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EDNEY DA SILVA FREIRE

A ATÍPICA FUNÇÃO LEGISLATIVA DO PODER EXECUTIVO E O EXCESSO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS

Monografia apresentada ao curso de graduação em Direito da Universidade Católica de Brasília, como requisito parcial para obtenção do Título de Bacharel em Direito Orientador: Prof. M.e. Júlio Edstron Secundino Santos

Brasília 2014

A todos aqueles que dedicaram suas

vidas ao desenvolvimento do

conhecimento jurídico e em prol da

sociedade.

AGRADECIMENTO

Ao meu bom Deus, por todas as bênçãos e pelas oportunidades de aprimoramento

recebidas.

À minha querida mãe, Maria Tereza da Silva Freire, pelo amor incondicional e pela inesgotável dedicação. Ao meu orientador, Prof. M.e. Júlio Edstron Secundino Silva, pela atenção e apoio prestados, os quais foram fundamentais para a realização deste Trabalho de Conclusão de Curso. A todos os meus estimados Professores da Universidade Católica de Brasília-UCB, pelas orientações, críticas, auxílios e ensinamentos repassados durante o curso de Direito. A todos meus colegas da Universidade Católica de Brasília-UCB, pelo incentivo,

amizade e confiança depositados.

E a todos aqueles que auxiliaram em meu desenvolvimento e que, de alguma forma, contribuíram para a conclusão desta singela Monografia.

“O advogado pouco vale nos tempos calmos; o seu grande papel é quando precisa arrostar o poder dos déspotas, apresentando perante os tribunais o caráter supremo dos povos livres”. (Ruy Barbosa)

RESUMO

Referência: FREIRE, Edney da Silva. Título: A Atípica Função Legislativa do Poder Executivo e o Excesso de Medidas Provisórias. 2014. 41 folhas. Monografia (Curso de Direito) – Universidade Católica de Brasília-UCB, Taguatinga, 2014.

Desde o advento das Medidas Provisórias, a partir da Constituição Federal de 1988, verificou-se que o Poder Executivo ganhou muita força no que se refere à sua capacidade de criar normas. Inicialmente, tal espécie normativa demonstrou ser bastante interessante para os anseios do Presidente da República, que é o Chefe do Executivo. Percebeu-se que o grande aspecto positivo em se utilizar as Medidas Provisórias estava, justamente, em suas características inerentes à rápida resolução de demandas que fossem apresentadas pela sociedade. Entretanto, com o passar do tempo, constatou-se que os imprescindíveis requisitos de urgência e relevância, notoriamente destacados em nossa Constituição Federal, nem sempre estavam inseridos no corpo de tais Medidas e que, por muitas vezes, estas foram utilizadas como uma forma de se tentar sobrepor o Poder Executivo aos demais, principalmente em relação ao Poder Legislativo, que teve vários transtornos na realização de suas atividades precípuas. Em virtude de tal situação, o presente trabalho monográfico buscou, sobretudo, realizar uma análise crítica, e às luzes do Direito, a respeito das consequências advindas dos excessos que têm sido cometidos pelo Poder Executivo no que tange a sua capacidade atípica de legislar, principalmente pela edição de grande quantidade de Medidas Provisórias, bem como tentar identificar os prejuízos provocados em relação ao princípio da separação dos poderes e à harmonia que deve existir entre os poderes constitucionais.

Palavras-chave: Monografia. Direito. Poder Executivo. Medidas Provisórias. Excesso.

ABSTRACT

Reference: Freire, Edney da Silva. Title: The Atypical Legislative Role of the Executive Branch and the Excess of Provisional Measures. 2014. 41 leaves. Monograph (College of Law) - Catholic University of Brasilia - UCB, Taguatinga, 2014.

Since the advent of the Provisional Measures from the 1988 Federal Constitution, it was found that the Executive Branch has gained a lot of strength in relation to its ability to create standards. Initially, such a normative species proved to be quite interesting to the wishes of the President, who is the Chief of Executive. It was noticed that the big positive aspect of using the provisional measures was precisely in their characteristics related to rapid resolution of complaints that were presented by society. However, with the passage of time, it was found that the essential requirements of urgency and relevance, famously featured in our Federal Constitution, were not always part of the body of such measures and that, often, these were used as a form of if you try to override the Executive Branch to the others, especially in relation to the Legislature, which had various disorders in performing their its primary activities. Because of this situation, this monograph sought, above all, make a critical analysis, and the lights of the law regarding the resulting excesses that have been committed by the Executive Branch regarding their unusual ability to legislate and the consequences, especially the editing large amount of Provisional Measures, as well as trying to identify the damage caused to the principle of separation of powers and the harmony that should exist between constitutional authorities.

Keywords: Monograph. Law. Executive Branch. Provisional Measures. Excess.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................ 9

2 O ESTADO E SEUS PODERES CONSTITUCIONAIS ................................. 12

2.1 O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES ..................................... 12

2.2 O BRASIL E A TRIPARTIÇÃO DOS PODERES ........................................ 13

2.3 AS FUNÇÕES TÍPICAS E ATÍPICAS DE CADA PODER .......................... 14

3 O PROCESSO LEGISLATIVO ...................................................................... 16

3.1 O CONGRESSO NACIONAL E SUAS ATIVIDADES LEGISLATIVAS ...... 16

3.2 AS ESPÉCIES NORMATIVAS ................................................................... 17

3.3 O PODER EXECUTIVO E SUA FUNÇÃO ATÍPICA DE CRIAR NORMAS 20

4. A MEDIDA PROVISÓRIA ............................................................................. 22

4.1 ORIGEM E IMPORTÂNCIA ........................................................................ 22

4.2 OS PRINCÍPIOS DA URGÊNCIA E DA RELEVÂNCIA .............................. 23

4.3 A MEDIDA PROVISÓRIA E SUA UTILIZAÇÃO PELO CHEFE DO PODER

EXECUTIVO ..................................................................................................... 25

5 O EXCESSO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS ................................................ 27

5.1 A INVERSÃO DAS FUNÇÕES CONSTITUCIONAIS ................................. 28

5.2 O IMPASSE DIANTE DO CONGRESSO NACIONAL ................................ 30

5.3 CONSEQUÊNCIAS PROMOVIDAS ........................................................... 31

6 CONCLUSÃO ................................................................................................ 34

7 REFERÊNCIAS ............................................................................................. 36

9

INTRODUÇÃO

Ao se analisar o contexto inerente ao Estado brasileiro e seus respectivos

poderes constitucionais, percebe-se que, atualmente, o chamado “princípio da

separação dos poderes”, o qual vem alicerçar a moderna estrutura estatal, tem

sofrido, de forma continuada, indevidas ingerências em sua essência.

Para se tentar compreender a profundidade de tais ações, nocivas à desejada

harmonia prevista em nossa Constituição, é necessário que se promova,

preliminarmente, uma adequada reflexão no que tange às funções típicas e atípicas

de cada Poder, bem como que haja a correta indicação de seus respectivos limites.

Sendo assim, especificamente no que se refere à grande quantidade de

Medidas Provisórias, que têm sido editadas pelo Poder Executivo, percebe-se que é

inquestionável a necessidade de se elaborar uma crítica salutar diante de tal

realidade.

Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, a qual trouxe em seu

artigo 59, inciso V, o instituto da Medida Provisória, verifica-se que o Poder

Executivo Federal ganhou muita força no que se refere a sua atípica função de

legislar, o que ficou demonstrado com o passar dos anos, justamente pela sua

postura relacionada à excessiva edição das referidas Medidas.

Atualmente, um dos maiores dilemas observados é saber indicar, com

exatidão, até onde a edição de Medidas Provisórias, em grande quantidade, estaria

extrapolando as funções do Poder Executivo, principalmente em relação às

competências do Poder Legislativo, o qual é, essencialmente, responsável pela

elaboração das normas a serem inseridas em nosso arcabouço jurídico nacional.

Diante desta perspectiva, também é pertinente que haja uma inicial análise do

princípio constitucional inerente à separação dos poderes do Estado, bem como às

questões tangentes à harmonia que deve existir entre os mesmos, apesar de se

preservar suas independências constitucionais.

Percebe-se, ainda, que a partir do momento em que um Poder constitucional

começa a ultrapassar os limites relativos às suas respectivas missões estatais,

principalmente no que tange às suas funções típicas, cria-se a concreta

possibilidade da ocorrência de sérios desequilíbrios à estrutura organizacional do

próprio Estado, cujas consequências promovidas seriam, inegavelmente, nefastas.

10

Fatores que também precisam ser esmiuçados são aqueles afetos à real

necessidade de utilização de Medidas Provisórias em grande escala, bem como se o

que tem sido promovido, pelos diversos Chefes do Executivo Federal, tem ocorrido

apenas para suprir as necessidades do Estado, em razão da inércia do Poder

Legislativo, ou se tal iniciativa estaria acontecendo como uma forma “velada” de se

tentar sobrepor um Poder aos demais.

Desta forma, para se tentar entender a problemática apresentada, é

necessário que seja feita, preliminarmente, a seguinte indagação: Quais são os

motivos que ensejam a excessiva edição de Medidas Provisórias por parte do Poder

Executivo?

Como hipótese, em relação a este questionamento, poderia se afirmar que o

Poder Executivo, ao extrapolar os limites inerentes a sua atípica função de legislar,

estaria conscientemente desrespeitando o princípio da separação dos poderes e,

assim, se sobrepondo aos demais poderes estatais.

Também como outra consequência lógica deste questionamento, pode-se

chegar ao entendimento de que a função de criar normas pertence ao Poder

Legislativo, contudo, é notório que os demais Poderes do Estado podem legislar nas

matérias previamente autorizadas, conforme a necessidade apresentada.

Entretanto, tal atividade legiferante deve ser exercida de modo indireto tanto

pelo Poder Executivo quanto pelo Judiciário, justamente para que não ocorra um

desrespeito às determinações contidas na própria Constituição Federal, no que se

refere à definição de suas estruturas organizacionais e respectivas funções

essenciais.

Pode-se afirmar, assim, que o objetivo geral deste trabalho, por intermédio de

pesquisa exploratória, bibliográfica e documental, é demonstrar que o Poder

Executivo, ao se exceder na edição de Medidas Provisórias, estaria efetivamente

extrapolando os limites inerentes a sua atípica função legislativa.

Utilizando-se de método indutivo, buscar-se-á indicar os objetivos específicos,

os quais seriam o de tentar identificar os prejuízos advindos ao princípio da

separação dos poderes em virtude da grande quantidade de Medidas Provisórias

editadas pelo Poder Executivo Federal, bem como evidenciar a inversão de funções

estatais, que está sendo promovida pelo referido Poder.

Além disso, é necessário apontar também o excesso de Medidas Provisórias

editadas pelo Poder Executivo, com o advento da Constituição Federal de 1988.

11

Desta maneira, pode-se afirmar que a importância do presente trabalho se

refere à real necessidade de se promover uma análise jurídica a respeito desta

temática, inerente às funções típicas e atípicas do Poder Executivo Federal, bem

como os seus respectivos limites legiferantes, sobretudo, diante da possibilidade de

se editar Medidas Provisórias, as quais se constituem em uma das espécies

legislativas previstas em nossa Constituição Federal.

12

2 O ESTADO E SEUS PODERES CONSTITUCIONAIS

Ao se discorrer a respeito da temática relacionada à excessiva edição de

Medidas Provisórias, por parte do Poder Executivo, constata-se que antes de tal

análise é necessário que ocorra um preliminar entendimento a respeito dos poderes

constituintes do Estado, bem como da definição de suas respectivas funções

constitucionais1.

Sendo que a análise do “princípio da separação dos poderes”, também se

mostra extremamente relevante para se obter uma melhor compreensão da

problemática estudada.

2.1 O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES

O denominado “princípio da separação dos poderes” não existe por acaso,

tendo em vista que o mesmo visa, sobretudo, dentre outros aspectos, evitar que

ocorram abusos por parte do próprio Estado em relação às pessoas e instituições

que se encontram sob sua responsabilidade, ou seja, perante os seus súditos.2

Já na antiguidade, o pensador Aristóteles já indicava a necessidade da

existência de três poderes, os quais, apesar de serem distintos, deveriam ser

exercidos pelo soberano, que era o detentor do poder central.3

Contudo, verifica-se que a contribuição de Aristóteles se resumiu,

principalmente, apenas no que tange à identificação das três referidas funções sem

que o mesmo tenha demonstrado, entretanto, a importância da independência e da

harmonia que deveriam existir entre as mesmas, tendo em vista que para o citado

pensador, os mencionados poderes seriam exercidos por uma única pessoa4.

O grande avanço neste contexto, relacionado à separação dos poderes

estatais, se deve, sobretudo, aos estudos e às análises do pensador Montesquieu,

1MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23. ed. São Paulo, SP: Atlas, 2008. p. 407.

2Ibidem. p. 408.

3LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 15. ed. rev. e atual. ampl. São Paulo, SP:

Saraiva, 2011. p. 433. 4LENZA, Pedro, loc. cit.

13

ensinamentos os quais se encontram contidos, fundamentalmente, em seu livro

intitulado de “O Espírito das Leis”5:

Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres, ou do povo, exercesse esses três poderes: o de fazer as leis, o de executar as resoluções públicas, e o de julgar os crimes ou as

divergências dos indivíduos.

Nesta obra, o referido estudioso indica que tais funções, já anteriormente

identificadas por Aristóteles, estariam intimamente conectadas a três órgãos

distintos, os quais seriam autônomos e independentes entre si6.

Desta maneira, após séculos de estudos, chegou-se à moderna conclusão de

que cada função precisaria ser exercida por um órgão diferente e que o poder

estatal não mais deveria se concentrar nas mãos de uma mesma pessoa.

Verifica-se, deste modo, que os ensinamentos de Montesquieu se mostraram

ser tão importantes que os mesmos foram utilizados para a formação da base

filosófica a qual justificaria o real entendimento a respeito do funcionamento do

chamado Estado Moderno7.

2.2 O BRASIL E A TRIPARTIÇÃO DOS PODERES

Quando se fala no Moderno Estado Brasileiro, percebe-se que, atualmente, o

mesmo é constituído por 03 (três) poderes, e que apesar de interagirem entre si, de

forma harmoniosa, estes são dotados de independência em relação ao exercício de

suas respectivas atividades.

Visando se adequar à essência contida no principio da separação dos

poderes, a nossa atual Constituição Federal8, em seu artigo 2º, indicou,

expressamente, o seguinte: “Art. 2º São Poderes da União, independentes e

harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.

Deste modo, a nossa Constituição conseguiu demonstrar, de forma expressa

e solene, que a presença da chamada tripartição dos Poderes é fundamental para a

5MONTESQUIEU. Do espírito das leis. São Paulo, SP: Martin Claret, 2002. p. 166.


Saraiva, 2011. p. 433. 7Ibidem. p. 434.

8Constituição Federal. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 22 ago 2014.

14

sobrevivência e o fortalecimento do Estado e que tais Poderes, apesar de serem

independentes entre si, devem atuar de maneira harmônica, tendo como objetivo

principal o de se atingir o bem comum da coletividade e, assim, tentar evitar a

prática de quaisquer abusos estatais.

2.3 AS FUNÇÕES TÍPICAS E ATÍPICAS DE CADA PODER

Os nossos três Poderes, Legislativo, Executivo e Judiciário, possuem,

conforme previsão constitucional, funções específicas as quais são inegavelmente

essenciais para a manutenção do Estado, sendo as mesmas denominadas de

típicas e atípicas.

As funções típicas são aquelas onde um determinado Poder demonstra a sua

essência e a real importância de sua existência, e conforme o entendimento de

Alexandre de Morais (2008, p. 408):

Assim, cada um dos Poderes possui uma função predominante, que o caracteriza como detentor de parcela da soberania estatal, além de outras funções previstas no texto constitucional. São as chamadas funções típicas

e atípicas.9

No que tange ao Poder Legislativo, constata-se que as funções típicas do

mesmo se referem à criação de normas e à de fiscalização. Tendo como funções

atípicas, a administração de sua estrutura e o julgamento de seus membros e de

outras autoridades, em casos específicos.

Desta forma, no que se refere a este Poder, Lenza (2011, p. 434) assevera

que: “Assim, o Legislativo, por exemplo, além de exercer uma função típica, inerente

à sua natureza, exerce, também, uma função atípica de natureza executiva e outra

atípica de natureza jurisdicional”.10

Já o Poder Judiciário tem como competência principal a de julgar as lides

(conflitos judiciais) e no que tange às funções atípicas, a de administrar e de

legislar.11

9MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23. ed. São Paulo, SP: Atlas, 2008. p. 408.


Saraiva, 2011. p. 434. 11

Ibidem. p. 629.

15

O referido doutrinador, ao fazer suas considerações sobre o Poder Judiciário, assim apresenta a diferenciação existente:

O Poder Judiciário tem por função típica a jurisdicional, inerente à sua natureza. Exerce, ainda, funções atípicas, de natureza executivo-administrativa (organização de suas secretarias) bem como funções atípicas

de natureza legislativa (elaboração do regimento interno).12

O Poder Executivo, por sua vez, tem por missão precípua a de administração da máquina pública e, de forma atípica, a de legislar e de julgar.

Exercendo funções típicas, o órgão executivo, como já visto, pratica atos de chefia de Estado, chefia de governo e atos de administração. Atipicamente, o executivo legisla, por exemplo, via medida provisória (art. 62) e julga, no “contencioso administrativo”, exercido em caso de defesa de multa de

trânsito.13

E, por fim, conforme os ensinamentos de Dalmo Dallari (2001, p. 184):

O sistema de separação de poderes, consagrado nas Constituições de quase todo o mundo, foi associado à ideia de estado Democrático e deu origem a uma engenhosa construção doutrinária, conhecida como sistema

de freios e contrapesos.14

Pode-se compreender, assim, e de acordo com os ensinamentos dos

referidos estudiosos, que não existem funções absolutas conferidas aos respectivos

poderes estatais.

Sendo que, em algum momento específico, cada Poder poderá executar as

funções inicialmente atribuídas aos outros poderes, e que tais possibilidades de

atuação visam, sobretudo, fortalecer o próprio Estado, evitar abusos e, assim,

consequentemente, proteger a democracia.

12

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 15. ed. rev. e atual. ampl. São Paulo, SP:

Saraiva, 2011. p. 629. 13

Ibidem. p. 589. 14

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 22. ed. atual. São Paulo, SP: Saraiva, 2001. p. 184-185.

16

3 - O PROCESSO LEGISLATIVO

Ao se tentar definir o que seria o processo legislativo, chega-se ao

entendimento de que o mesmo se refere à “sucessão de atos, fatos e decisões que

vão da apresentação de proposição legislativa por agente constitucionalmente capaz

até a sanção ou promulgação da norma legal”.15

Já o renomado doutrinador José Cretella Júnior (2000, p. 187), em seus

ensinamentos, afirma que “o processo legislativo seria o longo caminho percorrido

pela lei, da fase de iniciativa até a promulgação, e a publicação”.16

3.1 O CONGRESSO NACIONAL E SUAS ATIVIDADES LEGISLATIVAS

Como já fora verificado, a função de criar normas é ação típica do Poder

Legislativo, contudo, os demais Poderes podem, conforme a necessidade

apresentada, exercer, de modo atípico, tal atividade legislativa.17

O Congresso Nacional, constituído pela Câmara dos Deputados e pelo

Senado Federal, é o órgão representativo do Poder Legislativo e, dentro de suas

respectivas competências, atua diante de várias possibilidades inerentes à criação

de normas.

A nossa Constituição Federal, em seu art. 59, apresenta claramente o que

pode ser, efetivamente, elaborado ou trabalhado, durante o processo legislativo.18

Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de: I - emendas à Constituição; II - leis complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - medidas provisórias; VI - decretos legislativos; VII - resoluções.

15

ROCHA, Cibele de Fátima Morais. Medida Provisória na Constituição Federal de 1988 e a

Necessidade de sua Limitação. 2008. 62 f. Monografia (Especialização em Instituições e Processos políticos do Legislativo) - Câmara dos Deputados, Brasília, 2008. p. 29. 16

JÚNIOR, José Cretella. Elementos de Direito Constitucional. 3. ed. São Paulo, SP: Revista dos

Tribunais, 2000. p. 187. 17

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23. ed. São Paulo, SP: Atlas, 2008. p. 408. 18

Constituição Federal. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 23 maio 2014.

17

Diante de tal previsão, percebe-se que o processo legislativo não se constitui

em atividade simples, pelo contrário, é bastante complexo em sua essência e pode,

conforme o demonstrado a seguir, ter a clara participação de outros Poderes em sua

elaboração, que é o caso, por exemplo, da edição de Medidas Provisórias, por parte

do Poder Executivo.

3.2 AS ESPÉCIES NORMATIVAS

Conforme fora observado anteriormente, percebe-se que a maior

responsabilidade para a condução do processo legislativo cabe ao Congresso

Nacional, por intermédio de seus integrantes.

E de acordo com o elencado no art. 59 da Constituição Federal, o referido

processo se refere tanto à elaboração de emendas à constituição, quanto à criação

de leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias,

decretos legislativos e resoluções.19

Para que haja uma relativa compreensão de tais espécies normativas,

necessário se faz promover uma breve análise da famosa pirâmide de HANS

KELSEN, o qual conseguiu, em seu tempo, demonstrar, de certo modo, a complexa

organização existente na estrutura Estatal.20

O referido pensador decidiu subdividir o ordenamento jurídico, indicando a

relação existente entre as normas, bem como os seus distintos posicionamentos

hierárquicos.

Entretanto, nos dias atuais, há o entendimento doutrinário de que inexiste

hierarquia entre as referidas espécies normativas e o que as distinguem são

justamente as matérias às quais as mesmas se referem e os seus modos de

aprovação.21

19

ROCHA, Cibele de Fátima Morais. Medida Provisória na Constituição Federal de 1988 e a Necessidade de sua Limitação. 2008. 62 f. Monografia (Especialização em Instituições e Processos políticos do Legislativo) - Câmara dos Deputados, Brasília, 2008. p. 30. 20

ROCHA, Cibele de Fátima Morais, loc. cit. 21

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 15. ed. rev. e atual. ampl. São Paulo, SP: Saraiva, 2011. p. 524.

18

No que tange às Emendas à Constituição, verifica-se que as mesmas se

constituem nos mecanismos necessários para se modificar as normas contidas no

corpo da Constituição Federal.

Dentre as espécies normativas existentes, são as que possuem maior

complexidade para aprovação no Congresso Nacional, tendo em vista a importância

das matérias sobre as quais se buscam fazer modificações.

E conforme os ensinamentos de Maria Helena Diniz tal dificuldade

apresentada não ocorre por acaso:

O fato do preceito constitucional submeter-se a determinadas formalidades de produção e alteração é importante para a fixação de sua eficácia, pois se pudesse ser modificada sem que houvesse processo especial,

comprometida ficaria a produção concreta de seus efeitos jurídicos.22

Para Alexandre de Moraes (2008, p. 661) as emendas constitucionais,

enquanto propostas, possuem as seguintes características:

A emenda à Constituição Federal, enquanto proposta, é considerada um ato infraconstitucional sem qualquer normatividade, só ingressando no ordenamento jurídico após sua aprovação, passando então a ser preceito constitucional, de mesma hierarquia das normas constitucionais

originárias.23

No que se refere à Lei Complementar e à Lei Ordinária, contidas

respectivamente nos incisos II e III do art. 59 da CF/88, verifica-se que ambas se

distinguem, essencialmente, por duas pequenas diferenças, relacionadas às suas

características materiais e formais.

Em seu aspecto material, a Lei Complementar só poderá ser utilizada frente a

certos assuntos se estes estiverem taxativamente determinados pela Constituição

Federal, enquanto que as Leis Ordinárias poderão ser utilizadas nas demais

matérias.24

No aspecto formal, a grande diferença entre estas duas espécies se refere ao

quorum de votação, que é mais complexo na Lei Complementar.25

22


Ibidem. p. 661. 24

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 15. ed. rev. e atual. ampl. São Paulo, SP: Saraiva, 2011. p. 531. 25

MORAES, Alexandre de, op. cit., p. 661.

19

A Lei Delegada, prevista no inciso IV do artigo 59 da CF 88, objetiva dar

instrumentos adequados ao Presidente para que o mesmo possa legislar sobre

determinados assuntos, com a prévia autorização do Congresso Nacional.

Segundo Alexandre de Moraes (2008, p. 688), a Lei Delegada seria:

Um ato normativo elaborado e editado pelo Presidente da República, em razão de autorização do Poder Legislativo, e nos limites postos por este, constituindo-se verdadeira delegação externa da função legiferante e aceita modernamente, desde que com limitações, como mecanismo necessário para possibilitar a eficiência do estado e sua necessidade de maior

agilidade e celeridade.26

Outras importantes espécies normativas são as Medidas Provisórias, também

previstas no art. 59, inciso V da CF 88.

Seu objetivo maior é o de proporcionar ao Chefe do Poder Executivo,

Presidente da República, uma capacidade mais célere de criação de normas,

conforme a necessidade apresentada, sem a preliminar participação do Poder

Legislativo.

De forma didática, Lenza (2011, p. 537), indica que as Medidas Provisórias

possuiriam as seguintes características:

A medida provisória é adotada pelo presidente da República, por ato monocrático, unipessoal, sem a participação do Legislativo, chamado a discuti-la somente em momento posterior, quando já adotada pelo

Executivo, com força de lei e produzido os seus efeitos jurídicos.27

E conforme determinação constitucional, contida no art. 62 da CF 88, a

Medida Provisória deve ser utilizada sempre quando forem observados, diante de

certas matérias específicas, casos que indiquem urgência e relevância.28

Os chamados Decretos Legislativos, previstos no art. 59, inciso VI da CF/88,

são destinados a regular as matérias de competência exclusiva do Congresso

Nacional, as quais se encontram definidas no art. 49 da CF 88:

É a espécie normativa destinada a veicular as matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional, previstas, basicamente, no art. 49 da Constituição federal. Além destas matérias, também é de competência do decreto legislativo a regulamentação exigida no art. 62, da citada Carta.

29

26


LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 15. ed. rev. e atual. ampl. São Paulo, SP:

Saraiva, 2011. p. 537. 28

Constituição Federal. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 30 setembro 2014. 29

MORAES, Alexandre de, op. cit., p. 690.

20

Percebe-se que o trâmite dos Decretos Legislativos também é dotado de

certa especialidade, pois além de precisarem ser votados, preliminarmente, no

Senado Federal e na Câmara dos Deputados, caso sejam aprovados, precisam,

ainda, ser promulgados pelo Presidente do Congresso Nacional, para sua posterior

publicação.30

As Resoluções Legislativas, contidas no art. 59, inciso VIII da CF/88,

objetivam a regulamentação de certas matérias, pelo Congresso Nacional, e que

não estejam inseridas no campo afeto dos Decretos Legislativos.

E conforme os ensinamentos de Alexandre de Morais (2008, p. 694):

Resolução é ato do Congresso Nacional ou de qualquer de suas casas, tomado por procedimento diferente do previsto para a elaboração das leis, destinado a regular matéria de competência do Congresso Nacional ou de competência privativa do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados, mas em regra com efeitos internos; excepcionalmente, porém, também prevê a constituição resolução com efeitos externos, como a que dispõe

sobre a delegação legislativa.31

Observa-se, assim, que a existência das Resoluções é justificada porque elas

estão sujeitas apenas à deliberação e à adequada votação das duas casas

Legislativas, não cabendo, também, sanção ou veto do Presidente da República32.

3.3 O PODER EXECUTIVO E SUA FUNÇÃO ATÍPICA DE CRIAR NORMAS

Diante das espécies legislativas existentes, possíveis de serem utilizadas pelo

Presidente da República, verifica-se que as Medidas Provisórias se tornaram, na

atualidade, o principal mecanismo de legislação, por parte do Poder Executivo.

Percebe-se que tal preferência se deve justamente porque as mesmas, além

de serem dotadas de menor complexidade em sua elaboração, já possuem a

mesma força de uma lei, imediatamente após o momento de sua edição.

E de acordo com o art. 62 da CF/88: “Em caso de relevância e urgência, o

Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei,

devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional”. 33

30

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23. ed. São Paulo, SP: Atlas, 2008. p. 690-691. 31

Ibidem. p. 694-695. 32

Ibidem. p. 690.

21

Assim, em conformidade com os ensinamentos de Lenza (2011, p. 537):

A medida provisória é adotada pelo Presidente da República, por ato monocrático, unipessoal, sem a participação do Legislativo, chamado a discuti-la somente em momento posterior, quando já adotada pelo

executivo, com força de lei e produzindo os seus efeitos jurídicos.34

Observa-se, assim, com o advento das Medidas Provisórias, que o Presidente

da República, o qual é o Chefe do Poder Executivo, ganhou muita força no que

tange a sua capacidade de criar normas, função esta que é, essencialmente,

pertencente ao Poder Legislativo.

33


LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 15. ed. rev. e atual. ampl. São Paulo, SP: Saraiva, 2011. p. 537.

22

4. A MEDIDA PROVISÓRIA

De acordo com o entendimento de alguns estudiosos, a espécie normativa

denominada Medida Provisória foi importada da legislação italiana, tendo sido

adicionada a nossa estrutura jurídica, por intermédio da Constituinte de 1987/88.35

Atualmente, sua importância é inquestionável, tendo em vista que a mesma

se constitui em um dos mecanismos mais utilizados pelo Poder Executivo, no que

tange a sua capacidade atípica de elaborar leis.

Os aspectos inerentes à possibilidade de sua utilização, bem como as

diretrizes gerais relacionadas às formas e matérias, se encontram elencadas na

Constituição Federal de 1988, no artigo 59, V, combinado com o artigo 62 e

parágrafos seguintes.36

4.1 ORIGEM E IMPORTÂNCIA

Conforme mencionado anteriormente, a Medida Provisória nasceu em nosso

ordenamento jurídico com o advento da Constituição Federal de 1988 e foi

sucessora da espécie conhecida por Decreto-Lei, o qual estava previsto no art. 49,

V, da Constituição de 1967.37

Esta inovação, a qual fora trazida da Europa, precisamente da Itália, tem

como principais características, durante sua utilização por parte do Presidente da

República, o uso em casos que demonstrem urgência na resposta estatal e inegável

relevância em sua elaboração, para atender os anseios da sociedade.

Em seus estudos monográficos, Cibele de Fátima (2008, p. 35) ensina o

seguinte:

Em suma, o instituto da medida provisória, importado do sistema parlamentarista italiano e introduzido pelo Constituinte de 1987/88 em nosso presidencialismo, veio substituir o decreto-lei adicionado à legislação da época pelo Ato Institucional nº 2 de 1965. Fora criado na Constituição Federal de 1937, outorgada por Getúlio Vargas para instituir seu Estado Novo, que destinou ao Poder Legislativo em consequência, um papel

35

ROCHA, Cibele de Fátima Morais. Medida Provisória na Constituição Federal de 1988 e a

Necessidade de sua Limitação. 2008. 62 f. Monografia (Especialização em Instituições e Processos políticos do Legislativo) - Câmara dos Deputados, Brasília, 2008. p. 19. 36

Constituição Federal. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 30 setembro 2014. 37

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23. ed. São Paulo, SP: Atlas, 2008. p. 669.

23

irrelevante na distribuição do poder político, tendo sido mantida na

Constituição de 1946. 38

A referida pesquisadora, em seu trabalho, concluiu indicando a importância da

Medida Provisória:

A sucessora do velho decreto-lei, previsto também na Constituição de 1967, é a consequência inevitável do crescimento estatal. O caráter técnico de certas decisões do Governo, mais a necessidade da rapidez de sua tramitação, em nome da relevância e da urgência, induziram o parlamento a delegar novos poderes ao Executivo, órgão já capaz, por sua própria natureza, de tomar decisões rápidas. Assim, a medida provisória integra o processo legislativo e como tal, está prevista na Carta Política, no art. 59, inciso V.

39

Vislumbra-se, assim, que a Medida Provisória inovou apenas em nossa

legislação, contudo, a mesma já se constituía em mecanismo utilizado em outros

ordenamentos jurídicos, que é o caso da italiana.

4.2 OS PRINCÍPIOS DA URGÊNCIA E DA RELEVÂNCIA

Ao se tratar da essência da Medida Provisória, chega-se ao entendimento de

que a mesma nasceu para ser utilizada em casos que exijam a celeridade na

resolução de problemáticas apresentadas.

O Consultor Legislativo Newton Tavares (2008, p. 07) realizou preciosos

estudos diante desta temática, afeta aos princípios inerentes às Medidas

Provisórias, tendo apresentado significativos resultados:

De outra parte, os pressupostos constitucionais de edição de medidas provisórias jamais foram efetivamente controlados pelo Congresso Nacional, que deixou, na prática, somente ao chefe do Poder Executivo decidir sobre a relevância e a urgência a fundamentar a edição dessas

normas.40

O referido Consultor, em seu trabalho, também cita o entendimento do eminente José Afonso da Silva:

38


ROCHA, Cibele de Fátima Morais, loc. cit. 40

FILHO, Newton Tavares. Excesso na Edição de Medidas Provisórias. Trabalho de Consultoria Legislativa. Brasília, 2008. p. 7.

24

Os pressupostos de relevância e de urgência já existiam [anteriormente à Emenda Constitucional n.º 32, de 2001], sempre apreciados subjetivamente pelo Presidente da República; nunca foram rigorosamente respeitados. Por isso foram editadas as chamadas Medidas Provisórias sobre assuntos irrelevantes ou sem urgência. Jamais o Congresso Nacional e o Poder Judiciário se dispuseram a apreciá-los para julgar inconstitucionais MPs que a eles não atendessem, sob o falso fundamento de que isso era assunto de estrita competência do Presidente da República.

41

Já o pesquisador Guilherme da Costa (2010, p. 27), ensina que:

Os pressupostos de relevância e urgência, contidos no texto Constitucional, não devem ser entendidos como critérios políticos ou discricionários do Poder Executivo, mas ao contrário, como conceitos que possuem significação própria, conforme pode ser observado pelo esforço da doutrina para fornecer critérios precisos para a necessária delimitação do tema, o que é de extrema necessidade, para ser possibilitada estrita apreciação

pelo Poder Judiciário42.

Já o Consultor Legislativo Newton Filho, em seu trabalho de pesquisa, relata ainda:

Vale destacar aqui a tese de Marco Aurélio Sampaio, para quem o Parlamento brasileiro não se encontra subjugado por medidas provisórias, mas sim atuando em colaboração com o Presidente da República, manifestando-se apenas quando deste discorda quanto aos pressupostos de relevância e urgência. A atual amplitude de poderes do Executivo, portanto, existe sob o beneplácito do Congresso Nacional, e não à sua revelia. Diz o autor: “(...) A medida provisória se insere na gestão governamental. Fundamenta-se na relevância e urgência a que deve o governo fazer frente. Tem seu controle pelo Parlamento, que se não concordar com a decisão política incorporada por ela, ou seja, se não fizer parte da coalizão que a decidiu adotar, retoma o processo decisório

imediatamente, rejeitando-a e legislando.43

Diante de tais ensinamentos, é indubitável que as questões relativas à

urgência e à relevância são, seguramente, os pilares que dão sustentação ao

instituto das Medidas Provisórias, inclusive, justificando o porquê de sua grande

utilização pelo Poder Executivo.

41

FILHO, Newton Tavares. Excesso na Edição de Medidas Provisórias. Trabalho de Consultoria

Legislativa. Brasília, 2008. p. 7. 42

COSTA, Guilherme Ferreira da. Conflito: A Força do Executivo, pelo Excesso de Medidas Provisórias incomoda o Legislativo?. 2010. 62 f. Monografia (Especialização em Direito Constitucional) – Instituto Brasiliense de Direito Público – IDP, Brasília, 2010. p. 27. 43

FILHO, Newton Tavares, op. cit., p. 7- 8.

25

4.3 A MEDIDA PROVISÓRIA E SUA UTILIZAÇÃO PELO CHEFE DO PODER

EXECUTIVO

Como fora percebido anteriormente, a utilização das Medidas provisórias,

pelo Chefe do Poder Executivo, se tornou atividade muito frequente, justamente

pelos aparentes benefícios de celeridade que as mesmas poderiam trazer ao Chefe

do Governo.

O ilustre jurista Manoel Gonçalves (2012, p. 261) nos esclarece sobre o

grande interesse em se editar muitas Medidas Provisórias:

Isto levou à multiplicação das medidas provisórias que eram convalidadas por consequentes, passando-se anos até que apreciadas pelo Congresso Nacional. Mesmo porque o Executivo muito apreciou a facilidade em “legislar” que assim adquirira. Para nem falar da possibilidade de, na reedição, alterar a seu bel-prazer o texto primitivo.

44

A grande questão que se observa na disposição do Poder Executivo em

elaborar muitas Medidas Provisórias é a facilidade de se criar normas dotadas de

força de lei, sem que as mesmas precisem passar, preliminarmente, pelo crivo

avaliativo do Congresso Nacional.

O Consultor Legislativo Newton Tavares Filho (2008, p. 05), em seu trabalho

analítico, também discorre sobre tal inversão ocorrida:

A adoção do presidencialismo em 1988, contudo, esvaziou as consequências políticas da edição de medidas provisórias, visto que a rejeição destas pelo Legislativo não teria como consequência possível a queda do Governo, própria do parlamentarismo para o qual foram concebidas.

45

Em seus apontamentos, Cibele de Fátima (2008, p. 47) explica que:

No entanto, no sistema presidencialista de governo, a atribuição legislativa é função natural do órgão colegiado de representação popular, não do Executivo unipessoal. Desta percepção, aqui sustentada, deduz-se que no sistema de separação de poderes, o Legislativo e o Judiciário, são instâncias naturais de controle dos atos praticados pelo Executivo e assim deve ser no que diz respeito ao poder de legislar do governo por meio de medidas provisórias. Nas novas constituições presidencialistas a ausência de um sistema partidário confiável parece haver induzido os constituintes a dotar os presidentes de poderes maiores, precisamente para evitar a

44

FILHO, Manoel Gonçalves Filho. Do processo legislativo. 7. Ed. ver. e atual. São Paulo: Saraiva,

2012. p. 261. 45

FILHO, Newton Tavares. Excesso na Edição de Medidas Provisórias. Trabalho de Consultoria Legislativa. Brasília, 2008. p. 5.

26

paralisia de suas decisões e permitir-lhes superar impasses sem infringir as

normas legais.46

A estudiosa, ainda apresenta a importante opinião do ex-presidente da Ordem

dos Advogados do Brasil (OAB) Roberto Busato, quando este se encontrava

concedendo determinada entrevista:

Um dos motivos da existência do instituto da medida provisória é sem dúvida, a lentidão do Congresso em votação de lei. O processo legislativo é altamente complicado, pois temos uma tradição de muita barganha, de envolvimento político na tradição das leis do Congresso, e que realmente dificulta esse processo.

47

Percebe-se, deste modo, uma das possíveis justificativas que poderia estar

sendo utilizada pelo Poder Executivo para tentar explicar sua necessidade no que

tange à edição de muitas Medidas Provisórias.

46


Ibidem. p. 48.

27

5 O EXCESSO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS

Quando se menciona o possível excesso na edição de Medidas Provisórias,

necessário se faz indicar o porquê de tal afirmativa.

Em trabalho pioneiro, o Consultor Legislativo Newton Tavares (2008, p.10),

apresentou tabela indicando a quantidade de Medidas Provisórias elaboradas pelos

Chefes do Governo Federal, a partir do ano de 1988, até o segundo mandato do

Presidente Lula.

A referida tabela, denominada de “AS MEDIDAS PROVISÓRIAS EM

NÚMEROS”, indicou a edição de medidas provisórias desde a vigência da

Constituição de 1988, cujos dados foram fornecidos pelo Centro de Documentação e

Informação da Câmara dos Deputados:48

MEDIDAS PROVISÓRIAS POR PRESIDENTE

PRESIDENTE ORIGINÁRIAS REEDIÇÕES TOTAL

SARNEY 132 15 147

COLLOR 88 72 160

ITAMAR 138 367 505

FHC (1º MANDATO) 156 2453 2609

FHC (2º MANDATO) 185 2606 2791

LULA (1º MANDATO) 240 _ 240

LULA (2º MANDATO) 63 _ 63

TOTAL 1002 5513 6515

FONTE: FILHO, Newton Tavares. Trabalho de Consultoria Legislativa: Excesso na Edição de Medidas Provisórias. 2008.

Constata-se que todos os Chefes do Poder Executivo, com o advento da

espécie denominada Medida Provisória, se utilizaram de forma ampla de tal

mecanismo legiferante, conforme as informações constantes na tabela elaborada

pelo citado Consultor Legislativo.

No que se refere à Presidente Dilma, conforme site da Presidência da

República, a mesma já editou 136 Medidas Provisórias, indicando estar seguindo o

mesmo padrão de conduta em relação aos anteriores Chefes de Governo.

48


Legislativa. Brasília, 2008. p. 10.

28

5.1 A INVERSÃO DAS FUNÇÕES CONSTITUCIONAIS

Diante de tal situação, percebe-se que já algum tempo que está ocorrendo

certa inversão das funções constitucionais, as quais têm sido promovidas,

sobretudo, pelo Poder Executivo.

Em seu trabalho consultivo, Newton Tavares (2008, p.11) demonstrou vários

aspectos comprobatórios, neste sentido:

O alto número de medidas provisórias sobressai quando considerado no contexto geral da produção normativa do Congresso Nacional, evidenciando uma concentração do poder de legislar nas mãos do Presidente da República. Lilian Matsuura aponta que: “(...) por volta de 70% das quatro mil leis editadas entre 1985 e 2006 são de autoria do Planalto, quando são

considerados os pacotes econômicos, reformas, a inflação.” 49

O citado pesquisador, ao analisar o balanço da 51ª Legislatura (1999-2002),

feito pela Folha de São Paulo, conseguiu demonstrar a clara prevalência do

Executivo no exercício da função legislativa:

Entraram em vigor nesta legislatura [1999-2002] 365 novas leis. Do total de novas leis, 211 (57,8%) são de autoria do Executivo, 140 [38,3%] tiveram origem no Legislativo, e 14 (3,8%), no Judiciário. Entre as originárias do Executivo, incluem-se 102 medidas provisórias votadas pelo Congresso e convertidas em leis.Também foram aprovadas e promulgadas 18 propostas de emenda à Constituição Federal, das quais 6 foram apresentadas pelo Executivo.

50

Indicou ainda, com base em suas pesquisas, que:

Os dados, fornecidos pela Casa Civil da Presidência, demonstram a ascendência do governo sobre o que é votado no Congresso, em razão da sua folgada maioria. Considerando apenas as leis que tratam de política econômica e finanças públicas, a predominância do Executivo é muito maior: 91,4% delas tiveram origem nesse Poder.

51

Também demonstrou a prevalência do Poder Executivo diante do Legislativo:

No ano de 2006, registra a Gazeta Mercantil, Das 178 leis aprovadas, apenas 42 foram de iniciativa de deputados e senadores (31 na Câmara e nove no Senado). Mesmo assim, 14 das propostas sugeridas e aprovadas

49


Legislativa. Brasília, 2008. p. 11-13. 50

Ibidem. p. 12. 51

FILHO, Newton Tavares, op. cit,. p. 11-13.

29

por deputados instituíram homenagens, deram nomes a viadutos ou se referiam a temas sem qualquer relevância para o País.

52

Ainda no que tange ano de 2006, demonstrou as seguintes considerações:

Em 2006, ano de eleições, das 140 sessões deliberativas convocadas, sendo 25 delas realizadas durante convocação extraordinária do Congresso, só houve votação em 24, já que em 92 a pauta estava trancada por medida provisória e nas 24 restantes não houve quorum.

53

Ressalta que no ano de 2007 também houve a prevalência de normas

advindas do Poder Executivo:

Em 2007, a produção legislativa continuou a ser dominada pelo Executivo, como registra Antônio Augusto de Queiroz, cientista político e diretor do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap): “A primeira sessão legislativa da 53ª legislatura, apesar do deslocamento da crise da Câmara para o Senado, não foi muito diferente da última sessão da legislatura passada, tanto em termos de pauta bloqueada e número de leis aprovadas, quanto na prevalência de matérias de iniciativa do Executivo em relação às do Poder Legislativo. Segundo levantamento da Secretaria Geral da Mesa, das 192 sessões deliberativas convocadas em 2007, sendo 81 ordinárias e 111 extraordinárias, só houve deliberação em 65 (33,65%) enquanto nas 127 (66,15%) restantes a pauta estava bloqueada.

54

Por fim, o cuidadoso pesquisador também ressalta que:

A amostra mais completa (2001-2007, concidente com a vigência da EC 32/01), ainda que restrita, aponta para uma efetiva prevalência do Poder Executivo na produção normativa brasileira, seja pela edição de medidas provisórias, seja pela iniciativa de leis ordinárias e complementares. Com efeito, nesses sete anos o Poder Executivo federal produziu 896 medidas provisórias (originárias e reeditadas) e iniciou 1.077 leis ordinárias e 3 leis complementares. No mesmo intervalo, coube ao Congresso Nacional a iniciativa de apenas 361 leis ordinárias e 21 leis complementares postas em vigor. Ressalve-se a modesta atuação do Poder Judiciário, a quem a Constituição reserva parcela mínima de iniciativa legislativa (CF, art. 96).

55

Sendo assim, perante tão valorosas informações, chega-se ao entendimento

de que o Poder Executivo tem, efetivamente, desrespeitado os seus limites

constitucionais, no que tange a sua função atípica de legislar.

52


Legislativa. Brasília, 2008. p. 14. 53

Ibidem. p. 12. 54

Ibidem. p. 13. 55

Ibidem. p. 14.

30

E que tal prática tem, inclusive, conforme constatado anteriormente,

promovido vários prejuízos ao responsável constitucional pela criação de normas,

que é o Poder Legislativo, representado pelo Congresso Nacional.

5.2 O IMPASSE DIANTE DO CONGRESSO NACIONAL

Desde a criação do Instituto da Medida Provisória, que começou a ser

observado o gradativo aumento de impasses entre o Poder Executivo e o Poder

Legislativo.

Tal afirmativa pode ser verificada quando há a percepção de várias iniciativas

promovidas pelo Legislativo, no decorrer dos anos, no sentido de buscar mudanças

nas regras inerentes à aplicação das Medidas Provisórias.

Observa-se que a facilidade encontrada pelo Executivo em legiferar, a partir

da criação deste mecanismo, começou a provocar incômodos nos parlamentares,

tanto é correta tal assertiva que estes, já no ano de 1995, aprovaram a E. C. nº 07:

“Contra isto começou o Congresso Nacional a reagir, havendo, pela emenda

Constitucional n. 6, de 15 de agosto de 1995, repetida pela Emenda n. 7, da mesma

data, incluído no texto constitucional um novo artigo, o 246 (...)”56

O jurista Gonçalves Filho (2012, p. 261) ainda demonstra em seus estudos

que, desde muito tempo, já havia indícios da intenção do Legislativo em limitar

certas modificações na Constituição Federal, por meio de Medidas Provisórias, o

que deixa bem claro a presença da insatisfação dos parlamentares, no que tange às

pretensões do Executivo em legislar excessivamente: “Art. 246 da CF 88:É vedada a

adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja

redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada a partir de 1995”.57

Entretanto, observou-se que esta iniciativa do Congresso Nacional em tentar

limitar o ímpeto do Poder Executivo ainda se mostrava insuficiente, tendo o mesmo

promovido mais uma modificação:

Por isso, foi proposta outra alteração da Constituição, visando a coibir os abusos. Depois de um longo período de gestação, isto resultou na promulgação da Emenda Constitucional n. 32, de 11 de setembro de 2011.

56

FILHO, Manoel Gonçalves Filho. Do processo legislativo. 7. ed. ver. e atual. São Paulo: Saraiva. 2012. p. 261. 57

FILHO, Manoel Gonçalves Filho, loc. cit.

31

Seu texto é fruto de um compromisso entre o Executivo – obviamente partidário do statu quo – e parlamentares, apoiados pela opinião pública, pleiteando restrições quanto ao poder do Presidente de legiferar por medida provisória.

58

Essa nova iniciativa criou outros artigos na Constituição, dentre os quais se

destaca o art. 62, que atualmente aduz o seguinte: “Em caso de relevância e

urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força

de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional”.

Tem-se, assim, a plena constatação de que o Congresso Nacional tem

tentado, de várias formas, controlar o uso das Medidas Provisórias, por parte do

Chefe do Governo Federal, justamente em virtude dos vários transtornos que têm

sido provocados pelo Poder Executivo.

Sendo que tal controle tem indicado, claramente, a preocupação em se evitar

abusos que estariam sendo praticados pelo Presidente, o qual estaria, em muitos

momentos, ultrapassando seus limites legiferantes.59

E conforme a conclusão da pesquisadora Cibele de Fátima (2008, p. 46)

No caso específico, a função típica do Poder Legislativo, que é a de legislar, fica aparentemente recuperada neste ponto, quanto à exigência do exercício de sua atribuição de controle sobre a emissão de medidas provisórias pelo Presidente da República, mas o fortalecimento do Parlamento requer uma agenda positiva, visando garantir liberdade,

soberania e independência do Legislativo. 60:

Tal atitude do Poder Legislativo demonstra sua clara preocupação em tentar

retomar o controle da situação, que aparentemente estava sofrendo nefastas ações

por parte do Poder Executivo.

5.3 CONSEQUÊNCIAS PROMOVIDAS

Conforme as informações analisadas, é indubitável que muitas consequências

tem sido promovidas junto ao Estado brasileiro em razão das iniciativas do Poder

Executivo em desejar legislar e de forma excessiva.

58


Ibidem. p. 260-261. 60

ROCHA, Cibele de Fátima Morais. Medida Provisória na Constituição Federal de 1988 e a Necessidade de sua Limitação. 2008. 62 f. Monografia (Especialização em Instituições e Processos políticos do Legislativo) - Câmara dos Deputados, Brasília, 2008. p. 46.

32

Gonçalves Filho (2012, p. 261) adverte que: “Consequência disto foi haver-se

tornado um importante fator de gravíssima insegurança jurídica”.61

Newton Tavares (2008, p. 18) também indicou a manifestação de José Levi

Mello do Amaral Jr., o qual apontou os prejuízos aos trabalhos dos congressistas:

A ideia [do sobrestamento da pauta] é boa: imprimir celeridade no processo [de deliberação parlamentar], decidindo-se, rapidamente, a sorte da medida provisória. No entanto, quando várias medidas provisórias conhecem tramitação em um mesmo momento, o novo modelo resulta diversos trancamentos de pauta, sobrepostos e sucessivos. Com isso, ocorre

embaraço aos trabalhos parlamentares normais. 62,

O referido estudioso alerta, ainda, sob a visão do Ministro do Supremo

Tribunal Federal (STF), Celso de Mello, sobre o seguinte:

o relevantíssimo poder de agenda, por acarretar a perda da capacidade de o Parlamento condicionar e influir, mediante regular atividade legislativa, na definição e no estabelecimento de políticas públicas. (...) Cabe advertir, por isso mesmo, que a utilização excessiva das medidas provisórias minimiza, perigosamente,a importância político-institucional do Poder Legislativo, pois suprime a possibilidade de prévia discussão parlamentar de matérias que, ordinariamente, estão sujeitas ao poder decisório do Congresso Nacional. Na realidade, a expansão do poder presidencial, em tema de desempenho da função normativa primária, além de viabilizar a possibilidade de uma preocupante ingerência do Chefe do Poder Executivo da União no tratamento unilateral de questões que, historicamente, sempre pertenceram à esfera de atuação institucional dos corpos legislativos, introduz fator de desequilíbrio sistêmico que atinge, afeta e desconsidera a essência da ordem democrática, cujos fundamentos – apoiados em razões de garantia política e de segurança jurídica dos cidadãos – conferem justificação teórica ao princípio da reserva de Parlamento e ao postulado da separação de

poderes. 63

As consequências advindas da excessiva utilização de Medidas Provisórias,

notoriamente negativas, tem assumido tal proporção que até mesmo o Poder

Judiciário já tem demonstrado grande preocupação com tal inversão de funções.

Sendo que tais aspectos, caso não sejam repensados, poderão promover

grandes rupturas nas questões afetas ao princípio da separação dos poderes, cuja

essência se encontra amparada em nossa constituição Federal, trazendo prejuízos,

61


FILHO, Newton Tavares. Excesso na Edição de Medidas Provisórias. Trabalho de Consultoria Legislativa. Brasília, 2008. p. 18. 63

Ibidem. p. 18-19.

33

inclusive, à estabilidade estatal em virtude das rupturas referentes à harmonia e à

independência previstas.

34

CONCLUSÃO

Ao se finalizar o presente trabalho, chega-se à conclusão de que as Medidas

Provisórias, em sua essência, são benéficas, pois nasceram da ideia de se permitir

ao Poder Executivo maiores possibilidades de ação no que tange à célere resolução

de problemas estatais.

Tendo origem em legislação estrangeira, a referida espécie normativa só foi

inserida no ordenamento jurídico nacional com o advento da Constituição Federal de

1988, em substituição aos antigos Decretos – Leis, sendo que tal iniciativa visava,

sobretudo, favorecer o fortalecimento do Estado, bem como à proteção da

democracia nacional.

Contudo, verifica-se que tal facilidade, concedida ao Chefe do Executivo, no

que se refere ao exercício da atípica função de legislar, aos poucos se mostrou não

ser tão benéfica à harmônica convivência que deve existir entre os poderes

constitucionais, justamente pelos excessos cometidos pelos Chefes do Governo que

estiveram à frente do Poder Executivo Federal.

A grande quantidade de Medidas Provisórias, as quais foram editadas pelos

diversos Presidentes da República, desde o ano de 1988, muitas vezes sem

possuírem os seus mínimos requisitos intrínsecos previstos, promoveram desgastes

entre os referidos Poderes, principalmente, em relação ao Legislativo, que é,

essencialmente, o possuidor da função típica de criar normas em nosso

ordenamento jurídico.

Aquilo que nasceu como sendo uma forma de tentar solucionar problemas

surgidos de modo inesperado, e que exigissem respostas imediatas, foi aos poucos

se desvirtualizando e, com o passar do tempo, se tornou em indubitável mecanismo

utilizado pelo Poder Executivo, direcionado ao fortalecimento de seu próprio poder.

Percebe-se, assim, que a aparente ânsia do Poder Executivo em promover a

edição de muitas Medidas Provisórias, o que em última análise corresponderia a um

indevido exercício de sua atípica capacidade de criar normas, estaria revelando, de

certo modo, um claro desejo de se sobrepor em relação às funções pertinentes ao

Poder Legislativo.

Conforme o que pôde ser constatado nos presentes estudos, e em muitas

situações, quando da edição de Medidas Provisórias, percebeu-se a clara ausência

35

dos aspectos inerentes à urgência e à relevância, requisitos essenciais para a sua

adoção pelo Poder Executivo.

Um dos grandes objetivos do princípio da separação dos poderes é,

notoriamente, o de promover o fortalecimento do Estado moderno, por intermédio da

convivência harmoniosa entre os poderes estatais, os quais devem ser

independentes entre si, o que não tem sido respeitado pelo Poder Executivo.

Desta forma, cada Poder tem sua missão constitucional bem definida, em

funções que são consideradas típicas e atípicas.

Contudo, com a frequente edição de Medidas Provisórias, por parte do Poder

Executivo, verifica-se que sua atípica função de legislar tem se tornado a regra e

não a exceção.

Situação que se tornou rotineira e que tem colocado o Poder Legislativo em

situação bastante delicada, haja vista que, de certo modo, o Executivo tem

promovido a perda de espaço daquele, em relação a sua função essencial de

criação de normas.

Verifica-se que o Legislativo também tem sido prejudicado em suas atividades

constitucionais porque os seus integrantes, muitas vezes, tem sido obrigados a

descumprir a prevista pauta de trabalhos justamente para apreciar as Medidas

Provisórias editadas pelo Presidente da República, o que, indubitavelmente, tem

trazido promovido inegáveis prejuízos às suas respectivas missões parlamentares.

Até mesmo o Poder Judiciário, por intermédio de seus Ministros, têm se

manifestado em relação ao excesso de Medidas Provisórias, o que tem

demonstrado que tal problemática assumira tamanha complexidade e importância.

Chega-se ao entendimento de que a análise de tal temática, relacionada à

excessiva edição de Medidas Provisórias, é fundamental para que se tenha a

razoável compreensão de que a harmonia entre os poderes constitucionais deve ser

mantida, justamente para que o Estado não venha a se enfraquecer e, assim, não

venha a ocorrer uma indesejável crise institucional, a qual seria maléfica

principalmente para a democracia.

Por fim, e em respeito ao princípio da separação dos poderes, há a inegável

percepção de que cada Poder deve respeitar os seus limites, no que tange às

possibilidades de exercício de funções atípicas, tendo em vista que o objetivo maior

a ser alcançado não é o de sobrepor um Poder ao outro e sim, promover, de modo

harmônico, o bem da coletividade.

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REFERÊNCIAS

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