Diálogos Regionais CBIC-TCU - apeop.org.br · PDF fileSistemas SINAPI ou SICRO. ... se o preço de aquisição dos insumos ... Os parâmetros referenciais de BDI presentes nos Acórdãos

Diálogos Regionais CBIC-TCU

Secretaria de Fiscalização de Obras Portuárias, Hídricas e Ferroviárias – SecobHidroferrovia

Recife, junho de 2013

A realidade que predomina amplamente nas licitações de obraspúblicas no país envolve uma série de procedimentos, dentre osquais destacamos:

a) PROJETOS BÁSICOS INADEQUADOS E/OUINCOMPLETOS: o contratante publica a licitação apresentando,muitas vezes, projeto básico inadequado e/ou incompleto.

b)NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO ORÇAMENTO DALICITAÇÃO AOS SISTEMAS REFERENCIAS DE PREÇOS DALDO: o orçamento de referência (do contratante) bem como aproposta orçamentária dos interessados, devem obedecer comolimite superior de preços, aqueles constantes das tabelas dosSistemas SINAPI ou SICRO.

QUESTÃO 1

c)SINAPI E SICRO NÃO CONSIDERAM ESPECIFICIDADESDAS OBRAS E NÃO REPRESENTAM A REALIDADE DEEXECUÇÃO: como Tabelas Gerais de Preços, SINAPI e SICROnão espelham a exata realidade dos empreendimentos a seremcontratados, seja em relação ao preço dos serviços, seja emrelação à composição unitária dos serviços (tipos deequipamentos, coeficientes técnicos), e principalmente, emrelação à especificidade de cada obra.

d) VALORES DA MÃO DE OBRA NÃO REPRESENTAM AREALIDADE DE MERCADO: os valores aplicados sobre a mãode obra, normalmente adotados como piso salarial nãorepresentam a realidade do mercado, além de desconsideraremadicionais constantes de convenções coletivas de trabalho.

QUESTÃO 1 ‐ continuação

e) A CONTRATAÇÃO CARACTERIZA ATO JURÍDICO PERFEITO EACABADO: feito o julgamento das propostas apresentadas, ovencedor assina contrato com a administração, caracterizando assim oato jurídico perfeito e acabado, assumindo as responsabilidades deexecução do objeto pelo preço aprovado.

f) FISCALIZAÇÃO DO TCU VERIFICA PARÂMETROS DEEXECUÇÃO PREVIAMENTE ACORDADOS EMEDITAL/CONTRATO: Mesmo cumprindo as determinações físicas efinanceiras pactuadas, as empresas têm sofrido fiscalização do TCUque passa a verificar se os equipamentos utilizados na obra são osmesmos indicados nas composições unitárias de preços daspropostas; se o preço de aquisição dos insumos correspondemàqueles indicados no orçamento; se as distâncias para o transporte deinsumos ocorrida em campo correspondem às distâncias previstas nascomposições de preços unitários – entre outros aspectos do gênero.


“Resumindo, os projetos não têm espelhado a realidade a serexecutada, as propostas são limitadas aos orçamentos dereferência, que desconsideram as especificidades de cadaobra, sacrificando a Engenharia de Custos. O lucro étabelado. Os contratos, oriundos de certames legais, sofreminterferência a qualquer momento, sendo literalmenteauditados em relação ao seu custo, e não aos preçosofertados.

Pergunta: “A fiscalização do TCU não deveria restringir-se a auditar os certames licitatórios e a verificar se oobjeto contratado foi ou está sendo executado dentro dospadrões de qualidade, de prazo e de preço pactuadosinicialmente entre as partes?”

QUESTÃO 1 ‐ Resumo

Ao longo dos últimos 15 anos, os projetos básicosdeficientes são a principal irregularidade observada pelo TCUnas auditorias de obras públicas

Em 2012, 49% das obras fiscalizadas pelo TCU foramlicitadas a partir de projetos básicos deficientes

O TCU atua com rigor quando tal prática é constatada,conforme pode ser observado na jurisprudência apresentadaa seguir

Resposta à Questão 1 – Projetos Básicos Deficientes

Projetos Básicos deficientes podem provocar anulação da licitação

AC 353/2007 – Plenário (voto condutor):

“5. Até que ocorra o equacionamento dessa grave falha administrativa,restará à Corte de Contas, sempre que confrontada com a prática por tudoperniciosa da revisão contratual indiscriminada, perquirir minudentementede suas verdadeiras intenções e aplicar as cominações previstas em lei atodos os responsáveis pelas alterações indevidas, inclusive, se for o caso,os autores de projetos ineptos. Além disso, é bom lembrar que, nos exatostermos do art. 7º, § 6º, da Lei 8.666/1993, são nulos de pleno direito osatos e contratos derivados de licitações baseadas em projeto incompleto,defeituoso ou obsoleto, devendo tal fato ensejar não a alteração docontrato visando à correção das imperfeições, mas sua anulação pararealização de nova licitação, bem como a responsabilização do gestorfaltoso.”


SÚMULA Nº 261/2010

Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária aelaboração de projeto básico adequado e atualizado, assim consideradoaquele aprovado com todos os elementos descritos no art. 6º, inciso IX, daLei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo prática ilegal a revisãode projeto básico ou a elaboração de projeto executivo que transfigurem oobjeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos.


Qual legislação regulamenta orçamento de obras eserviços de engenharia?- Até esse ano as Leis de Diretrizes Orçamentárias - LDOnormatizavam a questão dos custos de obras e serviços deengenharia. Tais dispositivos foram retirados do projeto dessalei para esse ano, haja vista a edição do Decreto 7.983, de 8de abril de 2013

- O Decreto recepcionou na “essência” os ditames da LDO

Sicro e Sinapi são limites superiores de preço?Nos termos da LDO, as composições referenciais podem (edevem) ser ajustadas para espelhar a realidade executiva daobra. Vejamos o que diz a LDO:

Resposta à Questão 1 – Uso do Sinapi e Sicro

LDO 2013 – Lei 12.708/2012 - Referências de Preço“Art. 102. O custo global das obras e dos serviços deengenharia contratados e executados com recursos dosorçamentos da União será obtido a partir de composições decustos unitários, previstas no projeto, menores ou iguais àmediana de seus correspondentes no Sistema Nacional dePesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI,mantido e divulgado, na internet, pela Caixa EconômicaFederal e pelo IBGE, e, no caso de obras e serviçosrodoviários, à tabela do Sistema de Custos de ObrasRodoviárias - SICRO, ...”


Decreto 7.983/2013 – Custos de obras e serviços de eng.“Art. 3o O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto osserviços e obras de infraestrutura de transporte, será obtido a partir dascomposições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital delicitação, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes nos custosunitários de referência do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices daConstrução Civil - Sinapi, excetuados os itens caracterizados como montagemindustrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.(...)Art. 4o O custo global de referência dos serviços e obras de infraestrutura detransportes será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas noprojeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais aos seuscorrespondentes nos custos unitários de referência do Sistema de CustosReferenciais de Obras - Sicro, cuja manutenção e divulgação caberá aoDepartamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT, excetuados ositens caracterizados como montagem industrial ou que não possam serconsiderados como de infraestrutura de transportes.”


LDO 2013 – Lei 12.708/2012 – Custos de obras e serviços de eng.

“Art.102

§ 2o No caso de inviabilidade da definição dos custos consoante odisposto no caput deste artigo, a estimativa de custo global poderá serapurada por meio da utilização de dados contidos em tabela dereferência formalmente aprovada por órgãos ou entidades daadministração pública federal, em publicações técnicas especializadas,em sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa demercado.

§ 3o Na elaboração dos orçamentos-base, os órgãos e entidades daadministração pública federal poderão considerar especificidadeslocais ou de projetos na elaboração das respectivas composições decustos unitários, desde que demonstrada, em relatório técnicoelaborado por profissional habilitado, a pertinência dos ajustes paraobras ou serviços de engenharia a ser orçada.”


Decreto 7.983/2013 – Elaboração de orçamentos“Art. 8o Na elaboração dos orçamentos de referência, os órgãos eentidades da administração pública federal poderão adotarespecificidades locais ou de projeto na elaboração das respectivascomposições de custo unitário, desde que demonstrada a pertinênciados ajustes para a obra ou serviço de engenharia a ser orçado emrelatório técnico elaborado por profissional habilitado.

Parágrafo único. Os custos unitários de referência da administraçãopública poderão, somente em condições especiais justificadas emrelatório técnico elaborado por profissional habilitado e aprovado peloórgão gestor dos recursos ou seu mandatário, exceder os seuscorrespondentes do sistema de referência adotado na forma desteDecreto, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle,dispensada a compensação em qualquer outro serviço do orçamentode referência.”


CONCLUSÃO:Os custos presentes no Sinapi e no Sicro são valores a serem utilizadospelos gestores de obras públicas, consoante legislação em vigor

O gestor diligente, caso identifique a necessidade de utilizar valoresdiferentes do que determina a lei, deve justificar tal fato em seuorçamento, ainda na fase interna da licitação, quando da elaboração doorçamento base que definirá o preço da licitação

O Decreto também traz a possibilidade de a estimativa de custo globalpoder ser apurada por meio da utilização de dados contidos em outrastabelas de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades daadministração pública federal, em publicações técnicas especializadas, emsistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de mercado, emcaso de inviabilidade da definição dos custos consoante dispõe o decreto

Nos termos da LDO, as composições referenciais podem (e devem) serajustadas para espelhar a realidade executiva da obra


A utilização de composições do Sinapi ou de qualquer outratabela de custos necessita de conhecimentos de engenharia ede experiência de construção para sua adequação àspremissas técnicas da obra

Diversas parcelas do preço de uma obra não estãocontempladas no Sinapi:

- BDI do construtor;- Mobilização e desmobilização;- Instalação do Canteiro de Obra;- Administração Local da Obra;- Equipamentos de proteção individual;- Ferramentas;- Alimentação e Transporte de trabalhadores;- Custos com horas extras ou adicional noturno em obras executadasem mais de um turno de trabalho;(continua)

Resposta à Questão 1 – Adequações nas composições

- Fretes e transportes de insumos em obras executadas em locaisafastados dos centros urbanos;- Custos com equipamentos de proteção coletiva (bandejas,sinalização, extintores, guarda-corpos etc.) e higiene e segurança dotrabalho;- Custos com manutenção do canteiro de obras;-Custos com a mão de obra não considerados nos salários e encargossociais, mas obrigatórios por força de convenções coletivas detrabalho, imposições contratuais ou legais (seleção, recrutamento,exames admissionais, periódicos e demissionais, treinamento, segurode vida em grupo, planos de saúde, cestas básicas etc.)

Tais custos deverão ser apropriados em separado pelo orçamentista e incluídos no orçamento base da obra.

Resposta à Questão 1 – Adequações nas composições

O gestor público, ao elaborar o orçamento, não conhecequal é a política de gestão de pessoal do licitante vencedor,em especial as políticas de remuneração e de recrutamentode trabalhadores A solução é utilizar as disposições presentes nasconvenções coletivas de trabalho para estimativa do custohorário das diversas categorias profissionais, ou adotar osvalores constantes dos sistemas referenciais de custos daadministração públicaOs salários informados pelo Sinapi são pesquisadosmensalmente pelo IBGE junto a empresas de construção civil

Resposta à Questão 1 – Custos com Mão de Obra

Em recente auditoria, o TCU constatou que, em geral, ossalários informados pelo Sinapi estão aderentes aosconstantes da RAIS e do CAGED.Por exemplo, o gráfico a seguir apresente dados obtidospara um Pedreiro no Estado de São Paulo:


Engenheiro (São Paulo):


Engenheiro Júnior (São Paulo):


Engenheiro Pleno (São Paulo):


Engenheiro Sênior (São Paulo):


Não há nenhum tabelamento de lucro ou de BDI em vigorOs parâmetros referenciais de BDI presentes nos Acórdãos 2369/2011 e325/2007 não são obrigatórios para o particular, que pode formar os seuspreços da forma que bem entendeA lei exige apenas que a Administração estabeleça, no edital, o preçomáximo que está disposta a pagar para a execução da obra. Para talfinalidade, deverá estabelecer uma taxa de BDI referencial No julgamento das propostas o contratante deve se ater à análise dopreço ofertado. A análise isolada de apenas um dos componentes dopreço (custo direto ou BDI) não é adequada para a desclassificação deuma licitante ou para caracterização de sobrepreço

Preço contratado <= Preço referencialou:Custo contratado + BDI contratual <= Custo referência +

BDI referência

Resposta à Questão 1 – Lucro e BDI

A adoção de um BDI referencial não tem a intenção derealizar análise isolada daquele item, tampouco atribuirirregularidade ao BDI contratual, o que se pretende é aferir seos preços finais (custo + BDI) não causam prejuízos àadministração ou ao contratadoO orçamentista da Administração Pública não conhece qualserá a empresa vencedora da licitação, muito menos qual é olucro almejado pelo construtor e quais são as despesasindiretas dos licitantes, trazendo dificuldades e incertezas naestimativa do BDI a ser utilizado no orçamento-base dalicitação.Uma das soluções para o gestor é utilizar médias ouparâmetros históricos de valores praticados de BDI em outrasobras semelhantes

Resposta à Questão 1 – Lucro e BDI

Os licitantes estão vinculados às normas cogentes que regem oscertames, tendo liberdade para apresentar suas propostas apenasdentro dos limites estabelecidos pelo EditalSe os preços oferecidos estiverem acima do admitido no edital,cabe à comissão de licitação desclassificar a proposta, na forma doart. 48, II, da Lei nº 8.666/93No campo do direito administrativo, não há que se falar em totalliberdade ao particular para ajustar o preço a ser pago, comum noscontratos particulares, visto que tratam de direitos disponíveis. Oobjeto de todo contrato administrativo, em regra, é indisponívelNão pode, portanto, ser livremente negociado pela Administraçãocom terceiro contratado. Este, ao firmar ajuste com o Estado, abremão de diversas prerrogativas que tem como particular, em nomedo interesse público subjacente a todo contrato administrativo

Resposta à Questão 1 – Fiscalização do TCU nos contratos

Dessa forma, caso reste evidenciado osuperfaturamento no contrato, não há como afastar aconcorrência do particular, pessoa física ou jurídica,que colaborou com a ilicitude, no mínimo, de formaculposaÉ dever do TCU determinar a correção de vícioconstante de contrato celebradoTodavia, o contratado não é obrigado a repactuaros seus preços. Por outro lado, a AdministraçãoPública pode rescindir unilateralmente os contratoscom sobrepreço e realizar nova licitação


O TCU tem procurado concentrar suas auditorias em editais de licitaçãoou em obras ainda não iniciadas, pois os resultados alcançados têm semostrado mais eficazesNo entanto, nem todas as fiscalizações do TCU podem ser realizadasantes da contratação, de modo que se a fiscalização ocorrer em momentoposterior à assinatura do contrato, não pode o TCU deixar de avaliar se ospreços contratados estão de acordo com os referenciais e com asdiretrizes estabelecidas pela LDO.Da mesma forma, não pode o TCU ignorar problemas relacionados àelaboração de projetos, por exemplo, em virtude de o contrato encontrar-se assinadoPor seu turno, para que o TCU verifique se o contrato está sendoexecutado de acordo com os padrões de preços pactuados inicialmenteentre as partes, faz-se necessário examinar se os quantitativosexecutados correspondem às quantidades medidas e pagas ou se osserviços estão sendo executados de acordo com as especificações deserviço, o que, por vezes, implica examinar aspectos relacionados adistâncias de transporte e até mesmo a composição de custos do serviço,conforme o caso


“É muito comum que obras já com ordem de início de serviços,portanto já em andamento, tenham suas atividades paralisadas(total ou parcialmente) por questões de responsabilidadeexclusiva do órgão contratante (falta de desapropriação erelocação necessária; falta de liberações ambientais; falta deliberação ou de desapropriação de jazidas; revisão de projeto;entre outras).Tais paralisações fazem com que toda uma administração,equipamentos e equipes de trabalhadores fiquem sem atividadedurante um período, por vezes bem expressivo – o que provoca,via de regra, aditivos de prazo nas obras sem o correspondenteressarcimento dos ônus financeiros.Pergunta: Como o TCU entende que poderão ser ressarcidostais ônus, desde que devidamente comprovados?”

QUESTÃO 2

Os exemplos apresentados no questionamento relacionam-secom o que se denomina no mundo jurídico de “fato daadministração”, que pode ser definido como toda ação ou omissãodo Poder Público, especificamente relacionada ao contrato, queimpede ou retarda sua execução.No geral, eventual ressarcimento de despesas referentes aparalisações ou atrasos causados pela Administração requer acomprovação da realização de tais despesas, bem como ademonstração da existência de fato da administração e da quebrado equilíbrio econômico-financeiro do contrato, caracterizado, entreoutros fatores, pela alteração das condições inicialmente pactuadase pela assunção de ônus insuportável à execução contratual poruma das partes.Os fatos apontados também podem ser motivo para a rescisão docontrato. Vejamos como a Lei 8.666/93 rege a matéria:

Resposta à Questão 2

Lei 8.666/93

“Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:(...)XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração,por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso decalamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ouainda por repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo,independentemente do pagamento obrigatório de indenizações pelassucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizações e mobilizaçõese outras previstas, assegurado ao contratado, nesses casos, o direito deoptar pela suspensão do cumprimento das obrigações assumidas até queseja normalizada a situação;(...)XVI - a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objetopara execução de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais,bem como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto;”


Lei 8.666/93

“Art. 79.(...)§ 2º Quando a rescisão ocorrer com base nos incisos XII a XVII do artigoanterior, sem que haja culpa do contratado, será este ressarcido dosprejuízos regularmente comprovados que houver sofrido, tendo aindadireito a:I - devolução de garantia;II - pagamentos devidos pela execução do contrato até a data da rescisão;III - pagamento do custo da desmobilização.(...)§ 5º Ocorrendo impedimento, paralisação ou sustação do contrato, ocronograma de execução será prorrogado automaticamente por igualtempo.”


“Uma série de levantamentos indica que os prejuízos causadosao erário e principalmente à sociedade, por força da paralisaçãode obras/contratos, supera em muito a chamada “economia” aoscofres públicos decorrente das interrupções contratuaisdeterminadas pelo TCU. Muito embora o TCU recomende aoLegislativo a interrupção do contrato, a prática tem mostrado quetal recomendação é suficiente para a paralisação da obra,mesmo que posteriormente não fique comprovada qualquerirregularidade.

Pergunta: A execução dos contratos de obras e serviços deengenharia, normalmente exige longo prazo para suaexecução. Não seria mais oportuno esgotar quaisquerquestionamentos no decorrer dos contratos, sem provocarsua interrupção a partir de indícios que poderão não sercomprovados posteriormente?”

QUESTÃO 3

A recomendação para paralisação de obras pelo TCU é umamedida drástica, adotada apenas em último caso, quando já seesgotaram todos os meios de se solucionar os problemasidentificados. Sempre é ponderada em relação ao estágio deexecução da obra e sopesando-se os prejuízos sociais eeconômicos decorrentes da sua paralisaçãoA LDO também exige que a irregularidade seja relevante emrelação ao valor do contrato: (Art. 93, Lei 12.708/2012)A deliberação de paralisação da obra pelo Congresso Nacionaldeverá considerar, entre outros fatores, os impactos econômicos efinanceiros, o custo da deterioração ou perda das parcelasexecutadas, as despesas necessárias à preservação dasinstalações e dos serviços já executados, o custo da deterioraçãoou perda das parcelas executadas e os riscos sociais, ambientais eà segurança da população local decorrentes do atraso na fruiçãodos benefícios do empreendimento (art. 94 da Lei 12.708/2012)


“Art. 94. O Congresso Nacional levará em consideração, na sua deliberação pelobloqueio ou desbloqueio da execução física, orçamentária e financeira decontratos, convênios, etapas, parcelas ou subtrechos relativos aos subtítulos deobras e serviços com indícios de irregularidades graves, a classificação dagravidade do indício, nos termos estabelecidos nos incisos IV, V e VI do § 1o doart. 93, e as razões apresentadas pelos órgãos e entidades responsáveis pelaexecução, em especial:I - os impactos econômicos e financeiros decorrentes do atraso na fruição dosbenefícios do empreendimento;II - os riscos sociais, ambientais e à segurança da população local decorrentes doatraso na fruição dos benefícios do empreendimento;III - a motivação social e ambiental do empreendimento;IV - o custo da deterioração ou perda das parcelas executadas;V - as despesas necessárias à preservação das instalações e dos serviços jáexecutados;VI - as despesas inerentes à desmobilização e ao posterior retorno às atividades;VII - as medidas efetivamente adotadas pelo titular do órgão ou entidade para osaneamento dos indícios de irregularidades apontados; eVIII - o custo total e o estágio de execução física e financeira de contratos,convênios, obras ou parcelas envolvidas.”


A paralisação da obra poderá ser evitada, caso os órgãos e as entidadesexecutores adotem medidas corretivas para o saneamento das possíveisfalhas ou se forem oferecidas garantias suficientes à cobertura integral dossupostos prejuízos potenciais ao erárioNenhuma obra recebe recomendação de paralisação pelo TCU sem queo órgão executor público tenha oportunidade de apresentar manifestaçãopréviaAlém disso, o Congresso Nacional realiza reuniões e audiências com osrepresentantes dos órgãos e das entidades envolvidos, que poderão exporas medidas saneadoras já tomadas e as razões pelas quais as obras sobsua responsabilidade não devam ser paralisadas, inclusive quanto aosprejuízos potenciais da paralisação para a administração pública e para asociedadeAtualmente apenas três obras públicas estão incluídas no quadro debloqueio da LOA


REFLEXÃO: Quais os verdadeiros motivos dasparalisações e atrasos na entrega das obras no BrasilUHE Batalha (reportagem Valor Econômico de 5 de julho de2013):Pequena Hidrelétrica entre Cristalina (GO) e Paracatu (MG)Leilão: 2005Assinatura: agosto de 2006Previsão de operação: maio de 2009 (acionamento da 1ª turbina)Obras iniciadas apenas em 2008 (emissão da licença de instalação) porconta de várias falhas de projeto e novas exigências para liberaçãoambientalApós emissão da LI, descobriu-se que o desmatamento não seria de 300hectares como previsto no projeto e sim 3.060Resultado: nova autorização de supressão vegetal apenas em 2011Previsão de operação da primeira turbina: maio de 2013, mas nãoaconteceu.


REFLEXÃO: Quais os verdadeiros motivos dasparalisações e atrasos na entrega das obras no Brasil

PROJETO DE INTEGRAÇÃO DO RIO SÃO FRANCISCO(PISF)Previsão inicial de entrega da obra: 2010. Meta atual: 2015

Principais motivos de atrasos nos contratos de obra do PISF identificadosdurante a fiscalização de 2012alterações frequentes das soluções de projeto inicialmente licitadasdemora na avaliação e aprovação dos preços dos serviços novosdemora na eliminação de interferências (elétricas, hidráulicas, estruturas dedrenagem, pontes)demora na emissão de autorização de supressão vegetal (ASV)indefinição das áreas de jazidas* Os motivos de atraso decorrem de forma direta e indireta dos problemas identificados no projeto básico


REFLEXÃO: Quais os verdadeiros motivos dasparalisações e atrasos na entrega das obras no Brasil

FERROVIA NORTE SUL – TRECHO PALMAS-ANÁPOLISA maioria dos lotes foram inicialmente contratados entre 2004 e 2007. Previsãoinicial de operação da ferrovia para 2009Situação atual: a Valec licita mediante RDC cerca de R$ 400 milhões em serviçosremanescentes dos contratos já finalizados, mas que não entregaram os trechosprontos para operaçãoNoticiam-se dificuldades nessas novas contratações por conta da natureza dosserviços remanescentes: pouca atratividade para as empresasA execução dos contratos arrastaram-se por anos e dados do final de 2012mostraram contratos em percentual elevado de execução, ainda não conclusos esem saldo para fazer frente aos serviços necessários à completa execução daobraNão há como passar um trem sequer no trecho construído cujo início de algunscontratos remontam o ano de 2001


“Diversos Acórdãos do TCU (nºs 325/2007; 1.287/2007; 1.427/2007;440/2008; 1.685/2008; 1.858/2009 e o recente 2.369/2011) deixam claroque “os itens Administração Local, Instalação de Canteiro e Acampamento,e Mobilização e Desmobilização – devem constar obrigatoriamente daPlanilha Orçamentária, com detalhamento adequado e devidamentemotivados”. Porém, a maioria dos órgãos contratantes do poder público nãotem atendido a esta determinação, especificamente no que tange aAdministração Local.Os mesmos Acórdãos estabelecem que da Administração local fazem parte“as despesas para atender as necessidades da obra com pessoal técnica,administrativo e de apoio, compreendendo o supervisor, o engenheiroresponsável pela obra, engenheiros setoriais, o mestre de obra,encarregados, técnico de produção, apontador, almoxarife, motorista,porteiro, equipe de escritório, vigias e serventes de canteiro, mecânicos demanutenção, a equipe de topografia, a equipe de medicina e segurança dotrabalho, etc... Bem como os equipamentos de proteção individual ecoletiva de toda a obra, as ferramentas manuais, a alimentação e otransporte de todos os funcionários e o controle tecnológico de qualidadedos materiais e da obra”.

QUESTÃO 4

Apesar disso, a expressiva maioria dos editais de licitaçõespúblicas, não apresentam tais custos em suas PlanilhasOrçamentárias, incluindo ao BDI uma parcela fixa, irrisória, queabsolutamente não cobre suas reais despesas. As empresas porsua vez, estão impedidas de incorporar seus custos ao BDI, poisnas licitações públicas, os preços unitários e global sãolimitadores.

Pergunta: Como seria possível o TCU estabelecer umadiretriz que obrigue os órgãos executivos a cumprirem deforma correta a orçamentação dessas despesas?


É jurisprudência pacífica no âmbito do Tribunal de Contas da Uniãoque os gastos relativos à administração local de obras, pelo fato depoderem ser quantificados e discriminados por meio de simplescontabilização de seus componentes, devem constar na planilhaorçamentária da respectiva obra como custo diretoA mesma afirmativa pode ser realizada para despesas demobilização/desmobilização e de instalação e manutenção de canteiro.Essa prática visa à maior transparência na elaboração do orçamentoda obra, o que vem sendo recomendado por este Tribunal em suasfiscalizações, como o próprio Acórdão 325/2007-TCU-Plenário apontaQuando tais rubricas encontram-se inclusas no BDI, existe apossibilidade de haver celebração de aditivos elevando o valor da obra,incorrendo em gastos adicionais com essas rubricas, sem que osserviços aditados necessariamente justifiquem acréscimos deadministração local ou de mobilização e desmobilização


Nesse sentido, foram encaminhadas comunicações aosórgãos da Administração Pública Federal a respeito de talentendimentoO Tribunal de Contas da União, quando constata tal prática,costuma determinar a correção da irregularidadeEntende-se que a maioria dos órgãos jurisdicionados doTCU estão incluindo a administração local na planilhaorçamentáriaO setor privado, ciente das deficiências dos gestorespúblicos na orçamentação de obras, pode prestar relevanteserviço à sociedade impugnando os editais de licitação emque forem constatados erros na elaboração dos orçamentos


“As especificidades de cada projeto – tipos de serviços,condições da obra, condições regionais, soluções técnicas –devem estar refletidas adequadamente nos orçamentos decustos. No entanto, por força da LDO – Lei de DiretrizesOrçamentárias, o limite de preços nos orçamentosapresentados em licitações públicas é fixado através dos doissistemas nacionais de custos unitários, SINAPI e SICRO,ambos reclamando profundo processo de atualização em seusparâmetros.Pergunta: Como o TCU vê a possibilidade de os sistemasSINAPI e SICRO voltarem a representar a Referência paraelaboração dos orçamentos de obras a seremcontratadas?”

QUESTÃO 5

Conforme ressaltado anteriormente, os custos obtidos emtais sistemas de forma alguma constituem tabelamento depreços ou limites máximos absolutos aos preços praticadosem obras públicasSão valores dispostos pela legislação, que podem sofrerajustes, para mais ou para menos, conforme os projetos e arealidade executiva da obra. A legislação admiteexpressamente tal hipótese, exigindo apenas uma justificativado gestorA utilização de tabelas de custo para a elaboração dosorçamentos exigem ajustes para sua adequação ao projetoorçado e à realidade executiva da obraTal fato não denota deficiência do Sicro ou do Sinapi, masapenas uma característica que é inerente a qualquer sistemareferencial de orçamentação


Em maior ou menor grau, algumas tabelas de custo permitem arealização de ajustes para adequá-las ao empreendimento que seestá orçandoPor exemplo, a sólida construção metodológica do Sistema deCustos Rodoviários do DNIT, calcada em estudos teóricos sobre aprodução das equipes mecânicas para os diversos tipos deserviços, permite a realização de diversos ajustesPodem ser ajustadas as distâncias de transporte de materiais einsumos, as velocidades dos caminhões e diversos outros fatoresde influência na produção dos equipamentos de terraplanagem epavimentação, tais como os fatores de interferência de tráfego e osfatores de carga, eficiência e conversão (este último adapta acomposição de custo ao tipo de solo a ser trabalhado)Dessa forma, qualquer serviço de terraplanagem e pavimentaçãopode ser orçado a partir dos mais variados ajustes nascomposições do Sicro


Entende-se que as críticas dos empresários do setor deconstrução são causadas principalmente pelo uso incorreto dossistemas referenciais de custos pelos gestores públicosAlgumas queixas das entidades empresariais não considerama grande assimetria de informações existente entre o construtore o órgão público contratante. Há diferenças entre elaborar umorçamento para uma construtora ou para um órgãogovernamental Em regra, o orçamentista da Administração Pública não dispõede apropriações reais de custo de vários serviços, o que trazdificuldades para as estimativas de produtividade da mão deobra e de consumo de materiaisMuitas vezes, a única solução possível para esse profissional éadotar as produtividades e consumos utilizados pelos sistemasreferenciais de custos


Considera-se que o Sinapi e o Sicro são os sistemasreferenciais mais evoluídos no Brasil. A despeito disso, o TCUvem recomendando aos gestores dos referidos sistemas umasérie de melhoramentosTemos conhecimento de que os processos deaprimoramento do Sinapi e do Sicro estão em plenoandamentoA utilização do Sinapi e do Sicro pelos gestores públicosrepresenta notável avanço, evitando que os gestoresproduzam orçamentos ainda mais dissociados da realidadeExistem auditorias do TCU demonstrando que os preçosdos materiais e serviços contidos em tabelas de custo doSinapi estejam superiores aos seus preços reais de mercado,conforme apresentado nos tópicos seguintes


CONSERVADORISMO DOS SISTEMAS OFICIAIS DE PREÇOS Os preços divulgados pelos sistemas referenciais de Preços

tendem a ser conservadores por uma série de fatores: Não consideram ganhos de economia de escala na aquisição de

insumos; Adotam preços médios ou medianos como paradigma de preços de

mercado, no entanto, as construtoras adquirem os insumos pelomenor preço e não pelo preço médio ou mediano;

Não consideram condições negociais entre construtoras efornecedores (prazos maiores para pagamento, parcelamento dospagamentos, descontos, promoções, etc.);

Adotam produtividades médias para mão de obra e equipamentos,possibilitando que a administração privada otimize as metodologiasexecutivas e os procedimentos de controle de qualidade com vistasa redução de custos.

Notas Fiscais obtidas pelo TCU em casos concretos demonstramque os insumos são adquiridos por custos inferiores aosconstantes nos sistemas referenciais de preços.


CAUSAS PARA DISTORÇÃO DOS PREÇOS DO SINAPI

Efeito Cotação: diferença entre a média ou mediana de preços e omenor preço pesquisado. É resultado do procedimento rotineiro depesquisa de preços, por meio do qual o comprador realiza cotações eescolhe o estabelecimento que apresentou o menor preço

Efeito Barganha: resultado da negociação de grande quantidade, oque provoca redução do preço unitário do material a ser comprado

Efeito “Administração Pública”: Resultado da identificação por partedo comprador, de que a aquisição atenderá a Órgão Público. No casodas cotações, esse efeito tende a provocar uma majoração dos preçosinformados pelo fornecedor, em virtude de não existir expectativa decompra imediata por parte do vendedor. Ele tende a fornecer o preço"de balcão", ou seja, sem qualquer tipo de abatimento comumenteoferecido, pois encara a pesquisa como mera informação e não comouma venda potencial


Pergunta: “Diante da ocorrência de diversas ‘licitaçõesfrustradas’ no regime RDC – ou seja, licitações cujospreços propostos superam os do orçamento de referênciado órgão licitante, pergunta-se qual posição do TCU emrelação à obrigatoriedade de manutenção do orçamentooculto nas licitações sob o regime RDC?”

QUESTÃO 6

Orçamento Sigiloso (Lei 12.462/2011)

“Art. 6o Observado o disposto no parágrafo 3o, o orçamentopreviamente estimado para a contratação será tornado públicoapenas e imediatamente após o encerramento da licitação, semprejuízo da divulgação do detalhamento dos quantitativos edas demais informações necessárias para a elaboração daspropostas.

1o Nas hipóteses em que for adotado o critério dejulgamento por maior desconto, a informação de que trata o caputdeste artigo constará do instrumento convocatório.

2o No caso de julgamento por melhor técnica, o valor doprêmio ou da remuneração será incluído no instrumentoconvocatório.

3o Se não constar do instrumento convocatório, ainformação referida no caput deste artigo possuirá carátersigiloso e será disponibilizada estrita e permanentemente aosórgãos de controle externo e interno.”


Orçamento Sigiloso no RDC (Lei 12.462/2011)

AC 2.880/2012 – Plenário (Aero Confins) - VOTO:

“11. Estando os autos em meu gabinete, ainda, tive notíciade que o RDC em exame foi considerado fracassado pelofato de os preços apresentados pelas licitantes terem sidosuperiores à estimativa da Infraero. A situação épreocupante; principalmente porque a realização de um novoprocedimento licitatório envolve trâmites burocráticos quepodem impactar no cronograma de execução das obras, cujoprazo para conclusão era dezembro/2013.”



AC 3011/2012 – Plenário (Copa 2014) - VOTO:75. Concluo, então, que, como o sigilo no orçamento-base não é obrigatório, e pelo deverde motivação de todo ato, se possa recomendar à Infraero que pondere a vantagem, emtermos de celeridade, de realizar procedimentos com preço fechado em obras maiscomplexas, com prazo muito exíguo para conclusão e em que parcela relevante dosserviços a serem executados não possua referência explícita no Sinapi/Sicro, em face dapossibilidade de fracasso das licitações decorrente dessa imponderabilidade deaferição de preços materialmente relevantes do empreendimento.

76. Quero deixar claro que entendo ser o RDC um avanço histórico em matéria licitatória.Contratos por desempenho, inversão de fases, fase recursal única, disputa aberta, pré-qualificação permanente, sustentabilidade... Incluiu-se um arsenal de mecanismos paramelhor dotar os gestores de instrumentos para contratações que mais atendam o interessepúblico. Delinearam-se outros meios para objetivar o que vem a ser a melhor proposta.Nessa miríade de possibilidades, entretanto, com incremento na discricionariedade aosgestores, o contraponto é um maior dever motivador. Com mais caminhos, aumenta-se anecessidade de transparência quanto à escolha da trilha mais adequada a ser seguida. Osigilo do orçamento, como optativo, é uma dessas portas a serem devidamente motivadas.Orçamento aberto ou fechado, basta sopesar, em cada caso, a melhor escolha. O que oraapresentamos, deste modo, é que a extrema urgência no término da obra é um dos fatores aserem ponderados, em face do risco de licitações fracassadas.



Acórdão n.º 306/2013-Plenário (voto condutor):“...Alerto que esta conclusão parte da premissa que o orçamento sigiloso não é obrigatório.Eis os exatos termos da Lei 12.462/2011:[...]Observada a condição disposta no §3º para a aplicação do caput (ou seja, se não constar doinstrumento convocatório o orçamento da Administração), tal peça será sigilosa, tornadapública apenas ao final da licitação. Somente após desvendar se a peça orçamentária ésigilosa é que a estimativa realizada pela Administração seria publicada, após oencerramento da licitação. Em inverso, se constar do instrumento convocatório, talorçamento não será sigiloso; será público.Existem as obrigatoriedades do orçamento público definidas nos §§ 1º e 2º - in caso, para aslicitações cujo critério de julgamento for o de maior desconto ou melhor técnica. A questão ésondar se essas duas hipóteses são exaustivas; ou seja, se podem existir outrascircunstâncias, devidamente motivadas, que autorizem a "abertura" do orçamento.Acredito que sim. Considero, aliás, que interpretação diversa seria a contrario sensu de todaa lógica do regime. O RDC delineou uma vasta gama de soluções para que o gestordefinisse como obter a melhor proposta. Basta motivá-las, considerando as particularidades eidiossincrasias de cada contratação. Se demonstrada a vantagem em abrir o orçamento, queassim se faça...”


“A pré-qualificação é instrumento hábil para resolver uma equaçãoessencial à boa condução dos certames licitatórios, conferir agilidade, semolvidar da transparência.Tem como consequência positiva, a eliminação da discussão – porrepetidas vezes judicial inclusive – relativa à idoneidade dos concorrentespara a execução do objeto, uma vez que inicialmente a Administraçãoseleciona, através de procedimento específico e exaustivo, proponenteshabilitados à execução do objeto, para somente em momento posteriorselecionar dentre esses, a melhor proposta.

Pergunta: O TCU coloca alguma restrição à aplicação dapré-qualificação nas licitações públicas?

QUESTÃO 7

A pré-qualificação está presente na Lei 8.666 e na recenteLei que rege o RDCNa 8.666 a pré-qualificação destina-se a uma únicalicitação, enquanto que no RDC ela pode ser aplicada a umasérie indeterminada de certames (natureza permanente)No âmbito da 8.666, decisões do TCU entendem que parafins do uso da pré-qualificação, o administrador público deveavaliar a possibilidade de conluio entre os licitantes, uma vezque em mercados em que a realização de acertos é praxe,não se recomenda a adoção dessa etapa preliminarO TCU tem admitido em julgados pontuais que a pré-qualificação substitui a fase de habilitação, desde que sejamobservados alguns pressupostos, conforme se observam nosAcórdãos do Plenário 1.891/2006 e 2.063/2006


Acórdãos 1.891/2006 e 2.063/2006 :Pressupostos para o uso da pré-qualificação:Observância aos artigos 27 a 31 da Lei 8.666/1993Divulgação no edital de pré-qualificação dos critérios dejulgamento das propostas do edital a ser lançado posteriormente,tanto no que se refere à técnica quanto ao preço, de formadetalhada, clara e objetivaHá julgados com entendimento de que a fase de pré-qualificação refere-se apenas à qualificação técnica dosinteressados e, portanto não substitui as demais fases dehabilitação:“Art. 114. O sistema instituído nesta Lei não impede a pré-qualificação delicitantes nas concorrências, a ser procedida sempre que o objeto dalicitação recomende análise mais detida da qualificação técnica dosinteressados.”

Resposta à Questão 7 – pré‐qualificação 8.666

“Art. 80. A administração pública poderá promover a pré-qualificação destinada aidentificar:I - fornecedores que reúnam condições de qualificação técnica exigidas para ofornecimento de bem ou a execução de serviço ou obra nos prazos, locais e condiçõespreviamente estabelecidos; eII - bens que atendam às exigências técnicas e de qualidade estabelecida pelaadministração pública.§ 1o A pré-qualificação poderá ser parcial ou total, contendo alguns ou todos osrequisitos de habilitação técnica necessários à contratação, assegurada, em qualquerhipótese, a igualdade de condições entre os concorrentes.§ 2o A pré-qualificação de que trata o inciso I do caput poderá ser efetuada por gruposou segmentos de objetos a serem contratados, segundo as especialidades dosfornecedores.Art. 81. O procedimento de pré-qualificação ficará permanentemente aberto para ainscrição dos eventuais interessados.Art. 82. A pré-qualificação terá validade máxima de um ano, podendo ser atualizada aqualquer tempo.Parágrafo único. A validade da pré-qualificação de fornecedores não será superior aoprazo de validade dos documentos apresentados pelos interessados.Art. 83. Sempre que a administração pública entender conveniente iniciarprocedimento de pré-qualificação de fornecedores ou bens, deverá convocar osinteressados para que demonstrem o cumprimento das exigências de qualificaçãotécnica ou de aceitação de bens, conforme o caso.”

Resposta à Questão 7 – pré‐qualif. RDC

Obrigada

Juliana Pontes Monteiro de Carvalho

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Diálogos Regionais CBIC-TCU - apeop.org.br · PDF fileSistemas SINAPI ou SICRO. ... se o preço de aquisição dos insumos ... Os parâmetros referenciais de BDI presentes nos Acórdãos