Conceitos legais e competência territorial e legislativa

A questão do território terrestre: a propriedade do solo e do subsolo.A soberania do Estado Brasileiro, exercida através da União, recai sobre todo o território nacional (até a fronteira com outros Estados). No entanto, a propriedade é um valor fundamental da nossa CF, que preceitua:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes.

Assim, a coexistência da soberania com o direito da propriedade se dá com o domínio eminente da União sobre todo o território nacional (seja público ou privado) através de institutos que asseguram o exercício do direito a propriedade, mesmo quando ela (União ou outro ente federativo) desapropriar alguém (como a indenização pelo valor de mercado) ou instituir servidão administrativa.

O solo poderá ser um bem público (quando pertencente a um ente público) ou um bem privado. A propriedade do solo, independentemente se público ou privado, compreende, nos termos do CC:

Art. 1.229. A propriedade do solo abrange a do espaço aéreo e subsolo correspondentes, em altura e profundidade úteis ao seu exercício, não podendo o proprietário opor-se a atividades que sejam realizadas, por terceiros, a uma altura ou profundidade tais, que não tenha ele interesse legítimo em impedi-las.

Assim, tanto o subsolo quanto o espaço aéreo são, a princípio, daquele que for proprietário do solo.

No entanto, a CF, em seu art. 176, faz distinção entre a propriedade do solo e a jazidas e os demais recursos minerais, os quais pertencem a União:

Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.

O art. 20 é ainda mais amplo, pois deixa claro que os recursos minerais, sejam do solo ou do subsolo, são bens da União:

Art. 20. São bens da União:IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

A propriedade do solo até uma certa distância do mar, rios ou lagos, é denominada de terreno de marinha, que segundo a CF (art. 20), também pertencem a União:

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;O regime patrimonial neste caso é diferenciado daqueles vistos até aqui. A CF, nos seus ADCT, define no art. 49, §3º, a manutenção do instituto da enfiteuse sobre os terrenos de marinha situados na orla marítima.Em síntese, a propriedade sobre terrenos de marinha da União não impossibilita que um particular exerça seu domínio (instituto da enfiteuse), no entanto este domínio nunca será pleno, pois a criação dos terrenos de marinha deu-se em função do interesse estratégico e para a segurança nacional que possuem (o que facilitaria a desapropriação pela União).

Em relação ao território oceânico, existem três figuras que devem ser distinguidas:

Mar territorial, zona econômica exclusiva e plataforma continental.A CF, no art. 20, também os define como bens da União:

Art. 20. São bens da União:V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;VI - o mar territorial;

A Lei 8.617/93 defini cada um:

Mar territorial:Art. 1º O mar territorial brasileiro compreende uma faixa de doze milhas marítima de largura, medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular, tal como indicada nas cartas náuticas de grande escala, reconhecidas oficialmente no Brasil.Art. 2º A soberania do Brasil estende-se ao mar territorial, ao espaço aéreo sobrejacente, bem como ao seu leito e subsolo.

Zona econômica exclusiva:Art. 6º A zona econômica exclusiva brasileira compreende uma faixa que se estende das doze às duzentas milhas marítimas, contadas a partir das linhas de base que servem para medir a largura do mar territorial.Art. 7 º Na zona econômica exclusiva, o Brasil tem direitos de soberania para fins de exploração e aproveitamento, conservação e gestão dos recursos naturais, vivos ou não-vivos, das águas sobrejacentes ao leito do mar, do leito do mar e seu subsolo, e no que se refere a outras atividades com vistas à exploração e ao aproveitamento da zona para fins econômicos.

Plataforma continental:Art. 11. A plataforma continental do Brasil compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural de seu território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de duzentas milhas marítimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância.Art. 12. O Brasil exerce direitos de soberania sobre a plataforma continental, para efeitos de exploração dos recursos naturais.Parágrafo único. Os recursos naturais a que se refere o caput são os recursos minerais e outros não-vivos do leito do mar e subsolo, bem como os organismos vivos pertencentes a espécies sedentárias, isto é, àquelas que no período de captura estão imóveis no leito do mar ou no seu subsolo, ou que só podem mover-se em constante contato físico com esse leito ou subsolo.Art. 13, § 2º O Governo brasileiro tem o direito exclusivo de autorizar e regulamentar as perfurações na plataforma continental, quaisquer que sejam os seus fins.

A atual CF adotou alguns valores neoliberais (com ressalvas), o que somente passou a valer para o segmento do petróleo e do gás com as EC 5 e 9 de 1995 (já visto).Diz a CF/88:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

Após a flexibilização do monopólio estatal trazido pelas referidas ECs, possibilitou-se que a iniciativa privada também explorasse a atividade econômica do petróleo e do gás, na modalidade de concessões ou autorizações.A Lei do Petróleo, que cria a ANP, a incumbe também de conceder as autorizações e concessões para a exploração econômica deste segmento.

Art. 21. Todos os direitos de exploração e produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos em território nacional, nele compreendidos a parte terrestre, o mar territorial, a plataforma continental e a zona econômica exclusiva, pertencem à União, cabendo sua administração à ANP, ressalvadas as competências de outros órgãos e entidades expressamente estabelecidas em lei. (Redação dada pela Lei nº 12.351, de 2010)

Art. 8o A ANP terá como finalidade promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis, cabendo-lhe: (Redação dada pela Lei nº 11.097, de 2005)IV - elaborar os editais e promover as licitações para a concessão de exploração, desenvolvimento e produção, celebrando os contratos delas decorrentes e fiscalizando a sua execução;V - autorizar a prática das atividades de refinação, liquefação, regaseificação, carregamento, processamento, tratamento, transporte, estocagem e acondicionamento; (Redação dada pela Lei nº 11.909, de 2009)VIII - instruir processo com vistas à declaração de utilidade pública, para fins de desapropriação e instituição de servidão administrativa, das áreas necessárias à exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural, construção de refinarias, de dutos e de terminais;XVI - regular e autorizar as atividades relacionadas à produção, importação, exportação, armazenagem, estocagem, distribuição, revenda e comercialização de biodiesel, fiscalizando-as diretamente ou mediante convênios com outros órgãos da União, Estados, Distrito Federal ou Municípios; (Incluído pela Lei nº 11.097, de 2005)

Como já mencionado, a propriedade privada é uma garantia constitucional (art. 5º) que não pode ser suprimida da Constituição. Assim, sempre que um ente público (a União, inclusive) almejar o uso da propriedade de alguém deverá se valer de um dos seguintes institutos que a lei confere: desapropriação ou servidão administrativa.

A desapropriação envolve a perda, pelo particular, da sua propriedade em decorrência de uma lei, mediante o pagamento de indenização equivalente.Já a servidão administrativa, como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello “é o direito real que sujeita um bem a suportar uma utilidade pública, por força da qual ficam afetados parcialmente os poderes do proprietário quanto ao seu uso ou gozo”.

Como visto, cabe a ANP instaurar o processo para declarar a utilidade pública da propriedade, com o objetivo ou de desapropriá-la ou instituir a servidão administrativa, o que somente poderá ser feito pela União.A CF (§2º do art. 176) garantiu que o proprietário do solo participe no resultado da lavra:

§ 2º - É assegurada participação ao proprietário do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.

A Lei do Petróleo, trata do assunto no art. 52:Art. 52. Constará também do contrato de concessão de bloco localizado em terra cláusula que determine o pagamento aos proprietários da terra de participação equivalente, em moeda corrente, a um percentual variável entre cinco décimos por cento e um por cento da produção de petróleo ou gás natural, a critério da ANP.

O proprietário do solo sujeito a servidão administrativa por conta da exploração de petróleo ou gás é denominado de superficiário.