida com gastos em pessoal, também enfrentados hoje
nos demais equipamentos sociais: creches, UBS e CRAS, entre outros.
Apresentação teatral no cineteatro da Praça de
Sertãozinho, SP. (PMS, 2014)
Apresentação circense na quadra da Praça em Cambé,
PR. (PMC, 2014)
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Cabe destacar em relação à equipe que o desafio não se centra apenas em contratar e garantir a
carga horária necessária ao pleno funcionamento da Praça, incluindo horários noturnos e finais de
semana, mas de ter profissionais capacitados para a demanda, que envolve por vezes formações
especificas – como a de bibliotecário e a de educador físico – e, fundamentalmente, capacidade
de diálogo e integração com a comunidade, lindando com os desafios inerentes às situações de
vulnerabilidade social e violência.
Acredita-se que a capacitação para o trabalho cotidiano nas Praças deve estar pautada na troca
de experiências entre os gestores e comunidades e os atores da base comunitária, como os
Pontos de Cultura. Dessa forma, o apoio a Agentes Cultura Viva das comunidades para atuação
nos diversos espaços das Praças é fundamental, uma vez que atuam como mobilizadores,
despertando as pessoas para as diversas linguagens artísticas e formas de fruição cultural.
Por fim, a sustentabilidade financeira e política das Praças, como já mencionado no item 7 deste
texto, passa pelo debate sobre a consolidação dos sistemas nacionais, cabendo à cultura
amadurecer a proposição sobre a regulamentação do fundo nacional, que poderá dar as bases
para programas de manutenção, usos e programação dos equipamentos, incluindo recursos para
circulação e difusão, valorizando a diversidade cultural produzida nas Praças, nas diferentes
regiões e localidades do país.
Leia também:
Apresentação
1. O legado do Programa Mais Cultura
2. O conceito do equipamento
3. Mobilização Social para gestão compartilhada
4. Mapeamento, ativação e desenvolvimento
territorial
5. Infraestrutura urbana e política social
6. Desenho institucional e relações federativas
no PAC 2
7. Gestão e sustentabilidade das Praças sob a
perspectiva da consolidação dos Sistemas
Nacionais
8. Desafios para a gestão das Praças
