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Resumo

Apresenta resultados de pesquisa que teve por objetivo analisar a natureza e as consequncias de parcerias firmadas entre o poder pblico municipal e as instituies privadas de educao infantil. Foram realizados estudos de caso em sete municpios do Estado de So Paulo, com parcerias em vigncia no perodo de 1997 a 2006. A partir dos estudos de caso foi possvel identificar regularidades e diferenas no que se refere a: implicaes da parceria para a normalizao e instncias decisrias no mbito da poltica municipal; alteraes na organizao da administrao municipal; gastos efetuados pelos municpios; e indicadores educacionais. Os resultados evidenciaram uma diferenciao entre os tradicionais convnios e as novas parcerias que so realizadas, principalmente, com instituies privadas stricto sensu.

Palavras-chave: parcerias; pblico-privado; educao infantil.

RBEPESTUDOSAs parcerias pblico-privadas para a oferta de vagas na educao infantil: um estudo em municpios paulistas

Raquel Fontes BorghiTheresa AdrioTeise Garcia

R. bras. Est. pedag., Braslia, v. 92, n. 231, p. 285-301, maio/ago. 2011.

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Raquel Fontes BorghiTheresa Adrio

Teise Garcia


AbstractPublic-private partnerships to the supply of vacancies in early

childhood education: a study in some cities in So Paulo

This paper presents the results of a research that aimed at the nature and the consequences of the partnerships among the municipal govern-ment and private early childhood education institutions. There were case studies in seven municipalities of So Paulo state concerning partnerships that were actives from 1997 to 2006. This made possible to identify regu-larities and differences in the process of partnership normalization as well as the municipal policies decisory instances; alterations in the municipal administration organization; municipal expenses and educational indicators. The results evidenced a differentiation among the traditional arrangements and the new partnerships, especially with private institutions.

Keywords: partnerships; public-private; early childhood education.

Introduo

Este artigo traz resultados de pesquisa interinstitucional1 que, alm de outras modalidades de parcerias2 entre os setores pblico e privado na educao, investigou aquelas voltadas ao atendimento das demandas por oferta de vagas na educao infantil, em vigncia no perodo de 1997 a 2006, correspondentes ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). Para a pesquisa foram realizados estudos de caso em sete municpios selecionados, considerando-se o conjunto de municpios pequenos (de 10.001 a 50.000 hab.), mdios (de 50.001 a 100.000 hab.), grandes (de 100.001 a 500.000 hab.), muito grandes (de 500.001 a 1.000.000 hab.) e metropolitano (mais que 1 milho de hab.). O Quadro 1 identifica os municpios participantes da pesquisa.

Quadro 1 Municpios participantes da pesquisa

Tamanho (Censo 2000) Municpio

Pequenos Altinpolis e Itirapina

Mdios Pirassununga

Grandes Hortolndia e Piracicaba

Muito grandes Ribeiro Preto

Metropolitano So Paulo

1 Pesquisa Estratgias munici-pais para a oferta da educao bsica: anlise de parcerias p-blico-privadas no Estado de So Paulo, financiada pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (Fapesp).2 Designamos parceria os acordos formalmente firmados pelo po-der pblico com setores da inicia-tiva privada, entendendo, como Bezerra (2008, p. 62-63), que a expresso parceria pblico--privada [...] implica tambm na capacidade de interveno que o setor privado passa a dispor junto administrao pblica, por meio da assuno total ou parcial de responsabilidades at ento atribudas ao poder pblico em sua totalidade.

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As parcerias pblico-privadas para a oferta de vagas na educao infantil: um estudo em municpios paulistas


Nos casos em anlise, foram realizadas entrevistas com os dirigentes municipais de educao e com os representantes do governo municipal envolvidos no processo de parceria, conforme se julgou necessrio. Foram coletados documentos referentes aos convnios/parcerias e educao no municpio, bem como balanos que possibilitassem uma anlise dos recursos financeiros envolvidos nas parcerias. Na coleta dos dados financeiros que se localizaram as maiores dificuldades do estudo, considerando-se a falta de informaes, o difcil acesso aos balanos e aos termos de convnio.

O Quadro 2 apresenta o nmero de instituies privadas parceiras em cada municpio pesquisado, assim como o tipo de instituio privada conveniada, apresentando uma caracterizao inicial das parcerias.

Quadro 2 Caractersticas gerais da parceria nos municpios pesquisados

Municpios Incio do convnio

Tipo de instituio

privada conveniada

Nmero de instituies conveniadas

AltinpolisAnterior ao perodo de vigncia do Fundef e j finalizado.

Sem fins lucrativos.

1 (convnio j finalizado).

Itirapina

Anterior ao perodo de vigncia do Fundef, mas primeiro convnio assinado em 2000 com a Secretaria Municipal de Educao.


2 (informao correspon-dente ao ano final do perodo de estudo, 2006).

PirassunungaEm 2003, com durao de apenas um ano.


1 (convnio j finalizado).

Hortolndia Em 2005.Com e sem fins lucrati-vos.

9 (sendo 1 filantrpica e 8 stricto sensu informao correspondente ao ano final do perodo de estudo, 2006).

Piracicaba Em 2001.Com e sem fins lucrati-vos.

42 (sendo 10 filantrpicas e 32 stricto sensu informa-o correspondente ao ano final do perodo de estudo, 2006).

Ribeiro Preto

Anterior ao perodo de vigncia do Fundef e incio em 1999, com a Secretaria Municipal de Educao.


18 (informao correspon-dente ao ano final do perodo de estudo, 2006).

So PauloAnterior ao perodo de vigncia do Fundef.

Entidades, associaes e organiza-es sem fins lucrativos.

664 creches particulares conveniadas (informao retirada do site da Secretaria Municipal de Educao no ano de 2009).

Fonte: Elaborao prpria, com base nos estudos de caso realizados.

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No Quadro 2, o que mais chama a ateno so os novos arranjos que vm se firmando para alm da tradicional subveno s instituies privadas sem fins lucrativos. Os municpios que adotaram o Programa Bolsa Creche Hortolndia e Piracicaba fazem convnios com institui-es privadas com fins lucrativos, subsidiando-as a partir de um valor per capita. Nos demais municpios, as instituies privadas conveniadas so consideradas sem fins lucrativos, podendo ser filantrpicas, confessionais ou comunitrias.

Regularidades e diferenas em relao s implicaes das parcerias

Discute-se aqui as regularidades e diferenas encontradas nos casos pesquisados. Por regularidades consideramos caractersticas que se apresentam comuns nos diferentes municpios, o que poderia nos indicar algumas tendncias mais gerais nos formatos de parceria. A fim de verificar tais aspectos, a anlise toma por referncia quatro indicadores: o primeiro refere-se s implicaes da parceria para a normalizao e ins-tncias decisrias no mbito da poltica municipal; a seguir, identificam-se as alteraes na organizao da administrao municipal tendo em vista a implantao dos convnios; em um terceiro momento, comparam-se os gastos efetuados pelos municpios; e, por fim, analisada a evoluo das matrculas municipais e privadas.

Normalizao e lcus decisrio no mbito da poltica municipal

Este item compara as formas por meio das quais so regulamentadas as parcerias nos municpios pesquisados, bem como o lcus decisrio para sua implantao. Alm da realizao de entrevistas com gestores locais, foram analisados documentos legais produzidos em cada adminis-trao no que diz respeito s diretrizes educacionais, planos municipais de educao, legislaes referentes ao conselho municipal de educao, conselhos de escola e outras leis.

Em relao forma de normalizao das parcerias, em todos os municpios pesquisados, o tipo de acordo firmado o convnio. Isso decorrente da prpria natureza das parcerias na modalidade oferta de vagas. Conforme Silveira (2009), o convnio um instrumento que tem caractersticas prprias e utilizado pela administrao pblica para associar-se com entidades pblicas ou privadas. A autora explica, baseando-se em Di Pietro (2005), que a principal caracterstica para diferenciar convnio e contrato refere-se aos interesses. No contrato, os interesses so opostos e contraditrios e, no convnio, os interesses ins-titucionais e os resultados so comuns e verifica-se a mtua colaborao.

Di Pietro (2005) afirma que como o convnio tem como pressuposto a mtua colaborao, no se faz necessria a licitao, pois no h competio. Nos municpios pesquisados, no encontramos nenhum

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processo de licitao. A autora tambm ressalta que a colaborao mtua pode assumir variadas formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, recursos humanos, imveis e know-how. Essas formas variadas de colaborao mtua ficam evidentes nos casos estudados, como veremos mais adiante.

Em relao s implicaes das parcerias para as diretrizes educacio-nais municipais, fica evidente uma opo do poder pblico municipal em investir recursos pblicos na esfera privada. H um municpio (Itirapina) que no possui nenhuma creche municipal para atendimento direto, nos demais municpios, h atendimento direto e conveniado e, em dois muni-cpios com o Programa Bolsa Creche, os repasses so feitos principalmente para instituies privadas stricto sensu com fins lucrativos.

Mais uma vez os municpios com o Programa Bolsa Creche se destacam e fazem uma opo clara pela ampliao da oferta de vagas em creches via instituies privadas com fins lucrativos, evidenciando um novo arranjo institucional entre o pblico e o privado, que caminha no sentido da privatizao dessa etapa de ensino. Domiciano (2009) aponta a falta de respaldo legal na legislao brasileira para a subveno pblica a instituies privadas stricto sensu.

No h evidncias referentes induo dos convnios/parceria na constituio ou forma de funcionamento dos conselhos de escola, no plano municipal de educao e no conselho municipal de educao. Tambm no h evidncias de que a parceria induziu publicizao de indicadores educacionais.

No que se refere alterao no lcus decisrio da poltica educacional municipal, no h evidencias de que esse tipo de parceria tenha indues significativas. No entanto, o fato que, ao transferir para a instituio privada a responsabilidade pela oferta de vagas em creches, so essas ins-tituies que ficam responsveis pelo trabalho realizado com as crianas, pelas condies de trabalho dos docentes, por polticas de formao, pela organizao do trabalho na escola, pela infraestrutura, pela merenda, etc.

Em Itirapina, a parceria no altera o lcus decisrio da poltica educacional municipal. No entanto, em relao oferta educacional para crianas de 0 a 3 anos, como a nica forma de atendimento, no h creche direta, as decises e os direcionamentos ficam por conta das instituies privadas. A nica forma de regulao do poder pblico em relao s creches a aprovao do plano de atividade e a orientao por parte das supervisoras do sistema municipal de educao.

Em Altinpolis, o formato de parceria adotado oferta de vaga em instituio filantrpica e, posteriormente, a assuno do atendimento por via direta por parte do poder pblico, no implicou criao de rgos decisrios. Tambm em Pirassununga, as decises administrativas e pe-daggicas eram tomadas pelos representantes da fundao em conjunto com a Secretaria Municipal de Educao (SME).

Nos municpios com o Programa Bolsa Creche (Piracicaba e Hortolndia), o mentor da poltica educacional o municpio, entretanto, este fica sempre condicionado, no caso das vagas via Bolsa Creche,

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quantidade de vagas oferecidas pela instituio parceira. Nesses dois municpios, h uma regulao mais sistemtica por parte do poder p-blico em relao s instituies privadas. Em Piracicaba, por exemplo, as escolas conveniadas devem estar regularizadas junto prefeitura. A Lei Municipal n 5.081/01 estabelece responsabilidades da instituio privada conveniada. Tambm h no municpio uma Instruo Normativa, com normas a serem seguidas pelas escolas conveniadas. Em Hortolndia, que tambm tem o Programa Bolsa Creche, a Lei Municipal n 1.506/05 prev as mesmas responsabilidades das instituies privadas que a lei em Piracicaba e acrescenta outras.

Em todos os municpios com parceria para a oferta de vagas por instituies privadas, o que ocorre que tais instituies passam a ser responsveis pelo trabalho realizado com as crianas, mas com diferentes graus de regulao por parte do poder pblico municipal, com destaque para os municpios maiores e para os municpios com o Programa Bolsa Creche, que possuem uma regulao mais sistemtica em relao s instituies privadas.

Quanto ao controle social, o que se tem de mais frequente nos municpios estudados so presses do Ministrio Pblico (MP) pelo aten-dimento na educao infantil. Para Mizuki e Silveira (2009), em que pese o fato de a subveno de recursos financeiros s instituies privadas para a oferta de vagas em educao infantil ser uma opo do poder executivo municipal, no se pode deixar de dizer que a presso pelo atendimento, exercido institucionalmente pelo MP, tem contribudo para o estabeleci-mento de parcerias, pois esta forma se constitui em um mecanismo mais gil e barato.

Implicaes para a organizao administrativa da rede municipal

Neste item, o objetivo foi identificar se a implantao da parceria trouxe alteraes na organizao administrativa e no quadro de funcio-nrios das redes municipais. Para tanto, foi considerado se, no perodo estabelecido nesta pesquisa (1997-2006), houve a criao/implantao de novo setor ou pessoa responsvel pela parceria na SME, implantao de plano de carreira e alteraes no nmero de funes docentes.

Em relao s alteraes referentes introduo de novo setor/pessoa responsvel pela parceria/convnio, nota-se mais uma vez uma diferenciao entre os convnios tradicionais e os municpios com o Programa Bolsa Creche. Nos municpios com os convnios tradicionais, no houve a criao de um setor para o acompanhamento dos convnios. Nos dois municpios muito pequenos e pequenos, h apenas a superviso das instituies conveniadas pela equipe responsvel. Em Ribeiro Preto, municpio grande e com convnio tradicional, o que houve foi o aumento de funes para os setores/pessoas j existentes da rede e a atuao do conselho municipal de educao na emisso de pareceres sobre a assistncia do municpio a instituies de ensino filantrpicas,

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comunitrias e confessionais. Em So Paulo, com a implantao de 31 subprefeituras, as 13 Divises Regionais de Educao (DREs) ficaram responsveis pelo acompanhamento dos convnios, uma vez que, an-teriormente, eram realizados pelo setor de convnios, localizado na assessoria tcnica de planejamento junto ao gabinete da SME. J nos dois municpios que possuem o Programa Bolsa Creche, foram criados novos departamentos.

Quanto aos planos de carreira, o objetivo foi identificar se existiam referncias aos profissionais da educao das instituies conveniadas. O municpio de Hortolndia foi o nico em que havia referncias s ins-tituies conveniadas no plano de carreira. A Lei Municipal n 2.164/08, que dispe sobre a organizao do magistrio e d outras providncias, estabelece que as atividades do magistrio podem ser exercidas em en-tidades conveniadas, sem prejuzo de remunerao e demais vantagens e direitos do cargo.

Nos municpios de Altinpolis, Itirapina e Ribeiro Preto, h plano de carreira, mas esses no fazem meno aos profissionais das creches conveniadas. So Paulo tambm possui plano de carreira, no entanto, ele exclusivo para os profissionais da rede direta. Nos municpios de Piracicaba e Pirassununga no h plano de carreira aprovado.

A anlise das funes docentes nos municpios pesquisados teve por objetivo identificar possveis alteraes entre as esferas pblica e privada aps a implantao da parceria/convnio. No entanto, nos dados coletados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) existem muitas discrepncias que impedem uma anlise consistente. Ainda assim, o que se pde perceber foi que na rede privada de municpios pequenos no havia funes docentes, o que pode indicar que o atendimento em creches seja realizado por monitoras.3

As Tabelas 1 a 7 trazem os dados sobre funes docentes em creches nas redes municipal e privada.

Tabela 1 Nmero de funes docentes em creches municipais e privadas Altinpolis 1999-2006

Rede de ensino 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Municipal 2 0 0 0 0 0 0 0

Privada 0 9 4 0 1 0 0 0Fonte: .

Tabela 2 Nmero de funes docentes em creches municipais e privadas Itirapina 1999-2006

Rede de ensino 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Municipal(1)

Privada 0 0 1 0 0 0 0 0Fonte: .Nota: (1)No h creches municipais.

3 Monitoras so profissionais que trabalham com as crianas prin-cipalmente no que se refere aos cuidados. No h exigncia legal de formao para o magistrio.

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Em Itirapina, como visto anteriormente, no h creches diretas no municpio. A Tabela 2 evidencia que as creches conveniadas nica opo no municpio no possuem professores e trabalham exclusivamente com monitores.

Em Pirassununga, os dados mostram um decrscimo no nmero de funes docentes na rede municipal entre 2001 e 2006 e uma ampliao na rede privada.

Tabela 3 Nmero de funes docentes em creches municipais e privadas Pirassununga 1999-2006

Rede de ensino 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Municipal 0 0 25 9 9 10 12 13

Privada 5 5 9 14 15 14 18 16

Fonte: .

Em Hortolndia, h um aumento considervel nas funes docentes da esfera municipal no perodo analisado e um nmero bastante redu-zido na rede privada. Somente a partir de 2004 que aparecem funes docentes na rede privada e, mesmo assim, em quantidade mnima. Tal fato pode ser explicado, pois foi a partir desse ano que as instituies privadas passaram a se regularizar no municpio como exigncia para se candidatarem aos convnios. O baixo nmero de funes docentes tambm pode indicar que a maior parte das instituies privadas trabalha apenas com monitores para o atendimento criana.

Tabela 4 Nmero de funes docentes em creches municipais e privadasHortolndia 1999-2006

Rede de ensino 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Municipal 0 2 1 16 34 46 49 50

Privada 0 0 0 0 0 3 4 2

Fonte: .

Em Piracicaba, os nmeros na rede municipal so descontnuos e impedem qualquer anlise. J na rede privada, h um crescimento considervel de funes docentes no perodo.

Tabela 5 Nmero de funes docentes em creches municipais e privadasPiracicaba 1999-2006

Rede de ensino 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Municipal 68 0 2 0 1 68 85 155

Privada 83 118 131 138 167 180 181 229

Fonte: .

Em Ribeiro Preto, a evoluo das funes docentes se d nas duas redes (municipal e privada) e acompanha a evoluo das matrculas.

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Tabela 6 Nmero de funes docentes em creches municipais e privadas Ribeiro Preto 1999-2006

Rede de ensino 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Municipal 144 171 177 198 223 166 175 223

Privada 88 102 126 189 160 222 245 256

Fonte: .

Por fim, So Paulo tem dados descontnuos na rede municipal at 2002 e, nos anos seguintes, h um crescimento das funes docentes nesta rede. J em relao rede privada, h um considervel crescimento no perodo.

Tabela 7 Nmero de funes docentes em creches municipais e privadas So Paulo 1999-2006

Rede de ensino 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Municipal 717 5 2 61 502 2.222 3.483 5.687

Privada 2.477 1.961 2.091 3.011 3.435 4.845 4.614 3.693

Fonte: .

O que se pode perceber uma tendncia em instituies privadas de municpios pequenos que o atendimento em creches seja realizado por monitoras. Nos municpios maiores Piracicaba, Ribeiro Preto e So Paulo , tal tendncia no se verifica na anlise da evoluo das funes docentes em creches nas redes municipal e privada.

Gastos com a parceria

Na anlise dos gastos com a parceria foram considerados: o formato de subsdio do poder pblico municipal s instituies privadas conveniadas; o gasto por aluno em instituies diretas e em instituies conveniadas; e o percentual gasto pelo municpio com as parcerias/convnios em relao ao total de gastos com a educao infantil.

No que se refere ao formato de financiamento, encontramos nos casos pesquisados uma diferenciao. Em Altinpolis, no conseguimos informaes para a anlise financeira das parcerias/convnios.

Em Itirapina, o repasse de recursos do convnio assinado entre o poder pblico municipal e a instituio privada conveniada se d a partir de um plano de atividades apresentado por esta ltima e que contenha uma planilha dos gastos que devero ser cobertos pelo convnio. Neste municpio, o convnio cobre os gastos das instituies privadas com o pagamento de funcionrios e cabe ao municpio examinar as prestaes de contas das instituies privadas conveniadas. Somente em 2000 que foi assinado o primeiro convnio com essas caractersticas, antes disso, o que ocorria era uma cooperao da prefeitura com a merenda e a ces-so de funcionrios municipais para as duas entidades filantrpicas. Em Pirassununga, o valor repassado era correspondente ao total de gastos da instituio para a manuteno da creche.

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Nos municpios com o Programa Bolsa Creche (Hortolndia e Piracicaba), o repasse de recursos se d em funo de um valor por aluno/ms, com valores diferenciados para os turnos parcial e integral.

Em Ribeiro Preto e So Paulo, o repasse vinculado ao nmero de matrculas da instituio. Em So Paulo, h valores diferentes conforme o nmero de alunos atendidos pela instituio, quanto maior o nmero de alu-nos atendidos, menor o valor repassado por aluno. O que se percebe uma crescente opo por repasse de recursos vinculados ao nmero de matrculas.

A comparao entre os gastos municipais com creches diretas e conveniadas, a partir dos dados obtidos nos estudos de casos, foi limitada a trs municpios (Itirapina, Hortolndia e Piracicaba), pois no foi pos-svel obter os dados para Altinpolis, Ribeiro Preto e So Paulo, e para Itirapina, que no possui creches municipais, s apresentamos os gastos com as instituies conveniadas. Todavia, as informaes que foram con-seguidas tornaram possvel verificar uma grande disparidade nos valores gastos com as instituies diretas de educao infantil municipais e com as instituies privadas conveniadas.4

A Tabela 8 apresenta os gastos municipais por aluno nas instituies conveniadas de Itirapina. Os totais foram constitudos considerando-se o valor repassado pela prefeitura a duas instituies privadas conveniadas, dividido pelo total de alunos por elas atendidos.

Tabela 8 Valor gasto pelo poder pblico municipal por aluno matriculado nas instituies de educao infantil conveniadas Itirapina 2002-2006

2002 2003 2004 2005 2006Valor per capita/ano

759,01 644,83 814,17 741,29 865,38

Fonte: Souza (2009) composta com base em valores dos convnios e nmero de alunos conveniados.

Em Pirassununga, o valor gasto por aluno municipal menor do que o gasto por aluno da instituio conveniada (Grfico 1).

Grfico 1 Valor gasto pelo poder pblico municipal por aluno matriculado nas instituies de educao infantil diretas e conveniadas Pirassununga

2003/2004Fonte: Bezerra (2008) valores compostos a partir dos gastos com os convnios e o nmero de alunos atendidos pela instituio conveniada.

4 Os valores esto indexados pelo ndice Nacional de Preo ao Consumidor (INPC) para dezem-bro de 2008.

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J em Piracicaba e Hortolndia municpios que adotaram o Programa Bolsa Creche , ntida a economia municipal com a adoo do programa. O valor per capita destinado s instituies privadas conveniadas bem menor que o valor gasto na rede municipal (Grficos 2 e 3).

Grfico 2 Valor gasto pelo poder pblico municipal por aluno matriculado nas instituies de educao infantil diretas e conveniadas

Piracicaba 2002-2006Fonte: Domiciano (2009) com base em: Piracicaba. Secretaria Geral de Finanas. Balancete das despesas (2002 a 2006); Relatrio das despesas com Bolsa Creche (2002 a 2004).

Observao: Valores em reais.

Grfico 3 Valor gasto pelo poder pblico municipal por aluno matriculado nas instituies de educao infantil diretas e conveniadas

Hortolndia 2005-2006Fonte: Hortolndia. Secretaria Municipal de Finanas. Balancete das despesas (2005 a 2006).

Observao: Valores em reais.

Conforme Domiciano (2009), a preocupao em oferecer a educao infantil a um custo reduzido implica na qualidade do servio prestado. Nesses dois municpios, o objetivo de reduo de custos se efetiva. importante ressaltar que em Hortolndia e Piracicaba a autora relata que no h exigncias de prestao de contas para as instituies conveniadas. Outro ponto a ser destacado em relao a esses dois municpios que os valores per capita fixados eram os mesmos para a etapa da creche e da

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pr-escola. Para Domiciano (2009), considerando-se que o custo de um aluno em creche maior que o custo na pr-escola, a falta de diferenciao no subsdio pblico s instituies conveniadas pode direcionar a atuao de tais instituies na etapa economicamente mais vivel.

Quanto porcentagem gasta pelos municpios na parceria em relao ao gasto municipal total na educao infantil,5 os dados evidenciam tambm uma multiplicidade de situaes.

Em Itirapina, tivemos acesso aos dados financeiros gastos com a parceria apenas a partir de 2002, apesar de a parceria/convnio ser mais antiga. Nesse ano, a porcentagem gasta com a parceria em relao ao total gasto com a educao infantil no municpio foi de 52,28%. Em 2006, esse percentual diminuiu para 26,78%.

Em Pirassununga, os gastos com a parceria em relao ao total gasto com a educao infantil foram de 6,89% e 5,72% respectivamente para os anos de 2003 e 2004 perodo de vigncia do convnio.

J em Hortolndia, em 2005, ano inicial do Programa Bolsa Creche, a porcentagem foi de 0,62% e, no ano seguinte, 4,50% em relao ao total gasto com a educao infantil.

Em Piracicaba, em 2002, primeiro ano de vigncia do convnio, a porcentagem gasta foi de 4,19% em relao ao total gasto com a educao infantil e, em 2006, ano final do perodo de estudo, a porcentagem j era de 26,57%.

Quanto Altinpolis, Ribeiro Preto e So Paulo, no tivemos acesso aos gastos com as parcerias/convnios.

A Tabela 9 facilita a visualizao do percentual gasto com a parceria em relao ao total gasto pelo municpio com a educao infantil. Para Itirapina, consideramos o ano de 2002 e 2006. O primeiro, por no termos tido acesso aos anos anteriores a 2002 e o segundo, 2006, corresponde ao ano final do perodo do nosso estudo. Para Pirassununga, foram con-siderados os anos inicial e final da parceria/convnio 2003/2004. J em Hortolndia e Piracicaba, foi considerado o ano inicial do Programa Bolsa Creche e 2006, ano final do perodo do estudo.

Tabela 9 Percentual gasto com a parceria em relao ao total gasto pelo municpio com a educao infantil

Municpio Ano e percentual Ano e percentual

Itirapina2002 2006

52,28% 26,78%

Pirassununga2003 2004

6,89% 5,72%

Hortolndia2005 2006

0,62% 4,50%

Piracicaba2002 2006

4,19% 26,57%Fonte: Itirapina. Termos de convnio (2002-2006). Pirassununga: Bezerra (2009). Piracicaba. Secretaria Geral de Finanas. Balancete das despesas (2002 e 2006); Relatrio das despesas com Bolsa Creche (2002 a 2004); Hortolndia. Secretaria Municipal de Finanas. Balancete das despesas (2005 a 2006).

5 Para a comparao foram re-tirados dos gastos totais com a educao infantil os gastos rea-lizados com a parceria/convnio.

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O que se pode perceber, a partir dos dados da Tabela 9, que nos dois municpios que adotaram o Programa Bolsa Creche (Piracicaba e Hortolndia) h um aumento da porcentagem gasta com a parceria/convnio nos dois anos em destaque. J nos demais municpios, h um decrscimo da porcentagem no perodo considerado.

Evoluo das matrculas de educao infantil nos municpios pesquisados

Neste item a inteno foi analisar a evoluo das matrculas em creches nos municpios da amostra com o objetivo de identificar possveis implicaes e tendncias a partir da adoo das parcerias/convnios. Para tanto, o perodo considerado inicialmente seria o da pesquisa (1997-2006), no entanto, s foram encontrados dados para matrculas em creches a partir do ano de 1999. Foram consideradas as matrculas da rede pblica municipal e da rede privada e, em alguns casos, as matrculas conveniadas.

A partir da anlise das matrculas foi possvel perceber que nos municpios pequenos, ao longo do perodo estudado, no h uma am-pliao considervel em relao oferta educacional para a criana de 0 a 3 anos. Considerando-se que o perodo equivale vigncia do Fundef, a focalizao de recursos no ensino fundamental e o processo de muni-cipalizao parecem ter influenciado negativamente a educao infantil.

Nos municpios maiores Ribeiro Preto e So Paulo o crescimento se d tanto nas matrculas pblicas como nas privadas, sejam elas stricto sensu ou conveniadas.

J em relao aos municpios com um novo formato de parceria/convnio, quais sejam, os que adotaram o Programa Bolsa Creche Hortolndia e Piracicaba , h uma clara conteno das matrculas pblicas e um avano considervel nas matrculas privadas conveniadas, com e sem fins lucrativos. Tal evidncia revela uma clara poltica municipal de investimento pblico na educao infantil privada. Para Domiciano (2009), o programa se difere dos tradicionais formatos de convnios institudos na educao infantil com entidades filantrpicas e/ou assistenciais e acentua seu carter privatizante. Tambm para esta autora, a parceria constitui-se em um campo lucrativo e seguro para as escolas privadas se manterem no mercado educacional.

Quanto contabilizao das matrculas conveniadas, tambm foi possvel verificar uma multiplicidade de situaes. Em Itirapina, elas so contabilizadas como matrculas privadas e, em Altinpolis, Pirassununga e Ribeiro Preto, no foi possvel precisar onde elas so contabilizadas. Em Hortolndia, at 2006, elas no estavam no cmputo municipal nem no privado e, em Piracicaba, as matrculas conveniadas foram, at 2006, contabilizadas como privadas e, a partir de ento, transferidas e contadas como pblicas. Para Domiciano (2009), h pelo menos dois problemas nessa situao: o primeiro refere-se ao repasse indevido de recursos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de

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Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) s escolas conveniadas privadas em sentido estrito; e o segundo liga-se s imprecises existentes nos dados oficiais de matrculas pblicas e privadas, gerando a falsa ideia de que a expanso do atendimento educao infantil tenha se dado na esfera pblica estatal.

Algumas consideraes

Os estudos de caso evidenciaram uma diferenciao entre os tradicionais convnios realizados entre o poder pblico municipal e as instituies privadas sem fins lucrativos e as novas parcerias que so realizadas, principalmente, com instituies privadas stricto sensu. Dos sete casos da amostra, dois so parcerias/convnios recentes, em que os subsdios no se restringem a instituies sem fins lucrativos.

A criao do Fundeb dever contribuir para a consolidao da tradio de convnios e parcerias entre o setor pblico e o privado na oferta de educao infantil, ainda que tenha resgatado o conceito de educao bsica como um direito, uma vez que nele esto includas todas as etapas e modalidades de ensino. Isso porque a Emenda Constitucional n 53/2006 incluiu as matrculas da educao infantil e da educao especial, inclusive da rede conveniada sem fins lucrativos. Arelaro (2008), aponta que este Fundo incentiva a poltica de ampliao de vagas por convnios, no s quando permite o repasse de recursos do Fundo para as instituies privadas sem fins lucrativos, mas tambm quando estabelece um coeficiente para creches e pr-escolas abaixo do valor das sries iniciais urbanas de ensino fundamental. Para ela, esta subvalorizao dos custos operacionais das creches e pr-escolas pressupe que os municpios busquem alternativas menos onerosas para dar conta da grande presso de demanda desta etapa de ensino (Arelaro, 2008, p. 60). Para a autora, de se supor que a busca pela manuteno e expanso das parcerias firmadas com o setor privado sejam consolidadas.

Novos estudos devem ser realizados acerca das implicaes do Fundeb para o atendimento em instituies conveniadas de educao infantil. O caso de Piracicaba evidenciou que formas de burlar a restrio aos subs-dios s instituies privadas sem fins lucrativos j vm sendo colocadas em prtica, como a contabilizao de matrculas de instituies conveniadas com fins lucrativos como sendo matrculas pblicas.

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[email protected]

Theresa Maria de Freitas Adrio, doutora em Educao pela Universidade de So Paulo, professora da Faculdade de Educao da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e coordenadora do Grupo de Estudos e Pesquisas em Poltica Educacional (GREPPE), seo Campinas.

[email protected]

Teise de Oliveira Guaranha Garcia, doutora em Educao pela Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo, professora da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras/USP de Ribeiro Preto e coorde-nadora do Grupo de Estudos e Pesquisas em Poltica Educacional (GREPPE), seo Ribeiro Preto.

[email protected]

Recebido em 24 de maio de 2010.Aprovado em 25 de abril de 2011.

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Estudo creches.pdf