FINANÇAS PÚBLICASProfa. Doutora NAZARÉ DA COSTA CABRAL (PARTE II)

Aula de 3 /11/2008

A – SECTOR PÚBLICO E ORÇAMENTAÇÃO

ORÇAMENTAÇÃO PÚBLICA

i) Condicionantes dos Sistemas Actuais de Orçamentação

1-Uma marca deixada no século XIX foi a neutralidade das finanças públicas. Com efeito, durante este período coincidente com o apogeu do Liberalismo, entendeu-se que o Estado não deveria intervir na Economia e como tal, o Orçamento, não podia ser considerado como instrumento de intervenção mas como mera lista com previsões de receitas e despesas públicas para um determinado período de tempo. De resto, a intervenção pública do Estado Liberal não ultrapassava muito o campo da defesa/militar.

2-Diversamente no século XX, sobretudo após o New Deal, acentua-se a intervenção pública com propósitos macroeconómicos, e a política financeira e Orçamental ressente-se com esta nova visão do papel do Estado. O Orçamento passa a ser uma forma de planificar a intervenção do Estado na economia, e não apenas um mero documento contendo previsões de despesas e receitas.

Defendia-se uma intervenção através da actividade financeira do Estado, surgindo desta forma o conceito de Finanças Activas ou Funcionais. No fundo, a ideia é que através do Orçamento é possível alterar os elementos macroeconómicos, alterando assim o próprio crescimento económico.

O Orçamento enquanto dicotomia Despesas x Receitas detinha uma importante função de estabilização macroeconómica, conseguindo mudar os ciclos da economia. Daí ser também instrumento para políticas anti-cíclicas.

3- Os tempos actuais são de ressurgimento da ideia de Finanças Neutras e pouco intervencionismo Estatal. Defende-se uma contenção do intervencionismo financeiro. Note-se que além de profundamente ideológica – ela acusa um certo retorno ao Liberalismo – esta visão vem no seguimento de grandes aumentos na despesa pública registados nos anos 60 e 70, de uma significativa canalização dos recursos para o Sector Público, e do facto de devido a isso se terem registado ineficiências.

4 - Pode dizer-se que a mudança de política nos anos 80 reflecte não só alterações ideológicas mas também alterações pragmáticas: chegou-se à conclusão que o Estado não podia continuar a gastar tanto e concluiu-se que o que até aí tinha sido gasto nem sempre o fora de forma eficiente.

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5 – Preconiza-se uma certa contenção do decisionismo financeiro, justificada por factores de ordem política e ideológica (o Estado deve ser o mais neutral possível) mas também prática e pragmática. Em termos de finanças Públicas defende-se o desintervencionismo em sede de Orçamento Público, afirmando-se os conceitos de Finanças Demo-Liberais e Neutralidade das Finanças Públicas.

6 – Segundo este entendimento, o Estado não deveria alterar o funcionamento da Economia devendo distinguir-se os agentes económicos do próprio Estado que deve abstrair-se de intervir como agente activo.

7 - Surge então uma contraposição entre dois modelos:

Modelo Keynesiano – cujo grande objectivo era o combate ao desemprego;

Modelo conservador “neoclássico” – cujo grande objectivo é a estabilização de preços;

Modelo Keynesiano Modelo Neo-clássicoFinanças Públicas Finanças Públicas

Finanças funcionais (Abba Lerner) Finanças IntervenientesPolítica Financeira Política Financeira

Intervencionista, políticas anti-cíclicas Controlo do deficit e da dívida pública Financeira

Este primeiro condicionante é eminentemente ideológico: tem a ver com a concepção política ideológica que se adopte do papel do Estado e das Finanças Públicas na Economia.

8- O fenómeno demográfico é também uma condicionante da decisão orçamental. É um fenómeno que preocupa os decisores financeiros, de algum tempo a esta parte porque o ratio entre a população activa e a população dependente tem vindo a diminuir. Em Estados de matriz social como os Estados da Europa Democrática, isto coloca problemas de sustentabilidade dos Sistemas de Segurança Social.

9 – Junto da Comissão Europeia surgiu o GPE que é um Grupo de Trabalhado que estuda as questões conexas com o envelhecimento da população.

Na óptica do Sector Público os sectores mais afectados pelo envelhecimento são a Segurança Social (em perigo de ruptura por existirem menos contribuintes que dependentes) e a Saúde (que se ressente com os elevados custos de assistência à população idosa). Os cuidados de saúde são sobretudo dirigidos às pessoas idosas – cuidados primários, de retaguarda ou continuados.

Estas áreas, tendo um peso tradicionalmente significativo nos Orçamentos dos Estados, são de grande importância nas Finanças Públicas. Assim, a pressão que é exercida com as despesas de saúde por causa do envelhecimento da população é fortíssimo.

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10 – Os grandes problemas podem surgir no longo prazo pois, por hora o Sistema de Segurança Social – incluindo o Nacional – ainda funciona razoavelmente. Contudo, as instâncias Comunitárias estão atentas às actuações dos Estados nestes domínios, o que vale dizer, à forma como acompanham e pretendem agir para evitar um colapso do Sistema.

11 – Outro problema a salientar ao nível da dimensão inter-geracional, que actua igualmente como condicionante dos Sistemas orçamentais é o problema das alterações climatéricas/problema ambiental.

Pacto de Estabilidade e Crescimento

PEC

Muito importante condicionante, porque vestida de vinculatividade jurídica, é o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). O enquadramento da política Orçamental da UEM Europeia consta do art. 104 do TCE; no entanto, chegou-se à conclusão de aquele dispositivo não seria suficiente para se atingir o nível ideal de coordenação em termos de política orçamental necessária a partir da 3ª fase da UEM (atingida a partir de 1 de Janeiro de 1999) pelo que, em 1997criou-se o PEC.

Este impõe um objectivo de médio prazo que é do alcançar situações orçamentais próximas do equilíbrio ou mesmo excedentárias e consta de três instrumentos de Direito Comunitário Derivado:

O Regulamento 1466/97; O Regulamento 1467/97; Resolução de 17 de Julho de 1997 do Conselho;

Logo, não obstante o seu carácter político inegável, é também um instrumento dotado de vinculatividade jurídica e não mera soft law.

O PEC incorpora duas vertentes:

a) Vertente Preventiva ou preventive arm (sediada no Reg. 1466/97) – de supervisão multilateral das Finanças Públicas dos Estados Membros com vista à verificação do cumprimento dos critérios fixados, tanto quanto ao deficit orçamental como quanto ao ratio da dívida pública.

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Traduz-se no exercício da supervisão multilateral da Comissão e do ECOFIN das políticas orçamentais dos EM. Deu origem à obrigatoriedade dos EM aprovarem e apresentarem às instâncias Comunitárias Programas de Estabilidade e Crescimento (PrEC) de matriz plurianual. Os países fora da Zona Euro (Dinamarca, Reino Unido, etc) não apresentam PrEC’s mas apresentam Programas de Convergência.

O primeiro programa apresentado continha projecções para os anos de 1999/2003. Desde aí, manteve-se o dever de apresentar outros programas: um programa diferente a cada 5 anos, e actualizações anuais de cada um deles, actuando-se numa perspectiva de médio prazo. Estão, portanto, em causa, programas plurianuais de uma plurianualidade deslizante – ao fim de cada ano acrescenta-se um exercício, retira-se o já realizado e actualizam-se as previsões quanto aos demais. Atribui-se relevância à conjuntura cíclica – aos curtos e médios ciclos económicos.

No fundo, o grande objectivo, como já ficou dito, é controlar a manutenção do comportamento dos indicadores de convergência, ou seja, dos indicadores que funcionaram como critérios de admissão dos Estados à 3ª fase da UEM.

Na óptima do PEC a disciplina financeira implica, pelo menos, um deficit orçamental de 0, secundando o dogma do modelo liberal. Do art. 2 do TCE consta também como objectivo da Comunidade Europeia a estabilidade de preços, pelo que o Regulamento Preventivo acabou também por evidenciar/dar acolhimento a esse desiderato. Na versão inicial do PEC, cabia aos Estados demonstrarem que estavam a cumprir os patamares de deficit acordados, apresentando os PrEc’s.

b) Vertente Repressiva ou corrective arm (sediada no Reg. 1467/97) – prevê os mecanismos de reacção face a uma situação de incumprimento do PEC, maxime o Procedimento Relativo aos deficits Excessivos (PDE).

O Reg. Preventivo foi adoptado por todos os Estados embora, como se disse, dê origem a obrigações distintas consoante o seu estatuto de participantes ou não participantes na união monetária: os participantes têm que apresentar anualmente um programa plurianual deslizante – o PrEC – enquanto que os não participantes apresentam programas de convergência. Há sanções para o incumprimento das metas e dos compromissos delineados, quer no caso de uns, quer no caso de outros.

O Reg. Repressivo foi adoptado apenas pelos Estados da ZONA-EURO, excluindo-se pois, Dinamarca, Suécia, Reino Unido e outros que aderiram em 2004 e ficaram de fora da UEM – tal o que resulta do disposto no arts. 122/3 TC e no considerando (cs.) 9º do próprio Regulamento.

Quando surgiu o PEC era um acto de gestão política mais do que um instrumento normativo, utilizado de maneira diferente consoante a riqueza do Estado que se considerasse.

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Aula de 5/11/2008

1 – Na sequência do Regulamento Preventivo foi elaborado um Código de Conduta que os EM devem respeitar na elaboração quer dos PrEC’s, quer dos Programas de Convergência. O Código de Conduta foi aprovado pelo Conselho ECOFIN1 em 10 de Julho de 2001 e define o conteúdo e formato dos Programas de Estabilidade e dos Programas de Convergência. Este código permite, assim, a uniformização do documento apresentado pelos diferentes 27 Estados quer quanto à sistematização, quer quanto ao conteúdo e modelos macroeconómicos que alicerçam as projecções apresentadas.

Esta uniformização tem duas vantagens evidentes: não só torna mais fácil a análise dos dados apresentados pelos organismos de controlo, como diminui a margem deixada aos Estados para “ficcionarem” o cumprimento das obrigações assumidas recorrendo a engenharias financeiras e orçamentais.

2 – De acordo com o Regulamento os Programas deverão incluir (art. 3/2):

Os objectivos de médio prazo que o Estado pretende atingir para a obtenção de uma situação orçamental próxima do equilíbrio ou excedentária;

Informações sobre a trajectória de ajustamento em direcção aos objectivos orçamentais de médio prazo;

Informações sobre a evolução previsível da economia;

Informações sobre as medidas a adoptar para alcançar os objectivos orçamentais instrumentais do equilíbrio ou excedente orçamental;

As informações devem conter:

Uma análise de sensibilidade, ou seja, estimativas quanto a diferentes possíveis variações dos indicadores macroeconómicos mais voláteis; estimativas quanto a diferentes valores possíveis desses indicadores – as chamadas «variáveis críticas», como p. exº o PIB;

Apresentação de cenários alternativos – ou seja, quando se façam projecções de médio ou longo prazo quanto ao comportamento de certos indicadores económicos devem apresentar-se cenários alternativos aos que constam da “previsão-principal” e projectarem-se medidas para cada um destes cenários. Exemplificando: se considerar que o comportamento do PIB será de x apresentam-se medidas adequadas a essa eventualidade mas igualmente medidas

1 O Conselho ECOFIN é a formação do Conselho da União Europeia englobando os Ministros das Finanças dos EM.

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que respondam a um comportamento mais optimista, ou mais pessimista da variação daquele indicador. Numa palavra: as previsões devem ser previdentes e levar em linha de conta todas as hipóteses com que se deva razoavelmente contar;

Como se disse, os Programas são fixados a cada 5 anos, com actualizações anuais apresentadas pelos Governos aos Parlamentos nunca antes de 1 de Outubro, nem depois de 1 de Dezembro o que coincide com a apresentação pública do próprio OE (entre nós, cfr. o art. 38 da LEO).

3 – A Vertente Repressiva surge para garantir que as regras ajustadas entre os EM seriam efectivamente cumpridas. Ela motivou várias críticas, designadamente:

A de que é excessivamente rígido, mas não o suficiente para que não fosse incumprido pelos “Estados mais fortes” sem que a isso se seguisse nenhuma consequência: enquanto os pequenos Estados eram sistematicamente coagidos a cumpri-lo, os grandes apenas “anunciavam” quando é que não tencionavam fazê-lo, sendo sempre a sua obrigação remida, mesmo ante justificações fracas e pouco fundamentadas;

É mais um Pacto de estabilidade do que de crescimento: era draconiano em relação à situação interna e conjuntural dos diversos EM, abstraindo-se da circunstância de estes viverem ou não situações internas difíceis. Por outro lado, obrigava a verdadeiros esforços deflacionismos para o cumprir, àqueles que em vez de estabilidade, necessitavam ainda de crescimento, e de maior discricionariedade das autoridades financeiras nacionais para o promover. Assim aumentava-se o fosso de desenvolvimento existente entre os membros da ZONA EURO, o que é especialmente grave se atender a que o PEC se traduz numa policy mix aplicada igualmente a todos os EM abstraindo do facto do nível de desenvolvimento das suas economias não ser idêntico e de terem problemas diferentes ou problemas comuns com origens distintas (v.g. a inflação);

Estava muito preocupado com aspectos e indicadores quantitativos – como o deficit orçamental, as taxas de juro ou a dívida pública – mas pouco preocupado com indicadores qualitativos – como as taxas de emprego ou o PIB – que são aqueles que efectivamente permitem medir o nível de aproximação das economias;

Era muito imediatista, apenas se preocupava com o facto de naquele ano terem ou não sido respeitados os indicadores fixados, abstraindo das perspectivas de evolução das finanças públicas. E podem existir perspectivas mais animadoras num Estado que tenha um deficit superior a 3% num ano, do que noutro que o

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tenha respeitado, p. exº se o fizer à custa de engenharias financeiras (“contabilidade criativa” nas palavras de ANÍBAL CAVACO SILVA);

Ignora o tipo de despesas que estão em causa, que concorrem para a formação de um certo patamar de deficit. Ou seja, se o deficit ultrapassar os 3% já haverá uma violação, teoricamente punível, independentemente do tipo de despesas que tenham motivado essa ultrapassagem. E a verdade é que existem despesas qualitativamente diferentes, e essa diferença deveria ser tida em conta: p. exº não é igualmente preocupante um deficit provocado por despesas de investimento (em inovação, I&D, construção de infra-estruturas, etc) quanto um deficit gerado por meras despesas correntes (exº despesas com remuneração dos funcionários públicos, despesas com funcionamento de serviços…)2. Trata-se de uma crítica filiada na ideia Keynesiana de que as despesas de investimento são “boas” despesas enquanto as correntes são “más”. Efectivamente, NAZARÉ CABRAL também admite que as despesas com inovação tecnológica não devem ser depreciadas;

Também ignora a questão das Reformas Estruturais: certos países podem apresentar momentaneamente um deficit porque estão a fazer reformas estruturantes que mais tarde permitirão a percepção de ganhos;

Um bom exemplo seria o da alteração o sistema de Segurança Social para um Sistema de Capitalização: haveria naturalmente uma perda de receitas pois que os trabalhadores que descontavam para o Sistema Público (ou seja, que descontavam parte das suas remuneração para pagar as pensões dos actualmente dependentes) iriam passar a fazê-lo para um sistema privado complementar, gerando um deficit momentâneo por perda de receitas. No entanto, de futuro, esta medida iria redundar num significativo e estrutural corte de despesas – precisamente as despesas com as pensões, que passariam a ser pagas total ou parcialmente através dos fundos provenientes dos descontos dos próprios beneficiários enquanto estavam na fase activa.

Outros bons exemplos seriam de reformas no âmbito da Administração Pública, como sejam a activação do quadro de mobilidade, a antecipação da reforma de trabalhadores…3

4 – Neste sentido, a partir de 2003 começou a falar-se mais intensamente na necessidade de revisão do PEC. Para intensificar o debate terão contribuído, não só estas críticas – 2 A ideia é que este tipo de despesas pode ser denunciador de ineficiências. Por outro lado, elas representam custos irrecuperáveis enquanto as despesas de investimento são recuperáveis sobretudo se estiverem em causa despesas reprodutivas.3 A antecipação de reformas no momento gera um aumento de despesa porque representa um crédito de pensões sociais acrescido a que o Estado tem que fazer face. Mas, para além de ter evidentes vantagens de competitividade e inovação (é mais fácil inovar com mão-de-obra jovem e formada) pode ser uma boa forma de gerar emprego pois, para o lugar de certos funcionários próximo da idade da reforma podem entrar outros. Se algumas tarefas asseguradas por esses trabalhadores poderem passar a sê-lo por dispositivos mecânicos ou tecnológicos o “ corte” de custos será mais significativo.

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de há muito apontadas – mas também dificuldades concretas sentidas no cumprimento dos limites do deficit orçamental, que vieram a desaguar no polémico Acórdão Comissão x Conselho de 13 de Julho de 2004, onde o TJCE deixou passar sem qualquer punição violações do pacto perpetradas por alguns dos Estados mais importantes da UEM (França e Alemanha).

Na senda desse Acórdão foram dados mais dois passos importantes até à alteração que seria levada a cabo em 2005: o Relatório da Comissão de 3 de Setembro de 2004 e o Relatório do ECOFIN de 20 de Março de 2005.

Entre as principais linhas de força que a revisão deveria adoptar, sugeria-se:

A desconsideração das despesas de investimento na avaliação do cumprimento do limite do deficit orçamental;

Atender apenas à componente estrutural da despesa – é aquela parte da despesa presente em todos os exercícios, que se perpetua sempre e tem que ver com ineficiências na gestão do próprio Estado – e desconsiderar a componente cíclica ou conjuntural – ie, a despesa feita enquanto instrumento de intervenção anti-cíclica, como p. exº o aumento dos subsídios de desemprego em períodos de crise económica;4

Atender a reformas estruturais em curso;

Melhoria e reforma das instituições de supervisão, intensificação da transparência financeira e orçamental. Isto passa, naturalmente, pela melhoria da informação estatística e contabilística (disclosure accountability). Numa palavra: transparência orçamental com os Parlamentos e com o público em geral;

5 – A Revisão veio a operar-se efectivamente em 2005 através de dois mecanismos jurídicos de Direito Comunitário Secundário que vieram modificar os instrumentos normativos em vigor:

Do lado preventivo, o Regulamento 1055/2005, que alterou o Regulamento 1466/97;

Do lado repressivo, o Regulamento 1056/2005, que alterou o Regulamento 1467/97;

4 O aumento das prestações sociais, a diminuição dos impostos e a diminuição das taxas de juro representam a trilogia de ingredientes que fazem parte da receita Keynesiana para sair de situações de recessão ou estagnação económica: para Keynes saía-se da recessão pressionando a procura agregada. Diversamente, para as concepções económicas neo-liberais as atenções devem concentrar-se do lado da oferta.

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6 – No cômputo geral da reforma pode dizer-se que foi reforçada a componente preventiva em relação à repressiva. Implantou-se um sistema de Alerta Rápido que permite que, ao mínimo sinal de aproximação a uma situação de deficit excessivo, a Comissão deva avisar o EM em causa e sugerir medidas de cariz preventivo.

Por outro lado, deu-se importância a uma perspectiva e a objectivos de médio prazo (Medium Term Budgetary Objective – MTBO) tentando assim ultrapassar-se a crítica de que o pacto seria excessivamente imediatista: fixam-se objectivos de médio prazo em termos de performance orçamental dos Estados, objectivos esses que são flexíveis e variáveis em função:

(i) Da dívida pública;(ii) Do crescimento económico;

Por outras palavras, o objectivo que cada Estado deve prosseguir não é o mesmo, depende de Estado para Estado, da situação económica de cada Estado. Esse objectivo é fixado numa perspectiva de médio prazo, e até lá há uma relativa flexibilidade das políticas orçamentais que podem ser postas em práticas para o alcançar, embora se mantenha a margem de segurança de 3% do PIB em termos de deficit orçamental5 – art. 2-A Reg. Preventivo.

Descendo ao concreto, aquilo que é exigido a um EM com divida pública reduzida e crescimento económico elevado não é o mesmo que se exige a um EM onde o comportamento destes indicadores seja o inverso neste segundo caso, o Estado deve ser mais cauteloso na gestão do seu deficit porque poderá, no futuro, ter que alterar o seu deficit para acomodar uma situação conjuntural negativa, ie, para poder tomar medidas anti-cíclicas para sair de uma situação de crise.

Um Estado que alcance a sanidade estrutural das Finanças Públicas, que tenha uma situação financeira consolidada, tem mais condições para accionar mecanismos anti-cíclicos ante situações conjunturais depressivas do que o que terá um Estado com um deficit elevado6. A ideia essencial que deve reter-se é a seguinte: deve tentar-se eliminar os aspectos estruturais do deficit (ou seja, os que existem sempre) para haver margem para conjunturalmente poder gerar-se novo deficit provocado por respostas anti-cíclicas a uma situação de crise.

7 – A reforma teve ainda em consideração a situação financeira dos Estados e o estado da dívida pública. Assim, o PEC passou a ter em conta reformas estruturais empreendidas; deu-se também mais importância à conjuntura económica permitindo-se

5 Por seu turno, na vertente repressiva também se procedeu a uma flexibilização do conceito de “excesso excepcional” de deficit para levar em linha de conta uma perspectiva evolutiva de médio prazo e factores conjunturais que perturbem a economia de forma significativa. 6 Segundo CAVACO SILVA esse seria um dos argumentos a favor do PEC e da política restritiva em matéria de deficit: obrigar os Estados a serem mais rigorosos na sua política Orçamental, sobretudo em tempos favoráveis (quando podia haver alguma tentação para o despesismo) para assim lhes permitir terem mais recursos para intervir (investir, gastar) na economia quando necessário – em períodos depressivos.

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a distinção entre as despesas patológicas e as despesas exigíveis numa conjuntura negativa. Toma-se uma atitude desculpabilizante.

Actualmente as Finanças Públicas devem ser sistemas de orientação com preocupações de longo prazo, apesar de estarmos condicionados porque pertencemos à UE.

Programa de Estabilidade e Crescimento Português

O PrEC português contem projecções quanto ao comportamento futuro de alguns indicadores macroeconómicos relevantes como sejam a inflação, as taxas de emprego e desemprego, a taxa de juro, o PIB.

Estruturalmente o documento contem desdobra-se em cinco grandes partes dedicadas respectivamente (v. arts. 1 a 12, título V):

Ao enquadramento macroeconómico – condictio sine qua non para se fixarem objectivos de médio prazo;

A Desenvolvimentos e projecções orçamentais; À Análise de sensibilidade; À Análise de sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas; À Qualidade das finanças públicas;

Aula de 10 /11/2008

ii) Tendências Actuais da Orçamentação Pública

1 – Nos dias de hoje A. SCHICK distingue três planos de Orçamentação:

i)Macro-Orçamentação – o grande objectivo é a disciplina financeira agregada. Alcança-se através da criação de um conjunto de regras financeiras ou fiscal rules afloramento do princípio rules rather than descritiv.

ii) Orçamentação Distributiva – tem como objectivo assegurar a eficiência lucrativa e garantir a boa gestão/gestão eficiente dos dinheiros públicos. A via actualmente utilizada para prosseguir este objectivo é o decrementalismo – partindo da mesma perspectiva utilitarista do incrementalismo tem o objectivo contrário: um corte gradual nas despesas, reduzir um pouco a despesa pública a cada exercício, o que

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corresponde ao chamado Autback budgeting relacionado com o lema do value for Money (que significa conseguir fazer o mesmo com o mesmo, em termos de medidas do poder público, com menos dinheiro).

iii) Eficiência Orçamental – tem como objectivo a boa gestão dos recursos e dos serviços públicos. A ideia é que os serviços devem ser cada vez mais eficientes e responsáveis pela sua actuação. Leva ao desenvolvimento da Orçamentação por Objectivos e da Orçamentação de Performance (Performance Budgeting). A Orçamentação por Objectivos corresponde à atribuição a cada serviço de um envelope de dinheiro (em sentido simbólico) enunciando-se os objectivos que esse serviço tem que cumprir com aqueles fundos;

2 – As regras orçamentais clássicas, sem perder a sua importância, estão a ceder lugar às regras financeiras. As novas regras financeiras, ao contrário das clássicas, não condicionam necessariamente o Orçamento, uma vez que estão a montante deste. No entanto, fazem-no frequentemente. As regras clássicas condicionam a elaboração do OE, enquanto as novas regras, tendencialmente, condicionam a sua execução.

3 – Além de condicionarem a aprovação do Orçamento, as novas regras financeiras condicionam também a sua execução. As regras financeiras fundamentais são duas:

(i) transparência ;(ii) estabilidade;

Características das Regras Financeiras

De acordo com o seu grau de vinculatividade jurídica, podemos encontrar regras financeiras de duas índoles:

o Hard law, isto é, dotadas de vinculatividade e efectividade;

o Soft law, ou seja, não vinculativas nem (tendencialmente) efectivas. No

entanto é preciso ter em conta que em certos Estados, apesar de vigorar apenas este tipo de regras, há efectividade no seu cumprimento. O que vale dizer que embora o seu cumprimento não seja juridicamente exigido através dos meios coactivos normais do Estado é ele ainda assim observado e escrupulosamente. Diversamente há Estados que dotados de regras rígidas que, ainda assim, não são respeitadas.

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As normas financeiras podem ser determinadas externa ou internamente. Quer dizer: podem ter origem em fontes endógenas ou exógenas relativamente ao ordenamento onde tenham que ser aplicadas. Note-se, porém, que a maioria das regras de que hoje dispomos é de fonte externa, nomeadamente de fonte Comunitária. Existem no entanto outras fontes como sejam as regras provenientes do FMI cujo cumprimento escrupuloso é condição essencial para que um Estado possa aceder a crédito disponibilizado por esta instituição;

Podem distinguir-se consoante a sua incidência. Assim, tanto podem incidir sobre agregados específicos (como sejam o deficit, a dívida pública, etc) como perante a totalidade do Orçamento;

De acordo com a fonte em sentido instrumental, as regras podem ser escritas ou consuetudinárias. O exemplo mais conhecido de regra consuetudinária é a golden rule do direito orçamental britânico que permite o recurso ao crédito apenas para fazer face a despesas de investimento e nunca a despesas correntes;

Distinguem-se as regras quantitativas, das regras qualitativas consoante determinem ou não certos patamares ou valores rígidos que não podem ser ultrapassados. O exemplo da regra de ouro inglesa citado há pouco, cai no tipo qualitativo; como igualmente cairia uma regra que utilizasse p. exº o conceito de “gestão prudente” ou que recomendasse que se mantivesse “a mesma despesa ao longo de todo um ciclo económico”. Exemplos de regras quantitativas encontramos na Lei da Estabilidade Orçamental (Lei Orgânica nº 2/2002).

As regras quantitativas, por seu turno, ainda podem subdistinguir-se em regras de duração limitada ou de duração ilimitada (como será p. exº o caso daquelas que constam da CRP).

4 – Ainda no domínio da macro-orçamentação SHICK refere, além da prevalência das novas regras financeiras, a exacerbação dos Planos. Estes podem ser não só Instrumentos de Programação Orçamental (v.g. o PrEC), como de Programação Financeira (cfr. os arts. 4/2/3 e 18 LEO quanto à apresentação, no OE, das projecções de despesas sob a forma de programas).

5 – Actualmente o Orçamento é um documento globalizado: influenciam-no, condicionam-no e impõem-se-lhe regras várias de proveniência internacional (regras da UE, do FMI, guidlines da OCDE…), o que tem como consequência uma maior semelhança entre os Orçamentos dos vários Estados.

Aula de 12 /11/2008

Programação Orçamental e Financeira

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1 – A programação Orçamental e Financeira tem quatro patamares distintos de incidência, com características, instrumentos de concretização, objectivos e princípios condutores diferentes. Vamos passá-los em revista, esquematizando primeiro cada um destes aspectos face aos diferentes patamares e tecendo posteriormente algumas considerações complementares sobre eles.

Patamares Características Institutos e Instrumentos

Objectivos de política a gestão

financeira

Novos princípios e

Regras Orçamentais

I Planeamento de Longo Prazo das despesas públicas (despesas da segurança social)

. Projecções de longo prazo da despesa pública e do seu fim;

. Relatórios;

Arts. 36 als. a) a d) e 37 LEO.

Lei de Bases da Segurança Social

Sustentabilidade de longo prazo das Finanças Públicas

Equidade Intergeracional (art. 10 LEO)

II Programação macroeconómica de médio prazo

Programas de Estabilidade e Crescimento

Art. 36/2 d) LEO

Consolidação Orçamental da disciplina financeira

Estabilidade Orçamental

Cfr. Título V da Lei Orgânica 2/2002 ( Lei da Estabilidade Orçamental)

III Programação Financeira de médio prazo (Medium Term Fiscal Framwork)

Art. 37 al. b) LEO

Programação Financeira

Consolidação Orçamental e disciplina financeira

Estabilidade Orçamental

Art. 86 LEO

IV Orçamentação por Objectivos

Arts. 18 e 19 LEO.

Programação de actividades e gestão por objectivos (MTBO)

Arts. 14, 15 e 48 da Lei nº 48/2004

Performance (value for Money)

.Economia

. Eficácia

.Eficiência

Art. 42 LEO

1º Patamar

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Um bom exemplo de planeamento de longo prazo da despesa pública, regido pelo princípio da equidade intergeracional (art. 10) são as despesas com a Segurança Social. Agir atendendo àquele princípio significa procurar garantir que os gastos actuais podem ser assegurados e cobertos pelas gerações futuras. O Estado tem que agir com cautela e parcimónia nos cálculos no domínio da SS para que os custos que está a criar não venham a ser insuportáveis para as gerações futuras. A este nível, umas das preocupações actuais reside nas regras aplicadas ao cálculo das pensões: deve haver uma política de contenção do crescimento destas.

Esta regra implica que se substitua a tradicional contabilidade de caixa – em que se faz uma mera contabilização dos gastos e das despesas correntes do ano – pela contabilidade de compromissos7 – através de determinados mecanismos, devem contabilizar-se não só os gastos a realizar no ano do exercício Orçamental, mas também os custos totais dos compromissos efectuados, das medidas e projectos que pretendem executar-se em todos e cada um dos anos da sua execução. Por outras palavras: as políticas orçamentais neste domínio, embora de curto prazo, têm que ser objecto de um enquadramento plurianual; quando se assume um compromisso, este deve ser registado orçamentalmente mesmo que as despesas a ele inerentes não se realizem naquele ano, nem no médio prazo.

No domínio da segurança social, as responsabilidades plurianuais não constam do mapa XVII – v. art. 32., devem ser um controlo do próprio Governo. As projecções e os relatórios que dêem corpo ao planeamento de longo prazo da despesa pública devem revelar compromissos intergeracionais.

2º PatamarNo médio prazo, a programação orçamental orienta-se de molde a prosseguir um objectivo de estabilidade orçamental, que corresponde ao desiderato principal que enforma a LEO. É além disso um bom exemplo de uma das novas regras financeiras que há pouco referíamos em sede de macro-orçamentação.

A novidade é que esta regra passa a ser imposta em dois momentos: tanto na elaboração, como na própria execução do Orçamento.

As disposições do Título V da LEO regulam todas a estabilidade orçamental e aplicam-se não só à Administração Central, mas a todos os subsectores do SPA – Administração local, regional… etc – (art. 82/1). Isto remete-nos para o princípio da solidariedade recíproca, expressamente consagrado pelo art. 84 e que se impõe a todo o SPA, tanto em sede de elaboração do Orçamento como de execução orçamental segundo este, todos os subsectores devem contribuir para o desiderato geral de equilíbrio, todos devem procurar atingi-lo nas suas contas próprias, a todos incumbem tarefas de rigor orçamental e todos são responsáveis pela consecução do objectivo final do equilíbrio devendo fazer tudo o que for necessário para que ele se alcance.

7 Reflecte-se no art. 10/2 LEO.

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O SPA deve ser pensado como um todo harmónico em que todos concorrem para o mesmo fim – todos os subsectores prosseguem a estabilidade e consolidação orçamental, nomeadamente através de:

1. Medidas de Carácter Preventivo – como p. exº as que constam do art. 88 nos termos do qual, por força da necessidade de cumprimento do PEC as transferências para as autarquias locais e para as RA’s podem ser limitadas ou restringidas. Eis uma ideia de solidariedade: para evitar que se chegue a uma situação de desequilíbrio, todos partilham igualmente as dificuldades. E numa óptica preventiva: porque se tenta evitar a priori o desequilíbrio, não se espera que ele seja atingido para procurar remediar;

2. Medidas de Carácter Sancionatório – para cumprir o equilíbrio orçamental no quadro do PEC o art. 87/1 autoriza a que se fixem limites ao endividamento das RA’s e das Autarquias Locais mais restritivos do que os que resultam das leis financeiras aplicáveis a cada um destes subsectores (87/2). No caso de incumprimento daqueles limites, pode ser desencadeada uma sanção materializada em cortes nas transferências de fundos operadas pelo Estado para o subsector infractor, cortes esses aplicados na exacta medida da infracção (art. 92/4).

3º PatamarOs meios de programação financeira de médio prazo podem ser uma lei ordinária (Lei de Programação Financeira plurianual), com plurianualidade rígida ou deslizante ou o elemento informativo que acompanha a proposta de Lei do OE, conforme acontece em Portugal.

Esse elemento informativo é referido nos arts. 37/1 b) e 86/1/2 LEO e, nos termos do art. 17 é uma vinculação externa do Orçamento.

4º PatamarA performance é o objectivo da nova Orçamentação. Definem-se programas de actividades a desenvolver pelos serviços e atribui-se-lhes uma verba (dotação global) com vista ao desenvolvimento dessas mesmas actividades. Essa verba é gerida pelo próprio serviço, com flexibilidade, mas tendo em conta o triplo critério de economia, eficiência e eficácia, esperando-se que o resultado alcançado no termo do exercício seja o mais próximo possível da meta desejada e previamente fixada.

Os arts. 14 e 15 LEO foram introduzidos pela reforma de 2004 e reflectem a gestão por objectivos. Há ainda que ter presente o que se dispõe no art. 64; e indirectamente nos arts. 18 ss.

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O Orçamento, actualmente, está cada vez mais limitado por instrumentos plurianuais e programas de médio prazo, que dão corpo aos desideratos de estabilidade e consolidação orçamental resultantes das novas regras financeiras. Quer isto dizer que na programação de médio prazo é um instrumento para prosseguir o objectivo do equilíbrio orçamental. Mas ao lado deste existem outros objectivos a prosseguir através dos mecanismos plurianuais, a saber:

A Sustentabilidade das Finanças Públicas através de um esforço por parte do Estado para garantir que a longo prazo as suas finanças são sustentáveis, nomeadamente através de reformas estruturais.

A Consolidação Orçamental que se trata de um objectivo intermédio., a prosseguir numa perspectiva de médio prazo (3 anos, segundo a UE). Deve haver uma melhoria do saldo primário, ajustado pelo ciclo em 3% do PIB ao longo de 3 anos consecutivos.

Numa concepção liberal, que é a que impera a nível comunitário, ALESINA defende que a consolidação orçamental se relaciona e não pode desligar-se da componente do deficit. Este autor distingue a consolidação devida a cortes na despesa (diminuindo-se o peso do Estado), da consolidação derivada do aumento da receita (aumentando o peso do Estado). Salienta também que não é indiferente se o aumento da despesa se deve a factores estruturais ou a despesa corrente.

Legislação importante: DL 26/2002 (classificador económico); DL 171/94.

Aula de 17 /11/2008

B – DINÂMICA ORÇAMENTAL

ORGANIZAÇÃO E APROVAÇÃO DO ORÇAMENTO

i) Valor Reforçado

1 –A Lei de Enquadramento Orçamental autoqualifica-se como lei de valor reforçado (art. 3, em remissão para o 112/3 in fine CRP, o qual refere as diferentes categorias de leis de valor reforçado). Tal, à partida, significaria que se trata de uma lei com força paramétrica superior a outras leis em matéria orçamental, que por elas não poderia ser atingida. Note-se porém que a lei de enquadramento não é nem uma Lei Orgânica, nem uma lei que exija maioria especial de aprovação.

2 – Apesar da qualificação legal, a seu pesar, o valor agravado da lei de enquadramento tem sido controvertido pela doutrina. Coloca-se, concretamente, a questão de saber até que ponto vai a sua supremacia/até que ponto ela é conseguida e se há possibilidade de a

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própria Lei do Orçamento contrariar ou não alterar a lei de enquadramento. Em termos de direito positivo a única pista que nos é dada resulta do disposto no art. 164 r) CRP: daqui se retira que há uma reserva absoluta de competência legislativa da AR na aprovação da LEO; mas daí não decorre que o Orçamento não possa alterá-la, desde logo porque é um acto que também reveste a forma externa de lei e em relação ao qual se observa a mesma reserva (embora, quanto à iniciativa legislativa, neste domínio, seja atribuído um direito exclusivo de iniciativa ao Governo – art. 161g) CRP).

3 – Neste sentido, TIAGO DUARTE considera que a própria proposta de Lei do OE pode introduzir alterações na Lei de Enquadramento. E mais que isso: que poderia fazê-lo simultaneamente, ou seja, altera-se a LEO e aprova-se o OE no mesmo acto, devendo o novo OE seguir a lei de enquadramento que ele próprio altera. Esta posição tem consequências directas a propósito da matéria dos cavaleiros orçamentais, como se verá infra.

4 – Não deve confundir-se a proposta de Lei do Orçamento com a própria Lei, nem o OE no seu todo com a lei de OE que é objecto de publicação em DR – o que é publicado é uma versão condensada que não integra os desenvolvimentos orçamentais os quais desenvolvem, desagregam e pormenorizam os mapas orçamentais.

5 – A proposta é elaborada e apresentada pelo Governo sendo, como se disse, um caso de iniciativa legislativa reservada. Os elementos informativos a que a LEO se refere como devendo ser apresentados no momento em que é desencadeada essa iniciativa legislativa, fazem parte da proposta mas não são parte integrante do próprio OE que venha a ser aprovado.

6 – Coloca-se a questão de saber o que sucede na hipótese de o governo não apresentar esses elementos informativos que por lei está obrigado a apresentar. Existiram, naturalmente, irregularidades no procedimento que não são graves, e que, na hipótese de ocorrerem não seriam suficiente fundamento para que a lei de OE fosse declarada inconstitucional pois eram sanáveis (e, como tal, a lei era válida). Na ausência destes elementos informativos, há assim que considerar duas hipóteses: ou os próprios Deputados os dispensam/dispensam alguns deles por se considerarem suficientemente esclarecidos, ou, não dispensando, haveria inconstitucionalidade formal que redundaria em mera irregularidade e portanto não afectaria a validade da lei.

Aulas de 19, 24 e 26 /11/2008

ii) Princípio Orçamentais

I. Princípio da Anualidade (arts. 4 LEO; 106/1 CRP)

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A lei do Orçamento de Estado é anual (art. 4º LEO). Em princípio, a parte do articulado caduca no dia 31 de Dezembro do ano correspondente ao orçamento. Reflexo disso, são os mapas do art. 32 LEO, quase todos com dimensão anual. Contudo, os Mapas XV, XV-A e XVI têm uma duração plurianual.

Há algumas décadas, numa prática corrente nos anos 30, a anualidade não coincidia com o ano civil, mas com o ano agrícola. Isto ainda acontece em certos Estados federados nos EUA. Em Portugal, o ano económico coincide com o ano civil (art. 4º/4 LEO).

Uma importante excepção à regra da anualidade é a estruturação das despesas por programas (arts. 18 e ss. LEO). A tradição dos orçamentos de programas remonta a 1977, com o surgimento do PIDDAC (actualmente consagrado nos Mapas XV e XV-A). Surge no período áureo da planificação económica no país, traduzindo o princípio da orçamentação do plano: as despesas do plano, nomeadamente das Grandes Opções do Plano, devem ser objecto de orçamentação.

O PIDDAC é, primordialmente, um programa para realização de despesa de investimento, embora também contemple alguma despesa de funcionamento, ainda que pouco significativa. Foi baseado num princípio keynesiano, o investimento como motor da economia (finanças funcionais). No fundo, a ideia de que um défice de investimento é saudável.

Apesar de ser um programa da administração central, há uma concretização local do PIDDAC. Daí o mapa XV-A (“repartição regionalizada dos programas e medidas”) e a divisão por NUTS.

O PIDDAC está associado aos Quadros Comunitários de Apoio; actualmente vigora o QCA III. O Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN), que constitui o enquadramento para a aplicação da política comunitária económica e social em Portugal, é concretizado através do PIDDAC.

Como já foi referido, o PIDDAC tem uma concretização plurianual. Contudo, não é uma plurianualidade rígida, é deslizante. Os períodos de tempo variam consoante o tipo de investimento.

Por exemplo, se temos um plano 2006-2009, no ano de 2006 (sendo o ano n) a dotação é vinculativa, porque é incluída na lei do orçamento para esse ano. Nos anos seguintes já pode haver ajustes, embora seja desejável que as dotações sejam próximas, pois significa que houve uma boa orçamentação.

A lei exige que as despesas de investimento devem ser feitas por programas (art. 18/3 a) e b) LEO). Isto é claramente um avanço em relação à lógica da anualidade estrita. Para além disso, a tradição do pós-25 de Abril sempre foi no sentido de apoiar a planificação.

Apesar desta importância do PIDDAC, o controlo das despesas em geral, incluindo as de investimento, ocorre sobretudo para cumprimento do PEC. Neste sentido, o Plano perde gradualmente importância face ao Orçamento. Ainda se diz que são factores de vinculação externa do Orçamento, mas têm cada vez menor importância, o que se reflecte no decréscimo de importância do PIDDAC. Além disso, os QAC vão acabar em 2013, agravando-se a tendência de falta de capacidade planificadora do Orçamento.

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Deve ser feita uma distinção entre dois tipos de programas: os de investimento e os de actividade, sendo que estes últimos estão a crescer. Ao contrário dos primeiros, os últimos partem de uma perspectiva micro, de gestão interna dos serviços, na linha de pensamento de Allen Schick.

Enquanto os programas de investimento partem de uma perspectiva top-down, os de actividade podem ser bottom-up: a administração central verifica qual a dotação mais adequada para cada serviço.

O art. 21 LEO remete para legislação complementar as regras relativas ao modo e forma de definição concreta dos programas e medidas a inscrever no Orçamento de Estado. Esse decreto-lei é o DL 131/2003. No âmbito do PIDDAC temos os seguintes níveis de desagregação:

- Programa- Medida

-Projecto 1;- Projecto 2.

Para além destes programas tradicionais de investimento, a Lei de Enquadramento do Orçamento também consagra programas de actividades, baseados na orçamentação de performance. Trata-se de obrigar a que os serviços façam o seu próprio orçamento, baseado nos objectivos que querem prosseguir. Isto só está consagrado no Mapa XVI, mas a Professora diz que deve ser a tendência orientadora da próxima reforma.

O programa COFOG (Classification of the functions of the government) nas Nações Unidas é a base da classificação funcional do Orçamento de Estado. É a classificação das grandes funções, que constitui o ponto de partida da definição de objectivos; dentro destes, as medidas e as dotações financeiras. Estes objectivos podem ter base anual ou plurianual, o que conduz à alteração do modo de especificação orçamental, que hoje em dia ainda é muito rígida (por exemplo, diz-se ao serviço que ele pode gastar X em papel, Y em electricidade, etc.). Mas essa rigidez não é o que a programação pretende: deve flexibilizar-se, atribuir um “envelope” de dinheiro, deixar o serviço decidir como o vai gerir.

Como excepção à regra da anualidade, é importante referir também o período complementar. Este está consagrado no art. 4º/5 LEO, e permite fechar contas. Certos pagamentos só podem ser feitos no ano seguinte, mas podem fazer parte do orçamento do ano que terminou. Ver, por exemplo, no Orçamento de Estado para 2008, o art. 9º do DL 41/2008.

Também é possível, em casos muito excepcionais (art. 41/1 LEO), que haja uma prorrogação da vigência da Lei do orçamento.

A regra da anualidade da lei orçamental tem consagração constitucional, no art. 106/1 CRP).

II. Princípio da Unidade e Universalidade (art. 5) – remissão III. Princípio da não Compensação (art. 6) – remissãoIV. Princípio da não Consignação (art. 7) – não referido nas teóricas

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V. Princípio da especificação (art. 8) – remissão

VI. Princípio do Equilíbrio (art. 9; art. 105/4 CRP):

O equilíbrio pode ser encarado de duas perspectivas:

Equilíbrio Formal – que postula a estrita igualdade (igualdade contabilística) entre receitas e despesas. Tal traduz-se na interdição dos défices excessivos e dos excedentes de receitas8;

Equilíbrio Substancial – que se baseia nas teorias do défice sistemático e dos orçamentos cíclicos. Para determinar em que consiste este tipo de equilíbrio surgiram quatro teorias ou critérios:

1. Critério Clássico – trabalha a partir da distinção entre receitas e despesas normais (as patrimoniais e as tributárias) e receitas e despesas não normais (as creditícias).

Segundo este entendimento haveria equilíbrio se as receitas normais cobrissem todas as despesas (normais e não normais);

2. Critério do orçamento Ordinário – este critério distingue as receitas e despesas ordinárias das receitas e despesas extraordinárias e levanta, desde logo, o problema de saber o que entender por umas e outras. Testaram-se dois critérios: o da variação dos montantes (seriam ordinárias se não houvesse variação) e o da repetição qualitativa das despesas e receitas em mais do que um exercício (seriam ordinárias se se repetisse e extraordinárias se se esgotassem no período anual).

Face a esta proposta haveria equilíbrio se:- as receitas ordinárias cobrissem as despesas ordinárias;- as despesas extraordinárias fossem cobertas, ou pelas receitas ordinárias, ou pelo excedente das receitas e despesas ordinárias, em caso de o haver;

8 A proibição de excedentes de receitas funda-se em duas razões. Em primeiro lugar, devido à filosofia própria do Estado liberal – contemporâneo do período em que tal acepção do princípio vingou – que apontava no sentido de uma intervenção mínima do Estado na economia: como tal, apenas deveria cobrar as receitas necessárias à realização das suas funções, não mais do que isso. E realizadas essas funções, não ficaria com qualquer excedente. [Note-se que as receitas vêm essencialmente dos impostos os quais representem uma restrição da liberdade dos cidadãos: ora, num Estado Liberal, entendia-se que a intervenção dos poderes públicos redundava necessariamente numa diminuição da liberdade das pessoas; como tal devia ficar nos limites do indispensável].A outra razão é de mais difícil alcance: tem que ver com a crença de que os excedentes de hoje eram o deficit de amanhã, dado que o excedente de receitas permite a sua perduração.

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3. Critério do Activo Patrimonial do Estado – esta cambiante contrapõe as receitas e despesas correntes às receitas e despesas de capital. É o critério utilizado pelo chamado classificador económico (o diploma que regula a forma como devem classificar-se e as rubricas onde devem lançar-se os diversos agregados de R e D nos mapas orçamentais – DL 26/2002)9.

Isto facilita-nos bastante o trabalho com estes indicadores dado que é o próprio diploma que determina que despesas e receitas devem considerar-se como correntes ou como de capital. No entanto, a doutrina apresenta a sua própria explicação: as R e D serão de capital ou correntes consoante alterem ou não a situação activa do património do Estado;

De acordo com este critério há equilíbrio quando:- as receitas correntes cobrem as despesas correntes;- as despesas de capital são cobertas, ou pelas receitas de capital, ou pelo excedente entre as receitas e as despesas correntes, caso o haja;

4. Critério do Activo de Tesouraria – a esta luz distinguem-se as R e D efectivas das E e D não efectivas. Doutrinariamente as primeiras são aquelas que representam um efectivo aumento ou uma efectiva diminuição do património monetário do Estado; as segundas as que redundam numa alteração do património de tesouraria que, por sua vez, provoca um acréscimo ou uma diminuição idênticas.

Bons exemplos encontramos no crédito: as receitas públicas provenientes de crédito são não efectivas pois, muito embora dê entrada nos cofres do Estado aquele montante em dinheiro, gera-se ao mesmo tempo um débito correspondente ao mesmo valor acrescido de encargos (encargos da dívida pública, maxime juros). De outra sorte, pode dizer-se que o mesmo se passa com as despesas de crédito próprias das situações em que o Estado assume a posição de mutuante: há uma despesa contrabalançada por um crédito que se gera imediatamente a favor do Estado no mesmo montante;

Refira-se que, de acordo com este ponto de vista, haverá equilíbrio quando:

- as despesas efectivas forem cobertas pelas receitas efectivas;- as despesas não efectivas forem cobertas , ou pelo as receitas

não efectivas, ou pelo excedente das receitas efectivas com as despesas efectivas;

9 ANEXO I (Receitas); ANEXO II (Despesas).

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O critério faz apelo ao cômputo do saldo das contas públicas, e assume uma de duas vertentes:

Saldo global – nos termos que expusemos supra; Saldo primário – em que a ponderação do equilíbrio se faz com

os dados expostos supra mas desconsiderando os encargos da dívida pública;

Na Constituição o princípio do equilíbrio aparece sob a veste de equilíbrio formal. No entanto, na LEO, muito embora à partida pudesse ser outro o entendimento, deve entender-se (OLIVEIRA MARTINS) que foi consagrada a vertente de equilíbrio substancial, por três razões:

Porque se prescreve a observância de um equilíbrio global, de um equilíbrio dos saldos de todos os subsectores – o saldo global, apurado a partir da consolidação dos saldos de todo o SPA;

Porque se respeitam os limites ao endividamento das RA’s; Porque no art. 23/1 in fine se fixa uma cláusula de salvaguarda;

A análise do respeito pelo princípio do equilíbrio implica que se apure o saldo de todos os subsectores para depois se fazer um cômputo geral. Sucede porém que, à parte da consagração genérica do princípio no art. 9, o legislador estabeleceu diferentes directrizes de apuramento do saldo, consoante o subsector do SPA concretamente em causa. A cada um deles é dedicado um preceito específico que enuncia essa directriz, tal que:

Para os SI (Administração Directa) o critério é o do activo de tesouraria na vertente de saldo primário, nos termos do art. 23

Deste modo, haverá que contrabalançar D e R efectivas e não efectivas excluindo os encargos da dívida Pública (art. 23/1 2ª parte). Quer isto dizer que estes encargos, apesar de serem de facto despesas efectivas, são tratados como despesas não efectivas; são contabilizados do lado das despesas não efectivas. Assim se permite o recurso ao crédito, sem se pôr em causa o equilíbrio, não apenas para financiar a dívida pública (para amortizar o capital mutado), mas também para cobrir os seus encargos. O Estado pode endividar-se, sem perigo de deficit, para pagar tanto a dívida pública, como o serviço corrente daquela (em contravenção à regra de ouro do direito orçamental britânico).

À parte das classificações doutrinárias, o art. 23/3 determina com toda a segurança quais são as despesas e receitas efectivas: são todas à excepção dos “passivos financeiros”. Esta expressão corresponde a um dos Agrupamentos Económicos previstos no Classificador económico: então, primeiro devemos lançar as diversas despesas e receitas de acordo com as indicações daquele classificador; depois disso saberemos quais são as não efectivas: são aquelas que tiveram de ser reconduzidas ao agrupamento dos passivos financeiros, ex vi art. 23/3.

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Na posse destes dados, ponderam-se separadamente receitas e despesas efectivas e não efectivas, com a ressalva de que, havendo deficit na ponderação entre receitas e despesas não efectivas, ele poderá ser suprido com um eventual excedente que resulte da outra ponderação (e nunca o contrário) evitando-se um deficit.

Porém, mesmo na hipótese de feitas todas estas operações subsistir um deficit, só deve entender-se que o princípio do equilíbrio não foi respeitado se não puder aplicar-se ao caso a chamada cláusula de salvaguarda constante do art. 23/1 in fine.

Não há ainda labor jurisprudencial bastante que permita densificá-la correctamente mas parece que se destina a situações de recessão económica ou outras turbulências conjunturais. Note-se que vale aqui um princípio de substancialidade: não bastará ao governo invocar que a “conjuntura do período a que se refere o orçamento justificadamente” permite um deficit: tem que demonstrar porque é que assim sucede em dois momentos: no relatório da proposta de lei do OE (quando apenas estima que vá haver deficit) e no relatório da Conta Geral do Estado (quando esse deficit já se verificou de facto). Saliente-se, porém, que apesar da frequente invocação deste normativo, esta ideia de substancialidade nem sempre é particularmente atendida.

O cumprimento desta norma não é susceptível de fiscalização da constitucionalidade (NAZARÉ CABRAL): parece que os juízes do TC não têm a formação económica para julgar se o conceito indeterminado em que ela assenta está ou não preenchido. A menos que haja uma situação claramente ostensiva v.g. deficit com crescimento económico na ordem dos 4 ou 5%.

Para os FSI (art. 25) e a SS (art. 28) o critério adoptado é também o do activo de tesouraria, mas na verte de saldo global. Quer dizer: na pureza dos princípios;

O critério do art. 23 é, portanto, o mais “generoso”.

VII. Princípio da Equidade Intergeracional (art. 10)

Expressa a ideia de que O OE deve subordinar-se ao princípio da equidade na distribuição de benefícios e custos entre gerações. Na previsão de receitas e despesas – mas, sobretudo das segundas – há que levar em conta os interesses das gerações vindouras.

Este princípio visa responder ao problema colocado pela circunstância de algumas decisões orçamentais poderem deixar encargos para o futuro que serão assegurados por uma geração que não aquela que autorizou o recurso a certa despesa ou receita: quando assim aconteça, se uma geração presente impõe encargos não só a ela própria como também a gerações futuras, manda este princípio que os benefícios provenientes desses encargos possam aproveitar igualmente tanto à geração que os criou com àquela que os há-de suportar.

Do art. 10/2 constam as incidências orçamentais do princípio, ou seja, os domínios da orçamentação onde ele deve ser necessariamente ponderado. Entre os mais

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importantes contam-se o endividamento, o investimento público (onde a lei manda atender não só ao investimento físico e infra-estrutural mas também ao investimento na qualificação do capital humano; o investimento deve traduzir-se em despesas reprodutivas) e ao nível das pensões de reforma – a este último nível há um intenso debate: a questão que está em cima da mesa é assegurar a sustentabilidade do sistema público de reformas em tempos em que é cada vez mais difícil, dada a quebra demográfica, assegurar que ele se mantém funcionando com base nos fundamentos em que até aqui se tem alicerçado.

VIII. Princípio da Publicidade (art. 12)

Não deve confundir-se com o princípio da transparência que tem a ver com a prestação de contas e informações dos serviços aos Ministérios, ao próprio Governo e à AR. Significa que o Orçamento deve ser publicado, tal como qualquer outra lei, em DR.

Aula de 3 /12/2008iii) Conteúdo do Orçamento

1 – O Orçamento inclui uma parte de articulados e outra parte de mapas orçamentais – daí que se discuta a sua natureza jurídica. A questão que se coloca é a de saber quais as matérias de inscrição necessária no Orçamento, e a contrario quais as matérias e que tipo de disposições dele não devem constar. Isto remete-nos para a questão dos

Cavaleiros Orçamentais.

2 – Os Cavaleiros são disposições parasitárias que são inseridas na lei do Orçamento, embora dela não devessem constar, para aproveitar o valor reforçado daquela e, eventualmente, o próprio mecanismo-travão do art. 167/2 CRP. Divisam-se, assim, à partida, dois tipos de cavaleiros: por um lado as disposições não financeiras (pois o OE só deveria incluir disposições de tipo financeiro); por outro as disposições referentes a outros anos económicos que não aquele a que o Orçamento se refere ou destinadas a vigorar por um período de tempo superior àquele, aqui em contravenção ao princípio da anualidade.

3 – Numa acepção muito ampla, como tudo gera receitas e despesas tudo seria matéria orçamental. Ora, isto é incompatível com o Orçamento dos dias de hoje (pois implicaria um documento com uma extensão incalculável…) e colocaria até problemas do ponto de vista da relação entre actos normativos, na medida em que a lei do OE tem valor reforçado.

4 – Assim sendo, o art. 31/1 enuncia as matérias que se consideram especificamente orçamentais de uma forma não taxativa (a al. p) é uma cláusula aberta); do número 2 retirar-se-ia a proibição de cavaleiros orçamentais: não se podem incluir mais matérias

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do que as estritamente necessárias para a execução orçamental: ou seja, do que as enunciadas nas als. a) a o) do número 1 ou que, não o sendo, passem no crivo da al. p) – indispensabilidade para a gestão do SI, dos SFA e da SS no ano económico a que respeitam.

5 – Simplesmente, dentro destas matérias incluem-se Cavaleiros, isto é, matérias quem não são especificamente financeiras nem respeitam estritamente a anualidade mas que por força da própria LEO tem que estar no OE. Em França surgiu a Teoria dos Cavaleiros Orçamentais Obrigatórios que parece ter sido acolhido pelo legislador português. Nessa linha, exemplos de normas que actualmente têm que constar do OE, embora não sendo matérias especificamente orçamentais podemos encontrar:

1) Cavaleiros Obrigatórios Permanentes

Nas als. f) a i) do art. 31/1 em matéria de endividamento, montantes máximos do mesmo e recurso ao crédito

O art. 161 h) CRP determina que cabe à AR autorizar o Governo a contrair e conceder crédito (operações passivas e activas) quando isso dê origem a dívida pública fundada e também a fixar o limite máximo dos avales que o Estado pode conceder a outras entidades.

Na Constituição não se exige que estas autorizações e fixação de limites constem do OE – poderia perfeitamente ser aprovada uma lei ordinária para o efeito – mas tornou-se costume que assim acontecesse e a LEO assumiu esse costume e deu-lhe dignidade legal, tornando-o obrigatório.

NAZARÉ CABRAL salienta que estas matérias nada têm que ver com matérias atinentes ao OE: são meras fontes geradoras de despesa e receitas e estas não têm que ver com o Orçamento; poderiam constar de Lei ou DL como acontece com outras fontes, constando do OE apenas uma dotação para lhes dar cobertura.

Em matéria de transferência de fundos para subsectores – al. m)

Actualmente, por força das novas lei das finanças das Autarquias Locais e das Regiões Autónomas o OE já não fixa os montantes das transferências mas antes fazia-o com fundamento nesta alínea.

Na al. n) ao abriga da qual todos os anos o OE dedica um preceito do seu articulado a definir os valores mínimos para os contratos fiscalizados pelo Tribunal de Contas.

2) Cavaleiros Obrigatórios Eventuais

Nas regras sobre gestão e alienação do património do Estado;

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Noutras regras que se insiram no OE ao abrigo da cláusula aberta constante da al. p);

Outras normas, apesar de não representarem Cavaleiros Obrigatórios surgem permanentemente e dão corpo a uma verdadeira praxis no direito orçamental português: por exemplo as autorizações legislativas e legislação conexa.

Outras ainda são meros cavaleiros permitidos eventuais: p. exº em matéria de orgânica dos serviços, quadros de disponibilidade, etc. No fundo são matéria completamente fora do art. 31, mas que são aceites a nível político, doutrinário e jurisprudencial desde que tenham alguma conexão com OE.

Conforme já se disse, o interesse de trazer cavaleiros orçamentais para a Lei do OE é aproveitar que aquela será seguramente aprovada naquele momento e vai estar todo um período de tempo sem poder ser alterada, aumentando-se assim a segurança jurídica em relação às matérias que dela constem.

6 – Grandes problemas levantam os Cavaleiros que devam ser considerados proibidos pelo art. 31/2 pois coloca-se a questão de saber até que pondo é que é aceitável que constem da Lei do Orçamento e que disponham do seu valor reforçado. Entramos numa questão de Direito constitucional: a inclusão numa lei de valor reforçado de normas a que o legislador constitucional não quis dar esse valor. Encontramos aqui três teses:

JORGE MIRANDA defende que não devem ser admitidos porque a lei do OE é uma lei de valor reforçado em razão da matéria;

Doutrina mais recente, sobretudo BLANCO DE MORAIS admite a irrelevância dos Cavaleiros Orçamentais. Contudo afirma que a matéria a que estes se reportam não perde a sua natureza ordinária: isto significa que as normas que contêm estes cavaleiros não caducam no final do ano económico conforme sucede às restantes;

Há quem entenda que a própria lei do Orçamento pode derrogar o art. 31/2. De um modo mais amplo, como vimos, TIAGO DUARTE sufraga essa tese;

Resumindo, o quadro a traçar em termos de disposições inseridas no OE é o seguinte:

Há matérias especificamente Orçamentais contidas no art. 31 (as contidas nas als. a) e d) e as matérias atinentes à gestão financeira da al. p) – estas não são cavaleiros;

Há matérias não especificamente Orçamentais, a que o art. 31 faz referência, e que por força dele devem constar obrigatoriamente do Orçamento. Mais que isso: devem constar de todos os Orçamentos, ano após ano – são os Cavaleiros Obrigatórios Permanentes;

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Há matérias não especificamente orçamentais que por força do art. 31 podem constar da Lei do Orçamento – são os Cavaleiros Obrigatórios Eventuais;

Há matérias não especificamente Orçamentais que não constam do art. 31 mas são permanentemente inseridas no Orçamento por força de uma praxis. Estas, ou têm a sua inserção no OE legalmente habilitada (exº as autorizações legislativas – art. 165/5 CRP), ou não constando do art. 31 têm, ainda assim, alguma conexão com o OE e são politica, doutrinal e jurisprudencialmente aceites – são os Cavaleiros Permitidos Permanentes;

Há matérias não especificamente Orçamentais que não constam do art. 31 mas que podem ser (ou não) inseridas no Orçamento por força de uma praxis – se habilitados nos termos do ponto anterior, são os Cavaleiros Orçamentais Permitidos Eventuais;

Só as normas relativas a matérias cobertas por uma al. do art. 31/1 beneficiam do regime específico da lei do OE. Estas beneficiam dele indistintamente, sejam ou não Cavaleiros.

Aula de 10/12/2008

Endividamento e Crédito

Nos termos do art. 161 h) da CRP, em matéria de endividamento e crédito, compete à AR autorizar o Governo a:

Contrair empréstimos, ie, assumir a posição mutuário, endividar-se; Conceder empréstimo – assumir a posição de mutuante; Conceder avales funcionando como garante de dívidas contraídas por outras

entidades (assim, p. exº os avales que o Governo actualmente concede às Instituições Bancárias, no quadro das medidas delineadas para fazer face à recessão económica, para obterem crédito junto de instituições bancárias estrangeiras, seguiram este procedimento de aprovação);

Na prática desde o 25 de Abril essas autorizações, muito embora pudessem efectivar-se a partir da mera aprovação de uma lei ordinária, constam do OE: é um verdadeiro costume a que em 2001 o legislador deu cobertura legal, podendo discutir-se se se trata ou não de um Cavaleiro obrigatório10. Descendo ao concreto, constam do art. 31/1 três situações concretas:

1. Quanto à concessão de empréstimos, a fixação de limites ou patamares máximos do valor dos mesmos, nos termos da al. i);

10 Tendo presente o que ficou dito na aula anterior parece que NAZARÉ COSTA CABRAL propende a defender que é Cavaleiro Obrigatório.

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2. Quanto à contracção de empréstimos, rectius ao endividamento do Estado, as operações enunciadas nas als. e), f), g) e m) especificamente paras Regiões Autónomas;

3. Quanto à prestação de garantias pessoais (fiança ou aval11), a fixação do limite máximo dos mesmos que pode ser concedido pelo Estado ou pelos SFA.

Complementarmente a dívida pública é regulada por dois diplomas extravagantes: a Lei 7/98 (dívida pública directa a principal) e a Lei 112/97 (dívida pública indirecta ou acessória). As condições gerais de emissão de dívida pública estão dependentes de fixação pela AR, enquanto as condições complementares são definidas pelo Conselho de Ministros e as condições especiais são gizadas pelo Instituto de Gestão do Crédito Público.

A L 7/98 trabalha a partir da subdistinção entre dívida pública flutuante (que é a paga no decurso do ano orçamental em que foi contraída) e divida pública fundada (cuja amortização ocorre num exercício orçamental diferente daquele em que a dívida foi emitida).

Modelos de Criação de Despesas e Receitas

O que está em causa é a determinação da fonte da criação das despesas e das receitas ou mais concretamente, saber se o Orçamento se limita a prevê-las ou pode também criá-las.

Podemos conceber três modelos de criação de despesas: Segundo o modelo dualista o OE não pode criar despesas ex novo nem pode

alterar as já existentes. O sistema italiano, de alguma forma, encaixa-se neste modelo;

Segundo o modelo monista o Orçamento ao mesmo tempo que procede à inscrição e contabilização das despesas, pode alterar as despesas já existentes ou criar outras ex novo;

Uma solução intermédia passa por o OE não poder criar despesas ex novo, mas poder alterar as regras de cálculo e as próprias despesas já existentes. NAZARÉ

11 O aval é, à semelhança da fiança, uma garantia pessoal das obrigações característica dos títulos de crédito. Distingue-se desta porque não pressupõe acessoriedade. Assim, funciona como um verdadeiro negócio jurídico abstracto através do qual um terceiro – avalista – se “apropria” de uma dívida alheia e passa a responder solidariamente com o devedor pelo seu cumprimento, sem que aquele ou o credor lhe possam opor vitoriosamente as causas que afectam a validade ou a existência da relação causal.

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CABRAL considera-o um modelo menos plausível em termos práticos, mas aceitável em termos teóricos;

Por seu turno, a discussão do lado das receitas a controvérsia é entre quatro alternativas possíveis:

O OE não poder nem criar tributos novos, nem alterar os já existentes; Não se poder criar tributos novos, nem alterar directamente os já existentes, mas

poder alterar-se as regras de cálculo daqueles (o que equivale, entenda-se, uma alteração indirecta);

O OE não poder alterar nem criar tributos ex novo, mas poder conter autorizações, dirigidas ao Governo, para que este a tal proceda se assim entender;

O OE poder alterar e criar novas tributações e, por maioria de razão, conter autorizações legislativas nesse sentido;

Estas considerações vêm a propósito da matéria dos Cavaleiros Orçamentais. A lei portuguesa optou pela quarta cambiante em sede de receitas, e pela segunda em sede de despesas.

Efectivamente, a Constituição dá expressamente cobertura à inserção de autorizações legislativas ao Governo na própria Lei do Orçamento (art. 165/5 CRP). Podemos conceber dois tipos de autorizações: as autorizações em matéria fiscal (que consistem num verdadeiro Cavaleiro Orçamental permitido) e as autorizações noutras matérias como sejam no domínio da contratação na função pública.

O legislador preocupou-se em fixar um regime específico para as primeiras no qual se denota que terá aceitado a tese de que estas – apesar de não serem disposições especificamente financeiras – beneficiavam do regime próprio da Lei do Orçamento. Tal recorta-se dos arts. 165/5 CRP in fine (que determina a sua caducidade no termo do ano económico a que se reporta o Orçamento) e do art. 41/3 a) LEO que dobra esta previsão determinando que elas não subsistem em caso de eventual prorrogação de vigência do orçamento.

Pode perguntar-se: e o que acontece aos outros tipos de autorizações legislativas? Segundo NAZARÉ CABRAL o regime é, aparentemente, o ordinário – caducam, nos termos do 165/4 CRP, apenas com a demissão do Governo, o termo da legislatura ou ante dissolução parlamentar – o que denuncia, na perspectiva da Professora que, entre as teses da proibição e da irrelevância dos cavaleiros o legislador terá optado pela 2ª opção.

Verifica-se, afinal um monismo pois que o Orçamento tanto funciona como suporte para a inscrição de receitas e despesas (nos mapas), como como fonte criadora das mesmas (no articulado).

Aula de 15/12/2008

Execução Orçamental

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Princípios da Execução orçamental:

Quando se fala em execução Orçamental o art. 42 remete-nos para uma ideia de dupla legalidade da execução:

Por uma banda, legalidade geral – no sentido em que nenhuma receita ou despesa pode ser realizada se não estiver prevista na Lei: esta lei tanto pode ser a lei do Orçamento, como qualquer lei ordinária. A realização de despesas e receitas tem que ocorrer nos termos da lei;

Por outra banda, legalidade específica – pois que as receitas e despesas para serem realizadas têm que estar inscritas no OE. Desta feita não é qualquer lei, é a lei orçamental;

Na ordem jurídica portuguesa têm que estar preenchidos os dois requisitos: a despesa ou a receita tem que constar de lei latu sensu, e tem que contar do OE. E o que acontece se uma despesa ou receita for criada pelo próprio Orçamento (exº criar um novo imposto)? É possível porque os dois requisitos de legalidade terão sido respeitados: a legalidade genérica estará no próprio Orçamento que, antes de mais, também é uma lei.

Resumindo: a legalidade específica está só no orçamento; a legalidade genérica pode estar em qualquer lei e necessariamente também no Orçamento!

A legalidade específica remete-nos para uma ideia de tipicidade legal : quer dizer, as despesas e as receitas que podem realizar-se estão enumeradas taxativamente não podendo extrapolar-se essa enumeração. E hão-de estar enumeradas em lei cronologicamente prévia aos actos de realização/efectivação das mesmas.

Esta tipicidade tem natureza distinta consoante falemos de receitas ou despesas: Receitas – é uma tipicidade qualitativa. Ou seja: só tem que ser objecto

de inscrição a qualidade da receita, não havendo quaisquer limites quantitativos à sua cobrança.

A ideia é a de que a cobrança de receitas é relativamente imprevisível. Embora já existam alguns mecanismos de previsão medianamente seguros, basta uma alteração da conjuntura económica para que todas as previsões possam gorar-se (p. exº a cobrança ficar aquém do esperando ao nível do IVA porque estamos num período de recessão económica, que se traduz na quebra do consumo, e este é um imposto sobre o consumo ou sobre as transacções).

Despesas – é uma tipicidade quantitativa. Significa isto que nenhuma despesa pode ser realizada para além do montante previsto, para além da dotação orçamental. Atingido esse limite não poderão realizar-se mais despesas, sob pena de se desaguar numa situação de irregularidade financeira.

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A relativa rigidez deste regime pode ser temperada por duas vias : (i) pelo recurso à dotação provisional que é uma inscrição de verbas feita anualmente, no orçamento do Ministério da Finanças, para fazer face a despesas imprevisíveis e inadiáveis (art. 8/5) e (ii) pela possibilidade de alteração do Orçamento (arts. 49 ss) a utilizar sempre que não estejam preenchidos os requisitos de recurso àquela dotação, ou ela não permita satisfazer os encargos financeiros com que o Estado se debata.

Portanto, o primeiro princípio é o da legalidade, com a sua projecção específica que é a tipicidade.

Um outro princípio importante em sede de execução orçamental das despesas é o triplo princípio da economia, eficiência e eficácia – a regra dos “três E’s” (art. 42/6 c).) As despesas têm que se realizadas obedecendo a estes três critérios que querem dizer, respectivamente:

Que as despesas devem ser realizadas com parcimónia – economia; Que deve procurar fazer-se o mais possível usando os mesmos recursos

ou até menos – eficiência; Que, confrontando os resultados obtidos em sede de execução, com os

resultados traçados no momento da elaboração do Orçamento, deve fazer-se com que os resultados obtidos se aproximem tanto quanto possível dos traçados. Que deve haver uma análise custo-benefício na realização da despesa – eficácia (eficácia da acção pública);

Princípio da Segregação de Funções (art. 42/1)

É comum à execução orçamental das despesas e das receitas. Tem que ver com um critério de controlo, de controlo orçamental. A ideia é a seguinte: quem autoriza uma despesa não pode ser a mesma entidade que a paga; quem liquida um imposto ou outra qualquer receita, não pode ser o mesmo ente que o cobra.

Exº as despesas realizadas por um determinado serviço do SPA são autorizadas, via de regra, pelo Chefe de Serviço, mas não pode ser a mesma pessoa que autoriza o seu pagamento (autorização para se fazer a despesa vs autorização para se pagar.).

É desejável promover a intervenção de duas entidades no mesmo processo porque assim há controlo – um controlo recíproco. Quem autoriza a despesa é normalmente o dirigente máximo do serviço (o Director-geral), a menos que estejam em causa valores tão elevados que tenham que ir ao Ministro ou ao secretário de Estado da pasta. Mas quem paga e processa é o chefe de secção – esta entidade confere a legalidade da despesa e manda pagar.

Para os franceses isto exprime-se na tradicional dicotomia entre o ordinateur (aquele que dá a ordem) e o comptable (aquele que autoriza o pagamento).

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Princípio do cabimento Orçamental

É um princípio apenas atinente às despesas. Exprima a ideia de que toda e qualquer despesa, para poder ser realizada, tem que caber no cabimento (passe a redundância), na afectação que lhe foi dada. Se se autorizar a realização de uma despesa sem cabimento, estaremos diante de uma infracção financeira.

Deve distinguir-se: O cabimento simples (art. 42/5, 42/6 b) ) – tem que ver com o facto

de a despesa caber ou não na dotação orçamental. Exº se há uma dotação de 50 para vencimentos de um serviço, isto quer dizer que só podem ser pagos 50 de vencimentos nesse serviço. Pode pagar-se menos, mas não mais;

O duplo cabimento (art. 42/9) – só se põe em relação às despesas que tenham, atrás de si uma receita consignada. Exº faz-se uma dotação de 50 em obras de manutenção de uma auto-estrada prevendo-se que se vão cobrar esses mesmos 50 em receitas das portagens. Duplo cabimento significa que, por um lado, não se pode gastar mais de 50 porque isso ultrapassaria a dotação; por outro, se a receita obtida for inferior a 50, o tecto máximo do que se pode gastar não corresponde a 50 mas à receita efectivamente obtida (suponha-se: apenas 30 em portagens).

Trabalha-se com dois tectos: o valor da dotação limitado pelo valor efectivamente cobrado da receita que estava consignada para a realização daquela despesa.

O art. 43 números 2, 3, 5 e 6 regula do DL de Execução Orçamental. Todos os anos o Governo tem que aprovar este DL que regula o processo de execução entre outros aspectos próximos. É um DL único que serve para todo o SPA, incluindo a SS. Este ano é o DL 41/2008 de 10 de Março: que já foi aprovado com atraso!

Princípio da Utilização por duodécimos (art. 42/6 b))

Apenas se reporta às despesas. Significa que as despesas previstas devem ser parceladas por 12 meses e em cada mês só podem ser gastas as verbas previstas (o 13º e o 14º mês das aposentações são indexados às dotações dos meses de Janeiro e Novembro), só se pode gastar a duodécima parte do total apresentado.

O princípio pode ter excepções que resultam do DL de execução orçamental: os casos sintomáticos são os de obras públicas representativas de grandes encargos: assim aconteceu com a EXPO’98 e a construção dos estádios do EURO 2004.

Princípio da Cativação de Verbas (art. 41/3 do DL 71/95 e 43/5 b) LEO).

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Igualmente exclusivo das despesas: exige-se que face a determinadas despesas, uma parte da dotação fique cativa e a sua libertação só possa ocorrer em casos excepcionais. No fundo é o seguinte: se p. exº se fizer uma dotação de 50 para a aquisição de bens e serviços mas houver uma cativação de verbas de 50%, isto significa que na prática só se vão gastar 25!

Este princípio motiva uma crítica frequente das oposições aos Governos: a de que estão a fazer bluff anunciando verbas elevadas de despesa, maxime de investimento, quando na verdade essa despesa não vai ser feita se houver uma cativação significativa.

A sua admissibilidade é controvertida na doutrina: a ideia é que o AR aprovou aquele montante de despesa, não mais, mas também não menos. A boa doutrina parece ser a de que, se a cativação vier no próprio OE é admissível (a AR aprovou formalmente, não materialmente); se vier fora dele já parece não ser.

Resumindo, temos três tipos de princípios a observar na execução Orçamental:

1. Princípios da execução das Despesas: Tipicidade – 42/5 e 46 b); Dupla legalidade – despesa tem que estar prevista na lei (legalidade

genérica) e tem que estar inscrita no Orçamento e correctamente classificada (legalidade específica ou financeira);

Cabimento ou Duplo Cabimento; Execução por duodécimos; Tripla autorização ou segregação de funções (42/1) – três fases

realizadas por órgãos distintos: autorização da despesa, autorização do pagamento e pagamento;

Economia, eficiência e eficácia; Gestão flexível ou cativação (43/5 b));

2. Princípios da execução das Receitas: Segregação de funções – aqui apenas duas funções: liquidação e

cobrança; Legalidade; Tipicidade qualitativa:

3. Princípios Comuns: Legalidade; Tipicidade; Segregação de Funções;

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Aula de 17/12/2008

Alterações Orçamentais e Lei-Travão

Estão reguladas nos arts. 49 ss. A ideia é que a alteração do Orçamento segue as mesmas regras do procedimento orçamental originário – assim o diz o princípio do paralelismo (art. 50). As alterações estão assim vinculadas:

às regras formais e procedimentais aplicáveis ao procedimento orçamental originário – art. 50;

a respeitar as obrigações decorrentes de lei e contrato e as despesas obrigatórias – v. art. 16;

a serem publicadas, como o é o Orçamento originário (art. 52);

A iniciativa da alteração é do Governo (espelha-se aqui o princípio do paralelismo). Mas, em desvio às regras aplicáveis ao procedimento originário, no procedimento derivado a competência de aprovação tanto pode ser da AR como do próprio Governo, dependendo das matérias em causa:

Alterações da competência do Governo – têm uma dupla base legal: o art. 51 LEO e o DL de Execução Orçamental. Ex vi do disposto no art. 49/2 o governo fica habilitado a, na própria lei de Execução orçamental, elencar um conjunto de matérias que pode ser ele próprio a alterar. Essas matérias são enumeradas num anexo do DL de Execução.

Há, portanto, uma margem de significativa liberdade. O art. 51, por seu turno, proporciona mais segurança jurídica ao enunciar taxativamente quais as alterações que habilita o Governo a fazer:

o Desenvolvimentos orçamentais que não impliquem alterações dos

mapas de base – al a)o Alterações de transição de saldos – al b);

o Reduzir ou anular despesas que não considere justificadas – número

2, ex vi número 1 al c). Ideia importante: o Governo não está obrigado a realizar efectivamente as despesas aprovadas, pode deixar de o fazer se não as considerar necessárias e desde que não correspondam a despesas obrigatórias (art. 16);

Alterações da competência da AR – residualmente, são todas as outras. Esquematizando, porém, estão em causa alterações que:

o Concretizem modificação aos desenvolvimentos orçamentais

geradora de alteração dos mapas de base;

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o Redundem na inscrição de novos programas ou no aumento do valor

total de despesa de cada programa;o Envolvam acréscimo dos limites do endividamento do Estado fixados

no OE que se pretende alterar, por força do art. 31/1.

Note-se que, sob pena de passarem a ser da competência do Governo, estas alterações não podem ter como contrapartida12:

o Aumento de receitas efectivamente consignadas;

o Saldos de gerências ou dotações de anos anteriores;

o Dotação provisional;

Resumindo, são dois os cenários de intervenção paradigmática da AR: Aumento da despesa – por exº em virtude de um cenário de crise. É uma

alteração necessária por força da tipicidade quantitativa das despesas. Pode ser dispensada se a dotação provisional for suficiente para acorrer aos encargos;Teoricamente pode ser também um aumento da receita, mas não é provável;

Transferências Orçamentais;

As alterações da competência do Governo, por seu turno, podem ser feitas através de um mero acto material, despacho, etc (v. DL 71/95), sendo desnecessário o recurso a um acto legislativo – estamos falando de situações menos importantes e alterações em mapas que não são de base. A alteração opera simplesmente ao nível do Ministro das Finanças e do Ministro da Pasta.

Direito de EmendaQuando a competência para a alteração pertence à AR tudo é mais complicado e

colocam-se especialmente dois problemas: (i) o de saber quem tem competência para propor a alteração; e (ii) o de determinar os limites do poder parlamentar de modificação (emenda) dessa proposta.

Repare-se que o art. 161 g) CRP parece não poder ser aplicado directamente: não está em causa um procedimento originário, mas um procedimento derivado; uma alteração de um Orçamento já aprovado. Todavia, doutrina e jurisprudência defendem a aplicação analógica deste preceito13 resolvendo assim o problema: a iniciativa tem que partir do Governo pois só ele tem competência para executar o Orçamento; logo, só ele é que sabe quando e em que medida se justifica uma alteração (o seu timing, os seus limites e extensão).

12 O que está aqui em causa essencialmente são situações em que a alteração visa permitir ao Governo gastar mais, mas esse aumento de despesa é compensado por receitas de qualquer uma daquelas proveniências (dotação de anos anteriores ou dotação provisional). No aumento de receitas consignadas, segundo me parece, a ideia é a seguinte: está-se a pensar nos casos excepcionais em que se pode consignar uma receita a uma despesa concreta. Se aumenta a receita, parece que também pode aumentar a despesa (NOTA DE EXPLICAÇÃO PESSOAL, NÃO FOI REFERIDO PELA PROFESSORA).13 Como vimos há pouco a propósito do princípio do paralelismo parece que nem era preciso ir tão longe. Uma remissão legal é quanto baste.

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Mais delicado é saber até onde vai o poder de intervenção do Parlamento? Limitar-se-á à simples aprovação ou rejeição em bloco da proposta apresentada? Poderá introduzir-lhe modificações? Se sim, com toda a liberdade ou com alguns limites?

Segundo a doutrina maioritária (SOUSA FRANCO, NAZARÉ CABRAL, OLIVEIRA MARTINS) a AR pode introduzir alterações, ou seja, tem um direito de emenda da proposta legislativa do Governo, tanto no Orçamento originário como nas propostas de alteração. Só que esse direito não está regulado e o problema é saber quais são os seus limites e extensão. Uma dificuldade adicional: será esse direito de emenda diferente em termos de extensão e intensidade consoante esteja em causa um procedimento originário ou derivado? Parece que sim.

Proposta de OE Proposta de Alteração do OE. grande liberdade/possibilidade de subversão da proposta do Governo vs necessidade de limitação (TIAGO DUARTE);

. como a execução é da exclusiva competência do Governo, a subversão da proposta de alteração por ele apresentada é inaceitável;

. Lei-Travão;

Proposta de OE

A LEO e a Constituição nada dizem mas há jurisprudência constitucional antiga (exº. Acs. 317/86 e 297/86) que admite a existência de uma grande liberdade no direito de emenda admitindo-se alterações mesmo que vão completamente ao arrepio da proposta original (exº o Governo propor um OE muito “contido” e ser aprovado um OE despesista).

Mais recentemente há vozes que se manifestam em sentido contrário (TIAGO DUARTE14) afirmando que tem que haver um certo limite; e o limite seria a reserva de iniciativa do Governo. Seriam, a esta luz, inconstitucionais as alterações aprovadas no exercício do direito de emenda, que subvertessem completamente o conteúdo essencial da proposta. Lamentavelmente aquele autor não concretiza até onde iriam esses limites…

Proposta de Alteração

Neste caso a jurisprudência do TC é mais prudente exigindo mais limites ao exercício do direito de emenda. Não serão aceitáveis as alterações que subvertam o sentido da iniciativa do Governo (exº o governo quer aumentar a dotação do Min. Educação e o Parlamento baixa a desse Ministério e aumenta a de outro; o Executivo pretende aumentar a despesa e a AR diminui…). Não haveria essa subversão na hipótese de a AR aceitar diminuir ou aumentar as receitas ou as despesas mas não na proporção que o Governo pedia.

14 Pelos rascunhos não consegui apurar se seria TIAGO DUARTE ou TIAGO LOBATO. Mas presumo que seja a primeira hipótese.

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Mais uma vez o argumento recorta-se do direito de iniciativa exclusivo e do poder exclusivo de execução. Um último argumento colhe-se da própria existência da lei-travão em termos que veremos infra.

Note-se que, tanto neste caso como no da proposta de OE, o problema mais delicado surge face aos governos minoritários pois que estes, a admitir-se uma ampla margem de discricionariedade no exercício do direito de emenda, poderiam ser confrontados com a aprovação de um OE ou de uma alteração a um OE, que, de tanto alterada, já em nada correspondesse ao seu Orçamento. Não faria pois muito sentido que o Governo, a quem compete a Execução orçamental, tivesse que executar um orçamento que não é o seu!

Lei- Travão

Em rigor não é uma lei, mas uma norma constitucional: a do art. 167/2 CRP. Visa bloquear as iniciativas legislativas do parlamento que, no ano económico em curso, envolvam aumento de despesas ou diminuição de receitas relativamente aos patamares orçamentados.

Esta norma está pensada para iniciativas dos Deputados que não tenham que ver com o OE, mas que indirectamente o afectem (exº imagine-se que os Deputados apresentam, para vigorar no ano económico em curso, uma proposta de aumento de um subsídio: estaria vedada porque iria implicar um aumento da despesa em relação ao que estava orçamentado).

A ratio este preceito é a seguinte: visa impedir que os Deputados possam pôr em causa a execução Orçamental que é levada a cabo pelo Governo.

Resumindo, quanto ao âmbito de aplicação do art. 167/2 CRP deve ficar assente que:

A Lei-Travão aplica-se à iniciativa legislativa dos Deputados e dos grupos parlamentares, mas não do Governo;

Não se aplica a iniciativa daqueles que envolva diminuição de despesas e aumento de receitas;

Não se aplica às iniciativas legislativas que não hajam de produzir efeitos no ano económico em que sejam aprovadas as competentes leis;

A lei-travão tem implicações no próprio processo de alterações orçamentais (nesse sentido, NAZARÉ CABRAL). Aplicando-se nestes casos, deve entender-se que se os Deputados não podem apresentar projectos de lei que envolvam aumento de despesas ou diminuição de receitas para o período correspondente ao exercício em que vai entrar em vigor a lei em que esse projecto desaguará, então também não podem apresentar propostas de alteração a propostas de alteração do OE feitas pelo Governo nesse sentido.

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Assim, p. exº poderiam aprovar uma alteração que aumente as despesas para 500 (em vez de 400 na versão originária), se apresentada pelo governo, mas não poderiam mutuo proprio aumentá-las para 600 se a proposta do Executivo se ficasse pelos 500: entende-se que, se o fizessem, isso seria uma iniciativa legislativa originária (não uma alteração). E iniciativas originárias deste tipo estão vedadas pelo art. 167/2 CRP.

O dispositivo-travão tem sido muito criticado na doutrina. É simultaneamente acusado de ser pouco e demasiado exigente, em aparente contradição: seria demasiado brando em relação aos aspectos onde deveria ser exigente e muito exigente nos casos em que, razoavelmente, isso se não justificaria. No caso concreto da excessiva rigidez ela advirá da circunstância de não se avançar com qualquer fasquia nominal, mas se vedar qualquer tipo de aumento de despesas, sem atender ao contexto em que este pode operar. É que o aumento das despesas podia não ser muito significativo e além disso, ser compensado por outros mecanismos (exº um aumento das receitas). Nessa eventualidade a limitação em que o art. 167/2 se traduz não seria, provavelmente muito razoável. Mas, da forma como o preceito se apresenta (relativamente acrítica e fechada) o intérprete não poderá fazer este tipo de juízos quanto à oportunidade da sua aplicação.

Fiscalização Orçamental

É o último momento de “vida” do Orçamento a qual, compreende, recorde-se, três fases:

1. Uma fase de organização, preparação e apresentação que começa internamente ao nível do próprio Governo e termina com a sua aprovação pela AR – apresentação essa feita na sequência de uma proposta de lei do Executivo, a qual, antes disso foi, por sua vez, previamente aprovada em Conselho de Ministros;

2. Uma fase de execução que, nos termos do art. 4, tem a duração de um ano, ressalvadas as excepções da lei;

3. Uma fase de fiscalização e de elaboração de contas (balanço) da execução – a Conta Geral do Estado;

Note-se que também há fiscalização ao longo da própria execução orçamental, mas a mais importante, é, sem dúvida, aquela que se faz depois de cessar a vigência do OE.

Esquematizando, a fiscalização latíssimo sensu pode ser de dois tipos:

1. Fiscalização Orçamental proprio sensu – corresponde à fiscalização do orçamento em sentido próprio, da conformidade das suas previsões com a realidade revelada pela sua execução. Este tipo de fiscalização compete:

À AR – efectiva-se através da apreciação e votação da Conta Geral do Estado. Antes da sua aprovação, a Conta é anualmente objecto de parecer não vinculativo do Tribunal de Contas. A apreciação orçamental parlamentar, especialmente porque socorrida de um parecer de uma entidade especializada, permite detectar situações de

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má execução orçamental que possam determinar fiscalização financeira.

Aos Serviços – leia-se, aos próprios serviços do SPA como p. exº a Inspecção Geral de Finanças. A ideia é antes de darem aplicabilidade a qualquer norma ou realizarem qualquer despesa ou receita inscrita nos mapas os serviços devem certificar-se da sua regularidade legal e financeira;

2. Fiscalização Financeira – esta recai não sobre o Orçamento em si, mas sobre aqueles que o executam (os funcionários e agentes da Administração, e eventualmente membros do Governo) com vista ao apuramento de responsabilidade pela execução. Pretende-se nesta sede a individualização daquele ou daqueles responsáveis pela execução. A fiscalização financeira é regulada pela Lei 97/98 alterada pelas Leis 48/2006 e 35/2007;

A Fiscalização Financeira pode ser, por seu turno, também ela de três tipos:

Fiscalização Sucessiva (arts. 50 ss LTCnt15) – visa a efectivação da responsabilidade financeira e o apuramento de infracções. Dá origem a processos jurisdicionais que podem terminar com a cominação de sanções aos infractores como sejam a (i) reposição de verbas (responsabilidade reintegratória) e (ii) o pagamento de multas (responsabilidade sancionatória);

Fiscalização Preventiva (arts. 40 ss LTCnt) – visa a concessão de um visto ou a verificação da conformidade das contas. O visto é um acto administrativo típico de órgãos de controlo e funciona como condição de eficácia dos actos fiscalizados. A fiscalização diz-se preventiva precisamente por isso: porque antecede a eficácia do acto a qual depende de o visto ser concedido.

Fiscalização concomitante (arts. 2, 5, 48 e 49 LTcont) – é contemporânea à execução dos actos fiscalizados. Sucede, p. exº no casos das PPP’s e se for pedida uma auditoria.

Ricardo Bernardes/ Dezembro 2008

15 Lei do Tribunal de Contas

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