Embrapa - Administração Financeiro e Orçamentária

Associação Brasileira de Orçamentos Públicos - ABOP

Administração Financeira e Orçamentária

Organização:

Paulo Henrique Feijó

Atualização: Junho/ 2002


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Índice

APRESENTAÇÃO ............................................................................................................................4

1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................................5

2 PLANEJAMENTO ...................................................................................................................7 2.1 CONCEITO ......................................................................................................................... 7 2.2 BASE LEGAL ....................................................................................................................... 7 2.3 PROCESSO DE INTEGRADO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO ........................................... 8 2.4 PRAZOS DE ENCAMINHAMENTO .......................................................................................... 8 2.5 EMENDAS AOS PROJETOS DE PPA,LDO E LOA................................................................. 8 2.6 CONTEÚDO E A FORMA DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA ....................................................... 9

3 OS SISTEMAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL ..................................................10 3.1 O SISTEMA DE PLANEJAMENTO FEDERAL E ORÇAMENTO ................................................. 10 3.2 OS SISTEMAS DE PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA E CONTROLE INTERNO ............................. 10

4 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) ....................................................................11 4.1 ANEXO DE METAS FISCAIS ............................................................................................... 12 4.2 ANEXO DE RISCOS FISCAIS .............................................................................................. 16 4.3 OUTRAS QUESTÕES RELEVANTES CONSIDERADAS NA ELABORAÇÃO DA LDO.................... 16

5 ORÇAMENTO PÚBLICO .......................................................................................................18 5.1 CONCEITO ....................................................................................................................... 18 5.2 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS .......................................................................................... 18

6 RECEITA PÚBLICA ..............................................................................................................20 6.1 CONCEITO ....................................................................................................................... 20 6.2 CLASSIFICAÇÕES DA RECEITA .......................................................................................... 21 6.3 ESTÁGIOS DA RECEITA..................................................................................................... 22 6.4 O RECONHECIMENTO DA RECEITA PÚBLICA..................................................................... 23 6.5 EXERCÍCIO FINANCEIRO: CONCEITO................................................................................. 24 6.6 CONTA ÚNICA DO TESOURO NACIONAL ............................................................................ 24

7 DESPESA PÚBLICA.............................................................................................................35 7.1 CLASSIFICAÇÕES DA DESPESA......................................................................................... 35 7.2 ESTÁGIOS DE EXECUÇÃO DA DESPESA ............................................................................. 40 7.3 O RECONHECIMENTO DA DESPESA PÚBLICA.................................................................... 43 7.4 EMPENHO COM GARANTIA DE PAGAMENTO CONTRA ENTREGA ........................................ 45 7.5 SAÍDAS DA CONTA ÚNICA DO TESOURO NACIONAL............................................................ 46

8 RESTOS A PAGAR...............................................................................................................48 8.1 O QUE SÃO RESTOS A PAGAR?........................................................................................ 48 8.2 INSCRIÇÃO EM RESTOS A PAGAR ..................................................................................... 48 8.3 O ENCERRAMENTO DO EXERCÍCIO E OS RESTOS A PAGAR ................................................ 49

9 MECANISMOS RETIFICADORES DO ORÇAMENTO .............................................................55 9.1 CRÉDITOS ADICIONAIS ..................................................................................................... 55 9.2 CLASSIFICAÇÃO DOS CRÉDITOS ADICIONAIS .................................................................... 55 9.3 CARACTERÍSTICAS DOS CRÉDITOS ADICIONAIS ................................................................ 55 9.4 RECURSOS DISPONÍVEIS PARA ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS............................... 56

10 DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES .........................................................................57 10.1 CONCEITO ....................................................................................................................... 57 10.2 OCORRÊNCIA DE DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES............................................... 57

11 MOVIMENTAÇÃO DE CRÉDITOS E RECURSOS ..................................................................57 11.1 DISTINÇÃO ENTRE CRÉDITO, DOTAÇÃO E RECURSO ........................................................ 57


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11.2 MOVIMENTAÇÃO OU DESCENTRALIZAÇÃO DE CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS....................... 57 12 SUPRIMENTO DE FUNDOS ..................................................................................................58

12.1 O QUE É SUPRIMENTO DE FUNDOS? ................................................................................ 58 12.2 AS DESPESAS REALIZÁVEIS POR SUPRIMENTO DE FUNDOS ............................................. 58 12.3 A CONCESSÃO DE SUPRIMENTO DE FUNDOS ................................................................... 58 12.4 CARTÃO DE CRÉDITO CORPORATIVO DO GOVERNO FEDERAL .......................................... 59 12.5 DOS LIMITES FINANCEIROS PARA CONCESSÃO E UTILIZAÇÃO ............................................ 60

13 PROGRAMAÇÃO E EXECUÇÃO FINANCEIRA.....................................................................61 13.1 ASPECTOS GERAIS DA PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA......................................................... 61 13.2 O PROCESSO DE PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA.................................................................. 62 13.3 ESPÉCIES DE VINCULAÇÕES DE RECEITAS ....................................................................... 67

14 APURAÇÃO DO RESULTADO DO TESOURO NACIONAL ....................................................74 14.1 RESULTADO PRIMÁRIO DO GOVERNO CENTRAL ............................................................... 74 14.2 DEFINIÇÃO DE DÉFICIT PRIMÁRIO..................................................................................... 74 14.3 METODOLOGIA DE APURAÇÃO DO RESULTADO................................................................. 74 14.4 A TRANSAÇÃO CAIXA..................................................................................................... 76 14.5 ACOMPANHAMENTO DO GASTO EFETIVO DOS ÓRGÃOS .................................................... 79

15 PROGRAMAÇÃO DAS RECEITAS E DESPESAS DO TESOURO NACIONAL........................81 15.1 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LRF ........................................................................ 81 15.2 FOCO DA LRF: PREVENÇÃO DE RISCOS FISCAIS ............................................................... 81 15.3 OBJETIVOS DA PROGRAMAÇÃO ANUAL.............................................................................. 83 15.4 INSTRUMENTOS UTILIZADOS NA PROGRAMAÇÃO ANUAL ................................................... 84 15.5 ELEMENTOS DA PROGRAMAÇÃO ANUAL ............................................................................ 85 15.6 ELABORAÇÃO, ACOMPANHAMENTO E AJUSTES DA PROGRAMAÇÃO ANUAL ........................ 87 15.7 ELABORAÇÃO DO DECRETO DE PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA ANUAL ................................. 92 15.8 NOTA DE PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA MENSAL ............................................................... 96 15.9 ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO DA RECEITA E DA DESPESA......................................... 96

16 QUADROS GERENCIAIS DE RECEITAS E DESPESAS ..........................................................1


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APRESENTAÇÃO

Este trabalho tem o objetivo de proporcionar aos treinandos uma visão ampla do funcionamento dos instrumentos de planejamento, orçamento e programação financeira na Administração Pública Federal. Também se pretende transmitir uma visão geral dos principais conceitos relativos a apuração das Necessidades de Financiamento do Setor Público atualmente tão disseminados na imprensa por meio da publicação do Resultado do Tesouro Nacional. Na sua elaboração foram selecionados os principais tópicos relativos ao assunto, evitando a abordagem de questões polêmicas, pois este não é propósito do trabalho. Para tanto, foram utilizadas diversas fontes de consulta dentre as quais destaco: Ø Orçamento Público – James Giacomoni Ø Contabilidade Pública – João Batista Fortes Ø Contabilidade Pública – Francisco Glauber Lima Mota Ø Finanças Públicas – Fabio Giambiagi e Ana Cláudia Além Ø Lei 4.320 Comentada – J. Teixeira Machado Júnior Ø Manual Básico de Treinamento para Municípios - LRF – Ministério do Planejamento – Capítulo de

Lei de Diretrizes Orçamentárias e Execução Orçamentária e Financeira Ø ESAF / AFC/2001 – Apostila de Gestão Orçamentária e Financeira – Coordenação-Geral de

Programação Financeira/STN Ø Manual do SIAFI – Direitos autorais reservados à Secretaria do Tesouro Nacional – STN Ø Constituição Federal de 05/10/88 Ø Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF Ø Decreto 93.872, de 23/12/86 e outras legislações correlatas ao assunto.

Agradeço ajuda dos colegas, com os quais tive a oportunidade de participar do Programa Nacional de Treinamento da Lei de Responsabilidade Fiscal, e que autorizaram a utilização de textos constantes do Manual Básico de Treinamento para Municípios.

Assim, espero contribuir com as entidades de ensino nas quais tenho a oportunidade de ministrar cursos com um material didático atualizado e voltado às necessidades de agentes públicos, estudantes e cidadãos que queiram aprender, ou mesmo se atualizar neste tema tão dinâmico que é a Administração Financeira e Orçamentária no âmbito do setor público federal.

Paulo Henrique Feijó

“Ninguém conhece tudo,

Ninguém ignora tudo,

Ninguém jamais conhecerá tudo,

Ninguém jamais ignorará tudo,

Por isso a vida é um eterno aprender.”

Autor desconhecido

Frase retirada do livro de Contabilidade Pública –

Prof. Francisco Glauber Lima Mota.


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1 INTRODUÇÃO

No início da década de 80, com a eclosão da crise da dívida externa, o crédito externo ao Brasil ficou escasso, fazendo com que o país tivesse mais uma vez que recorrer ao Fundo Monetário Internacional – FMI, negociando uma ajuda financeira. Naquela época o cenário fiscal do país apontava para os seguintes problemas:

a) déficit público elevado, porém com uma grande incerteza sobre o valor exato desse déficit, em decorrência das dificuldades de mensuração;

b) ausência de estatísticas fiscais em consonância com as boas práticas internacionais;

c) inexistência de mecanismo efetivo de controle do gasto público, que possibilitasse respostas imediatas às diretrizes da política econômica.

O acordo com o FMI foi implementado a partir de 1983 e desde então houve muitos avanços. A principal tarefa implementada em conjunto com técnicos do FMI e do governo, no final de 1982, quando foi negociado o empréstimo, que incluía uma série de compromissos assumidos pelo país, foi o aparelhamento do Banco Central para registrar as operações de endividamento do setor público.

Nesse sentido, foi implementado critério de apuração do déficit público, mais conhecido entre os economistas como Necessidades de Financiamento do Setor Público – NFSP, sendo introduzidos no país os conceitos de Resultado Primário, Resultado Nominal e Resultado Operacional, como instrumento para avaliar a sustentabilidade da política fiscal do país.

Os principais avanços aconteceram a partir da segunda metade da década de 80 com a necessidade de manter o endividamento público controlado mediante monitoramento do déficit público, e de um modo geral da política fiscal do governo.

Dentre as principais medidas, no que se refere à eliminação de problemas históricos que contribuíam para a falta de controle da política fiscal, colaborando para um maior controle e transparência das contas públicas, destacam-se:

a) criação da Secretaria do Tesouro Nacional, em 1986, com a finalidade de unificar, gerir e contabilizar os pagamentos e recebimentos do governo federal;

b) criação da Conta única do Tesouro Nacional, em 1988, extinguindo a conta movimento mantida no Banco do Brasil;

c) implantação, em 1987, do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI;

d) eliminação do orçamento monetário, incorporando suas despesas ao Orçamento Geral da União - OGU;

e) transferências das operações de fomento, até então realizadas pelo Banco Central, para o OGU;

f) incorporação ao OGU, a partir de 1988, de todas as despesas públicas federais, inclusive as das autarquias, fundações e fundos;

g) transferência da administração da dívida pública para a Secretaria do Tesouro Nacional e incorporação ao OGU das despesas com o pagamento de juros da dívida pública, com submissão ao Congresso Nacional da aprovação dos limites de endividamento.


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Assim, durante a década de 90 as informações relativas às Necessidades de Financiamento do Setor Público ganham uma ênfase cada vez maior dentro e fora do governo. A Secretaria do Tesouro Nacional – STN passa a divulgar em conjunto com o Banco Central as informações detalhadas do endividamento do setor público, informando aos agentes econômico e à sociedade, por meio de boletins mensais, os principais aspectos relacionados às contas públicas, como por exemplo, a variação da dívida, o resultado da previdência social e o resultado do Tesouro Nacional.

A partir de 1995, com o início do Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados, que propiciou o refinanciamento de dívidas de Estados, a partir da assunção de compromissos fiscais com vistas ao equilíbrio orçamentário sustentável, os conceitos de metas fiscais e resultado primário passam a se incorporar à legislação do país.

Este processo todo tem seu ápice com a publicação da Lei Complementar 101, de 04/05/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que tem o objetivo de estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal, estabelecendo os seguintes postulados:

a) ação planejada e transparente;

b) prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas;

c) garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.

A LRF se consagra desde então como principal instrumento da legislação de finanças públicas do país, expandindo para Estados e Municípios conceitos até então utilizados apenas pelo governo federal, como resultado primário e resultado nominal.

Adiante detalharemos os principais aspectos sobre funcionamento dos atuais instrumentos de

planejamento, orçamento e programação financeira na Administração Pública Federal.


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2 PLANEJAMENTO

2.1 Conceito Planejamento é um processo de análise e decisão que precede, preside e segue a ação

individual ou coletiva dos agentes sociais na procura da solução dos problemas aproveitando as possibilidades com eficiência, eficácia e constância.

Todo planejamento tem como foco atingir plenamente os objetivos previamente determinados,

sendo o pilar sobre o qual será desenvolvida a previsão orçamentária.

2.2 Base legal De acordo com o artigo 6º do Decreto-Lei 200/1967, as atividades da Administração Federal

obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: ü Planejamento ü Coordenação ü Descentralização ü Delegação de Competência ü Controle Determina ainda que estes princípios devem ser obedecidos na consecução de todas as

atividades da administração pública federal. No que se refere ao planejamento reza o seu artigo 7º:

A ação governamental obedecerá a planejamento que visa a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional norteando-se segundo planos e programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual.(com adaptações)

De acordo com a Constituição, em seu artigo 165, os instrumentos de planejamento são: I - Plano Plurianual (PPA) – que visa estabelecer, de forma regionalizada as diretrizes,

objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada;

II - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – que tem as seguintes funções básicas: Ø Estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública Federal para o exercício

financeiro seguinte; Ø Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA); Ø Alteração da Legislação Tributária; Ø Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

III - Lei Orçamentária Anual (LOA) – que discriminará os recursos orçamentários/financeiros

para se atingir as metas e prioridades estabelecidas pela LDO e compreenderá: a) O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da

administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (parágrafo 5º, Inciso I);

b) O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,

detenha a maioria do capital social com direito a voto (parágrafo 5º, Inciso II); c) O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela

vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público (parágrafo 5º, Inciso III).


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2.3 Processo de integrado de planejamento e orçamento

O ciclo orçamentário ou processo orçamentário pode ser definido como um processo contínuo, dinâmico e flexível, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia os programas do setor público nos aspectos físicos e financeiro, corresponde, portanto, ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público.

O quadro abaixo identifica as quatro etapas do processo de planejamento:

2.4 Prazos de encaminhamento Conforme o artigo 84, inciso XXIII, da CF/88, "... compete privativamente ao Presidente da

República :

XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição; "(grifos nossos)

2.4.1 Das Propostas do PPA e da LDO Com relação ao plano plurianual, devemos salientar que o seu encaminhamento para discussão e aprovação do Congresso Nacional deve ser feito até quatro (4) meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa, isto é, até 15.12 (ver artigo 57 da CF/1988). E com relação à lei de diretrizes orçamentárias, esta deve ser encaminhada pelo Presidente de República até oito meses e meio (8,5) antes do encerramento do exercício (15.04) financeiro e devolvido para sanção presidencial até o encerramento do primeiro período legislativo (30.06). Sob nenhuma hipótese, a sessão legislativa poderá ser encerrada sem a discussão, votação e aprovação do plano plurianual e a lei de orçamento (Ver artigo 57, § 2º).

2.4.2 Da Proposta de Lei Orçamentária Anual De acordo com o § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, até a

entrada em vigor de lei complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/1964, o projeto de lei orçamentária deverá ser enviado pelo Presidente ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa (que só assim poderá ser encerrada). Observe que não são determinadas datas fixas, mas prazos. Isto se deve a possíveis mudanças nas datas de início e fim do exercício financeiro e da sessão legislativa.

Caso o Legislativo não receba a proposta de orçamento, conforme o artigo 35 da Lei nº 4.320/1964, será considerada como proposta a Lei Orçamentária em vigor. É uma regra um tanto descabida, mas é a lei. É de se notar, porém, que a atual Constituição não contemplou tal hipótese, pois seria uma aberração administrativa o Executivo deixar de elaborar o projeto de lei orçamentária anual.

2.5 Emendas aos projetos de PPA,LDO e LOA Com relação à emendas ao projeto de lei de orçamento por parte do Presidente, a CF/1988,

em seu artigo 166, § 5º a 7º, só permite que sejam propostas enquanto não for iniciada a votação, na Comissão mista, pertinente ao item a ser alterado. Tal fato, em relação à CF/1969, era permitido

Elaboração/Revisão

do PPA

Elaboração e Aprovação

da LDO

Elaboração

da LOA

Discussão, Votação e Aprovação da LOA

Execução

Orçamentária

Controle e Avaliação da Execução Orçamentária


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enquanto não estivesse concluída a votação da parte de cuja alteração estivesse sendo proposta. Isto se dá também para o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias.

As emendas aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA deverão ser apresentadas na

Comissão mista, que emitirá parecer, e apreciadas pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional, na forma regimental. É preciso destacar que as emendas que modifiquem o projeto de lei orçamentária anual só poderão ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias; sejam relacionados à correção de erros ou omissões e de dispositivos do texto do projeto de lei; e indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre:

Ø Pessoal e seus encargos sociais; Ø Serviço da dívida; e; Ø Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.

Deve-se destacar também que o Presidente de República poderá rejeitar as emendas do

Legislativo ao projeto de lei orçamentária anual (veto parcial ou total). O Congresso Nacional apreciará o veto presidencial, podendo rejeitá-lo, pela maioria absoluta dos deputados e senadores, em voto secreto, o que determinará a devolução do projeto anteriormente aprovado pelo Legislativo para promulgação do Executivo.

2.6 Conteúdo e a forma da proposta orçamentária De acordo com combinação dos artigos 2 e 22 da Lei nº 4.320/1964, "...a proposta

orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á:

i - Mensagem que conterá : exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital; ii - Projeto de Lei de Orçamento : a) texto do projeto de Lei contendo dispositivos que autorizem o Poder Executivo a abrir créditos suplementares até determinado limite, e b) e a efetuar operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, obedecida a legislação em vigor;..."

Além disto a proposta orçamentária deverá conter diversos quadros demonstrando a receita e despesas de acordo com as categorias econômicas; as fontes de recursos e legislação pertinente; quadro das dotações por Órgãos do Governo e da Administração; quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo em termos de realizações de obras e prestação de serviços. Finalmente, devem constar tabelas explicativas com o comportamento da receita e da despesa de diversos exercícios financeiros.

A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar 101), de 05/05/2000, trouxe várias

alterações na elaboração da lei orçamentária anual dentre as quais a obrigação de: Ø Conter demonstrativo da compatibilidade da programação do orçamento com as metas

previstas no Anexo de Metas Fiscais; Ø Previsão de reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,definido com

base na receita corrente líquida, destinado ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;

Ø Demonstrativo em separado do refinanciamento da dívida pública;


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3 OS SISTEMAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL

3.1 O Sistema de Planejamento Federal e Orçamento As atividades de planejamento, orçamento e coordenação têm como órgão central o

Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão - MP e divide-se em dois subsistemas: Subsistema de Planejamento O Subsistema de Planejamento tem como órgão central a Secretaria de Programas e

Investimentos – SPI com os seguintes objetivos principais: Ø Coordenar a elaboração dos planos e programas gerais de governo e promover a

integração dos planos regionais e setoriais; Ø Acompanhar a execução desses planos e programas; Ø Assegurar mediante normas e procedimentos orçamentários, a aplicação de critérios

técnicos, econômicos e administrativos para o estabelecimento de prioridades entre as atividades entre as atividades governamentais; e

Ø Estabelecer fluxos permanentes de informações entre as unidades componentes do sistema, a fim de facilitar os processos de decisão e coordenação das atividades governamentais. Subsistema de Orçamento

A Secretaria de Orçamento Federal é a unidade administrativa encarregada do subsistema de orçamento, que visa dar suporte ao Sistema de Planejamento e tem como função elaborar e consolidar o Orçamento Geral da União conforme os objetivos e metas gerais do Governo Federal, dotando de recursos os programas de trabalho de acordo os objetivos e metas estabelecidos.

Como órgãos setoriais temos as Coordenadorias de Orçamento da Secretaria de

Administração Geral dos Ministérios Civis e órgãos equivalentes dos Ministérios Militares e da Presidência da República, que tem a finalidade de orientar e consolidar, a nível setorial, as propostas orçamentárias. A nível seccional temos os órgãos de funções equivalentes nas Entidades da Administração Indireta (Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista).

3.2 Os Sistemas de Programação Financeira e Controle Interno O Subsistema de Programação Financeira tem como órgão central a Secretaria do Tesouro

Nacional - STN/MF. O Subsistema de Controle Interno do Poder Executivo é exercido pela Secretaria Federal de

Controle - SFC e é composto das atividades de auditoria com as seguintes finalidades, conforme o artigo 74, da Constituição Federal:

Ø Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos

programas de governo e dos orçamentos da União; Ø comprovar a legalidade e avaliar resultados, quanto a eficácia e eficiência da gestão

orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

Ø exercer o controle sobre as operações de crédito, avais e garantias, bem como os direitos e haveres da União; e

Ø apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.


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4 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)

A LDO é o elo entre o Plano Plurianual – PPA, que funciona como um plano de Governo, e a Lei Orçamentária Anual – LOA, que é o instrumento que viabiliza a execução dos programas governamentais. Uma das principais funções da LDO será a de selecionar dentre os programas incluídos no PPA aqueles que terão prioridade na execução do orçamento subsequente.

Compete ao Poder Executivo elaborar o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias – PLDO. Este projeto deverá ser encaminhado ao Poder Legislativo, que, após sua análise, deverá aprová-lo.

Com a publicação da Lei complementar 101/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO recebeu novas e importantes prerrogativas, dentre as quais destaca-se:

Ø Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas; Ø Estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecadação da

receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de resultado primário e nominal; Ø Aprovar normas para o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas

financiados pelo orçamento; Ø Disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas; Ø Definir o resultado primário a ser obtido com vistas à redução do montante da dívida e das

despesas com juros.

Uma das inovações trazidas pela constituição de 1988, a lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO submete à soberania popular, por meio de seus representantes, a definição das prioridades para aplicação dos recursos públicos. Vale ressaltar que anteriormente, o estabelecimento das prioridades não transitava pelo parlamento sendo definidas unilateralmente pelo Poder Executivo.

Assim, a LDO tem o objetivo de estabelecer um elo de ligação entre o Plano Plurianual – PPA

e os orçamentos anuais, compatibilizando as metas do Plano à estimativa das disponibilidades financeiras para determinado exercício. O seu papel consiste em ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa.

Além de estabelecer regras gerais substantivas, traçar as metas anuais e indicar os rumos a

serem priorizados no decorrer do exercício a que se refere, de acordo com a LRF, a LDO deverá ainda publicar o Anexo de Metas Fiscais, onde serão estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes para um período de três anos.

Estas metas correspondem às previsões de receitas e despesas, resultado nominal e resultado

primário, além do montante da dívida pública para três anos, ou seja, o exercício a quese referir a LDO e os dois seguintes.

O Anexo de Metas Fiscais Conterá ainda: Ø Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; Ø Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que

justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

Ø Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

Ø Avaliação da situação financeira e atuarial: dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo do Trabalhador; dos demais fundos públicos e programas de natureza atuarial.

Ø Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.


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Como se pode observar a LRF imputou a LDO um elemento de planejamento para a realização de receitas e o controle das despesas públicas, com o objetivo de alcançar e manter o equilíbrio fiscal.

4.1 Anexo de Metas Fiscais

O Anexo de Metas Fiscais – AMF demonstrará como será a condução da política fiscal para os próximos exercícios e avaliará o desempenho fiscal dos exercícios anteriores.

Desta forma, o AMF fixará as metas de Receita, Despesa, Resultado Primário e Nominal e montante da dívida pública a ser observado no exercício financeiro a que se refere, além de sinalizar com metas fiscais para os dois exercícios seguintes. O anexo conterá, ainda:

I - a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

IV – avaliação da situação financeira e atuarial do regime próprio dos servidos públicos e dos fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; e

V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

É primordial, para a elaboração do Anexo de Metas Fiscais, o domínio dos conceitos de resultado primário e nominal, renúncia de receita e margem de expansão.

4.1.1 Resultado Primário

O Resultado Primário - RP indicará se os níveis de gastos orçamentários dos entes federativos são compatíveis com suas arrecadações, ou seja, se as receitas não-financeiras são capazes de suportar as despesas não-financeiras.

Metodologia de cálculo Acima da Linha

Para a melhor compreensão do cálculo de resultado primário temos que compreender os seguintes conceitos:

a) Receitas Não-Financeiras – RNF: corresponde ao total da receita orçamentária deduzidas as operações de crédito, as provenientes de rendimentos de aplicações financeiras e retorno de operações de crédito (juros e amortizações), recebimento de recursos oriundos de empréstimos concedidos, as receitas de privatização e aquelas relativas a superávits financeiros. Para evitar a dupla contagem, não devem ser consideradas como receitas não-financeiras as provenientes de transferências entre as entidades que compõem o Ente federativo.

b) Despesas Não-Financeiras - DNF: corresponde ao total da despesa orçamentária deduzidas as despesas com juros e amortização da dívida interna e externa, com aquisição de títulos de capital integralizado e as despesas com concessão de empréstimos com retorno garantido.

A partir do conceito de resultado primário, pode-se ter as seguintes situações:

RNF > DNF = Superávit Primário (significa que possui recursos para pagamento de suas despesas não-financeiras e ainda para honrar os seus compromissos decorrentes de operações financeiras, tais como juros e amortizações).

Resultado Primário = Receitas Não-Financeiras – Despesas Não-Financeiras


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RNF < DNF = Déficit Primário (significa que não possui recursos para pagamento de suas despesas não-financeiras, tendo que recorrer a operações de crédito para pagar suas despesas, elevando, assim, o seu nível de endividamento).

RNF = DNF = Resultado Nulo (significa que não irá poupar recursos para o pagamento de juros e amortização de suas operações de crédito)

Assim, para a fixação da meta de resultado primário será levado em consideração o montante necessário para a recondução do endividamento público aos limites estabelecidos em Resolução do Senado Federal. Conforme o disposto no art. 30, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, o limite de endividamento corresponderá a um percentual da Receita Corrente Líquida.

A apuração deve compreender todos os órgãos da administração direta, demais autarquias, fundos, fundações e empresas estatais dependentes, conforme definido no art. 1º, § 3º, i, b, da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

A meta de resultado deverá ser fixada a cada exercício financeiro, 1 de janeiro a 31 de dezembro. O atingimento desta meta deverá ser observado no momento da elaboração, da aprovação e da execução orçamentária.

No que diz respeito às empresas estatais não dependentes, o cálculo do resultado primário deve guardar compatibilidade com os dados contábeis constantes dos balancetes e balanços dessas empresas, em conformidade com a Lei das Sociedades Anônimas (Lei nº 6.404/76).

Em síntese, o resultado primário avalia se o Ente está ou não vivendo dentro de seus limites

financeiros, ou seja, contribuindo para a redução ou elevação do seu endividamento.

4.1.2 Resultado Nominal

O Resultado Nominal - RN, por sua vez, pode ser considerado como a própria Necessidade

de Financiamento do Setor Público - NFSP. Por intermédio deste cálculo, verificar-se-á se o ente necessitará ou não de empréstimos junto às entidades financeiras e/ou setor privado para fazer face aos seus dispêndios.

O resultado nominal é obtido acrescentando-se ao resultado primário os valores pagos e recebidos de juros nominais (juros líquidos) decorrentes de operações financeiras. I. (+/-) Resultado Primário II. Conta de Juros (a + b) a. (+) Valores Recebidos de Juros Nominais b. (-) Valores Pagos de Juros Nominais III. = Resultado Nominal (I – II) RP > Conta de Juros = Superávit Nominal (significa que sobrarão recursos para o pagamento de suas dívidas decorrentes de operações de crédito contraídas anteriormente, ou seja, ocorrerá a efetiva redução do seu nível de endividamento). RP < Conta de Juros = Déficit Nominal (significa que o resultado primário não será suficiente para a cobertura dos juros decorrentes de operações de crédito, ou seja, sendo necessárias novas operações para a cobertura da conta de juros). RP = Conta de Juros = Resultado Nulo (significa que o seu primário foi suficiente para o pagamento dos juros decorrentes de operações de crédito contraídas, ou seja, manteve constante o seu nível de endividamento).


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O Banco Central do Brasil – BACEN adota uma outra forma de apuração do resultado nominal que consiste na verificação da variação do saldo do endividamento líquido no exercício. Assim, o resultado nominal pode ser apurado levando-se em consideração a diferença entre o saldo da dívida fiscal líquida no período de referência e o saldo da dívida fiscal líquida1 no período anterior ao de referência.

Metodologia de cálculo Abaixo da Linha

4.1.3 Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior

A LDO deverá trazer um demonstrativo comparando a meta fixada e o resultado obtido, descrevendo os fatores determinantes de eventuais desvios em relação à meta originalmente fixada.

Exemplo extraído do Anexo de Metas Fiscais constante na LDO da União para 2002:

Exemplo

Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior (Art. 4o, § 2o, inciso I, da Lei Complementar no 101, de 2000)

A Lei no 9.811, de 1999, que estabeleceu as diretrizes para a elaboração da lei orçamentária de 2000, determinou, em seu art. 18, que a elaboração, a aprovação e a execução da Lei Orçamentária de 2000 contemplasse um superávit primário de, no mínimo, 2,70% do PIB, dos quais os orçamentos fiscal e da seguridade social responderiam pelo equivalente a 2,60% do PIB.

A Lei Orçamentária Anual (Lei no 9.969, de 2000) fixou um superávit primário no âmbito do Governo Central equivalente a 2,65% do PIB em 2000, valor ligeiramente superior ao piso estabelecido pela LDO. À época, tal meta implicava um superávit de R$ 28,5 bilhões, com base nas estimativas disponíveis para o PIB de 2000.

A meta em valores nominais foi afetada ao longo dos meses seguintes por revisões na estimativa do PIB de 2000, decorrentes de alterações na estimativa do deflator do PIB de 1999. A forte variação do câmbio em 1999 comprometeu a previsão do deflator do PIB para aquele ano, por causa da mudança nos preços relativos. O deflator do PIB para 1999 só foi conhecido com detalhe em meados do segundo semestre de 2000. Como resultado, houve sucessivas revisões do valor nominal do PIB de 1999, sobre o qual, o PIB de 2000, era estimado. Na ausência de grandes flutuações cambiais como as observadas em 1999, este fenômeno não deve se repetir...

... O cumprimento das metas pelo segundo ano consecutivo atestou mais uma vez o comprometimento do Governo com o Programa de Estabilidade Fiscal proposto à Nação em outubro de 1998, o que permitiu reverter a trajetória de crescente endividamento público, propiciando as bases para a recuperação da economia...

1 Para a verificação do saldo da dívida fiscal líquida deverá ser levada em consideração o saldo da dívida consolidada líquida deduzidas as receitas de privatização e os passivos reconhecidos, decorrentes de déficits ocorridos em exercícios anteriores.

R$ milhões correntes

Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB

I. RECEITA TOTAL 200.934,6 20,9 211.025,5 22,0 229.215,7 21,0 237.102,9 21,8 268.893,2 22,1 280.234,1 23,0

II. DESPESA TOTAL 186.161,2 19,4 190.768,6 19,9 200.331,8 18,4 215.949,7 19,8 240.772,3 19,8 252.017,7 20,7

III. RESULTADO PRIMÁRIO (I-II) 14.773,4 1,5 20.256,9 2,1 28.883,9 2,7 21.153,2 1,9 28.120,9 2,3 28.216,4 2,3

IV. DISCREPÂNCIA ESTATÍSTICA 2.415,2 0,3 -691,7 -0,1

V. RESULTADO PRIMÁRIO (III+IV) 14.773,4 1,5 22.672,1 2,4 28.883,9 2,7 20.461,5 1,9 28.120,9 2,3 28.216,4 2,3

VI. RESULTADO NOMINAL -66.209,0 -6,9 -34.496,0 -3,2VII. DÍVIDA LÍQUIDA GOVERNO CENTRAL(*) 316.222,0 30,2 352.967,0 31,0

LEI 2001Realizado 99 PLO 2001Discriminação

Lei 99 Lei 2000 Realizado 2000

Resultado Nominal = (Dívida Fiscal Líquida do Exercício) – (Dívida Fiscal Líquida do Exercício Anterior), sendo que caso o resultado seja positivo = déficit, e caso negativo = superávit.


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4.1.4 Demonstrativo das metas anuais

Conforme relatado na seção que trata do conceito de resultado primário, na fixação da meta de resultado será levado em consideração o montante necessário para a recondução do endividamento público aos limites estabelecidos em Resolução do Senado Federal2.

O demonstrativo da meta de resultado deverá ser acompanhado dos fatores que justificam os resultados pretendidos para o exercício financeiro em referência e para os dois seguintes. As metas fixadas devem guardar coerência com a previsão de arrecadação das receitas e com a projeção realista do nível de gastos. Assim, já por ocasião da elaboração da LDO, é necessário que se realize a estimativa da receita para o exercício em referência e para os dois seguintes.

A previsão deve ser acompanhada da memória e metodologia de cálculo. Atente-se que as meta para receitas e despesas são meramente indicativas, devendo prevalecer as metas de resultado.Ressalte-se que o Poder Executivo demonstrará e avaliará junto ao Poder Legislativo o cumprimento das metas fiscais ao término de cada quadrimestre.

Cabe lembrar que a partir da lei 10.028, de 19 de outubro de 2000, constitui infração administrativa contras as leis de finanças públicas deixar de propor lei de diretrizes orçamentárias que não contenha metas fiscais na forma da lei. A infração será punida com multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa.

Exemplo extraído do Anexo de Metas Fiscais constante na LDO da União para 2002:

Exemplo

Demonstrativo das metas anuais (Art. 4o, § 2o, inciso II, da Lei Complementar no 101, de 2000)

As metas de superávit primário apresentadas no presente Anexo à Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2002 foram fixadas com objetivo de consolidar os resultados obtidos com o Programa de Estabilidade Fiscal. Mantêm-se, para o triênio 2002-2004, os objetivos básicos da política econômica, quais sejam, a estabilidade de preços e a confiança na saúde financeira do Estado, de forma a promover um ambiente propício ao investimento e à continuidade do crescimento da economia e do nível de emprego.

A variável mais importante no longo prazo para conferir credibilidade à política macroeconômica é a relação dívida/Produto Interno Bruto - PIB. Uma trajetória estável desta relação proporciona a folga necessária à gestão de eventuais desajustes de curto prazo e reduz o risco financeiro de qualquer empreendimento ou investimento no país.

O instrumento fundamental para a consecução dos objetivos propostos do ponto de vista da política fiscal é o estabelecimento de metas para o resultado primário e o controle dos gastos e das receitas em consonância com as metas fixadas...

...

...Propõe-se para o ano de 2002 um superávit primário do Governo Central de R$ 26,4 bilhões, equivalente a 2% do PIB, dado o valor estimado para o PIB de R$ 1.320,4 bilhões. O superávit primário resulta da diferença entre receitas líquidas estimadas em R$ 289,2 bilhões e despesas de R$ 262,8 bilhões.

Para os anos de 2003 e 2004, prevê-se a manutenção do esforço fiscal consubstanciado em metas de 2 destaque-se o fato de que a LRF não determina que o resultado primário estabelecido na LDO tenha que ser necessariamente positivo. Caso haja entendimento comum entre os Poderes Executivo e Legislativo, o resultado pode ser negativo, significando a assunção de dívidas a serem pagas por gerações futuras. Contudo, esta situação não é muito factível, visto que a própria LRF impõe uma série de mandamentos que dificultam tal situação, como é o caso do limite para a dívida dos entes da Federação.

R$ milhões correntes

Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB

I. RECEITA TOTAL 289.220,0 21,90 311.277,1 21,74 336.669,2 21,74II. DESPESA TOTAL 262.811,3 19,90 282.645,2 19,74 305.701,7 19,74

III. RESULTADO PRIMÁRIO (I-II) 26.408,7 2,00 28.631,9 2,00 30.967,6 2,00IV. RESULTADO NOMINAL -27.232,7 -2,06 -19.075,6 -1,33 -20.134,2 -1,30

V. DÍVIDA LÍQUIDA GOVERNO CENTRAL (*) 407.825,9 30,32 441.416,7 30,35 474.790,3 30,18

Discriminação2002 2003 2004


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2% do PIB para cada ano. Estas metas, cujo caráter neste momento é meramente indicativo, são de resultados primários positivos da ordem de, respectivamente, R$ 28,6 bilhões e R$ 31,0 bilhões. Esses números revelam uma pequena mudança no perfil temporal dos resultados primários em relação ao divulgado no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentária para 2001...

4.2 Anexo de Riscos Fiscais

Outro anexo que deverá constar da LDO é o Anexo de Riscos Fiscais. Este conterá a avaliação dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

Para entender a finalidade do Anexo de Riscos Fiscais é necessário, primeiramente, compreender o que são passivos contingentes. Define-se passivo contingente como uma despesa incerta ou eventual, ou seja, como a situação de risco que envolve um grau de incerteza quanto à sua efetiva ocorrência. Entretanto, para que conste no anexo, o mesmo deverá ser capaz de afetar o equilíbrio das contas públicas.

Como exemplo, pode-se citar o caso do FGTS: enquanto o processo que pleiteava a correção das contas desse fundo estava sendo julgado na 1ª e 2ª instância, esta correção, nitidamente, poderia ser apontada como um passivo contingente. Após a decisão do Supremo Tribunal Federal, determinando a correção, tornou-se um passivo real.

O Anexo de Riscos Fiscais resguarda o equilíbrio das contas públicas. Por intermédio deste anexo serão determinadas, previamente, as medidas que serão adotadas em caso de efetivação da despesa. Esse relatório poderá servir como base para a fixação do percentual a ser destinado a Reserva de Contingência, conforme dispõe a alínea "b" do inciso III do art. 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal.

4.3 Outras questões relevantes consideradas na elaboração da LDO

Alterações na Legislação Tributária: como observamos, a LDO deverá conter todos os referenciais que servirão de base para a elaboração da Lei Orçamentária Anual – LOA. Assim sendo, a LDO deverá disciplinar os casos em que haja a previsão de um aumento ou redução de arrecadação em função de alteração na legislação tributária, dada pela instituição ou extinção de tributos ou alteração de alíquotas.

Critérios e Forma de Limitação de Empenho a Fim de Garantir o Atingimento das Metas de Resultado Primário: uma vez estabelecida meta de resultado primário, a mesma deve ser observada nas fases de elaboração, aprovação e execução do orçamento.

A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que, em até trinta dias após a aprovação da Lei Orçamentária, o Poder Executivo deverá estabelecer as metas bimestrais de arrecadação bem como a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, respectivamente arts. 13 e 8º da mencionada lei. Destes dispositivos legais inferimos que a execução da despesa deverá ficar atrelada a realização da receita.

O Poder Executivo, bimestralmente, fará a verificação do comportamento da receita e, caso se constate que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, todos os Poderes deverão proceder, no prazo de trinta dias, a limitação de empenho e movimentação financeira (contingenciamento) nos montantes necessários para o cumprimento do resultado fixado.

Após a LRF, todos os Poderes são co-responsáveis pelo atingimento das metas fiscais estabelecidas, cabendo ao Poder Executivo informar o montante de limitação para cada Poder. Caso o chefe do Poder deixe de expedir o ato determinando a limitação de empenho e movimentação financeira ficará sujeito à multa de trinta por cento dos seus vencimentos anuais.

A data para a informação dos demais poderes, bem como das despesas que ficarão sujeitas à limitação, deverá constar na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Desde já, cabe ressaltar que a LRF


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dispõe que não serão objeto de limitação as despesas originárias de obrigações constitucionais e legais, bem como as destinadas ao pagamento do serviço da dívida.

Ressalte-se que, conforme o disposto no § 1° do art. 9° da LRF, no caso de restabelecimento da receita prevista na lei orçamentária, ainda que parcialmente, as dotações serão recompostas, desde que se preserve a meta de resultado.

Art. 9°. Se verificado, ao final de um bimestre que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário e nominal estabelecidas no anexo de metas fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. § 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas. § 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias. § 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias3. § 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais...”

3 Dispositivo questionado por ação de inconstitucionalidade e até outubro de 2001 encontrava-se suspenso por liminar do Supremo Tribunal Federal.


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5 ORÇAMENTO PÚBLICO

5.1 Conceito O orçamento possui muitas conceituações, todas bem completas e abrangentes. A seguir,

apresentamos uma dessas conceituações:

"A ação planejada do Estado, quer na manutenção de suas atividades quer na execução de seus projetos, se materializa através do orçamento, que é o instrumento de que dispõe o Poder Público para expressar, em determinado período de tempo, o seu programa de ação, discriminando a origem e o montante de recursos a serem arrecadados, bem como os dispêndios a serem efetuados”.

5.2 Princípios orçamentários O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle parlamentar das

atividades financeiras governamentais, isto é, desempenhadas pelo Executivo. Para que o controle fosse mais eficaz era necessária a vinculação do orçamento a normas e regras que orientassem a sua elaboração e execução. A partir daí foram criados os chamados "PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS" que visam estabelecer as regras orçamentárias.

Anualidade/Periodicidade Este princípio é também denominado de princípio de periodicidade, onde as estimativas de

receita e despesas devem referir-se a um período limitado de tempo, em geral, um ano. Exercício financeiro é o nome dado ao período de vigência do orçamento.

Unidade O orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um só orçamento para um exercício

financeiro. Desta forma procura-se eliminar a existência de múltiplos orçamentos (orçamentos paralelos). A Constituição consagra também o PRINCÍPIO DA TOTALIDADE, que é uma derivação do princípio de unidade. O princípio da totalidade prevê a coexistência de múltiplos orçamentos que, no entanto, devem ser consolidados em um só orçamento.

Universalidade O orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da União,

seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. As últimas LDO têm exigido que as estatais dependentes integrem o orçamento fiscal e da seguridade, e não o orçamento de investimento das estatais.

Exclusividade Segundo este princípio, o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária, não incluindo

em seu projeto de lei assuntos estranhos. Especificação Também chamado de princípio da especialização ou da discriminação, visa vedar as

autorizações de despesas globais, isto é, as despesas devem ser classificadas com um nível de desagregação tal que facilite a análise por parte das pessoas.

Publicidade O conteúdo orçamentário deve ser divulgado através dos veículos oficiais de

comunicação/divulgação para conhecimento público e para eficácia de sua validade enquanto ato oficial de autorização de arrecadação de receitas e a execução de despesas. A publicação deve ser feita no Diário Oficial da União. Além disso, Constituição Federal exige a publicação até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, do relatório resumido da execução orçamentária.

Equilíbrio O equilíbrio orçamentário estabelece, de forma extremamente simplificada, que as despesas

não devem ultrapassar as receitas previstas para o exercício financeiro. No entanto, deve-se


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observar as contas orçamentárias internamente, através das contas do Orçamento Corrente e de Capital. Nestas contas “escondem-se” os desequilíbrios orçamentários.

Nas classificações orçamentárias brasileiras, é possível verificar que o déficit aparece

embutido nas contas públicas através das contas denominadas Operações de Crédito que classificam os financiamentos de investimentos estatais de longo prazo, bem como a rolagem da dívida, através de operações de curto prazo para recompor seu caixa.Para evitar tais operações a CF/88, no artigo 167, inciso III, optou por restringir as Operações de Crédito às despesas de capital (Regra de Ouro).

Orçamento Bruto Este princípio estabelece que todas as parcelas de receitas e despesas devem constar do

orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduções. Busca-se com esta regra impedir a inclusão de importâncias líquidas, ou seja, descontando despesas que serão efetuadas por outras entidades e com isto impedindo sua completa visão, conforme preconiza o princípio de universalidade.

Não-Afetação de Receitas O propósito desse princípio é definido da seguinte maneira: “Nenhuma parcela da receita

geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos”.Esta é uma exigência de bom senso, pois qualquer administrador prefere dispor de seu orçamento sem restrições ou comprometimentos e desta forma atender as despesas conforme suas prioridades e necessidades.


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6 RECEITA PÚBLICA

6.1 Conceito Várias definições de Receitas Públicas encontram-se nos mais diversos e renomados

compêndios de Direito Financeiro. Algumas conceituações, listadas adiante, procuram traduzir a receita pública como sendo, de maneira simples, o ingresso de dinheiro nos cofres públicos para o atendimento das necessidades da coletividade, ou seja, a finalidade estatal. Vale lembrar que nem todo ingresso de recursos representa uma receita pública. Existem ingressos que representam meras entradas de recursos nos cofres públicos, como veremos em seguida.

Desta maneira as receitas públicas podem ser conceituadas das mais diversas formas:

É um conjunto de ingressos financeiros com fonte e fatos geradores próprios e permanentes oriundos da ação e de atributos inerentes à instituição, e que, integrando o patrimônio, na qualidade de elemento novo, produz-lhe acréscimos, sem contudo gerar obrigações, reservas ou reinvidicações de terceiros.(Receita – J. Teixeira Machado) (grifo nosso) É a entrada que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo. (Aliomar Baleeiro)

A gestão pública está relacionada com o orçamento anual, o movimento financeiro e as

mutações patrimoniais ocorridas no exercício financeiro anual. Entre os meios de que dispõe a administração pública, estão os Ingressos Orçamentários, tratados aqui como receitas, e os Ingressos Extra-Orçamentários, que por sua vez não são receitas.

Em respeito ao princípio orçamentário da universalidade, todos os ingressos Orçamentários

são caracterizados como receitas e estão previstos no orçamento anual onde estão destacadas as Receitas Tributárias (impostos, taxas e contribuição de melhoria). Vale salientar que, em respeito ao que estabelece o artigo 57 da Lei 4.320/1964, serão classificados como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no orçamento.

Além disso, existe caso de estorno de despesa orçamentária, que, apesar de se caracterizar

como ingresso de recursos, se ocorrer no mesmo exercício em que aconteceu a despesa, deverá ser registrado como estorno de despesa e não como receita.

Os ingressos extra-orçamentários não estão previstos no orçamento e correspondem a fatos de natureza financeira decorrentes da própria gestão pública. São valores que entram nos cofres públicos, mas que serão restituídos em época própria, por decisão administrativa ou sentença judicial. Como exemplos podemos citar:

Ø depósito em caução; Ø depósito para recursos; Ø depósitos para quem de direito; Ø consignações a pagar. Com relação às Receitas Orçamentárias, mais especificamente à Receita Tributária, o imposto

é conceituado como uma obrigação genérica exigida pelo Estado para satisfazer às necessidades coletivas. De acordo com o Código Tributário Nacional, o imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. O imposto possui as seguintes características:

a) é reclamado de forma geral; b) não possui sentido contra-prestacional; e c) atinge tanto o ente humano quanto a coisa.


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O imposto se aplica de forma direta e indireta. Incide diretamente sobre o contribuinte (imposto de renda, territorial, predial, transmissão e serviços) e indiretamente atingindo coisas que o indivíduo adquire (sobre a circulação de mercadorias e produtos industrializados).

A taxa é a contribuição do ramo tributário que o governo impõe para a contraprestação de

serviço público efetuado ou colocado a disposição do contribuinte e tem como fato gerador o exercício do poder de polícia (taxas de fiscalização e inspeção), bem assim a utilização efetiva ou potencial do serviço público específico e divisível prestado ao contribuinte ou posto a sua disposição (taxas pela prestação de serviços).

A contribuição de melhoria corresponde ao ônus imposto ao proprietário que se beneficia por

qualquer vantagem de ordem econômica com a valorização do seu imóvel em decorrência da realização de obras públicas no imóvel ou nas proximidades dele. A contribuição de melhoria foi instituída para fazer face ao custo de obras públicas que produzam a valorização imobiliária e tem como valor o acréscimo de valorização que a obra resultar para cada imóvel beneficiado.

6.2 Classificações da receita A receita, assim como a despesa, possui classificações próprias. Dentre elas podemos

destacar: a) Classificação por Categorias Econômicas (Natureza da Receita); e b) Classificação por Fontes de Recursos.

6.2.1 Por Categorias Econômicas O artigo 11 da Lei nº 4.320 estabelece que o sistema classificatório das receitas seja feito de

acordo com a categoria econômica: Receitas Correntes e Receitas de Capital. Devemos destacar que este também é um dos critérios de classificação da despesa

(Despesas Correntes e Despesas de Capital). Com isto temos o Orçamento Corrente (Receitas e Despesas Correntes) e o Orçamento de Capital (Receitas e Despesas de Capital).

As Receitas Correntes são compostas de receitas derivadas (receita tributária) e receitas originárias (receitas patrimonial, industrial, entre outras). Segundo a Lei n.º 4.320, em seu artigo 11, § 1º, são as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.

As Receitas de Capital (receitas secundárias), ainda conforme aquela lei, nos §s 2º e 3º, são

provenientes da realização de recursos oriundos da contração de dívidas (operações de crédito interna e externa); da conversão, em espécie, de bens e direitos (alienação de bens móveis e imóveis); dos recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privados destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital; e do superávit do Orçamento Corrente (diferença positiva entre Receitas e Despesas Correntes).

Codificação da Receita Orçamentária (Natureza da Receita)

A.B.C.D.EF.GH A è Categoria Econômica

1 - Receitas Correntes 2 - Receitas de Capital

B è Fonte de Receita 1.1 -Receita Tributária 1.2 -Receita de Contribuições 1.3 - Receita Patrimonial 1.4 - Receita Agropecuária 1.5 - Receita Industrial


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1.6 - Receita de Serviços 1.7 - Transferências Correntes 1.9 - Outras Receitas Correntes 2.1 - Operações de Crédito 2.2 - Alienação de Bens 2.3 - Amortização de Empréstimos Concedidos 2.4 - Transferências de Capital 2.5 - Outras Receitas de Capital

C è Subfonte D è Rubrica EF è Alínea GH è Subalínea

6.2.2 Por Fontes de Recursos A classificação por fontes de recursos vai indicar a origem da receita e como se dá a sua

arrecadação, isto é, se a instituição detentora da receita é a mesma que arrecada o recurso para sua posterior aplicação. Assim teremos quatro grandes grupos:

a) Recursos do Tesouro: onde estão consignados todos os recursos ordinários tais como

impostos, taxas e contribuições; as operações de crédito realizadas diretamente pelo Tesouro; recursos diretamente arrecadados pela administração pública direta (órgãos autônomos); resultados do BACEN, entre outros;

b) Recursos de Outras Fontes: onde estão consignados os recursos de incentivos fiscais,

as operações de crédito realizadas pelas demais instituições, os recursos diretamente arrecadados pelas instituições da administração pública indireta ou fundacional;

c) Recursos do Tesouro – Exercícios Anteriores d) Recursos de Outras Fontes – Exercícios Anteriores

Codificação da Receita Orçamentária (Fonte de Recursos) A.B.CD.EFGHIJ

A è ID Uso 0 - País 1 – BID 2 – BIRD 3 – Outras Contrapartidas

B è Grupo Fonte 1 – Recursos Tesouro – Exercício Corrente 2 – Recursos Outras Fontes – Exercício Corrente 3 – Recursos Tesouro – Exercícios Anteriores 4 – Recursos Outras Fontes – Exercícios Anteriores

CD è Fonte EFGHIJ è Detalhamento da Fonte (Utilizado apenas na execução – SIAFI)

6.3 Estágios da receita O Regulamento de Contabilidade Pública, instituído pelo Decreto Federal nº 15.783, de 08 de

novembro de 1922, que regulamentou o Código de Contabilidade Pública baixado pelo Decreto Legislativo nº 4.536, de 28 de janeiro de 1922, estabelece, em seu artigo 139, que toda receita do Estado percorre três estágios: fixação, arrecadação e recolhimento. Tendo como parâmetro os princípios orçamentários inclui-se ainda o estágio da previsão orçamentária da receita.

Previsão É a estimativa do que se espera arrecadar durante o exercício. Lançamento De acordo com artigo 53 da Lei nº 4.320/1964, o lançamento da receita é assim definido:


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"... é o ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e

a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta”. O Código Tributário Nacional, em seu artigo 142, estabelece que o lançamento compete

privativamente à autoridade administrativa preenchendo as finalidades de: a) verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação; b) calcular o montante do tributo devido; c) identificar o sujeito passivo; e, conforme o caso, d) propor a penalidade cabível. É preciso destacar que algumas receitas não estão sujeitas a lançamento e ingressam

diretamente no estágio arrecadação. É o caso, por exemplo, das receitas realizadas pelo lado empresarial do Estado, isto é, receita originária. Só passam pela fase de lançamento as receitas provenientes de tributos, receitas derivadas.

Arrecadação É o segundo estágio a ser percorrido pela receita lançada. O momento da arrecadação é

aquele em que os contribuintes comparecem perante os agentes arrecadadores, geralmente através de estabelecimentos bancários oficiais ou privados, devidamente credenciados, a fim de liquidarem suas obrigações para com o Estado.

Duas observações devem ser feitas aqui. A primeira refere-se a que os agentes

arrecadadores devem fornecer recibo das importâncias arrecadadas, contendo nome do contribuinte, proveniência e classificação, data e assinatura do recebedor.

Recolhimento Caracteriza-se pela entrega do produto da arrecadação efetuado pelos agentes

arrecadadores diretamente ao caixa da União, Tesouro Nacional. Só através do recolhimento, em conta específica, é que se pode dizer que os recursos estão disponíveis para a utilização pelos gestores financeiros, em nome da União.

Não é demais lembrar que artigo 56 da Lei nº 4.320/1964 estabelece que "o recolhimento de

todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais”.

6.4 O Reconhecimento da Receita Pública

A lei 4.320/1964, em seu artigo 35, estabelece que pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas. Em decorrência dessa determinação diz-se que na contabilidade pública adota-se o regime de caixa para a classificação da receita.

Atualmente, as receitas ingressam no caixa único do Tesouro Nacional basicamente de três

formas e são assim reconhecidas: a) Receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal – SRF – São arrecadadas

por meio de Documento de Arrecadação de Receitas Federais – DARF utilizando-se dos bancos arrecadadores credenciados pela SRF. Da data em que o contribuinte paga o tributo, conhecida como data de arrecadação (D), o banco tem 1(um) dia útil (D+1) para repassar os recursos para a conta única do Tesouro (data de recolhimento). A instituição financeira poderá permanecer ainda mais 1(um) dia com os recursos, sendo que neste caso deverá remunerar o Tesouro Nacional pela permanência, devendo ser utilizada a taxa SELIC do dia. A receita é contabilizada decendialmente de forma automática no Sistema Integrado de Administração Financeira pelo decêndio de arrecadação do tributo. Assim, não existe contabilização diária da receita arrecadada, mas a cada dia 10, 20 ou 30 de cada mês.


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b) Receitas Administradas pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS – São arrecadadas por meio da Guia da Previdência Social – GPS, mediante pagamento junto à rede arrecadadora credenciada pelo INSS. Segue basicamente as mesmas regras do DARF e são reconhecidas mensalmente como receita de acordo com as informações da área de arrecadação.

c) Receitas Diretamente Arrecadadas – São arrecadas por meio de guia de depósito em

conta corrente e centralizada numa conta de referência do Tesouro Nacional mantida no Banco do Brasil - BB. O banco tem 2(dois) dias para repasse dos recursos para a conta única do Tesouro. Estas são reconhecidas como receita na data de recolhimento.

Do exposto acima, verifica-se que a contabilidade pública não registra suas receitas pela ótica

de caixa e sim pela ótica de arrecadação que antecede ao ingresso dos recursos no caixa único do Tesouro. As únicas exceções são as receitas diretamente arrecadadas que são registradas sob a estrita ótica de caixa, ou seja, no momento do recolhimento.

6.5 Exercício Financeiro: Conceito É o espaço de tempo compreendido entre o início da execução orçamentária e a data de seu

término. No caso brasileiro, conforme determina o art. 34 da Lei nº 4.320/1964, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil (grifos nossos).

6.6 Conta única do Tesouro Nacional

6.6.1 Conceito e Previsão Legal

O Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, ao promover a organização da

Administração Federal e estabelecer diretrizes para a Reforma Administrativa, determinou ao Ministério da Fazenda que promovesse a unificação dos recursos movimentados pelo Tesouro Nacional, através de sua Caixa junto ao agente financeiro da União, com o objetivo de obter maior economia operacional e racionalizar a execução da programação financeira de desembolso.

Essa determinação legal foi cumprida em setembro de 1988, com a promulgação da

Constituição, quando todas as disponibilidades do Tesouro Nacional, existentes nos agentes financeiros, foram transferidas para o Banco Central do Brasil, em uma conta única centralizada, exercendo o Banco do Brasil a função de agente financeiro do Tesouro Nacional.

• C.F. Artigo n. º 164 §3.

“As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central (...)”. A instituição da Conta Única possibilitou a racionalização da administração financeira,

reduzindo a pressão sobre o caixa do Tesouro, além de agilizar os processos de transferência de recursos e os pagamentos a terceiros.

As regras dispondo sobre a unificação dos recursos do Tesouro Nacional em Conta Única

foram estabelecidas inicialmente no decreto n. º 93.872, de 23 de dezembro de 1986, nos seguintes termos:

“CAPÍTULO I Da Unificação dos Recursos de Caixa do Tesouro Nacional Art 1º A realização da receita e da despesa da União far-se-á por via bancária, em estrita observância ao princípio de unidade de caixa (Lei nº 4.320/1964, art. 56 e Decreto-lei nº 200/67, art. 74). Art 2º A arrecadação de todas as receitas da União far-se-á na forma disciplinada pelo Ministério da Fazenda, devendo o seu produto ser obrigatoriamente recolhido à conta do Tesouro Nacional no Banco do Brasil S.A. (Decreto-lei nº 1.755/79, art. 1º). § 1º Para os fins deste decreto, entende-se por receita da União todo e qualquer ingresso de caráter originário ou derivado, ordinário ou extraordinário e de natureza orçamentária ou extra-orçamentária, seja geral ou vinculado, que tenha sido decorrente, produzido ou realizado direta ou indiretamente pelos órgãos competentes.


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§ 2º Caberá ao Ministério da Fazenda a apuração e a classificação da receita arrecadada, com vistas à sua destinação constitucional. § 3º (revogado pelo § 3º Art. 164 da CF/1988) Art 3º Os recursos de caixa do Tesouro Nacional compreendem o produto das receitas da União, deduzidas as parcelas ou cotas -partes dos recursos tributários e de contribuições, destinadas aos Estados, ao Distrito Federal, aos Territórios e aos Municípios, na forma das disposições constitucionais vigentes. Parágrafo único. O Banco do Brasil S.A. fará o crédito em conta dos beneficiários mencionados neste artigo tendo em vista a apuração e a classificação da receita arrecadada, bem assim os percentuais de distribuição ou índices de rateio definidos pelos órgãos federais competentes, observados os prazos e condições estabelecidos na legislação específica (Decreto-lei nº 1.805/80, § 1º, do art. 2º). Art 4º (Revogado pelo pelo § 3º artigo 164 da CF) § 3º Em casos excepcionais e para fins específicos, o Ministro da Fazenda poderá autorizar o levantamento da restrição estabelecida no caput deste artigo. Art 5º O pagamento da despesa, obedecidas as normas reguladas neste decreto, será feito mediante saques contra a conta do Tesouro Nacional (Decreto-lei nº 200/67, parágrafo único do art. 92). ....”

A conta única do Tesouro Nacional mantida no Banco Central constitui a unificação de todas as disponibilidades financeiras das unidades gestoras do governo federal participantes do Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI.

A partir da edição da Medida Provisória nº 1.782, de 14.12.1998, atual MP 2.170-36, de

23.08.2001, as disponibilidades das Autarquias, Fundos e Fundações públicas passaram obrigatoriamente a ser movimentados sob os mecanismos da conta única.

Art. 1º Os recursos financeiros de todas as fontes de receitas da União e de suas autarquias e fundações públicas, inclusive fundos por elas administrados, serão depositados e movimentados exclusivamente por intermédio dos mecanismos da conta única do Tesouro Nacional, na forma regulamentada pelo Poder Executivo. Parágrafo único. Nos casos em que características operacionais específicas não permitam a movimentação financeira pelo sistema de caixa único do Tesouro Nacional, os recursos poderão, excepcionalmente, a critério do Ministro de Estado da Fazenda, ser depositados no Banco do Brasil S.A. ou na Caixa Econômica Federal.

6.6.2 Antecedentes

O sistema de caixa único é experiência recente na administração dos recursos do Governo Federal no Brasil, iniciada no final do ano de 1988, logo após a criação da Secretaria do Tesouro Nacional. Sua implantação constituiu parte do processo de reordenamento financeiro do Governo Federal, desenvolvido no final da década de 80 no País, quando os atuais mecanismos de administração das finanças foram introduzidos com vistas a permitir maior controle e meios de gerenciamento dos gastos públicos.

A necessidade de controle centralizado dos gastos do Governo Federal tornou-se evidente a partir de 1982, quando a interrupção do fluxo de recursos externos para o Brasil fez transparecer as falhas do sistema vigente para gestão das finanças públicas. Até então, devido à facilidade de obtenção de poupança externa, nas condições de tempo e valor desejados, todo o desequilíbrio financeiro do setor público era financiado de forma tranqüila, apesar dos impactos que poderiam causar posteriormente.

A desorganização das finanças públicas nessa ocasião se refletia tanto no que se refere ao ordenamento institucional das principais entidades das finanças públicas no País, quanto em relação aos seus principais instrumentos de controle.

O Tesouro Nacional, o Banco Central e o Banco do Brasil funcionavam como se fossem uma única instituição, sob o ponto de vista financeiro. O Banco do Brasil realizando operações por


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conta do Banco Central e do Tesouro, e o Banco Central realizando operações por conta do Tesouro.

Atendendo a essa necessidade de reordenamento das finanças públicas, dentre outras ações e medidas adotadas pelo Governo Federal, foi implantada em 1988, pela Instrução Normativa nº 10 da STN, a conta única do Tesouro Nacional, que veio aprimorar as inter-relações Secretaria do Tesouro Nacional, Banco Central, Banco do Brasil e Unidades Gestoras.

6.6.3 O Sistema Intergrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI

O SIAFI, como sistema computacional, foi implantado em 1987, se tornando, desde então,

em importante instrumento para o acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e contábil do Governo Federal.

Um dos objetivos gerais do SIAFI é o de fornecer meios para agilizar a programação

financeira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional, através da unificação dos recursos de caixa do Governo Federal.

Assim, a implantação do SIAFI, viabilizada a partir da criação da Secretaria do Tesouro Nacional, teve papel importante no processo de unificação das contas bancárias, no âmbito do Governo Federal, contribuindo também na melhoria do processo de administração de caixa.

O SIAFI é o principal instrumento utilizado para a movimentação do caixa único. Trata-se de mecanismo que interliga, através de terminais de computador, milhares de unidades da Administração Pública em todo o País.

São integrados ao Sistema os órgãos dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário,

incluindo a administração direta, como os tribunais, as câmaras legislativas e os ministérios, e também as entidades da administração indireta, como as autarquias, fundações públicas. Além das entidades públicas vinculadas ao Governo Federal entidades estaduais, municipais e privadas utilizam o SIAFI mediante convênio ou termo de cooperação.

Fundamentalmente, o SIAFI representa sistema informatizado de processamento da contabilidade do Governo Federal. Cada unidade administrativa do Governo está ligada “on line” ao SIAFI, e realiza no sistema os registros contábeis correspondentes aos seus atos de gestão. Os recursos de caixa do Tesouro são colocados à disposição das unidades também mediante registro contábil, no qual se apropria, à conta de disponibilidades financeiras da entidade beneficiária, o montante que lhe está sendo destinado.

A unidade, possuindo limite de saque a conta única em conta contábil específica, poderá emitir no SIAFI as ordens bancárias, documentos utilizados para a realização dos pagamentos do Governo Federal.

6.6.4 A Manutenção dos Recursos no BACEN

Quando da realização dos estudos para o reordenamento das finanças públicas brasileiras,

concluiu-se que os recursos de caixa do Tesouro Nacional deveriam ser mantidos em depósito junto ao Banco Central do Brasil, enquanto não utilizados.

A medida visa a evitar que a manutenção de volumosas somas de recursos federais em bancos comerciais venha permitir ações de financiamento indireto de despesas do Governo, como ocorria no modelo anterior. Ademais, permitiria reduzir o nível do endividamento público, já que a transferência de recursos para o Banco Central se constitui instrumento de contração monetária.

Segundo a IN STN nº 04, de 13.8.02, a conta única, mantida no BACEN, tem por finalidade acolher as disponibilidades financeiras da União a serem movimentadas pelas Unidades Gestoras - UG da Administração Federal, Direta e Indireta, participantes do Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI, na modalidade “on-line”.


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Por deter os recursos da conta única, o BACEN paga ao Tesouro Nacional remuneração

sobre o saldo diário, calculada mediante utilização de taxas de encargos compatíveis com as do mercado financeiro. Atualmente, essa remuneração corresponde à taxa média aritmética ponderada da rentabilidade intrínseca dos títulos da Dívida Pública Mobiliária Federal interna de emissão do Tesouro Nacional em poder do Banco Central do Brasil, conforme estabelecido na MP nº 2.179-36, de 24/08/2001.

Esta taxa média se aproximava da taxa média referencial do Sistema Especial de

Liquidação e Custódia – SELIC, no entanto com impossibilidade de emissão de títulos por parte do Banco Central a partir de maio de 2002 e a necessidade de utilização de títulos cambiais para execução política monetária do governo, a carteira de títulos do Tesouro em poder do Banco Central passou apresentar em sua composição uma participação maior de títulos cambiais. Assim, a remuneração da conta única passou a estar mais atrelada as variações do dólar, apresentando, nos momentos de desvalorização da moeda norte americana, remuneração negativa.

6.6.5 O Agente Financeiro do Tesouro Nacional

O Banco do Brasil IN STN n. º 4/02, 13/08/2002

Art. 2º A operacionalização da Conta Única do Tesouro Nacional será efetuada por intermédio do Banco do Brasil S/A, ou, excepcionalmente, por outros agentes financeiros autorizados pelo Ministério da Fazenda.

Escolhido como agente financeiro do Tesouro Nacional, por ter uma rede de agências que

cobre todo o território do País e ser um banco federal, cabe ao Banco do Brasil função destacada na movimentação da conta única.

O processo de utilização dos recursos do Tesouro Nacional se inicia com a apropriação no SIAFI, na Secretaria do Tesouro Nacional, dos recursos recolhidos pela rede bancária para crédito da conta única junto ao Banco Central.

A Secretaria descentraliza esses recursos ou disponibiliza limite financeiro para saque por meio de notas de programação financeira, em favor dos órgãos setoriais de programação financeira do Governo, e esses efetuam os repasses financeiros às suas unidades subordinadas. A movimentação, até este estágio, se realiza mediante simples lançamentos contábeis no SIAFI, ou seja, simplesmente reduzem o saldo da conta de limite de saque da unidade emitente e aumenta o saldo da unidade beneficiária. Estas, finalmente, emitem as ordens para a realização dos seus pagamentos.

Com vistas à avaliação prévia do volume do movimento financeiro diário do Governo Federal, necessário tanto para as ações do Banco Central relacionadas com o controle do equilíbrio monetário, como para o controle do fluxo de caixa do Banco do Brasil, e também em face de necessidades operacionais, a regra geral é de que as ordens bancárias emitidas pelas unidades são sacadas do BACEN a partir do dia seguinte ao de seu registro no SIAFI.

Alguns pagamentos têm um tratamento especial, e podem ser sacados no BACEN no

mesmo dia, por exemplo, a OBJ - Ordem Bancária Judicial, utilizada para pagamentos urgentes determinados pela Justiça; a OBP - Ordem Bancária de Pagamento com valor inferior ao limite estabelecido no SIAFI, atualmente este limite é de R$ 500,00 (quinhentos reais) e utilizada para saque direto no caixa; a OBSTN – Ordem Bancária para Pagamentos da STN; e a OBK – Ordem Bancária de Câmbio, para concretização da operação de fechamento de câmbio.

Cada unidade que movimenta a conta única adota uma agência específica do Banco do

Brasil para a realização de seus pagamentos, denominada agência de relacionamento. Essa agência somente realiza a liquidação das ordens bancárias emitidas pelas suas respectivas unidades-


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clientes, mediante verificação de dois instrumentos de controle: as assinaturas dos responsáveis pelas unidades, e a verificação, em seu próprio sistema de processamento, quanto à regularidade da emissão da ordem bancária no SIAFI.

Quanto a esse aspecto, é de se esclarecer que ao final de cada dia o Banco do Brasil é informado, por meio magnético, a respeito das ordens bancárias emitidas em todo o País. O Banco processa esses dados à noite e, no dia seguinte, as agências dispõem das informações acerca das ordens emitidas pelas suas unidades-clientes.

No caso das ordens bancárias que podem ser sacadas no mesmo dia, o Banco do Brasil

recebe as informações, por meio magnético, a cada meia hora, o que possibilitará a realização do pagamento na hora seguinte, pelas suas agências.

Os recursos financeiros correspondentes às ordens bancárias emitidas em cada dia são creditados pelo Banco Central, ao Banco do Brasil, no início do dia seguinte, mediante débito à conta única do Tesouro Nacional e crédito da conta de reservas bancárias do banco.

Com esses procedimentos, os diversos agentes dispõem, já no início de cada dia, da informação acerca da maior parte do volume de recursos que o Governo Federal estará disponibilizando na data.

O Banco Central do Brasil

Nem todos os pagamentos do Tesouro são realizados por meio do Banco do Brasil. A partir de 1999 com a criação da Ordem Bancária de para Crédito de Reservas Bancárias – OBR, utilizada pelas Unidades Gestoras autorizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional para pagamentos por meio de crédito às contas Reservas Bancárias dos bancos, bem como outras contas mantidas no Banco Central do Brasil, alguns pagamentos passaram a ser realizados diretamente ao beneficiário por meio de troca de arquivos com o Banco Central.

Como a OBR não transita pelo Banco do Brasil foi necessária a criação de mecanismo que

viabilizasse a autorização do pagamento por meio eletrônico. Assim, foi criada no SIAFI transação específica em que os responsáveis pelo pagamento de cada unidade do governo autorizam eletronicamente as OBR emitidas. A OBR veio na verdade substituir a arcaica modalidade de movimentação da conta única até então vigente por meio de correio eletrônico enviado ao Banco Central.

Mais recentemente, com a implantação do Sistema de Pagamentos Brasileiro – SPB outras

movimentações são realizadas diretamente com o Banco Central dentre as quais se destacam:

1. Pagamentos para Instituições Financeiras: os pagamentos realizados pelas diversas unidades gestoras do governo federal, em que os beneficiários sejam instituições financeiras estão sendo gradativamente direcionados para o SPB, com crédito direto ao beneficiário sendo realizado por meio da emissão de OBR.

2. Pagamento de Salários: os pagamentos de salários dos órgãos da administração pública

federal, integrantes do SIAFI, quando realizados por meio de lista eletrônica enviada ao banco, desde 19/08/2002, são creditados diretamente na conta de reservas bancárias da instituição financeira beneficiária. Para isso foi criada nova a Ordem Bancária de Folha de Pagamento – OBF.

3. Pagamento de Depósito Judiciais: os depósitos judiciais dos órgãos da administração

pública federal, integrantes do SIAFI, desde 19/08/2002, estão sendo creditados diretamente na conta de reservas bancárias da instituição financeira beneficiária, após a obtenção do Identificador de Depósito junto à instituição financeira. Nestes casos a unidade emite uma Ordem Bancária Judicial – OBJ e recursos são creditados no mesmo dia da emissão, após a autorização dos responsáveis.


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4. Pagamento de Precatórios: os pagamentos de sentenças judiciais (precatórios, Requisições de Pequeno Valor, Juizados Especiais Federais e outras sentenças judiciais transitadas em julgado) dos órgãos da administração pública federal, integrantes do SIAFI, estão sendo creditados, à disposição da justiça ou do beneficiário do pagamento, diretamente em conta específica mantida na instituição financeira. Esta nova sistemática possibilita um maior controle sobre os pagamentos de sentenças judiciais e atende o disposto no artigo 10 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Para cumprir este dispositivo foi criada a Ordem Bancária de Processo Judicial – OBH.

5. Aplicação Financeira em Outros Bancos: as aplicações financeiras em outros bancos

diferentes do Banco do Brasil são direcionadas à instituição financeira beneficiária diretamente pelo SPB, no dia seguinte à emissão da OBA.

Assim, existem atualmente 6 (cinco) modalidades de ordem bancária que não transitam

pelo Banco do Brasil, que são as citadas acima OBR, OBF, OBJ, OBA (outros bancos) e OBH, além da OBSPB, atualmente utilizada para devolução de contas não recadastradas.

Os Bancos Comerciais

O sistema financeiro brasileiro apresenta como característica fundamental a presença de grandes instituições com atuação a nível nacional. Os grandes bancos comerciais dispõem de agências na maioria das cidades brasileiras, fator que contribui não só para a coordenação das atividades do Governo, como também para a integração das diversas regiões do País.

Essa rede bancária, nos últimos anos, principalmente após a implantação do Sistema de Pagamentos Brasileiro – SPB, incorporou fortemente os instrumentos proporcionados pelo desenvolvimento da informática e das comunicações, de forma que a grande maioria das agências dos bancos comerciais se encontram interligadas “on-line”, o que permite a realização de transferências financeiras instantâneas para os mais distantes pontos do território brasileiro.

As matrizes dos bancos comerciais, além de disporem de informações instantâneas a respeito do movimento realizado em suas agências, contam também com ligação com o Banco Central do Brasil, através de terminais de computadores, e utilizam esse instrumento para a realização de suas transações com aquele Banco.

Estes instrumentos permitem que os tributos pagos pelos contribuintes, em qualquer ponto do País, possam ser transferidos das agências bancárias para as matrizes dos bancos, e destes para o Banco Central, já no dia seguinte ao da arrecadação. No Banco Central os recursos são imediatamente creditados à conta única do Tesouro Nacional, e passam a constituir disponibilidade para a realização dos pagamentos do Governo. Atualmente, a grande novidade após a implantação do SPB é a possibilidade de pagamento de tributos direto ao Tesouro. As Unidades Gestoras

Chama-se de Unidade Gestora - UG a unidade orçamentária ou administrativa investida do poder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização. Denomina-se Unidade Gestora Executora aquela UG que utiliza o crédito recebido da unidade gestora responsável. A unidade gestora que utiliza os seus próprios créditos passa a ser ao mesmo tempo unidade gestora executora e responsável. Unidade Gestora Responsável constitui aquela UG responsável pela realização de parte do programa de trabalho por ela descentralizado.

6.6.6 Os Documentos Utilizados na Operacionalização

Constituem documentos de movimentação da conta única:

a - a Ordem Bancária - OB, documento emitido nas condições e modalidades previstas na

IN STN 4/02, de 13/08/2002;


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b - a Nota de Sistema - NS, utilizada exclusivamente pela STN, para registro da movimentação dos recursos, confirmada pelo agente financeiro e na rotina de depósito identificado;

c - a Nota de Lançamento - NL, utilizada exclusivamente pela STN, para registro de

operações especiais efetuadas através das contas Reservas Bancárias das Instituições Financeiras no Banco Central do Brasil - BACEN;

d - o DARF - DF, utilizado pelas UG integrantes da conta única, para o recolhimento de

receitas federais. e - a GPS - GP, utilizada pelas UG’s integrantes da conta única, para o recolhimento de

contribuições da previdência; f - o Documento de Arrecadação de Estados/Municípios - DR, utilizado pelas UG’s

integrantes da conta única, para o recolhimento de receitas dos Estados/Municípios que assinarem convênio com a União.

g – a Guia do Salário Educação – GSE, utilizada pelas UG`s integrantes da conta única,

para recolhimento da Contribuição do Salário Educação.

6.6.7 Subconta do INSS

Em cumprimento à recomendação n.º 013/98, de 29.09.98, da Comissão de Controle e Gestão Fiscal – CCF, as receitas do INSS, a partir de 19/10/1998, deixaram de ingressar na conta institucional daquele órgão para ingressar diretamente na conta única do Tesouro Nacional, sob a gestão do INSS. Posteriormente, a edição da Medida Provisória nº 1.782, de 14.12.98, atual MP nº 2.170-36, de 23 de agosto de 2001, ratificou esse procedimento ao proibir a manutenção das disponibilidades das Autarquias, Fundos e Fundações fora da conta única do Tesouro Nacional.

A receita do INSS compreende a arrecadação de contribuições previdenciárias, através das

Guias de Recolhimento da Previdência Social - GPS pela rede bancária, da parcela arrecadada por DARF sob a sistemática do “Simples” e demais receitas do INSS, líquidas de restituições de Contribuições Previdenciárias e Transferências a Terceiros 4.

A necessidade de demonstrar os ingressos e saídas de recursos do INSS separados dos

valores do Tesouro Nacional no Banco Central determinou a criação da subconta INSS junto àquela autoridade monetária. Visando maior controle e transparência foram adotadas as seguintes medidas em relação à conta do INSS no Banco Central: 1. Os recursos do INSS são creditados junto ao Banco Central do Brasil, em conta distinta da que

acolhe os recursos do Tesouro Nacional;

2. A subconta INSS é remunerada pelos mesmos critérios da conta única do Tesouro Nacional, sendo creditada pelos valores dos respectivos rendimentos;

3. A remuneração daquela subconta constitui receita do INSS;

4. Os saldos existentes na subconta INSS têm correspondência no SIAFI em conta de depósito (passivo) na STN, e contrapartida no INSS em conta de crédito a receber (ativo). Esses saldos são conciliados diariamente;

5. O BACEN disponibiliza ao INSS, no SISBACEN, consulta ao extrato da subconta INSS ;

4 São transferencias ao FNDE, SESI, SESC, SENAI, SEBRAE, e outras entidades cujas receitas também são recolhidas por GRPS.


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6. Os recursos da arrecadação do INSS são utilizados exclusivamente para pagamentos de despesas de benefícios previdenciários, sendo complementados com recursos do Tesouro Nacional quando insuficientes;

6.6.8 Ingressos na conta única Sistemática de Arrecadação por DARF e GPS

Um dos processos integrantes da conta única, o ingresso dos recursos, se dá quando o

contribuinte efetua o pagamento de seus tributos por meio de DARF, junto à rede bancária. A rede bancária efetua o recolhimento dos valores arrecadados em nome do governo federal à Conta Única no BACEN, no prazo de até dois dias. A opção pelo recolhimento no 2º dia implica no pagamento pela rede bancária da variação da taxa Selic. As informações do DARF são encaminhadas, no prazo máximo de 3 (três) dias, ao Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO, que processa, em nome da Secretaria da Receita Federal, a classificação decendial das receitas arrecadadas.

No caso da arrecadação da Contribuição Previdenciária, por meio da Guia da Previdência Social – GPS, segue-se basicamente o mesmo roteiro, diferenciando-se apenas o órgão que processa as informações da arrecadação, que neste caso é a DATAPREV e o período de classificação da receita, que acontece mensalmente após o envio dos relatórios ao INSS.

Depósito Direto na Conta Única

Constitui outra forma de ingresso de recursos financeiros na conta única do Tesouro Nacional. Ésse mecanismo permite que as unidades gestoras detentoras de receitas próprias acolham depósitos diretamente na conta única, por meio das agências do Banco do Brasil, utilizando-se das guias de depósitos comuns, ou por meio de outros bancos, através da utilização do DOC para crédito no agente financeiro.

Ingressos na Conta ÚnicaIngressos na Conta ÚnicaRecursos da UniãoRecursos da União

Secretaria do TesouroNacional

CONTRIBUINTE

R$

SIAFI

RECEITACLASSIFICADA

RECEITACLASSIFICADA

RECEITA BRUTAA CLASSIFICAR C O N T A Ú N I C A

=STN/COFIN

BANCO CENTRAL

RESERVASBANCÁRIAS C O N T A Ú N I C A

1 ou 2 diasR $

DARF

REDEBANCÁRIA

3 diasDARF


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O depósito direto na conta única teve como objetivo promover a extinção das contas correntes de arrecadação das diversas unidades do governo (contas tipo “C”), de maneira a garantir maior transparência na gestão dessa parcela de arrecadação e otimizar a conciliação dos saldos e a classificação dessas receitas, que passou a ser efetuado automaticamente pelo SIAFI.

O depositante deve informar quando da efetivação do preenchimento da guia de depósito

os seguintes dados: Banco : 001 Agência: 4201-3 C/C: 170500-8 Código Identificador do Depósito: ABCDEF.GHIJK.LMN ABCDEF è Código (SIAFI) da Unidade Gestora GHIJK è Código (SIAFI) da Gestão dos Recursos LMN è Código de Depósito criado pela unidade gestora no SIAFI Com a implantação do Sistema de Pagamentos Brasileiro – SPB foi criado o Depósito

Direto via SPB possibilitando que instituições financeiras possam repassar os recursos ao Tesouro Nacional de forma identificada (com a mesma estrutura do código de depósito). Os créditos acontecem em tempo real na conta única, no entanto os códigos somente são criados pelo órgão central de programação financeira, portanto, diferentemente do código de depósito comum, que é criado pela própria unidade gestora.

É importante enfatizar que desde a criação Depósito Direto, qualquer órgão do governo

federal pode celebrar contrato com qualquer instituição financeira para arrecadação de suas receitas por meio de emissão de boletos bancários que permitam identificar um número maior de informações necessárias aos seus controles de arrecadação. Entretanto, o artigo 20 da IN STN 04, de 13/08/2002, determina que o órgão responsável pela arrecadação somente poderá negociar com a instituição financeira contratada o prazo máximo de permanência dos recursos (float) de 2 (dois) dias e obrigatoriamente exigir que o produto da arrecadação seja repassado para a conta única por meio de depósito direto SPB.

Ingressos na Conta ÚnicaRecursos Diretamente Arrecadados

Contribuinte

BBRede

Bancária

$

BANCO CENTRAL

Reservas Bancárias

CTU

Arquivo de DD

2 dias

CONTA ÚNICA

SIAFI

UG1 UG2

COFIN

CONCODDEP

Agência

C/C

Código Id.

Arquivo de Mov.

DOC P/ BBGuia de Depósito


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6.6.9 Remuneração das disponibilidades pelo Bacen

As disponibilidades da caixa da União depositadas no Banco Central do Brasil são remuneradas, desde 18 de janeiro de 1999, pela taxa média aritmética ponderada da rentabilidade intrínseca dos títulos da dívida Pública Mobiliária Federal interna de emissão do Tesouro Nacional em poder do Banco Central do Brasil.

O Banco Central do Brasil recolhe ao Tesouro Nacional, no último dia de cada decêndio, o

valor da remuneração incidente sobre os saldos diários dos depósitos da União existentes no decêndio imediatamente anterior.

6.6.10 Aplicação financeira na conta única

Em 1999 foi implantado o mecanismo de aplicação de recursos na conta única do Tesouro Nacional. A partir daquele ano as Autarquias, Fundações e os Fundos por elas administrados ficaram impedidos de aplicar suas receitas próprias no mercado. Desta forma, os órgãos e entidades que possuam autorização legislativa para aplicar recursos, deverão utilizar a modalidade de aplicação na conta única. Somente poderão efetuar aplicação na conta única do Tesouro Nacional as entidades que contarem com autorização específica em Lei. A IN STN 4/02, de 13/08/2002 regulamenta a aplicação na conta única.

As Modalidades de Aplicação

I – aplicação financeira diária: aplicação de disponibilidades financeiras decorrentes de arrecadação própria das autarquias, dos fundos e fundações públicas que contarem com autorização legislativa específica, não se admitindo aplicações por parte de entidades não integrantes do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social II – aplicação financeira a prazo fixo: permitida às autarquias, aos fundos, fundações públicas e órgãos autônomos da administração pública federal, integrantes do orçamento Fiscal e da Seguridade Social.

A aplicação é realizada de forma “on-line”, por meio da transação “APLICAFIN”, no SIAFI.A

taxa de remuneração das aplicações é estabelecida pelo Ministro da Fazenda, mediante Portaria publicada no D.O.U., e atualmente corresponde a 98% da taxa utilizada pelo Banco Central para remunerar as disponibilidades do Tesouro. As taxas podem ser consultadas no SIAFI, por meio da transação “CONTAXASTN”. O cálculo da remuneração é feito após cada decêndio e o seu valor é creditado para as unidades no último dia do decêndio posterior.

6.6.11 Conciliação da conta única

A conciliação da conta única é a compatibilização dos saldos da conta única no Banco Central

e no SIAFI.Esta conciliação é feita automaticamente, caso não existam pendências a regularizar ou valores a identificar. Depois de confirmada pela CCONT – Coordenação - Geral de Contabilidade, a conciliação poderá ser consultada pela transação CONMOVBANC, no SIAFI.As informações para a conciliação são fornecidas tanto pelo SIAFI como pelo BACEN através de arquivos encaminhados por meio magnético.

6.6.12 Contas correntes bancárias

Além da conta única, algumas unidades gestoras, em face de peculiaridades específicas,

necessitam movimentar recursos através de contas bancárias junto ao agente financeiro.


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As contas-correntes bancárias são abertas e mantidas no Banco do Brasil S/A e têm, para fins de controle, a seguinte classificação:

Conta de UG “off-line” (A) - destinada a abrigar as disponibilidades financeiras das Unidades Gestoras que utilizam o SIAFI, na modalidade “OFF-LINE”, destinadas à realização de suas despesas;

Conta de Suprimento de Fundos (B) - destinada a acolher recursos de suprimento de

fundos e de adiantamentos, movimentada pelo Agente Pagador beneficiário e vinculada à Unidade Gestora responsável;

Conta em moeda estrangeira (E)- destinada a abrigar as disponibilidades financeiras

mantidas no exterior pelas Unidades Gestoras Autorizadas; e A autorização para abertura das contas-correntes bancárias é fornecida: a) pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN/COFIN, no caso das contas dos tipos

“A”,e “E” ; b) pela instituição financeira, no caso das contas dos tipos “B”.


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7 DESPESA PÚBLICA

Quase a totalidade dos doutrinadores acata o conceito de despesa pública formulado por Aliomar Baleeiro. Segundo ele, a despesa pública pode significar:

[...] o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos...; ou; [...] a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo.

Essas definições guardam características importantes da despesa pública. A mais importante

delas é a de que deve ser sempre antecedida de previsão orçamentária, que fará a fixação do total de despesas. Devemos notar que a Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal proíbem a realização de despesas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.

Vale lembrar que nem todo desembolso de recursos representa uma despesa pública.

Existem desembolsos que representam meras saídas de recursos dos cofres públicos, como veremos em seguida.

Da mesma forma que ocorre com a receita pública a despesa pública está relacionada com o

orçamento anual, podendo ser classificada dentro dos conceitos de desembolsos Orçamentários, tratados aqui como despesas, e os desembolsos Extra-Orçamentários, que por sua vez não são despesas.

Em respeito ao princípio orçamentário da universalidade, todas os desembolsos orçamentários

são caracterizados como despesas e deverão possuir previsão no orçamento. Cabe ressaltar que as restituições de tributos são saídas de caixa que apesar de se

relacionarem com a execução orçamentária da receita não se caracterizam como despesas orçamentárias, enquadrando-se, portanto, como desembolsos extra-orçamentários, independentemente do exercício em que ingressou a receita.

Os desembolsos extra-orçamentários, como a própria denominação sugere, não estão

previstos no orçamento e correspondem a fatos de natureza financeira decorrentes da própria gestão pública. São valores que saem dos cofres públicos em contrapartida de baixas de passivos financeiros, não alterando o patrimônio da entidade. Como exemplos podemos citar:

Ø devolução em caução; Ø devolução de depósito judiciais; Ø devolução de depósitos para quem de direito; Ø pagamento de consignações.

Como podemos ver, há disciplina bastante específica que regula a realização de despesas

públicas para essa ou aquela finalidade.

7.1 Classificações da Despesa

O orçamento-programa anual pode ser classificado das mais diferentes formas como, por exemplo, pelo objeto adquirido, pelo órgão que fez a aquisição, ou pela data de aquisição. Isto se deve a linguagem essencialmente contábil do orçamento, que nasceu com este tipo de representação e se mantém por atender as suas múltiplas finalidades que são:

• Antecipar as situações patrimoniais; • Registrar as movimentações do patrimônio; e • Demonstrar os resultados alcançados pela gestão pública.


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São ao mesmo tempo instrumentos de análise e de síntese, pois, no primeiro caso, possibilita

a representação de toda e qualquer variação nos elementos patrimoniais no menor nível de detalhamento; e, no segundo, permite o agrupamento das contas de forma a permitir uma visão global dos resultados alcançados pela gestão.

O modelo brasileiro de classificação da Despesa observa quatro critérios:

Ø Classificação Institucional (ou Departamental); Ø Classificação Funcional-Programática; Ø Classificação por Categorias Econômicas; e Ø Classificação quanto à Natureza da Despesa Ø Classificação por Elemento de Despesas.

7.1.1 Classificação Institucional

7.1.1.1 Conceito

Classifica as despesas conforme as instituições autorizadas a realizá-las relacionando os órgãos da administração pública direta ou indireta.

É o mais antigo critério de classificação da despesa e sua finalidade principal é evidenciar as

unidades governamentais responsáveis pela execução da despesa, ou seja, os órgãos que gastam os recursos de conformidade com a programação orçamentária visando fixar as responsabilidades e os conseqüentes controles e avaliações.

Esta classificação parte da divisão dos três poderes públicos: Legislativo, Executivo e

Judiciário. Cada um dos poderes é dividido em três tipos de instituições: órgãos que são subdivididos em unidades orçamentárias que são, por sua vez, subdivididas em unidades administrativas. Ressalte-se que as unidades administrativas não constam da codificação desta Classificação. Assim, podemos dizer que:

a) Órgãos: São o nível institucional que, a título de subordinação ou supervisão, agregam

determinadas unidades orçamentárias e unidades administrativas. Ex: Presidência da República, Ministério da Educação e Ministério de Minas e Energia.

b) Unidades Orçamentárias: São os grupamentos de serviços subordinados ao mesmo Órgão a que são consignadas dotações orçamentárias próprias. Ex: Secretaria de Administração Federal, Instituto Benjamim Constant, Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica.

c) Unidades Administrativas: São o nível institucional que, por não possuírem autonomia orçamentária, necessitam de uma Unidade Orçamentária para a obtenção de recursos.

7.1.1.2 O Código da Classificação Institucional

AB.CDE AB è indicam o órgão CDE è indicam a Unidade Orçamentária C è também faz a separação das Unidades Orçamentárias da Administração Direta e da

Administração Indireta e dos Fundos Especiais. Desta maneira, temos que para:

7.1.1.3 Vantagens e Desvantagens da Classificação Institucional Vantagens

1. Compara os diversos órgãos em termos de dotações recebidas; 2. Identifica o agente responsável pelas dotações autorizadas para um dado

programa; 3. É o ponto de partida para a contabilização de custos dos vários serviços; e; 4. Combinada com a Classificação Funcional-Programática focaliza em detalhes a

responsabilidade pela execução de um programa.


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Desvantagens 1. Se for usada predominantemente impede uma visão global das finalidades dos

gastos do governo em termos de funções a cumprir; 2. Tende a gerar rivalidades entre as diferentes instituições na obtenção de

recursos quando da preparação do orçamento e da sua aprovação pelo Legislativo; e 3. Demonstrar o valor que cada instituição está autorizada a gastar não contribui

em nada para a melhoria das decisões orçamentárias.

7.1.2 Classificação Funcional

7.1.2.1 Conceito Considerada a mais moderna das classificações orçamentárias da despesa, visa fornecer

informações das realizações do governo, apresentando:

a)Relação de Funções que representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público. Exs.: Agricultura; Organização Agrária; Educação; Saúde;

b)Relação de Subfunções que representam uma partição da função, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor público. As subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estão relacionadas. Exs.: Defesa Sanitária Vegetal; Colonização; Ensino Fundamental; Assistência Hospitalar e Ambulatorial.

c)Relação de Programas que são instrumentos de organização da ação governamental que articula um conjunto de ações que juntas concorrem para um objetivo comum preestabelecidos, mensurados por indicadores estabelecidos no PPA, visando à solução de um problema ou ao atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade. Na Lei orçamentária as ações serão identificadas em termos de funções, subfunções,

programas, atividades, projetos e operações especiais. A Classificação mantém o Conceito de Tipicidade que "consiste na divisão lógica da Função

em Subfunções, das Subfunções em Programas considerados típicos daquela Função". Entretanto, uma Função pode valer-se de Subfunções e/ou Programas considerados atípicos. Tal fato traduz grande flexibilidade classificatória. Não se deve confundir tipicidade com exclusividade. Um programa e um subprograma são típicos de uma Função, porém não são exclusivos dela. Não se deve confundir, também, os gastos realizados por uma instituição com os gastos realizados por objetivos (Função). Os gastos realizados pelo Ministério da Educação não são os mesmos gastos da Função Educação e Cultura.

7.1.2.2 O Código da Classificação Funcional

FG.HIJ. KLMN.OPQR.STUV FG è Função HIJ è Subfunção KLMN è Programa OPQR è Ação (projeto, atividade e operação especial) STUV è Subação ou Localizador de Gasto (Subprojeto e Subatividade)

7.1.2.3 Projetos, Atividades e Operações Especiais A abertura dos Programas será feita por meio de Projetos, Atividades e Operações Especiais

que são os menores níveis de especificação da programação do governo com destinação de recursos na Lei Orçamentária Anual.

O Projeto é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,

envolvendo um conjunto de operações, que se realizam num período limitado de tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.


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A Atividade é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente , das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo.

As Operações Especiais são ações que não contribuem para a manutenção das ações de

governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. São despesas passíveis de enquadramento nesta ação: amortizações e encargos, aquisição de títulos, pagamentos de sentenças judiciais,indenizações, pagamentos de inativos entre outras.

A Localização do Gasto é o menor nível de detalhamento na lei, e na fase da elaboração, é onde o órgão setorial apropria o valor financeiro da sua proposta orçamentária.

7.1.3 Classificação por Categorias Econômicas Os critérios institucional e funcional têm grande utilidade administrativo-gerencial, pois

alimentam com informações as etapas de programação, tomada de dec isões, execução, avaliação e controle. O critério por categorias econômicas visa dar informações sobre os efeitos que o gasto público tem na atividade econômica de um país. Pode indicar com precisão qual a contribuição do governo para a renda nacional e se essas contribuição está aumentando ou diminuindo. Pode indicar, ainda, a parcela propiciada pelo setor governamental para a formação de capital de um país. Além disso, pode demonstrar, comparando-se os diversos exercícios financeiros, se o governo está contribuindo para aumentar as pressões inflacionárias, uma vez que suas atividades aumentam a demanda por bens e serviços, produzindo inflação.

7.1.3.1 Codificação Econômica Segundo a Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 12, "a despesa será classificada nas seguintes

categorias econômicas: DESPESAS CORRENTES (categoria econômica) Despesas de Custeio (subcategoria econômica) Transferências Correntes (subcategoria econômica) DESPESAS DE CAPITAL (categoria econômica) Investimentos (subcategoria econômica) Inversões Financeiras (subcategoria econômica) Transferências de Capital (subcategoria econômica) Despesas Correntes As Despesas Correntes são destinadas à manutenção e funcionamento dos serviços públicos

gerais anteriormente criados na administração pública direta ou indireta, e ao se converterem em moeda são consumidos na corrente do mercado. Divide-se em duas subcategorias:

I. Despesas de Custeio - segundo o artigo 12, § 1º, "são dotações para a manutenção de

serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis".

No entender de Machado Jr. e Reis, a definição apresentada no corpo da legislação é pobre

porque limitou-se a falar apenas em manutenção esquecendo-se de que, na maioria dos casos, as despesas de custeio destinam-se à operação dos serviços. Acrescentam ainda que a definição deu uma imagem estática da Administração Pública, onde só cuidaria da manutenção e do funcionamento sem se preocupar em expandir ou mesmo melhorar as suas atividades.

Despesas de Capital As Despesas de Capital são efetuadas pela Administração Pública com a intenção de adquirir

ou constituir bens de capital (máquinas, veículos, equipamentos, imóveis, entre outros) que enriquecerão o patrimônio público ou serão capazes de gerar novos bens e serviços. Divide-se em três subcategorias:


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7.1.3.2 Observações Importantes sobre as Transferências Como foi dito anteriormente, as Transferências Correntes se dividem em Subvenções Sociais

e Subvenções Econômicas. Segundo a Lei 4.320/1964, em seu artigo 16, as Subvenções Sociais serão concedidas

"fundamentalmente dentro do limites das possibilidades financeiras" (grifos nossos) e visam à prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos revelar-se mais econômica.

Conforme o § 1º do supracitado artigo, o valor das Subvenções Sociais, sempre que possível,

será calculado tendo como base as unidades de serviços postos à disposição da coletividade ou efetivamente prestados, desde que sejam obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente definidos e fixados pelos órgãos oficiais de fiscalização (ver artigo 17, da Lei nº 4.320/1964).

Ainda de acordo com a Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 18, as Subvenções Econômicas

visam a cobertura de déficits de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquica ou não. No § único destaca que são também subvenções econômicas as dotações destinadas a cobrir diferença de preços de mercado e os de revenda, pelo Governo, de gêneros alimentícios ou outros materiais; bem como ao pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais.

Convêm destacar que a Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 19, estabelece que a lei

orçamentária não consignará ajuda financeira a qualquer título, a empresas com fins lucrativos, a não ser quando se tratar de subvenções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial (grifo nosso).

Com relação às Transferências de Capital dividem-se em Auxílios, Contribuições e

Amortizações da Dívida Pública. No artigo 21 da Lei nº 4.320 fica estabelecido que a Lei de Orçamento não consignará auxílio para investimentos que se devam incorporar ao patrimônio das empresas privadas de fins lucrativos (grifos nossos). O mesmo acontecendo em relação aos fundos especiais e dotações sob regime excepcional de aplicação.

7.1.3.3 Codificação da Classificação por Natureza

A classificação econômica foi alterada, no âmbito da esfera federal, por determinação da LDO e estendida aos demais entes da Federação por Portaria Interministerial. A classificação orçamentária segundo a natureza está assim organizada:

A.B.CD.EF A = Categoria Econômica

3 - Despesas Correntes 4 - Despesas de Capital

B = Grupo de Despesa 1 -> Pessoal e Encargos Sociais 2 -> Juros e Encargos da Dívida 3 -> Outras Despesas Correntes 4 -> Investimentos 5 -> Inversões Financeiras 6 -> Amortizações da Divida

CD = Modalidade de Aplicação 15 -> Transferências Intragov. a entidades não integrantes dos Orç. Fisc. e Seg

Social 30 -> Transferências a Estados e ao DF. 40 -> Transferências a Municípios 90 -> Aplicações Diretas

EF = Elementos de Despesa


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01 -> Aposentadorias e Reformas 02 -> Pensões 47 -> Obrigações tributárias e Contributivas 23 -> Juros, Deságios e Descontos da Dívida Mobiliária... 30 -> Material de Consumo 61 -> Aquisição de Imóveis 65 -> Constituição ou Aumento de Capital de Empresas

Desta maneira, temos que só são possíveis as seguintes combinações: Despesas Correntes 3.1.00.00 - Pessoal e Encargos Sociais 3.2.00.00 - Juros e Encargos da Dívida 3.3.00.00 - Outras Despesas Correntes Despesas de Capital 4.4.00.00 - Investimentos 4.5.00.00 - Inversões Financeiras 4.6.00.00 - Amortizações da Dívida Interna I. Investimentos: são dotações destinadas para o planejamento e a execução de obras

públicas, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e a constituição ou aumento do capital social de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. É de se salientar que o pagamento de pessoal contratado para a execução de obras, desde que não faça parte do quadro de funcionários do governo, também são classificados como Investimentos.

II. Inversões Financeiras: são dotações destinadas a aquisições de imóveis, ou de bens de

capital já em utilização na economia; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital social; e constituição ou aumento do capital de empresas ou entidades que visem objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.

7.1.4 Classificação por Elemento de Despesa

Esta classificação também conhecida como por Objeto de Despesa, poderia ser enquadrada em uma subclassificação da Classificação por Natureza, visto que estão intimamente correlacionadas. A Classificação por Elemento de Despesa serve para classificar os bens ou serviços adquiridos, independentemente das suas finalidades. Assim, temos as despesas com pessoal, obrigações patronais, serviços de terceiros, obras e instalações, entre outras.

7.2 Estágios de execução da despesa De forma mais ampla a execução da despesa se realiza mediante cumprimento de várias

etapas além daquelas citadas pela lei 4.320/1964, como estágios da despesa, dentre as quais vale destacar:

a) previsão orçamentária b) processo licitatório; c) emissão da nota de empenho; d) produção dos bens ou serviços, pela parte contratada; e) registro da liquidação da despesa; f) efetivação do pagamento.

7.2.1 Empenho

De acordo com o art. 58 da Lei nº 4.320/1964 "... é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição (grifos nossos)". Além disso, o "caput" do art. 59 da referida lei assinala que deve ser observado que o valor


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empenhado não poderá exceder o limite de crédito concedido na dotação orçamentária própria (ver também o art. 167, inciso II, da CF/88). Isto quer dizer que poderão ser feitos tanto empenhos quantos forem necessários, desde que o somatório deles não ultrapasse o montante da dotação.

Como se pode observar na conceituação contida no art. 58, acima mencionado, o Empenho

possui as seguintes características:

a) deve emanar de autoridade competente - Chefe do Executivo (Presidente, Governador ou Prefeito) em princípio, e por delegação de competência, o Ministro da Fazenda ou os Secretários estaduais ou municipais da Fazenda, os Diretores das demais entidades da administração pública, ou qualquer outro funcionário, denominado ordenador de despesas;

b) cria para o Estado obrigação de pagamento; e c) esta obrigação de pagamento pode ser pendente ou não de implemento de condição.

O implemento de condição será abordado mais adiante, na Liquidação da despesa. Diante desta abordagem, Machado Jr. e Reis definem o Empenho da seguinte maneira "... ato

emanado de autoridade competente que determina a dedução do valor da despesa a ser realizada da dotação consignada no orçamento para atender essa despesa. É uma reserva que se faz, ou garantia que se dá ao fornecedor ou prestador de serviços, com base em autorização e dedução da dotação respectiva, de que o fornecimento ou serviço contratado será pago" (grifos nossos).

Tomemos o seguinte exemplo: O crédito concedido em um determinado programa de trabalho

para MATERIAL DE CONSUMO é de R$ 50.000,00. Durante o exercício financeiro foram realizadas compras de diversos materiais no valor de R$ 35.000,00, restando, portanto um saldo de R$ 15.000,00. As próximas compras deverão se limitar ao saldo existente na dotação, isto é, poderão ser feitas novas compras, contanto que não ultrapassem o limite do saldo de créditos concedidos para MATERIAL DE CONSUMO daquele programa (R$ 15.000,00). Prosseguindo na exemplificação, poder-se-á fazer, digamos, 3 novas aquisições de material de escritório nos valores de R$ 2.000,00; R$ 10.000,00; e R$ 3.000,00. O total das compras estariam dentro do limite de saldo de créditos concedidos e que somadas às aquisições anteriores, R$ 35.000,00, perfazem o total de créditos concedidos a MATERIAL DE CONSUMO do programa de trabalho que é de R$ 50.000,00.

O Empenho possui três modalidades: a) Empenho ordinário - é emitido para certo e determinado credor e relativo a uma única

parcela de valor indivisível. Exemplo: A compra de artigos de escritório e a contratação de pequenos serviços de terceiros;

b) Empenho por estimativa - não sendo conhecido o valor da despesa, emite-se um empenho estimativo. Isto não significa que o credor e o objeto de despesa sejam também desconhecidos. A estimativa refere-se apenas ao valor. Exemplo: O pagamento de contas de água, energia e telecomunicações. Ver art. 60, § 2º, da Lei nº 4.320/1964 e;

c) Empenho global - engloba pagamentos parcelados relativos a contratos. O credor e a obrigação são perfeitamente definidos. É semelhante ao Empenho ordinário, diferindo apenas pelo seu histórico (pagamento parcelado). Exemplo: O contrato para o asfaltamento de uma via de acesso de uma cidade à estrada federal ou estadual mais próxima. Em cada uma das etapas concluídas da obra, de acordo com o contrato firmado, exige-se o pagamento de uma parcela contratual. Outro exemplo são os contratos referentes a aluguéis. Ao findar o mês, exige-se o pagamento da parcela daquele período. Ver art. 60 da Lei nº 4.320/1964.

7.2.1.1 Observações Importantes sobre o Empenho

i - "É vedada a realização de despesas sem prévio empenho." A despesa empenhada posteriormente é sujeita a crime de responsabilidade. Somente em casos urgentes, caracterizado na


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legislação em vigor, será admitido que o ato de empenho seja contemporâneo à realização da despesas. (Ver arts. 60, da Lei nº 4.320/1964; 24, § único, Decreto nº 93.872/1986)

ii - Com relação à definição do empenho criar para o Estado a obrigação de pagamento é

bastante discutível. O empenho por si só não cria a obrigação de pagamento, podendo ser cancelado ou anulado unilateralmente.

iii - É vedado o empenho no último mês de mandato do Prefeito, mais do que o duodécimo

(1/12) das despesas previstas no orçamento vigente (ver art. 59 da Lei nº 4.320/1964). Somente admite-se exceção a esta norma nos casos comprovados de calamidade pública.

iv - "Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que

indicará o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria " (grifos nossos).A este respeito ver arts. 61 da Lei nº 4.320/1964; 25 e 29 do Decreto nº 93.872/1986. Por especificação entende-se o programa de trabalho (classificação funcional-programática) e a classificação por natureza da despesa (classificação por categorias econômicas e por elementos de despesa). Ver arts. 60 da Lei nº 4.320/1964; e arts. 29, § único, e 30 do Decreto nº 93.872/1986.

v - "Em casos especiais, previstos na legislação específica, será dispensada a emissão da

nota de empenho." (Art.60, § 1º, da Lei nº 4.320/1964). É preciso retomar a discussão sobre a diferença existente entre empenho e nota de empenho, pois não são a mesma coisa. Primeiro, é possível empenhar-se previamente a despesa, sem que haja a necessidade da emissão do documento Nota de Empenho. Segundo, empenha-se a despesa previamente, com a obrigatoriedade da emissão da Nota de Empenho. Desde que regulamentadas na lei complementar ou supletiva estadual ou municipal, são passíveis de dispensa da Nota de Empenho, quando for o caso, as seguintes despesas ou obrigações:

a) Relativas a contratos de adesão, de convênios ou contratos expressos, ou

de ajustes ou acordos firmados entre entidades governamentais da mesma esfera e de esfera diferente; ou entre entidades de direito privado das quais façam parte como acionistas;

b) Originárias de mandamentos constitucionais ou de leis, tais como o PASEP, encargos patronais, sociais e trabalhistas, inativos, pensionistas e outras;

c) Oriundas de mandamentos constitucionais, da Lei Orgânica dos Municípios ou de outra lei e que caracterize transferências inter ou intragovernamentais; e

d) Referentes a contratos de empréstimos ou financiamentos, independentemente de destinação do seu produto.

vi -" As despesas relativas a contratos, convênios, acordos ou ajustes de vigência plurianual,

serão empenhadas em cada exercício financeiro pela parte nele a ser executada (grifos nossos). Ver art. 27 do Decreto nº 93.872/1986.

vii - “ O empenho da despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro,

para todos os fins salvo quando:

a) vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor; b) vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em curso a liquidação da

despesa, ou seja de interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor;

c) se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas; e d) corresponder a compromisso assumido no exterior. (Ver art. 35 do Decreto nº

93.872/1986). viii - "A redução ou cancelamento no exercício financeiro, de compromisso que caracterize o

empenho, implicará sua anulação parcial ou total, revertendo a importância correspondente à respectiva dotação ...". Ver art. 35 do Decreto nº 93.872/ 86.


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7.2.2 Liquidação

De acordo com o art. 63 da Lei nº 4.320/1964, "... consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito "(grifos nossos).

Posteriormente, o Decreto nº 93.872/1986, em seu art. 36, acrescentou as palavras grifadas

no texto "... direito adquirido pelo credor ou entidades beneficiárias..." e "... respectivo crédito ou habilitação do benefício” (grifos nossos).

A liquidação é o que se pode chamar de uma auditoria de bens e serviços e tem a finalidade

de apurar: a) a origem e o objeto que se deve pagar; b) a importância exata a pagar; e c) a quem deve se pagar a importância, para extinguir a obrigação. A liquidação da despesa por fornecimentos feitos, obras executadas ou serviços prestados

terá por base: a) o contrato, ajuste ou acordo; b) a Nota de Empenho; e c) os comprovantes da entrega do material ou prestação efetiva do serviço.

7.2.3 Pagamento

Conforme o art. 62 da Lei nº 4.320/1964, "...o pagamento da despesa só poderá ser efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.". É preciso observar que a liquidação da despesa permite a administração pública reconhecer a dívida como líquida e certa, só então nasce a obrigação de pagar.

De acordo o art. 64 da supracitada lei, " a ordem de pagamento é o despacho exarado por

autoridade competente, determinando que a despesa seja paga." E prossegue em seu § único, " a ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade."

Com a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, promovida pelo Decreto nº

93.872/ 86, em seu art. 43, ficou estabelecido que a ordem de pagamento é dada em documento próprio assinado pelo ordenador de despesas e pelo agente responsável pelo setor financeiro. O documento próprio denomina-se "Ordem Bancária" e disciplinado pela Instrução Normativa/STN nº 04, de 13.08.2002. O pagamento será efetuado mediante saque contra a conta única do Tesouro Nacional, para crédito em conta bancária do credor, no banco por ele determinado, podendo ser efetuado em espécie, quando autorizado (ver art. 43 do Decreto nº 93.872/ 86).

Atualmente, a ordem de pagamento é dada por meio de emissão, no Sistema Integrado de

Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, de ordem bancária autorizada pelo ordenador de despesas e pelo agente responsável pelo setor financeiro.

7.3 O Reconhecimento da Despesa Pública

A Lei 4.320/1964, em seu artigo 35, estabelece que pertencem ao exercício financeiro as despesas nele empenhadas. Em decorrência dessa determinação diz-se que na contabilidade pública adota-se o regime de competência para a classificação da despesa. Adicionalmente, a LRF, em seu art. 50, inciso II, determina que a despesa e a assunção de compromissos serão registrados segundo o regime de competência.


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Assim, na contabilidade pública o registro da despesa é realizado, como regra geral, no momento da liquidação, que se caracteriza, de acordo com o que foi visto anteriormente, como o momento em que o Estado assume a obrigação de pagar o credor.

Assim, entende-se que a despesa do exercício poderá ser alterada a qualquer momento,

desde que se encontre em uma das etapas anteriores à liquidação. Enquanto não houver a liquidação, as partes envolvidas poderão alterar as condições pactuadas e a despesa poderá ter seu valor alterado ou mesmo cancelado.

Como dito, o reconhecimento da despesa no momento da liquidação é a regra geral na

contabilidade pública, entretanto existem algumas situações em que este princípio é violado. A principal exceção à regra é a inscrição de restos a pagar, mas existem outras situações relacionadas à apropriação de despesa de pessoal, que também violam o regime de competência.

Na contabilidade comercial, onde a despesa é regida estritamente pelo regime de

competência, as empresas são obrigadas, pelas regras dos procedimentos contábeis a apropriar ao longo do ano, provisões relativas a pagamento de adicional de férias, décimo terceiro salário, licenças especiais e demais fatos que afetem o patrimônio da empresa, reconhecendo neste momento a despesa.

No setor público as despesas relativas a direitos legais dos servidores públicos como o

pagamento do décimo terceiro salário, que normalmente são realizados nos meses de junho e dezembro de cada ano, somente são reconhecidas quando da liquidação das despesas referentes à folha de pagamento do mês em que o servidor receberá efetivamente o benefício. Este procedimento contraria na essência o princípio da competência da despesa, pois de acordo com a legislação vigente, o servidor público tem direito a receber o décimo terceiro e o adicional de férias proporcional aos meses trabalhados, sendo está uma obrigação a pagar do Estado, caso este servidor quebre o vínculo empregatício com o ente empregador a qualquer tempo.

Nos termos do art. 36 da Lei 4.320/1964, serão inscritas em restos a pagar as despesas

empenhadas e não pagas até 31 de dezembro de cada ano, distinguindo-se as processadas das não processadas. Assim, a norma legal estabelece que, no encerramento do exercício, a parcela da despesa que se encontrar em qualquer fase de execução posterior à emissão do empenho e anterior ao pagamento será considerada restos a pagar. Adicionalmente, a LRF, em seu art. 50, inciso II, determina que a despesa e a assunção de compromissos serão registrados segundo o regime de competência.

Aquelas despesas que ao final do exercício se encontrarem empenhadas e não liquidadas,

são denominadas de restos a pagar não processados e aquelas que se encontrarem liquidadas, restando apenas o pagamento, são registradas como restos a pagar processados.Observa-se claramente que o legislador deu mais importância ao princípio da legalidade da despesa e da anualidade do orçamento, em detrimento do registro da despesa sob o regime da competência.

A execução das despesas autorizadas no orçamento anual, como foi relatado no tópico

anterior, exige o cumprimento de diversas etapas, além do empenho, liquidação e pagamento da despesa. Dentre estas etapas pode-se citar:

a) O processo licitatório que compreende a elaboração de projetos básicos, a publicação de

editais, a licitação, a assinatura de contratos; b) a produção e entrega dos bens e a prestação dos serviços, que podem ocorrer muitas

vezes em prazo que se estende para além do exercício correspondente. A contabilidade pública, em respeito aos princípios da legalidade e da anualidade do

orçamento, determina o reconhecimento das despesas orçamentárias no mesmo exercício financeiro do correspondente orçamento, independentemente da fase em que se encontre a sua realização. Assim, mesmo os restos a pagar não processados são registrados como despesas do exercício, contrariando frontalmente o regime de competência, pois se entende que o Estado ainda não tem a obrigação a pagar, pois não ocorreu a liquidação da despesa.


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Embora existam eventuais questionamentos que sempre causam muitas polêmicas quanto aos critérios técnicos de aplicação do regime de competência para a despesa pública, o Manual Básico de Treinamento para Municípios da Lei de Responsabilidade Fiscal recomenda que:

• Considera-se contraída a obrigação no momento da formalização do contrato ou instrumento congênere, desde que não haja ilegalidade na contratação como, por exemplo, a ausência de prévio empenho. Porém, há que se considerar que o empenho gera obrigação “pendente de condição”, nos termos da Lei 4.320/1964. Isso significa que a persistência ou não da obrigação, ao final do exercício, está relacionada com as condições estabelecidas no contrato; • No caso de despesas de caráter continuado como, por exemplo, manutenção da administração pública, pessoal e encargos sociais e determinados serviços públicos, consideram-se compromissadas, ou seja, da competência do exercício, as parcelas correspondentes aos bens e serviços efetivamente entregues no exercício, ainda que venham a ser liquidados no exercício seguinte. • Os contratos de despesas de caráter continuado, com execução prevista para mais de um exercício como, por exemplo, aqueles relativos a serviços de manutenção, limpeza e vigilância, são usualmente inscritos em restos a pagar pelos valores das despesas previstas para execução no exercício que está se encerrando. • Quando se tratar de despesas não pagas que efetivamente se realizaram no exercício, ainda que não liquidadas, deverá haver a correspondente inscrição em restos a pagar, e mantida a disponibilidade financeira para o seu pagamento no exercício seguinte. É o caso das despesas de pessoal devidas em dezembro como, por exemplo, o 13º salário, e que venham a ser pagas em janeiro. O princípio da competência exige que seja realizada a apropriação no exercício correspondente e mantida a disponibilidade financeira para o seu pagamento. • Sempre que não for possível a apropriação da despesa à conta do orçamento do exercício corrente, o compromisso deverá ser objeto do registro contábil adequado, que reflita a situação passiva existente, se for o caso. O procedimento provavelmente implicará a elaboração de processo de reconhecimento de dívida, acompanhado das justificativas que couberem.

7.4 Empenho com Garantia de Pagamento Contra Entrega

Base Legal: - Decreto nº 2.439, de 23.12.97 - Decreto nº 4.120, de 07.02.2002 – Programação Orçamentária e Financeira – Art.

8º parágrafo 2º A sistemática de Empenho com Garantia de Pagamento Contra Entrega é utilizado para

Serviços e Compras, cujo valor limite obedecerá ao teto fixado para dispensa de licitação ( Art.24-II da Lei nº 8.666/93 – 8.000,00).

Para efetivação dos pagamentos desta modalidade de empenho os fornecedores deverão ser

inscritos no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF e a emissão da Ordem Bancária deverá ocorrer até 72 horas após a Liquidação da Despesa, observado os procedimentos legais.

Caso o fornecedor não receba no prazo previsto, poderá comunicar ä Secretaria Federal de Controle, que através do Sistema de Controle Interno, adotará providências para investigação do fato, concluindo o processo no prazo de trinta dias.

Na forma do art. 8º, parágrafo 2º do Dec. Nº 4.120/2002, no mínimo cinco por cento das despesas empenhadas ä conta de fontes oriundas do Tesouro Nacional, com dispensa de licitação amparada no art. 24, inciso II da Lei nº 8.666/93, nas naturezas de despesa 339030 e 339039, terão os respectivos recursos financeiros solicitados na modalidade de Empenho com Garantia de Pagamento Contra Entrega, de que trata o Decreto nº 2.439/97.


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Em função da necessidade de que a liberação dos recursos para pagamentos de empenhos emitidos na modalidade contra entrega aconteça de forma mais rápida, as unidades do governo identificam no momento da solicitação, por meio do campo tipo de recurso (tipo 40), os montantes destinados a esta modalidade.

O acompanhamento quanto a forma de execução do pagamento e à observância dos limites

fixados, será exercido pela Secretaria Federal de Controle e demais Órgãos do Sistema de Controle Interno.

7.5 Saídas da conta única do Tesouro Nacional

7.5.1 Sistemática de Pagamento

O dispêndio de recursos é o último processo integrante da conta única, traduzindo-se no pagamento. O pagamento, por sua vez, é o terceiro estágio da despesa, e consiste na entrega do numerário ao credor, extinguindo, dessa forma, a obrigação.

Esse procedimento é efetuado, no SIAFI, por meio da Ordem Bancária, que contém os dados

necessários para o crédito na conta do favorecido. A partir daí, geram-se os arquivos magnéticos que são enviados ao Banco do Brasil. De posse dos arquivos e da relação de OB’s, o Banco do Brasil efetua o crédito na conta do beneficiário, uma vez disponibilizado, pelo Tesouro Nacional, o montante financeiro correspondente aos pagamentos a serem efetuados no dia.

7.5.2 Modalidades de Ordem Bancária

I - Ordem Bancária de Crédito - OBC, utilizada para pagamentos por meio de crédito em

conta corrente do favorecido na rede bancária e para saque de recursos em conta bancária, para crédito na Conta Única da Unidade Gestora;

II - Ordem Bancária de Pagamento - OBP, utilizada para pagamentos diretamente ao

credor, em espécie, junto à agência de domicílio bancário da Unidade Gestora, quando for comprovada a inexistência de domicílio bancário do credor ou quando for necessária a disponibilização imediata dos recursos correspondentes.

III - Ordem Bancária para Banco - OBB, utilizada para pagamentos a diversos credores, por

meio de lista eletrônica, para pagamento de documentos em que o Agente Financeiro deva dar quitação ou para pagamento da folha de pessoal.

IV – Ordem Bancária de Sistema – OBS, utilizada para cancelamento de OB pelo agente

financeiro com devolução dos recursos correspondentes, bem como pela STN para regularização das remessas não efetivadas.

V – Ordem Bancária de Aplicação – OBA, utilizada pelos órgãos autorizados para

aplicações financeiras de recursos disponíveis na Conta Única ou Institucional. VI - Ordem Bancária de Câmbio – OBK, utilizada para pagamentos de operações de

contratação de câmbio, no mesmo dia de sua emissão. Terá como destinatário o Banco do Brasil S.A.

VII - Ordem Bancária para pagamentos da STN - OBSTN utilizada pelas Unidades

Gestoras da Secretaria do Tesouro Nacional ou por outras por ela autorizada para pagamentos específicos de responsabilidade do Tesouro Nacional, no mesmo dia de sua emissão. Terá como destinatário o Banco do Brasil S.A.

VIII - Ordem Bancária Avulsa - OB - Avulsa-- utilizada em situação extraordinária, a critério

da Secretaria do Tesouro Nacional.


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Saídas da Conta Única

CONTA ÚNICA

UG1 UG2

COFIN

DARF LIBERAÇÃO

OB

Relação de OB

BANCO CENTRAL

Reservas Bancárias

CTU

BB

Rede

Bancária

Beneficiário

PagamentosExtra-SIAFI

PagamentosExtra-SIAFI

R$ (Valores Totais)

Arquivo de OB

$

$

Movimentações

Intra-SIAFI

IX - Ordem Bancária Judicial – OBJ, utilizada para pagamentos na mesma data de sua emissão, não transitadas em julgado, decorrentes de determinações judiciais específicas;

X – Ordem Bancária para Crédito de Reservas Bancárias – OBR, utilizada pelas Unidades

Gestoras autorizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional, para pagamentos por meio de crédito às contas de Reservas Bancárias dos bancos, bem como outras contas mantidas no Banco Central do Brasil;

XI - Ordem Bancária de Precatórios – OBH, utilizada para pagamento parcial ou integral de

precatórios judiciais, Requisições de Pequeno Valor – RPV e outras sentenças judiciais transitadas em julgado.

XIII – Ordem Bancária de Folha de Pagamento – OBF – utilizada para pagamento de

despesas relacionadas com pessoal apropriadas por meio de folha de pagamento. XIV – Ordem Bancária SPB – OBSPB – utilizada para pagamento de despesas diretamente

na conta corrente do beneficiário, em finalidade específica autorizada pela STN, por meio do Sistema de Pagamentos Brasileiro – SPB.


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8 RESTOS A PAGAR

8.1 O que são Restos a Pagar? O regime de competência exige que as despesas sejam contabilizadas conforme o exercício

a que pertençam. Se uma despesa foi empenhada em um exercício e somente foi paga no exercício seguinte, ela deve ser contabilizada como pertencente ao exercício do empenho e o seu pagamento deve ser considerado extra-orçamentário.

Conceito : Consideram-se Restos a Pagar, ou resíduos passivos, de acordo

com art. 36 da Lei nº 4.320/1964, as despesas empenhadas mas não pagas dentro do exercício financeiro (31.12). Para maiores esclarecimentos sobre o assunto, veja também arts. 35 e 67 do Decreto nº 93.872/ 86.

As despesas inscritas em Restos a Pagar classificam-se em:

a) Processadas - são despesas em que o credor já tenha cumprido com as suas obrigações, ou seja, que já tenha entregue o material ou executado o serviço ou etapa de uma obra, dentro do exercício, tendo, portanto, direito líquido e certo e em condições de receber pagamento imediato.

b) Não Processadas - são as despesas que dependem , ainda da prestação do serviço ou fornecimento do material, isto é, o direito do credor não foi apurado. São despesas ainda não liquidas.

8.2 Inscrição em Restos a Pagar Faz-se necessário recordar o estágio de Empenho da Despesa em que o art. 35 do Decreto

nº 93.872/ 86 determina que a despesa empenhada e não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando:

a) ainda vigente para cumprimento da obrigação assumida pelo credor; b) vencido o prazo para cumprimento da obrigação, mas esteja em curso a

liquidação da despesa, ou seja, de interesse da Administração, exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor;

c) se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas; e d) corresponder a compromisso assumido no exterior.

Os empenhos enquadrados nas ressalvas anteriormente citadas, bem como as despesas já

liquidadas e não pagas, serão automaticamente inscritos em Restos a Pagar, no encerramento do exercício.

8.2.1 Observações Importantes sobre Restos a Pagar

i - Os Restos a Pagar terão validade até 31 de dezembro do exercício financeiro subseqüente, a partir de então serão cancelados (prescrição interrompida).

ii - A inscrição da despesa em Restos a Pagar deverá ser feita pelo valor devido, ou caso o

valor seja desconhecido, pelo valor estimado. Neste caso, duas hipóteses podem ocorrer:

a) o valor a ser pago é superior ao valor inscrito: a diferença deverá ser empenhada à conta de Despesas de Exercícios Anteriores; e

b) o valor a ser pago é inferior ao valor inscrito: o saldo deverá ser anulado. iii - É vedada a reinscrição de empenhos em Restos a Pagar. O reconhecimento de eventual

direito do credor deverá ser feito através da emissão de nova Nota de Empenho, no exercício de


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recognição, à conta de Despesas de Exercícios Anteriores, respeitando-se a categoria econômica própria.

iv - "Os Restos a Pagar com prescrição interrompida" não significa dizer que o direito do

credor também esteja cancelado. O direito creditório terá validade por 5 (cinco) anos a partir da data da inscrição em Restos a Pagar.

8.3 O encerramento do exercício e os restos a pagar

8.3.1 Antecedentes

A designação de parcelas da despesa pública sob a denominação “restos a pagar” tem sua origem nos princípios da legalidade da despesa e da anualidade do orçamento público.

A execução das despesas autorizadas no orçamento anual exige o cumprimento de diversas etapas, como a elaboração de projetos, a publicação de editais, a licitação, a realização de contratos e a produção dos bens e serviços, muitas vezes em prazo que se estende para além do exercício correspondente. No entanto, as práticas contábeis usuais no setor público brasileiro, atreladas a esses princípios, recomendam a apropriação das despesas orçamentárias no mesmo exercício financeiro do correspondente orçamento, independentemente da fase em que se encontre a sua realização.

Com a indicação da totalidade das despesas realizadas no exercício, as quais, se não pagas, permaneceriam registradas em restos a pagar, busca-se a preservação do princípio da anualidade do orçamento. A prática permite, adicionalmente, demonstrar o cumprimento do princípio da legalidade da despesa, já que são apropriadas no exercício as despesas integrantes do orçamento autorizado pelo Poder Legislativo.

Assim, a norma legal estabelece que, no encerramento do exercício, a parcela da despesa que se encontrar em qualquer fase de execução posterior à emissão do empenho e anterior ao pagamento será considerada restos a pagar. Atualmente, a definição legal para “restos a pagar” encontra-se inserida no art. 36 da Lei n. 4.320, de 1964, onde se estabelece que “consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas.”

O arcabouço regulatório das finanças públicas brasileiras, anterior à edição da LRF, já exigia que o orçamento aprovado apresentasse equilíbrio entre receitas e despesas, de modo que, caso se confirmassem as estimativas de arrecadação, o resultado fiscal do exercício jamais apresentaria surpresas negativas.

Essa situação ideal, porém, nem sempre acontece. As deficiências dos mecanismos de elaboração das estimativas de arrecadação resultam em que a receita efetiva do exercício se realize em montantes expressivamente diferentes daqueles constantes da lei orçamentária anual.

A Lei 4.320/1964 previu hipótese de ajuste no orçamento apenas para as situações em que o

erro das estimativas de arrecadação se verifica no sentido da realização de uma receita de valor maior que o previsto. Caracterizado o excesso de arrecadação, aquela Lei prevê abertura de créditos adicionais no mesmo exercício ou, em exercício seguinte, mediante incorporação do superávit financeiro apurado no balanço anual.

A situação inversa, ou seja, a frustração da arrecadação, foi tratada na Lei 4.320/1964 apenas

nos artigos que determinam a elaboração de quadro de cotas trimestrais que cada órgão ficará autorizado a utilizar, mecanismo de programação que se destinava a evitar “eventuais insuficiências financeiras”. No que diz respeito à execução orçamentária, a Lei 4.320 admitia que houvesse a inscrição em restos a pagar de qualquer valor autorizado na lei orçamentária anual, independentemente de terem se realizado as receitas estimadas e necessárias à sua cobertura.


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A deficiência normativa da Lei 4.320/1964 talvez se explique pelo fato de que, à época de sua edição, e mesmo no período imediatamente anterior, o País convivia com expressivos índices inflacionários, sendo comum a ocorrência de excessos de arrecadação. Mesmo em período mais recente (até o final dos anos 80) a prática usual foi a realização de estimativas de arrecadação com base em parâmetros conservadores, como, por exemplo, previsão de índices de inflação mais baixos que aqueles apontados pelos indicadores econômicos, principalmente nas ocasiões em que a variação de preços apresentava trajetória ascendente.

Com esse mecanismo, a receita era subestimada, de modo a permitir a realização de

excessos de arrecadação ao longo do exercício, o que abria espaço para a abertura de créditos adicionais, prática adotada principalmente antes da edição da Constituição de 1988, quando o Poder Executivo dispunha de maior autonomia para abrir créditos adicionais.

Outro procedimento de ajuste durante os anos em que o País conviveu com elevados índices

inflacionários foi a postergação de pagamentos. Uma vez que a peça orçamentária é estabelecida em valores nominais, no início de cada ano, quanto mais tardiamente se realizasse a sua execução, menor seria o valor real das despesas pagas. Ao final de cada exercício, mesmo que a receita realizada se apresentasse expressivamente menor que aquela estimada no orçamento anual, a despesa excedente era inscrita em restos a pagar e a corrosão inflacionária, ao longo do tempo, se encarregava de reduzir gradativamente o seu valor real, reduzindo, por conseqüência, a amplitude da dificuldade financeira dos governos. Assim, mediante expedientes como atrasos de pagamentos e postergação de reajustes salariais e de benefícios diversos, o poder público terminava realizando o ajuste de suas contas sem necessidade de corte no orçamento.

A existência desses mecanismos permitiu ao País conviver, por muitos anos, com uma

legislação orçamentária incompleta. Tais práticas, porém, deixaram de ser eficientes a partir de quando os índices de inflação foram reduzidos aos níveis atuais. Não é difícil compreender que a realização de déficits orçamentários (despesas maiores que receitas) ao longo de vários exercícios seguidos tem como resultado o crescimento contínuo do volume dos restos a pagar. Essa foi a experiência vivida nas três esferas de governo no Brasil nos últimos anos, verificando-se, em muitos casos, o comprometimento da execução do orçamento dos exercícios correntes, em vista do elevado volume dos restos a pagar inscritos.

Ao final de cada ano, a inscrição em restos a pagar, de despesas que não se encontrem

suportadas por receita do próprio exercício, tem como resultado a necessidade de utilização de receitas futuras para o seu pagamento. Porém, se as receitas estimadas para os exercícios seguintes são utilizadas como fonte para autorização de novas despesas, jamais sobrarão os recursos necessários para o pagamento das despesas inscritas em montante superior às disponibilidades financeiras do final do exercício da inscrição. Na prática, as alternativas adotadas terminavam sendo as seguintes:

i) a inscrição de novas despesas em restos a pagar, ao final do novo exercício, gerando um

processo de contínuo crescimento dos compromissos não respaldados em arrecadação, ou seja, crescimento descontrolado de endividamento e comprometimento das finanças públicas; ou

ii) a não execução das despesas autorizadas no orçamento corrente, para que sobrassem os

recursos financeiros necessários ao pagamento das despesas do exercício anterior. Especialmente em final de mandato, quando são ampliadas as pressões para acomodação das demandas de gasto, essa prática poderia fazer com que o futuro governante deixasse de realizar seu programa de governo para viabilizar o pagamento de compromissos assumidos pela administração anterior.

Foi por esse motivo que se introduziu na LRF o art. 42, disciplinando a inscrição dos restos a

pagar em final de mandato. Adicionalmente, introduziu-se também, no Código Penal Brasileiro, por intermédio da Lei 10.028/2000, o art. 359-F, o qual prevê o cancelamento dos restos a pagar que tiverem sido inscritos em montante superior às disponibilidades financeiras do encerramento do respectivo exercício.


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8.3.2 Orientações Comuns a Todos os Exercícios As regras de limitação de assunção de compromissos, com impacto sobre a inscrição dos

restos a pagar, devem ser entendidas sob o enfoque da necessidade de arrecadação que dê o devido suporte financeiro para o pagamento das despesas correspondentes. De fato, não é razoável assumir compromissos de pagamento sem que se disponha de fonte de recursos definida para saldá-los. Assim, o que se pretende é evitar que o governo se insira no círculo vicioso já mencionado, inscrevendo restos a pagar em montante que comprometa receitas futuras indefinidas.

O aspecto relevante da questão, portanto, se resume a que, quando o governo realiza

arrecadação que comporta a despesa, não há qualquer problema se o pagamento vier a ocorrer em exercício seguinte. Neste caso, cabe a apropriação dessa despesa à conta do orçamento vigente e sua inscrição em restos a pagar, de forma que o seu pagamento se realizará no futuro, independentemente de nova execução orçamentária.

Em caso contrário, se o governo não contou com arrecadação suficiente para o pagamento

de determinada despesa, mas já assumiu compromisso irrevogável, cabe encontrar uma fonte de recursos que possa dar-lhe o devido suporte financeiro. Em situações como essa, só resta uma saída: realizar o pagamento à conta do orçamento futuro, no qual se inserirá a correspondente fonte de receita.

Embora a LRF se refira apenas aos restos a pagar relativos às despesas dos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato, é de se reconhecer a conveniência de que os mesmos procedimentos sejam adotados em todos os anos ao longo do mandato.

De fato, observados estritamente os termos do art. 42 da LRF, eventuais dívidas (restos a pagar) poderiam ser roladas ao longo dos anos de um mesmo mandato. No entanto, considerando-se que a finalidade da norma é disciplinar a execução do orçamento de forma a reduzir os riscos de desequilíbrio, cabe recomendar a adoção da mesma regra em todos os anos do mandato.

Três questões se apresentam em situações como essa: a apropriação da despesa pelo regime de competência, a existência ou não de dotação que comporte a mesma despesa no orçamento do exercício seguinte e a não execução de despesas orçadas.

Cancelamento de restos a pagar como fonte para novas dotações orçamentárias

O orçamento para o novo exercício poderá não contar com dotação que comporte a mesma despesa, principalmente quando se tratar de projetos que não contem com dotações anualmente. Assim, para viabilizar a execução dessa despesa, o governo terá que promover o devido ajuste em seu orçamento, segundo as regras específicas de abertura de créditos orçamentários. Nesse caso, a prática usual é a apropriação da despesa, no novo orçamento, em conta denominada “despesas de exercícios anteriores”, em conformidade com o previsto na Lei nº. 4.320/1964.

Os restos a pagar compõem a dívida flutuante (de curto prazo) cujo total representa o passivo financeiro, nos termos do parágrafo 3º do art. 105 da Lei 4.320/1964. Por sua vez, os créditos adicionais podem ter como fonte alternativa o superávit financeiro apurado no exercício anterior, nos termos do inciso I do § 1º do art. 43 da mesma Lei. Dessa forma, o cancelamento de restos a pagar, por implicar redução do passivo financeiro, contribuirá para a formação do superávit financeiro do exercício em que ocorrer o cancelamento, abrindo espaço para sua utilização como fonte para abertura de créditos adicionais no exercício seguinte. No entanto, no exercício em que se realizar o cancelamento de restos a pagar, o valor correspondente não constitui fonte para abertura de créditos adicionais, uma vez que não há previsão legal nesse sentido. Possibilidade de não execução de despesas orçadas

Em determinadas situações podem ser apontados eventuais questionamentos quanto a conflitos entre disposições da LRF e da LDO ou da LOA. Em primeiro lugar, cabe considerar que o orçamento é autorizativo, de forma que a LOA não impõe obrigatoriedade de realização das


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despesas nela alocadas. Ademais, a LRF introduz normas gerais fundamentadas em princípios que devem ser observados por qualquer administrador público, como a não assunção de obrigações em montantes maiores que a capacidade de pagamento do governo.

Portanto, cabe aplicar a regra fundamental, qual seja: Uma vez que não se realize a arrecadação estimada na LOA, o valor da despesa que ultrapassar o montante da receita realizada não deverá ser executado para que não seja comprometida receita futura.

Por isso, as despesas a serem executadas necessariamente deverão ter valor menor que o orçado. Esse comportamento prudente sempre foi possível, mas com a edição da LRF tornou-se obrigatório para o último ano de mandato.

8.3.3 Determinações Específicas para Final de Mandato

Infringe o art. 42 quem, nos últimos oito meses que antecedem o final do mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele ou que a inscreva em restos a pagar sem deixar igual disponibilidade de caixa para que o sucessor possa atendê-la.

O art. 42 da LRF foi concebido com a finalidade de vedar a rolagem de compromissos de um exercício para outro, no último ano do mandato, evitando que sejam irresponsavelmente contraídas obrigações de pagamento que não possam ser pagas com as disponibilidades financeiras existentes ao final do próprio exercício. Assim, a norma legal busca impedir que compromissos não respaldados em disponibilidades financeiras sejam transferidos para o sucessor. Ou seja, a regra é que o governante “deixe a casa arrumada para seu sucessor”.

Por sua vez, o art.359-F do Código Penal, introduzido pela Lei de Crimes Fiscais, prevê o

cancelamento dos restos a pagar ilegalmente inscritos, herdados do período anterior, ou seja, aqueles que houverem ultrapassado o valor das disponibilidades financeiras existentes.

Os dois dispositivos legais fundamentam- se na compreensão de que, apesar de todo o

instrumental instituído pela LRF, visando a realização do ajuste entre receitas e despesas ao longo do exercício de execução do orçamento, eventualmente surpresas de última hora, ou mesmo o simples descumprimento das determinações da Lei, podem resultar desajustes. Nesse caso, poderá ocorrer situação em que a receita arrecadada não atinja os montantes estimados na Lei Orçamentária e nas reestimativas realizadas nos relatórios bimestrais da execução orçamentária e financeira.

Não tendo o ajuste se realizado na ocasião adequada, as referidas Leis determinam sua

realização no fechamento do balanço do último ano do mandato, mediante limitação dos restos a pagar ao montante das disponibilidades financeiras, ou, já no mandato seguinte, mediante cancelamento dos restos a pagar inscritos.

Assim, se a nova administração herdar restos a pagar que eventualmente não guardam

conformidade com os dispositivos do art. 42, cabe a aplicação do art. 359-F do Código Penal, a seguir transcrito:

“Art. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante de

restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei:” Esse dispositivo legal exige que os restos a pagar inscritos, que tenham ultrapassado o limite

das disponibilidades financeiras, sejam cancelados. Evidentemente, o cancelamento de despesas inscritas em restos a pagar encontra maior ou menor viabilidade conforme a natureza das despesas de que se trate, bem como do estágio de realização dos compromissos assumidos.


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Respeito aos contratos

Não cabe à LRF determinar o desfazimento de contratos perfeitos. Se o valor inscrito representar obrigação irrevogável, o cancelamento dos restos a pagar deverá ser acompanhado de registro contábil que indique a situação passiva correspondente. Nesse caso, corroboramos a recomendação expedida por alguns Tribunais de Contas, no sentido de que os restos a pagar cancelados nessa condição sejam apropriados na dívida flutuante, permanecendo pendentes de execução orçamentária uma vez que, por não terem sido arrecadados os recursos necessários ao seu pagamento, deve-se buscá-los em orçamento de exercício posterior ao da inscrição. A LRF não autoriza nem incentiva a quebra de contratos perfeitos ou a adulteração ou “maquiagem” da contabilidade.

O que a Lei exige é que as decisões de gasto do governante sejam pautadas pela prudência, o que implica deixar de contrair despesas para as quais não exista certeza de que haverá, na época devida, os recursos financeiros necessários para saldá-las.

Sobre o assunto, é de se ressaltar que a LRF não autoriza nem incentiva a realização de contratos à margem do processo orçamentário. Ao contrário, seu art. 37 veda a assunção de obrigação junto a fornecedores de bens ou serviços, sem autorização orçamentária, para pagamento “a posteriori” (os chamados “contratos de gaveta”), caracterizando-se tal ação como operação de crédito irregular, sujeita a punição na forma da Lei de Crimes Fiscais.

Há que se considerar também que, em determinadas circunstâncias, é possível cancelar empenhos sem prejuízo de compromissos firmados. No entanto, quando as condições do contrato ou a situação em que se encontrar sua execução não permitirem o cancelamento da despesa, os compromissos deverão ser honrados, para que o fornecedor de boa fé não venha a ser lesado.

Individualização das responsabilidades

Em consonância com a LRF, que respeita e preserva o princípio constitucional de independência dos Poderes, um Poder não será responsabilizado pela ação irregular do outro. Assim, o art. 20 da LRF define os níveis de individualização das responsabilidades por Poder, dos quais decorrem as seguintes conclusões:

a) A disponibilidade financeira e os restos a pagar a serem considerados para efeito de aplicação do art. 42 são os do Poder ou órgão referido no art. 20. Não se trata aqui dos órgãos descentralizados do Poder Executivo, como os Ministérios, as Secretarias ou Departamentos que administrem seus próprios orçamentos, mas tão somente os órgãos do Legislativo (Câmara Municipal, no caso dos municípios), do Judiciário, e o conjunto dos órgãos do Executivo.

b) A regra possui cunho de responsabilização pessoal e aplica-se no último ano de mandato dos chefes de Poder ou órgão referido no art.20, ou seja, a todos os Poderes, independentemente de ser o mandato eletivo ou não.

É importante destacar que a regra do art. 42 aplica-se no último ano de mandato, independentemente de quem seja o sucessor. Assim, ainda que o sucessor seja a mesma pessoa, em caso de reeleição, a regra deverá ser atendida. Respeito à ordem cronológica

Outro aspecto relevante é que, não obstante a regra do art.42 aplicar-se apenas às despesas contraídas nos últimos oito meses do último ano de mandato, não deverá ser dada prioridade à liquidação desses débitos em detrimento daqueles assumidos no período anterior. Isto porque, em primeiro lugar, o art. 5º da Lei 8.666/93 veda tal conduta, nos seguintes termos: “... devendo cada unidade da administração... obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando houver relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada”.


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Ademais, o Decreto-Lei 201/67, no seu art.1º, inciso XII, considera crime de responsabilidade

do Prefeito “antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Município, sem vantagem para o erário”. A ação também não estará condizente com as disposições da LRF, uma vez que o parágrafo único do art. 42 da Lei estabelece que “na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício”. Portanto, a norma legal implica que as disponibilidades financeiras ao final do exercício deverão ser suficientes para saldar todos os compromissos de despesas de competência do período do mandato, incluindo as do último ano e as dos exercícios anteriores.

8.3.4 Orientações para início de nova administração

As futuras administrações, poderão deparar- se, entre outras irregularidades, com duas situações distintas: a existência de compromissos não inscritos em restos a pagar, por força do disposto no art. 42, mas que não possam deixar de ser honrados, ou a existência de restos a pagar em montante superior à disponibilidade financeira. Para os dois casos, é recomendável seguir a orientação de lançamento dos compromissos na dívida flutuante, já mencionada. De qualquer forma, é importante observar que: A regra é o cumprimento dos contratos que já tenham produzido compromissos para a administração.

Assim, cabem os seguintes comentários:

a) havendo irregularidade na contratação ou na emissão do empenho, inclusive nos casos previstos no art. 21 da LRF, eventualmente as despesas poderão ser consideradas juridicamente nulas, situação em que poderão ser cancelados os empenhos correspondentes.

b) nos casos regulares, em que os restos a pagar cancelados representem contratos que não geraram compromissos para a administração, o novo governo poderá optar por manter ou não a sua vigência. Em caso afirmativo, a despesa deverá realizar-se com utilização de dotação do orçamento corrente, mediante emissão de novo empenho.

c) nos casos de restos a pagar cancelados cujos contratos tenham sido firmados com observância da legislação e das regras pertinentes ao processo orçamentário (PPA, LDO e LOA) e não possam deixar de ser honrados, para que o fornecedor não seja prejudicado, caberá também a emissão de novo empenho, à conta do exercício corrente, independentemente das cominações legais imputáveis ao governante anterior.

d) se verificado o descumprimento da LRF, o novo governante poderá apresentar denúncia-crime contra seu antecessor, nos termos da Lei de Crimes Fiscais. Especificamente no que se refere a restos a pagar, o art. 2º daquela Lei inseriu no Código Penal Brasileiro os arts. 359-B, 359-C, 359-D e 359-F, tipificando os seguintes crimes: • ordenar ou autorizar a inscrição, em restos a pagar, de despesa que não tenha sido previamente

empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei (ver art. 167, II, da CF, art. 60 da Lei 4.320/1964 e arts. 15, 16, 17 e 42 da LRF);

• ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do

mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade financeira (ver art. 42 da LRF);

• ordenar despesa não autorizada por lei (ver art. 167, II, da CF, art. 60 da Lei 4.320/1964 e arts.

15, 16, 17 e 42 da LRF);


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• deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante dos restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei (imputável ao novo governante que não cancelar os restos a pagar inscritos pela administração anterior em montante maior que a disponibilidade financeira).

No que se refere à aplicação de penalidade pelo descumprimento do art. 42 da LRF, é de se

ressaltar que a Lei de Crimes Fiscais (Lei 10.028/2000) somente entrou em vigor no dia 20 de outubro de 2000. Portanto, observado o princípio da não retroatividade das leis, não poderá o apenamento recair sobre ordenação ou autorização de assunção de obrigação que tenha se realizado em data anterior.

9 MECANISMOS RETIFICADORES DO ORÇAMENTO

9.1 Créditos Adicionais O orçamento anual é produto de um processo de planejamento que incorpora as intenções e

as prioridades da coletividade. Entretanto, é possível que durante a execução do orçamento ocorram situações, fatos novos ou mesmo problemas não previstos na fase de elaboração. Há que se criar mecanismos que venham a corrigir estas falhas de previsão e retifiquem o orçamento. Estes mecanismos são denominados de Créditos Adicionais.

O orçamento não deve ser uma "camisa-de-força" que obrigue aos administradores a seguirem exatamente aquilo que está estabelecido no programa de trabalho e a natureza da despesa aprovados na Lei de Meios. Em vista disso, o art. 40 da Lei nº 4.320/1964 permite que sejam abertas novas dotações para ajustar o orçamento com os objetivos a atingir. São as autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei Orçamentária Anual.

9.2 Classificação dos Créditos Adicionais De acordo com o art. 41 da Lei nº 4.320/1964, os créditos adicionais podem ser classificados

como: a) Suplementares - são os créditos adicionais destinados a reforço de dotação orçamentária

já existente no orçamento; b) Especiais - são destinados a despesas para as quais não haja dotação específica; e c) Extraordinários - são destinados a atender despesas urgentes e imprevistas, casos de

guerra, comoção interna ou calamidade pública.

9.3 Características dos Créditos Adicionais Os créditos suplementares e especiais deverão ser autorizados por lei e abertos por decreto

do Executivo. O art. 165, da Constituição Federal e a Lei nº 4.320/1964 em seu art. 7º, inciso I, autorizam a inclusão na lei de orçamento de dispositivos que permitam ao Executivo abrir créditos suplementares até determinado limite. Em geral, este limite situa-se em algo próximo 15 e 25% do total da despesa fixada no orçamento. O que ultrapassar este limite será autorizado por lei específica aprovada pelo Congresso Nacional.

Os créditos especiais, por se referirem a despesas novas, não gozam dessa facilidade, sendo

sempre autorizados previamente por lei específica e abertos por Decreto do Executivo. Exige-se neste caso quorum qualificado do Congresso Nacional, da mesma forma que os créditos suplementares que ultrapassaram o limite fixado na Lei Orçamentária.

A abertura de créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos

disponíveis para atender à despesa, e será precedida de exposição de motivos justificada, conforme explicitado no art. 43 da Lei nº 4.320/1964.

Os créditos extraordinários serão autorizados por Medidas Provisórias do Executivo, que

delas dará conhecimento ao Poder Legislativo (ver art. 167, § 3º; e art. 62, § único, da CF/88). Os créditos suplementares por serem destinados ao atendimento de insuficiências

orçamentárias acompanham a vigência do orçamento, ou seja, extinguem-se no final do exercício


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financeiro. É importante destacar que os créditos suplementares se confundem com o orçamento, daí a sua vigência.

Quando o ato de autorização de créditos especiais e extraordinários for promulgado nos

últimos 4 (quatro) meses do exercício financeiro, estes poderão ser reabertos nos limites dos seu saldos e viger até o término do exercício subseqüente. Caso o ato de autorização seja promulgado até 31 de agosto, estes vigerão até o término do exercício.

Finalmente, devemos acrescentar que a reabertura de créditos especiais e extraordinários no

exercício subseqüente se fará através de novo Decreto.

9.4 Recursos Disponíveis para Abertura de Créditos Adicionais

Conforme o disposto no art. 43, § 1º, da Lei nº 4.320/1964, consideram-se recursos disponíveis para a abertura de créditos especiais e suplementares:

a) o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;

b) os provenientes do excesso de arrecadação; c) os resultantes da anulação parcial ou total de dotações orçamentárias

ou de créditos adicionais, autorizados em lei; e d) o produto de operações de créditos autorizadas em forma que

juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las. Entende-se como superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior,

de acordo com o § 2º, do art. 43 da Lei nº 4.320/1964, a diferença positiva entre o ativo e o passivo financeiro, combinado com os saldos de créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas. Vale lembrar que o ativo financeiro compreende os créditos e valores realizáveis independentemente de autorização orçamentária. Da mesma forma, o passivo financeiro compreende os compromissos exigíveis cujo pagamento seja independente de autorização orçamentária.

Exemplificando : Suponha que o ativo financeiro seja R$ 18 milhões e o passivo R$ 10

milhões temos um saldo positivo de R$ 8 milhões. Prosseguindo, no exercício foram reabertos créditos adicionais de R$ 6,5 milhões, com isto teríamos que subtrair do saldo positivo apurado (R$ 8 milhões), restando R$ 1,5 milhão para utilização. Estendendo a exemplificação, se houvesse operações de crédito vinculados a esses créditos reabertos no valor de R$ 3 milhões, teríamos, então, um superávit financeiro de R$ 4,5 milhões de recurso disponível líquido.

Especificação Valores Ativo Financeiro +18.000.000,00 Passivo Financeiro -10.000.000,00 Saldo parcial +8.000.000,00 Créditos adicionais reabertos -6.500.000,00 Saldo parcial +1.500.000,00 Operações de Crédito vinculadas +3.000.000,00 Saldo utilizável +4.500.000,00


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10 DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES

10.1 Conceito Não é demais lembrar que o regime de competência exige que as despesas sejam

contabilizadas conforme o exercício a que pertençam. Cabe apenas fazer uma diferenciação neste caso. Se uma despesa foi originada no exercício de 1989, digamos, e somente foi paga no exercício de 1991, sua contabilização deverá ser feita à conta de "Despesas de Exercícios Anteriores" de forma a evidenciar o regime de exercício.

Conceito: São as dívidas resultantes de compromissos gerados em exercícios

financeiros anteriores àqueles em que devem ocorrer os pagamentos.

10.2 Ocorrência de Despesas de Exercícios Anteriores Poderão ser pagas à conta de Despesas de Exercícios Anteriores, desde que autorizadas

pelo ordenador de despesas, respeitada a categoria econômica própria:

a) as despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las, que não tenham processado em época própria; assim entendidas aquelas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação;

b) os Restos a Pagar com prescrição interrompida; assim considerada a despesa cuja inscrição como Restos a Pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor; e

c) os compromissos decorrentes de obrigação de pagamento criada em virtude de lei e reconhecidos após o encerramento do exercício.

É preciso observar que com a revogação do Decreto-lei nº 1.815, através do Decreto-lei

nº2.312/86, deixam de existir as situações passíveis de inscrição em Restos a Pagar. Entretanto, o Decreto nº 93.872/1986, em seu art. 35, traça as hipóteses sobre as quais as despesas empenhadas e não liquidadas não sejam consideradas anuladas, e, obviamente, passíveis de inscrição em Restos a Pagar.

11 MOVIMENTAÇÃO DE CRÉDITOS E RECURSOS

11.1 Distinção entre Crédito, Dotação e Recurso A técnica orçamentária distingue as palavras Crédito, Dotação e Recurso. O crédito

orçamentário está associado a uma dotação orçamentária, isto é, um crédito é a autorização de despesas consignadas na Lei de Meios e a dotação é o limite de gastos desta.

O recurso envolve o lado financeiro, ou seja, a quantidade de dinheiro ou saldo bancário a

disposição de um crédito orçamentário. Podemos dizer que crédito e recursos são os dois lados de uma mesma moeda.

11.2 Movimentação ou Descentralização de Créditos Orçamentários A Descentralização de Créditos Orçamentários é a transferência, por uma unidade

orçamentária ou administrativa, para outra unidade, do poder de utilizar créditos orçamentários ou adicionais que estejam sob sua supervisão ou lhe tenham sido dotados ou transferidos.

As operações descentralização de créditos são dividas em:


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a) Destaque (Descentralização Externa): quando se tratar de atribuição de

créditos destinados a atender Encargos Gerais da União, e outros não consignados especificamente a Ministérios ou Órgão, em favor de Ministério ou Órgão equivalente, inclusive daquele a que estiver afeta a supervisão do crédito (IN/STN nº 012/87); e

b) Provisão (Descentralização Interna): será utilizada nos casos de descentralização de créditos das unidades orçamentárias para as unidades administrativas sob a sua jurisdição ou entre estas, no âmbito de próprio Ministério ou Órgãos diferentes (IN/STN nº 012/87).

12 SUPRIMENTO DE FUNDOS

12.1 O que é Suprimento de Fundos?

A Administração Pública prevê, em determinadas situações, a utilização de sistemática especial para realizar despesas que, por sua natureza ou urgência não possam aguardar o processamento normal da execução orçamentária. Essa previsão está definida no art. 74, § 3º, do Decreto-lei nº 200/67; nos arts. 68 e 69 da Lei nº 4.320/65; nos arts. 45 e 47 do Decreto nº 93.872/1986; e na IN/STN nº 10/91.

Conceito: O Suprimento de Fundos (ou Adiantamento) consiste na entrega de

numerário a servidor, sempre precedida de empenho prévio na dotação própria à despesa a realizar, e que não possa subordinar-se ao processo normal de execução da despesa.

O ordenador de despesas é a autoridade competente para conceder suprimento de fundos

fixando-lhe o valor.

12.2 As Despesas Realizáveis por Suprimento de Fundos

De acordo com o art. 45 do Decreto nº 93.872/1986, são passíveis de realização de despesas por meio de suprimento de fundos:

a) "serviços especiais que exijam pronto pagamento em espécie (ver

Decreto nº 95.804, de 9/3/88); b) quando a despesa deva ser feita em caráter sigiloso, conforme se

classificar em regulamento; e c) para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo

valor, em cada caso, não ultrapassar o limite estabelecido em Portaria do Ministro da Fazenda.

12.3 A Concessão de Suprimento de Fundos

O Decreto nº 93.872/1986, em seu art. 45, § 3º, determina que não se concederá suprimento de fundos a:

a) servidor responsável por dois suprimentos; b) servidor que tenha a seu cargo a guarda ou utilização do material a

adquirir, salvo quando não houver na repartição outro servidor; c) a responsável por suprimento de fundos que, esgotado o prazo, não

tenha prestado contas de sua aplicação; e d) servidor declarado em alcance, ou que esteja respondendo a inquérito

administrativo (IN/STN nº 12/87). Por servidor em alcance entende-se por aquele que não prestou contas do suprimento no

prazo regulamentar, ou que não teve aprovadas suas contas em virtude de desvio, desfalque, falta ou má aplicação verificados na prestação de contas, bem ou valores confiados a sua guarda.


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12.3.1 Ato de concessão e prazo de aplicação O prazo de aplicação do suprimento não deve exceder a 90 dias e nem ultrapassar o

exercício financeiro. O servidor tem prazo de 30 dias para prestar contas do suprimento, uma vez que tenha expirado o prazo de aplicação. A prestação de contas da importância aplicada até 31 de dezembro deverá ser apresentada até o dia 15 de janeiro do exercício subseqüente. Portanto, neste caso específico, o prazo reduz-se para 15 dias. O suprido deverá apresentar a indicação precisa dos saldos em seu poder no dia 31.12, para efeito de contabilização e reinscrição da respectiva responsabilidade. De acordo com a Portaria MF no 95 o ato de concessão deverá indicar o mecanismo de movimentação do suprimento, se por conta corrente ou cartão corporativo do governo.

12.4 Cartão de Crédito Corporativo do Governo Federal

O assunto está previsto no Dec. Nº 3.892, de 20.08.2001 e Portaria nº 265/MP, de 16.11.2001. Poderão ser adquiridos/pagos pelo Cartão de Crédito Corporativo do Governo Federal, sem prejuízo das demais formas de pagamento, previstas na Legislação:

a) Aquisição de bilhetes de passagens aéreas, acional/internacional, com tarifas promocionais, reduzidas ou não;

b) Compras de materiais e serviços realizadas com os afiliados;

c) Saque em moeda corrente, para atender as despesas enquadradas como Suprimento de Fundos observando (Dec. Nº 93.872/1986 – art. 45 a 47) e Legislação Complementar (art. 4º - Portaria nº 265/MP/2001)

O uso do Cartão de Crédito Corporativo é exclusivo das Unidades Gestoras dos Órgãos e

entidades da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional, que aderirem ao contrato n° 060/2001 firmado entre a União por intermédio do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e a BB Administradora de Cartões de Créditos S/A – BB Cartões.

O Ordenador de Despesas é a autoridade competente para assinar em nome da Unidade

Gestora, a Proposta de Adesão e para indicar outros portadores de Cartão da respectiva Unidade.

De uma maneira geral, são atribuições do Ordenador: 1) assinar proposta de adesão. 2) Indicar nome de portadores de Cartão. 3) Será o responsável pelo cumprimento das regras contratuais/demais instruções. 4) Será o responsável pelo pagamento das despesas. 5) Definir o limite de crédito total da Unidade Gestora Titular. 6) Definir o limite de crédito a ser concedido a cada um dos portadores de cartão por ele

autorizados, e os tipos de gastos permitidos (bens, serviços, passagens aéreas, saque). 7) Autorizar emissão de empenho. 8) Comunicar à BB Cartões, alteração dos limites de crédito. 9) Glosar valores indevidos. 10) Efetuar o pagamento, impreterivelmente, até o dia 28 de cada mês, ou até o quinto

dia útil subseqüente a data em que forem disponibilizados pela BB Cartões as informações solicitadas do respectivo demonstrativo mensal.

11) Será o responsável pelo pagamento de eventuais encargos devidos à BB Cartões por descumprimento do prazo estabelecido para pagamento mensal, inclusive aqueles de correntes de glosas indevidas.

12) O Ordenador/Portador do Cartão serão responsáveis pelo ressarcimento de eventuais transações fraudulentas com o Cartão Roubado, Furtado, Perdido ou Extraviado, mesmo que efetuadas por terceiros, até a data e hora da comunicação da ocorrência à central de atendimento da BB Cartões.

No julgamento das propostas, a comissão deverá considerar o disposto no art. 44 da Lei

8.666/93, no que se refere ao percentual/Agências de Viagens sobre o valor do volume de vendas,


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cabendo a promoção de diligências conforme o art. 43 - § 3º da referida Lei, quando houver necessidade de esclarecer ou complementar à instrução processual.

12.5 Dos limites financeiros para concessão e utilização Com a implantação da sistemática de movimentação de suprimento de fundos por meio

do cartão corporativo do governo foi publicada a Portaria MF n.º 95, estabelecendo novos valores limites para concessão de suprimento e despesas de pequeno vulto, sendo:

a) Suprimento concedido por meio de conta bancária: O valor limite está estabelecido na

Portaria MF n.º 95, de 19/04/2002. Para a execução de obras e serviços de engenharia obedecerá o limite de 5% do teto fixado

para a modalidade licitação de convite aplicado ao caso (Lei 8.666/93, art.23, inciso I, alínea a), representando atualmente R$ 7.500,00 (R$150.000,00 x 5%).

Para outros serviços e compras em geral obedecerá o limite de 5% do teto fixado para a modalidade licitação de convite aplicado ao caso (Lei 8.666/93, art.23, inciso II, alínea a), representando atualmente R$ 4.000,00 (R$80.000,00 x 5%).

As despesas de pequeno vulto, máximo de cada nota fiscal, limitam-se a 0,25% do valor definido para a modalidade de licitação Convite. Para execução de obras e serviços de engenharia representa R$ 375,00 (R$150.000,00 x 0,25%) e para compras e serviços em geral representa hoje R$ 200,00 (R$80.000,00 x 0,25%).

b) Suprimento concedido por meio do cartão Corporativo do Governo: O valor limite também

está estabelecido na Portaria MF n.º 95, de 19/04/2002. Porém, com o intuito de incentivar a utilização do cartão de crédito corporativo do Governo os

percentuais definidos no item anterior, neste caso, ficam alterados de 5% para 10%, e de 0,25% para 1%, conforme descrito abaixo:

Execução de obras e serviços de engenharia: representando atualmente R$ 15.000,00 (R$150.000,00 x 10%).

Outros serviços e compras em geral: representando atualmente R$ 8.000,00 (R$80.000,00 x 10%).

Despesas de pequeno vulto para execução de obras e serviços de engenharia: representando hoje R$ 1.500,00 (R$150.000,00 x 1%).

Despesas de pequeno vulto para compras e outros serviços: representando hoje R$ 800,00 (R$80.000,00 x 1%).


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13 PROGRAMAÇÃO E EXECUÇÃO FINANCEIRA

13.1 Aspectos gerais da Programação Financeira

Em vista do que dispõem os arts. 72 do Decreto-lei nº 200/67 e o 1º do Decreto nº 83.557/79, as normas de execução orçamentária e programação financeira da despesa autorizada na Lei Orçamentária Anual serão definidas em Decreto, anualmente. O decreto anual acima referido deverá ser publicado até trinta dias após a publicação da Lei de Meios (Artigo 8º da LRF).

Cabe ao órgão central do Sistema de Programação Financeira a aprovação do limite global

de pagamentos de cada Ministério ou Órgão, tendo em vista o montante de dotações e a previsão do fluxo de caixa do Tesouro Nacional.

Após a publicação da Lei de Meios e a decretação das diretrizes de programação financeira,

tem início a execução orçamentária, a partir de 1º de janeiro. As Unidades Orçamentárias podem, a partir daí, efetuar a movimentação dos créditos, independentemente da existência de saldos bancários ou recursos financeiros.

Observações Importantes sobre a Programação Financeira

i - Quando da alteração dos limites globais de pagamentos deverão ser observados o quantitativo das dotações orçamentárias e o comportamento da execução orçamentária.

ii - Na execução da programação financeira serão considerados, além das despesas

autorizadas na Lei Orçamentária:

a - os créditos adicionais; b - as restituições de receitas; c - o ressarcimento em espécie a título de incentivo ou benefício fiscal ; e d - os Restos a pagar.

iii - Os Ministérios, Órgãos da Presidência da República e dos Poderes Legislativo e

Judiciário, observados os limites de pagamentos fixados e de acordo com fluxo de recursos do Tesouro Nacional, aprovarão os limites de pagamentos de cada uma das suas unidades orçamentárias tendo como base os programas de trabalho autorizados na Lei Orçamentária Anual e os cronogramas de execução dos projetos e atividades a elas pertinentes (ver artigo 10 do Decreto nº 93.872/1986).

iv - Cada Unidade Orçamentária, quando conveniente e necessário, poderá partilhar seu

limite financeiro entre as suas Unidades Administrativas Gestoras. v - Toda atividade deverá ajustar-se à programação governamental e ao orçamento anual. Os

compromissos financeiros, mesmo os financiados por operações de crédito internas e externas, ficam subordinados aos limites fixados na programação financeira de desembolso aprovada pela STN (art.11, Decreto nº 93.872/1986).

vi - As Transferências para entidades supervisionadas, inclusive quando decorrentes de

receitas vinculadas ou com destinação específica em legislação vigente, constarão dos limites de saques aprovados para a Unidade Orçamentária detentora dos créditos orçamentários.

vii - Os saques só poderão ser efetuados, mesmo aqueles relativos à receitas próprias, após

a arrecadação e recolhimento da respectiva receita à conta do Tesouro Nacional. Isto se deve ao estabelecido nos artigos 1º, do Decreto nº 93.872/1986; 56 da Lei nº 4.320/1964; e 74 do Decreto-lei 200/67.


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viii - Os Restos a Pagar constituirão item específico da programação financeira, devendo o seu pagamento efetuar-se dentro do limite de saques fixado.

ix - Revertem à dotação a importância da despesa anulada no exercício. Quando a anulação

ocorrer após o encerramento do exercício, será considerada como receita do ano em que se efetivar. x - Somente manterão contas correntes bancárias no exterior as unidades sediadas fora do

País. Os limites financeiros para atender despesas no exterior constarão da programação financeira de forma destacada ( ver art.13 do Decreto nº 93.872/1986).

13.2 O processo de programação financeira

13.2.1 O Sistema de Programação Financeira

A programação financeira se realiza em três níveis distintos: Órgão Central de Programação Financeira, Órgãos Setoriais de Programação Financeira - OSPF, e Unidades Gestoras - UG.

O Sistema tem como órgão central a Secretaria do Tesouro Nacional, cabendo-lhe orientar o

estabelecimento de diretrizes para a elaboração e reformulação da programação financeira anual, bem como adotar os procedimentos necessários à sua execução.

Os órgãos setoriais do sistema são as Secretarias de Administração Geral dos ministérios

civis e os órgãos equivalentes nos ministérios militares e na Presidência da República, cabendo-lhes consolidar as propostas das unidades gestoras distribuir os recursos entregues pela Secretaria do Tesouro Nacional.

As Unidades Gestoras - UG realizam a despesa em todas as suas fases, ou seja, a licitação,

a contratação, o empenho, a liquidação e o pagamento, cabendo-lhes encaminhar aos OSPF a proposta de cronograma de desembolso para os projetos e atividades a seu cargo.

A movimentação de recursos entre as unidades do sistema de programação financeira é

executada através de liberações de cotas, de repasses e de sub-repasses. Cota: é a primeira fase da movimentação dos recursos, realizada em consonância com o

cronograma de desembolso aprovado pelo Secretário do Tesouro Nacional. Esses recursos são colocados à disposição dos órgãos setoriais de programação financeira - OSPF mediante movimentação Intra-SIAFI dos recursos da conta única do Tesouro Nacional.

Repasse : é a liberação de recursos realizada pelo órgão setorial de programação financeira

para entidades da administração indireta, e entre estas; e ainda, da entidade da administração indireta para órgão da administração direta, ou entre estas, se de outro órgão ou ministério.

Sub-repasse: é a liberação de recursos dos órgãos setoriais de programação financeira para

as unidades gestoras de um ministério, órgão ou entidade.

Os decretos de programação financeira constituem instrumento do processo de execução

financeira e têm por finalidade a formulação de diretrizes para: 1 - elaboração das propostas de cronogramas de desembolso; 2 - estabelecimento do fluxo de caixa; 3 - fixação de limites de saques periódicos contra a conta única do Tesouro Nacional; 4 - assegurar às unidades, em tempo oportuno, a soma de recursos necessários e suficientes

à melhor execução do seu programa anual de trabalho; e 5 - manter, durante o exercício, o equilíbrio entre receita arrecadada e a despesa realizada,

de modo a reduzir eventuais insuficiências financeiras.


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Pode o Governo, ainda, editar decretos fixando, se necessário, limites ou percentuais de contenção de despesa, objetivando ajustar o fluxo de caixa do tesouro à execução orçamentária, e também ao atendimento de programas prioritários e a redução do déficit público.

13.2.2 A Elaboração da Programação Financeira

Após a aprovação e a publicação da Lei Orçamentária Anual – LOA, a Secretaria do Tesouro Nacional – STN, por meio de fita magnética elaborada pela Secretaria de Orçamento Federal – SOF, registra no SIAFI os créditos orçamentárias iniciais em contas do sistema orçamentário e financeiro dos órgãos integrantes do sistema de programação financeira. Também são registrados no SIAFI, pelo órgão central do sistema de programação financeira, os subtetos estabelecidos aos valores da Lei Orçamentária Anual fixados pelo Decreto de Programação Financeira do exercício.

A Proposta de Programação Financeira - PPF, constitui o registro pelo qual as Unidades Gestoras, mediante o seu registro no SIAFI, solicitam os correspondentes recursos financeiros para o pagamento de suas despesas aos respectivos órgãos setoriais e estes ao órgão central do sistema de programação financeira.

As PPF são apresentadas com as seguintes informações:

- Categorias de Gasto;; - Tipo de Despesa (do Exercício ou RAP); - Código de Vinculação de Pagamento; - Fonte de Recursos; - Mês de referência; - Valor.

Atualmente a totalização dos valores apresentados nas PPF não pode exceder as dotações aprovadas no Orçamento Geral da União - OGU, sendo o controle realizado por meio do SIAFI, em conta contábil específica.

As PPF serão apresentadas nas seguintes categorias de gastos: A - Pessoal e encargos sociais; B - Dívida; e C - Outras Despesas. A COFIN/STN, de posse das PPF dos órgãos setoriais, elabora a Proposta de Programação

Financeira, com observância dos critérios indicados a seguir, por ordem de prioridade: - Volume de arrecadação dos recursos, de forma que o montante a ser liberado fique limitado

ao efetivo ingresso dos recursos no caixa do Tesouro Nacional; - Existência de dotação orçamentária nas categorias de gasto, para utilização dos recursos

nos órgãos setoriais; - Vinculações constitucionais e legais das receitas arrecadadas, bem como os respectivos

prazos legais de repasse dos recursos; - Prioridades de gasto, previamente estabelecidas por Decreto do Presidente da República; - Demanda apresentada pelos órgãos; - Sazonalidades específicas de alguns gastos; e - Política fiscal estabelecida para o período (déficit ou superávit fiscal). A STN, após as considerações e os ajustes necessários, registra a Programação Financeira

Aprovada - PFA.Os OSPF, em função do teto fixado na PFA, estabelecerão os limites para suas unidades gestoras.

13.2.3 Regras para Liberação de Recursos e Execução da Despesa O Decreto de Programação Financeira, em consonância com o que estabelece a LDO e a

LRF, define algumas regras para a liberação de recursos e execução da despesa:


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a) Não serão objetos de limitação, as dotações referentes às: - Transferências constitucionais e legais a Estados e Municípios por repartição de receita e as

relativas as despesas com pessoal e encargos sociais, juros, encargos e amortização da dívida;

- Relativas aos grupos de despesa com pessoal e encargos sociais, juros, encargos e amortizações da dívida;

- Destinadas ao pagamento do Seguro Desemprego e Abono Salarial, Fundo de Compensação e Variações Salariais - FCVS, sentenças judiciais transitadas em julgado, benefícios previdenciários e os relativos à Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, formação de estoques públicos e subvenções econômicas no âmbito do Ministério da Agricultura e das Operações Oficiais de Crédito, despesas financeiras, de recursos entregues aos estados e municípios nas condições da Lei Complementar nº 87 e as transferências destinadas a financiar programas de desenvolvimento econômico à cargo do BNDES.

b) A realização de despesas à conta das fontes de recursos se realizará somente até o montante da efetiva arrecadação das receitas correspondentes;

c) O pagamento de despesas do exercício, inclusive de Restos a Pagar de exercícios anteriores ocorrerá até os montantes constantes dos anexos referentes a pagamentos;

d) Serão considerados nos limites dos anexos de pagamentos do exercício:

- as ordens bancárias emitidas a partir do último dia útil do exercício anterior;

- as ordens bancárias “intra-SIAFI” emitidas no exercício financeiro corrente;

- as emissões de DARF, GPS, DAR e GSE no SIAFi;

- os pagamentos em moeda estrangeira, inclusive aqueles relativos a operações realizadas com recursos de organismos financeiros internacionais;

- aquisições de bens e serviços realizados mediante operações de crédito interna e externas;

e) Observadas as exclusões elencadas no item “a” acima, a liberação de recursos do Tesouro aos órgãos, terá por base os limites fixados nos anexos de pagamentos, levando-se em conta as disponibilidades de recursos e o pagamento efetivo de cada órgão;

f) É vedado o remanejamento de limites do anexo com fontes de recursos próprios para fontes de recursos do Tesouro;

g) No prazo de quinze dias, os Ministros e Secretários de Estado estabelecerão os limites de pagamento a serem observados mensalmente pela unidades orçamentárias dos respectivos órgãos;

h) As unidades orçamentárias que ultrapassarem o limite de pagamento estabelecido, ficam impedidas de receber transferência de recursos, enquanto perdurar a situação de excesso de pagamentos;

i) No mínimo cinco por cento das despesas empenhadas à conta de fontes oriundas do Tesouro Nacional, com dispensa de licitação amparada por lei específica, terão os respectivos recursos financeiros solicitados na modalidade de Empenho com Garantia de Pagamento contra Entrega;


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j) Os créditos suplementares e especiais autorizados no exercício terão sua execução condicionada aos limites fixados nos anexo;

k) Os gerentes de Programas deverão registrar, na forma solicitada pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI/MPO, as informações referentes à execução física das ações dos respectivos programas, com vistas a subsidiar a administração orçamentária e financeira de que trata o Decreto;

l) A SPI encaminhará à STN, até o dia 15 de cada mês, a distribuição por órgão e fonte, dos limites a serem liberados no respectivo mês;

m) Os gerentes dos Programas encaminharão à SPI, até o dia 10 de cada mês, o demonstrativo dos pagamentos efetuados no mês anterior, inclusive dos restos a pagar, a previsão para o mês corrente e a execução física das ações do programa;

n) Os dirigentes dos órgãos setoriais dos Sistemas Federais de Planejamento e de Orçamento e de Administração Financeira e os ordenadores de despesa são responsáveis pela observância, nas execuções orçamentária e financeira das dotações liberadas na forma deste Decreto, inclusive quanto aos Programas estratégicos, do cumprimento de todas as disposições legais aplicáveis à matéria;

o) A execução orçamentária da despesa com pessoal e encargos sociais dos órgãos do Poder Executivo, exceto precatórios e despesas correntes de sentenças judiciais transitadas em julgado de empresas públicas e sociedades de economia mista, obedecerá, em cada mês, a cronograma estabelecido no correspondente anexo do Decreto.

p) Somente será admitido pagamento de demais despesas de pessoal, após assegurado o pagamento da folha normal, que compreende a remuneração do mês de referência, décimo-terceiro salário, férias e aquelas decorrentes da aplicação do disposto no artigo 8º do Decreto nº 2.693, de 28 de julho de 1998.

q) Os recursos financeiros correspondentes as dotações orçamentárias e aos créditos adicionais consignados aos Poderes Legislativo, Judiciário e ao Ministério Público da União, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em obediência ao disposto no artigo 168 da Constituição Federal e demais legislação pertinente, em valores correspondentes ao saldo de recursos a liberar, dividido pelo número de meses a decorrer até o final do exercício;

r) A demonstração da compatibilidade entre os limites liberados para movimentação e empenho e o cumprimento das metas de resultado primário, constam em respectivo anexo deste Decreto;

s) Os dirigentes de órgãos setoriais dos Sistemas de Planejamento e de Orçamento, de Administração Financeira e os ordenadores de despesa deverão observar a precedência para a execução de Programas Estratégicos e de ações governamentais de natureza contínua e permanente, assim como as vinculações de pagamento conforme definições do órgão central de Administração Financeira.

t) Os ordenadores de despesa deverão indicar, obrigatoriamente, nas ordens bancárias referentes às despesas dos Programas Estratégicos, o número do empenho correspondente.


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13.2.4 Liberação de Recursos

As liberações de recursos da STN para os OSPF são efetuadas por fonte de recursos, em 3 (três) grandes grupos:

A – Pessoal B – Dívida C – Custeio. No que se refere a fonte de recursos pode-se separar as liberações em três grandes grupos:

a) Fonte Ordinária do Tesouro Nacional: representa os recursos arrecadados sem destinação específica para o gasto. Exemplo: Fonte 100.

b) Fontes vinculadas: são aquelas decorrentes de mandamentos constitucionais e de leis ordinárias com destinação específica no Orçamento Geral da União.

– Transferências Constitucionais:

a Estados , DF e Municípios. Ex: FPM, FPE, FUNDEF, etc.

a Fundos, Programas ou Ações. Ex: FAT, BNDES.

– Transferências Legais:

a Estados, DF e Municípios. Ex: Royalties Petróleo

a Órgãos e Fundos. Ex: Fundo penitenciário.

c) Fontes diretamente arrecadadas: constituem recursos próprios de órgãos e fundos ligados à administração direta e indireta. A denominação de “diretamente arrecadada” é conferida àquelas receitas, cuja arrecadação depende da ação do Órgão arrecadador e/ou beneficiário.

d) Demais fontes: neste grupo estão as fontes relativas ao pagamento da Divida Interna e Externa, às Operações de Créditos Internas e Externas, à venda dos Títulos Públicos, receitas de privatização, receitas de concessão, etc.

Normalmente as liberações de cota pela STN para os OSPF obedecem à seguinte periodicidade:

I – Recursos financeiros para o pagamento das despesas com Pessoal e encargos sociais:

- Para órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário: no dia 20 de cada mês;

- Para órgãos do Poder Executivo: no último dia útil de cada mês;

II – Recursos financeiros para o pagamento das Outras Despesas Correntes e de Capital:

- Para órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário: em até três cotas, até o dia 20 de cada mês;

- Para órgãos do Poder Executivo: em até três cotas até o último dia útil de cada mês;

III – Liberações específicas:

- Bolsas de Estudo do MEC e do MCT: no dia 1º de cada mês;

- Merenda Escolar: no dia 20 de cada mês;

- Recursos para o SUS: nos dias 1º, 10, 20 e 30;

- Projetos Estratégicos: no dia 17 de cada mês;

- Contrapartida de recursos externos: em até duas vezes ao mês.

IV - Dívida Interna e Externa: no vencimento da obrigação;

V – Transferências Constitucionais:

- FPM/FPE/IPI/FNE/FNO/FCO/FUNDEF: decendialmente (L.C. 62/89);


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- Royalties Itaipu: no dia 20 de cada mês;

- Royalties Petróleo: no dia 20 de cada mês;

- L. C. 87/96 (Lei Kandir): no dia 30 de cada mês;

- Complementação da União para o Fundef: no dia 30 de cada mês; No que se refere a programação da despesa pode-se separar em:

a) Despesas não Programáveis

Assim denominam aquelas despesas cuja liberação dos recursos se completa na classificação da receita ingressada. A efetivação da liberação leva-se em conta os valores efetivamente arrecadados e classificados e a dotação orçamentária correspondente. São exemplos: as transferências constitucionais aos Estados, DF e Municípios (FPM, FPE, L.C 87/96).

b) Despesas Programáveis

Despesas Programáveis são aquelas cuja liberação depende da observância dos seguintes pré-requisitos:

- disponibilidades existentes;

- estimativa do ingresso dos recursos;

- limites orçamentário e de pagamento estabelecido no Decreto de Programação Financeira;

- demanda dos órgãos

- política fiscal estabelecida para o período.

São exemplos as Outras Despesas Correntes e de Capital, Pessoal e Encargos Sociais, Serviço da Dívida, Benefícios Previdenciários, etc.

13.3 Espécies de Vinculações de Receitas

13.3.1 Transferências para Estados e Municípios Do produto da arrecadação dos impostos e contribuições, em função da repartição das

receitas tributárias aos estados e municípios e de outras vinculações existentes, parte o Tesouro não pode utilizar livremente. Isto porque, no momento da arrecadação de um determinado imposto ou contribuição já se sabe de antemão quem será o beneficiário. A União legisla sobre o assunto, arrecada, fiscaliza, classifica e realiza a entrega nas formas legalmente definidas.

Constitucionais São parcelas das receitas federais arrecadadas pela União transferidas aos Estados, ao

Distrito Federal e aos Municípios. O rateio da receita proveniente da arrecadação de impostos entre os entes federados representa um mecanismo fundamental para amenizar as desigualdades regionais, na busca incessante de "promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre Municípios" (art.161, inciso II, da Constituição).

No rol das vinculações de receitas federais, se destacam as vinculações constitucionais, ou seja, aquelas estabelecidas no próprio texto constitucional. São elas:

I - Fundo de Participação dos Estados (FPE) - Art. 159-Ia; II - Fundo de Participação dos Municípios (FPM) - Art. 159-Ib; III - Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO) - Art. 159-Ic; IV - Fundo Constitucional do Norte (FNO) - Art. 159-Ic; V - Fundo Constitucional do Nordeste (FNE) - Art. 159-Ic; VI - Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados (FPEX)-Art. 159-II; VII - Imposto Territorial Rural (ITR - 50%)- Art. 158-II ; VII - Imposto sobre Operações Financeiras (IOF-ouro) - Art. 153-§5°. VIII - Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) - Art. 239;


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IX - Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - Art. 212; e X - Financiamento da Seguridade Social - Art. 195-I e III. Legais Por vinculações legais entendemos como sendo aquelas em que a vinculação não se dá no

texto constitucional e sim por lei menor. Dentre elas, destacamos: a - Cota-Parte Adicional Frete Renovação Marinha Mercante; b - Contribuição para o Fundaf; e c - Adicional de Tarifa Portuária.

13.3.2 Fundos de Participação (FPM/FPE)

O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), e dos Municípios (FPM) é a denominação da parcela de impostos arrecadados pela União e que a Constituição destina para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Da arrecadação líquida do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza - IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI, a União destina aos Estados, DF e Municípios os percentuais estabelecidos na Constituição Federal.

A Lei Complementar nº 91, de 22.12.97, ao dispor sobre os coeficientes do FPM, e a Lei

Complementar nº 62, de 28.12.89, ao disciplinar o FPE, fundamentaram-se, de maneira geral, em dois importantes fatores redistributivos - a população e a renda per capita -, contemplando, assim, aspectos como a dinâmica demográfica dos municípios e a própria demanda por serviços públicos, inversamente à renda per capita, esse último no tocante aos municípios das capitais.

Base de Cálculo O art. 159, da Constituição estabelece que a União entregará: "I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte forma: a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito

Federal; b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios; c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões

Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à região, na forma que a lei estabelecer."

Participação Percentual

Denominação dos Fundos Constitucionais Imposto sobre a Renda e Proventos de

Qualquer Natureza - IR

Imposto Sobre Produtos

Industrializados - IPI

Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal - FPE 21,5 21,5

Fundo de Participação dos Municípios - FPM 22,5 22,5

Fundo de Financiamento do Norte - FNO 0,6 0,6

Fundo de Financiamento do Nordeste - FNE 1,8 1,8

Fundo de Financiamento do Centro-Oeste - FCO 0,6 0,6

TOTAL 47,0 47,0


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Da receita bruta arrecadada com pagamentos do IR e do IPI, inclusive multas e juros, são

retirados os incentivos fiscais (FINOR, FINAM, FUNRES, PIN e PROTERRA) e as restituições. Do valor resultante (receita líquida) é que são calculados os percentuais destinados aos Fundos de Participação.

Cálculo das Cotas

Compete ao Tribunal de Contas da União, na forma do disposto no parágrafo único do art.

161 da Constituição, efetuar o cálculo das quotas relativas aos fundos de participação, de que trata o art. 159 da Constituição Federal, observados os critérios previstos na Lei nº 5.172/66, com as alterações do Decreto-lei nº 1.881/81, e da Lei Complementar nº 91/97, de 22.12.97.

A Lei Complementar nº 59, de 22.12.88, ao dar nova redação ao § 3º, art. 91, da Lei nº 5.172/66, determinou que a revisão dos coeficientes dos Fundos de Participação, que antes era de 5 em 5 anos, passasse a ser feita anualmente, com base em dados oficiais da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.

Com base nos dados oficiais de população e de renda per capita produzidos pela Fundação

IBGE, por meio de estimativas ou apurados em Censo Demográfico, e conforme determina o art. 92 da Lei nº 5.172/66, até o último dia útil de cada exercício, o TCU comunica ao Banco do Brasil S.A. os coeficientes individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal e de cada Município.

Fundo de Participação dos Estados - FPE O FPE constitui importante instrumento de redistribuição da renda nacional, ao transferir parcela dos recursos em áreas mais desenvolvidas para áreas menos favorecidas do País.

Como já informado, os recursos do FPE (correspondentes a 21,5 % da receita do IPI e do IR) são rateados observando a seguinte regra: 85 % (oitenta e cinco por cento)para as unidades estaduais das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste; e 15 % (quinze por cento) para os estados das regiões Sul e Sudeste.

Os percentuais que cabem às diferentes regiões são os seguintes: NORTE NORDESTE CENTRO-OESTE SUL SUDESTE 25,37% 52,46% 7,17% 6,52% 8,48%

A Lei Complementar nº 62, de 28.12.1989, ao definir normas sobre o cálculo, a entrega e o controle das liberações dos recursos dos Fundos de Participação, que os critérios de rateio a vigorarem a partir de 1992, seriam fixados em lei específica, com base na apuração do Censo de 1990, ficando assente que os coeficientes do FPE constantes do seu anexo único continuariam em vigor até que fossem definidos os novos critérios. Ante a ausência da fixação desses critérios, os recursos do FPE vêm sendo distribuídos aos 26 Estados e ao Distrito Federal de acordo com os coeficientes fixados no anexo único da Lei Complementar nº 62/89.

Existem no Congresso Nacional vários projetos de lei propondo alterações nos atuais percentuais de distribuição do FPE. Entretanto, como se trata de matéria financeira, que envolve as vinte e sete unidades da federação, qualquer mudança nos atuais percentuais implica em perda para alguns e ganho para outros. Daí uma das razões do anexo único da LC 62/89 estar em vigor até hoje.

Fundo de Participação dos Municípios - FPM A definição dos coeficientes atribuídos aos municípios do interior leva em consideração,

exclusivamente, a população, atualizada pela Fundação IBGE.


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O Tribunal de Contas da União, de posse dos dados oficiais de população do IBGE, atribui a cada município um coeficiente individual de participação determinado de acordo com as faixas de habitantes previstas no Decreto-lei nº 1881, de 27.8.1981. A Decisão Normativa nº 38/2001 fez publicar a tabela abaixo, contendo a faixa de habitantes e o respectivo coeficiente.

DECISÃO NORMATIVA Nº 38/2001 - TCU

FPM - INTERIOR - TABELA DE COEFICIENTES

EXERCÍCIO 2002

FAIXA DE HABITANTES COEFICIENTE Até 10.188 0,6 De 10.189 a 13.584 0,8 De 13.585 a 16.980 1,0 De 16.981 a 23.772 1,2 De 23.773 a 30.564 1,4 De 30.565 a 37.356 1,6 De 37.357 a 44.148 1,8 De 44.149 a 50.940 2,0 De 50.941 a 61.128 2,2 De 61.129 a 71.316 2,4 De 71.317 a 81.504 2,6 De 81.505 a 91.692 2,8 De 91.693 a 101.880 3,0 De 101.881 a 115.464 3,2 De 115.465 a 129.048 3,4 De 129.049 a 142.632 3,6 De 142.633 a 156.216 3,8 Acima de 156.216 4,0

Fonte: Decreto-Lei nº 1.881/81, de 27.08.81 De forma resumida tem-se que os recursos do FPM são distribuídos mediante os seguintes

critérios: 10 % para os municípios das capitais, proporcionalmente à população, em relação ao conjunto das capitais, e ao inverso da renda per capita do respectivo estado; 86,4 % para os municípios interior, sendo 3,6 % para o Fundo Reserva.

A distribuição do Fundo Reserva será proporcional a um coeficiente individual de participação,

resultante do fator representativo da população e do fator representativo do inverso da renda "per capita" do respectivo Estado, de conformidade com o disposto no artigo 90 da Lei nº 5.172, de 25 de fevereiro de 1966.

A partir de 1997, com a edição da Lei Complementar nº 91, de 22 de dezembro de 1997, os coeficientes de participação dos municípios no rateio de distribuição das cotas do FPM passaram a ser fixados de acordo com aquele dispositivo legal.

13.3.3 Bloqueios dos Fundos de Participação As parcelas dos Fundos de Participação podem ser bloqueadas diante da inadimplência dos

Estados, Distrito Federal ou Municípios junto à União e suas autarquias. Estabelece o art. 160, da Constituição: "Art. 160 É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos

atribuídos, nesta Seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.


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Parágrafo único . A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de

condicionarem a entrega de recursos: I - ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias."

Pelo INSS Os pedidos de bloqueios das cotas do FPE/FPM por conta de débitos ou irregularidades junto

à Previdência Social são realizados pelo Instituto Nacional do Seguro Social, com envio das informações ao Banco do Brasil por intermédio do Serviço Federal de Processamento de Dados do Governo Federal em uma única vez no mês. Essas informações são armazenadas no Sistema de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI.

Os comandos de desbloqueio são efetuados, também, pelo INSS, por meio de registro no

SIAFI. As informações comandadas diariamente são encaminhadas ao Banco do Brasil pelo SERPRO.

Pela SRF Processo semelhante é realizado pela Secretaria da Receita Federal no tocante aos débitos

de Estados e Municípios para com o Programa de Formação de Patrimônio do Servidor Público. Pela PGFN (Dívida Ativa) O bloqueio das cotas do FPE/FPM pode ser efetuado pela Procuradoria-Geral da Fazenda

Nacional, quando se tratar de débitos inscritos na dívida ativa da União. Também os Tribunais de Contas, quando forem verificadas irregularidades ou nos casos de

descumprimento de suas determinações, podem determinar o bloqueio das cotas dos Fundos de Participação.

Verifica-se portanto que, atualmente, a Secretaria do Tesouro Nacional - STN não tem

qualquer participação no bloqueio das cotas do FPE/FPM por conta de irregularidades junto à Previdência Social e à Receita Federal.

As informações disponíveis no SIAFI possibilita à STN, quando solicitada, prestar os

esclarecimentos necessários aos Estados e Municípios sobre a origem dos bloqueios e as providências que devem ser tomadas para a liberação dos recursos.

13.3.4 IPI-Exportação

A Lei Complementar nº 61, de 26 de dezembro de 1989 é que estabelece as normas para a participação dos Estados e do Distrito Federal no produto da arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI, relativamente às exportações.

O repasse correspondente a 10 % do produto da arrecadação do IPI aos Estados e ao Distrito

Federal é feito decendialmente, nas mesmas datas dos créditos do Fundo de Participação. O cálculo das parcelas pertencentes a cada unidade da federação compete ao Tribunal de

Contas da União, conforme estabelecido na LC 61/89, transcrita abaixo.

13.3.5 Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - Fundef.

O FUNDEF, previsto pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996, é um fundo de natureza contábil, instituído no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal e foi instituído pela Lei 9.424, de


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1996, visando à melhoria da qualidade da educação, à valorização do magistério, bem como à municipalização do ensino fundamental. O FUNDEF foi implantado em todos os Estados e no Distrito Federal, a partir de janeiro de 1998. No Estado do Pará o Fundo foi implantado, opcionalmente, a partir de julho de 1997.

Composição do FUNDEF

O FUNDEF é composto por 15 % dos seguintes recursos: • FPE • FPM • IPI-EXPORTAÇÃO • ICMS, inclusive aqueles decorrentes da LC 87/96. Complementação da União

Além desse recursos, o Fundo recebe complementação da União sempre que, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, seu valor por aluno/ano não alcançar o mínimo definido nacionalmente.

O valor mínimo anual por aluno para 2001 foi estabelecido no Decreto nº 3742/2001 para o ano de 2002 o valor mínimo é de R$ 418,00 para os alunos matriculados da 1 a 4 série e de R$ 438,00 para os alunos matriculados da 5 a 8 série.

13.3.6 Desoneração do ICMS (Lei Kandir)

O Governo Federal, com a edição da Lei Complementar nº 87/96, e visando aumentar as exportações brasileiras, isentou alguns produtos da incidência do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.

Como a instituição do referido imposto é de competência estadual e com a medida os estados

exportadores teriam prejuízos, houve a necessidade de uma compensação financeira calculada na forma do disposto nos §§ 3º e 4º do art. 31 da LC 87/96, com a nova redação dada pela LC 106/2000, como forma de compensação aos estados e municípios por esta renúncia fiscal.

13.3.7 Imposto Territorial Rural (ITR) O art. 158 da Constituição estabelece que:

"Art. 158. Pertencem aos Municípios

I - ...... II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade

territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados; "

Assim, do montante do Imposto Territorial Rural arrecadado pela União, incidente sobre a propriedade rural, 50 % (cinqüenta por cento) pertencem aos municípios e o restante à União.

O imposto sobre a Propriedade Territorial Rural é pago por todo contribuinte, pessoa física ou jurídica, que possui imóvel rural, sendo o domicílio tributário do contribuinte o município de localização do imóvel rural. Considera-se imóvel rural a área contínua, formada de uma ou mais parcelas de terra, localizadas na zona rural do imóvel.

13.3.8 Imposto Sobre o Ouro (IOF-Ouro)


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“Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: ............

§ 5.º O ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial, sujeita-se exclusivamente à incidência do imposto de que trata o inciso V do caput deste artigo, devido na operação de origem; a alíquota mínima será de um por cento, assegurada a transferência do montante da arrecadação nos seguintes termos:

I - trinta por cento para o Estado, o Distrito Federal ou o Território, conforme a origem;

II - setenta por cento para o Município de origem. “ A lei 7766, de 11 maio de 1989, dispõe sobre o ouro, ativo financeiro, e sobre seu tratamento tributário.

13.3.9 Royalties Os recursos do petróleo e gás natural são recursos devidos a Estados, Distrito Federal e Municípios a título de compensação financeira pelo resultado da exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural, extraídos de bacia sedimentar terrestre e de plataforma continental. A essa compensação financeira dá-se o nome de Royalties (Lei nº 9478/1997). O recolhimento é feito pela empresa exploradora (concessionária) à Secretaria do Tesouro Nacional, até o último dia útil do mês subseqüente àquele em que ocorreu a produção (Decreto nº 2.705/1998).

A apuração e o cálculo dos valores devidos aos Estados e Municípios são realizados pela Agência Nacional de Petróleo - ANP. O crédito aos beneficiários também depende de autorização da ANP.


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14 APURAÇÃO DO RESULTADO DO TESOURO NACIONAL

14.1 Resultado Primário do Governo Central

As Necessidades de Financiamento do Setor Público - NFSP, onde é calculado o resultado primário do Governo Federal, são definidas como o montante dos financiamentos obtidos, ou a serem tomados, pelo setor público em um dado período de tempo. No Brasil, as NFSP podem ser obtidas por meio de dois critérios: a) o “acima da linha”, calculado pela Secretaria do Tesouro Nacional; e b) o “abaixo da linha”, calculado pelo Banco Central do Brasil, com base nos balanços dos bancos.

14.2 Definição de Déficit Primário

Embora seja por vezes apresentado como uma medida do impacto de política discricionária do governo, o déficit estruturalmente ajustado abriga uma importante variável não discricionária, a saber, pagamentos de juros sobre o total da dívida pública, que normalmente são predeterminados pelo tamanho de déficits anteriores. O déficit primário (ou “déficit sem juros”) tenta medir a posição discricionária do orçamento atribuindo peso zero a pagamentos líquidos de juros no orçamento (Bart et al.-1989). O déficit primário também é valioso como indicador do êxito de políticas no sentido de levar a economia para um caminho de crescimento sustentável:

“O déficit primário mede como as ações correntes melhoram ou pioram o endividamento líquido do setor público e é importante para avaliar a sustentabilidade dos déficits governamentais. Embora seja possível gerir os déficits fiscais indefinidamente, o saldo primário acabará tornando-se positivo, de modo a cobrir pelo menos parte dos juros sobre a dívida corrente. Se a receita pública e a economia como um todo crescerem mais depressa que a taxa de juros reais, até o balanço primário pode permanecer em déficit. A longo prazo, contudo, geralmente não é possível crescer todo o tempo mais rápido que a taxa de juros” (Banco Mundial – 1988, pág. 56).

14.3 Metodologia de Apuração do Resultado

14.3.1 Do Tesouro Nacional

A apuração do resultado do Tesouro Nacional segue a metodologia de cálculo das Necessidades de Financiamento para o Governo Central sob o critério “acima da linha”, receitas menos despesas, enfocando a realização das receitas pela ótica da competência e gasto pela ótica de caixa (gasto efetivo), e abrangendo as operações de todas as entidades não-financeiras da administração direta e indireta que compõem o Orçamento Geral da União. Essa metodologia vem sendo aprimorada nos últimos anos, com o objetivo de conferir maior grau de transparência e confiabilidade às estatísticas fiscais.

14.3.2 Do INSS

Da mesma forma, a mensuração do resultado primário do INSS segue a realização das receitas pela ótica da competência e o gasto pela ótica de caixa (gasto efetivo). Ao mesmo tempo, essa apuração passou a ter como fontes de dados informações disponíveis que melhor indicam a realização da receita e da despesa efetiva, como as receitas da previdência recolhidas à rede bancária e contabilizadas no SIAFI e as ordens bancárias emitidas pelo INSS.

14.3.3 Contexto Histórico

Várias metodologias já foram utilizadas pelo Governo para apuração do gasto público, entre

elas destacam-se as seguintes:


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• Apuração da despesa pelo valor constante da lei orçamentária, acrescida dos créditos adicionais

e reduzida dos cancelamentos: esse método implicava a apuração da despesa provável, o que resultava em valor expressivamente diferente da efetivamente realizada;

• Apuração da execução financeira do Tesouro Nacional e do INSS, e a estimativa das demais

despesas, efetuada com base nos valores constantes da lei orçamentária: este método abrangia somente os valores que transitam em seu caixa, e considerava como despesa os valores das liberações efetuadas para os órgãos realizarem seus pagamentos. As distorções, neste caso, decorriam do fato de que os valores liberados não são utilizados de imediato, o que resultava também em discrepâncias;

• Apuração da despesa no estágio da liquidação também seria um bom critério para avaliação: em

face da defasagem de tempo entre o registro da liquidação e o seu pagamento, essa forma de apuração também provoca discrepância no cálculo do resultado.

O problema decorre do fato de que a apuração do resultado, pelo Banco Central, considera

os movimentos realizados na conta única do Tesouro Nacional naquela Instituição. Assim, a despesa somente é considerada para composição do resultado quando os valores de seu pagamento são debitados à conta do Tesouro.

Portanto, para que sejam eliminadas integralmente as discrepâncias entre os dois critérios de

apuração, é necessário que também na metodologia de cálculo do resultado “acima da linha” a despesa seja considerada não pelo valor liquidado em cada período, mas pelo valor efetivamente pago.

Por esse motivo, a Secretaria do Tesouro Nacional desenvolveu consulta específica no

Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, denominada transação “CAIXA”, com o objetivo de classificar os valores desembolsados a débito da conta única, de forma a apurar a despesa efetivamente paga.

14.3.4 Aspectos Relevantes

O instrumento, adotado a partir janeiro de 1998, consiste em programa de processamento de dados que realiza a “leitura” diária de todas as ordens bancarias emitidas no SIAFI, agregando-se também os saques efetuados à conta única por ordem da STN. Utilizando-se indicadores constantes das ordens emitidas, como a sua modalidade e os dados preenchidos para fins de classificação contábil, é possível especificar, com relativa precisão, o grupo de despesa e outras informações. Pode parecer que a tarefa não apresenta grandes dificuldades, visto que se realiza mediante manuseio de base de dados inteiramente informatizada e construída com a exatidão conferida pela natureza contábil dos registros. No entanto, algumas particularidades dos mecanismos operacionais adotados, a seguir elencadas, têm dificultado a realização desse trabalho com o grau de precisão necessário: a – Para que cada pagamento pudesse ser classificado com o mesmo nível de detalhamento constante do orçamento, seria necessário que as ordens bancárias emitidas contivessem dados que permitissem relacionar os valores pagos com a respectiva classificação funcional-programática, bem como com a fonte de recursos utilizada, o que não ocorre atualmente.

b – Uma ordem bancária pode pagar despesas relativas a mais de uma classificação funcional-programática, como nos casos de pagamento de pessoal, onde cada parcela da folha é apropriada sob rubrica distinta. Nessa situação, o procedimento adotado é de apropriação prévia da despesa, a crédito de “contas a pagar”. O pagamento ocorre posteriormente em épocas distintas: o líquido da folha em data específica, os tributos e encargos sociais nas datas legalmente fixadas, e as consignações em outras datas.


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c – nem todos os pagamentos representam realização de despesa. Há os casos de restituição de recursos recolhidos indevidamente à conta única, as restituições de tributos e de depósitos diversos e inúmeras outras situações que podem ocasionar desembolsos não vinculados à execução orçamentaria. Assim é necessário que o sistema informatizado de contabilidade deixe margem para que o gestor arbitre a forma de registro contábil que julgue mais apropriada. d – uma vez que os milhares de usuários do SIAFI dispõem de arbítrio, mesmo que sob limitações, para efetuar os registros contábeis, e considerando-se que a cada dia são emitidas mais de dez mil ordens bancárias e também que fatos novos podem exigir novos procedimentos de registro, é de se concluir que as mudanças ocorrem com elevada freqüência, o que inviabiliza a fixação de um padrão de consultas aos registros que possa garantir a classificação dos desembolsos com exatidão. As ações já implementadas permitem classificar percentual elevado do valor das ordens emitidas. No entanto, em face de diversas peculiaridades dos procedimentos contábeis e operacionais adotados pelas unidades gestoras em todo o País, o instrumento ainda apresenta deficiências e o fornecimento dos dados sem a precisão necessária tem exigido exaustivo trabalho da STN no sentido da eliminação das distorções percebidas nos números apresentados.

14.4 A Transação CAIXA

O desenvolvimento da Transação CAIXA é parte de um processo iniciado em 1997, quando

as discrepâncias existentes entre os resultados divulgados pelo Tesouro Nacional - T.N. e pelo Banco Central - BACEN tornaram-se relevantes. A partir daí o Tesouro Nacional passou a se empenhar no levantamento das causas destas diferenças, e identificou que uma delas seria o momento de apuração da despesa, já que na época as despesas eram consideradas no Resultado do T.N. pela ótica de liberação de recursos pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN, o que não implicava, de imediato, no impacto à Conta Única do T.N.

Com a causa identificada o desafio passava a ser o desenvolvimento de uma sistemática

para apuração das despesas do Governo no momento do efetivo pagamento. Mesmo com todas as limitações, a Coordenação-Geral de Programação Financeira – COFIN, juntamente com a Coordenação-Geral de Contabilidade – CCONT, Coordenação-Geral de Sistemas - COSIS e o SERPRO, conseguiram aperfeiçoar a sistemática e modificar a Transação Caixa para fornecer as informações necessárias ao Resultado do T.N.

No entanto, este desafio continua ainda hoje, pois a demanda de informações é sempre mais

complexa exigindo um grau de detalhamento maior, sempre ressaltando que a STN dispõe de um Sistema que não foi concebido para gerar este tipo de informação no estágio de pagamento da despesa.

Assim, o SIAFI dispõe de uma transação muito rígida, que não permite alterações rápidas,

entretanto, com o advento do SIAFI Século XXI, espera-se que o novo sistema seja capaz de fornecer todas as informações necessárias para o levantamento dos gastos do Governo e que as mudanças sejam possíveis e realizadas de maneira tempestiva.

A sistemática adotada para a apuração das despesas do Governo pelo critério do pagamento

efetivo permite identificar a despesa no momento de impacto na conta única do Tesouro. Se de um lado esta metodologia possibilita identificar com precisão o valor de todas as ordens bancárias de saque contra a conta única, por outro não existe a garantia de que a classificação da despesa esteja totalmente correta.

Este problema é inerente ao ambiente operacional e conceitual do SIAFI, onde o enfoque

principal é garantir a informação no estágio de liquidação da despesa. No entanto, não é considerado fator impeditivo para que se obtenham informações mais precisas sobre o gasto efetivo do Governo Central.


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14.4.1 Critérios Gerais

A apuração do gasto efetivo tem como principal ferramenta a Transação “CAIXA” no SIAFI.

Esta transação classifica todas as ordens bancárias – OB de saque à Conta Única do Tesouro Nacional nos seus grandes grupos de despesas:

1 – Pessoal e Encargos Sociais 2 – Juros e Encargos da Dívida 3 – Outras Despesas Correntes 4 – Investimentos 5 – Inversões Financeiras 6 – Amortização da Dívida Além destes grupos, é dado um tratamento especial a algumas OB específicas devido à

necessidade de um maior detalhamento das informações, como, por exemplo, as OB do FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador, OB de aplicação financeira, OB STN, OB de Crédito de Reserva Bancária - OBR, entre outras.

Cabe ressaltar que nem todas as ordens bancárias de saque à conta única possuem

informações que permitam uma classificação automática pelo sistema, por isso a Transação “CAIXA” possui uma linha chamada “OB não identificada” que separa estes documentos.

Na apuração do gasto efetivo a regra geral é considerar os movimentos de saque à Conta

Única do Banco Central. Entretanto, em virtude de algumas peculiaridades da execução financeira, também são tratados outros documentos de movimentação de Conta Única no SIAFI: os DARF eletrônicos, as GPS – Guias de Recolhimento da Previdência Social, os DAR – Documento de Arrecadação de Receitas Estaduais e Municipais e algumas ordens bancárias Intra-SIAFI e as Guias do Salário Educação - GSE.

O quadro a seguir mostra as principais movimentações financeiras da conta única de um

órgão que executa suas despesas no SIAFI e ilustra o momento no qual a despesa é considerada na apuração do gasto efetivo.


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Verifica-se que as ordens de pagamento “intra-SIAFI” para as entidades que utilizam a Conta

Única apenas para recebimento de faturas e recolhimento de tributos, bem como para as empresas não integrantes do orçamento da União, apesar de não acarretarem saque à Conta Única do Tesouro no BACEN, são consideradas como despesa na data de sua emissão. Da mesma forma os DARF, GPS, DAR e GSE emitidos no SIAFI, muitas vezes constituem parte da despesa da unidade gestora e são considerados como pagamento efetivo no momento da emissão, apesar dos recursos não saírem da conta única.

14.4.2 Atualização dos Dados

A Transação Caixa é atualizada diariamente à noite com os documentos emitidos ao longo do

dia. Assim, no dia D (hoje) a transação fornece as informações das OB emitidas em D-1 (ontem) que impactarão a CTU do T.N. no BACEN hoje. Ou seja, o sistema disponibiliza a posição parcial das OB que serão sacadas da CTU no dia D.

No dia útil seguinte, com a inclusão das informações relativas às OB emitidas em D com

impacto no mesmo dia, o sistema disponibiliza a posição final dos saques efetuados no dia D. Neste mesmo dia ainda são considerados os DARF, GPS, DAR e GSE emitidos ao longo do dia D. Esta posição é preliminar, pois estes documentos tem até 2 (dois) dias para serem cancelados. Assim, a posição fechada do caixa é obtida em D+3.

Exemplo: Hoje dia 19/12/2001 (3ª feira) Transação CAIXA referente ao dia 19/12 no dia 19/12/2001 (3ª feira): Ø OB do dia 18/12 (2ª feira) com impacto em D+1 (19/12/2001)

Transação CAIXA referente ao dia 19/12 no dia 20/12/2000 (4ª feira): Ø OB do dia 18/12/2001 com impacto em D+1 (19/12/2001)

Apuração do Pagamento EfetivoApuração do Pagamento Efetivo

ÓrgãosCorreios

Entidades CTU Convênios deArrecadação

OB

DARF

ReservaBancária

GPS

DAR

STN

Conta Única

INSS

CREDOR

Empresas

OB


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Ø OB do dia 19/12/2001 com impacto em D+0 (19/12/2001) Ø DARF do dia 19/12/2001 – posição preliminar Ø GPS do dia 19/12/2001 – posição preliminar Ø DAR do dia 19/12/2001 – posição preliminar Ø GSE do dia 19/12/2001 – posição preliminar

Transação CAIXA referente ao dia 19/12 no dia 22/12/2000 (6ª feira): Ø OB do dia 18/12/2001 com impacto em D+1 (19/12/2001) Ø OB do dia 19/12/2001 com impacto em D0 (19/12/2001) Ø DARF do dia 19/12/2001 – posição final Ø GPS do dia 19/12/2001 – posição final Ø DAR do dia 19/12/2001 – posição final Ø GSE do dia 19/12/2001 – posição final

14.4.3 Impacto das OB na Conta Única do T.N. no BACEN

A regra geral define que toda ordem bancária de saque à Conta Única do T.N no Banco

Central, tem impacto em D+1 (dia útil posterior à data de emissão do documento), ou seja, dia no qual o Banco Central efetua o débito a Conta Única do Tesouro e crédito da Reserva do Banco favorecido.

No entanto, algumas ordens bancárias têm tratamento diferenciado e impactam a conta única

no mesmo dia de sua emissão: Ø Tipo 15 (OBP – OB de pagamento de valor inferior ao limite): utilizada pelas

diversas unidades gestoras para pequenos pagamentos e suprimento de fundos. O valor do limite estabelecido pode ser consultado na transação >CONLIMIOBP; atualmente é de R$ 500,00 (quinhentos reais).

Ø Tipo 29 (OBK – OB de câmbio): utilizada pelas diversas unidades gestoras quando da liquidação de contrato de câmbio. Aquelas emitidas após as 18 horas tem impacto no dia seguinte.

Ø Tipo 51 (OB STN): utilizada pelas unidades gestoras da STN nos pagamentos que tenham como crédito a conta de reservas bancárias do Banco do Brasil (Transferências Constitucionais, Operações Oficiais de Crédito, ...).

Ø Tipo 52 (OBJ – OB Judicial): utilizada por qualquer unidade gestora para cumprimento de ordem judicial.

Ø Tipo 53 (OBR – OB Reserva de Saque): utilizada apenas pelas UG autorizadas pela STN nos pagamentos que tenham como favorecido a conta de Reserva Bancária de qualquer banco ou movimentação de contas no Banco Central. As OBR em que o favorecido é uma conta de Reserva Bancária podem ter impacto no mesmo dia quando autorizado pela COFIN. Aquelas que movimentam contas no Banco Central tem impacto sempre no mesmo dia.

Ø Tipo 58 (OBF – OB Folha de Pagamento): utilizada para pagamentos de Pessoal apropriados por meio de folha de pagamento. Aquelas autorizadas pela COFIN podem ter impacto no mesmo dia.

14.5 Acompanhamento do Gasto Efetivo dos Órgãos

Ao longo dos últimos anos o Brasil vem se destacando por uma mudança institucional e cultural no trato com o dinheiro público. A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF foi o grande marco desta mudança gerando uma ruptura na história político-administrativa do país.

Apoiada na transparência e no controle da gestão fiscal, a LRF exige a ampla divulgação de

quatro relatórios de acompanhamento da gestão fiscal: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais, Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal. Alguns destes relatórios de alguma forma até já existiam como instrumentos de programação financeira,


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principalmente no âmbito do Governo Federal onde o estabelecimento de Metas Fiscais não é nenhuma novidade.

Nos últimos anos, com a utilização dos conceitos de apuração das Necessidades de

Financiamento do Setor Público – NFSP sob critério “acima da linha”, apurado e divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN, o acompanhamento do Resultado Fiscal deixou de utilizar controles da execução orçamentária e financeira, para utilizar instrumentos de fluxo de caixa.

Desta forma, além dos limites de empenho, o decreto de programação financeira passou a

estabelecer limites de pagamento para os órgãos do Poder Executivo, cabendo à STN monitorar o gasto efetivo dos órgãos visando o cumprimento das metas fiscais. O conhecimento mais aprofundado do assunto e criação de ferramentas para apuração do gasto efetivo tornou-se um desafio. Num primeiro momento, os critérios e os instrumentos de controle acabaram ficando restritos à STN. Atualmente, os órgãos já têm acesso às informações e controlam os gastos de suas unidades com os mesmos instrumentos utilizados pela STN.


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15 PROGRAMAÇÃO DAS RECEITAS E DESPESAS DO TESOURO NACIONAL

15.1 Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 2000) representa um marco

na gestão dos recursos públicos. Esta lei regulamenta o artigo 163 da Constituição Federal, ao estabelecer as normas orientadoras das finanças públicas no País. Objetiva aprimorar a responsabilidade na gestão fiscal dos recursos públicos, por meio de ação planejada e transparente que possibilita prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Autoridades governamentais e agentes públicos passam a ser responsabilizados criminalmente pela má gestão dos recursos públicos e pelos atos que impliquem danos ao erário.

Estão sujeitos à Lei de Responsabilidade Fiscal os poderes Executivo, Legislativo, inclusive

Tribunais de Contas, e o Judiciário, bem como o Ministério Público e os órgãos da administração direta, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais subordinadas. A Lei de Responsabilidade se apoia em quatro eixos:

Planejamento - aprimorado pela criação de novas informações, metas, limites e condições para a renúncia de receita e para a geração de despesas, inclusive com pessoal e seguridade, para a assunção de dívidas, realização de operações de crédito, incluindo ARO, e para a concessão de garantias;

Transparência - concretizada com a divulgação ampla, inclusive pela Internet, de quatro relatórios de acompanhamento da gestão fiscal, que permitem identificar receitas e despesas: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais, Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal.

Controle – aprimorado pela maior transparência e qualidade das informações, exigindo uma

ação fiscalizadora mais efetiva e contínua dos Tribunais de Contas. Existem prazos para atender aos limites previstos.

Responsabilização – deverá ocorrer sempre que houver o descumprimento das regras, com

a suspensão das transferências voluntárias, das garantias e da permissão para contratação de operações de crédito, inclusive ARO. Os responsáveis sofrerão as sanções previstas no Código Penal e na legislação que prevê os crimes relacionados à Lei de responsabilidade Fiscal. Somente as ações nas áreas de saúde, educação e assistência social não sofrerão restrição quanto ao pagamento de serviço da dívida e transferências voluntárias, visando assim proteger a população contra os descumprimentos da lei pelas autoridades.

15.2 Foco da LRF: prevenção de riscos fiscais

A história das finanças públicas no Brasil foi marcada nas últimas décadas pela ocorrência de déficits fiscais expressivos em todas as esferas de governo, materializados pela adoção de inúmeros expedientes que viabilizavam a execução de gastos em montantes superiores à capacidade de pagamento do setor público. Apesar da existência no País, há vários anos, de um vasto instrumental de planejamento das ações de governo, o arcabouço legal até recentemente adotado permitia que fossem assumidos compromissos com base em expectativas de receitas futuras nem sempre fundamentadas em parâmetros consistentes, que garantissem a sua arrecadação. Havia uma cultura em que a despesa se realizava até o ponto em que os bens ou serviços eram entregues aos governos e ao final de cada exercício, ou do mandato de um governante, na ausência da arrecadação que lhe daria o devido suporte, o pagamento era transferido para o futuro. Esse processo se viabilizava com a utilização de diversas formas de comprometimento de receitas futuras, como as seguintes:

• endividamento junto ao setor financeiro (principalmente os bancos estatais federais e

estaduais) por intermédio de operações de antecipação de receita orçamentária (ARO) ou de contratação de empréstimos, principalmente junto aos bancos estatais;


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• emissão de títulos públicos;

• contratação de despesas acima dos limites autorizados na lei orçamentária, gerando futuras

confissões de dívidas;

• inscrição de despesas em restos a pagar;

• concessão de benefícios de natureza continuada sem respaldo em aumento permanente de receitas.

O crescimento descontrolado da dívida pública, freqüentemente, levava o Governo

Federal a se ver na contingência de socorrer os governos estaduais e municipais, inviabilizados pelo alto endividamento. Conforme destacado recentemente pelo Secretário Federal de Controle do Ministério da Fazenda, as deformações presentes na organização do Estado resultavam na prática de se passar o problema dos déficits fiscais “para o outro, para cima ou para o lado”, ou seja, para o próximo governante, para a União ou para o Banco. É fácil reconhecer as conseqüências do processo, principalmente quando se constata que, no final, todas as formas de repasse do déficit conduzem o problema para “o banco”, ou seja, para o sistema financeiro, com os conseqüentes impactos sobre a política monetária e sobre os índices de inflação. O resultado era que os custos terminavam recaindo mais fortemente sobre aqueles que dispõem de menores condições de acesso aos mecanismos de proteção da moeda, a parcela menos favorecida da população.

Os desequilíbrios fiscais em nosso País não eram decorrentes de situações conjunturais

que fugissem ao controle das administrações, mas da ausência de instrumentos que permitissem submeter a decisão do governante a critérios que lhe impusessem a responsabilidade pelas conseqüências macroeconômicas de seus atos. Essa situação possivelmente estava associada a uma limitada conscientização a respeito dos efeitos que decisões específicas de uma administração, mesmo que de um pequeno município, podem desencadear, levando a desequilíbrios de larga expressão que afetam toda a economia do País.

Foi para modificar esse estado do nosso ordenamento institucional e jurídico que se impôs a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. Diante das considerações apresentadas, não é difícil entender que a motivação da Lei reside na necessidade de normas legais que condicionem a ação dos governantes aos limites estritos de sua efetiva capacidade de gasto, de forma a prevenir déficits fiscais e o conseqüente crescimento descontrolado da dívida pública. Em resumo, o foco da Lei de Responsabilidade Fiscal está na prevenção de déficits fiscais. Foco da LRF: Prevenir déficits fiscais e o conseqüente crescimento descontrolado da dívida pública.

A LRF, juntamente com a Lei nº. 10.028, de 19 de outubro de 2000 – Lei de Crimes

Fiscais, instituiu mecanismos mais rigorosos para a administração das finanças nas três esferas de governo, dentre os quais destacam-se os seguintes:

• Obrigatoriedade de estabelecimento de metas anuais de resultado fiscal, na lei de diretrizes

orçamentárias, nas três esferas de governo;

• Compatibilidade da lei orçamentária anual com as metas de resultado estabelecidas;

• Edição, pelo Poder Executivo, de programação anual da execução orçamentária e financeira;

• Corte de despesas, na programação anual, quando a reestimativa de receitas indicar frustração e risco de não atingimento das metas estabelecidas;


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• Obrigatoriedade de efetiva arrecadação de todos os tributos instituídos, nas três esferas de governo;

• Estabelecimento de limites para gastos com pessoal;

• Proibição de aumentos de despesas de pessoal nos últimos 180 dias do mandato;

• Fixação de limites de endividamento, em percentual da receita líquida de cada ente da

federação; • Vedação de refinanciamento das dívidas dos estados e municípios;

• Condições mais rigorosas para as operações de ARO, inclusive a obrigatoriedade de sua

liquidação até o final do mesmo exercício financeiro;

• Vedação de contração, nos dois últimos quadrimestres do mandato, de despesa que não possa ser paga no exercício, ou de sua inscrição de restos a pagar quando não houver disponibilidade financeira suficiente para o seu pagamento.

15.3 Objetivos da programação anual

A necessidade de uma programação do fluxo de caixa do governo é reconhecida em nossa legislação há longa data. A Lei nº. 4.320, de 1964, já determinava o estabelecimento, a cada ano, de um quadro de cotas trimestrais que cada órgão fica autorizado a utilizar, com vistas ao atingimento dos seguintes objetivos:

a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo hábil, os recursos suficientes à melhor

execução do seu programa de trabalho durante o exercício; b) manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada

e a despesa realizada, visando à redução de eventuais insuficiências financeiras.

Para o Governo Federal, o Decreto-lei nº. 200, de 1967, impôs disciplinamento para a execução orçamentária e a programação financeira dos desembolsos autorizados na Lei Orçamentária Anual, prevendo o estabelecimento, pelo Poder Executivo, até trinta dias após a publicação da Lei Orçamentária, do fluxo de caixa e dos limites de saque contra a conta única do Tesouro Nacional.

Na ocasião da edição da Lei 4.320/1964, os objetivos da programação financeira consistiam

em assegurar os recursos necessários à execução da despesa e, em segundo lugar, prevenir eventuais déficits de caixa. No entanto, embora não mencionado tacitamente, aquela Lei já permitia que, ante uma eventual expectativa de frustração da receita estimada no orçamento anual, o Poder Executivo poderia adotar medidas de precaução, não autorizando a execução de parcelas do orçamento, a fim de manter o nível da despesa compatível com a previsão de arrecadação.

A LRF reconhece que uma gestão fiscal responsável implica mais que a implementação de

uma programação financeira voltada para a execução do orçamento aprovado. Exige a prevenção contra os riscos de desequilíbrio das contas públicas motivados por fatores mais ou menos previsíveis quando da elaboração da Lei Orçamentária. Reconhece também que o planejamento das ações do governo não se esgota com a elaboração da Lei Orçamentária Anual, mas deve ser permanentemente reavaliado e ajustado à efetiva capacidade financeira do Estado.

Nesse sentido, a LRF instituiu procedimentos visando: • a reavaliação periódica das expectativas de arrecadação e de resultado do exercício

corrente;


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• a realimentação do processo de planejamento; • a adoção de mecanismos de ajuste da execução orçamentária e financeira do exercício

corrente, para que o valor dos gastos se mantenha permanentemente compatível com a perspectiva de arrecadação e com o resultado fiscal programado;

A programação anual da execução orçamentária e dos desembolsos financeiros passou

então a ter por finalidade não só evitar eventuais déficits de caixa mas, principalmente, prevenir a ocorrência de déficits que possam acarretar a acumulação de restos a pagar e o conseqüente comprometimento de receitas futuras. Em última análise:

O foco da programação anual de execução orçamentária e financeira é a realização de ajustes nos valores da despesa autorizada quando tais ajustes ainda são possíveis, ou seja, quando ainda não houve a geração dos compromissos correspondentes.

15.4 Instrumentos Utilizados na Programação Anual O ordenamento instituído pela LRF impôs o estabelecimento de metas fiscais que deverão

nortear todo o processo de planejamento e de execução das finanças públicas em cada exercício, devendo ser cumpridas as seguintes etapas:

• Inclusão, na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, a cada ano, de um Anexo de Metas Fiscais que contenha não só a indicação dos resultados esperados mas também da consistência das estimativas de arrecadação;

• Inclusão, na Lei Orçamentária Anual - LOA, de demonstrativo de compatibilidade com as

metas estabelecidas na LDO;

• Programação de desembolsos mensais, com ajustes bimestrais da despesa autorizada;

• Publicação bimestral de relatório resumido da execução orçamentária;

• Avaliação quadrimestral do cumprimento das metas fiscais, em audiência do Poder Executivo junto ao Poder Legislativo.

A elaboração de um cronograma de desembolsos mensais tem por finalidade não só disciplinar o fluxo de caixa, mas está relacionada, também, com a necessidade de precaução do administrador público quanto a eventuais frustrações das estimativas de arrecadação. Além das dificuldades naturais inerentes a qualquer estimativa de receita, os percalços da economia produzem instabilidades que inevitavelmente reduzem o grau de previsibilidade das estimativas adotadas na elaboração das propostas orçamentárias anuais. Por esse motivo, é altamente provável que ocorram divergências expressivas entre os valores das receitas estimadas no orçamento aprovado e aqueles que efetivamente se realizam. A experiência demonstra que freqüentemente a tendência de tais divergências é no sentido de uma arrecadação menor que a prevista.

Assim, caso não tenham sido adotados ajustes tempestivos, ao final do exercício o desequilíbrio entre o volume das receitas estimadas e o valor efetivamente arrecadado implicará necessidade de corte no valor das despesas, ou a utilização de receitas futuras para pagamento da parcela de despesa que ultrapassar a arrecadação do ano.

Nos períodos de inflação elevada, a adequação dos valores da despesa poderia se viabilizar pelo simples retardamento de sua execução, uma vez que o processo inflacionário se encarregava de corroer o valor real das dotações. A programação dos desembolsos, portanto, assumia um papel adicional na adequação dos níveis de despesa aos níveis da receita, em valores nominais. Quanto mais se retardasse os pagamentos, menores seriam os valores reais pagos, procedimento conhecido como “administração fiscal na boca do caixa”.


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Outro mecanismo consistia no estabelecimento de sub-tetos para a execução da despesa,

visando contê-la dentro de limites adequados ao fluxo de ingresso de recursos no caixa mensal e anual, o que representava redução dos valores originalmente autorizados no orçamento. Esse mecanismo, largamente utilizado pelos Poderes Executivos, de forma discricionária, principalmente após o controle dos índices inflacionários, foi inserido no art. 9º. da Lei de Responsabilidade Fiscal, tornando-se obrigatório para todos os entes da federação. Nele se estabeleceu que, ao final de cada bimestre, se as expectativas de resultado indicarem o não atingimento dos limites fixados no Anexo de Metas Fiscais da LDO, os três poderes do governo deverão reduzir o montante da dotação orçamentária disponibilizada para empenho, assim como os respectivos pagamentos, de forma a readequar o montante da despesa do exercício a valores compatíveis com o atingimento daquelas metas.

A execução da despesa se realiza mediante cumprimento de diversas etapas, dentre as quais vale destacar:

• licitação; • empenho; • produção dos bens ou serviços, pela parte contratada; • liquidação; • pagamento.

O empenho da despesa representa o comprometimento de parcela da dotação orçamentária

com determinado gasto, já especificando o credor e o montante envolvido. A liquidação consiste no reconhecimento de que a despesa foi executada na forma como foi contratada, e representa o reconhecimento da obrigação pecuniária do governo junto a seus fornecedores ou prestadores de serviços. É a última etapa da execução orçamentária da despesa. Após essa etapa, resta executar a despesa sob o ponto de vista financeiro, ou seja, o pagamento, que se concretiza quando o ordenador de despesas emite a ordem bancária a favor do credor.

A despesa do exercício poderá ser alterada a qualquer momento, desde que se encontre em

uma das etapas anteriores à liquidação. Enquanto não houver a liquidação, as partes envolvidas poderão alterar as condições pactuadas e a despesa poderá ter seu valor alterado ou mesmo cancelado. É evidente que, quanto mais próximo o final do exercício, menor será a flexibilidade para ajuste no montante da despesa, em decorrência dos compromissos que vão sendo assumidos. Por outro lado, será maior o grau de previsibilidade quanto ao volume da receita total a ser arrecadada no ano, visto que parcela da arrecadação já se encontrará realizada e o comportamento das variáveis econômicas que afetam a receita será mais visível.

No entanto, se por um lado a proximidade do final do exercício traz maior segurança quanto

às estimativas de arrecadação da receita, por outro pode inviabilizar a realização dos ajustes que se fizerem necessários ao atingimento das metas fiscais. Por esse motivo, a prevenção dos riscos de desequilíbrio fiscal exige que as estimativas de receita e as autorizações de gasto, no início do exercício, sejam mais cautelosas.

15.5 Elementos da programação anual

A LRF instituiu a programação anual da execução orçamentária e financeira nos seguintes termos:

“Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea ‘c’ do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.” “Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas


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Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.”

Por força do art. 8º, a programação financeira deverá ser instituída por ato do Poder

Executivo, até trinta dias após a publicação dos orçamentos, e terá como objetivo primordial o cumprimento das metas de resultado fiscal estabelecidas na LDO.

Para viabilizar o estabelecimento da programação anual, é recomendável a atualização das estimativas de arrecadação, tão logo aprovada a Lei Orçamentária Anual, considerando-se eventuais mudanças no cenário adotado para realização das estimativas de receita quando da elaboração da proposta orçamentária, assim como fatos novos que eventualmente não tenham sido considerados durante a tramitação do projeto no Legislativo.

Havendo probabilidade de não atingimento do valor da receita estimada na Lei Orçamentária,

caberá a limitação do empenho da despesa a valores compatíveis com a arrecadação prevista. Portanto:

O ato que estabelecer a programação financeira anual deverá conter, no mínimo, os dois demonstrativos a seguir:

• um quadro com os valores que cada órgão do governo poderá empenhar durante o

exercício; • um quadro com os valores dos pagamentos (desembolsos financeiros) que cada órgão

poderá realizar a cada mês.

A elaboração desses elementos deverá partir dos dados da Lei Orçamentária, considerando as diversas vinculações de receitas, a maior ou menor flexibilidade do valor de algumas despesas, as sazonalidades de determinados pagamentos e também:

• os créditos adicionais; • as restituições de receitas e os benefícios fiscais;

• os restos a pagar do exercício anterior, assim como a perspectiva de inscrição de novos

restos a pagar no exercício corrente.

A vinculação de receitas é instrumento adotado de forma exagerada na administração pública brasileira, e sem dúvida se constitui numa das causas de desequilíbrio das finanças públicas.

A instituição de normativos legais e constitucionais impondo vinculações de receitas é

procedimento intimamente relacionado com a carência de recursos com que contam os Governos diante da ilimitada demanda de despesas. É necessário reconhecer que, em qualquer ocasião, e diante de qualquer volume de receitas, a demanda da sociedade por despesas do Estado é inevitavelmente maior que sua capacidade de gasto, uma vez que as necessidades de bens e serviços são infinitas, enquanto que a realização de receitas é limitada pela base econômica que gera a arrecadação tributária.

Quando as vinculações privilegiam determinadas ações do governo, todas as demais são

prejudicadas. Isto porque a capacidade de arrecadação possui limites rigidamente atrelados à renda gerada pelo conjunto da economia, de forma que a vinculação nem sempre produz aumento de receitas. Por isso, o resultado da vinculação termina sendo a redução do volume de recursos disponíveis para realização das despesas que não contam com receitas vinculadas. Desse processo, surgem alguns problemas:

• inversão de prioridades - os órgãos que contam com receitas vinculadas tendem a executar,

com esses recursos, os gastos de menor importância na escala de prioridade do governo, de forma a pressionar o Tesouro, posteriormente, para lhe alocar adicionalmente outros


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recursos necessários para o atendimento de despesas incomprimíveis, como os pagamentos de pessoal e encargos sociais;

• engessamento das prioridades - a vinculação legal da receita faz com que os gastos fiquem

atrelados às prioridades do passado, ao invés de estarem voltados para as necessidades observadas em cada época. O que ocorre comumente é que, uma vez estabelecida a vinculação, os setores beneficiados procuram, e muitas vezes conseguem, mantê-la ao longo dos anos, mesmo quando aquele gasto já não é o mais importante.;

• automatismo do gasto – a vinculação de receita reduz o campo de atuação da função alocativa do orçamento; Além disso, a vinculação funciona sempre em sentido único, ou seja, os recursos são

destinados para os setores previamente definidos mas, se houver frustração da receita vinculada, as despesas correspondentes não serão reduzidas, pressionando a disputa pelos demais recursos não vinculados.

Além da vinculação de receitas, outro aspecto relevante diz respeito à elevada rigidez de

parcela expressiva da despesa pública. É o caso das despesas de pessoal, que consomem a maior parte dos recursos dos estados e dos municípios, e de diversos outros itens de gasto, como os pagamentos de dívidas, de precatórios e de determinadas despesas imprescindíveis à manutenção das atividades essenciais do governo. Também não podem deixar de ser considerados os prazos de pagamento ou de transferências legalmente estabelecidos, bem como aqueles relacionados com a repartição das receitas entre as três esferas de governo.

Diante das limitações mencionadas, é recomendável que a elaboração da programação da

execução anual observe os critérios a seguir, enumerados por ordem de prioridade: • metas fiscais estabelecidas para o período; • volume de arrecadação estimada a cada mês, de forma que o montante a ser

desembolsado se compatibilize com o volume de recursos disponíveis;

• dotação orçamentária aprovada, por categorias de gasto;

• vinculações constitucionais e legais das receitas arrecadadas, bem como respectivos prazos legais de repasse dos recursos;

• demandas apresentadas pelos órgãos;

• sazonalidades específicas de alguns gastos.

Com base nesses dados, é possível realizar o quadro da programação mensal de

desembolsos de cada órgão, assim como o quadro de limites de empenho da despesa do exercício, cabendo esclarecer que esses limites deverão ser atualizados a cada dois meses, podendo ser ampliados ou reduzidos conforme permitam as estimativas de arrecadação.

15.6 Elaboração, acompanhamento e ajustes da programação anual

15.6.1 A Leitura dos Valores Previstos no Orçamento

A primeira Programação Financeira Anual é elaborada com base no Projeto de Lei Orçamentária encaminhado ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto. Para efeito de Programação Financeira, as despesas são classificadas por fontes de recursos e grupos, a saber: 1-Pessoal e Encargos Sociais 2-Juros e Encargos da Dívida


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3-Outras Despesas Correntes e de Capital 4-Investimentos 5-Inversões Financeiras 6-Amortização da Dívida

O citado Projeto de Lei é analisado nos seus grupos de despesas e fontes de recursos,

observando, em nível de órgão, as despesas que constituirão o fluxo de caixa do Tesouro Nacional, destacando as despesas primárias das financeiras.

As receitas, por sua vez, são analisadas destacando-se as condicionadas, ou seja, aquelas

que estão sujeitas à aprovação pelo Congresso Nacional, observando, no caso destas e de outras criadas, se o fato gerador das mesmas impactará ou não no cálculo do resultado primário do Governo Federal.

15.6.2 As Reestimativas de Valores

Os valores trabalhados na Programação Financeira podem não ser aqueles previstos no cenário de elaboração da Proposta Orçamentária. Quando isso ocorre, devido ao intervalo de tempo entre a elaboração do orçamento e da Programação Financeira, são realizadas pelos órgãos competentes reestimativas de valores tanto das receitas como das despesas anteriormente previstas.

15.6.3 A Montagem do Primeiro Fluxo de Caixa

O fluxo de caixa do Tesouro Nacional contempla todas as receitas e despesas do Governo Federal. É elaborado de forma a atender as políticas fiscal e monetária do governo.

Em forma de planilha, o fluxo é elaborado sob duas óticas distintas: de liberação e de caixa,

ou comumente chamada, gasto efetivo. A primeira considera como receita, os recursos recolhidos ao Tesouro Nacional e como despesa, os valores liberados pela STN. A segunda, considera toda a arrecadação líquida de tributos, contribuições sociais e econômicas e de outras receitas como taxas, tarifas, concessões, Parcela de Preços Específica - PPE, participação acionária e demais receitas da administração pública federal, inclusive, a receita própria de órgãos da administração direta. Considera-se como despesa, aquelas efetuadas mediante saque na Conta Única, inclusive as realizadas com recursos arrecadados nos próprios órgãos.

A estimativa de arrecadação das receitas federais elaboradas pela Secretaria da Receita

Federal é trabalhada pela STN de forma a gerar a receita por fontes de recursos, segundo a legislação vigente. A definição dos valores da receita do Tesouro por fonte de recursos é necessária, devido ao fato de que a programação de desembolso se efetiva a partir de legislação específica de cada tributo, que determina com maior ou menor rigidez, os montantes e prazos de repasses dos recursos arrecadados.

Buscando adequar as receitas e despesas à meta de resultado primário para o Governo

Federal, definida na Lei de Diretrizes Orçamentárias para o respectivo exercício, as informações relativas às despesas previstas são compatibilizadas com as estimativas das receitas de arrecadação dos tributos federais elaborada pela Secretaria da Receita Federal, de arrecadação líquida da Previdência Social e com as demais receitas.

Com vistas à elaboração dos quadros da programação orçamentária e financeira do

exercício, poderão ser desenvolvidos os passos a seguir. 1º Passo: Reunir as informações

É recomendável que a elaboração da programação financeira do exercício e do quadro de limites de empenho da despesa seja amparada em um demonstrativo de todo o fluxo financeiro previsto para cada mês do ano, o qual, por sua vez, consolide as seguintes informações:


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a) reestimativa do ingresso efetivo de cada uma das receitas, mensalmente, compreendendo eventuais restituições e renúncias e os ingressos decorrentes de convênios;

b) previsão de todos os pagamentos a serem realizados a cada mês, compreendendo os

valores a serem empenhados no exercício e os restos a pagar, para os principais itens de despesa, ou seja:

• pessoal e encargos sociais, considerando-se as sazonalidades decorrentes dos

pagamentos de férias, 13º. salário e outras que houver, assim como eventuais estimativas de elevação da despesa por ampliação do quadro, concessão de novos benefícios aos servidores e reajustes salariais previstos;

• dívidas a serem pagas mensalmente, como aquelas decorrentes de refinanciamento

de débitos junto ao INSS e ao FGTS, destacando-se os valores do principal a ser amortizado e dos juros;

• demais despesas correntes e de capital, de preferência classificadas quanto à

flexibilidade em relação a prazos de pagamento e às vinculações específicas, como os recursos de convênios, os repasses para o Legislativo e os gastos com educação;

• precatórios e outros itens relevantes que houver.

2º passo: comparar resultados e propor ajustes

O demonstrativo do fluxo financeiro anual, elaborado com as informações acima elencadas, permitirá uma nova avaliação dos resultados a serem alcançados periodicamente e ao final do exercício. Evidentemente, desconsideradas eventuais falhas nas estimativas de arrecadação, as diferenças entre as novas estimativas de resultado e aquelas adotadas para elaboração da Lei Orçamentária Anual serão decorrentes das modificações nas previsões de receitas e de despesas, motivadas por novos fatos como:

• mudanças da conjuntura econômica, com impacto nos índices inflacionários e no

crescimento da economia e, consequentemente, com efeitos sobre o valor da base de arrecadação;

• mudanças na legislação que produzam impacto sobre as receitas;

• necessidades de gastos adicionais não previstos inicialmente como, por exemplo, aqueles

decorrentes de situações de calamidade;

Caso as novas estimativas indiquem perspectiva de obtenção de resultados menores que os estabelecidos na LDO, será necessário adotar as medidas de ajuste previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal: a limitação de empenho e de movimentação financeira.

3º passo: limitação de empenho

A limitação de empenho de que trata a LRF diz respeito à necessidade de recondução do valor da despesa do exercício a montante que permita a obtenção das metas de resultado. Sobre o assunto, cabe tecer comentários sobre algumas questões relevantes na apuração do resultado, relacionadas com a metodologia a ser empregada, com a rigidez de algumas despesas e com a administração dos restos a pagar.

Quanto à metodologia recomendada, é importante considerar que a despesa somente se

encontra realizada depois de liquidada, de forma que não é recomendável lançar no resultado do exercício a parcela de despesa “não processada” inscrita em restos a pagar, visto que é usual que parte desse valor seja cancelado futuramente. No entanto, deve-se incluir na apuração do resultado o valor dos restos a pagar de exercício anterior que vierem a ser liquidados no exercício corrente. Por conseqüência, para fins de apuração dos resultados fiscais, é razoável que a despesa a ser


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considerada na programação anual corresponda ao valor de toda a despesa liquidada no exercício, compreendendo: o montante dos empenhos liquidados do próprio ano, inclusive os restos a pagar processados nele inscritos, acrescido dos valores dos restos a pagar em processamento inscritos em exercício anterior e liquidados no exercício corrente.

Este procedimento é o mais recomendado e o que está sendo utilizado por estados e

municípios, pois reconhece a despesa no momento em que esta gerou obrigação para o Estado. Na apuração do resultado do Governo Federal, por questões históricas e para compatibilização com o resultado apurado abaixo da linha, utiliza-se a ótica do pagamento efetivo, ou seja, reconhece-se como despesa no momento em que os recursos são sacados da conta única.

Assim, para o Governo Federal a despesa somente é considerada depois de paga, não

lançando no resultado do exercício a parcela de despesa processada e “não processada” inscrita em restos a pagar. Logo, inclui-se na apuração do resultado o valor dos restos a pagar de exercício anterior que vierem a ser pagos no exercício corrente. Por conseqüência, para fins de apuração dos resultados fiscais, a despesa a ser considerada na programação anual corresponde ao valor de toda a despesa paga no exercício, compreendendo: o montante dos empenhos pagos do próprio ano, inclusive os restos a pagar pagos nele inscritos, acrescido dos valores dos restos a pagar em processamento inscritos em exercício anterior e pagos no exercício corrente.

A limitação de empenho encontra obstáculos às vezes intransponíveis, relacionados com a

ausência de flexibilidade para redução do valor de determinadas despesas. A Lei de Responsabilidade Fiscal determina (art. 9º. § 2º.) que não serão objeto de limitação as despesas decorrentes de obrigações constitucionais e legais do ente, as destinadas ao pagamento do serviço da dívida e as ressalvadas na LDO. Adicionalmente, além de representarem o maior item da despesa dos municípios, o pagamento da folha apresenta flexibilidade extremamente limitada. Dessa forma, a limitação de empenho termina se viabilizando quase que exclusivamente em relação às dotações de custeio e investimento.

O outro aspecto relevante é que, ao não se considerar os restos a pagar no resultado do

exercício, uma forma eficiente de obtenção do resultado estabelecido na LDO seria lançar nessa rubrica o valor da despesa que não puder ser acomodado no cálculo do resultado. No entanto, é necessário cautela na administração desse processo. Se, a cada ano, parcela da despesa deixar de ser paga e for inscrita em restos a pagar, haverá tendência de crescimento contínuo dos restos a pagar, terminando por comprometer as finanças do ente (União, Estado ou Município).

Portanto, a limitação de empenho deverá se realizar mediante ato do Poder Executivo, no

qual se especifica as despesas que serão objeto de limitação e o correspondente montante que o ente fica autorizado a empenhar, preferencialmente observando os seguintes critérios:

• “corte” concentrado nas despesas de custeio e investimento que apresentem maior grau de

flexibilidade, mantendo-se preservadas, tanto quanto possível, as prioridades do governo;

• fixação de limites de empenho compatíveis com os limites de pagamento da despesa (de preferência iguais), de forma a evitar crescimento indesejado dos restos a pagar.

Finalmente, caso o empenho da despesa seja descentralizado em diversos órgãos da

administração, é importante que o ato expedido estabeleça os limites autorizados para cada órgão. E, ainda, para que haja maior transparência a respeito das despesas sobre as quais incidiu o ajuste, facilitando o acompanhamento da matéria por parte do Poder Legislativo e do público em geral, cabe registrar, a título de exemplo, que no Governo Federal as Leis de Diretrizes Orçamentárias têm exigido a cada ano a inserção, ao lado do valor dos tetos fixados para cada órgão, do valor das correspondentes dotações aprovadas na Lei Orçamentária Anual.

4º Passo – programação de desembolsos mensais

A elaboração da programação de desembolsos mensais terá como suporte o quadro do fluxo de ingressos e saídas de caixa, mencionado no 1º passo, ajustado para o atingimento das metas


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estabelecidas na LDO. De fato, o quadro ajustado representará o próprio cronograma mensal de desembolsos, contendo os valores mensais dos pagamentos relativos aos principais itens de despesa.

No entanto, para garantir a eficácia dessa programação, é necessário que se estabeleçam

cronogramas específicos para os pagamentos das despesas de pessoal e de custeio e investimento, principalmente, quando se tratar de pagamentos realizados por órgãos descentralizados.

A fixação de um cronograma para pagamento da folha de pessoal permite evitar que

decisões que elevam as despesas sejam executadas, mediante comprometimento das dotações autorizadas na lei orçamentária anual, antes que sejam realizados os ajustes correspondentes na programação financeira. Trata-se, portanto, de medida que visa submeter as decisões de pagamento de pessoal ao necessário ordenamento financeiro.

Dessa forma, a programação de desembolsos se constituirá de quadros que conterão os

valores a serem pagos mensalmente por cada órgão, distinguindo-se as despesas de pessoal e de custeio e investimento, assim como outras que vierem a ser consideradas relevantes pela administração.

É importante ressaltar que, por se tratar do atingimento de meta que abrange todo o conjunto de receitas e despesas do governo, a limitação de empenho e o cronograma de desembolso deverão abranger a totalidade dos recursos do governo, mesmo no que se refere a receitas arrecadadas por órgãos da administração indireta, exclusive empresas estatais.

Assim, quando órgãos descentralizados arrecadam receitas, ainda que reconhecidas como próprias, vinculadas a despesas específicas, e sem trânsito no caixa do órgão central de finanças, sua utilização deverá submeter-se ao cronograma de desembolsos mensais. Este, por sua vez, deverá abranger todo o conjunto do governo, já que a apuração do resultado fiscal abrange as finanças consolidadas de todos os órgãos dos três Poderes do ente (União, Estado ou Município).

Pelos mesmos motivos, também as transferências para o Legislativo deverão constar da programação. 5º passo: acompanhamento e ajustes bimestrais

A cada dois meses deverão ser reavaliadas as estimativas de receita e despesa e a perspectiva de resultados, realizando-se novos ajustes nos limites de empenho e no cronograma mensal de desembolsos, se necessário. As estimativas de receita deverão considerar novos fatos, conforme já mencionado, além de incorporar os valores já realizados. Quanto à despesa, é necessário incorporar os créditos orçamentários adicionais já aprovados pelo Legislativo, outros que se encontrarem em tramitação, assim como novas necessidades de gastos ainda não previstas nas programações anteriores.

Os quadros da programação deverão então ser atualizados, se houver necessidade. Eventual redução do valor da despesa autorizada certamente terá como dificuldade o fato de que parcela das dotações já se encontrarão comprometidas. Nessa situação, será necessário avaliar previamente as dotações que podem absorver o corte adicional e, caso não haja disponibilidade de crédito a empenhar que comporte o valor do corte, o ajuste necessário terá que se realizar mediante cancelamento de empenhos emitidos, quando possível.

É importante considerar que determinadas despesas não se reduzem pelo simples cancelamento dos empenhos correspondentes, como nos casos dos gastos com água, energia elétrica e serviços telefônicos. Cumpre reconhecer que as disposições da LRF quanto a limitações de empenho têm por finalidade a contenção das despesas e não o estabelecimento de mecanismo de escrituração contábil.


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O cancelamento ou a não emissão do empenho não é recomendável pois poderá representar apenas o falseamento da efetiva situação financeira, se as despesas estiverem sendo consumadas, gerando obrigações que, mesmo não registradas, terão que ser pagas no futuro.

Cabe observar que a LRF estabeleceu que não só a despesa, mas também a assunção de obrigações, serão registradas pelo regime de competência. Assim, o ajuste deverá realizar-se mediante adoção de medidas que efetivamente reduzam o montante das contas a pagar assumidas pelo governo durante o exercício. Na seção que trata dos restos a pagar apresentamos outros aspectos da limitação de empenhos e dos correspondentes impactos estas despesas.

15.7 Elaboração do Decreto de programação financeira anual

O Cronograma de Desembolso constitui em um importante instrumento do processo de execução financeira, na medida em que fixa limites de saques periódicos contra a Conta Única do Tesouro Nacional, permitindo, assim, ajustar o fluxo de caixa do Tesouro à execução orçamentária, ao atendimento de programas prioritários e ao cumprimento das metas fiscais.

As despesas de custeio e investimentos do Poder Executivo são destacadas do Orçamento

Geral da União, extraindo-se deste grupo, aquelas elencadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, como despesas que não serão objeto de limitação, a exemplo de transferências constitucionais e legais a estados e municípios, entrega de recursos na forma da Lei Complementar nº 87, benefícios previdenciários, abono salarial e seguro desemprego, precatórios e sentenças judiciais, formação de estoques públicos e subvenções econômicas no âmbito do Ministério da Agricultura, complementação do FUNDEF, por parte da União e despesas financeiras.

A dimensão do contingenciamento destas despesas é fixado em função da previsão da

receita anual, do montante de despesas não-discricionárias e da meta de resultado primário estabelecido na LDO.

São elaborados, então, dois cronogramas para o exercício, a nível de órgãos, com limites

para movimentação e empenho. O primeiro considera as despesas custeadas pelo grupo de fontes de recursos do Tesouro e o outro, com o grupo de fontes de recursos próprios. Após a definição desses limites, são estabelecidos os correspondentes cronogramas mensais de pagamentos a serem observados pelos respectivos órgãos da Administração Pública Federal.

Ao final de cada bimestre, se verificado que a realização da receita poderá não comportar o

cumprimento das metas de resultado, os três Poderes e o Ministério Público da União, promoverão nos trinta dias subseqüentes limitação de empenho e, conseqüentemente, de pagamento, segundo critério fixados pela LDO.

15.7.1 Receitas do Tesouro Nacional Receitas Primárias e Não-Primárias

As receitas primárias compreendem aquelas do Tesouro Nacional classificadas como correntes, ou seja, provenientes da arrecadação dos tributos, taxas e contribuições sociais e econômicas arrecadadas pela administração federal. As receitas não primárias constituem aquelas que não contribuem para a realização do resultado primário, ou seja, receitas obtidas pela remuneração do capital, alienação de ações e as provenientes de operações de crédito. As Receitas Fiscais

Entende-se por receitas fiscais aquelas resultantes do Poder de tributação do Estado. Impostos da União Imposto sobre Importação, Imposto sobre Exportação, Imposto sobre a Renda, Imposto

Territorial Rural, Imposto sobre Produtos Industrializados e imposto sobre Operações Financeiras.


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Contribuições Sociais e Econômicas Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social, Contribuição sobre o Lucro das

Pessoas Jurídicas, Contribuição para o PIN e PROTERRA, Contribuição para os Programas PIS/PASEP, Contribuição sobre Receitas de Loterias e Concursos Prognósticos, Contribuição Provisória sobre movimentação Financeira, dentre outras.

Receitas de Outorga e Permissão Constituem aquelas receitas resultantes de atividades privadas sob a regulamentação dos

Estado. São os casos das receitas provenientes dos serviços públicos de telefonia, energia e exploração de petróleo.

Demais Receitas Compreendem as receitas de dividendos recebidos à conta do lucro de empresas estatais, da

Parcela de Preços Específica (PPE), de arrendamento do patrimônio, da prestação de serviços e rendas de ativos mobiliários, receitas parafiscais como tarifas e aluguéis.

Receitas da Previdência Social Constitui a arrecadação das contribuições dos empregadores e dos trabalhadores da

iniciativa privada submetidos ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS, gerido pelo Instituto nacional de Previdência Social – INSS. O pagamento é realizado através das Guias da Previdência Social – GPS, por intermédio da rede bancária. Inclui o recolhimento do “Simples” e das demais receitas do INSS. Tais receitas são contabilizadas deduzidas das restituições e das arrecadações de terceiros (instituições como SESC, SENAI, SENAC, SESI e FNDE).

Receitas de Privatização Receita proveniente da alienação de participação societária, inclusive controle acionário de

empresas que sejam, direta ou indiretamente, propriedade da União.

Operações de Crédito Compreendem as receitas provenientes de colocação de títulos do Tesouro Nacional, através

de leilões junto ao mercado de capitais nacional, ou mediante acordos internacionais, sendo considerado o valor efetivamente recebido dos compradores dos referidos títulos.

Existem também as receitas de Operações Oficiais de Crédito, que decorrem de retornos de empréstimos, na forma de juros, amortização e outros encargos, concedidos pelo Tesouro Nacional às instituições financeiras autorizadas a operar com programas estabelecidos pelo Governo Federal, a exemplo de Custeio Agropecuário e Agroindustrial, Estoques Reguladores, PROEX, PRODECER , dentre outros.

15.7.2 Despesas do Tesouro Nacional

Definição de Despesas Discricionárias e Não-Discricionárias No sentido de adequar o nível de gastos autorizados no orçamento à capacidade financeira

do Tesouro Nacional, é necessário, na programação financeira, distinguir as despesas que não podem ter seus valores contingênciados por corresponder a ações prioritárias, de outras que podem ser contidas sem prejuízo de ações finalísticas.

Portanto, podemos definir despesas discricionárias, como aquelas não predeterminadas,

legal ou institucionalmente e, assim, passíveis de avaliação quanto ao mérito, e como não-discricionárias aquelas que por algum motivo, seja de ordem legal ou constitucional, não são passíveis de sofrerem restrições em seus valores.

Repartição Tributária As receitas tributárias federais repartidas com os Estados, Distrito Federal e Municípios

constituem aquelas estabelecidas nos artigos 157 a 159 da Constituição. São transferidos para Estados, DF e Municípios (FPM e FPE), 44% e 54% do IR e IPI, respectivamente, adicionados de 3% destinados a programas de financiamento ao setor produtivo das regiões Norte, Nordeste e


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Centro-Oeste e proporcionalmente aos respectivos valores de exportação. Adiante, este assunto será estudado com mais profundidade.

Pessoal e Encargos Sociais Constitui as despesas com salários e decorrentes de todos os servidores públicos civis e

militares dos três Poderes da União, inclusive os servidores das Autarquias e Fundações, assim como parte do pessoal do Governo do Distrito Federal (Saúde, Educação e Segurança) e dos ex-territórios.

Benefícios Previdenciários Considera o pagamento de benefícios aos aposentados e demais beneficiários do Regime

Geral de Previdência Social, efetuados pelo INSS, por meio de movimentação de reservas bancárias no Banco Central ou mediante emissão de ordens bancárias.

Abono e Seguro Desemprego Correspondem aos pagamentos pelo Fundo de Amparo ao trabalhador – FAT, através dos

bancos oficiais, do Abono Salarial e Seguro-Desemprego aos trabalhadores da iniciativa privada. Estes recursos se originam das Contribuições do PIS/PASEP.

Lei Complementar nº 87/96 Transferência de recursos aos estados pela desoneração do ICMS para exportação de

produtos primários e semi-elaborados e na aquisição de bens para integração do ativo permanente, conforme Lei Complementar nº 87/96.

Custeio e Investimento Despesas primárias destinadas à manutenção da máquina e à realização de políticas

públicas pelos órgãos da administração pública federal direta, dos Poderes Legislativo e Judiciário e das Autarquias e Fundações.

Subsídios e Subvenções Compreendem as equalizações de taxas de juros e despesas administrativas relativas aos

empréstimos efetuados pelas instituições financeiras aos setores agrícola e exportador. As equalizações correspondem à diferença entre o custo de captação das instituições financeiras e a taxa de financiamento. No caso das dívidas securitizadas pela União, corresponde à diferença entre o valor pago às instituições financeiras do serviço desta dívida e o efetuado pelos agricultores ao Tesouro Nacional.

Precatórios e Sentenças Judiciais Representam os pagamentos de créditos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou

Municipal, em virtude de decisões judiciais transitadas em julgado, cujos valores encontram-se previstos na Lei Orçamentária Anual.

Serviço da Dívida Despesas com juros, comissões e outros encargos relativos a compromissos decorrentes da

contratação, pela Administração Pública, de operações de crédito junto a organismos ou instituições nacionais e internacionais. Incluem aqui, também, o pagamento de juros, deságios e comissões relativos aos títulos de responsabilidade do Tesouro Nacional em poder do público e em carteira no Banco Central.

Despesas Financeiras Correspondem às inversões financeiras. Estão representadas pelas despesas com

aquisições de títulos, operações de financiamento, participações acionárias, contribuições a organismos nacionais e internacionais, dentre outros.

Estas despesas não são consideradas no cálculo do resultado primário, pelo fato de que, em algum momento elas retornarão sob a forma de outro ativo.

Demais Despesas


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Conjunto das demais despesas primárias realizadas pela administração pública federal.

Incluem aquelas que são contempladas com dotação na Lei Orçamentária e as relativas ao exercício anterior denominada restos a pagar.

O decreto de programação financeira traz em anexo vários demonstrativos dentre eles o

quadro que demonstra a meta de resultado primário do Governo Federal: Tesouro, Previdência, Banco Central e Empresas Estatais.

ANEXO X RESULTADO PRIMÁRIO DOS ORÇAMENTOS FISCAL, DA SEGURIDADE SOCIAL

E DAS EMPRESAS ESTATAIS – 2002

R$ Bilhões

DISCRIMINAÇÃO Jan/Dez

1. RECEITA TOTAL 244,7 1.1 Administrada pela SRF 215,6 1.2 Receitas Não Administradas 27,1 1.3 Contribuição ao FGTS (LC 110/01) 1,9 2. TRANSF. A EST. E MUNIC. 50,1 2.1 FPE/FPM/IPI Est. Exp. 42,8 2.2 Demais 7,3 3. RECEITA LÍQUIDA (I-II) 194,5 4. DESPESAS 147,9 4.1 Pessoal 72,6 4.2 Outras Correntes e de Capital 75,4

4.3 Contribuição ao FGTS (LC 110/01) 1,9 4.4 Não Discricionárias 22,0 4.5 Discricionárias - LEJU + MPU 2,8 4.6 Discricionárias - Poder Executivo 48,7

5. RESULTADO DO TESOURO 46,6 6. RESULTADO DA PREVIDÊNCIA -17,0 6.1 Arrecadação Líquida do INSS 70,3 6.2 Benefícios da Previdência 87,2 7. DISCREPÂNCIA ESTATÍSTICA 1,0 8. RESULTADO PRIMÁRIO DO OF E DO OSS (5+6+7) 30,7 9. RESULTADO PRIMÁRIO DAS EMPRES AS ESTATAIS FEDERAIS 7,5

109. RESULTADO PRIMÁRIO DO GOVERNO FEDERAL (8+9) 38,2


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15.8 Nota de Programação Financeira Mensal

Trata-se da programação financeira a ser cumprida no mês, uma vez aprovada pelo Senhor Ministro da Fazenda. Esta proposta de programação, compatibiliza as receitas do mês com as previsões de liberações de recursos aos órgãos da administração pública, estima as realizações de gastos, bem como a meta de resultado primário a ser alcançada no período.

Receitas É adotada a estimativa mensal de arrecadação das receitas federais, elaborada pela

Secretaria da Receita Federal e reavaliadas as demais rubricas de receitas. Despesas As despesas são reavaliadas, tanto pela sua vinculação, diante de nova estimativa de receita,

como através dos cronogramas revistos pelas áreas competentes. As despesas são fixadas em função do volume de receitas estimadas para o mês,

considerando-se, ainda, as transferências aos Estados e Municípios, as receitas arrecadadas com destinação específica (vinculações) e as despesas obrigatórias com pessoal e encargos sociais, benefícios previdenciários, assim como, a meta de resultado primário pretendida para o respectivo mês.

Em outras palavras, do montante de receita prevista, são deduzidas as vinculações constitucionais e legais, as despesas obrigatórias, adequando as discricionárias à meta de resultado primário pretendida.

“Float” Corresponde à parcela de recursos liberados pela Secretaria do Tesouro Nacional e ainda

não utilizados pelos órgãos da Administração Pública Federal (Unidades Gestoras), sob a forma de realização de gastos.

15.9 Acompanhamento da execução da receita e da despesa

Verificação Diária das Receitas Fiscais É elaborada uma planilha no início do mês, contendo uma estimativa diária da receita bruta

de arrecadação, elaborada pela Secretaria da Receita Federal, e, uma estimativa de restituição de tributos, elaborada pela STN.

Esta planilha é alimentada, diariamente, com a arrecadação das receitas fiscais e a

restituição realizada, apurada através do SIAFI e encaminhada aos responsáveis pela gestão dos gastos públicos com a finalidade de subsidiar a decisão de liberação de recursos ou contenção dos mesmos, em virtude de uma frustração de receitas.

Reavaliação das Estimativas As despesas realizadas no decorrer do mês são apuradas diariamente e comparadas com os

seus valores previstos na programação mensal. A receita apurada diariamente é incorporada ao acompanhamento da programação mensal,

sinalizando a necessidade de conter as liberações, caso ocorra uma frustração das receitas, ou acatar a estimativa inicial de liberação, se sua realização ocorrer conforme os valores estimados.


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16 QUADROS GERENCIAIS DE RECEITAS E DESPESAS Quadro 1 - Receita e Despesa dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social por Categoria Econômica R$1,00LDO,art10, § 1º, inciso I. ( Lei 4320, de 1964, art. 2º, §1º, inciso II, anexo I) Recursos de Todas as Fontes

Receita Despesa Especificação Parcial Total Especificação Parcial Total

Receitas Correntes 346.838.412.031 Despesas Correntes 383.838.960.071 Receita Tributária 102.285.410.770 Pessoal e Encargos Sociais 76.892.618.079 Receita de Contribuições 207.156.941.347 Juros e Encargos da Dívida 93.644.105.666 Receita Patrimonial 10.058.122.486 Outras Despesas Correntes 213.302.236.326 Receita Agropecuária 24.077.380 Receita Industrial 368.896.754 Receita de Serviços 16.634.709.414 Transferências Correntes 210.840.057 Outras Receitas Correntes 10.099.413.823

Défict do Orçamento Corrente 37.000.548.037

Total 383.838.960.068 Total 383.838.960.071 Défict do Orçamento Corrente 37.000.548.037

Receitas de Capital 662.693.783.897 Despesas de Capital 612.720.254.339 Operações de Crédito 629.726.656.859 Investimentos 7.350.772.283 Alienação de Bens 3.762.492.376 Inversões Financeiras 23.054.373.194 Amortização de Empréstimos 11.165.928.917 Amortização da Dívida 582.315.108.862 Transferência de Capital 65.991.075 Outras Receitas de Capital 17.972.714.670 Reserva de Contigência 12.972.981.521 Reserva de Contigência - Fiscal 1.988.350.850 Recursos Próprios e Vinculados 10.984.630.671

Total 662.693.783.897 Total 662.693.783.897 Resumo Receitas Correntes 346.838.412.034 Despesas Correntes 383.838.960.071 Receitas de Capital 662.693.783.897 Despesas de Capital 612.720.254.339 Reserva de Contigências e outros recursos para posterior alocação 12.972.981.521 Total 1.009.532.195.931 Total 1.009.532.195.931


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Quadro 2 - Evolução da Receita do Tesouro Nacional LDO,art10, § 1º, inciso II

Categoria Econômica, Fonte, Imposto e Contribuição Execução 1999 Execução 2000 Execução 2001 Orçamento 2002 Revisão 2002 Proj.Lei 2003 RECEITA CORRENTE 216.562.684.809 246.896.049.311 276.036.906.125 331.974.188.992 323.748.487.093 341.934.637.101 RECEITA TRIBUTÁRIA 73.393.018.995 78.599.433.809 91.351.385.850 108.465.022.908 101.467.010.578 102.285.410.770 Imposto Sobre Importação 7.806.243.861 8.428.469.221 9.020.576.827 10.553.899.132 7.737.063.935 8.603 Imposto Sobre a Renda 43.705.750.640 48.050.984.755 58.314.045.679 70.070.435.180 68.411.377.249 65.494.744.817 Imposto Territorial Rural 244.633.809 230.827.870 189.984.024 236.142.617 202.331.220 222.322.804 Imposto Sobre Produtos Industrializados 15.880.977.197 17.553.938.168 18.789.627.036 21.954.623.492 19.487.869.475 21.553.412.621 Imposto Sobre Operações Financeiras 4.841.662.510 3.090.989.938 3.551.754.050 3.939.513.892 3.995.049.669 4.427.554.846 Taxas 913.750.978 1.244.223.857 1.485.398.234 1.710.409.135 1.633.319.030 1.983.462.107 RECEITA DE CONTRIBUIÇÕES 112.624.853.596 138.618.096.632 155.048.527.160 187.514.038.366 187.467.712.642 207.156.941.347 Contrib.Empreg.Trab.p/ Seg.Social 47.758.575.913 55.112.343.887 57.898.327.361 68.527.615.839 70.603.321.973 77.170.473.164 Contrib.Financ.Seg.Social - COFINS 30.929.450.403 38.605.322.237 45.306.640.169 49.288.353.136 48.482.018.738 54.129.733.097 Contribuição do Salário Educação 2.388.175.790 2.728.826.007 2.821.358.495 3.683.299.992 3.316.880.135 3.709.100.000 Contribuição para Programa PIS/PASEP 9.474.849.562 9.484.023.518 11.063.277.591 12.296.035.544 11.367.443.128 12.780.928.419 Contribuição sobre Lucro Pessoas Jurídicas 6.773.224.348 8.665.755.898 8.922.831.401 9.600.564.105 10.569.876.944 11.221.965.850 Contribuição S/ Movimentação Financeira - CPMF 7.948.588.844 14.396.561.392 17.156.801.788 20.205.656.762 19.543.554.758 21.636.762.661 Outras Contribuições 7.351.988.736 9.625.263.693 11.879.290.355 23.912.513.018 23.584.616.966 26.507.978.156 RECEITA PATRIMONIAL 6.921.122.947 9.829.773.428 11.042.169.918 10.652.023.315 9.027.672.545 9.187.906.927 RECEITA AGROPECUÁRIA 37.107.589 6.604.924 1.169.904 2.347.690 1.050.381 1.123.059 RECEITA INDUSTRIAL 145.340.031 91.767.733 122.936.651 114.029.541 136.127.219 133.020.152 RECEITA DE SERVIÇOS 12.958.667.662 11.610.454.481 12.472.900.838 13.450.124.936 13.621.844.366 14.072.908.213 TRANSFERÊNCIAS CORRENTES 788.409.801 56.970.479 71.696.062 129.664.168 27.463.391 137.804.476 OUTRAS RECEITAS CORRENTES 9.694.164.188 8.082.947.825 5.926.119.742 11.646.938.068 11.999.605.971 8.959.522.157 RECEITAS DE CAPITAL 385.429.425.296 395.414.860.300 389.711.218.207 310.066.371.474 319.794.665.403 659.394.996.640 Operações de Crédito 355.046.246.817 345.759.312.658 362.183.230.353 284.361.456.353 278.032.980.836 628.188.820.491 Operacões de Crédito Internas 349.913.541.562 341.957.854.072 356.772.142.190 246.982.158.417 274.469.353.629 574.461.017.947 Operacões de Crédito Externas 5.132.705.255 3.801.458.586 5.411.088.163 37.379.297.936 3.563.627.207 53.727.802.544 Amortização de Empréstimos 12.659.684.615 27.162.725.845 11.524.690.236 9.103.360.400 9.808.519.081 10.764.008.318

Outras Receitas de Capital 17.723.493.864 22.492.821.797 16.003.297.618 16.601.554.721 31.953.165.486 20.339.167.834

TOTAL 601.992.110.105 642.310.909.611 665.748.124.332 642.040.560.466 643.543.152.496 1.001.329.633.741 Fonte: Lei Orçamentária - 2003


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Quadro 6 - Evolução da Despesa do Tesouro Nacional LDO,art10, § 1º, inciso VI

Categoria Econômica e Grupo de Despesa Execução 1999 Execução 2000 Execução 2001 Orçamento 2002 Revisão 2002 Proj.Lei 2003 DESPESAS CORRENTES 225.041.279.064 246.360.066.354 280.519.112.848 326.962.086.454 325.728.376.000 380.157.262.903 PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 50.847.129.275 57.430.766.996 59.453.636.701 67.538.545.107 71.276.705.000 76.209.454.400 JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA 45.349.860.087 38.833.272.538 51.378.628.166 58.442.584.410 56.714.169.000 93.642.933.730 Dívida Interna 37.013.028.615 28.577.421.173 36.808.441.415 37.729.995.464 39.221.500.000 70.194.008.444 Dívida Externa 8.336.831.472 10.255.851.365 14.570.186.751 20.712.588.946 17.492.669.000 23.448.925.286OUTRAS DESPESAS DE CORRENTES 128.844.289.702 150.096.026.820 169.686.847.981 200.980.956.937 197.737.502.000 210.304.874.773DESPESAS DE CAPITAL 357.998.108.430 363.859.184.593 302.437.852.052 308.672.731.602 311.796.799.000 608.497.387.163 Investimentos 6.228.571.323 9.143.342.312 13.147.229.486 16.468.734.921 8.458.939.000 6.480.537.148 Inversões Financeiras 55.694.681.491 10.177.076.770 19.350.186.526 14.938.094.058 15.957.305.000 20.987.026.973 AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA 296.074.855.616 344.538.765.511 269.940.436.040 277.265.902.623 287.380.555.000 581.029.823.042 Dívida Interna 287.030.683.561 334.763.802.601 258.907.944.337 260.085.623.500 270.146.668.000 545.303.187.502 Dívida Externa 9.044.172.055 9.774.962.910 11.032.491.703 17.180.279.123 17.233.887.000 35.726.635.540 OUTRAS DESPESAS DE CAPITAL 0 0 0 0 0 0RESERVA DE CONTIGÊNCIA 0 0 0 6.405.742.410 0 12.674.983.675

TOTAL 583.039.387.494 610.219.250.947 582.956.964.900 642.040.560.466 637.525.175.000 1.001.329.633.741


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17 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO FAZENDÁRIA. Curso de Formação de Analista de Finanças e Controle: Apostila de Gestão Orçamentária e Financeira / Organizada por Paulo Henrique Feijó. Brasília: ESAF, 2002. GIAMBIAGI, Fábio; ALËM, Ana Claudia. Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1999. IUDÍCIBUS, Sérgio de. Teoria da Contabilidade. São Paulo: Editora: Editora Atlas– 4a Edição, 1995. MACHADO Jr, J. Teixeira; REIS, Heraldo Costa. A Lei 4.320 Comentada. Editora IBAM.

MOTA, Francisco Glauber Lima. Contabilidade Aplicada à Administração Pública. Brasília: Editora Vestcon, 2001. NASCIMENTO, Edson Ronaldo;DEBUS, Ilvo. Lei Complementar 101/2000: Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. Brasília: ESAF, 2002. PROGRAMA NACIONAL DE TREINAMENTO.Manual Básico para Municípios/ Organizado por Selene Peres Peres Nunes. Brasília: MP, BNDES, CEF, 2a edição, 2002. SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Como Medir o Déficit Público: Questões Analíticas e Metodológicas / Mario I. Blejer e Adrienne Cheasty, organizadores. Brasíia: 1999

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Embrapa - Administração Financeiro e Orçamentária