Edição 2015

políticas públicasde cultura

disciplina 5

Panorama das políticas setoriais e Plano Estadual de Cultura Artes, patrimônio, cidadania,

livro e leitura, museus e

audiovisual – RJElaboração e texto Juliano Borges

Panorama das políticas setoriais

e Plano Estadual de Cultura

Artes, patrimônio, cidadania, livro e leitura,

museus e audiovisual – RJ

Juliano Borges

Ao fi nal da aula, você deverá ser capaz de:

• Entender o planejamento e as formas de participação dos diferentes atores sociais no Plano Estadual de Cultura.

• Defi nir o conceito de Sistema de Cultura e descrever seus componentes.

• Identifi car a metodologia de construção de políticas setoriais do Rio de Janeiro, desde o Grupo de Planejamento Setorial (GPS) aos Encontros Setoriais.

Objetivos

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Plano Estadual de Cultura: planejamento e participação

Desde a redemocratização do país, diversas áreas da administração pública experimentaram

esforços de qualifi cação marcados pelo envolvimento da sociedade civil que permitiram alguns

avanços institucionais. Conferências e conselhos foram algumas inovações que contribuíram

para democratizar essas áreas, conferindo não só mais instâncias de participação cidadã

na defi nição de prioridades do Estado, como também dotando instrumentos de avaliação e

controle de políticas públicas, muito embora em nível aquém do desejado.

Em comparação direta com outras áreas, a cultura no Brasil guarda ainda um notável

défi cit de institucionalização, atraso cujos esforços de Gilberto Gil e Juca Ferreira à frente do

Ministério da Cultura, a partir de 2003, buscaram recuperar. As gestões de Gil e Juca foram

capazes de fomentar um amplo debate na sociedade brasileira em torno da organização e

do planejamento da área cultural sob um modelo participativo de construção de um Sistema

Nacional de Cultura, processo que culminou com sua aprovação pelo Congresso em setembro

de 2012.

Esse movimento de construção participativa foi capaz de alavancar diversas iniciativas nos níveis

estadual e municipal país afora. A implementação em curso de sistemas estaduais e municipais

de cultura, sintonizados com o conceito proposto por Brasília, pode permitir uma colaboração

mais efi ciente dos três níveis de governo, que passam a operar dentro de uma concepção

compartilhada de gestão, aumentando a harmonia entre as políticas públicas ao trabalharem sob

preceitos semelhantes. Até julho de 2013, o estado do Rio de Janeiro e 46 municípios fl uminenses

integravam esse esforço de planejamento ao aderirem ao Sistema Nacional de Cultura.

Essencialmente, o Sistema de Cultura funciona sobre três pilares conceituais: participação,

planejamento e fi nanciamento da cultura. A ideia é que a área da cultura trabalhe de

maneira planejada, a partir de diretrizes, estratégias, ações e metas que estruturem um

plano de longo prazo construído com a colaboração ativa da sociedade civil por meio de

Panorama das políticas setoriais e Plano Estadual de Cultura�Artes, patrimônio, cidadania, livro e leitura, museus e audiovisual �– RJ

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consultas públicas – presenciais e pela internet –, debates em conselhos e em conferências.

O pressuposto é o de que a ampliação do envolvimento de segmentos da sociedade

aumente não só a legitimidade das propostas como também reforce o compromisso dos

gestores no cumprimento do que foi publicamente pactuado. Um conselho, composto em

parte por integrantes eleitos pelas conferências, fi ca responsável por propor ações e metas

e acompanhar a implementação do plano.

Nada disso será possível, entretanto, se o problema do fi nanciamento da cultura não

for enfrentado. Para além dos minguados orçamentos para a cultura e das limitadas ações

de fomento via incentivo fi scal, o Sistema estabelece um fundo próprio que pode garantir

autonomia e sustentabilidade a programas de longo prazo em lugar de projetos isolados,

quase sempre marcados pela descontinuidade que vitima uma área carente de recursos na

partilha do bolo do orçamento público. Alguns esforços já vêm sendo realizados para melhorar

esse quadro. O orçamento fi nal da cultura no estado do Rio, por exemplo, saltou de R$ 77,84

milhões em 2007 para R$ 150,85 milhões em 2012, um incremento de mais de 193% no

período1. Muito mais ainda pode ser feito.

Conselho, Plano e Fundo – o CPF da cultura – compõem, segundo o Ministério da Cultura,

os instrumentos institucionais básicos de organização da área no Brasil. Tudo isso submetido

a uma legislação específi ca para regular o Sistema. Afeito a essa proposta, o estado do Rio

de Janeiro também preparou uma proposta de legislação para a área prevista para ser

encaminhada à Assembleia Legislativa no ano de 2013, a Lei Estadual de Cultura. Nessa nova

concepção, o Plano se apresenta como instrumento que defi ne diretrizes e estratégias para

objetivos a serem alcançados em dez anos. Já a Lei Estadual de Cultura estabelece o arcabouço

jurídico da área da cultura. Ao Conselho cabe o papel de acompanhar, fi scalizar, defi nir ações

e metas para essas políticas, além de revisá-las periodicamente.

O Plano Estadual de Cultura se organiza em torno de três grandes temas que devem ser

implementados pelo poder executivo. Em primeiro lugar, trabalhar para assegurar direitos

culturais a todos os cidadãos, garantindo, sobretudo, amplo acesso à cultura. A expansão

do acesso, por sua vez, envolve o aumento da expressão da diversidade artística e cultural,

o que implica atuar tanto na esfera da fruição, aumentando e melhorando espaços culturais,

1 Fonte: Subsecretaria de Planejamento e Gestão – Secretaria de Estado de Cultura do Rio de Janeiro (agosto de 2013).

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por exemplo, como também no fomento à produção de cultura nos mais diversos segmentos

da sociedade. Nesse sentido, o Estado deve propiciar um ambiente adequado para que o

processo social de criação encontre as melhores condições para se desenvolver. Isso só será

viável se houver uma qualifi cação expressiva da gestão da cultura, sério problema da área a

ser superado.

Mas para assegurar acesso, diversidade e qualifi cação da gestão cultural são necessários

mais investimentos fi nanceiros na área e menos obstáculos aos agentes culturais para alcançar

esses recursos. Para isso está sendo criado pela Lei Estadual de Cultura um fundo específi co

para a área, cujas receitas virão do próprio orçamento; doações de parte da renúncia fi scal do

ICMS; receitas operacionais de contrapartida fi nanceira de equipamentos culturais do Estado

administrados pela Secretaria de Estado da Cultura (retorno econômico originário da renda

de espaços culturais geridos pela SEC); retorno dos resultados econômicos de investimentos

realizados com recursos do Fundo; uma parte da receita líquida de loteria estadual, entre

outras fontes.

O Plano Estadual de Cultura do Rio de Janeiro se diferencia de outros planos estaduais ao

atribuir especial importância à recuperação do diálogo tão decantado, mas tão pouco praticado,

entre educação e cultura, em consonância com o entendimento de que a cultura representa

um dos pilares do desenvolvimento2 e que a escola deve ser um local privilegiado para políticas

orientadas para colocar o fator humano como foco principal do processo de desenvolvimento

da sociedade. Em decorrência disso, a juventude torna-se alvo particular de estratégias de

fortalecimento da cultura.

O Plano e a Lei também conferem destaque especial para a valorização da memória e a

preservação patrimonial, prevendo uma nova política para o patrimônio cultural do estado

que ultrapassa a perspectiva puramente turística, sem deixar de atentar para a importância

da memória como fator de desenvolvimento regional.

Outra inovação do Plano Estadual foi a proposição de um amplo debate sobre setores da

cultura. Em paralelo à construção da Lei e do Plano Estadual de Cultura, arcabouço jurídico

2 O amadurecimento do debate sobre o caráter do desenvolvimento humano – materializado, por exemplo, na chamada Agenda 21, documento ratifi cado durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – Eco-92 (Rio de Janeiro, 1992) – passou a considerar não só o pilar econômico do desenvolvimento, mas também outros três: ambiental, social e cultural.

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e instrumento de gestão do Sistema, foram escolhidos 12 segmentos da cultura (Artes

Visuais, Audiovisual, Circo, Dança, Design, Livro e Leitura, Moda, Museus, Música, Patrimônio

Material, Patrimônio Imaterial e Teatro) como objeto de consulta e debates públicos visando

à elaboração de 12 planos setoriais específi cos, voltados para atender carências próprias

desses segmentos, também traduzidas em políticas de longo prazo.

A minuta do Plano foi submetida à consulta pública pela internet durante nove meses

enquanto uma série de dez encontros territoriais foi realizada em todas as regiões do estado.

O objetivo foi expor esse documento à discussão pública, proporcionando novas oportunidades

para críticas e sugestões, que serviram para compor o documento fi nal após um trabalho

de sistematização. A consolidação de um novo paradigma para a administração da cultura

depende, em grande medida, da participação da sociedade civil. É da legitimidade decorrente

da participação cidadã que virá a força política do processo e de seu produto, fator crucial

para dar condições de continuidade das políticas públicas de cultura no Rio de Janeiro.

Sistema de Cultura: conceitos e componentes

O Sistema Estadual de Cultura, a ser criado por meio de projet o de lei em tramitação na

Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro, pode ser entendido como um novo modelo de gestão

de políticas públicas de cultura que possibilitará à sociedade participar da elaboração, do

acompanhamento e da avaliação dessas políticas.

A Secretaria de Estado de Cultura iniciou a construção do Sistema Estadual de Cultura

em agosto de 2009, em parceria com a sociedade civil, os órgãos de cultura dos municípios

do estado do Rio de Janeiro, a Comissão de Cultura da Alerj e o Ministério da Cultura. Desde

então foram realizados encontros em todos os 92 municípios fl uminenses, além de oito

conferências regionais que reuniram mais de cinco mil participantes, entre agentes culturais,

artistas e gestores públicos. Foi o momento de ouvir gestores e agentes culturais fl uminenses,

aproximando o poder público estadual dos municípios. Essa rodada de debates públicos

informou um diagnóstico preliminar sobre o panorama da cultura em todas as regiões

do estado e colaborou para estruturar as propostas presentes nos seis eixos estratégicos

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propostos pelo Plano3. Já a Lei Estadual de Cultura se defi ne como o arcabouço jurídico que

estabelecerá os diversos componentes do Sistema, sua integração e seu funcionamento.

A iniciativa de desenvolver um Sistema está embasada na concepção de que quem faz

cultura é a sociedade, cabendo ao poder público criar as melhores condições para que esse

processo de criação coletiva seja o mais rico e diverso, devendo, por isso, a sociedade ser

protagonista na construção das políticas públicas do setor – políticas de Estado e não apenas

de governo. A construção do Sistema Estadual de Cultura permitirá a criação de um ambiente

propício à participação da sociedade. O Sistema e seus componentes podem ser sintetizados

pelo seguinte diagrama:

3 Todos os documentos relativos à memória desse processo estão disponíveis na internet. Na página do Plano Estadual de Cultura podem ser encontrados todos os textos setoriais, dos autores indicados pelos GPS e os produzidos pelas Superintendências (http://www.cultura.rj.gov.br/debates-setoriais). Os relatórios que traduzem as informações recolhidas nas visitas aos 92 municípios do estado, na forma de notas para diagnósticos preliminares, também podem ser consultados em http://www.cultura.rj.gov.br/downloads-projeto/plano-estadual-de-cultura. Há, ainda, informações sobre os eventos realizados nos três últimos anos e toda a memória de atividades do Plano, em: http://www.cultura.rj.gov.br/revista/plano-estadual-de-cultura.

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À Secretaria de Estado de Cultura cabe a coordenação do Sistema, executando a implementação

do Plano Estadual de Cultura e dos Planos Setoriais com seus respectivos programas. Este trabalho

também é protagonizado pelo Conselho Estadual de Cultura, que passa a ser composto por

metade de seus integrantes eleitos nas Conferências de Cultura. O objetivo é tornar o Conselho

mais legítimo e representativo, aumentando sua força política como espaço de planejamento e

controle. Os membros da última composição do Conselho tiveram seus mandatos expirados em

2011 e sua recomposição foi propositalmente adiada pela Secretaria de Estado de Cultura, que

optou por aguardar a indicação dos membros futuros escolhidos nas Conferências de Cultura.

No entanto, para apoiar a transição e o processo de construção da nova Lei e do Plano Estadual

de Cultura foi criado o Grupo de Coordenação Estadual (GCE), instância consultiva formada por

integrantes do poder público e da sociedade civil de todas as regiões do ERJ, eleitos durante a

primeira rodada de encontros regionais do Plano.

Caberá ao novo Conselho de Cultura conceber e propor ações e metas a serem executadas

pela SEC, com avaliações periódicas. Conselho e Conferência passam a fi gurar como espaços

privilegiados de participação nessa nova modelagem. Outra inovação são os fóruns, instância

participativa adicional que tanto pode se organizar por território como por segmento da

cultura. Os fóruns regionais – de gestores públicos e/ou de agentes de cultura – devem

formular políticas públicas de cultura que articulem ações concebidas em torno das regiões

administrativas ou culturais do estado. De forma análoga, os fóruns setoriais devem discutir e

propor soluções para os gargalos que limitam o desenvolvimento das linguagens artísticas ou

áreas da cultura. Os fóruns também são instrumentos importantes para auxiliar o Conselho,

abastecendo-o com as demandas e propostas oriundas da sociedade civil.

No caso do Rio de Janeiro, a SEC tomou a iniciativa de construção de 12 planos setoriais de

cultura, em paralelo ao estímulo à organização de gestores e agentes da cultura em fóruns.

É esperado que o amadurecimento das pol íticas setoriais seja amparado pela estruturação e

consolidação de fóruns desses setores, alguns ainda incipientes.

Outro componente fundamental do Sistema diz respeito ao fi nanciamento da cultura.

Por ser uma área historicamente desfavorecida na distribuição dos recursos públicos,

o Sistema prevê o fortalecimento dos recursos para a área a partir de três bases: o aumento do

orçamento da pasta da Cultura; a revisão da lei de incentivo fi scal; e, o estabelecimento de um

Fundo Estadual de Cultura, responsável por garantir uma quantidade de recursos sufi cientes

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para tornar as políticas culturais públicas menos suscetíveis às variações da arrecadação

tributária, com impactos importantes na continuidade dessas políticas.

Por fi m, o Sistema prevê um reforço na capacitação (de gestores públicos e agentes da

cultura) e na elaboração de uma base de dados com indicadores da cultura destinada a apoiar

o acompanhamento e a avaliação dos planos, programas, projetos e ações da cultura.

Na área de capacitação, a SEC, em parceria com o Ministério da Cultura, promoveu o

Programa de Apoio ao Desenvolvimento Cultural dos Municípios (PADEC). Desde que foi criado,

há cerca de três anos, o PADEC recebeu projetos de 84 municípios fl uminenses. Destes, 65

convênios foram fi rmados e 43 projetos fi nalizados no período.

Baseado em um diagnóstico preliminar da situação da cultura fl uminense, resultado

das primeiras reuniões que a SEC organizou, em 2009, como parte da elaboração do Plano

Estadual de Cultura, foram propostas aos municípios quatro linhas de apoio para o PADEC:

qualifi cação da gestão pública; preservação do patrimônio cultural; fortalecimento da cultura

local; e infraestrutura para a cultura. Os recursos foram repassados aos municípios conforme

o tamanho de sua população. As cotas para cada município contemplado variaram entre

R$ 110 mil e R$ 450 mil.

Através do PADEC, foi possível, por exemplo, equipar o Centro Cultural 14 BIS, anexo do

Museu Santos Dumont, em Petrópolis, tornando-o pioneiro em acessibilidade museal no país;

realizar a obra de reforma e ampliação da Casa de Cultura de Belford Roxo; restaurar o prédio

da Sociedade Musical Sete de Setembro, em Miracema; implementar a Banda Musical Maria

Amélia Guglielmi, em Mendes; realizar um levantamento de imóveis e locais considerados de

valor histórico e cultural em Nilópolis; reformar o prédio que servia como estação ferroviária

para a implantação da Casa de Cultura de Itaocara; editar um livro com histórias de Porciúncula

e climatizar o prédio da antiga estação ferroviária, que sedia a biblioteca municipal.

No Brasil, o PADEC foi o primeiro programa permanente de repasse entre uma secretaria

de cultura estadual e secretarias municipais, destinado à realização de projetos de caráter

estruturante. A experiência do PADEC também foi relevante para mostrar a necessidade de

mais investimentos na formação pessoal não só de gestores públicos, mas também de agentes

da cultura, que com frequência encontram difi culdades tanto na gestão institucional quanto

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nos processos burocráticos relacionados a editais, convênios e projetos culturais em geral.

O Curso de Formação de Gestores Públicos e Agentes Culturais, do qual esta disciplina é parte,

representa assim outro esforço de promoção de qualifi cação realizado pela SEC.

A construção de políticas setoriais no Rio de Janeiro

O Rio de Janeiro é o único estado do Brasil a aceitar o desafi o de conceber um conjunto de

políticas que atenda às necessidades particulares de setores da cul tura. A SEC desenvolveu

uma metodologia destinada a subsidiar a elaboração de políticas públicas de caráter setorial

a partir de encontros com agentes da cultura, gestores públicos e artistas. Foram eleitos os

seguintes segmentos da cultura para trabalhar políticas setoriais: Artes Visuais; Audiovisual;

Circo; Dança; Design; Livro e Leitura; Moda; Museus; Música (Popular e de Concerto); Patrimônio

Cultural – Material e Imaterial; e Teatro. Espera-se que além de planos setoriais que o processo

possa também futuramente fortalecer grupos e fóruns dessas áreas da cultura no estado.

Metodologia

O processo começa com o encontro do chamado Grupo de Planejamento Setorial

(GPS). Cada reunião do GPS é articulada pela equipe do Plano Estadual de Cultura e pela

Superintendência responsável pelo setor. Participam das reuniões representantes do Plano,

da Superintendência em questão e mais convidados externos (entre quatro e oito) que tenham

reconhecida experiência sobre a área em debate. Cada Superintendência é responsável por

convidar os participantes externos.

As reuniões, em essência, esclarecem aos convidados a proposta de criação de planos

setoriais solicitando que eles contribuam de três formas: a) ajustando a minuta de um termo

de referência apresentado pela SEC às especifi cidades de cada setor; b) apresentando

suas considerações gerais sobre a realidade da área da cultura em debate (diagnósticos

e propostas); c) indicando dois autores para elaborar textos que servirão como referência

para o debate setorial pela internet. A ideia é que esses textos contenham diagnósticos, mas

sobretudo propostas estruturantes para um horizonte de dez anos nas respectivas áreas.

Os autores podem eventualmente ser membros do GPS. Ao lado de propostas que também

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serão apresentadas pelas Superintendências da SEC, os documentos desses autores compõem

o material em consulta pública destinado a alimentar o debate virtual, que é sucedido por

encontros presenciais.

Após cada reunião do GPS, a equipe da Superintendência e a do Plano Estadual de Cultura

(PEC) produzem um breve resumo, com sistematização dos conteúdos discutidos na ocasião.

Como dito, a Superintendência também deve redigir um texto setorial mais alentado, a fi m de

haver uma produção própria sobre o tema para expor e debater nos encontros.

O Termo de Referência ajustado pelo GPS é entregue ao especialista convidado por esse

grupo para orientar a elaboração do paper, quando da encomenda do texto. Os autores são

indicados em função de seu notório conhecimento da área e de sua capacidade de formulação,

considerando-se tanto suas contribuições teóricas como seu trabalho empírico, além de

outros critérios relevantes, como tempo de atuação na área; representação do interior ou

de segmentos próprios de determinados setores da cultura etc.

Uma vez aceito o convite, os autores têm cerca de 20 dias para apresentar um documento

preliminar. A equipe PEC e da Superintendência responsável pelo setor em questão avalia e

valida os textos (eventualmente solicitando alterações). Uma vez aprovada a primeira versão,

os autores terão mais 25 dias para entregar os textos fi nais.

Esses textos, uma vez aprovados, são disponibilizados na internet no portal CulturaRJ.

O público poderá opinar, questionar e contribuir no site ou pessoalmente, nos encontros

setoriais.

Encontros setoriais

Os encontros setoriais acontecem após a publicação dos textos na internet. Na primeira

fase do processo, a maioria dos encontros aconteceu na cidade do Rio de Janeiro, embora

Niterói e Miracema também tenham recebido encontros da área de Patrimônio Imaterial.

A equipe do PEC é a responsável pela reserva do local, divulgação e organização do evento.

Os encontros são uma oportunidade da sociedade civil avaliar as propostas sugeridas pelo

poder público, criticando e sugerindo, presencialmente, propostas de diretrizes e estratégias

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para as áreas. Além dos textos pela internet, houve, a partir do segundo semestre de 2012,

a primeira rodada de encontros setoriais. De maneira esquemática, temos:

Concluída esta etapa, em que se somam as contribuições pela internet com críticas

e propostas recolhidas presencialmente, será realizado novo turno de aprofundamento e

debates. Nessa segunda rodada, o processo se restringe a um único documento por setor,

fruto da sistematização de todas as contribuições recebidas da sociedade. A ideia é que seja

oferecido um conjunto de diretrizes e estratégias consolidadas em uma versão aprimorada dos

documentos produzidos originalmente pelas Superintendências. Com base nessa versão 2.0,

os planos setoriais avançam para o amadurecimento das propostas, em paralelo à defi nição

de comitês gestores que operacionalizarão cada um dos programas decorrentes dos planos

setoriais.

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Nessa etapa de aprofundamento dos planos setoriais, o processo prevê a continuidade

do debate virtual e outra série de encontros presenciais (preferencialmente fora da capital do

estado) de forma que os primeiros programas comecem a funcionar em 2014, elaborados pelo

comitê gestor, com base nas prioridades extraídas das diretrizes e estratégias contidas nos

planos. O comitê gestor deverá ser composto por integrantes da sociedade civil e do poder

público e é responsável pelo gerenciamento de cada programa.

Pelo seu caráter inovador, o desenvolvimento de planos setoriais de cultura encontra

uma série de desafi os. Além da elaboração de uma metodologia capaz de dar conta dos

diferentes perfi s e características de cada segmento da cultura, a SEC se vê obrigada a ter

a fl exibilidade necessária para aprimorar o processo ao longo de seu desenvolvimento.

O setor do audiovisual, por exemplo, é uma fusão de duas áreas (Cinema e TV e Novas Mídias),

originalmente concebidas separadamente para dispor de dois conjuntos distintos de políticas.

A absorção de críticas, com eventual redesenho de formas e processos, é uma necessidade

adaptativa própria desse trabalho. Outro desafi o é o de comunicar e promover reuniões

amplas, representativas e que favoreçam a troca de ideias e o oferecimento de propostas

relevantes e criativas que possam, de fato, garantir bons planos para as áreas da cultura.

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Bibliografi a

PLANOS ESTADUAIS DE CULTURA. Estratégias metodológicas para um processo participativo.

2º Seminário de Planos de Cultura, UFSC, 2012. 2ª edição.

CALABRE, Lia et ali. Políticas culturais no Brasil: questões contemporâneas. Anais do VIII

Enecult. UFBA, Facom. Salvador, 2012.