Controladoria-Geral da União 1 Auditoria de Obras Públicas ENCONTRO DE CAPACITAÇÃO DO PROGRAMA DE FORTALECIMENTO DA GESTÃO MUNICIPAL agosto / 2010 Jean

Controladoria-Geral da União

1

Auditoria de Obras Públicas

ENCONTRO DE CAPACITAÇÃO DO PROGRAMA DE FORTALECIMENTO DA GESTÃO MUNICIPAL

agosto / 2010

Jean Rene Gevaerd – CGU-R/SC

MISSÃO DA CGU:ZELAR PELA BOA E REGULAR APLICAÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS


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IMPORTÂNCIA DO TEMA• 1. As obras são a parte mais aparente das políticas

públicas;• 2. Os recursos públicos envolvidos são elevados;• 3. A parte não-visível das obras é de difícil

fiscalização;• 4. Há um confronto constante entre a parte

documental e as observações de trabalhos de campo;• 5. Existe um estigma negativo por parte da

Sociedade;• 6. Deve haver o respeito ao Desenvolvimento

Sustentável;• 7. O fator tempestividade é crucial.


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Sumário da Apresentação

• Fiscalização de Programas de Governo

• Aparato Legal - Institucional

• Aspectos Teórico / Conceituais

• Exemplos de Constatação


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Objetivos Centrais: Conscientizar e estimular a sociedade para o controle dos gastos públicos Inibir e dissuadir a corrupção

Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos

Modalidades por Município:

- Sorteios Realizados: 32 - Municípios Fiscalizados: 70 - Sorteios Especiais (PAC) 2


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Ministério das Cidades• PROGRAMAS:

• Apoio ao desenvolvimento urbano de municípios de pequeno porte.

• Infra-Estrutura Urbana.

• Morar Melhor.

• Habitação de interesse social.

• AÇÕES:

• Implantação, Ampliação ou Melhoria de Obras de Infra-estrutura Urbana.

• Ações Integradas de Desenvolvimento Urbano.

• Melhoria das condições de habitabilidade.

• Construção Habitacional para famílias de baixa renda.


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Ministério das Cidades• PROGRAMA Infra-Estrutura Urbana.• AÇÃO: Melhoria de Obras de Infra-estrutura.• OBJETIVO DA AÇÃO: Apoio ao Desenvolvimento Urbano. • ORDEM DE SERVIÇO: 200000. • OBJETO FISCALIZAÇÃO: Pavimentação em lajota

sextavada e drenagem pluvial superficial. • AGENTE EXECUTOR: Prefeitura.• QUALIF. DO INSTRUMENTO DE TRANSF.:

CONTRATO DE REPASSE nº 0101000-01/2005. • CONCEDENTE: MCidades – CAIXA (SIAFI –540000).• MONTANTE DE RECURSOS FINANCEIROS: R$

70.000,00


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Ministério Integração Nacional• PROGRAMAS:• Defesa Civil.

• Resposta aos Desastres.

• Desenvolvimento da Faixa de Fronteira.

• AÇÕES:• Ações Emergenciais.

• Reabilitação dos Cenários de Desastres.

• Obras civis de pequeno porte nos municípios da faixa de fronteira.


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Ministério Integração Nacional• PROGRAMA: Resposta aos desastres.• AÇÃO: REABILITAÇÃO DOS CENÁRIOS DE DESASTRES. • OBJETIVO DA AÇÃO: Ações para o restabelecimento, emergen-

cialmente, dos serviços essenciais de abastecimento de água potável.• ORDEM DE SERVIÇO: 200000. • OBJETO FISCALIZAÇÃO: Sistema de rede adutora, reservatório

e distribuição de água no município e arredores.• AGENTE EXECUTOR:Prefeitura.• QUALIF. DO INSTRUMENTO DE TRANSF.: CONTRATO DE

REPASSE nº 0101000-01/2005. • CONCEDENTE: M. Integração Nacional – CEF (SIAFI –540000).• MONTANTE DE RECURSOS FINANCEIROS: R$ 53.997,00


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Aparato legal e institucionalLegislação Assunto

Lei Nº 8.666/93Regulamenta o Art. 37, inciso XXI, da CF/88, institui normaspara licitações e contratos na Administração Pública e dáoutras providências.

Constituição Federal(Art. 225, IV)

Exigência de estudo prévio de impacto ambiental parainstalação de obra ou atividade potencialmente causadorade degradação do meio ambiente.

Lei Complementar1001/2000

Lei de Responsabilidade Fiscal (Art. 16 – Craição dedespesas não autorizadas, irregulares ou lesivas.

Lei Nº 6.938/81 Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, osseus instrumentos e estipula o licenciamento ambiental.

Resolução CONAMANº 001/86

Estabelece como condição para o licenciamento ambiental,os Estudos prévios de Impacto Ambiental – EIA e oRelatório de Impacto Ambiental – RIMA.


Disciplina a concessão das Licenças Prévia (LP), deInstalação (LI) e de Operação (LO) para o Setor Elétrico


Amplia a exigência de licenciamento ambiental para asobras de saneamento

Resolução CREA361/91 Projeto Básico (Orientação Técnica IBRAOP)


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Aparato legal e institucionalLegislação Assunto

Lei Nº 5.194/66 Regula o exercício das profissões de Engenheiro, Arquitetoe Engenheiro-Agrônomo, e dá outras providências.

Lei Nº 6.496/77Institui a "Anotação de Responsabilidade Técnica" naprestação de serviços de Engenharia, de Arquitetura eAgronomia.

Lei Nº 6.839/80 Dispõe sobre o registro de empresas nas entidadesfiscalizadoras do exercício de profissões

Lei Nº 9.452/97 Publicidade

Lei Nº 8.212/98Retenção de 11% do valor bruto da nota fiscal ou fatura deprestação de serviços, incluindo obras; Cadastro deMatrícula de obra no INSS (CEI).

Lei Nº 4.320/64Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro paraelaboração e controle dos orçamentos e balanços daUnião, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

LDOs anos 2003 a2008 Utilização do SINAPI na aferição de custos

IN STN 01/1997 Convênios / Contratos de Repasse (Decreto 6.170, de25/07/2007; Portaria 127, de 29/05/2008)

Normatizaçãodispersa Ministério Concedente, Instruções Processuais da CAIXA

Jurisprudência Acórdãos TCU


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TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIASCONCEITOS BÁSICOS

Órgãos ou entidades da AP estadual, distrital ou municipal (direta ou indireta)

Entidades Privadas sem fins lucrativos

Órgãos ou entidades da AP Federal

Convênio

Termo de CooperaçãoÓrgãos ou entidades da

AP FederalÓrgãos ou entidades da AP

FederalDescentralização

de crédito

Contrato de Repasse (instrumento que deve ser utilizado para obras, salvo se o concedente dispuser de estrutura para acompanhar a execução do convênio)

Órgãos ou entidades da AP estadual, distrital ou municipal

Entidades Priv. sem fins lucrativos

Órgãos ou entidades da AP Federal

Instituição Financeira

Federal

Contratante Mandatário Contratado


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Planejamento de Obras Públicas • Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao

patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam:

• Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

• I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

• II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

• (LRF 101/2000)


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Principais Falhas - Planejamento

• LEVANTAMENTO DAS PRIORIDADES / NECESSIDADES.

• CUSTO / BENEFÍCIO.• DEFINIÇÃO DO LOCAL DA OBRA

(DOCUMENTAÇÃO / DESAPROPRIAÇÃO).• ESTUDO DE VIABILIDADE (ECONÔMICA

e AMBIENTAL).


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Jurisprudência TCU

• Acórdão nº 2.438/2005-TCU-1ª Câmara• Assunto: OBRA PÚBLICA. DOU DE

19.10.2005, S.1, p. 103. Ementa: o Tribunal de Contas da União determinou à UFRN que realizasse, para obras de engenharia, os estudos técnicos preliminares (serviços de sondagem e topografia do terreno), propiciando o nível de precisão adequado para a elaboração do Projeto Básico (item 9.1.8, TC-015.238/2002-1).


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Projeto de Obras Públicas• DEFINIÇÃO DE PROJETO BÁSICO:

• Conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento.


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Projeto de Obras Públicas• ELEMENTOS ESSENCIAIS:

• identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;

• identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra;

• orçamento detalhado do custo global da obra.


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Principais Falhas - Projeto

• Anteprojeto / básico / executivo:- sintonia e consistência.

• Responsável: ART/CREA• Estudo de Impacto Ambiental (EIA) /

Relatório De Impacto Ambiental (RIMA).• Orçamento detalhado.


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Jurisprudência TCU Acórdão n° 771/2005Acórdão n° 771/2005 - Segunda

Câmara• “9.2.2. defina de forma precisa os elementos

necessários e suficientes que caracterizem a prestação de serviço ou a execução da obra pretendida quando da elaboração dos projetos básicos e termos de referência das licitações, conforme regulamenta o art. 6º, inciso IX, e art. 40, § 2º, da Lei 8.666/93 e o art. 8º, inciso II, do Decreto 3.555/2000.”

Outros Acórdãos: (717/05-P; 628/05-2ªC; 375/05-1ªC)


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Jurisprudência TCUAcórdão 463/Acórdão 463/2004-Plenário

• “9.2.17. abstenha-se de celebrar convênios quando o Projeto Básico for inadequado e insuficiente para a caracterização da obra/serviço, consoante disposto no § 1º do art. 2º da IN/STN nº 01/97 c/c o inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/93.”


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Orçamento de Obras PúblicasPRECISÃO ERRO ELEMENTOS TÉCNICOS

AVALIAÇÃO 30%

Área de construção (escola, posto desaúde)Custo por Quilômetro (estrada, redeelétrica)Custo Unitário Básico – CUB

ESTIMATIVA 20%AnteprojetoEspecificação genéricaPreços de referência de serviços

ORÇAMENTOBÁSICO

10%

Projeto básicoMemorial descritivoComposição de preço dos serviçosPesquisa dos preços dos insumos

ORÇAMENTOEXECUTIVO

5%

Projeto executivoEspecificações detalhadasEngenharia de CustoMétodo Construtivo (produtividade)


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Principais Falhas - Orçamento• Ausência de referência de custos (Sinapi, Sicro).• Cotação de insumos .• Definição dos coeficientes de produtividade.• Estimativa de quantidade.• BDI (IR e CSSL, reduzir as despesas indiretas,

duplicidade).• Ausência de profissionais capacitados.• RESULTADO: Sobrepreço / Superfaturamento.


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SINAPI• Os produtos do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e

Índices da Construção civil - SINAPI resultam de trabalhos técnicos da participação conjugada da Caixa Econômica Federal e da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, presidida por convênio de cooperação técnica assinado em 1982. A rede de coleta do IBGE pesquisa mensalmente preços de materiais de construção e salários das categorias profissionais junto a estabelecimentos comerciais, industriais e sindicatos da construção civil. Esta fundação, além da coleta de preços, tem igualmente responsabilidade pela divulgação oficial dos resultados do SINAPI, e a co-responsabilidade, juntamente com a CAIXA, da manutenção, atualização e aperfeiçoamento do cadastro de referências técnicas, dos métodos de cálculo e do controle de qualidade dos produtos.


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Preço de Venda de uma OBRACustos Diretos

Custos Diretos dos Serviços

Custo de Administração Local

Mobilização e Desmobilização

Canteiro e Acampamento

Lucro e despesas indiretas

Despesas Financeiras

Administração Central

Margem

Impostos sobre o Faturamento

__________________________

PREÇO DA OBRA


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Leis Sociais% % A. Encargos Sociais Básicos 20,00 A1 Previdência Social 8,00 A2 Fundo de Garantia por Tempo de Serviço 2,50 A3 Salário Educação 1,60 A4 Serviço Social da Indústria 1,00 A5 Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial 0,50 A6 Serviço de Apoio a Pequena e Média Empresa 0,20 A7 Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária 3,00 A8 Seguro Contra os Acidentes de Trabalho (INSS)

37,80 1,00 A9 Seconci – Serviço Social da Indústria da Construção e do Mobiliário B. Encargos Sociais que recebem as incidências de A

22,00 B1 Repouso Semanal 0,79 B2 Auxílio-enfermidade 0,34 B3 Licença Paternidade 10,67 B4 13º Salário

38,37 4,57 B5 Dias de chuva/faltas justificadas/acidentes ou atraso da entrega de materiais na obra

C. Encargos Sociais que não recebem as incidências de A 4,45 C1 Depósito do FGTS por demissão sem justa causa 17,45 C2 Férias (indenizadas)

35,02 13,12 C3 Aviso-Prévio Indenizado D. Taxas das Reincidências 14,41 14,41 D1 Reincidências de A sobre B (37,80% x 38,37%)

126,80 PERCENTAGEM TOTAL


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Composição do BDI• IMPOSTOS OBRIGATÓRIOS

A - PIS 0,65 % de PV; 0,81% do CD

B - COFINS 3,00 % de PV; 3,72% do CD

Não entram: IR e CSLL

• IMPOSTO E TAXAS VARIÁVEISC - ISS (3-5)

D - Administração 4,00 % de CD (4-7)

E - Custos financeiros SELIC / 12 do (PV - Margem) (1-3)

F - Margem 5 % de PV (5-10)

G - Seguro 1%

TOTAL= [ (1+x) (1+y) (1+z) / (1-I)] -1

sendo: x - taxa somatória despesas indiretas

y - despesa financeira

z - lucro

I - somatório impostos


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Composição do BDI

Item Faixa Exemplo Despesas Financeiras 0,5 a 1% 1,12% Seguros e Riscos 0,5 a 1% 1,00% Taxa de Administração Central 5 a 7,5% 6,00% Bonificação / Lucro 7 a 8,5% 8,00% CPMF 0,38% 0,38% ISS 3,00% 3,5% PIS 0,65% 0,65% COFINS 3,00% 3,00%

BDI = (1 + 0,06 + 0,01) (1 + 0,012) (1 + 0,08) - 1 = 26,46% (1 - 0,035 - 0,030 - 0,0065 - 0,0038)


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Curva ABC• Os preços unitários representam uma parte dos

custos, restando ainda a necessidade de verificação dos quantitativos de serviços e verificação do BDI. Ocorre que não é necessária a avaliação de 100% do preço da obra. Deve-se escolher os itens mais significativos que somados representem algo em torno de 75% do preço contratado (Curva ABC).


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Jurisprudência TCUAcórdão 325/Acórdão 325/2007-Plenário • “Os custos de Administração Local, Instalação de Canteiro e Mobilização e Desmobilização devem constar na planilha orçamentária de forma explícita, visando a maior transparência”

• DATA DE REFERENCIA DE PREÇOS (proposta x Licitação)


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Jurisprudência TCU• Acórdão 818/2007Acórdão 818/2007 - Plenário• “9.2.1. Passe a exigir, nos editais de licitação, a especificação do percentual de Benefícios e Despesas Indiretas - BDI para todos os itens a serem contratados, discriminando todas as parcelas que o compõem, independente de o certame se processar pelo menor preço global ou unitário.”


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Lei 12.017 - LDO 2009 / 2010

• Art. 112. O custo global de obras e serviços contratados e executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias – SICRO.


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Lei 12.017 - LDO 2009 / 2010

• § 1o Em obras cujo valor total contratado não supere o limite para T.P., será admitida variação máxima de 20% (vinte por cento) sobre os custos unitários de que trata o caput deste artigo, por item, desde que o custo global orçado fique abaixo do custo global calculado pela mediana do SINAPI.


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Lei 12.017 - LDO 2009 / 2010

• § 2o Nos casos em que o SINAPI e o SICRO não oferecerem custos unitários de insumos ou serviços, poderão ser adotados aqueles disponíveis em tabela de referência formalmente aprovada por órgão ou entidade da administração pública federal, incorporando-se às composições de custos dessas tabelas, sempre que possível, os custos de insumos constantes do SINAPI e do SICRO.


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Lei 12.017 - LDO 2009 / 2010

• § 3o Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos ou seu mandatário, poderão os respectivos custos unitários exceder limite fixado no caput e § 1o deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo.

• § 4o O órgão ou a entidade que aprovar tabela de custos unitários, nos termos do § 2o deste artigo, deverá divulgá-los pela internet e encaminhá-los à Caixa Econômica Federal.


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Lei 12.017 - LDO 2009 / 2010

• § 5o Deverá constar do projeto básico a que se refere o art. 6o, inciso IX, da Lei no 8.666, de 1993, inclusive de suas eventuais alterações, a anotação de responsabilidade técnica e declaração expressa do autor das planilhas orçamentárias, quanto à compatibilidade dos quantitativos e dos custos constantes de referidas planilhas com os quantitativos do projeto de engenharia e os custos do SINAPI, nos termos deste artigo.


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Lei 12.017 - LDO 2009 / 2010

• § 6o A diferença percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos unitários do SINAPI ou do SICRO não poderá ser reduzida, em favor do contratado, em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária.

• § 7o Serão adotadas na elaboração dos orçamentos de referência os custos constantes das Tabelas SINAPI e SICRO locais e, subsidiariamente, as de maior abrangência.


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Lei 12.017 - LDO 2009 / 2010

• § 8o O preço de referência das obras e serviços será aquele resultante da composição do custo unitário direto do SINAPI e do SICRO, acrescido do percentual de Benefícios e Despesas Indiretas – BDI incidente, que deve estar demonstrado analiticamente na proposta do fornecedor.


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01 – CRITÉRIOS SUBJETIVOS DE SELEÇÃO DOS BENEFICIÁRIOS

02 – PROJETO BÁSICO DEFICIENTE - INEXISTENTE

03 – ORÇAMENTO SUBDIMENSIONADO

04 - PREÇOS ESTIMADOS SUPERIORES AOS PRATICADOS PELO MERCADO

05 – FALTA DE NOTIFICAÇÃO AOS PARTIDOS POLÍTICOS, SINDICATOS TRABALHADORES E ENTIDADES EMPRESARIAIS

06 - Assinatura de Contrato de Repasse sem a previsão total de recursos necessários à execução da obra

07 - Prorrogação após encerramento de Contrato de Repasse


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Exemplo de Constatação - 01• CONSTATAÇÃO: Ocorrência de restrição aos trabalhos de

fiscalização

• FATO: Não foi disponibilizada a esta CGU a documentação referente ao Contrato de Repasse (CR). Destarte a emissão, previamente aos trabalhos de campo, de Solicitação de Fiscalização (SF) dispondo sobre o teor da documentação a ser analisada, a Administração Municipal somente disponibilizou os Razões das Contas e alguns Extratos Bancários.

• Desta forma, não foi encontrada cópia nem originais do processo licitatório, da contratação e da execução dos serviços conveniados com a União e das Prestações de Contas, prejudicando a análise da gestão físico-financeira dos recursos repassados, conforme prevê a IN/STN nº 01/97.


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Exemplo de Constatação - 01• FATO (continua): Tal situação reflete o principal impacto da

restrição imposta à execução dos trabalhos de fiscalização, cuja causa, conforme constatamos, reside na fragilidade dos processos de trabalho da Administração Municipal, em especial os relativos à guarda de documentação, que não foram capazes de suportar a descontinuidade administrativa imposta pela mudança de governo ocorrida no biênio 2004/2005.

• Evidência:

• Inexistência de comprovantes de entrega por parte da Prefeitura da documentação solicitada pela CGU.


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Exemplo de Constatação - 02• Constatação: Ausência de critérios para seleção de

beneficiários• Fato: Considerando as alterações de beneficiários

anteriormente descrita, entende-se que inicialmente houve uma seleção de famílias a serem beneficiadas pelo contrato de repasse, tendo em vista que somente 30 casas seriam construídas e havia 32 nomes na primeira lista, além dos 13 incluídos posteriormente. Contudo não existem documentos no processo que demonstrem como foram selecionadas as famílias beneficiadas.


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Exemplo de Constatação - 02• Evidência: Documentação disponibilizada pela CEF

e pela Prefeitura Municipal.• Manifestação do Prefeito: “As famílias foram

escolhidas pelo processo de Estudo Sócio – Econômico, onde circunstanciou-se duas situações: 1) o fato de ter sido atingida pelo ciclone extra-tropical e 2) a situação de carência.”

• Análise da Equipe: Permanece o ponto levantado em função da ausência de documentação que comprove os critérios utilizados para seleção dos beneficiários, conforme informado pela administração municipal.

• Responsável: Fulano de Tal, CPF 000.000.000-01, Prefeito.


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Exemplo de Constatação - 03• Constatação: População beneficiária em desacordo

com os critérios de seleção. • Fato: As melhorias observadas na casa popular do Sr.

Fulano de Tal, ocorridas quando da execução da moradia, negociadas diretamente entre ele, o beneficiário, e a empresa contratada para a execução das moradias, evidenciam características de renda familiar diversa da especificada nos critérios de seleção do programa.


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Exemplo de Constatação - 03• Fato (continua): Para melhor caracterização do

processo seletivo dos beneficiários, solicitamos à Prefeitura listagem das pessoas cadastradas naquela oportunidade, contendo resumo de suas caraterísticas sócio-econômicas, e apresentação dos critérios objetivos que permitiram selecionar as famílias beneficiadas com as casa populares. Entretanto, este material ainda não nos foi disponibilizado até a presente data.

• Evidência: Processo documental referente ao Contrato e vistoria in loco da obra.


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Exemplo de Constatação - 04• Constatação: Ausência de Projeto Básico para obra de

pavimentação asfáltica • Fato: A Portaria n.° 00 do MI previu a liberação de

recursos para a reconstrução de galerias pluviais e pavimentação asfáltica, conforme PT aprovado. Em análise à toda documentação disponibilizada para a obra constatamos ausência de Projeto Básico (contendo, entre outras exigências, orçamento detalhado em planilhas - que expressem a composição de todos os seus custos unitários – e a identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e eqptos a incorporar à obra, bem como suas especificações).


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Exemplo de Constatação - 04• Fato (continua): Tal ausência vai contra o § 2°, inciso

I e II, do Art. 7 da Lei 8.666/93, combinado com o inciso IX do Art. 6 desta mesma lei, e impossibilitou a verificação da adequação do valor contratado ao valor de mercado.

• Evidência: • Portaria de n.° 00 do MI e Plano de Trabalho

correspondente.• Documentação disponibilizada pela Prefeitura

Municipal.• Carta Convite.


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Exemplo de Constatação - 05• Constatação: Orçamento subdimensionado• Fato: Em que pese a obra ainda não ter iniciado, a

CEF apresenta em suas análises uma comparação entre o orçamento inicial apresentado pela Prefeitura (já adequado às necessárias modificações de projeto) e os custos atuais da obra cotados pelo sistema SINAPI, de onde conclui-se que serão necessários muito mais recursos do que os disponibilizados pelo Contrato de Repasse. A análise da CEF limita-se a uma observação no processo, onde fica caracterizado o déficit orçamentário a ser coberto por aumento de contrapartida municipal.


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Exemplo de Constatação - 05• Evidência: Análise orçamentária da CEF datada de 00.• Manifestação do Prefeito: “Quanto ao Orçamento

subdimensionado apontado no relatório de fiscalização, informamos como já visto, que o valor da obra está orçado em R$ 64.735,50 e será executada parte por empreitada direta e parte por empresa contratada como já foi informada a CEF, sendo assim gerada economia aos cofres públicos.”

• Análise da Equipe: Independentemente da Prefeitura executar parte da obra com pessoal próprio, a orçamentação não está de acordo com a realidade, o que deveria ser corrigido no plano de trabalho, aumentando-se a contrapartida prevista.


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Licitação de Obras Públicas

• FASE INTERNA:• O quê contratar - caracterização da obra• Estimativa de custo - Previsão

orçamentária• Quem contratar - habilitação• Como contratar - Edital: regras para

contratação e julgamento (forma, tipo de certame, modalidade)


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Limites de Modalidades de LicitaçãoModalidade Obras e

ServiçosART. 23 Compras e

ServiçosART. 23

Convite Até R$150.000,00

Inc. I, alínea“a”

Até R$80.000,00

Inc. II,alínea “a”

Tomada dePreços

Até R$1.500.000,00

Inc. I, alínea“b”

Até R$650.000,00

Inc. II,alínea “b”

Concorrência > R$1.500.000,00

Inc. I, alínea“c”

>R$650.000,00

Inc II,alínea “c”

Modalidade Obras eServiços

ART. 24 Compras eServiços

ART. 24

Dispensa Até 15.000,00 Inciso I Até R$8.000,00

Inciso II


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Principais Falhas - Licitação• Não-parcelamento do objeto da licitação

– Reduz competitividade, ou mesmo direciona o certame.

• Inexistência de critérios de aceitabilidade de preços unitários.– Pode gerar sobrepreço (itens super-avaliados são aditivados)

• Exigências que restringem a competitividade.

• Dispensa / inexigibilidade indevidas.

• Ausência de índice de reajustamento (setorial).


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Jurisprudência TCU• Decisão 446/2005Decisão 446/2005 - Plenário• “promova, nos futuros certames licitatórios, a divisão

das obras, serviços e compras em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo à licitação distinta para cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra, com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala, conforme dispõe o art. 23, §§ 1° e 2°, da Lei 8.666/93”


55

Jurisprudência TCU• Decisão 1089/2003Decisão 1089/2003 - Plenário• “9.2.2. ao efetuar o parcelamento previsto

no art. 23, § 1°, da Lei n° 8.666/93, atente para a preservação da modalidade licitatória pertinente à totalidade do objeto parcelado, conforme preconizado nos §§ 2° e 5° do citado dispositivo legal”


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Jurisprudência TCU• Acórdão n° 1094/2004Acórdão n° 1094/2004 - Plenário• “9.3.1. fixe, de maneira clara e objetiva, os

critérios de aceitabilidade dos preços unitários e global, bem como estabeleça os preços máximos aceitáveis para a contratação dos serviços, tendo por referência os preços de mercado e as especificidades do objeto, conforme o disposto no art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93”


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Jurisprudência TCU• Acórdão 668/2005Acórdão 668/2005 - 2ª Câmara• “Ao inserir exigência de comprovação de capacidade técnica de que trata o art. 30 da Lei 8.666/1993 como requisito indispensável à habilitação das licitantes, consigne, expressa e publicamente, os motivos dessa exigência e demonstre, tecnicamente, que os parâmetros fixados são adequados, necessários, suficientes e pertinentes ao objeto licitado, assegurando-se de que a exigência não implica restrição do caráter competitivo do certame.”


58

Jurisprudência TCU• Acórdão 1089/2003Acórdão 1089/2003 - Plenário

• “9.2.1. na hipótese de não ser atingido o mínimo legal de três propostas válidas quando da realização de licitação na modalidade “convite”, justifique expressamente, nos termos do art. 22, § 7°, da Lei n° 8.666/93, as circunstâncias impeditivas da obtenção do número de três licitantes devidamente qualificados sob pena de repetição do certame com a convocação de outros possíveis interessados.”


59

Jurisprudência TCU• Acórdão 263/1997Acórdão 263/1997 - Plenário

• “g) cuide para que sejam convidadas, nos certames licitatórios, empresas que pratiquem atividades comerciais compatíveis com o objeto licitado, de forma a preservar o princípio constitucional da isonomia e garantir a seleção da proposta mais vantajosa, conforme estabelecido no art. 3º da Lei nº 8.666/93.”


60

Jurisprudência TCU• Acórdão nº 2.407/2005-TCU-Plenário• Assunto: OBRA PÚBLICA. DOU DE 19.10.2005. s.1,

P.67. Ementa: o Tribunal de Contas da União determinou ao MinC – relativamente ao fato de terem sido aceitos BDI no percentual de 35%, quando previsões da Administração situavam-se num percentual máximo de 25% - que fosse apurada a co-responsabilidade dos membros da Comissão de Licitação, tendo em vista ser de sua atribuição a verificação da conformidade de cada proposta com os preços praticados no mercado ou fixados por órgão oficial competente (item 1.5, TC-001.671/2004-2).


61

01 -Ausência de publicação do extrato do edital

02 – Inexistência de detalhamento do objeto quanto aos tipos e quantitativos de seus materiais e serviços

03 – Prática de contratação com sobrepreço

04 - Inexistência de três propostas válidas em processo licitatório na modalidade Convite

05 – Ausência de Licitação

06 - Licitação sem formalização de Processo Administrativo

07 - Ausência no edital e no contrato do número do C.R.


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Exemplo de Constatação - 01• Constatação: Ausência de numeração de Processo

Licitatório

• Fato: O Processo Licitatório Carta Convite nº 00/00 não estava devidamente formalizado, não tendo sido numerado e não contendo a autorização respectiva para sua abertura, descumprindo assim o disposto no Art. 38 da Lei nº 8.666/93.

• Evidências: Processo Licitatório Carta Convite n.º 00/00.


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Exemplos de Constatação - 02• CONSTATAÇÃO:

• Prática de diversas impropriedades em processo licitatório.

• Inobservância de diversos aspectos da Lei 8.666/93.

• FATO:

• .... Desta forma, este processo licitatório se apresenta com as seguintes impropriedades:


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Exemplos de Constatação - 02a• PROCESSO 01:• 1. Inexistência formal da fase processual da licitação

denominada Habilitação;• 2. Inexistência de documentação processual que comprove a

oportunização da contra-prova de recursos;• 3. Inexistência de documentação processual que comprove o

pronunciamento da comissão de licitação a respeito do recurso impetrado;

• 4. Inversão das etapas do processo licitatório, com Parecer Jurídico emitido pela Assessoria Jurídica Municipal em data posterior a fase do julgamento das propostas.


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Exemplos de Constatação - 02b• PROCESSO 02:

• 1. Inobservância do princípio da razoabilidade ao desclassificar a empresa Ltda, por apresentar documentação de habilitação eivada de simples omissão ou defeito irrelevante, inclusive de fácil verificação de conformidade;

• 2. Inexistência formal da fase processual da licitação denominada Habilitação;

• 3. Inversão das etapas do processo licitatório, com Parecer Jurídico emitido pela Assessoria Jurídica Municipal em data posterior a fase do julgamento das propostas;


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Exemplos de Constatação - 02b• PROCESSO 02:

• 4. Controvérsia de posicionamento jurídico observado entre o Parecer Jurídico emitido pela Assessoria Jurídica Municipal e o Parecer Independente, emitido através de Declaração de Regularidade de Procedimento de Licitação;

• 5. Inexistência de documentação processual que comprove a apreciação por parte do Prefeito Municipal do Parecer Independente.


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Contratação de Obra Pública

art 24, inciso IV, Lei 8.666/93: EMERGENCIALart 24, inciso IV, Lei 8.666/93: EMERGENCIAL• nos casos de emergência ou de calamidade pública,

quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos.


68

Jurisprudência TCU• Decisão 267/2003Decisão 267/2003 - Primeira Câmara• “9.2.2. observem, no caso de contratação em caráter

emergencial, além do disposto no art. 24, inciso IV, c/c o art. 26, parágrafo único, incisos I a III da Lei nº 8.666/93 e nas Decisões nº 347/94 e 627/99TCU-Plenário, também a necessidade de consultar o maior número possível de interessados, em atenção aos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa que devem reger as atividades do administrador público”.


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Principais Falhas - Contrato• Falta de licença ambiental

– Constitui falta grave, conforme entendimento do TCU.

• Alterações indevidas de projetos– Podem gerar novos serviços cujos preços são

“negociados” entre as partes.

• Medições acima do efetivamente executado– Forma “alternativa” de superfaturamento.


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Principais Falhas - Contrato• Acréscimo de valor contratual acima do limite

legal (25%).• Subcontratação irregular.• Execução e pagamento de serviços não

previstos no contrato.• Falta de comprovação e conferência de serviços

executados (medição X pagamento).

• Reajustamento irregular.• Ausência de Termo de Recebimento da obra.


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Jurisprudência TCU• Acórdão n° 636/2006Acórdão n° 636/2006 - Plenário• “somente realize repasses por meio de convênios

federais após o convenente comprovar que as obras possuam licenciamento ambiental, de acordo com a Constituição Federal, art. 225, inciso IV, a Resolução/Conama nº 237/97, o Decreto nº 99.274/90, arts. 2º e 3º e a Resolução/Conama nº 001/86, arts. 5º, 6º e 9º, além da Decisão nº 489/2000-TCU-Plenário (item 9.12.4, TC-008.623/2003-9.”


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Jurisprudência TCU• Acórdão 219/2004Acórdão 219/2004 - Plenário • “9.3.5.Atentar para que eventuais alterações de

projeto executivo de obra observem as condições especiais previstas no art. 65, da Lei 8.666/93, e para que, havendo alterações de projeto que impliquem em modificação na natureza ou dimensão do objeto contratado, elas devem ensejar a realização de novo procedimento licitatório.”


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Jurisprudência TCU• Decisão 1245/2004Decisão 1245/2004 - Plenário• “9.1.2. sob pena de responsabilização dos agentes

envolvidos, mantenha estrita observância ao equilíbrio dos preços fixados no Contrato nº 22 UNIT/01/2002-00 em relação à vantagem originalmente ofertada pela empresa vencedora, de forma a evitar que, por meio de termos aditivos futuros, o acréscimo de itens com preços supervalorizados ou eventualmente a supressão ou a modificação de itens com preços depreciados viole princípios administrativos.”


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Jurisprudência TCU• Acórdão 944/2004 - Pleno.

• “O desequilíbrio surge devido ao acréscimo de quantitativos em itens com sobrepreço ou à inserção de serviços não previstos inicialmente. Desta forma, tanto a parcela acrescida aos itens existentes com sobrepreço quanto o novo item inserido devem seguir os preços de mercado à época.”


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Principais Problemas - Aditivos• AUMENTO DE QUANTITATIVO DE SERVIÇOS COM SOBREPREÇO.

• SUPRESSÃO DE SERVIÇOS COM PREÇO ABAIXO DO MERCADO.

• DIMINUIÇÃO DE QUANTITATIVO DE SERVIÇOS COM PREÇO ABAIXO DO MERCADO.

• TROCA DE SERVIÇO (MESMA NATUREZA/FIM).

• INCLUSÃO DE NOVOS SERVIÇOS (FORMAÇÃO DO PREÇO NOVO - COMPOSIÇÃO DE CUSTO UNITÁRIO).

• BDI APLICADO EM SERVIÇOS COM QUANTITATIVO AUMENTADO/ SERVIÇOS SUBCONTRATADOS/ COTADOS NO MERCADO.


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Jurisprudência TCU• Acórdão 944/2004Acórdão 944/2004 - Plenário• “O desequilíbrio surge devido ao acréscimo de quantitativos em itens com sobrepreço ou à inserção de serviços não previstos inicialmente. Dessa forma, tanto a parcela acrescida aos itens existentes com sobrepreço quanto o novo item inserido devem seguir os preços de mercado à época.”


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01 - OBJETO INEXISTENTE

02 - OBJETO DIFERENTE DO PACTUADO

03 - INOBSERVÂNCIA DAS ESPECIFICAÇÕES CONTRATUAIS

04 – SERVIÇOS FATURADOS NÃO EXECUTADOS

05 - OBRAS PARALISADAS

06 - AUSÊNCIA DE CONTRAPARTIDA

07 - AUSÊNCIA DE CONTROLES BÁSICOS

08 - Falta de designação do Fiscal do Contrato

09 -Inexistência da Placa indicativa da obra 10 - Inexistência de medições das obras.

11 - Não utilização de conta corrente específica


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• 12 - Acostamento pavimentado apresenta vários pontos em estado de fragmentação

• 13 - Não adoção do Diário de Obras• 14 - Exercício de atividades que demandam segregação de

função por apenas um profissional de engenharia (execução e fiscalização)

• 15 - Utilização de recursos do rendimento da aplicação financeira em despesas não previstas no Plano de Trabalho.

• 16 - Pagamento fora da vigência contratual• 17 - Alteração na especificação do objeto sem registro

documental.• 18 - Cobrança de contribuição de melhoria da população em

valor superior ao despendido pela Prefeitura na execução da obra.


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Exemplo de Constatação - 01• CONSTATAÇÃO: Obra paralisada .• FATO: A obra encontrava-se paralisada em 00/00/00. Segundo

informações preliminares coletadas com moradores da rua, há mais de 30 dias. Informações mais precisas sobre a evolução da obra não puderam ser obtidas em virtude da inexistência do Diário de Obras, conforme relatado pela própria Prefeitura. Procurada a empresa contratada para a execução dos serviços, esta informou que o atraso no cronograma e a paralisação da obra decorriam de atraso no pagamento das medições, pendência de execução dos serviços de terraplanagem por parte da Prefeitura e de atraso na entrega das lajotas sextavadas necessários para a conclusão dos serviços.


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Exemplo de Constatação - 01• Fato (continuação): Conforme medição

efetuada pela CEF verificasse que, até a presente data, cerca de 40% da obra foi executada.

• Evidência: Processo documental referente ao Contrato e à obra e vistoria “in loco” da obra, conforme evidenciada na seqüência.


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Exemplo de Constatação - 02• CONSTATAÇÃO: Pavimentação realizada com área menor

que a projetada.• FATO: A pavimentação da Rua deveria ter sido realizada

com uma área total 6.622 metros quadrados, tendo 602 metros de comprimento e 11 metros de largura. No entanto, 200 metros de comprimento foram pavimentados com largura de 10 metros, resultando numa área pavimentada a menor de 200 metros quadrados. Tendo em vista que o metro quadrado tem um custo de R$ 20,92, o valor total pago e não pavimentado é de R$ 4.184,00.

• Evidência: Orçamento da obra e Vistoria e medição in loco


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Exemplo de Constatação - 03• CONSTATAÇÃO: Alteração na especificação das cortinas

de concreto • FATO: Verificamos, mediante inspeção física, que as cortinas

de contenção foram projetadas e especificadas de pedra estão sendo executadas em concreto armado. Tal alteração, segundo o fiscal da obra, decorreu de questões construtivas e de segurança. Porém, não existe registro documental para tal alteração, não ficando evidente eventual repercussão financeira no montante contratual.

• EVIDÊNCIA:• Inspeção física nas cortinas de contenção já executadas;• Verificação das especificações e projetos relativos às cortinas

de contenção contidos no procedimento licitatório 00/2006.


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Exemplo de Constatação - 04• Constatação: Qldade objeto construído muito aquém esperado• Fato: As fossas foram executadas nas dimensões previstas, no

entanto o quantitativo e a qualidade dos materiais e da mão de obra empregados não foram adequados, trazendo grande prejuízo ao resultado final produzido. Verifica-se nos relatórios de acompanhamento da CEF, a ocorrência de problemas construtivos desde a primeira medição, com glosa parcial significativa dos conjuntos medidos pela empresa em praticamente todas as medições, gerando uma repetida necessidade de correção dos serviços já entregues, o que causou grande atraso na entrega completa dos serviços. Na verificação in loco realizada, em uma pequena amostra vistoriada (20 conjuntos) pudemos constatar a ocorrência de vários problemas construtivos, que causam a inoperância dos conjuntos:


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Exemplo de Constatação - 04• Fato (continuação): - execução em nível incompatível com a

saída de esgoto da residência: 3 ocorrências (13,6% da amostra); - fossa inutilizada pelo morador pois vazava para o terreno do vizinho: 1 ocorrência (4,5% da amostra); - moradora teve que comprar 3 sacos de cimento para que o conjunto fosse construído satisfatoriamente: 1 ocorrência (4,5% da amostra); - fossa construída mas sem ligação de saída dos dejetos: 1 ocorrência (4,5% da amostra). Concluindo: 30 % das residências visitadas (constantes de medições pagas à empresa executora) não possuíam conjuntos em condições de funcionamento.

• Evidência: Relatórios de acompanhamento de execução emitidos pela CEF e vistoria in loco.


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Exemplo de Constatação - 05• Constatação: Impropriedades na prestação de contas da obra

• Fato: A Prestação de Contas da obra, encaminhada pela Prefeitura ao MI, em 00/00, contém o Termo de Aceitação Definitivo da Obra, datado de 00/00/00, informando o cumprimento integral do objeto. Entretanto, laudo de avaliação da ponte, elaborado pela própria Prefeitura, informa que a obra, ainda inacabada, foi destruída por intempéries, em 00/00/00, conforme pode ser observado no seguinte teor do documento:

• "Descrição do ocorrido - No dia 00.00.00 para 01.00.00 as águas do Rio subiram inesperadamente, com a vazante de 13,00 metros acima do nível normal, trazendo com as águas todo o tipo de entulhos e madeira, por exemplo, pés de eucaliptos, com mais de 30 metros de altura com diâmetro de 1,50 m, levando e derrubando 2 (dois) pilares, em face de recém concluídos e não estando ainda totalmente solidificado.


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Exemplo de Constatação - 05• Fato (continua): Reaproveitamento - Poderão ser reaproveitados

6 (seis) pilares. Orçamento para recuperação - Terá que ser elaborado novo orçamento, novo projeto para nova execução."

• Mesmo tendo sido feita após o evento, em 02/00/00, a Prestação de Contas não faz referência ao sinistro ocorrido na obra, nem qualquer mensuração físico-financeira dos danos. Também não foi disponibilizado qualquer registro da ocorrência emitido por entidade competente para atuar em eventos desta natureza, como por exemplo a Secretaria Nacional de Defesa Civil do MI. Ao se consultar o extrato do Convênio, pela internet, se observa que em 04/00/00 o processo tramitou internamente no Ministério, após aprovação da Prestação de Contas,. Entretanto, até o dia 00/00/00, passados mais de três anos, o processo está aguardando análise financeira, após diversos estágios de tramitação interna.


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Exemplo de Constatação - 05• Fato (continua): Também não foi disponibilizado o Relatório de

Avaliação Final - RAF/MI que permitiria verificar o atesto da execução física da obra por parte daquele órgão. Com base nos fatos relatados e nos documentos disponibilizados a esta equipe de fiscalização, não é possível atestar a execução da obra. Chama a atenção que uma das margens de acesso à ponte destruída esteja entulhada de lixo e que a obra, que se apresentava como urgente no Plano de Trabalho, após decorrido mais de três anos do sinistro, ainda não tenha sido retomada pela Prefeitura.

• Evidência:

• Processo documental referente ao Convênio, à obra e à Prestação de Contas da Prefeitura e inspeção física com registro fotográfico.


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Exemplo de Constatação - 06• CONSTATAÇÃO: Falta de designação do Fiscal do Contrato

• FATO: Verificamos, mediante análise processual, os documentos constantes do processo administrativo 00/00, relacionado ao CR nº 000000 - 00/ 00/MI/CAIXA. Constatamos que não há no processo a designação do Fiscal do Contrato por parte da autoridade competente conforme determina a Lei 8666/93 quando trata da Execução dos Contratos no artigo 67

• EVIDÊNCIA: Verificação do procedimento licitatório n.º 00/00.


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01 – DESPESAS NÃO COMPROVADAS

02 - Contrato de Repasse (CR) ainda não executado por falta de adequação da documentação técnica de engenharia

03 - Ausência de ARTs de fiscalização, projeto e/ou execução

04 - Ausência de declaração do órgão de meio ambiente

05 - Plano de Trabalho vigente incompatível com o CR

06 - Impropriedades constatadas no processo de prestação de contas do Convênio

07 - Ausência de Notas Fiscais vinculadas ao contrato de repasse

08 - Ausência de inscrição de obra no CEI/INSS

09 - Documentos fiscais sem identificação do CR


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Exemplo de Constatação - 01• Constatação: Despesas realizadas sem efetiva comprovação• Fato: Estavam previstos para a execução da obra recursos no

montante de R$ 41.454,00, sendo R$ 20.000,00 de recursos da concedente e R$ 21.454,00 de contrapartida do Município. Ao verificarmos a documentação comprobatória das despesas constatamos que dos recursos da União, somente R$ 9.751,96 foram efetivamente comprovados; para os restantes R$ 10.428,04 não há comprovação. Desse montante a Prefeitura apresentou uma declaração de que R$ 9.864,44 seriam referentes às “despesas próprias na execução física do contrato PROINFRA”, sem qualquer comprovação. Não há qualquer menção a diferença de R$ 563,60 (10.428,04 - 9.864,44).

• Evidência: Prestação de Contas do Contrato de repasse


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Exemplo de Constatação - 02• Constatação: Contrato de Repasse ainda não

executado por falta de adequação da documentação técnica de engenharia por parte da Prefeitura.

• Fato: O Contrato de Repasse foi assinado em 00/00/00 e já obteve várias prorrogações de prazo, no entanto até a conclusão dos trabalhos de campo sequer a licitação da obra havia sido concluída. Nota-se na documentação disponibilizada pela CEF uma grande demora da Prefeitura no atendimento às solicitações técnicas necessárias ao andamento do projeto.

• Evidências: Ofícios diversos.


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Exemplo de Constatação - 03• Constatação: Não identificação do número do Convênio na

Nota Fiscal de Despesa• Fato: O Convênio n.º 000/00, firmado entre a União Federal,

por intermédio do Ministério da Integração Nacional, e o Município de XX/SC, tinha como objeto ...................

• A cláusula décima primeira do Convênio dispõe que “As despesas serão comprovadas mediante documentos fiscais ou equivalentes, devendo as faturas, recibos, notas fiscais e quaisquer outros documentos comprobatórios ser emitidos em nome do Convenente e devidamente identificados com referência ao título e ao número deste Convênio”.

• Foi constatado que a Nota Fiscal da despesa referente a este Convênio não possuía a identificação do número do Convênio.


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Exemplo de Constatação - 04• Constatação: Impropriedades na documentação do CR• Fato: Alguns documentos comprobatórios emitidos pela

Prefeitura não estão datados, fato que prejudica a evidenciação da cronologia dos fatos. Um exemplo a ser citado diz respeito ao Plano de Trabalho, inserido no Processo 00 - REDUR/CH , às folhas xx a yy. Também os Relatórios de Prestação de Contas não estão datados. Nas notas fiscais apresentadas nos Relatórios de Prestação de Contas não é feita a referência ao CR.

• Não foi apresentada a Anotação de Responsabilidade Técnica - ART da obra. O Termo de Recebimento Definitivo da Obra, emitido em 23/07/2004, e a Prestação Final de Contas, emitida após esta data, evidenciam o atraso na legalização da documentação da obra, concluída até 21/06/03, conforme consta da 3ª medição da CEF.

• Evidencia: Processo nº 133.765-44 - REDUR/CH, Vistorias Técnicas da CEF e Prestações de Contas da Prefeitura.


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