Dívida ativa: análise da cobrança administrativa e ... · cifra de R$ 34.986.294.931,71, enquanto que a receita tributária, no mesmo período, alcançou o valor de R$ 8.696.901.660,66

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481Revista do Serviço Público Brasília 64 (4): 481-506 out/dez 2013

Marcello Sartore de Oliveira e Waldir Jorge Ladeira dos Santos

Dívida ativa: análise da cobrançaadministrativa e judicial em

Municípios do Rio de Janeiro


Introdução

A dívida ativa, classificada como receita pública corrente, “Outras Receitas

Correntes”, possui significativa importância na gestão dos entes públicos. É um

instrumento importante para que o poder público atinja sua finalidade, que é a

consecução do bem comum.

Conforme Kohama (2006, p.84), “constituem dívida ativa a importância rela-

tiva a tributos, multas e créditos da Fazenda Pública, lançados, mas não recebidos

no prazo do vencimento, a partir da data de sua inscrição”.

A inscrição em dívida ativa está definida no art. 201 do Código Tributário

Nacional (CTN):

Art. 201. Constitui dívida ativa tributária a proveniente de crédito dessa natureza,

regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado

o prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por decisão final proferida em processo

regular.

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482 Revista do Serviço Público Brasília 64 (4): 481-506 out/dez 2013

Dívida ativa: análise da cobrança administrativa e judicial em Municípios do Rio de Janeiro

Sendo assim, dívida ativa tributária é adívida inscrita na repartição competentedepois da constituição definitiva, ou seja,depois de esgotado o prazo fixado para pa-gamento pela lei ou por decisão final pro-ferida em processo regular.

A inscrição em dívida ativa representa,portanto, a consolidação da dívida tribu-tária, daquele débito tributário perante aadministração pública, que, pelo menosadministrativamente, não mais poderá seralterado. Essa consolidação é a inscriçãoem dívida ativa, que pressupõe a inclusãodo débito consolidado no cadastro da admi-nistração. Esse cadastro da administraçãoé, exatamente, a dívida ativa.

Então, o primeiro requisito para ins-crição em dívida ativa é a constituição defi-nitiva do crédito tributário. O créditotributário já tem que ser imutável na esferaadministrativa. Sendo imutável, pode serrealizada a inscrição em dívida ativa.

Só que a dívida ativa pode ou não sertributária, conforme preceitua o art. 39 daLei no 4.320/64:

Art. 39. Os créditos da FazendaPública, de natureza tributária ou nãotributária, serão escriturados comoreceita do exercício em que foremarrecadados, nas respectivas rubricasorçamentárias.

Foram analisadas informações dosbalanços orçamentários de oitenta e nove1

Prefeituras Municipais do Estado do Riode Janeiro do ano de 2009 e de noventa2

Prefeituras em 2010, num total de noventae duas, cujos dados referentes a esses exer-cícios fiscais foram encaminhados, pelaspróprias Prefeituras, à STN e por isso cons-tam no FINBRA3. A partir dessa análise,percebe-se que a cobrança/recebimento dadívida ativa alcançou, em 2010, R$ 498milhões, sendo que a dívida ativa tributáriaatingiu R$ 419 milhões, ou seja, 84,11%,enquanto que a não tributária obteveR$ 79 milhões, 15,89 % do total do recebi-mento da dívida ativa. Segue gráficoreferente à arrecadação da dívida ativa em2009 e 2010.

Dívida Ativa Tributária x Não Tributária

450.000.000,00400.000.000,00350.000.000,00300.000.000,00250.000.000,00200.000.000,00150.000.000,00100.000.000,0050.000.000,00

0,00

Dívida Ativa TributáriaDívida Ativa Não Tributária

419.002.192,76342.541.158,2427.767.966,29

2009 2010

79.181.766,22

Gráfico 1: Comparação entre a receita de dívida ativa tributária e não tributária –anos 2009 e 2010

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional – adaptado pelo autor.

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Em 2009, os valores arrecadadoscom a dívida ativa chegaram a R$ 370milhões, com a tributária atingindoR$ 342 milhões, correspondendo a 92,5%do total, e a dívida ativa não tributária,com R$ 27 milhões, alcançando, por-tanto, apenas 7,5%.

A dívida ativa é uma fonte de recursosque advém de uma frustração de arreca-dação, sendo importante para que o poderpúblico atinja sua finalidade, que é a conse-cução do bem comum da sociedade.Representa um conjunto de direitos dediversas naturezas, a favor da FazendaPública, que não foram pagos pelos deve-dores nos prazos previstos na legislaçãovigente.

A não cobrança da dívida ativa, alémde implicar o não ingresso de receitapública ao erário, acaba por estimular osurgimento de novos inadimplentes, emdecorrência, especialmente, da inércia dopoder público, que acaba por gerar a im-pressão de impunidade.

Evidenciando a necessidade de umestudo mais acurado sobre esse tema, épossível perceber que em 904 (noventa)Municípios fluminenses, em 2010, con-forme dados do FINBRA5, da Secretariado Tesouro Nacional (STN), o valor refe-rente ao estoque de dívida ativa atingiu acifra de R$ 34.986.294.931,71, enquantoque a receita tributária, no mesmo período,alcançou o valor de R$ 8.696.901.660,66.Isso significa que, para esses 90 municípi-os fluminenses, o estoque de dívidaativa representava 4,02 vezes o valor arre-cadado com as receitas tributárias no anode 2010.

Quanto ao investimento público, que,conforme Ferreira (1996), é peça-chave paragarantir o crescimento econômico susten-tado da economia e, especialmente, para ofornecimento dos serviços necessários à

população, no mesmo período de 2010, os90 municípios realizaram despesas de inves-timento6 no total de R$ 3.804.775.871,83,perfazendo menos de 10% de seus estoquesda dívida ativa.

Comparando a despesa de investi-mentos com os créditos a serem recebidospelos Municípios, verificou-se que oestoque da dívida ativa representou911,22% do total dos investimentos muni-cipais, no ano de 2010. Percebe-se, então,

que, se os 90 entes municipais fluminenses,nesse período, tivessem recebido de formaintegral os recursos inscritos em dívidaativa e quisessem melhor promover o bem-estar da sociedade, poderiam mais doque decuplicar os recursos aplicados eminvestimentos públicos, o que melhorariasubstancialmente a qualidade de vida dasociedade assistida.

“A nãocobrança da dívidaativa, além deimplicar o nãoingresso de receitapública ao erário,acaba porestimular osurgimento denovosinadimplentes, emdecorrência,especialmente, dainércia do poderpúblico...”

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A necessidade de arrecadar mais e deforma eficiente passa a ser a saída para queos entes municipais obtenham maisrecursos, para serem aplicados em inves-timentos nas mais diversas áreas.

Justifica-se a inclusão do Poder Judi-ciário neste trabalho uma vez que, confor-me informação veiculada pelo ConselhoNacional de Justiça (CNJ), a partir dapesquisa “Justiça em Números – 2009”,esse Poder também envolve ganhos signifi-cativos para o Estado. Naquele período,conforme o CNJ, foram arrecadados pelojudiciário R$ 19,3 bilhões em receitas,oriundas da cobrança da dívida ativa, paraos cofres públicos.

Desse modo, torna-se pertinente,relevante e oportuno incluir o Poder Judi-ciário no centro da discussão referenteao aperfeiçoamento do controle degestão sobre a dívida ativa, em virtudede essa instância ter intensa relação,mesmo que atípica, com a arrecadaçãode recursos públicos para a administraçãopública brasileira.

Em relação à contribuição acadêmica,esta pesquisa justifica-se pela limitação deobras na literatura brasileira relacionadas àanálise da necessidade de cooperação, e deresponsabilização, entre os Poderes Judi-ciário e Executivo Municipal no controleda arrecadação da dívida ativa.

Com este estudo pretende-se forne-cer respostas para o seguinte problema depesquisa: quais os procedimentos quedevem ser adotados pelos entes muni-cipais e pelo Poder Judiciário para que sejapossível aperfeiçoar o controle de gestãosobre a dívida ativa e, assim, aumentar aarrecadação dessa receita pública, tantona esfera administrativa como na judicial,e, consequentemente, diminuir a quanti-dade de ações judiciais de cobrança dadívida ativa?

Modalidades de cobrança dadívida ativa

A dívida ativa pode ser cobrada tantona via administrativa, como na judicial.A Lei n.º 6.830/80, que dispõe sobre acobrança judicial da dívida ativa da FazendaPública, acabou por consagrar definiti-vamente a tendência doutrinária dediferenciar a execução judicial da execuçãoadministrativa.

Cobrança AmigávelNa cobrança da dívida ativa, a nível

administrativo, entende-se que o entepúblico municipal deve buscar de todas asformas possíveis, sempre autorizadas em lei,a efetivação do recebimento de seu direito.

Existe a compreensão, conforme ensi-nam Neves e Pinto (2006, p.13), de que ocaráter amigável da via administrativa acabapor torná-la mais viável para o ente público,por se apresentar como solução maiseconômica e menos morosa.

No entanto, a evidência empírica revelaque a experiência brasileira não tem sidosatisfatória, o que pode ser explicado porfatos institucionais relacionados direta-mente à ausência de estrutura física, mate-rial, humana e, especialmente, de vontadepolítica das Prefeituras em desempenharemessa relevante função.

Corrobora esse entendimento o fato deque, atualmente, na Justiça Estadual maisda metade - 56% - dos processos sejam deexecução fiscal, conforme informaçãoventilada no debate “O Aprimoramentodas Ferramentas da Cobrança da DívidaAtiva”7. Ou seja, apesar de ser mais eco-nômica e menos morosa, fatores institu-cionais, como a notória falta de estruturade cobrança, apontada por Barroso (2006),relacionados à cobrança amigável têm-natransformado num verdadeiro insucesso,

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acarretando, dessa forma, a necessidade dese recorrer à cobrança jurídica. São tantasas ações administrativas infrutíferastransferidas ao Poder Judiciário, que essePoder, a nível estadual, já possui mais dametade de seu acervo cartorário compostopor ações de cobrança de dívida ativa.

Ainda de acordo com Barroso (2006),a ineficiência da cobrança administrativavem contribuindo para que o estoque desseativo aumente ao longo dos anos, fazendo,assim, surgir uma necessidade imperiosa dealterações que viabilizem o enchimento doscofres públicos com o que já lhes pertence.

Analisando o gráfico 2 comprova-se oconstante crescimento do estoque da dívidaativa dos Municípios do Estado do Rio deJaneiro, que enviaram seus dados contábeisdos anos de 2007 a 2010 à STN. Nãoobstante, percebe-se que o recebimentodessa receita corrente apresenta umadiscreta elevação, bem insignificante, em

relação ao crescimento do estoque.Enquanto que este, em 2010, atingiuR$ 34,67 bilhões, o recebimento dessareceita alcançou, no mesmo período,apenas R$ 474,76 milhões, o equivalente a1,369% do estoque.

Cobrança JudicialO processo de cobrança da dívida ativa,

por meio do Poder Judiciário, também échamado de Execução Fiscal e tem suasregras regidas pela Lei no 6.830/80, conhe-cida como Lei de Execução Fiscal (L.E.F.).

Segundo Borba (2003, p. 538), “a açãode execução fiscal é o processo cabível paraque a Fazenda Pública exija coativamentedo sujeito passivo aquilo que lhe é devidoe não foi pago na época própria”. Borba(2003) continua afirmando que essa açãojudicial tem como escopo expropriar ocontribuinte de seu patrimônio, a fim deque seja satisfeita a pretensão fiscal.

Estoque D.A. x Recebimento D.A.

40.000.000,0035.000.000,0030.000.000,0025.000.000,0020.000.000,0015.000.000,00

10.000.000,005.000.000,00

0,002007 20092008 2010

Dívida Ativa - Estoque

Dívida Ativa - Recebimento

22.875.861.538,41

342.847.976,46 356.221.253,12

26.181.146.777,51 30.256.124.484,89

360.366.718,43

34.670.053.517,26

474.762.031,96

Gráfico 2: Comparação entre o estoque da dívida ativa x cobrança da dívida ativa- Municípios do RJ – 2007 a 2010

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional – FINBRA - adaptado pelo autor.

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É importante salientar que, se o admi-nistrador público não fizer o lançamentono prazo legal de cinco anos, geralmente acontar do exercício seguinte àquele em queo lançamento poderia ter sido efetuado, aFazenda Pública não poderá constituir ocrédito tributário, devido à ocorrência dadecadência. Por outro lado, se o adminis-trador público, com o débito tributárioinscrito em dívida ativa, não realizar acobrança judicial em novo prazo de cincoanos, a dívida não mais poderá ser cobrada,conforme os artigos 173 e 174 do CTN, oque impõe a necessidade de controleefetivo por parte da Procuradoria doMunicípio ao longo de vários governos,considerando que o mandato é de quatroanos e a decadência, com a prescrição,chega a atingir 10 anos.

Inscrição da dívida ativa e requi-sitos da CDA8

A inscrição de um crédito tributário emdívida ativa constitui um título executivoextrajudicial chamado de Certidão deDívida Ativa, que é requisito indispensávelpara que as respectivas procuradoriasjudiciais possam regularmente promovera execução judicial da dívida ativa(ALMEIDA, 2012, p. 410).

Realizada a inscrição e esgotadas todasas oportunidades para a quitação adminis-trativa do débito, por meio de cobrançaamigável, será proposta ação judicial decobrança (denominada de ação de execuçãofiscal), que será instruída com a Certidãode Dívida Ativa (CDA).

A CDA, conforme previsão da Lei no

6.830/80, art. 2o, §5o, e do CTN, art. 202,deve conter dados obrigatórios sobre odébito, que são: (a) o nome do devedor e,sendo o caso, o dos corresponsáveis, bemcomo, sempre que possível, o domicílio ou

a residência de um e de outros; (b) a quantiadevida e a maneira de calcular os juros demora acrescidos; (c) a origem e naturezado crédito, mencionada especificamente adisposição da lei em que seja fundado;(d) a data em que foi inscrita; (e) sendo ocaso, o número do processo administra-tivo de que se originar o crédito.

Se, após a propositura da ação judicialde cobrança da dívida ativa, constatar-seque a CDA não contém algum dos requi-sitos elencados acima, não se invalida todoo procedimento executivo, uma vez que aCDA pode ser substituída pelo ente públicoaté a decisão de primeira instância, devol-vendo-se ao sujeito passivo, acusado ouinteressado, o prazo para defesa, quesomente poderá versar sobre a partemodificada. (Lei no 6.830/80, art. 2o, §8o;CTN, art. 203)

Barros (2011) enfatiza que para o STJ,entre as modificações dos requisitos daCDA, aquela referente ao sujeito passivoda execução não pode ser corrigida peloente público, já que essa modificação nãodecorre de simples vício, mas de imputaçãode responsabilidade pela dívida à pessoadiversa.

Pelo ensinamento do autor acima, entreos requisitos da CDA, se o devedor não forde fato o que consta na certidão, não existi-rá outra possibilidade, a não ser a nulidadeda inscrição e do processo de cobrança deladecorrente.

Tristão (2003) enfatiza que a atuali-zação periódica dos cadastros imobiliáriosmunicipais produz informações segurasque tornam possível o cálculo exato dovalor da dívida, bem como a comunicaçãocom o devedor. Cadastros imobiliáriosdesatualizados são os responsáveis diretospelos elevados índices de inadimplênciareferente ao Imposto Predial e TerritorialUrbano (IPTU).

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Garantias da cobrança judicial dadívida ativa

As garantias existentes na cobrançajudicial da dívida ativa são uma forma dese tentar incrementar o recebimento doscréditos públicos em atraso, diminuindo,dessa maneira, o estoque dessa receita cor-rente, o que pode ser realizado por meiodo patrimônio do sujeito passivo, porintermédio da penhora on-line e pela inscri-ção dos devedores da dívida ativa emcartórios de protestos de títulos.

O artigo 184 do CTN estabelece quea totalidade dos bens e das rendas, de qual-quer origem ou natureza, do sujeitopassivo, seu espólio ou sua massa falida,inclusive os gravados por ônus real oucláusula de inalienabilidade ou impenhora-bilidade, seja qual for a data da consti-tuição do ônus ou da cláusula, respondempelo pagamento do crédito tributário. Noentanto, o mesmo artigo aponta comoexceção a essa regra os bens e rendas quea lei declare absolutamente impenhoráveis.

Nessa esteira, é importante destacara Lei no 8.009/90, conhecida como “Bemde Família”, que dispõe que não sepenhora o imóvel residencial próprio docasal ou da família, sendo que esse imóvel,geralmente, não responderá por qualquertipo de dívida civil, comercial, fiscal,previdenciária ou de outra natureza,contraída pelos cônjuges, ou pelos pais,ou filhos que sejam seus proprietários enele residam.

Todavia, a própria Lei no 8.009/90exclui da impenhorabilidade os créditos detrabalhadores da própria residência e as res-pectivas contribuições previdenciáriasdecorrentes do contrato de trabalho, bemcomo a cobrança de impostos, predial outerritorial, taxas e contribuições devidas emfunção do imóvel familiar.

Portanto, o contribuinte devedor deIPTU não se encontra amparado pela Leide “Bem de Família”, podendo, dessamaneira, ter seu imóvel penhorado paragarantir dívidas junto ao ente municipal,oriundas de seu imóvel, mesmo que familiar.

Outra garantia que o poder públicopossui na cobrança judicial da dívida ativa,sendo uma novidade decorrente da LeiComplementar no 118/2005, que incluiuo art. 185-A no CTN, é a penhora on-line.

Almeida (2012) af irma que obloqueio de bens efetivado junto àsinstituições financeiras é realizado con-forme o Bacen-JUD, acordo celebradoentre o Banco Central do Brasil e o PoderJudiciário, que prevê que magistradospodem determinar a imediata indisponi-bilidade de bens e valores do executado,por meio da internet.

“As garantiasexistentes na cobrançajudicial da dívida ativasão uma forma de setentar incrementar orecebimento doscréditos públicos ematraso, diminuindo,dessa maneira, oestoque dessa receitacorrente...”

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Quanto à inscrição dos devedores dadívida ativa em cartórios de protestos, aProcuradoria Geral da Fazenda Nacional,por meio da Portaria no 321/2006, estabe-leceu que as certidões de dívida ativa daUnião poderão ser levadas a protesto, antesdo ajuizamento da ação de execução fiscal.

No âmbito do Estado do Rio deJaneiro, a Lei no 5.351/2008 permite que aProcuradoria envie os nomes de devedoresinscritos em dívida ativa aos cartórios deprotestos.

Ação de improbidade adminis-trativa

A ação de improbidade administrativa,que estabelece o procedimento de apura-ção e punição de agentes públicos pelaprática de atos de improbidade, visa a queo Judiciário reconheça condutas de impro-bidade na administração pública, praticadaspor administradores públicos, ou porterceiros, e à consequente aplicação daspenalidades, com o intuito de se resguardaro princípio da moralidade administrativa.

Para Carvalho Filho (2010), oprincípio da moralidade administrativaconfere aos agentes públicos a obrigato-riedade de que pratiquem atos que estejamem consonância com a lealdade e a boa-fé, não restando dúvidas de que a ação deimprobidade administrativa é uma impor-tante ferramenta de controle judicial9

sobre atos que a lei caracteriza como deimprobidade.

Para que um ato de improbidade admi-nistrativa fique caracterizado, se faz neces-sária a presença dos seguintes elementos:sujeito passivo, sujeito ativo e a ocorrênciade um dos atos danosos previstos na Leino 8.429/92. Os atos de improbidadeadministrativa são divididos em três moda-lidades, acarretando diferentes sanções:

• os que acarretam enriquecimentoilícito, previstos no artigo 9o;

• os que causam prejuízos ao erário,conforme artigo 10o; e

• aqueles que atentam contra os prin-cípios da administração pública, previstosno artigo 11o.

Conforme Di Pietro (2006), na moda-lidade “Dos Atos de Improbidade Admi-nistrativa que Causam Prejuízo ao Erário”,artigo 10, da Lei no 8.429/92, caput, e seustreze incisos meramente exemplificativos,o agente público responde também naforma culposa, quando pratica a ação deforma imprudente, negligente ou imperita.

Em relação aos sujeitos passivos, con-forme debates ocorridos em seminário10 daEscola de Magistratura do Estado do Riode Janeiro (Emerj), Prefeitos e SecretáriosMunicipais, mesmo sendo enquadrados noconceito de agente político, podem serresponsabilizados por improbidade admi-nistrativa, já que a CF/88 não faz alusão acrimes de responsabilidade que possamcometer.

Desse modo, Prefeitos e SecretáriosMunicipais que, mesmo não tendo a inten-ção de causar prejuízo ao erário, concedambenefício fiscal sem a observância dasformalidades legais, bem como ajamde forma negligente na arrecadação detributos ou rendas, especialmente na gestãoda dívida ativa, causando prejuízo aoEstado, ficarão sujeitos à responsabilizaçãopor improbidade administrativa (conde-nação criminal, bem como na esfera cível),independentemente de serem consideradosou não, doutrinariamente, agentes políticos.

Apesar da existência dessa lei há maisde duas décadas, conforme pesquisa reali-zada no Tribunal de Justiça do Estado doRio de Janeiro (TJ/RJ) e Ministério Públicodo Estado do Rio de Janeiro (MPE/RJ),não foi possível identificar algum gestor

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público municipal respondendo, ou que játenha respondido, pela má administraçãoda dívida ativa. No seminário ocorrido naEmerj especialistas relataram que ainda éum desafio fazer essa lei produzir os efeitosque a sociedade requer.

Controle na administraçãopública brasileira

Em um país com dimensões continen-tais como o Brasil, formado por 5.56511

Municípios, 26 Estados e pelo DistritoFederal, o controle eficiente e eficaz, nãoapenas sobre os gastos públicos, comotambém sobre a arrecadação das receitaspúblicas, é condição imprescindível paraque ocorra seu desenvolvimento de formaconstante e segura.

Carvalho Filho (2010, p. 1021) concei-tua controle da administração pública como“o conjunto de mecanismos jurídicos eadministrativos por meio dos quais seexerce o poder de fiscalização e de revisãoda atividade administrativa em qualquer dasesferas de Poder”.

Em relação à administração pública bra-sileira, existem órgãos criados com a finali-dade de exercer a função de controle, comoos Tribunais de Contas Estaduais, Muni-cipais, esses no caso da cidade do Rio deJaneiro e de São Paulo, o Tribunal de Contasda União (TCU), a Controladoria Geral daUnião (CGU), entre outros. Esses órgãospossuem como característica marcante ofato de estarem voltados, especialmente, parao controle das despesas públicas.

Alexandrino e Vicente (2010) enfati-zam que, devido à necessidade de serexercido controle eficaz de quaisquerórgãos administrativos, o legislador federal,por meio da Emenda Constitucional no

45/2004, introduziu no texto constitu-cional a previsão de criação do Conselho

Nacional de Justiça (CNJ) (art. 103-B),órgão com atribuição específica de con-trole, ao qual compete controlar a atuaçãoadministrativa e financeira do Poder Judi-ciário e o cumprimento dos deveres funcio-nais dos Juízes.

Meta 3 do Conselho Nacional deJustiça

Conforme informação veiculada nosite do Conselho Nacional de Justiça12, esseórgão definiu, juntamente com os noventae um tribunais do País, uma meta prioritáriaconsiderada a mais ousada de 2010 para oPoder Judiciário, que consiste na reduçãoem pelo menos 10% do acervo de pro-cessos na fase de cumprimento ou deexecução e, em 20%, do acervo de pro-cessos de execuções fiscais13. A medida estáprevista na chamada “Meta 3” , que podecontribuir para a solução de um dosmaiores gargalos da justiça brasileira; ojulgamento de 25 milhões de processos deexecução fiscal que atualmente tramitamnos órgãos judiciais do País.

A “Meta 3” tem, portanto, por principalobjetivo a redução do acervo de cobrançada dívida ativa, que em 2010 chegou a umtotal aproximado que corresponde àmetade14 da quantidade total de demandasjudiciais. A referência estabelecida para a“Meta 3” é o estoque de processos ajui-zados até 31 de dezembro do ano de 2009,ano em que três milhões de ações de exe-cução fiscal foram ajuizadas e a mesmaquantidade solucionada.

A iniciativa do CNJ, por meio da“Meta 3”, representa uma inovação nocontrole de gestão dos processos de exe-cução fiscal, uma vez que nenhum outroórgão tomara alguma medida similar,voltada para o controle da dívida ativa.

Contudo, percebe-se que a decisão doCNJ está relacionada à redução de

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processos de execução fiscal que, con-forme apontado pelo IPEA (2011)15,possuem um custo médio no valor deR$ 4.368, o que torna razoável afirmarque a “Meta 3” está diretamente voltadaao controle do gasto público, dado quenão estabelece meta para o aumento daarrecadação.

Vale ainda destacar que no mesmoestudo, o IPEA apontou que a morosidadedo Poder Judiciário não resulta significa-tivamente do cumprimento de prazoslegais, do sistema recursal ou das garantiasde defesa do executado. Tampouco resultado grau de complexidade das atividadesadministrativas requeridas. Fundamental-mente, é a cultura organizacional burocrá-tica e formalista, associada a um modelode gerenciamento processual ultrapassado,que torna o executivo fiscal um procedi-mento moroso e propenso à prescrição.

Não obstante, mesmo a “Meta 3” nãoestando focada na ampliação da arrecadação,mas tão somente na diminuição do númerode processos, analisando os relatórios “Justi-ça em Números” do CNJ, nota-se que em2009 a arrecadação do TJ/RJ, oriunda deexecução fiscal, atingiu R$ 325.218.455. Em2010, no primeiro ano após a implantaçãodo “Meta 3”, houve um incremento de14,90% na arrecadação, pulando paraR$ 373.675.825. E, em 2011, o aumento daarrecadação foi mais significativo, atingindo50,36% em relação a 2009, quando alcan-çou o montante de R$ 489.007.427.

Percebe-se, então, que, mesmo a “Meta3” não estando diretamente voltada aoincremento da arrecadação de receitaspúblicas, os esforços empreendidos peloTribunal fluminense, com o intuito deatender ao CNJ, já repercutem de formapositiva para a sociedade, eis que a

Arrecadação TJ/RJ – Cobrança da Dívida Ativa

600.000.000,00

500.000.000,00

400.000.000,00

300.000.000,00

200.000.000,00

100.000.000,00

0,00

Em

R$

2009 2010 2011

489.007.427,00373.675.825,00325.218.455,00Arrecadação

Fonte: CNJ – adaptado pelo autor.

Gráfico 3: Arrecadação oriunda da Dívida Ativa do TJRJ após a implantaçãodo Meta 3

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arrecadação oriunda da dívida ativa no Riode Janeiro vem alcançando aumentos signi-ficativos desde a implantação da “Meta 3”,em 2010.

Metodologia

Como procedimentos técnicos quenortearam este estudo, foram adotadas aspesquisas bibliográfica, documental e decampo. A condução deste trabalho foi rea-lizada em duas etapas. Na primeira etapa,a pesquisa foi desenvolvida com as fontesimpressas, sendo utilizado como instru-mento de coleta de dados a pesquisa biblio-gráfica e a pesquisa documental.

Coleta de dadosNa segunda etapa deste trabalho, pro-

cedeu-se à pesquisa de campo, quando foirealizado estudo junto a pessoas relaciona-das ao objeto da pesquisa, tendo participadoseis Procuradores Municipais, sete empresasprivadas cobradoras de crédito, 54 servido-res do Poder Judiciário que atuam direta-mente com a cobrança da dívida ativa, 155contribuintes que se encontram em débitocom a Fazenda Pública. Assim, foramcoletados dados que possibilitassem respon-der ao problema da presente pesquisa.

Foram disponibilizados 500 questio-nários, com a intenção de analisar o compor-tamento de contribuintes que se encontram,ou já se encontraram, em débito com aFazenda Pública. No total foram respondidos155 questionários, sendo 36 por email, englo-bando as cidades do Rio de Janeiro, VoltaRedonda e Bom Jesus de Itabapoana, e 119respondidos diretamente pelos contribuintesdas cidades de Nova Iguaçu, Parati, Saqua-rema, Seropédica, Rio Claro e Mangaratiba,todas do Estado do Rio de Janeiro.

Quanto ao Poder Judiciário, a pesquisafoi realizada com os Oficiais de Justiça

Avaliadores que atuam na cobrança dadívida ativa, uma vez que exercem suasatividades por meio do cumprimento demandados judiciais, atuando, dessa manei-ra, de forma direta com os contribuintesque se encontram em débito com aFazenda Pública. Desse modo, porestarem em contato estreito com os deve-dores fiscais, esses profissionais foram im-prescindíveis para este estudo, no qual seprocurou analisar o porquê de a inadim-plência sobre as receitas públicas atingirpatamares significativos, e o recebimentodessas receitas em atraso atingirem valoresquase que inexpressivos.

Dando continuidade ao trabalho decampo, utilizando ainda questionários,procurou-se estimar as estruturas disponi-bilizadas pelas Prefeituras fluminenses,focando o desempenho desses entespúblicos na arrecadação da dívida ativa.

Dessa maneira, procurando atender aosobjetivos da presente pesquisa, foram enca-minhados aos Procuradores Municipais de70 Prefeituras Municipais do Estado do Riode Janeiro questionários com cartas deapresentação nas quais constava que nãoseriam identificadas as Prefeituras envol-vidas- sendo sete entregues de forma direta,e os demais por intermédio de endereçoseletrônicos (emails) conseguidos por meiodos sites das Prefeituras. Seis entes muni-cipais chegaram a respondê-los.

Em relação à aferição do desempenhodos Municípios fluminenses, procurou-serealizar comparação com a iniciativaprivada. Para isso, buscou-se mensurar, uti-lizando como amostra quatro entes muni-cipais, a porcentagem de recuperação devalores em atraso, o tempo médio em queesses entes privados iniciam o processo decobrança, ainda na forma administrativa,bem como o tempo médio em que ingres-sam na esfera jurídica.

RSP



A população escolhida, quanto à inicia-tiva privada, refere-se às sociedades de crédito,financiamento e investimento constantes naDivisão de Sistemas Cadastrais (Desic), doDepartamento de Monitoramento do SistemaFinanceiro (Desig), pertencente ao BancoCentral do Brasil (Bacen), conforme veicu-lado no site deste órgão.

Na lista do Desig constam 405 socie-dades corretoras e distribuidoras de títulos evalores mobiliários, corretoras de crédito,financiamento e investimento, de câmbio,agências de fomento, entre outras. Entretanto,desse total, como o objetivo da pesquisa foianalisar o comportamento das sociedades decrédito, financiamento e investimento, apopulação ficou limitada a 75 empresas.

O questionário foi encaminhado paratoda a população selecionada, via correioeletrônico, aos endereços constantes na listado Desig. A mensagem eletrônica seguiuacompanhada de uma carta de apresen-tação produzida para esse fim. Foi utilizadoaplicativo eletrônico de dados, denominadoGoogledocs, que não permite a identificaçãoindividual dos respondentes, para organizaras respostas do questionário. Para esta pes-quisa, sete empresas responderam osquestionários.

Quanto ao setor público, a pesquisaocorreu em quatro Municípios (Sero-pédica, Paracambi, Paraty e Rio Claro),onde se analisaram inscrições da dívidaativa de Prefeituras Municipais. Foramselecionadas, de forma aleatória, 95 certi-dões desses Municípios, já em fase decobrança judicial.

Análise de dados

Esta seção analisa os resultados daspesquisas que foram realizadas comProcuradores Municipais, empresasprivadas cobradoras de crédito, servidores

do Poder Judiciário que atuam diretamen-te com a cobrança da dívida ativa, e con-tribuintes que se encontram em débito coma Fazenda Pública.

Comparação do desempenho dosentes públicos com a iniciativa privada

Com a intenção de analisar o desem-penho dos entes públicos municipaisfluminenses, quanto à cobrança que realizampara reaver seus créditos que indevida etemporariamente se encontram nas mãos doscontribuintes inadimplentes, procurou-secomparar – utilizando como amostra quatroPrefeituras Municipais – a porcentagem derecuperação de valores em atraso, o tempomédio em que esses entes iniciam o processode cobrança, ainda na forma administrativa,bem como o tempo médio em que ingressamna esfera jurídica, relacionando-os aos dasentidades da iniciativa privada.

Quanto ao problema levantado em re-lação à inadimplência, em relação ao qualse questionou a porcentagem média derecuperação de valores em atraso que associedades de crédito, financiamento einvestimento consegue alcançar, cabeobservar o Gráfico 4.

Pode-se perceber que quatro socie-dades privadas, das sete respondentes,relataram que conseguem recuperar acimade 30% dos valores em atraso. Outras duasresponderam recuperar de 10% a 30%, e,outra, de 3% a 5%.

Quanto aos entes públicos municipaisdo Estado do Rio de Janeiro, conformeGráfico 2, percebe-se que recuperaram, de2007 a 2010, em média, 1,369% do totaldo que poderia ser arrecadado.

A segunda pergunta procuroumensurar qual o tempo médio que aempresa utiliza para iniciar o processo decobrança, ainda na esfera administrativa,conforme se observa no Gráfico 5.

RSP



Ao detectarem que um cliente, pessoafísica ou jurídica, deixou de honrar umcompromisso financeiro, como no atrasono pagamento de uma prestação, o tempomédio que as sociedades afirmaram utilizar,para iniciar o processo de cobrança de seuscréditos, ainda na esfera administrativa, nãoultrapassa o prazo de 20 dias.

A terceira pergunta encaminhada àssociedades procurou analisar o tempo médiopara o ingresso da cobrança na esferajudicial, após não lograrem êxito algum coma cobrança administrativa. As empresas apre-sentaram as seguintes respostas.

Caso o cliente não honre sua obriga-ção, mesmo após ser procurado adminis-trativamente pelas sociedades de crédito,financiamento e investimento, o tempomédio para essas empresas transferirem oprocesso de cobrança para a esfera jurídica,variou de 1 a 6 meses. Cabe ressaltar que adata inicial é o início da inadimplência, enão o término da cobrança administrativa.

Já em relação aos dados obtidos pormeio de pesquisa realizada nas PrefeiturasMunicipais de Rio Claro, Seropédica,Paracambi e Paraty, na qual foram anali-sadas inscrições em dívida ativa, pode-seextrair as seguintes informações.

Município de Paraty – entre as 25inscrições de dívida ativa, dos anos de 1993a 2003, que deram origem a processosjudiciais distribuídos entre 1999 a 2008, pode-se concluir que o tempo médio para inscrevero contribuinte devedor foi de 653,36 dias. Jáo tempo médio que a Prefeitura Municipalutilizou para iniciar a cobrança por meio doPoder Judiciário foi de 2047,40 dias, ou seja,5,6 anos para iniciar a cobrança judicial, apóso vencimento da dívida.

Município de Rio Claro – entre as 25inscrições em dívida ativa, dos anos de2004 a 2006, que originaram processosjudiciais no ano de 2011, a média de tempo

para inscrever o inadimplente foi de 255,76dias, e o tempo médio em que a PrefeituraMunicipal utilizou para iniciar a cobrançajudiciária foi de 2486,48 dias, ou 6,81 anos.

Município de Paracambi – em vinte ins-crições em dívida ativa, dos anos de 2002 a2009, que originaram processos judiciaisdistribuídos entre os anos de 2006 a 2010,

o tempo médio para inscrever o contribuin-te devedor foi de 161,45 dias, enquanto queo tempo médio que a Prefeitura Municipalutilizou para iniciar a cobrança judiciária foide 1333,65 dias, ou melhor, 3,65 anos.

Município de Seropédica – vinte ecinco inscrições em dívida ativa, dos anosde 2007 a 2011, indicaram que a Prefei-tura Municipal utilizou o tempo médio,para a inscrição administrativa, de 381,56dias e, para ingressar na esfera judicial, de1150,12 dias, portanto 3,15 anos.

“... o Judiciário,no que tange a suascaracterísticasgerenciais, ainda seencontra abraçadocom o modelo deadministraçãoburocrático,consideradoinadequado para ocontextoinstitucionalcontemporâneo ...”

RSP



Fonte: Desig – adaptado pelo autor.

Gráfico 5: Tempo médio para início da cobrança administrativa

Até 5 dias;

de 6 a 10 dias;

de 11 a 20 dias;

de 21 a 30 dias;

Cobr

ança

Adm

inist

rativ

a

mais de 1 dias mês.

0 1 2 3

Sociedades Privadas

4

Gráfico 4: Porcentagem de recuperação de créditos em atraso


4

Recu

pera

ção

de c

rédi

tos

em a

traso

Até 1%;

Acima de 1% até 3%;



Acima de 10% até...

Acima de 30%

0 1 2 3

Sociedades Privadas

RSP



Fazendo comparação entre as Prefei-turas Municipais analisadas com associedades de crédito, financiamento einvestimento, pode-se observar a Tabela 1.

Preferiu-se utilizar a média de recupe-ração de créditos a receber de todas asPrefeituras Municipais do Estado do Riode Janeiro que encaminharam seus dadosà STN, uma vez que a Prefeitura deParacambi, onde também se analisaram ascertidões de dívida ativa, informou que noano de 2007 não havia qualquer valor areceber em seu balanço patrimonial.

Cabe ressaltar que nas sociedades decrédito, financiamento e investimento, amaior parte dos respondentes relataramrecuperar acima de 30% dos créditos ematraso, enquanto que as Prefeiturasfluminenses recuperaram, entre 2007 e2010, a média irrisória de 1,369%.

Em relação ao tempo médio parainiciar a cobrança a nível administrativo,as organizações do setor privado respon-deram que, no máximo, levam 20 dias parainiciar esse procedimento. As do setor

público municipal, para inscrever em dívidaativa, levam em média 653,56 dias,portanto, quase dois anos. Quanto à últimapergunta da pesquisa, essas utilizaram oprazo de quase cinco anos para ingressarna esfera jurídica, enquanto que as do setorprivado, menos de seis meses.

Observação que merece ser destacadaé quanto ao prazo para iniciar a cobrança anível jurídico, que, conforme respostas, asPrefeituras Municipais informaram levarquase cinco anos. Este prazo, cinco anos, éo tempo limite, estabelecido na legislação,para não ocorrer a prescrição referente aessas cobranças. Ou seja, em que pese esselongínquo prazo, que muito prejudica odesempenho da arrecadação (pois quantomais tempo leva para iniciar a cobrança,menores são as chances de se localizar odevedor, em decorrência de mudança deendereço, falência, falecimento etc), os entesmunicipais estão praticando atos amparadospela legislação em vigor.

Por fim, é importante ressaltar, há umpossível argumento que justifique essa


Gráfico 6: Tempo médio para início da cobrança Judicial

Até 1 mês;

0 1 2 3

de 1 a 2 meses;

de 2 a 3 meses;

de 3 a 6 meses;

de 6 meses a 1 ano;

mais de 1 ano;

Cobr

ança

Jud

icial

Sociedades Privadas

RSP



diferença exacerbada na atenção dispen-sada pelas Prefeituras Municipais quantoao tratamento da cobrança de valores areceber, em comparação com as socieda-des de crédito, financiamento e investi-mento, que evidencia a diminuta atençãodos entes públicos municipais analisados,em relação à cobrança da dívida ativa.Trata-se da ausência de leis mais rígidas,que contribuam para um maior controlesobre a gestão da receita pública e quepossuam, entre outros requisitos, menoresprazos para que esses entes se manifestemnas atividades de cobrança, inclusive compenas que sejam aplicadas, para que obri-guem gestores públicos a exercerem suasatividades como se estivessem na iniciativaprivada.

Pesquisa realizada junto àsociedade

Por meio dos 155 questionários respon-didos, do total de 500 impressos, nos quaisse tentou saber como, na vida dos contri-buintes que se encontram ou já se encontra-ram em débito com a Fazenda Pública, aexecução fiscal tem funcionado, e os motivosque os levam a atrasar ou a não pagar ascobranças tributárias e não tributárias muni-

cipais. A presente pesquisa apontou, comoaspectos mais importantes, os seguintes.

Quanto aos motivos que os contri-buintes acreditam que ocasionaram atrasos,ou mesmo o não pagamento, das obri-gações junto às Prefeituras, como o IPTU,os que apresentaram maiores evidênciasforam a ausência de melhoria na cidade,seguido pelo fato de a cobrança do IPTUnão vir no nome do atual responsável peloimóvel, e a necessidade dos contribuintesde pagar despesas pessoais e não sobrarrecurso para pagamento de tributos.

Sendo os motivos do atraso, ou dainadimplência, a ausência de melhoria nacidade, os contribuintes apontaram comoas mais necessárias em seus bairros: saúde,saneamento básico e pavimentação asfáltica.

O aspecto mais importante observadonas respostas dos contribuintes foi o fatode afirmarem que em nenhum momentoforam procurados por algum servidor daPrefeitura Municipal em seus endereços,com o intuito de orientá-los sobre comoresolver dívidas com esse ente político.Portanto, dos 155 contribuintes, todosafirmaram nunca terem recebido algumavisita da Prefeitura para resolver apendência fiscal.

Tabela 1: Prefeituras Municipais x sociedades de crédito

Fonte: Desig e Prefeituras Municipais analisadas, 2013 – adaptado pelo autor.

¹ Média de recebimento dos anos de 2007 a 2010, conforme Gráfico 2.² Tempo médio para inscrever em dívida ativa entre as 4 Prefeituras.³ Resposta apresentada pela maioria dos respondentes.

RSP



Outro entendimento que se podeextrair das repostas acima apresentadaspelos munícipes é que o primeiro contatoque recebem, em decorrência da pendênciacom a Fazenda Pública municipal, ocorrepor meio do Poder Judiciário, normal-mente, por Oficial de Justiça.

Ainda dos 155 respondentes, 81,30%informaram acreditar que se houvessealguma visita municipal, a dívida com aPrefeitura teria sido melhor resolvida. Dosdevedores, 14,83% afirmaram que, noperíodo em que estiveram em atraso, rece-beram carta da Procuradoria de seu Muni-cípio – Seropédica e Rio de Janeiro – coma finalidade de se resolver o débito pormeio da cobrança amigável.

Em relação à possibilidade de a cobran-ça da dívida ativa acarretar, na esferajudicial, penhora dos bens dos devedores,inclusive do único imóvel residêncial,88,40% dos entrevistados informaramdesconhecer essa possibilidade.

Pesquisa realizada junto aos servi-dores do TJ/RJ que atuam diretamentesobre a cobrança da dívida ativa

Para os Oficiais de Justiça foram enca-minhados 361 questionários, sendo que 54afirmaram atuar na cobrança da dívida ativa,contribuindo para a presente pesquisa.

Como ensina Cortella16 (2008), amelhor saída para solução de problemasde uma empresa é recorrer, inicialmente,ao “estoque de conhecimento”, que se en-contra exatamente nos servidores/funcio-nários que atuam diretamente com aprodução.

Ao pesquisar junto aos Oficiais deJustiça do TJ/RJ, que são os servidores doJudiciário que atuam diretamente nacobrança judicial da dívida ativa, e a quemcompete, conforme Lopes (2009, p. 211),“medidas das mais importantes em execu-tivos fiscais, como citação, arresto, penhorae avaliação de bens, registro da constriçãoe intimações em geral, cuja procrastinação

Ausência de melhorias na cidade (34%)

Valor elevado do imposto decorrente de umvalor venal elevado (12%)

Cobrança de IPTU não vem no nome doatual responsável pelo imóvel (21%)

Outros contribuintes não pagam a dívidaativa municipal e nada acontece (6%)

Necessidades de pagar despesas pessoais(12%)

Não recebe cobrança da Prefeitura (10%)

Outros (5%)

Gráfico 7: Principais motivos que ocasionaram o atraso ou o não pagamento dasobrigações tributárias e não tributárias

Fonte: O autor, 2013.

RSP



acabaria por pulverizar a celeridade preten-dida na cobrança do crédito público”, opresente estudo identificou como as infor-mações mais relevantes as seguintes.

Quanto à realização de cursos de aper-feiçoamento e capacitação oferecidos pelopróprio TJ/RJ por meio da Escola de Admi-nistração Judiciária (Esaj), apenas 5,55% dosentrevistados relatam já ter realizado algumcurso voltado para a área de execução fiscal,sendo que não souberam informar qual foio último ano em que realizaram o curso,bem como qual o ano que o TJ/RJ odisponibilizou pela última vez.

E a informação que mais chama aatenção, na presente pesquisa, está relacio-nada aos cursos oferecidos pelo TJ/RJ aosOficiais de Justiça. Verifica-se, pelos resul-tados, que os cursos disponibilizados peloTJ/RJ em sua maioria são para a área cível,com 41 respostas; seguidos pelos de relaçãode consumo, 28; criminais, com 25; família,17; Juizados Especiais, com 19 respostas;Outras Áreas, com 18; e, em último, comapenas 3, o de execução fiscal.

Tal realidade revela-se um paradoxo,pois as informações veiculadas pelo próprioTJ/RJ17 são de que cerca de 56% de todo oseu acervo cartorário é composto por pro-cessos de cobrança do crédito público, masentre os cursos que oferecem aos Oficiaisde Justiça (servidores que atuam de formadireta junto aos contribuintes que se encon-tram em débito com a Fazenda Pública), oque se encontra em último lugar é exata-mente o de execução fiscal.

Uma explicação para esse contrassensoseria a adoção, ainda, de uma administraçãoburocrática (inexistência de cogestão) porparte desse órgão, o que reforça o resul-tado do estudo do IPEA, que aponta acultura organizacional burocrática eformalista do Judiciário, associada a ummodelo de gerenciamento processual

ultrapassado, como a responsável pelo exe-cutivo fiscal ser um procedimento morosoe propenso à prescrição.

Faz-se necessário, dessa maneira, queo Poder Judiciário quebre antigos para-digmas históricos herdados de uma admi-nistração burocrática, em que os operários/servidores eram vistos apenas como parteda engrenagem, pois hoje, conforme ensinaa literatura, só se alcança os objetivos daqualidade e produtividade por meio dediscussões e troca de experiências entre osfuncionários que atuam no “chão de fábrica”– servidores (aqueles que trabalham direta-mente com a produção) e a alta direção/magistrados. Ignorar isso, na atual conjun-tura, é sinônimo de perda de eficiência.

Outro aspecto relevante apontado napesquisa, se refere a como deve proceder oOficial de Justiça, em caso de verificar, nocumprimento de diligência de citação, que oatual responsável do imóvel não é o citando.

As respostas apontaram que cerca de7,5% afirmaram que citam o atual respon-sável; outros 7,5% também alegaram quelevantam dúvidas e devolvem o mandadosem a citação; 61,11%, que devolvem omandado sem proceder à citação, mas queidentificam o atual responsável, infor-mando seu nome na certidão; Outros22,22% que devolvem o mandado semproceder à citação, mas qualificando o atualresponsável, informando na certidão, alémdo nome, o seu número de RG, CPF e háquanto tempo reside no imóvel. Por fim,um respondente relatou adotar outroprocedimento, não especificado.

Dessas respostas podem-se extrairduas informações relevantes: a primeiraindica que os diferentes comportamentosadotados pelos Oficiais de Justiça, quandoverificam que o citando não é o atualresponsável pelo imóvel, realçam a neces-sidade de padronização de atitudes. Essa

RSP



padronização deveria ser obtida peloTJ/RJ por meio de cursos da Esaj, vol-tados exclusivamente para a execuçãofiscal, os quais, conforme já discutido nestapesquisa, são praticamente inexistentes.

A segunda informação se refere ao fatode que 83,33% dos respondentes realizama identificação do atual responsável doimóvel, ou seja, realizam exatamente orecadastramento imobiliário, que caberia àPrefeitura Municipal, e não ao PoderJudiciário.

Portanto, é mais uma obrigação daPrefeitura Municipal (como a cobrançada dívida ativa, que deveria ter sido reali-zada em nível administrativo) que é, sim-plesmente, transferida ao Poder Judiciário.

Pesquisa realizada junto àsPrefeituras

A presente seção analisa os resultadosdas pesquisas que foram realizadas em Pre-feituras fluminenses, com o intuito devisualizar a estrutura referente à cobrançada dívida ativa disponibilizada pelos entesmunicipais.

No que tange às Prefeituras, o presenteestudo abrangeu seis entes municipais,sendo três na Região Metropolitana, doisna Região da Costa Verde e um na Regiãodo Médio Paraíba, e apresentou como prin-cipais aspectos os seguintes.

A informação que apresentou maiordestaque na presente pesquisa tem relaçãocom a iniciativa do contribuinte devedorem procurar a Prefeitura Municipal,quando provocado juridicamente, pararesolver sua pendência fiscal. Numa escalade 1 a 7 (onde 1 é igual a nunca, e 7 éigual a sempre), 50% dos entrevistadosinformaram que quase sempre, “6”, oinadimplente procura a Prefeitura quandoprovocado pelo Judiciário. Outros 50%dos respondentes relataram, ao escolher

a resposta “4”, que os devedores normal-mente comparecem.

Outra informação de realce se refereao prazo médio em que as Prefeiturasrealizam cadastro imobiliário, uma vez quese pode verificar que 66,67% dos entesentrevistados afirmaram não realizar esseserviço. A realização a cada dois anos foirespondida por 16,67% das respondentes,e, a cada três anos, também por 16,67%das Prefeituras.

Portanto, mesmo com a imperiosanecessidade de os entes públicos manteremcadastro imobiliário atualizado – pois, casoo sujeito passivo cadastrado não seja ocorreto, a inscrição da certidão da dívidaativa e o seu consequente processo decobrança serão declarados nulos, jogando-se por terra todo o dispendioso trabalhoem realizar tais atividades – apenas 33,33%dos respondentes alegaram realizar esseserviço.

A pesquisa apontou ainda que 50% dosentes entrevistados afirmaram oferecerbiblioteca tributária, bem como treina-mento especificamente sobre execuçãofiscal aos servidores que atuam na cobrançada dívida ativa.

Verifica-se, também, que 50% dosrespondentes afirmaram não existir algumalei municipal que estimule os contribuintesa pagar suas obrigações tributárias, comoo desconto progressivo.

Pelo exposto, com base nos aspectosmais relevantes da presente pesquisa,percebe-se que, quando o contribuinteinadimplente é provocado para honrar suasobrigações junto à Fazenda Pública, omesmo tem o comportamento de se dirigirà Prefeitura com essa finalidade. Incluindo-se dados da pesquisa realizada junto àsociedade, em que todos os inadimplentesrelataram nunca terem recebido visitas deservidores municipais para iniciar a cobrança

RSP



administrativa, percebe-se, desse modo, queo primeiro contato dos inadimplentes como Poder Público, no que se refere à cobrançada dívida ativa, ocorre apenas em níveljudicial.

Conclusão

Realizou-se abordagem sobre a dívidaativa, por meio da qual se pretendeuevidenciar a importância do controle degestão sobre a arrecadação de receitaspúblicas, no propósito de se aumentar aarrecadação de recursos públicos, tanto naesfera administrativa como na judicial, e,consequentemente, diminuir a quantidadede ações de execução fiscal. O objetivo dapesquisa presume-se alcançado, sendo quealgumas considerações serão a seguirapresentadas.

Ao incluir o Poder Judiciário nadiscussão que se refere ao aperfeiçoamentodo controle de gestão sobre a dívida ativa,por essa instância ter intensa relação coma arrecadação de recursos públicos para aadministração pública brasileira, por meioda execução fiscal, a presente pesquisaevidenciou que o Judiciário, no que tangea suas características gerenciais, ainda seencontra abraçado com o modelo de admi-nistração burocrático, considerado inade-quado para o contexto institucionalcontemporâneo, por sua ineficiência,morosidade, inexistência de cogestão,resistência às mudanças, privilégio documprimento de tarefas em detrimento daobtenção dos resultados, excesso de forma-lismo, dificuldades no atendimento aclientes/cidadãos e, ainda, por não servoltado para o controle da receita pública.

A presente pesquisa sugere, comoprocedimentos a serem utilizados peloJudiciário, abandonar as características daadministração burocrática responsáveis

por sua ineficiência e adotar a adminis-tração gerencial, com o intuito de melhorara arrecadação da dívida ativa na execuçãofiscal.

Quanto à aplicabilidade do controlejudicial, para uma maior efetividade nagestão da dívida ativa, a Lei de Improbi-dade Administrativa, considerada, poralguns estudiosos, como o maior instru-mento legislativo da República Brasileira, éuma importante ferramenta a ser aplicadasobre os atos dos agentes públicos –Secretários Municipais, Prefeitos e servi-dores do próprio Judiciário – que causemperdas patrimoniais aos Municípios, nagestão da dívida ativa. Tal lei deve tambémser aplicada aos que deixarem de aplicá-la,pois não apurar improbidade administrativaé improbidade.

Desse modo, como forma de estimular,de forma imediata, os agentes públicos arealizarem a cobrança administrativa dadívida ativa com parâmetros mais próximosdas regras da boa administração, aumen-tando, assim, o recebimento dessa receitapública, com a consequente diminuição deseu estoque patrimonial, e, inclusive, coma diminuição de novas ações de execuçãofiscal, sugere-se que o Judiciário, emparceria do MP/RJ e do TCE/RJ, deixede tratar a Lei de Improbidade Adminis-trativa como um desafio ou como a “Açãodo Futuro”, e faça essa lei produzir osefeitos que a sociedade brasileira precisa.

No que se refere ao Poder ExecutivoMunicipal, a presente pesquisa sugere acriação de lei de âmbito nacional que deter-mine a criação de órgãos municipais paratrabalharem exclusivamente com o controleda receita pública, em especial, com acobrança da dívida ativa, contribuindo,desse modo, não apenas para uma melhorgestão sobre a arrecadação municipal, mastambém, para a mudança cultural da

RSP



administração pública brasileira, que muitaênfase despende ao controle da despesapública, criando órgãos para esse fim (CGU,TCU, Tribunais de Contas Estaduais e,inclusive, Tribunais de Contas Municipais),e pouco se volta à gestão da receita pública.Esse órgão municipal funcionaria, inclusive,como um mecanismo prévio na área admi-nistrativa, que impediria que as cobrançasde dívida ativa fossem encaminhadas dire-tamente à Justiça, contribuindo, dessamaneira, para aliviar o Poder Judiciário.

A nova legislação elencaria outrosdeveres às Prefeituras Municipais, não aslimitando apenas aos requisitos da CDA,previstos na Lei no 6.830/80, para poderemrecorrer ao Judiciário, fazendo-as com-provar, assim, que de fato foram esgotadastodas as oportunidades para a quitação dosdébitos fiscais a nível administrativo.Seguem algumas sugestões:

• expedição de certidão no local doimóvel, no caso de cobrança do IPTU, porservidor pertencente ao órgão municipal,informando a qualificação do responsávelpelo bem objeto da dívida;

• envio dos nomes de devedoresinscritos em dívida ativa aos cartórios deprotestos;

• menores prazos para iniciar acobrança administrativa e judicial;

• realização periódica do cadastro imo-biliário.

Em relação às atribuições, tal órgãomunicipal, por tratar exclusivamente dareceita pública, possuiria maior disponibi-lidade para melhor administrar as receitasda competência municipal, em especial astributárias, o que contribuiria para dimi-nuir a dependência desses entes das transfe-rências de recursos da União e dos Estados.

Concluindo a presente pesquisa, quenão teve por finalidade esgotar o tema,sugere-se a realização de outros trabalhosque, como este, contribuam para aperfei-çoar o controle da receita pública, especial-mente sobre a dívida ativa, com o propó-sito de se preencher a lacuna existente,devido à escassez de pesquisas na literaturacientífica sobre esse assunto.

(Artigo recebido em dezembro de 2012. Versãofinal em dezembro de 2013).

Notas

1 Municípios ausentes à análise, por não constarem no FINBRA de 2009, eis que não enca-minharam suas contas referentes ao exercício fiscal à STN, a despeito do art. 51 da LRF: Arraialdo Cabo, Carapebus e Paraíba do Sul.

2 Municípios ausentes à análise, por não constarem no FINBRA de 2010, eis que não enca-minharam suas contas referentes ao exercício fiscal à STN, a despeito do art. 51 da LRF: Arraialdo Cabo e Duas Barras.

3 Finanças do Brasil (FINBRA) – Banco de dados consolidado pela STN com informaçõesorçamentárias declaradas pelos próprios Municípios. São dados oficiais referentes a despesas,receitas, ativos e passivos dos entes públicos municipais.

4 Municípios ausentes à análise, por não constarem no FINBRA de 2010, eis que não enca-minharam suas contas referentes ao exercício fiscal à STN, a despeito do art. 51 da LRF: Arraialdo Cabo e Duas Barras.

RSP



5 Finanças do Brasil (FINBRA) – Banco de dados consolidado pela STN com informaçõesorçamentárias declaradas pelos próprios Municípios. São dados oficiais referentes a despesas,receitas, ativos e passivos dos entes públicos municipais.

6 Despesas de investimentos são, conforme Carvalho Filho (2010, p. 351), “as despesas como planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados neces-sários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e materialpermanente”. Escolas, creches e hospitais bem equipados, ruas pavimentadas, iluminação pública,acesso ao lazer, transporte eficiente, são exemplos de investimentos municipais capazes depromover a cidadania e o bem-estar da população.

7 Debate “O Aprimoramento das Ferramentas da Cobrança da Dívida Ativa” - Auditório daEscola da Magistratura do Rio (Emerj), ocorrido no dia 8 de agosto de 2012.

8 Certidão da Dívida Ativa.9 Controle judiciário ou judicial é aquele exercido exclusivamente pelos órgãos do Poder

Judiciário, sobre os atos administrativos do Poder Executivo, do Legislativo e do próprio Judi-ciário quando este realiza atividades administrativas.

10 Seminário Improbidade Administrativa – Auditório da Escola da Magistratura do Rio(Emerj), ocorrido no dia 15 de agosto de 2012.

11 IBGE/ 2010 – Disponível em <http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia _visualiza .php ?id_noticia=1766>. Acesso em 6. jul. 2012.

12 META3 –disponível em: < http://www.cnj.jus.br/noticias/9060-meta-3-preve-a-reducao-de-20dos-processos-de-execucao-fiscal>. acesso em 12 jun. 2012.

13 Execução fiscal é o processo de cobrança da dívida ativa, realizado por meio do PoderJudiciário, no qual a administração pública exige do sujeito passivo devedor aquilo que lhe édevido e não foi pago na época própria.

14 No Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, 56% de todo seu acervo cartorário é compostode ações dessa natureza; cobrança de tributos vencidos.

15 Custo Unitário do Processo de Execução Fiscal na Justiça Federal. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=7872>. Acesso em:17 jul. 2012.

16 Mario Sérgio Cortella – Palestra ocorrida em 2008, disponível em: http://www.quintalvirtual.blog.br /?p=927. Acesso em 26 jul. 2012.

17 Presidente do TJ reúne prefeitos para tentar diminuir acervo de executivos fiscais - dispo-nível em: <http://portaltj.tjrj.jus.br/web/guest/home/-/noticias/visualizar/75404>. acesso em12 out. 2012.

Referências bibliográficas

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Resumo – Resumen – Abstract

Dívida Ativa: análise da cobrança administrativa e judicial em Municípios do Rio deJaneiroMarcello Sartore de Oliveira e Waldir Jorge Ladeira dos SantosEste estudo tem como objetivo contribuir para o aperfeiçoamento do controle sobre a

dívida ativa. A metodologia utilizada recaiu sobre pesquisas bibliográficas, documental e decampo, envolvendo Municípios do Rio de Janeiro. Os dados analisados demonstram que a au-sência de leis mais rígidas na cobrança desses créditos, a impunidade, as falhas do Judiciário, porainda adotar o modelo burocrático de administração, e, especialmente, os fatores políticos, ser-vem de justificativa para se apontar a necessidade de estudos sobre esse tema. Por fim, pode-seconcluir que deve o Judiciário utilizar-se da Lei de Improbidade Administrativa e eliminar asdisfunções da burocracia, como forma de aumentar a eficiência na cobrança dessa receita. Quantoaos Municípios, sugere-se instituição de lei que determine a criação de órgãos que trabalhemexclusivamente com a receita pública, em especial com a cobrança da dívida ativa, contribuindopara a mudança cultural da administração pública brasileira, que muita ênfase despende aocontrole da despesa e pouco se volta à gestão da receita pública.

Palavras-chave: dívida ativa; prefeituras; judiciário; controle

Deuda Activa: análisis del cobro administrativo y judicial en municipios del Río deJaneiro Marcello Sartore de Olivo y Waldir Jorge Ladeira de Santos Este estudio tiene como objetivo contribuir para la mejora del control sobre la deuda activa.

La metodología utilizada fue la investigación bibliográfica, documental y estudio de campo, enmunicipios del Río de Janeiro. Los datos analizados demuestran que la ausencia de leyes másrígidas en el cobro de esos créditos, la impunidad, los errores judiciales, por aún adoptar elmodelo burocrático de administración, y, especialmente, los factores políticos, sirven dejustificación para señalar la necesidad de estudios sobre este tema. Por fin, se puede concluirque debe el Poder Judicial utilizarse de la Ley de Improbidad Administrativa y eliminar lasdisfunciones de la burocracia, como una medida para aumentar la eficiencia en el cobro de losingresos. En cuanto a los municipios, se sugiere establecimiento de ley que determine la creaciónde órganos que trabajen exclusivamente con los ingresos públicos, en especial con el cobro de ladeuda activa, contribuyendo para el cambio cultural de la administración pública brasileña, quemucha énfasis desprende al control del gasto y poco se vuelve a la gestión de los ingresospúblicos.

Palabras clave: deuda activa; ayuntamientos; poder judicial; control

Active debt: an analysis of the administrative and judicial collection in Rio de Janei-ro municipalitiesMarcello Sartore de Oliveira and Waldir Jorge Ladeira dos SantosThis paper aims to contribute for the improvement of the active public debt control, by

using bibliographic, documental, and field research on Rio de Janeiro municipalities. The datashow that the lack of strict laws for credit collection, impunity, flaws from the Judiciary, theadoption of a bureaucratic model of management, and especially political factors justify theimportance of studies on this subject. One important conclusion from this paper is that theJudiciary must make use of the Administrative Improbity Law and eliminate bureaucratic

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disfunctions, in order to improve the efficiency of credit collection. Regarding municipalities,we suggest the institution of a law to force the creation of departments exclusively dedicated torevenue, especially on the collection of the active debt, thereby contributing for a culturalchange in the Brazilian public administration, which is mainly focused on public spending control. Keywords: public debt; municipalities; Judiciary; control

Marcello Sartore de Oliveira é mestre em Ciências Contábeis pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ) e atuacomo professor de Contabilidade Empresarial na Universidade Candido Mendes (UCAM). Contato:[email protected]

Waldir Jorge Ladeira dos Santos é doutor em Política Pública e Formação Humana pela Universidade Estadual do Rio deJaneiro (UERJ) e professor adjunto do Programa de Mestrado em Ciências Contábeis da UERJ. Contato:[email protected]

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Dívida ativa: análise da cobrança administrativa e ... · cifra de R$ 34.986.294.931,71, enquanto que a receita tributária, no mesmo período, alcançou o valor de R$ 8.696.901.660,66