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DE LA BUROCRACIA AL MANAGEMENT,DEL MANAGEMENT A LA GOBERNANZA

Las transformaciones de las Administraciones Pblicasde nuestro tiempo

JOAN PRATS I CATALDirector del Instituto Internacionalde Gobernabilidad de Catalunya

DE LA BUROCRACIA AL MANAGEMENT,DEL MANAGEMENT A LA GOBERNANZA

LAS TRANSFORMACIONESDE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

DE NUESTRO TIEMPO

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICAMADRID

2005

Coleccin: ESTUDIOS GOBERNA

Primera edicin: octubre 2005

Edita:INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICAISBN: 84-7351-169-7NIPO: 329-05-023-6Depsito Legal: M-40832-2005Fotocomposicin e impresin: Rumagraf, S.A.

O.T. 40310

FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRODE PUBLICACIONES DEL INAP

De la burocracia al management, del manage-ment a la gobernanza / Joan Prats i Catal. 1. ed. Madrid: Instituto Nacional de Ad-ministracin Pblica, 2005. 209 p. (EstudiosGoberna)ISBN: 84-7351-169-7 - NIPO: 329-05-023-6

A mis padresDoa Amparo y Don Juan Mara

y a su tierraValencia

Donde aprend la alegra y el trabajo

SUMARIO

PRESENTACIN ......................................................................................

Captulo 1. LOS DESAFOS QUE LA GLOBALIZACIN PLANTEAA LA POLTICA Y LA GESTIN PBLICA .............................................

1.1. La globalizacin y los cambios en la estructura y el rol del Es-tado ................................................................................................

1.2. Gobernanza global y gobernabilidad estatal .........................

1.3. Fortalecer la accin exterior de los Estados .............................

1.4. La parte de la sociedad civil: ciudadanas/os de todos lospases, unos! .................................................................................

1.5. Administraciones Pblicas: algunos desafos de orden ge-neral ...............................................................................................

1.6. Fortalecer la capacidad de formular polticas pblicas .........

1.6.1. Polticas de orden superior ............................................

1.6.2. Polticas de provisin de servicios ................................

1.7. Las Administraciones ante la sociedad del riesgo ...................

1.8. Globalizacin y reforma del Estado en Amrica Latina .......

Captulo 2. VEINTICINCO AOS DE TRANSFORMACIONES ENLAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ...................................................

2.1. Transformaciones a nivel general ...............................................

2.2. Transformaciones de las Administraciones Pblicas espa-olas ...............................................................................................

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De la burocracia al management, del management a la gobernanza

2.2.1. Las Administraciones Pblicas se han ido adaptan-do a los grandes cambios de la sociedad y el Esta-do vividos desde la transicin democrtica ..............

2.2.2. Derecho y management en los ochenta y noventa:entre el desconocimiento y el debate estril .............

2.3. Transformaciones en Amrica Latina ........................................

2.3.1. El contexto general: el Consenso de Washington .....

2.3.2. Esfuerzos sin premio? Reformas administrativas e in-dicadores de desarrollo institucional ...........................

2.3.3. El fracaso de la cooperacin internacional: buscan-do el porqu ...................................................................

Captulo 3. SENTIDO DE LAS TRANSFORMACIONES: DE LA BURO-CRACIA A LA GERENCIA; DE LA GERENCIA A LA GOBERNANZA ....

3.1. El paradigma burocrtico, su crtica y las razones de su vi-gencia parcial ..............................................................................

3.2. Derecho administrativo tradicional y management cientfi-co: coincidencia paradigmtica ...............................................

3.3. De la burocracia a la gerencia: contribuciones y lmites dela Nueva Gestin Pblica ............................................................

3.4. Nuevas tendencias en el Derecho administrativo y el mana-gement de nuestro tiempo .........................................................

3.5. La gobernanza como modo de gobernacin de nuestrotiempo ............................................................................................

3.5.1. Razones de la emergencia de la gobernanza ..........

3.5.2. Clarificando el marco conceptual: gobernacin,gobernanza y gobernabilidad .....................................

3.5.3. La gobernanza como construccin europea ............

3.5.4. Principios de buena gobernanza .................................

3.5.5. La gobernanza como gestin de redes .....................

3.6. Republicanismo cvico y gobernanza democrtica ...............

3.6.l. Buen gobierno sin ciudadanos virtuosos? .................

3.6.2. Conceptualizacin, defensa y elogio de la poltica ..

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Sumario

Captulo 4. ALGUNAS EXPRESIONES DE LA GOBERNANZA ........

4.1. Gobernanza de un sistema educativo: el caso de la reformade las escuelas de Chicago .......................................................

4.2. Construyendo la gobernanza del sistema regulador ..............

4.2.1. Planteamiento general .................................................

4.2.2. La experiencia de la OCDE ..........................................

4.2.3. Revisin y recomendaciones para el sistema regula-dor espaol .....................................................................

4.3. Transformacin de los roles de ciudades y regiones ...............

4.3.1. Del gobierno a la gobernanza local ...........................

4.3.2. Gobernanza para la competitividad y la productivi-dad: la revalorizacin del territorio ..............................

4.4. La gobernanza de la ayuda al desarrollo .................................

4.4.1. Consideraciones generales ..........................................

4.4.2. Nuevas orientaciones de la poltica de coopera-cin ..................................................................................

4.4.3. Lo nuevos instrumentos y sus lmites .............................

4.4.4. Necesario e imposible?: reestructurar radicalmen-te la ayuda al desarrollo ...............................................

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PRESENTACIN

Este libro contiene un ensayo interpretativo de las transformaciones que re-gistran las Administraciones Pblicas de nuestro tiempo. Su tesis es sencilla:de la burocracia como paradigma de la racionalidad administrativa sepas a la Nueva Gestin Pblica y de sta se est transitando a la gober-nanza. A diferencia de los modos anteriores, la gobernanza no pretende te-ner valor de racionalidad universal, coexiste con la burocracia y la gerenciapblica y tiene formas de expresin extraordinariamente plurales. La gober-nanza se presenta, en definitiva, como el modo de gobernacin caracters-tico de una sociedad compleja, diversa, interdependiente y dinmica en laque las Administraciones actan con racionalidad limitada, el conocimien-to se halla fragmentado entre diversos actores y la realizacin de los intere-ses generales depende de la calidad de la interaccin entre las Administra-ciones Pblicas, lo que podemos definir como gobierno multinivel, y destas con las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado.

Tal como este libro recoge en el primero de sus captulos, la globalizacin,entre otros efectos, est produciendo la ruptura del orden de los Estadosque naci trabajosamente de la Paz de Westfalia, y est impactando en laaccin poltica y la gestin pblica de mltiples formas. Supone, por tanto,un desafo a las capacidades institucionales de los Estados y nos obliga apensar de nuevo los modos de gobernacin. Los grandes retos de nuestrotiempo, como la erradicacin de la violencia, el desarrollo, la profundiza-cin de la democracia, la igualdad y la solidaridad, el fomento de la com-petitividad, la productividad y el empleo digno, la sostenibilidad ambiental,el mantenimiento de la paz, el respeto de la diversidad y la pluralidad, la in-tegracin de los inmigrantes y un largo etctera, ya no pueden estar bajoel control slo de los gobiernos estatales. Para enfrentarse a ellos y hacerviable la globalizacin es necesario ir construyendo ejes de gobernabilidadglobal-local capaces de asociarse y de movilizar cuando sea necesario ala ciudadana y al sector empresarial. Esto no significa que el Estado tengaque desaparecer ni reducirse. Pero indica que estn cambiando susfunciones y las capacidades requeridas para su desempeo. Sin duda, elEstado va a seguir siendo el recurso indispensable y ms potente del quedisponemos para gobernar positivamente las transformaciones que la glo-balizacin impone y, aunque los Estados van a perder inevitablemente po-

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deres a favor de las entidades subcentrales y supranacionales, ello no impli-ca que pierdan ni relevancia ni centralidad poltica. Estn surgiendo loscontornos de una sociedad en red en la que los Estados cumplen funcio-nes imprescindibles de articulacin e integracin hacia adentro y haciaafuera. Lo que est en juego, en definitiva, no son los poderes de tal o cualgobierno, sino la gobernabilidad de la globalizacin, que nos obliga a re-plantearnos el diseo institucional actual no para llegar a un juego desuma cero entre poderes territoriales en conflicto, sino para alcanzar la ar-quitectura de una interaccin respetuosa y eficaz entre todos los poderes.

Joan Prats es un valenciano residente en Catalua, y un espaol que ya estambin latinoamericano. Sus largos aos de trabajo acadmico, poltico,funcionarial y como consultor internacional le han permitido vivir y estudiarprofundamente las transformaciones polticas y administrativas no slo deEspaa, sino prcticamente de toda Amrica Latina y de no pocos paseseuropeos y mediterrneos. El captulo segundo de su libro nos propone unainterpretacin de las principales transformaciones vividas por las Adminis-traciones Pblicas europeas y latinoamericanas durante los ltimos veinti-cinco aos. Las principales reformas de este perodo se inspiran en la deno-minada Nueva Gestin Pblica, un movimiento de ideas, polticas yreformas centrado en la introduccin de valores gerenciales en la Adminis-tracin, principalmente la orientacin y la responsabilidad por resultados,aunque de traducciones prcticas muy diversas. Aqu el autor muestra su fi-liacin netamente neoinstitucionalista: para l, lo que determina en ltimotrmino el rendimiento econmico y social de un pas es la calidad de susinstituciones, de su accin colectiva y de los sistemas de incentivos para elcomportamiento individual y organizativo tanto pblico como privado. Sutesis principal consiste en que la insuficiente conciencia de la importanciade las instituciones para el bienestar es lo que ha propiciado una NuevaGestin Pblica demasiado centrada en la gestin organizacional y en larelacin principal-agente, demasiado confiada en que los resultados pue-den medirse siempre, demasiado desconsiderada de la horizontalidad ytransversalidad de la mayora de los asuntos pblicos, demasiado confiadaen los instrumentos y tcnicas de gestin y poco en las condiciones que loshacen eficaces y eficientes, demasiado centrada en la eficiencia asignati-va y poco en la adaptativa y, sobre todo, demasiado ignorante del marcoo entorno institucional en el que actan las organizaciones y los servidorespblicos. El autor usa los indicadores del Instituto del Banco Mundial, estoes: voz y participacin, estabilidad poltica, calidad regulatoria, eficacia delos gobiernos, Estado de Derecho y lucha contra la corrupcin, para apro-ximarse al impacto de las polticas de reforma gerencial en la calidad delas instituciones pblicas, constatando resultados escasamente positivos enel mejor de los casos y negativos en los ms.

Joan Prats es un buen conocedor de Max Weber. Lo ha reledo para inda-gar, en el captulo tercero, sobre las razones del xito histrico del modelo

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burocrtico como paradigma pretendidamente universal de racionalidada la vez gerencial y legal. Segn afirma, la clave se encuentra en la rela-cin entre burocracia y capitalismo moderno, porque slo as se entiendela vigencia y el valor de la burocracia hoy y las dificultades de establecermodos administrativos burocrticos en la mayor parte de los pases latino-americanos, pases que registran, antes que burocracias al estilo weberia-no, burocracias patrimoniales que se corresponden con formas muy imper-fectas de capitalismo y de mercado. El captulo tambin describe la crisisdel modelo burocrtico y la pretensin de su sustitucin por un modelo ge-rencial, cuyas contribuciones y lmites a una nueva racionalizacin de lagestin pblica se exponen. Finalmente, el captulo trata las condicionesque hacen emerger la gobernanza como modo de gobierno razonabledentro de un contexto marcado por la globalizacin, y analiza la gnesiseuropea del concepto, la precisin de su marco conceptual y sus relacio-nes y diferencias con las ideas de gobernacin y gobernabilidad, la impor-tante distincin entre racionalidad sustantiva y racionalidad procedimen-tal, y la relacin entre la gobernanza y la gestin de redes, entre otrosaspectos. El captulo se cierra con una reivindicacin de la gobernanza de-mocrtica, para lo que el autor formula la pregunta clsica: puede haberbuenas administraciones sin buenos ciudadanos? La respuesta que nospropone es un reencuentro con la tradicin democrtica ms atractiva yexigente: el republicanismo cvico y su defensa, frente al liberalismo polti-co, de las virtudes pblicas y de la poltica y la gestin pblica como el m-bito y la actividad en que tales virtudes se cultivan.

Finalmente, el captulo cuarto y ltimo contiene una breve descripcin dealgunos casos y mbitos de la gestin pblica cuyas transformaciones evi-dencian la transicin de la burocracia al management y de ste a la go-bernanza. Los cuatro temas elegidos han sido: la reforma de un sistemaeducativo; la evolucin que estn sufriendo los sistemas regulatorios en laOCDE; el paso del gobierno a la gobernanza local y la transformacin co-rrespondiente de la naturaleza y funciones de los gobiernos locales, y lastensiones y evolucin que estn experimentando los sistemas de ayuda aldesarrollo. En los cuatro casos, se trata de procesos abiertos cuya dinmicase ve impulsada por fuerzas caractersticas de la globalizacin y conduci-da por concertaciones necesarias entre diversos niveles de gobierno, conel concurso de la sociedad y del sector privado.

ste es un libro cargado de ideas. Se podr estar de acuerdo, o no, con loque dice, pero seguro que no dejar indiferente ni aburrir a quienes estninteresados en la construccin de la gobernabilidad de nuestro tiempo. Esfruto de una enorme labor de observacin, reflexin y estudio, y su tono espositivo sin ser ingenuo. Ciertamente, a los espaoles no nos ha ido nadamal en el ltimo cuarto del siglo XX. Hemos hecho cambios sustanciales yhemos llegado a un nivel de bienestar importante. Esto hubiera sido imposi-ble sin una gobernacin que, aun sin ser modlica, merece un gran respe-

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Presentacin

to. Los polticos y los funcionarios espaoles en el Gobierno central, las Au-tonomas y los Poderes Locales hemos contribuido a ello. Tenamos, es ver-dad, un mapa de ruta. Cuando se inici la transicin, las tareas estabanclaras: democracia, restitucin y generalizacin autonmica, Estado delbienestar, integracin europea. Fueron tiempos de grandes transformacio-nes, pero no de grandes innovaciones polticas, porque el horizonte estabafijado y lo que haca falta eran buenos gestores y operadores polticos yadministrativos. Necesitbamos y tuvimos, por lo tanto, ms navegadoresque descubridores.

Hoy las cosas son diferentes. Nuestra sociedad es ms compleja, su interde-pendencia es mucho mayor, las oportunidades han aumentado pero tam-bin las incertidumbres, los nuevos desafos ya no tienen respuestas prees-tablecidas, estamos en primera fila con los dems pases europeos ytenemos que buscar y aprender con ellos. stos son tiempos que reclamanliderazgo poltico y gerencial, experimentacin y aprendizaje, pues lo ante-rior no sirve y lo nuevo no acaba de nacer. Espaa tiene por delante el retode ir construyendo una nueva gobernanza respetuosa con sus identidadesplurales, que nos permita contribuir a la gobernabilidad global y a insertar-nos positiva y ventajosamente en ella. Quienes se sientan atrados por esereto encontrarn en este libro muchas ideas vlidas para anticipar mane-ras de construir las capacidades institucionales que los nuevos tiempos re-quieren.

Jordi Sevilla SeguraMinistro de Administraciones Pblicas

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Captulo 1

LOS DESAFOS QUE LA GLOBALIZACIN PLANTEAA LA POLTICA Y LA GESTIN PBLICA

1.1. LA GLOBALIZACIN Y LOS CAMBIOS EN LA ESTRUCTURAY EL ROL DEL ESTADO

En 1980 el comercio mundial representaba el 12% del PIB mundial. En el2003 alcanz el 30%. Durante este tiempo el PIB mundial creci a una me-dia anual del 3%, mientras que el comercio lo hizo al 6%. El comercio deservicios es el que ms ha crecido, pero las empresas industriales ya estnexportando el 32% de su produccin y las relacionadas con las TICs expor-tan algo ms del 42%. En todo caso, la participacin de los pases en el co-mercio mundial est muy concentrada: Estados Unidos (14,5%), Japn(5,8%), China (5,5%) y la Unin Europea (24,5%) concentran ms de la mi-tad del comercio mundial. Todo ello sin olvidar las barreras arancelarias ytcnicas que los pases desarrollados siguen oponiendo a la exportacinde productos agrcolas, textiles y a los servicios intensivos en mano deobra, que son los que ofrecen ventajas competitivas para los pases en de-sarrollo. Y sin dejar de lado las escarniosas subvenciones a las exportacio-nes agrarias de los pases desarrollados.

La inversin extranjera directa desde 1980 viene creciendo a una tasa me-dia anual del 7%, impulsada principalmente por ms de 60.000 empresasmultinacionales que representan ya el 66% de las exportaciones mundialesde bienes y servicios y el 10% de las ventas nacionales mundiales. Estasmultinacionales, a travs de sus ms de 500.000 empresas filiales estableci-das fuera del pas sede, ya venden localmente ms del doble de lo queexportan.

La globalizacin est alcanzando tambin, aunque mucho ms limitada-mente, a la fuerza de trabajo: entre 1980 y 2002 casi se ha triplicado el n-mero de emigrantes como porcentaje de la poblacin mundial, pasandode 60 a 180 millones de personas.

Entre 1981 y 2001 el PIB per cpita de los pases en desarrollo creci un pro-medio del 30%. Pero el cuadro general del crecimiento es mucho ms mix-to dadas las grandes disparidades regionales: el crecimiento sera muchomenor si no se registraran los grandes avances de China e India; frica

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subsahariana no ha crecido; Europa del Este y Asia Central han declinado,y el crecimiento registrado en Amrica Latina, el Norte de frica y OrientaMedio ha sido en general insignificante. Los pases que menos han crecidoson por lo general los que ya eran los ms pobres en 1980.

Esto explica que la desigualdad entre pases haya aumentado considera-blemente: en 1980 el decil de pases ms ricos tena un ingreso per cpita16 veces mayor que el de los pases de los tres deciles ms pobres, lo quesignificaba una brecha de 19.000 dlares (precios paridad de compra de2002). En 2002 esta relacin se haba elevado a 22,5 veces ms y la brechaa 26.500 dlares. Estos datos resultan algo menos desalentadores si, en lu-gar de promediar pases, promediamos la poblacin mundial. Con todo, enun mundo que se quiere cada vez ms interdependiente y global, las des-igualdades resultan cada vez ms inquietantes: ajustado por poblacin, el40% de los pases ms pobres recibe sobre un 10% del producto mundial,mientras que el 20% de los pases ms ricos recibe ms del 60%; el 5% msrico de la poblacin mundial recibe una renta per cpita que es 32 vecesla percibida por el 10% ms pobre.

La pobreza extrema se ha reducido considerablemente en los pases endesarrollo tanto a nivel relativo como, por primera vez en su historia, a nivelabsoluto: entre 1981 y 2001 la gente viviendo con menos de 1 dlar al dapas del 39,5 al 21,3% de la poblacin y de 1.500 millones en 1981 a 1.100millones en 2001. Gran parte de este progreso se concentr en Asia, y es-pecialmente en China, donde el PIB se ha quintuplicado desde 1981 y elnmero de pobres reducido en unos 400 millones. En cambio, en fricasubsahariana la pobreza extrema creci del 42 al 47%. En el Este de Europay Asia Central la pobreza extrema pas de ser casi inexistente a afectar al6% de la poblacin (y el nmero de sta viviendo con menos de 2 dlaresdiarios pas del 2 al 24%). En Amrica Latina las tasas de pobreza se eleva-ron en los ochenta y retrocedieron en los noventa, acabando esta dcadaen los niveles de 1981. Se estima que Amrica Latina slo podr alcanzarhacia 2030 los objetivos del milenio fijados para 2015. En el Norte de fricay Oriente Medio las tasas de pobreza cayeron a la mitad durante losochenta, pero volvieron a crecer durante los noventa.

Los indicadores de salud y educacin muestran avances en todos los pa-ses en desarrollo, con la gravsima excepcin de la expectativa de vida enfrica, donde dej de crecer a fines de los ochenta y en 2002 haba pasa-do de 50 a 46 aos.

Los pases en desarrollo experimentan serios problemas ambientales queincluyen la contaminacin del aire y el agua, el deterioro de los suelos y losrecursos hdricos, las emisiones de gases de efecto invernadero, los bancosde pesca en declive, la destruccin de bosques o la prdida de biodiversi-dad. Se estima que slo la contaminacin del aire causa unos dos millonesde muertes al ao. El incremento en el consumo de energa se estima hoy

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entre un 2,8 y un 3% anual, muy lejos del 1,8 estimado hace muy pocosaos por la Agencia Internacional de la Energa.

La poblacin mundial se estima que crecer de 6.100 millones en 2001 a7.100 en 2015 y a 8.000 en 2030. Casi todo este crecimiento se dar en lospases en desarrollo, y casi todo l en ciudades. Se estima que para 2015las cuatro quintas partes de las ciudades con ms de 5 millones de habi-tantes estarn en pases en desarrollo. La participacin en la poblacinmundial de los pases en desarrollo pasar del 84,5% actual al 87,4%. Esta-mos lejos de las bombas demogrficas pronosticadas por algunos en lossetenta. El desafo mayor radica en la creacin en los pases en desarrollode los empleos necesarios para ocupar su fuerza de trabajo en expansin.Aun considerando la vlvula migratoria, si no se crean en torno a 35-40 mi-llones de empleos netos por ao, la combinacin de altas tasas de desem-pleo, salarios ms bajos y desafeccin creciente de los jvenes va a plan-tear serias amenazas.

Durante los noventa, 46 pases se vieron envueltos en conflictos, principal-mente civiles. Entre ellos estaban 17 de los 33 pases ms pobres del mun-do. La tendencia que se observa durante las dos ltimas dcadas es a unincremento de los conflictos en los pases en desarrollo conjuntamenteconsiderados, aunque combinada con una disminucin de los mismoscuando se convierten en pases de renta media. Los conflictos son, entreotras muchas cosas, expresin y causa de Estados en riesgo o fracasadosque tienden a ser quiz con algunos parasos fiscales nodos estratgi-cos de los trficos globales ilegales...1.

Entendemos por globalizacin el proceso de integracin creciente de lassociedades y las economas no slo en trminos de bienes, servicios y flujosfinancieros, sino tambin de ideas, normas, informacin y personas. La glo-balizacin contempornea es ms rpida, intensa y barata que cualquierade los procesos de internacionalizacin que la han precedido.

Las redes mundiales en expansin en las que se mueven los capitales, lasideas, las informaciones, los conocimientos, los trficos ilegales, las activida-des criminales, el terrorismo, el dinero negro, las pandemias, la lluvia cidao el CO2... conforman un tejido cada vez ms denso, fluido y muy desigualde interdependencias. La vida no slo de las empresas, sino de los pueblosy de la gente resulta cada vez ms afectada: hoy el trabajo, el bienestar, lapaz, la seguridad, las comunicaciones, la sostenibilidad... y, en general, lasexpectativas de vida de las personas dependen cada vez ms de proce-sos econmicos, sociales, polticos, tecnolgicos y culturales que slo demanera muy limitada estn bajo el control de los Estados.

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Los desafos que la globalizacin plantea a la poltica y la gestin pblica

1 Una exposicin actual y bastante completa de estos temas puede verse en J. D. Wolfensohn yF. Bourguignon (2004), Development and Poverty Reduction. Looking Back, Looking Ahead, Ban-co Mundial, noviembre.

El tipo de cohesin social conseguido histricamente mediante el poder re-gulador de los Estados sociales y democrticos de Derecho hoy resulta im-posible si algunos poderes reguladores clave no se transfieren desde el Es-tado nacional hacia unidades que alcancen y se pongan al mismo nivelque la economa transnacional. Ahora bien, las regulaciones globales sonel producto de un conglomerado diverso (de Estados, organismos multila-terales, empresas transnacionales y, ocasionalmente, ONGs de mbito glo-bal) altamente desigual y que, como tal conglomerado, no responde antelos pueblos. ste origina una tensin inevitable entre, por un lado, los muyimperfectos mecanismos de gobernanza global y, por otro, las institucionesdemocrticas que hoy por hoy se encuentran confinadas a los lmites delos Estados.

La globalizacin ha puesto en cuestin la constelacin nacional que habasurgido trabajosamente de la Paz de Westfalia. El Estado territorial, la na-cin y la economa circunscritas y autodeterminadas dentro de las fronte-ras nacionales, sede de la institucionalizacin del proceso democrtico, yano existen ms como ideal creble. Como ha sealado Habermas2, si el Es-tado soberano ya no puede concebirse como indivisible sino compartidocon agencias e instancias internacionales, si los Estados ya no tienen con-trol pleno sobre sus propios territorios, si las fronteras territoriales y polticasson cada vez ms difusas y permeables, entonces los principios fundamen-tales de la democracia liberal (el autogobierno, el demos, el consenso, larepresentacin y la soberana popular) se vuelven problemticos. La polti-ca nacional ya no coincide con el espacio donde se juega el destino de lacomunidad poltica nacional.

Consideramos importante destacar algunos procesos interrelacionadosproducidos por la globalizacin que estn en la base de las transformacio-nes de los roles y estructuras de los Estados, la poltica y la gestin pblicade nuestro tiempo:

1) El primero acontece en el interior del Estado y se expresa en el fenme-no universalizado de la devolucin o descentralizacin. La descentraliza-cin es uno de los procesos que ms destacadamente acompaan a laglobalizacin. Los gobiernos nacionales ya no pueden pretender asumirtoda la responsabilidad por el desarrollo nacional. Los desafos especficosdel desarrollo se dan tambin hoy y preponderantemente (como tendre-mos oportunidad de desarrollar despus al referirnos a las funciones de lasAdministraciones Pblicas en la competitividad econmica) en el espaciometropolitano y regional. La movilizacin de energas colectivas a este ni-vel se consigue mediante la construccin de espacios pblicos democrti-cos regionales o metropolitanos, que responden o acaban generandoidentidades y comunidades que es preciso saber articular dentro del Esta-do-nacin o plurinacional y a nivel global.

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2 Jrgen Habermas (2004), Tiempo de Transiciones, Editorial Trotta.

2) El segundo se refiere a la globalizacin de las regulaciones econmicasy, en menor medida, sociales y culturales, es decir, de las normas, estnda-res, principios y reglas que gobiernan la produccin y el comercio global, ascomo los mecanismos de coercin previstos para garantizar su cumplimien-to. Muchas de estas normas enmarcan despus, cuando no determinan di-rectamente, muchas de las regulaciones econmicas que cantarn losParlamentos nacionales. Estas regulaciones globales resultan de un procesodeliberativo plasmado en acuerdos entre actores colectivos, los cuales nopueden tener la legitimidad procedente de una sociedad civil constituidademocrticamente. El dficit democrtico de las regulaciones transna-cionales brinda la oportunidad de que las organizaciones no gubernamen-tales se vayan filtrando en el proceso deliberativo y obtengan ocasional-mente xitos importantes. Surge as cada vez con ms fuerza la idea de unasociedad civil global a construir sobre el suelo firme de unos derechos de hu-manidad globales efectivamente garantizados.

3) El tercero se refiere a la repercusin de la globalizacin sobre el sustra-to cultural/nacional de la sociedad civil forjado desde el proyecto de unEstado nacional. La revalorizacin de lo local y lo singular, la incapaci-dad del Estado nacional para integrar los ideales de progreso en la forjade una sola identidad nacional, los flujos migratorios y las solidaridades co-munitarias de origen estn liquidando la nacin cultural nica como elsustrato histrico-social de la solidaridad civil. Los Estados desarrollados seestn haciendo todos multiculturales o plurinacionales y plantean la nece-sidad, histricamente nueva, de construir una ciudadana multicultural oplurinacional. En muchos Estados en desarrollo, la globalizacin y la demo-cratizacin combinadas ahogan el viejo proyecto de uniformizacin na-cional y obligan a reconocer derechos constitucionales a las comunida-des, pueblos o naciones originarios.

4) La globalizacin precede pero se apoya y se acelera con la revolucintecnolgica representada por las TICs. stas transforman la estructura deoportunidades para el conjunto de los actores polticos, administrativos, em-presariales, sociales, culturales. No slo multiplican las posibilidades de inte-raccin. Tambin amplan la base territorial de las redes y de sus in-teracciones. Abaratan el coste del acceso al conocimiento, permitenformas innovadoras de fertilizacin cruzada entre el conocimiento acad-mico y los conocimientos expertos y tcitos. En el plano democrtico abrenposibilidades antes impensables de informacin y participacin ciudadana.En el mbito de la gestin pblica, no slo permiten avanzar la eficiencia dela gestin, sino tambin su transparencia y responsabilizacin. Las TICs por ssolas no transforman los roles, la estructura y las funciones de la Administra-cin Pblica, pero, en un sistema democrtico, abren importantes posibili-dades para que los agentes transformadores impulsen genuinas reformas.

5) La globalizacin transforma los intereses generales, fundamento lti-mo de los Estados y de sus Administraciones, en un triple sentido: a) Por un

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lado, los intereses generales nacionales dependen cada vez ms de laposicin que los Estados son capaces de alcanzar en un sistema interna-cional muy asimtrico. b) Por otro, emergen los llamados bienes o interesespblicos globales (paz, seguridad, medio ambiente, institucionalidad delos mercados supranacionales, prevencin de la salud frente a pandemias,etc.), de cuya satisfaccin depende el bienestar nacional pero que resul-tan imposibles de satisfacer sin la cooperacin internacional. c) Y, finalmen-te, en las condiciones de complejidad, diversidad, interdependencia y di-namismo planteadas por la globalizacin, la realizacin de los interesesgenerales ya no puede ser el monopolio de los poderes pblicos. stos con-tinan siendo los nicos titulares formalmente legtimos y los decisores lti-mos, pero su accin slo resulta eficaz y legtima cuando consiguen que ladecisin y su ejecucin sean el resultado de una interaccin entre los po-deres pblicos, el sector empresarial y las organizaciones de la sociedad ci-vil. Como exponemos ms adelante, saber crear las condiciones para quese den positivamente estas interacciones constituye la clave del buen go-bierno de nuestro tiempo, es decir, de la gobernanza.

6) La globalizacin transforma tambin la poltica. Se registra una para-doja aparente: ahora, cuando la democracia se expande ms que nunca,el dficit democrtico y el descrdito de la poltica son mayores que nun-ca. La explicacin no es tan difcil: estamos abordando los desafos plan-teados por la globalizacin no slo con las ideas, sino con las instituciones,las capacidades y las prcticas de la poltica democrtica de los Estadosnacionales. Diversos procesos confluyen en la crisis y cambio que est vi-viendo la poltica:

La poltica se redescubre y revaloriza al descubrirse los lmites de la tec-nocracia: la ciencia y sus expertos no poseen conocimiento, ni suficienteni indiscutible, frente a las grandes cuestiones pblicas; sabemos msque nunca y somos ms conscientes que nunca de los lmites de nuestrosaber; las decisiones pblicas ya no se legitiman slo en la tcnica; en elproceso decisorio es necesario alumbrar los intereses y las valoracionesen conflicto, saber instrumentar el consenso y, en su defecto, decidir evi-tando el desgarro social que puede acabar haciendo inviable la deci-sin.

Pero la poltica entra en descrdito porque la inadecuacin de las insti-tuciones polticas y administrativas a las nuevas realidades crea un mar-co de incentivos, a veces hasta perversos, de los que se deriva no slo lacorrupcin poltico-empresarial, sino, lo que es peor, la generacin demala poltica. Por ejemplo, el dato de que los capitales y la tecnologanecesarios para las grandes obras y servicios pblicos se encuentrencada vez ms concentrados en empresas privadas transnacionales sitaa las Administraciones titulares de los intereses generales en una posicinmuchas veces de principal impotente ante un agente superpodero-so que puede, de hecho, acabar controlando todo el ciclo regulador.

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Los partidos polticos, que van a seguir siendo instituciones clave de lavida democrtica, se hallan demasiado circunscritos al juego electoralnacional, son poco relevantes frente a los desafos de la gobernabilidadglobal y, adems, pierden el monopolio de la praxis poltica. Por un lado,registramos niveles importantes de desinters poltico, pero, por otro, unnmero creciente de ciudadanos sienten que deben invertir en la polisporque se encuentra en riesgo y porque, para muchos, el accionar cvi-co y poltico es inseparable de una concepcin renovada de la libertad:la ciudadana activa se dispara y la concepcin neorrepublicana de lademocracia gana fuerza y atractivo; el mapa de actores polticos seampla y complejiza; los medios de comunicacin, acompaados ytransformados por Internet, ganan una importancia creciente en tantoque actores y arenas del proceso poltico.

La poltica es cada vez menos direccin poltica de organizaciones tc-nicas y cada vez ms articulacin de asociaciones entre diversos nivelesde gobiernos (gobierno multinivel) y con las organizaciones empresaria-les y las organizaciones y movimientos de la sociedad civil. Esto requieregrandes capacidades de iniciativa, liderazgo, concertacin, prevenciny gestin de conflictos, de comunicacin, de creacin de equipos y re-des, etc., fuertemente acompaadas de capacidades de anlisis polti-co. Las organizaciones de los partidos polticos cada vez controlan me-nos el entorno y tienen que adaptarse ms a l; por eso tienen queabrirse, hacerse menos jerrquicas, ms planas, ms capaces de apren-der, ms conectadas con las organizaciones sociales, ms responsa-bles...

7) La gestin pblica tambin se transforma con la globalizacin. Ya nobasta con que las Administraciones Pblicas, como organizaciones, actenlegal, objetiva, eficaz y eficientemente. Diversos procesos confluyen y es-tn transformando decididamente la gestin pblica:

En primer lugar, la discrecionalidad pasa a impregnar casi todo el actuaradministrativo. La complejidad y dinamicidad impiden que la ley y los re-glamentos puedan programar el actuar administrativo. El Derecho tieneque reconocer espacios crecientes de discrecionalidad en el actuar ad-ministrativo. Los controles tradicionales de la discrecionalidad resultanmuy inadecuados; los nuevos controles de gestin por resultados noacaban de implantarse y tambin tienen sus lmites; este contexto dispa-ra las posibilidades de corrupcin y no garantiza la buena gestin; comoestos procesos coinciden con los de expansin de la democratizacin,las demandas por nuevos arreglos institucionales que aseguren la trans-parencia, el control y la responsabilidad de los polticos y gestores se dis-paran.

En segundo lugar, la gestin pblica se hace crecientemente interorga-nizacional y esto plantea competencias renovadas en la direccin pbli-

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ca profesional. Como ya sealara Metcalfe, advirtiendo un extravo ini-cial de la Nueva Gestin Pblica, la alta gestin pblica es hoy esencial-mente interorganizacional y esto hace obsoletos la mayora de los pro-gramas de formacin en direccin pblica. Las competencias de losdirectivos pblicos cubren hoy dosis importantes de emprendizaje, des-cubrimiento de oportunidades para la mejor realizacin de intereses ge-nerales, innovacin, creacin de equipos, liderazgo del cambio, crea-cin de tecnologas y metodologas que favorezcan la interaccinorganizacional, informacin y comunicacin pblica, etc.

La gestin pblica se diversifica y complejiza: a) Por un lado, las funcio-nes administrativas se diversifican (formulacin y aplicacin de regula-ciones, formulacin de polticas y programas, servicios de prevencin,prestacin directa de servicios, gestin del conocimiento...), resultandoimposibles de reconducir a un solo diseo organizativo y funcional quesea prototipo de buena gestin (como fue la pretensin del paradigmaburocrtico). Las organizaciones administrativas se diversifican en su di-seo estructural, en sus tecnologas, metodologas y competencias de supersonal. Ya no son reductibles ni a un solo modelo de buena gestin ni aun solo rgimen jurdico-administrativo. b) Por otro lado, la mayora de losgrandes bienes pblicos de nuestro tiempo se hacen interdepartamen-tales o transversales. Ni la seguridad ciudadana, ni la prevencin de lasalud, ni la gestin de la poltica inmigratoria, ni el fomento de la compe-titividad, ni la calidad de la educacin pblica, ni un largo etctera sonya bienes pblicos o intereses generales cuya realizacin dependa deun solo departamento. Todas las grandes polticas pblicas se han hechotransversales dentro de cada Administracin y esto exige una capaci-dad de gestin pblica transversal que ha de superar la departamentali-zacin y el exceso en las lneas jerrquicas.

La gestin pblica es cada vez ms gestin del conocimiento. Pero depronto los polticos y gestores descubren que el conocimiento es de na-turaleza plural, que se halla disperso entre diversos actores y que es limi-tado, es decir, abre zonas importantes de incertidumbre y hasta de con-tradicciones. Captar el conocimiento necesario para la toma dedecisiones y su correcta implementacin obligan a ir mucho ms all delos informes tcnicos y la participacin ciudadana tradicionales. Laconstruccin de relaciones de interaccin, de redes, es fuente y se apo-ya a la vez en una concepcin renovada de los sistemas de informaciny conocimiento, as como de las competencias requeridas para la bue-na gestin pblica.

Todo lo anterior no significa en absoluto desconocer la importancia centralque los Estados van a seguir desempeando en la gobernabilidad de nues-tro tiempo. El Estado va a seguir siendo la arena poltica y el recurso indis-pensable y ms potente de que hoy disponemos para gobernar positiva-mente las transformaciones antes indicadas. Aunque los Estados van a

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perder necesariamente poderes en favor de entidades subestatales y su-pranacionales y sus tareas y funciones se estn transformando de hecho,ello no implica en absoluto prdida de relevancia ni de centralidad poltica.

El Estado democrtico de Derecho sigue siendo la instancia decisiva, perosu papel cambia: como ha sealado Dirk Messner3, deber renunciar a serel solucionador omnipotente de todos los problemas, delegando haciaarriba (al nivel internacional, a organizaciones multilaterales y suprana-cionales) de modo que la arquitectura de la gobernabilidad global vayaasentndose sobre ncleos regionales eficientes; simultneamente, los ac-tores locales ganan significacin dentro de la nacin y los actores no esta-tales asumen funciones que hasta ahora se adjudicaban al Estado. Estnsurgiendo los contornos de una sociedad red en la que el Estado cumplefunciones de articulacin e integracin hacia adentro y hacia afuera, y enla que tambin las instituciones no estatales y las empresas han de asumirresponsabilidades por el desarrollo.

A los Estados les va a corresponder cada vez ms un papel de gestor delas interdependencias entre desafos, actores y estrategias situados a lolargo del eje local-global. Esto exige grandes capacidades de seguimien-to, jurisdiccin y coordinacin internacional, as como de comunicacin yuna gran disposicin a aprender que trascienda las fronteras. La poltica vaa tener lugar en estructuras horizontales y verticales cada vez ms fuertes:estructuras en redes dentro de las sociedades estn adquiriendo cada vezms importancia; la conduccin jerrquica dentro de una instancia polti-ca se convierte en excepcin; sistemas de soberana compartida perforanla soberana nacional; una estructura multinivel de la arquitectura de la go-bernabilidad global, en la que acta una pluralidad de actores privados ypblicos, se superpone al sistema internacional del mundo de los Estados.La transformacin de la poltica en esa direccin est en marcha desdehace tiempo debido al proceso de globalizacin.

La globalizacin no ha debilitado a los Estados, que siguen siendo los ac-tores clave en la arena poltica interna e internacional. Pero estn cam-biando sus roles. Los Estados dejan de ser los proveedores universales paraconvertirse en catalizadores, habilitadores, protectores, orientadores, ne-gociadores, mediadores y constructores de consensos. La globalizacinest produciendo un nuevo orden de roles, asociaciones, partenariadosentre los gobiernos, los ciudadanos y las empresas y fortaleciendo la in-fluencia del pblico en las instituciones y los gobiernos... Crecientemente,el Estado es llamado a actuar como el vnculo entre los diversos actores im-plicados en los procesos de planificacin, regulacin, consulta y toma dedecisiones. El Estado sigue procurando su funcin de cohesin social, peroahora apareciendo como el hub de actividades que conectan distintos

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3 Claudio Maggi y Dirk Messner (coords.) (2002), Global Governance desde una perspectiva la-tinoamericana, Nueva Sociedad, Caracas, S. 35-68.

actores en los ms diversos campos, actividades, regiones, culturas, profe-siones e intereses. Para eso no sirven las viejas estructuras burocrticas de-cisionales jerrquicas. La diferenciacin creciente de necesidades, tecno-logas, habilidades, ideologas e intereses ha producido una gran difusindel poder. Las estructuras monocrticas, compactas, piramidales queconstituyen el legado del racionalismo del XVIII ya no representan la reali-dad de las Administraciones Pblicas contemporneas...4.

1.2. GOBERNANZA GLOBAL Y GOBERNABILIDAD ESTATAL

La cada vez mayor interdependencia plantea que para el buen gobiernonacional y local se tenga que ir construyendo tambin una buena gober-nanza global. El problema est en que la globalizacin hoy no est en-marcada y conducida por una gobernanza capaz de asegurar su gober-nabilidad democrtica y la formacin progresiva de una comunidadinternacional basada en la justicia.

La dcada de los noventa registr el auge y la crisis de la agenda neolibe-ral. Comenz con grandes promesas correspondientes a una supuesta nue-va era marcada por el fin de la guerra fra que permitira disfrutar los enton-ces llamados dividendos de la paz. Se crey que el mundo anteriormarcado por las fracturas ideolgicas iba a integrarse por la expansin delos mercados y las nuevas tecnologas de la informacin y la comunica-cin. Hasta se habl del fin de la historia y se registr una tercera oleada sinprecedentes de democratizaciones.

En Amrica del Norte y en Europa Occidental se registr una prosperidadantes inimaginable basada, no obstante, en modelos de consumo dudosa-mente sostenibles. China e India, los dos pases en desarrollo ms grandesdel mundo, tambin avanzaron considerablemente. En otros pases en de-sarrollo tambin se consiguieron avances importantes en el plano de las li-bertades polticas y del desarrollo humano. Pero el reverso de la balanza hasido demasiado grande y ha generado desafos y conflictos que han pro-vocado la crisis del sistema de gobernanza internacional costosamenteconstruido desde el fin de la Segunda Guerra Mundial.

Las expectativas de progreso esperadas de la globalizacin y la revolucintecnolgica se han visto dramticamente frustradas. La epidemia del SIDAes la peor de la historia de la humanidad. La Repblica Popular de Coreaha registrado una de las peores hambrunas de la historia. Se han registradoconflictos graves en ms de 50 pases, con un nmero de vctimas sin pre-cedentes en la poblacin civil, especialmente mujeres y nios. La inestabili-dad de los mercados financieros ha impuesto costos a los pases ms vulne-

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4 Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001), World Public SectorReport. Globalization and the State, Naciones Unidas, Nueva York, p. 27.

rables superiores en ocasiones a los peores desastres naturales. stos se mul-tiplican sin que las evidencias, cada vez mayores, de su relacin con elcambio climtico y de ste con los modos no sostenibles de produccin yconsumo consigan alterar la anestesia moral, principalmente, de los Esta-dos Unidos y otros pases desarrollados. Las desigualdades econmicas ysociales se han incrementado. La calidad de vida se ha deteriorado sensi-blemente en algunas zonas del planeta, y muy especialmente en el conti-nente africano y en algunos pases rabes. Casi 1.000 millones de personasviven en severas condiciones de pobreza extrema.

Desde el punto de vista econmico y poltico, nunca ha sido tan grande lafrustracin de los pases en desarrollo ante la desigual distribucin del po-der. Las reglas del comercio internacional no han impedido los abusos pro-teccionistas de las medidas antidumping adoptadas por los pases indus-trializados y actan sistemticamente contra los productores de los pasesen desarrollo, especialmente en los productos textiles y agrcolas. Los aran-celes que aplican los pases industrializados a las importaciones de los pa-ses en desarrollo son, en promedio, cuatro veces superiores a los que apli-can a las importaciones de otros pases industrializados. Adems, los pasesindustrializados pagan ms de 1.000 millones de dlares por da en subsidiosagrcolas internos seis veces ms de lo que gastan en la asistencia oficialpara el desarrollo que prestan a los pases en desarrollo (PNUD, Informe2002). Las grandes compaas transnacionales se han convertido en ac-tores estratgicos de la gobernabilidad global, sin que ello vaya acompa-ado de un sistema de responsabilizacin social y poltica que impida com-portamientos abusivos. Se ha generado un gran desorden global que haposibilitado que florezcan grandes redes de trficos ilegales con conexio-nes cada vez ms intensas con muchos Estados, especialmente los ms d-biles, por las que circulan toda clase de abyecciones (personas, armas,drogas, servicios criminales, terrorismo...). Nunca el mundo tuvo sensacinde vivir bajo tantos riesgos fuera del control de los gobiernos. La demandade seguridad se hace tan inevitable como fcilmente manipulable por losenemigos de la libertad. Muchos se preguntan si la democracia ser viablefrente a esta globalizacin desbridada.

El 11 de septiembre de 2001 marc el fin de las ilusiones neoliberales. Depronto se hicieron evidentes las graves tensiones y riesgos generados a lolargo de los noventa. En un primer momento se crey que la tragedia com-partida unira al mundo. A este movimiento responde la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre la Financiacin para el Desarrollo, celebrada enMonterrey en marzo de 2002, que permiti invertir la tendencia posterior ala guerra fra de disminucin de la ayuda prestada a los pases en desarro-llo. En el mismo sentido, en la Conferencia ministerial de la OrganizacinMundial del Comercio celebrada en Doha unos meses antes se lleg a unacuerdo que reactiv las negociaciones comerciales multilaterales, supe-rando el punto muerto en que haba concluida la reunin ministerial deSeattle. Pero las dificultades de desarrollo e implementacin con que se

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enfrentan estos acuerdos, unidas a otros datos, y muy especialmente a lagravsima situacin de tensin en Oriente Medio y la escalada del terroris-mo, amenazan con nuevas fracturas a nivel mundial. El gobierno de los Es-tados Unidos y sus aliados, al invadir Irak rompiendo la legalidad interna-cional, han expresado su voluntad de construir una gobernanza globaldesde un unilateralismo hegemnico que subordina los intereses globales alos de la gran potencia norteamericana.

Frente a la ingobernabilidad global y a sus intentos de reduccin unilateralse producen movimientos sociales cada vez ms importantes, tanto en lospases desarrollados como en desarrollo. Aunque se trate de movimientos yprotestas que obedecen a planteamientos muy diversos, conjuntamenteconsiderados, van configurando nuevos actores en un orden internacionalnaciente e incierto. Como ha sealado Czempiel, el mundo todava no esninguna sociedad mundial, pero ya no es tampoco slo un mundo de Esta-dos. Para la mayora de las Cancilleras y para los autores realistas, elmontn variopinto de ONGs es un factor de interferencia molesto y ruidosopero finalmente impotente. Pero, por otro lado, hay toda una corriente queve en la accin de las ONGs el fermento de una sociedad global y el fac-tor principal de renovacin de la poltica mundial. Habermas, por ejemplo,espera una reestructuracin democrtica del mundo proveniente no delos Estados, sino de movimientos ciudadanos en todo el mundo. Segura-mente, un nuevo orden mundial no surgir de una oenegizacin de la pol-tica mundial, sino mediante una legitimacin y civilizacin de las relacionesinternacionales conducidas por los Estados. Pero las ONGs son una fuerzamotriz y de cambio innegable en la medida que contraponen a la globali-zacin desde arriba una globalizacin desde abajo que incluye el desarro-llo de una tica mundial que va fundamentando una ciudadana y unagobernanza mundiales.

El mundo se muestra cada vez ms como un hbitat colectivo de los hu-manos que impone regulaciones obligatorias para todos, que deberan es-tar orientadas a los derechos humanos y a la justicia y no a los intereses ge-nerales del hegemn o de sus adlteres. Hasta ahora, sin embargo, lasinstituciones polticas, jurdicas y morales de las sociedades siguen ancladasen la poca de los Estados-nacin, de manera que todava no se consi-gue disponer de los espacios adecuados para albergar los procesos din-micos de la globalizacin. Como corrientemente se seala, hasta ahorahemos considerado primordialmente la globalizacin de los mercados y,siendo la globalizacin un proceso mucho ms que econmico, el desafofundamental se encuentra, sin embargo, en cambiar hacia una globaliza-cin orientada a la gente.

En este contexto las propuestas para asegurar la gobernabilidad de la glo-balizacin son muy diversas. En primer lugar, existe un pequeo grupo quepiensa en agrandar a nivel mundial el Estado-nacin. En segundo lugar,una pluralidad amplia de autores ve en la ONU reformada el actor prota-

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gnico de la gobernanza global. En tercer lugar, muchos representantesde la escuela realista perciben que la conduccin poltica de los desafosglobales slo es posible desde el poder hegemnico de los Estados Unidosy un grupo variable de aliados subordinados. Finalmente, un grupo crecien-te de autores, al que nos sumamos, considera necesario un proyecto degobernanza global cooperativa para la conformacin e insercin institu-cional de la globalizacin a fin de manejar interdependencias complejas ysoberanas compartidas en un mundo cada vez ms intensamente interco-nectado.

Hasta hoy, la gobernanza de superpotencia est prevaleciendo sobre lagobernanza global cooperativa. Como seala Messner, estamos msante un nuevo desorden que ante un nuevo orden mundial internacionalbasado en la cooperacin y en el Derecho. Pax Americana o Estado deDerecho Internacional?, rezaba el ttulo de un Seminario organizado porla Fundacin Ebert. El hecho de que la Administracin Bush se aparte de-cididamente del multilateralismo y se vuelva hacia una poltica hegem-nica unilateralista, el replanteamiento de las relaciones euro-americanas,la tendencia al desmontaje del sistema de las Naciones Unidas y la inse-guridad sobre el futuro papel de Rusia y de China... caracterizan las gra-ves tendencias de la poltica mundial a comienzos de siglo.

No se trata slo, pues, de democratizar las instituciones multilaterales, lascuales adolecen, obviamente, de un claro dficit de legitimidad democr-tica que es necesario llenar mediante el reconocimiento creciente del rolde las ONGs y mediante reformas internas que procuren mayor simetra a lapresencia de los Estados. Este aspecto fue ya tratado valiente y satisfacto-riamente en el captulo 5 del Informe del PNUD del ao 2002 y es objeto denumerosas iniciativas en el mbito internacional. Pero la reforma y hasta lademocratizacin de los organismos multilaterales tendran un sentido muylimitado, y hasta contradictorio, si triunfa el proyecto de gobernanza globaldesde el unilateralismo hegemnico que slo aceptara un multilateralismosubordinado.

La gran cuestin est en saber si podemos contribuir a la construccin deuna gobernabilidad global cooperativa, que incorporara con pleno senti-do el tema de la democratizacin, la cual, siguiendo a Messner5, se expre-sara en una nueva arquitectura institucional caracterizada por:

1) Una arquitectura policntrica fruto del convencimiento de que cual-quier intento que ignore el policentrismo del mundo global est condena-do al fracaso. Esto concierne directamente a la relacin transatlntica.Hoy los Estados Unidos se orientan cada vez ms a un unilateralismo glo-bal y al concepto del hegemn benevolente, actuando como si el

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5 Dirk Messner y Franz Nuscheler (2003), Das Konzept Global Governance: Stand und Pespekti-ven, INEF Report, Universitt Duisburg-Essen, Duisburg.

mundo fuera unipolar, tal como seala Huntington. Esto coincide hastaahora con la incapacidad de la UE y de otros actores polticos para colo-car al lado de Estados Unidos un poder comparable y tomar iniciativas depoltica mundial.

2) La gobernabilidad global depende de diversas formas y planos inter-nacionales de coordinacin, cooperacin y toma de decisin colectiva.Las organizaciones internacionales se hacen cargo de esa funcin coordi-nadora y colaboran en la formacin de puntos de vista globales. Los reg-menes traducen la voluntad de cooperar en disposiciones normativas obli-gatorias. De los retazos de iniciativas sectoriales puede desarrollarseprogresivamente un tapiz de estructuras de cooperacin.

3) La gobernabilidad global no se restringe, pues, a ms multilateralismoen el plano global. Muchos problemas requieren respuestas polticas en di-ferentes esferas de accin, a lo largo del nuevo eje de gobernabilidad lo-cal-global.

4) La gobernanza global convierte la percepcin tradicional de la sobe-rana en una reliquia anacrnica de un mundo de Estados que ya no existems. El imperativo de la cooperacin exige renuncias a la soberana quelos efectos de la globalizacin ya haban impuesto. Para ser capaces decooperar, tambin las grandes potencias deben conformarse con sobera-nas divididas que como muestra la Unin Europea pueden originar nouna prdida, sino una ganancia de capacidad de accin y solucin deproblemas y mayor peso poltico mundial.

5) La gobernanza global exige una reforma institucional en profundidaddel aparato estatal porque todas las esferas de la poltica tambin la po-ltica interna que se ocupa de la seguridad nacional, la poltica de inmigra-cin y de asilo estn insertas en contextos globales. Es necesario reunircompetencias normativas sectoriales aisladas en redes normativas eficien-tes, pero tambin reorientar las esferas de las polticas de cada Estado ha-cia una mayor coordinacin.

6) La gobernanza global no es, por lo tanto, un proyecto en el que sloparticipan los gobiernos y las organizaciones internacionales. En muchoscasos se requiere la colaboracin de actores privados. La poltica tienecrecientemente lugar en estructuras en red horizontales y verticales. En mu-chas polticas especficas las ONGs tienen una funcin consultora, correcti-va y de participacin irreemplazable.

7) Finalmente, la gobernabilidad global cooperativa tiene como condi-cin lo que Kant peda ya en sus primeros tres artculos cruciales sobre lapaz perpetua: primero, una paz garantizada a largo plazo slo puede surgiren y entre Estados constitucionales; segundo, la poltica mundial cierta-mente no necesita ningn Estado mundial rector, sino la fuerza reguladora

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de un derecho de gentes obligatorio; tercero, la naciente sociedad mun-dial debe construirse sobre una constitucin cosmopolita con derechoscosmopolitas, es decir, sobre el fundamento comn de los derechos hu-manos universales.

1.3. FORTALECER LA ACCIN EXTERIOR DE LOS ESTADOS

La globalizacin est produciendo, en efecto, que todas las polticas inter-nas sean o estn teidas de internacionalidad. Los Ministerios de AsuntosExteriores pierden su monopolio tradicional sobre la accin exterior del Es-tado; los presidentes se involucran cada vez ms en poltica exterior y, dehecho, la dirigen; los ministros de lnea desarrollan sus propias redes interna-cionales; numerosos agentes descentralizados y no gubernamentales ha-cen lo propio. En este contexto se hace necesario, en primer lugar, replan-tear el papel, la capacidad institucional y la organizacin de los Ministeriosde Asuntos Exteriores.

El primer riesgo a conjurar es la fragmentacin de la accin externa del Es-tado, dada la inevitabilidad del incremento del nmero de actores internosparticipantes en la misma. Para conseguirlo es necesario mejorar drstica-mente la coordinacin interna de la accin exterior. Para ello, la experien-cia internacional aconseja establecer o fortalecer mecanismos eficacesde coordinacin que pueden responder a muy diversos modelos.

Quiz lo ms urgente sea crear o fortalecer la capacidad central necesa-ria para gestionar las interconexiones polticas que resultan de la globaliza-cin. Entre otras cosas, se ha de poder proveer a los responsables de lasdistintas polticas sectoriales de una percepcin fundada de las ramifica-ciones internas e internacionales de sus decisiones sectoriales. Para ellodeber adoptarse una visin estratgica y a largo plazo de los intereses yprioridades exteriores, centrndose slo en el seguimiento y apoyo de laspolticas directamente referidas a los mismos. El que este rol de coordina-cin sea jugado por los Ministerios de Asuntos Exteriores mediante una redque los vincule con la Presidencia y los Ministerios de Economa, Haciendae Interior, al menos, o que, alternativamente, sea asumido por una unidadsituada en la Presidencia, resulta ya un tema debatible que deber resol-verse pragmticamente en cada caso. Tampoco aqu hay modelo indis-cutible.

La disminucin de soberana que la globalizacin conlleva puede ser com-pensada con la oportunidad que la misma abre para influir en los demspases y en el orden global resultante. Pero para lograr esta influencia hacefalta superar la mera presencia y conseguir representacin e involucra-miento regular en las deliberaciones internacionales. Ahora bien, como losEstados no pueden pretender involucrarse eficazmente en todo y a la vez,debern por ello desarrollar la capacidad de establecer objetivos y priori-

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dades estratgicos. Sobre esta base podrn definir fundadamente los ejesde su participacin en los foros internacionales, partiendo de una mejorconceptuacin de los intereses nacionales en relacin a determinadoseventos internacionales. Cuando no se tiene fuerza suficiente, ganar in-fluencia pasa por la credibilidad internacional, y sta slo se consigue conconsistencia poltica y coherencia interna.

La credibilidad e influencia internacional se acrecienta cuando los demsEstados perciben que un gobierno sabe lo que dice y tiene voluntad y au-toridad de cumplir lo que promete. La habilidad de un gobierno para fun-damentar sus compromisos en base a un cuerpo de principios y prioridadesnacionales puede tambin ayudar a mejorar su credibilidad internacionaly a la construccin de los consensos internos para aplicar los compromisos.Todo ello exige la capacidad de desarrollar un marco de referencia para laaccin exterior que, al menos, defina o garantice:

los objetivos de la poltica y la accin exterior en cada uno de los foros;

las competencias y limitaciones de las instituciones y procesos involucra-dos;

los medios a travs de los que el gobierno nacional participar e influiren las decisiones internacionales;

la gestin de las relaciones continuas entre los actores internos clave y,en especial, del flujo de informacin y de los procedimientos de resolu-cin de conflictos entre ellos (especialmente entre los ministros y la uni-dad central de coordinacin);

la consistencia con los objetivos y polticas nacionales afectados; lacompatibilidad constitucional y legal.

La globalizacin mejora tambin las oportunidades de compartir con loscolegas de otros pases que estn viviendo los mismos problemas. La emer-gencia progresiva de redes y de organizaciones facilitadoras de las mismaspermite multiplicar los contactos, compartir experiencias y fortalecer el pro-ceso de aprendizaje. La globalizacin significa tambin que los gobiernospodrn apoyarse en la experiencia de otros pases para formular e imple-mentar sus propias polticas. Esto no tiene nada que ver con copiar o im-portar. Exige el desarrollo de una capacidad poltica y gerencial ajena a lafuncin pblica tradicional, la cual, a juicio de algunos autores, constituyeun rasgo destacado de la competitividad nacional.

Todo ello nos lleva a una ltima y obvia exigencia de la globalizacin: la re-definicin de los conocimientos, actitudes y habilidades requeridos de los l-deres polticos y de la funcin pblica. Las habilidades lingsticas; la sensi-bilidad multicultural; la capacidad de construccin y manejo de redes; la

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visin y gestin estratgica; la capacidad de negociar, de construir equi-pos, de gerenciar la tensin y el conflicto y, quiz sobre todo, de mantenerla credibilidad necesaria para dirigir procesos de experimentacin y apren-dizaje, resultan aspectos crticos de la reinvencin del liderazgo poltico yde la funcin pblica que requiere nuestro tiempo.

1.4. LA PARTE DE LA SOCIEDAD CIVIL: CIUDADANAS/OS DE TODOSLOS PASES, UNOS!6

En los albores del tercer milenio un fantasma recorre el mundo: el temorcreciente a que nuestras vidas estn siendo conducidas por fuerzas gene-radas humanamente pero ya fuera de control; la sensacin creciente devulnerabilidad; la respuesta, ya mayoritaria en tantas encuestas, de que lasvidas de nuestros hijos y nietos sern peores. Hay base real para estas sen-saciones o se desvanecer el fantasma como lo hacen las ltimas sombrasde los comunismos cientficos?

La verdad es que hoy tenemos ms evidencias para nuestras inquietudesque las que tena Marx para su determinismo histrico. A pesar de saber mssobre las grandes cuestiones del futuro humano, o quiz por ello, percibimoslos lmites de nuestro conocimiento y aceptamos que vivimos y hemos de to-mar decisiones en la incertidumbre. Frente a una catstrofe astral, poco po-demos hacer. Pero frente a las catstrofes varias demogrficas, ecolgi-cas, econmicas, de seguridad, etc. podramos y deberamos hacermucho. Ahora bien, en un mundo de polticos preocupados por las eleccio-nes y de burcratas preocupados por su supervivencia, quin se ocuparde definir los intereses generales de modo que comprendan los de las prxi-mas generaciones? Por otra parte, en un mundo donde la interdependen-cia creciente ha hecho emerger verdaderos bienes pblicos globales,cmo podremos construir la gobernanza necesaria para asegurar su provi-sin efectiva? Esto no es ninguna cuestin tcnica: sin la provisin de esosbienes no hay gobernabilidad; volvemos al estado de naturaleza al que es-tn retrotrayndose tantos Estados fracasados y en riesgo que, en un mundointerdependiente, amenazan irremediablemente la seguridad de todos.

Podemos apoyarnos en datos e interpretaciones procedentes del BancoMundial y de la OCDE. Wolfensohn, Presidente del BM, va por el mundo y elciberespacio predicando que los grandes desafos globales provienen dedesequilibrios muy graves, que responden a cadenas histricas de largo ci-clo, particularmente agudizados en los aos noventa. Hoy sabemos que en2015 habr 3.000 millones de personas con menos de 25 aos, casi todasellas en los pases en desarrollo. Tambin que en los prximos veinticincoaos la poblacin mundial crecer en unos 1.500 millones de personas, de

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6 Texto encontrado en la maleta de trabajo olvidada por un analista del IIG durante su excur-sin a Canaima, Venezuela.

las cuales slo 50 millones correspondern al mundo desarrollado. Esto va aproducirse en un mundo hoy de 6.000 millones de habitantes en el que1.000 millones disfrutan del 80% del PIB global, mientras que otros 1.000 millo-nes viven con menos de un dlar diario.

Frente a estos desequilibrios los gobiernos del mundo respondieron formu-lando los Objetivos del Milenio. Pero son bastantes los pases en los que seest gestando la bomba demogrfica que no parece que vayan a alcan-zar los Objetivos. Las presiones migratorias y sobre los recursos naturales vana ser muy difciles de manejar. Entretanto, los gobiernos, las transnacionales,muchas ONGs y nosotros mismos corremos frenticamente impulsados pormotivaciones inmediatas. Secamos humedades sin poder ver el ro que pa-rece formarse debajo de la casa. Y de este modo sigue el despropsito: lospases desarrollados gastan 6 dlares en subsidios agrcolas y 12 en defensapor cada dlar que gastan en cooperacin al desarrollo; los pases en de-sarrollo siguen gastando ms en defensa que en educacin. Las nego-ciaciones comerciales se han bloqueado desde que en Cancn los pasespobres plantearon la necesidad de un reequilibrio comercial global. Lospases en desarrollo no combaten la corrupcin ni construyen la ley y el or-den que garanticen la seguridad y libertad de la gente. Los pases desarro-llados no se deciden a construir una arquitectura financiera internacionalque impida los colaterales tipo tequilazo y ponga a los parasos fiscalesbajo control efectivo. Los pases en desarrollo no acaban de articular siste-mas regulatorios capaces de liberar y controlar sus mercados financieros...

Pero no estamos en el mejor de los mundos? No hemos aumentado du-rante los cuarenta ltimos aos la expectativa de vida en veinte aos y re-ducido el analfabetismo a la mitad? No nos dice cada ao el PNUD queel desarrollo humano agregado no hace sino mejorar? Acaso no vamosbien, mejor que nunca, aunque algunos todava estn mal? Desgraciada-mente, estos indicadores no dicen nada de los desafos que tenemos pordelante. El demogrfico, combinado con el desarrollo entendido como in-dustrializacin, ha producido un nuevo proceso de consecuencias inquie-tantes e inciertas: el cambio climtico.

Donald J. Johnston es el Secretario General de la OCDE, el mayor think-tankde los pases desarrollados, para algunos el intelectual orgnico del neolibe-ralismo. Segn l, ya no puede cuestionarse que el cambio climtico se estproduciendo como consecuencia de las emisiones de CO2. La incertidum-bre es sobre a qu ritmo lento, rpido o abrupto se est produciendo. Siacertaran los que creen que el cambio est siendo abrupto y que vamosabocados a un caos climtico, Dios pille confesados a nuestros nietos!, vie-ne a decir Johnston, que implcitamente reconoce que el mundo no estpreparado ni parece querer prepararse para esta eventualidad.

Lo ms probable dice Johnston es que el cambio climtico se est pro-duciendo a un ritmo que permita que nos adaptemos. sta es la palabra

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mgica, adaptacin. La OCDE no se deja aprisionar en los encantamien-tos de quienes cuestionan los modelos de produccin y consumo occiden-tales. No se cuestionan. Tenemos que adaptarnos. Para ello se proponendos vas: 1) desacelerar el cambio climtico mediante la reduccin deemisiones de efecto invernadero, implementando el Protocolo de Kioto yhaciendo un uso ms amplio de tecnologas climticamente neutras, y2) la identificacin de las reas en las que la adaptacin y la preparacinresulten claramente necesarias.

Lo que Johnston tiene en mente cuando habla de reas lo expone clara-mente: Ante la evidencia del aumento de condiciones climticas extre-mas como la ola de calor que mat a tanta gente mayor en Europa en elverano de 2003, estamos preparados para tratar estos fenmenos?, pue-den nuestras infraestructuras de produccin elctrica soportar largos pero-do de fro o calor extremos?, hemos identificado a las comunidades engrave riesgo de inundaciones?, estamos preparados para luchar contralas enfermedades tropicales que invadirn nuestros climas recalentados?,podremos cambiar los cultivos agrcolas para adaptarlos a la reduccinde precipitaciones en unos lugares y a su intensificacin en otros?, si los di-ques no pueden proteger las tierras bajas estamos preparados para aco-ger refugiados ambientales?, estamos preparados para el da en que sedetenga la Corriente del Golfo?.

Pero las admoniciones de los Wolfensohn y Johnston no acaban de perfo-rar la epidermis de tantos polticos y empresarios del mundo a quienes pa-rece bastarles y sobrarles con la lucha contra el terrorismo y por los merca-dos globales libres. Los desequilibrios a que alude Wolfensohn se curan, a sucriterio, con ms y mejores mercados, y ante el riesgo climtico que refiereJohnston parecen pensar que si la tecnologa lo ha provocado, el progresotecnolgico se encargar de resolverlo. Tiene razn Jaume Curbet cuandorecuerda que los poderosos de este mundo viven en una hiperactividad deproblemas y deseos que no ofrece espacio para el reposo cultural, es decir,para encontrar sentido a nuestra posicin en la vida. Hoy ms que nunca,los centros de poder estn llenos de gente con muchsima formacin y po-qusima cultura y que no puede comprender esta diferencia.

Qu hacer? La verdadera sabidura estriba siempre en responder estapregunta. Como deca Wittgenstein, slo ha entendido el que ya sabe quhacer. Necesitamos propuestas para la accin porque otros mundos sonposibles y necesarios. Las elecciones se dice siempre se ganan o sepierden por cuestiones locales. Pero esto es cada vez menos cierto. Sabe-mos que el mundo de nuestros hijos y nietos est comprometido, que la sos-tenibilidad de la vida humana sobre el planeta est comprometida porprocesos que nosotros mismos hemos provocado y que hoy se expresan engravsimos desequilibrios medioambientales, econmicos y sociales. Si no seles enfrenta eficazmente vamos a tener problemas y quiz no haya cma-ras para contarlos. Los pases occidentales que ms se han beneficiado

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con la globalizacin no pueden dejar al resto del mundo a la suerte demercados muy imperfectos y de una cooperacin miserable. El 11S y el11M recuerdan que ya no puede haber paz y seguridad interior sin el hori-zonte de un orden internacional legtimo.

El mundo global ya no se puede controlar desde las fronteras de los Esta-dos, por ms que se agrupen en una OTAN renovada. El gran proyecto denuestro tiempo es construir una gobernanza multilateral que haga que laglobalizacin sea viable social, econmica y medioambientalmente.Cada vez que la humanidad ha vivido cambios de la envergadura de lospresentes ha tenido que revisar sus sistemas de gobernacin. Los Estados si-guen siendo necesarios, pero sus roles y capacidades tienen que cambiardrsticamente. Los gobiernos descentralizados asumen relevancia local y aveces internacional. Las estructuras multilaterales debidamente reforma-das resultan imprescindibles para proveer los bienes pblicos globales sinlos cuales la globalizacin podra convertirse en el sueo de la razn.

En absoluto se trata de crear un Estado mundial. Basta con crear la gober-nanza necesaria para proveer seguridad y estabilidad internacional, un or-den legal internacional efectivo, un sistema econmico mundial abierto einclusivo, un sistema de asistencia y proteccin de aquellos pases o gruposque an no pueden valerse por s mismos... Ah es nada!

Los Estados triunfaron como formas de gobernacin porque fueron capacesde proveer determinados bienes pblicos mejor que sus otras formas alterna-tivas y concurrentes (orden feudal, pequeas ciudades-Estado). Procuraron,en primer lugar, la seguridad de sus sbditos, sin la cual no puede florecer nin-gn tipo de libertad, y, adems, fueron generando una identidad comparti-da que se superpuso a las querellas de las identidades locales y la alimenta-ron con nuevas querellas frente a otros Estados e identidades. Proveyeron unsistema legal sobre el que asegurar una cultura de los derechos. Con el pasodel Estado absolutista al Estado liberal garantizaron gran parte de las liberta-des econmicas, civiles y algunas sociales de que hoy gozan los pases desa-rrollados. Sobre esta base se construyeron en Occidente las libertades polti-cas que hoy fundamentan las democracias mejor asentadas. Ciertamente,no ignoramos que ste no es el proceso seguido por lo general en AmricaLatina y en otras regiones del mundo. Pero nos vale para remarcar que unaforma de gobernacin el Estado en este caso se justifica por ser capazde asegurar la cohesin y supervivencia social ms eficazmente que otras.

Hoy no nos bastan los Estados ni un multilateralismo que dependa slo o fun-damentalmente de ellos. Si no somos capaces de construir una gobernanzaque provea los bienes pblicos globales seguiremos luchando contra los sn-tomas (terrorismo, drogas, trfico humano, crimen organizado, degradacinmedioambiental, enfermedades infecciosas, tormentas financieras, corrup-cin...) sin comprender ni atacar las causas. Es ms, corremos el riesgo deabordar estos sntomas desde los intereses locales y nacionales y no desde

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el horizonte de un orden global legtimo, con lo que al final hasta podemosagravar estos mismos procesos. De hecho, ya est ocurriendo as. Por ejem-plo, el tema de los Estados fracasados o en riesgo es tratado como afectan-do a la seguridad nacional norteamericana, no a la global; la cooperacinal desarrollo es vista demasiadas veces como otra forma de desarrollar losintereses nacionales en el exterior; la lucha contra el narcoterrorismo seplantea exclusivamente como eliminacin de la produccin y las redes decomercializacin de las drogas; la guerra de Irak se hace para eliminar su-puestas armas de destruccin masiva y se justifica despus para eliminar aun dspota cruel e implantar un sistema democrtico!... Podrn compren-der alguna vez tantos ciudadanos estadounidenses y europeos el dao quetodo esto ha hecho al por lo dems necesario liderazgo occidental en laconstruccin de gobernanza global? Sin un rpido cambio de los liderazgosy de su orientacin en el sentido que ya se ha producido en Espaa, lasperspectivas de la gobernanza global estn seriamente cuestionadas.

Ciudadanas de todos los pases, nanse! Ustedes que son ms como la tie-rra, que como madres pueden concernirse ms por la suerte de sus hijos ynietos, que como ciudadanas se sienten ms impresionadas por la humani-dad que por los egotismos que aprisionan a los hombres y los Estados, uste-des deben mostrarnos el camino de la sensibilidad y la verdadera fuerza.Necesitamos todo esto para empujar la construccin de esa gobernanzaglobal necesaria para la sostenibilidad de la especie en este momento desu evolucin. Los hombres somos poca cosa sin la valoracin de ustedes.Ejerzan su poder, propio y sobre nosotros. Porque la tarea que tenemos pordelante es dura aunque de esas que, si se tiene cultura para comprender,hacen vivir con plenitud.

La gobernanza global no consiste en crear un gobierno mundial ni en forta-lecer mucho ms las instituciones internacionales existentes. Consiste enfortalecer la coherencia, la eficacia y la legitimidad de las existentes sloimaginando otras nuevas cuando sea necesario.

La gobernanza global ha de basarse en el imperio de la ley y en un multila-teralismo institucionalizado. Los Estados van a seguir siendo actores clavepero ya no exclusivos. La gobernanza global es gobernacin multinivel queimplica todos los niveles de autoridad debidamente reformados a lolargo del eje local-global.

La gobernanza global ha de ser participativa, reconociendo a los actoresno estatales el derecho a jugar un rol efectivo en la toma de decisiones. Laconstruccin progresiva de redes de cuestiones globales especficas pue-de constituir un canal para esta participacin, as como para la articula-cin efectiva de todos los actores implicados.

La gobernanza global ha de ser democrtica no slo por ser participativa,sino porque implique ms equilibradamente a los Estados y los poderes lo-

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cales y supranacionales y porque supere los dficit de opacidad e irrespon-sabilidad que hoy caracterizan a tantas instituciones supra e internaciona-les. No bastar con reinventar la Asamblea General de Naciones Unidas.Sera necesario caminar hacia una segunda cmara o foro de la sociedadcivil si se quiere que las Naciones Unidas no pierdan credibilidad como forouniversal.

La gobernanza global no es una utopa de esas condenadas a fracasar alprometer resolver de una vez todos los problemas humanos. Es slo la cons-truccin de un sistema de gobernacin que permita someter a control hu-mano y democrtico ese conjunto de fuerzas hoy desembridadas y condu-cidas desde la pasin del poder y no para el servicio de la gente.

En fin, ciudadanas y ciudadanos del mundo, entendmonos, unmonos yactuemos.

1.5. ADMINISTRACIONES PBLICAS: ALGUNOS DESAFOSDE ORDEN GENERAL

Los nuevos desafos proceden fundamentalmente de los procesos en cursode globalizacin y transicin a la sociedad del conocimiento. Estos proce-sos estn generando una complejidad, diversidad y dinamismo sin prece-dentes. Estn generando, asimismo, una interdependencia desigual quehace emerger la llamada sociedad del riesgo. Todo esto modula o alteradecisivamente las tareas tradicionales de las Administraciones, exige tareasnuevas y obliga a plantear todas ellas en condiciones nuevas.

Por ejemplo, la provisin de bienes pblicos indivisibles (servicios uti universi-tatis) objeto de la tradicional funcin de polica se plantea de modo com-pletamente diferente. La prevencin de la salud, la seguridad interior y ex-terior incluido el terrorismo, las catstrofes naturales, la sostenibilidadambiental, los accidentes de circulacin, laborales, productivos, de trans-porte, de manipulacin gentica y un largo etctera, no puede hacersesino de modo parcial y subordinado mediante las intervenciones tradicio-nales de reglamentacin, inspeccin y sancin. Las tareas fundamentaleshoy son otras: creacin de observatorios, sistemas de informacin y conoci-miento, sistemas de alerta temprana, dispositivos de coordinacin de ac-ciones pblicas, privadas y civiles, campaas de sensibilizacin, programasde formacin... Incluso intervenciones clsicas como las regulaciones cam-bian de sentido, pues al darse a nivel supranacional, o hasta global, requie-ren capacidades para influir efectivamente en la regulacin no siempreformal de los flujos de bienes, servicios, personas, informacin, capitales,etc., en que la globalizacin consiste.

Igual sucede con funciones tan sealadas como las de produccin de nor-mas, preparacin de polticas y programas o de aseguramiento de bienes

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pblicos divisibles o de mrito mediante la prestacin de servicios pblicos(uti singuli).

Hoy no basta con que la norma incluida la ley sea legtima jurdico-for-malmente. Se exige que se halle debidamente instruida que manifiesta laratio y no slo la voluntas a que responde y que lo haga no slo median-te una fundamentacin suficiente, sino adems considerando los diversosintereses y valoraciones existentes en la sociedad y dando la posibilidad dedeliberacin informada a todos ellos, sin perjuicio de la decisin final queslo a las autoridades democrticamente representativas compete. De ahla importancia creciente que para el Estado democrtico de Derecho vatomando el tema de la calidad de las normas, medida y valorada noslo en trminos de rigor tcnico y de seguridad jurdica, sino tambin delegitimidad democrtica, medida a su vez por las posibilidades de informa-cin y participacin deliberativa efectivamente otorgadas a los diversosgrupos de inters concernidos por la norma.

Lo mismo puede decirse de las polticas pblicas. Ya no se entienden legti-mas si procuran slo el rigor tcnico y la decisin de la autoridad democrti-camente representativa. El mundo ha cambiado sustancialmente y la demo-cracia representativa tal como se practicaba en las sociedades industrialesha entrado en crisis. Especialmente en las sociedades ms avanzadas, losciudadanos se sienten ms libres, mejor informados, ms capaces de analizarpor s mismos las polticas pblicas de su inters, son menos ideolgicos y msindependientes polticamente y, tambin, ms desconfiados hacia la accinunilateral de las instituciones, los polticos y los tecncratas. Como comn-mente se seala, estamos pasando de un modelo de democracia represen-tativa en que los votantes delegaban su poder cada equis aos a sus repre-sentantes electos a una democracia representativa en que el compromiso yel inters directo del ciudadano son casi constantes. Por eso, en casi todos lospases ms avanzados se desarrollan esfuerzos sistemticos de informacin yparticipacin ciudadana, bien conscientes de que la legitimidad y eficaciade las polticas pblicas quedan cuestionadas si su elaboracin y puesta enprctica no cuentan con la representacin de los grupos de inters priva-dos o cvicos directamente concernidos por las mismas.

Algo parecido se registra en relacin a las nuevas formas de organizaciny prestacin de los servicios pblicos uti singuli (proveedores de lo que loseconomistas llaman bienes pblicos divisibles, que incluyen tanto las utili-dades pblicas agua, luz, gas, comunicaciones, transportes... comolos servicios personales decisivos para la formacin de capital humano ysocial, como la educacin o las prestaciones sanitarias y sociales), tema alque nos referimos despus ms circunstanciadamente. Baste ahora consealar que:

1) La productividad en la prestacin de muchos de estos servicios exigela creacin de organizaciones empresariales capaces de movilizar impor-

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tantes recursos financieros, de innovacin tecnolgica y gerenciales, mu-chas veces formando parte de conglomerados econmicos transna-cionales. Este dato plantea una contradiccin: por un lado, abona la su-perioridad de la gestin privada de los servicios; pero, por otro, planteauna clara asimetra entre la empresa prestadora y la Administracin res-ponsable de la prestacin del servicio. Esta contradiccin exige innova-ciones importantes tanto de rgimen jurdico como de construccin decapacidades institucionales en la Administracin y de involucramiento delos usuarios en la prestacin del servicio.

2) La prestacin de los servicios de naturaleza personal (educacin, sa-lud, asistencia social, culturales...) ante la diversidad de usuarios a los quese dirige ya no consiente su organizacin y produccin uniforme. En socie-dades plurales, desiguales en niveles de cultura y renta, cuando no multit-nicas y pluriculturales, el modelo burocrtico de organizacin y prestacinde servicios pblicos ya no es racional. Se buscan formas alternativascomo la organizacin de mercados planificados o cuasimercados, la cons-truccin de competencia fortaleciendo la demanda a travs de bonos o,ms recientemente, la construccin de modelos que combinan la jerar-qua en el centro con redes de agentes plurales de servicio pblico capa-ces de articular el esfuerzo y conocimiento que se hallan dispersos entre to-dos ellos. Obviamente, todas estas innovaciones plantean la exigencia denuevas funciones, organizacin y capacidades en las Administraciones P-blicas tradicionales. En definitiva, de un nuevo modelo de Administracin.

1.6. FORTALECER LA CAPACIDAD DE FORMULAR POLTICAS PBLICAS

Aunque las polticas pblicas se formulan e implementan crecientementeen base a redes de actores interdependientes, esto no obsta a reconocerque su motor y corazn sigue radicando en los poderes ejecutivos de losdistintos niveles de gobierno. Ante las transformaciones tan radicales quela globalizacin impone, una clave de la gobernabilidad depende de lainstitucionalizacin de una capacidad presidencial con un doble propsi-to: 1) fortalecer la capacidad de previsin y manejo de los conflictos polti-co-sociales con la intencin de hacer del conflicto la oportunidad paraacelerar el proceso de aprendizaje social de nuevas reglas, valores y ca-pacidades para la accin colectiva, y 2) garantizar la coherencia de laaccin del gobierno tanto entre sus distintos componentes como con losactores empresariales y sociales que resulten relevantes en cada caso.Todo ello supone la capacidad de produccin y de comunicacin de unavisin o agenda presidencial creble, apoyada en la coherencia del com-portamiento y en el debido manejo de la imagen, con el fin de movilizaruna coalicin suficiente de intereses y de opinin.

La bsqueda de un modelo de polticas pblicas coherente con lo ante-rior puede apoyarse en la distincin propuesta por Dror entre: 1) las fun-

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ciones de servicio, ejecucin y gestin de los gobiernos, y 2) sus funcionesde orden superior. Las primeras son cuantitativamente ms numerosas,pero las segundas son las ms importantes, pues a ellas pertenecen todaslas relacionadas con la modificacin de las trayectorias colectivas me-diante decisiones que, en esencia, constituyen intervenciones en el pro-ceso histrico. Todas las polticas abocadas a dirigir las transformacionesde las sociedades y los gobiernos para su adaptacin a las nuevas reali-dades de la globalizacin pertenecen claramente a las funciones de or-den superior y son responsabilidad, en ltimo trmino, de la autoridad pre-sidencial.

1.6.1. Polticas de orden superior

Para encontrar el modelo de formulacin de polticas pblicas de orden su-perior es necesario trascender las nociones convencionales de eficienciay eficacia (no obstante su importancia) y concentrarse en lo que podrallamarse la capacidad de influir sobre el futuro en la direccin deseada.ste es el principal objetivo de la mejora de las polticas pblicas orientadasa las funciones de orden

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De la burocracia al management. Prats.pdf