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FUNDAÇÃO ESCOLA DE GOVERNO ENA BRASIL
PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA AVANÇADA
ALINE BERGMANN VERISSIMO
TRANSPARÊNCIA NOS CONTRATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE
SANTA CATARINA: O MÓDULO DE CONTRATOS COMO FERRAMENTA PARA O
CONTROLE SOCIAL
FLORIANÓPOLIS
2017
ALINE BERGMANN VERÍSSIMO
TRANSPARÊNCIA NOS CONTRATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE
SANTA CATARINA: O MÓDULO DE CONTRATOS COMO FERRAMENTA PARA O
CONTROLE SOCIAL
Monografia apresentada ao curso de Pós-Graduação em Gestão Pública Avançada, da Fundação Escola de Governo – ENA Brasil, como pré-requisito para ob-tenção do grau de especialista em Gestão Pública Avançada.
Orientadora: Profª. Michele Patricia Roncalio, MSc
FLORIANÓPOLIS
2017
ALINE BERGMANN VERISSIMO
TRANSPARÊNCIA NOS CONTRATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE
SANTA CATARINA: O MÓDULO DE CONTRATOS COMO FERRAMENTA PARA O
CONTROLE SOCIAL
Monografia apresentada ao Curso de Gestão Pública Avançada, da Fundação Escola de Governo ENA- SC, como requisito parcial para obtenção do título de Especialista.
Banca Examinadora Orientadora ___________________________________ Michele Patricia Roncalio, MSc
Membro ___________________________________ Renato Dias Marques de Lacerda, MSc
Membro ___________________________________ Denílson Sell, Dr.
Florianópolis, 3 de agosto de 2017
RESUMO
Este estudo tem como objetivo identificar melhorias que possam ser implementadas no Módulo de Contratos do Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal (SIGEF) com o intuito de ampliar a transparência dos contratos administrativos do Poder Executivo de Santa Catarina. A gestão do Módulo de Contratos é de responsabilidade da Secretaria de Estado da Administração, através da Diretoria de Gestão de Materiais e Serviços. O estudo considera os contratos de aqui-sições de materiais e contratações de serviços incluídos no Módulo de Contratos, durante o ano de 2016, pelos órgãos e entidades do Poder Executivo do Estado de Santa Catarina, e, por conse-qüência, publicados no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina, sob coor-denação da Diretoria de Contabilidade Geral da Secretaria de Estado da Fazenda. Trata-se de um estudo descritivo, com abordagem qualitativa e quantitativa, sendo utilizado os seguintes meios para sua realização: observação participante, investigação documental, levantamento bibliográfi-co e questionário aplicado junto a membros das entidades representativas da sociedade catarinen-se no monitoramento do gasto público. Nesse estudo verificou-se que há informações inconsistentes e que precisam ser sanadas no cadastro de alguns contratos, sendo ocasionalmente inviável o controle social a partir das informações disponibilizadas no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina. Constatou-se, por meio da aplicação de questionário, que dados sobre os processos licitatórios que originaram os contratos devem ser agregados às informações já existentes no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina melhorando a transparência pública. Identificou-se que a disponibilização dos contratos na íntegra, a partir de fevereiro de 2017, foi oportuna na percepção dos respondentes, que propuseram, ainda, o acesso às notas fiscais das aquisições e serviços. O trabalho apresenta outras proposições de melhoria no Módulo de Contratos do SIGEF que, se aplicadas, podem refletir no aprimoramento da transparência pública por parte do Poder Executivo do Estado de Santa Catarina. Palavras-chave: Transparência Pública. Controle Social. Contratos. Administração Pública.
ABSTRACT
This study aims to identify improvements that can be implemented in the Contracts Module of the Integrated Planning and Fiscal Management System (SIGEF) in order to increase the transparency of the administrative contracts of the Executive Branch of Santa Catarina. The Management of the Contracts Module is the responsibility of the Secretary of State for Administration, through the Management of Materials and Services Management. The study considers the procurement contracts for materials and contracting services included in the Contracts Module during 2016 by the organs and entities of the Executive Branch of the State of Santa Catarina and, consequently, published in the Portal of Transparency of Power Executive of Santa Catarina, under the coordination of the General Accounting Directorate of the State Finance Department. This is a descriptive study, with a qualitative and quantitative approach, and the following means were used for its accomplishment: participant observation, documentary research, bibliographic survey and questionnaire applied to members of representative entities of the state of Santa Catarina in the monitoring of public expenditure. In this study it was verified that there are inconsistencies that need to be corrected in the registry of some contracts, being occasionally impracticable the social control from the information made available in the Transparency Portal of the Executive Power of Santa Catarina. It was verified through a questionnaire that data on the bidding processes that originated the contracts should be added to the information already existing in the Transparency Portal of the Executive Power of Santa Catarina, improving public transparency. It was identified that the availability of the contracts in full, as of February 2017, was timely in the perception of the respondents, who also proposed access to the invoices of the acquisitions and services. The paper presents other proposals for improvement in the SIGEF Contracts Module which, if applied, may reflect on the improvement of public transparency by the Executive Branch of the State of Santa Catarina. Keywords: Public Transparency. Social Control. Contracts. Public administration
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Etapas da despesa pública............................................................................................. 27
Figura 2 - Órgão e Entidades do Poder Executivo de Santa Catarina, pertencentes ao Orçamento
Fiscal e da Seguridade Social ........................................................................................................ 29
Figura 3 - SC no Ranking Nacional dos Portais da Transparência ............................................... 45
Figura 4 - Espelho 2ª avaliação Portal de Transparência de SC.................................................... 46
Figura 5 - Índice de Transparência dos Estados – 2014 ................................................................ 47
Figura 6 - Fluxograma Contratos................................................................................................... 49
Figura 7 - Detalhe do Contrato no Portal da Transparência .......................................................... 50
Figura 8 - Contrato digitalizado disponível no Portal da Transparência....................................... 51
Figura 9 - Resumo Financeiro no Portal da Transparência ........................................................... 51
Figura 10 - Certificações no Portal da Transparência ................................................................... 52
Figura 11 - Alterações Contratuais no Portal da Transparência.................................................... 53
Figura 12 - Documentos referentes a Alterações Contratuais ....................................................... 53
Figura 13 - Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina................................. 54
Figura 14 - Tipos de Consulta Contratos....................................................................................... 55
Figura 15 - Filtros de pesquisa ...................................................................................................... 56
Figura 16 - Portal da Transparência – filtro por Dispensa de Licitação e em Execução em 2016 57
Figura 17 – Análese dos Contratos no SIGEF............................................................................... 58
Figura 18 - Contrato sem valor unitário fixo................................................................................. 59
Figura 19 - Café com valor unitário R$ 1,00................................................................................. 59
Figura 20 - Ar condicionado com valor unitário R$ 1,00 ............................................................. 59
Figura 21 - Detalhar Item contrato ar condicionado...................................................................... 60
Figura 22 - Contrato aquisição de ar condicionado....................................................................... 60
Figura 23 - Imprimir Item Contratado - Servente.......................................................................... 61
Figura 24 - Item servente no Portal da Transparência................................................................... 62
Figura 25 - Defensoria Pública no Módulo de Contratos.............................................................. 64
Figura 26 - Pagamentos efetuados no contrato.............................................................................. 70
Figura 27 - Pagamento detalhado efetuado em contrato ............................................................... 70
Figura 28 - Exemplo de disponibilização de Edital na pesquisa dos contratos realizado no Portal
da Transparência do Ceará ............................................................................................................ 71
Figura 29 - Informações sobre notas fiscais .................................................................................. 72
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1- Principal atuação profissional dos respondentes.......................................................... 65
Gráfico 2 - Locais de atuação dos respondentes............................................................................ 66
Gráfico 3 - Experiência dos respondentes em análise de contratos de materiais ou serviços
firmados com a administração pública .......................................................................................... 66
Gráfico 4 - Experiência dos respondentes com o Portal da Transparência e com os contratos de
materiais e serviços disponibilizados no portal ............................................................................. 67
Gráfico 5 - Temática das informações não encontradas pelos respondentes no acesso aos
contratos de materiais e serviços ................................................................................................... 69
Gráfico 6 - Classificação quanto à clareza das informações sobre Contratos de Materiais e
Serviços no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina................................ 73
Gráfico 7 - Classificação quanto a forma de disponibilização das informações sobre Contratos no
Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina ................................................... 73
Gráfico 8 - Classificação quanto a linguagem das informações disponibilizadas sobre Contratos
no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina .............................................. 74
LISTA DE QUADROS
Quadro 1- Modalidades de Licitação e Valores ............................................................................ 23
Quadro 2- Bons exemplos na Administração Pública Internacional. ............................................ 35
Quadro 3 - Funcionalidades do Módulo de Contratos................................................................... 49
Quadro 4 - Soluções em andamento .............................................................................................. 62
Quadro 5 - Despesas orçamentárias fixadas na Lei Orçamentária Anual de 2016, descontadas
despesas de pessoal e encargos sociais, por unidade gestora ........................................................ 63
Quadro 6 - Informações sobre contratos que devem estar disponibilizadas em Portais da
Transparência na opinião dos respondentes .................................................................................. 68
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
CRASC Conselho Regional de Administração de Santa Catarina
CRCSC Conselho Regional de Contabilidade de Santa Catarina
CSV Comma-Separated Values
DASP Departamento Administrativo do Serviço Público
DCOG Diretoria de Contabilidade Geral
DGMS Diretoria de Gestão de Materiais e Serviços
GECON Gerência de Contratos
INESC Instituto de Estudos Socioeconômicos
LAI Lei de Acesso à Informação
LIC Sistema de Licitações
LOA Lei Orçamentária Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
OGP Open Government Partnership
SCCD Sistema de Contratos e Compra Direta
SEA Secretaria de Estado da Administração
SEF Secretaria de Estado da Fazenda
SES Secretaria de Estado da Saúde
SCCD Sistema de Contratos e Compra Direta
SICOP Sistema Integrado de Controle de Obras Públicas
SIGEF Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal
UDESC Universidade do Estado de Santa Catarina
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 12
1.1 OBJETIVO GERAL................................................................................................................ 14
1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS .................................................................................................. 14
1.3 JUSTIFICATIVA .................................................................................................................... 14
1.4 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO ...................................................................................... 15
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA........................................................................................... 16
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................................................. 16
2.1.1 Origem do Estado ............................................................................................................... 16
2.1.2 Evolução da Administração Pública no Brasil................................................................. 17
2.2 EXECUÇÃO DA DESPESA PÚBLICA ................................................................................ 21
2.2.1 Contrato na Administração Pública ................................................................................. 24
2.2.2 Controle de Contratos no Poder Executivo do Estado de Santa Catarina ................... 28
2.3 TRANSPARÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA..................................................... 31
2.3.1 Legislação sobre Transparência e Acesso à Informação ................................................ 32
2.3.2 Transparência Internacional e Convênio Open Data ..................................................... 34
2.4 CONTROLE SOCIAL ............................................................................................................ 36
3 METODOLOGIA..................................................................................................................... 39
3.1 CARACTERIZAÇÃO DO ESTUDO ..................................................................................... 39
3.2 DELIMITAÇÃO DO ESTUDO.............................................................................................. 41
3.3 DEFINIÇÃO DA ESTRATÉGIA ........................................................................................... 42
3.4 COLETA DE DADOS ............................................................................................................ 42
4 ANÁLISE DO MÓDULO DE CONTRATOS ....................................................................... 44
4.1 PORTAL DA TRANSPARÊNCIA DE SANTA CATARINA .............................................. 44
4.1.1 Santa Catarina no Ranking Nacional dos Portais da Transparência do Ministério
Público Federal ............................................................................................................................ 45
4.1.2 Índice de Transparência – Associação Contas Abertas .................................................. 46
4.2 TRANSPARÊNCIA EM RELAÇÃO AOS CONTRATOS DO ESTADO............................ 48
4.2.1 Utilização do Módulo de Contratos nos órgãos e entidades do Poder Executivo de
Santa Catarina: pontos de controle para a melhoria da transparência. ................................ 54
4.3 ANÁLISE DOS QUESTIONÁRIOS APLICADOS QUANTO À DISPONIBILIZAÇÃO DE
INFORMAÇÕES DE CONTRATOS NO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA DO PODER
EXECUTIVO ESTADUAL .......................................................................................................... 64
5 AÇÕES DE MELHORIA NA TRANSPARÊNCIA DE CONTRATOS DE MATERIAIS E
SERVIÇOS DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DE SANTA CATARINA ............... 76
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................................... 79
REFERÊNCIAS .......................................................................................................................... 82
APÊNDICE .................................................................................................................................. 89
12
1 INTRODUÇÃO
Os últimos acontecimentos no cenário político-econômico nacional demonstram na práti-
ca a necessidade de uma administração pública mais eficiente e transparente. Não há mais espaço
para a falta de credibilidade e ineficiência na governança da gestão pública.
A governança é a capacidade que determinado governo tem para formular e implementar
as suas políticas e uma boa governança corporativa no setor público exige competência e conduta
ética dos gestores em relação a transparência, prestação de contas e responsabilização (MATIAS-
PEREIRA, 2010).
De acordo com Rosa; Lima; Dalpaz (2015, p.2),
O equilíbrio entre o ético, moral e econômico será alcançado com o alinhamento da go-vernança, através da transparência de todos os atos do poder público, culminando com a vigilância constante dos órgãos competentes e de cada cidadão que almeja o desenvol-vimento econômico e ético do nosso país.
Para que seja viável o acompanhamento da gestão fiscal dos órgãos públicos pelo cidadão,
a Lei Complementar nº 131/2009, a Lei da Transparência, determina que estejam disponíveis, em
tempo real, informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (BRASIL, 2009).
Posteriormente, a Lei nº 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação, con-
solidou esse processo de transparência, representando um grande avanço em matéria de transpa-
rência pública, estabelecendo que o acesso é a regra e o sigilo a exceção. Essa lei prevê que a
Administração deve divulgar de forma proativa as informações de interesse coletivo e geral, tais
como: registro das competências e estrutura organizacional, registros de despesas e de quaisquer
repasses ou transferências de recursos financeiros; informações concernentes a procedimentos
licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebra-
dos; dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e enti-
dades; e respostas as perguntas mais frequentes da sociedade (SANCHES NETO, 2015).
Com base nisso, o Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina disponi-
biliza diariamente informações, obtidas do Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal
(SIGEF), sobre as receitas, os gastos na manutenção dos serviços públicos e os investimentos
realizados.
13
No Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina é possível obter infor-
mações detalhadas sobre os pagamentos efetuados aos fornecedores, pagamentos de diárias aos
servidores, convênios e repasses aos municípios, subvenções sociais, além de outras informações
de interesse da sociedade.
Especificamente quanto ao monitoramento das compras e contratos firmados pelo Estado,
desenvolveu-se no SIGEF o Módulo de Contratos, disponibilizado aos usuários habilitados dos
órgãos e entidades estaduais em julho de 2013, tornando-se obrigatório a partir de janeiro de
2014. Este mecanismo deve ser utilizado para empenho e certificação dos contratos e autoriza-
ções de fornecimento de materiais e serviços acima de R$ 8.000,00 (oito mil reais), conforme
Decreto (SC) nº 3.132/2010 (SANTA CATARINA, 2010b) e Instrução Normativa da Secretaria
de Administração nº 02/2013 (SANTA CATARINA, 2013), exceto contratos de obras que são
controlados por outro sistema informatizado do Estado, o Sistema Integrado de Controle de O-
bras Públicas (SICOP).
O Módulo de Contratos do SIGEF fornece informações gerenciais, relatórios para os ór-
gãos e usuários, e permite que a sociedade consulte as informações registradas utilizando-se do
Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina.
Anteriormente, o Poder Executivo do Estado de Santa Catarina não possuía um banco de
dados com todos os contratos realizados pelos órgãos e entidades vinculados de maneira consoli-
dada. Cada órgão realizava seu gerenciamento e controle de forma independente. Por sua vez, o
Módulo de Contratos tornou público o acesso às informações dos contratos de materiais e servi-
ços firmados pelo Estado.
De acordo com Santos (2004, p. 6), “maior abertura e compartilhamento de informação
torna o público mais capaz de decidir e fazer as escolhas políticas, aumenta a accountability dos
governos e reduz o âmbito da corrupção”.
Contudo, para que os dados tornem-se informações consistentes no Portal da Transparên-
cia do Poder Executivo de Santa Catarina é fundamental o trabalho efetuado por cada servidor
público estadual, na inclusão e atualização dos contratos inseridos no Módulo de Contratos, seja
de alta qualidade.
Sendo assim, e diante das perspectivas na administração pública brasileira de transparên-
cia pública, tem-se como questão norteadora deste estudo: quais as adequações podem ser im-
plementadas no Módulo de Contratos do Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal (SI-
14
GEF), visando ampliar a transparência dos contratos administrativos do Poder Executivo do Es-
tado de Santa Catarina?
1.1 OBJETIVO GERAL
Nesse sentido, o objetivo central desse trabalho é identificar as adequações que possam
ser realizadas no Módulo de Contratos do Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal
(SIGEF), visando ampliar a transparência dos contratos administrativos do Poder Executivo do
Estado de Santa Catarina.
1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Para alcançar o objetivo geral, especificamente pretende-se:
a) verificar a situação atual do Módulo de Contratos do SIGEF utilizado pelos órgãos
e entidades do Poder Executivo do Estado de Santa Catarina;
b) levantar e analisar percepções dos voluntários de Observatórios Sociais, membros
da Rede de Controle da Gestão Pública de Santa Catarina e representantes do Conselho
Regional de Administração de Santa Catarina (CRASC) e do Conselho Regional de Con-
tabilidade de Santa Catarina (CRCSC) sobre as informações de contratos disponibilizadas
no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina;
c) propor adequações ao Módulo de Contratos do SIGEF visando ampliar a transpa-
rência pública dos contratos do Poder Executivo do Estado de Santa Catarina.
1.3 JUSTIFICATIVA
O estudo justifica-se a partir da atuação da autora na implantação e desenvolvimento do
Módulo de Contratos do SIGEF a partir de 2014, ano em que passou a ser obrigatória sua utiliza-
ção pelos os órgãos e entidades vinculados ao Poder Executivo do Estado de Santa Catarina, con-
forme disposto no Decreto (SC) nº 3.132/2010 e Instrução Normativa emitida pela Secretaria de
Administração (SEA) nº 02/2013, para fins de efetivação das aquisições de materiais e contrata-
ções de serviços.
15
Embora a legislação com relação a transparência na divulgação de informações sobre a
aprovação e execução do orçamento público tenha avançado, pesquisa divulgada pelo Instituto de
Estudos Socioeconômicos (INESC), afirma que há dificuldade de apresentar os números de for-
ma didática e de cumprir as exigências da legislação, o que compromete a transparência pública,
tanto na esfera federal quanto em nível local.
Por sua vez, o Ranking Nacional da Transparência divulgado em 2016 pelo Ministério
Público Federal mostrou que o Estado de Santa Catarina ficou em nono lugar entre os estados da
federação, tendo um resultado negativo em relação à pesquisa de 2015. Dentre os itens avaliados
na pesquisa, um dos pontos não alcançados pelo Estado de Santa Catarina foi a divulgação dos
contratos firmados em sua íntegra, naquela ocasião.
O resultado da pesquisa causou curiosidade sobre o tema, no sentido de saber quais as a-
dequações podem ser implementadas visando ampliar a transparência dos contratos administrati-
vos do Poder Executivo do Estado de Santa Catarina.
1.4 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO
O trabalho foi dividido em capítulos conforme descritos a seguir:
Demonstrou-se, no primeiro capítulo, aspectos gerais sobre transparência e o Módulo de
Contratos do SIGEF. Com relação à pesquisa são abordados o objetivo geral e os objetivos espe-
cíficos, a justificativa e o modo como foi organizada.
A fundamentação teórica que embasa a pesquisa está exposta no segundo capítulo, onde
consta a visão científica de diversos autores diante dos tópicos tratados.
No terceiro capítulo são demonstradas as características da pesquisa realizada neste estu-
do, assim como a delimitação e forma de coleta dos dados.
A análise atual das informações encontradas no Portal da Transparência do Poder Execu-
tivo de Santa Catarina inerentes ao Módulo de Contratos é abordada no quarto capítulo, assim
como o resultado do questionário realizado neste estudo.
As melhorias propostas ao Módulo de Contratos do SIGEF encontram-se no quinto capí-
tulo.
No sexto capítulo, tem-se a conclusão do estudo em questão.
16
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Esse capítulo visa embasar o estudo necessário para alcançar o objetivo do presente traba-
lho: ampliar a transparência dos contratos administrativos do Poder Executivo do Estado de Santa
Catarina por meio do estudo de adequações que possam ser implementadas no Módulo de Con-
tratos do Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal (SIGEF).
Buscou-se aprofundar os estudos na fundamentação teórica no que se refere à administra-
ção pública, à transparência na administração e uma visão geral sobre o SIGEF e seu Módulo de
Contratos.
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A administração pública, segundo Bächtold (2008, p. 26) “é o planejamento, organização,
direção e controle dos serviços públicos, segundo as normas do direito e da moral, visando o bem
comum”. Corroborando, Meirelles (2000, p.46) define administração pública da seguinte forma:
“administração pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus ser-
viços, visando à satisfação das necessidades coletivas”.
É importante citar que a administração pública não se confunde com a função administra-
tiva, uma vez que esta é mais ampla e se refere ao Estado como um todo (COSTIN, 2010).
Para compreender melhor a administração pública brasileira, buscou-se pesquisar a ori-
gem do Estado, como iniciou a administração pública no Brasil e suas evoluções.
2.1.1 Origem do Estado
O estudo da administração pública, em geral, deve partir da definição de Estado, sobera-
no, federal, no seu conceito amplo, sobre o qual repousa toda a concepção moderna de organiza-
ção e funcionamento dos serviços públicos a serem prestados aos administrados (MARINELLA,
2016).
Analisando o Estado sob a ótica histórica torna-se possível aprofundar a compreensão so-
bre a sua evolução ao longo do tempo. Antes do surgimento do Estado moderno havia cinco for-
mas de Estado: a sociedade nômade, cuja organização era muito primitiva; o Estado-cidade ou
cidade-Estado, que surge com a Grécia Antiga, cuja sociedade era bastante sofisticada; o império
17
burocrático, que foi adotado na China; e o Estado feudal, que a partir dos excedentes agrícolas
criou as condições básicas para acelerar o dinamismo de mercado (MATIAS-PEREIRA, 2010).
O termo Estado foi empregado pela primeira vez por Maquiavel – numa concepção pró-
xima ao Estado moderno – que o define como a sociedade política organizada, o que exige uma
autoridade própria e regras definidas para permitir a convivência de seus membros. Pode-se afir-
mar, nesse sentido, que o pensamento político de Maquiavel foi o responsável pelo rompimento
com o tradicionalismo e, dessa forma, seculariza o Estado (MATIAS-PEREIRA, 2010).
O Estado é composto de três elementos originários e indissociáveis: o povo, que represen-
ta o componente humano; o território, que é sua base física; e o governo soberano, que é o ele-
mento condutor do Estado. O Estado detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação e au-
to-organização, emanado do povo. Não se admite Estado independente sem soberania, sem o po-
der absoluto, indivisível e incontrastável de organizar-se e de conduzir-se, segundo a vontade
livre de seu povo e de fazer cumprir as suas decisões, inclusive pela força, se necessário (MARI-
NELLA, 2016).
O Brasil tem um Estado republicano, democrático e representativo. Trata-se de uma repú-
blica federativa e presidencialista composta de três poderes independentes e integrados: Executi-
vo, Legislativo e Judiciário. A república brasileira constitui-se em um Estado democrático de
direito e, assim, rege-se por uma Constituição e, considerando-se a configuração política de fede-
ração, também possui Constituições estaduais que devem respeitar os preceitos estabelecidos pela
Constituição federal, além das leis e normas que as regulamentam (COSTIN, 2010).
2.1.2 Evolução da Administração Pública no Brasil
Na evolução da gestão pública no Brasil houve a administração patrimonialista, a admi-
nistração pública burocrática, administração pública gerencial e, mais recente, tem-se o novo ser-
viço público, como tendência para administração pública, com foco na cidadania e no interesse
público. Esses modelos de administração evoluíram ao longo da história política-social brasileira
sem que nenhuma dessas tenha sido totalmente desconsiderada.
De 1500 a 1530 a economia brasileira gravitou em torno do pau-brasil. Após 1530, decli-
nando o comércio com as Índias, a Coroa Portuguesa decidiu-se pela colonização do Brasil. Nos-
sa vida econômica, política e social foi organizada em função dos interesses, necessidades e deci-
sões de Portugal (MELLO; COSTA, 1994).
18
Nessa primeira fase, desde o período colonial (1500-1822), o início do Brasil Império
(1822-1889) até a revolução de 1930, que assinou o fim da República Velha (1889-1930), o Esta-
do brasileiro tinha um regime político oligárquico em que o poder era confiado a um número res-
trito de pessoas. O país era governado em função dos interesses de quem detinha o poder e em
detrimento dos interesses da coletividade. Existia a divisão de classes, onde o nascimento deter-
minava a qual classe as pessoas pertenciam. A administração pública era patrimonialista, na qual
a participação popular não era vista com bons olhos, a informação governamental sigilosa, ha-
vendo presença autoritária do Estado (MELLO; COSTA, 1994).
Conforme cita Marques (2008, p.34), “no patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona
como extensão do poder soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza
real. Em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a este tipo de administração”.
Para Costin (2010, p.31), “a administração patrimonialista era o modelo de administração
própria das monarquias absolutas, em que o patrimônio do rei se confundia com o patrimônio
público ”.
Em decorrência do Estado patrimonialista, das mazelas da administração pública brasilei-
ra e da crise econômica de 1929, o Governo Vargas resolveu modernizar a máquina administrati-
va, fazendo uso dos fundamentos burocráticos difundidos por Max Werber. O ápice dessa refor-
ma só ocorre em 1936, com a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público
(DASP) que tinha como principal finalidade modernizar a máquina administrativa utilizando
princípios do mérito, da centralização, da separação entre o público e o privado, hierarquia, im-
pessoalidade – a administração pública burocrática (MELLO; COSTA, 1994).
Para Salm e Menegasso (2009, p.5), “o modelo burocrata foi e continua sendo, em larga
escala, o aparato que o Estado possui para produzir o serviço público. ”
Como principais características da administração pública burocrática, pode-se citar toda
autoridade baseada na legalidade; relações hierarquizadas de subordinação entre órgãos e agen-
tes; competência técnica como critério de seleção pessoal; remuneração baseada na função de-
sempenhada, e não pelas realizações alcançadas; controle de fins; ênfase em processos e ritos;
registro documental de atos administrativos, normas, decisões e comunicações (MAZZA, 2011).
A Burocracia enfatiza os controles administrativos e produz informação tanto para o pla-
nejamento como para o aprimoramento das atividades, porém nesse modelo de Administração
19
Pública, afirma Queiroz (2013, p. 9) a informação é discreta e passada apenas para quem deve
recebê-la.
É inegável a existência de fortes características do modelo burocrata na realidade dos ór-
gãos públicos nos dias atuais. À medida, porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela
defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi se percebendo que os custos dessa defesa
podiam ser mais altos que os benefícios do controle (BACHTOLD, 2008).
Com o surgimento da reforma administrativa promovida pela Emenda Constitucional nº
19/1998, e diante das críticas atribuídas à administração pública burocrática, surgiu uma nova
perspectiva de administração pública conhecida como a nova gestão pública (new public mana-
gement) ou administração pública gerencial no Brasil, que de acordo com Denhardt (2012,
p.197),
[...] tem suas raízes em desenvolvimentos práticos da administração pública de todo o mundo, no conjunto de idéias em geral conhecido com reinvenção do governo, e na liga-ção conceitual com a política pública e, em especial, com a perspectiva da public choice na teoria da administração pública.
Ao descrever o modelo referente à administração pública gerencial, Ketll (2000) e Spicer
(2004) apud Salm e Menegasso (2009) identificam as raízes desse movimento com a busca pela
produtividade, ou seja, pela forma como o governo pode produzir com menos gastos; adotar me-
canismos de mercado para superar as deficiências da burocracia; dar feição de consumidor ao
usuário dos serviços públicos; descentralizar os serviços; tornar o fornecedor desses serviços res-
ponsável perante o consumidor final; privatizar os serviços; e, finalmente, adotar a gestão por
resultados. Todas elas, práticas identificadas com a gestão privada dos negócios, que busca a efi-
ciência. Sobre eficiência, Sampaio e Costa (2015, p.14) afirmam:
A eficiência requer a prestação de serviços de qualidades ofertados a todos os adminis-trados, nos mesmos padrões técnicos e científicos, no melhor custo benefício possível. Requer transparência, característica pela qual evidência a necessidade de subordinação ao principio da publicidade dos atos administrativos, o que permite o acompanhamento dos atos administrativos no que diz respeito limpidez e lisura que obrigatoriamente de-vem nortear os administradores. Impõe a participação popular, conforme disposto no art. 37, §3º da Constituição federal, introduzido pela Emenda Constitucional nº. 19, que o-briga haja uma maior aproximação e participação popular frente à gestão administrativa pública.
20
O Estado, administrador dos recursos do cidadão, deveria apresentar resultados satisfató-
rios da utilização de tais recursos, uma vez que o cidadão seria considerado o cliente e cobraria a
eficiência na aplicação de seus recursos. Com essa nova forma de administração pública foram
introduzidas novas ideias e novos paradigmas foram criados: reforma do Estado e mudanças no
serviço público (PEREIRA, 2006).
No Brasil, com o governo Collor, iniciou-se em 1990 o processo de abertura comercial do
país, com medidas que tinham como consequências a reavaliação do papel do Estado na econo-
mia e a exposição do Brasil no cenário econômico e financeiro internacional. Esses fatores de-
mandaram o modelo de administração pública gerencial. Após o impeachment assumiu o vice de
Collor, Itamar Franco, que buscou promover a recomposição salarial dos servidores públicos e
lançou o Plano Real (MATIAS-PEREIRA, 2010).
A reforma administrativa volta a ser concretizada com a eleição do presidente Fernando
Henrique Cardoso (1994-1998/1999-2002) e então o processo de mudança organizacional e cul-
tural da administração pública foi reiniciado. A reforma do aparelho do Estado estabeleceu a ad-
ministração pública gerencial no Brasil (BRESSER-PEREIRA, 2006).
Quanto às críticas ao modelo gerencialista, o modelo citado parte de suposições que não
são visíveis na realidade dos órgãos públicos, como o pressuposto de que a gestão empresarial é
inerentemente superior à gestão pública e de que o papel dos cidadãos pode ser reduzido ao de
consumidores. Insiste, por um lado, na descentralização e no desaparecimento dos escalões in-
termédios, mas por outro, acentua a necessidade de controle financeiro e coordenação orçamen-
tal, o que gera incoerências e contradições no processo de decisão e implementação das políticas
públicas. Finalmente, muitos dos serviços públicos são difíceis de serem medidos em termos de
eficiência e avaliação de performance, o que torna a aplicação da administração pública gerencial
muito problemática (MATIAS-PEREIRA, 2010).
Como alternativa à nova gestão pública, Denhartd (2012) descreve o “novo serviço públi-
co”, que busca sua inspiração na teoria política democrática, especialmente porque esta se inte-
ressa pela conexão entre cidadãos e seus governos, e em abordagens alternativas à gestão e ao
design organizacional, que têm origem numa tradição mais humanística da teoria da administra-
ção pública.
O conceito citado por Denhardt (2012, p.269) demonstra que o novo serviço público vai
ao encontro do objetivo deste trabalho. O autor diz que “o novo serviço público se constrói sobre
21
a idéia do interesse público, a idéia de administradores públicos a serviço de cidadãos e, de fato,
totalmente envolvidos com eles. ”
Na visão de Denhardt (2012), há dois temas que fundamentam o novo serviço público:
promover a dignidade e o valor do novo serviço público e reafirmar os valores da democracia, da
cidadania e do interesse público enquanto valores proeminentes da administração pública.
Percebe-se que a cultura da transparência pública evoluiu juntamente com os modelos de
Administração Pública, vindo do mais absoluto sigilo no patrimonialismo, a informação disponí-
vel apenas a quem devesse recebê-la na burocracia, a visão de cidadão cliente no gerencialismo,
iniciando maior transparência a participação popular, até o novo serviço público onde, de acordo
com Macedo (2012, p.256), “os estudiosos entendem que divulgação e o controle das ações go-
vernamentais, além de contribuir para o fortalecimento da democracia, estimulam e desenvolvem
as noções de cidadania.”
Para Santos e Sequeira (2014, p.1) “atualmente, o Brasil vive um momento de mudança
de paradigmas, de disseminação e legitimação da cultura de transparência na gestão da adminis-
tração pública, com participação e controle sociais efetivos. ”
2.2 EXECUÇÃO DA DESPESA PÚBLICA
A despesa pública é definida por Lima e Castro (2009) como “o conjunto de dispêndios
da entidade governamental para o funcionamento dos serviços públicos. ”
Silva (2009, p.240), conceitua despesa pública como “todo desembolso efetuado pelo Es-
tado no atendimento dos serviços e encargos assumidos no interesse geral da comunidade, nos
termos da Constituição, das leis, ou em decorrência de contratos ou outros instrumentos. ”
De acordo com Bezerra Filho (2012, p.136),
[…] as despesas públicas ou despesas orçamentárias, constituem o conjunto dos gastos públicos autorizados por intermédio do orçamento ou de créditos adicionais, destinados a satisfazer as demandas econômico-sociais da sociedade de um Ente Federativo (União, Estado e Municípios), pertencendo ao exercício financeiro da emissão do respectivo em-penho.
Para satisfazer as demandas econômico-sociais da sociedade, executam-se os serviços
públicos, e para tal há que se realizar contratações. Sendo assim, a Administração Pública neces-
22
sita efetuar licitações, conforme determinam as Leis nº 8.666/1993 conhecida como a Lei de Lici-
tações, a nº 10.520/2002, a Lei do Pregão, e outras legislações correlatas.
O art 3º da Lei nº 8.666/1993, dispõe que:
A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvi-mento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da pu-blicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. (BRASIL, 1993)
Citando Furtado (2010, p.22), “a licitação é a regra. As hipóteses em que o administrador
estará autorizado a contratar diretamente, sem que tenha que proceder à realização de licitação,
são exceções e se encontram expressamente mencionadas na Lei nº 8.666/1993. ”
São sujeitos à licitação, conforme art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, a Adminis-
tração Direta, Administração Indireta, os Fundos especiais e demais entidades controladas direta
ou indiretamente pelo poder público (BRASIL, 1993).
A licitação pode ter procedimentos diferentes, são as modalidades de licitação. Justen Fi-
lho (2010, p.443) elucida “a expressão modalidade é utilizada, tecnicamente, para indicar cada
uma das espécies de procedimentos licitatório, que diferenciam entre si no tocante à estrutura e
aos fins buscados. ”
De acordo com as Leis n° 8.666/1993 e n° 10.520/2002, são modalidades de licitação:
Concorrência, Tomada de Preços, Convite, Concurso, Leilão, Pregão.
As modalidades concurso e leilão podem ser consideradas modalidades especiais, conso-
ante cita Furtado (2010, p. 160), “O concurso se destina à escolha de trabalhos artísticos, técnicos
ou científicos, já o leilão trata de alienação de bens. As demais modalidades de licitação (concor-
rência, tomada de preços, convite e pregão) podem ser consideradas modalidades comuns”.
O preço do objeto a ser licitado é o critério de escolha da modalidade, exceto no Pregão,
utilizado para aquisição de bens e serviços comuns, independentemente do valor estimado para
contratação. A Quadro 1 demonstra as modalidades previstas na Lei nº 8.666/1993, de acordo
com os respectivos valores.
23
Quadro 1- Modalidades de Licitação e Valores
MODALIDADE COMPRAS OU SERVIÇOS OBRAS E SERVIÇOS DE
ENGENHARIA
DISPENSA Até R$ 8.000,00 Até R$ 15.000,00
Acima de R$ 8.000,00 Acima de R$ 15.000,00 CONVITE
Até R$ 80.000,00 Até R$ 150.000,00
Acima de R$ 80.000,00 Acima de R$ 150.000,00 TOMADA DE PREÇOS
Até R$ 650.000,00 Até 1.500.000,00 CONCORRÊNCIA Acima de R$ 650.000,00 Acima de R$ 1.500.000,00
Fonte: Elaborado pela autora, com base na Lei nº 8.666/1993. (BRASIL, 1993)
O Pregão é regido pela Lei nº 10.520/2002, modalidade utilizada para contratação de bens
e serviços comuns conceituados em seu art. 1º, parágrafo único: “Consideram-se bens e serviços
comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado”.
(BRASIL, 2002)
No âmbito do Poder Executivo de Santa Catarina, o Decreto (SC) n° 2.617/2009, em seu
art. 73, determina que: “Os contratos celebrados para a aquisição de bens e serviços comuns serão
precedidos, obrigatoriamente, de licitação pública na modalidade de pregão, e preferencialmente
na forma eletrônica. ” O Decreto arrola os bens e serviços comuns em seu Anexo II, sendo exem-
plos de bens comuns: material de expediente, material de limpeza e conservação, combustível e
lubrificante; e de serviços comuns: locação e manutenção de fotocopiadoras, serviços de confec-
ção de uniformes e serviços gráficos. (SANTA CATARINA, 2009)
A Lei nº 8.666/1993 também previu casos em que há necessidade de contratação direta,
havendo duas modalidades: a dispensa de licitação e inexigibilidade de licitação (BRASIL,
1993).
A principal diferença entre as duas formas de contratação direta é que na Dispensa de Li-
citação há possibilidade de competição entre possíveis interessados, já na Inexigibilidade não há
possibilidade de competição, pois, conforme explica DiPietro (2010, p.265) é aplicável “porque
só existe um objeto ou uma pessoa que atenda às necessidades da Administração; a licitação é,
portanto, inviável”.
Para Justen Filho (2010, p. 485), “a inexigibilidade deriva da natureza das coisas enquan-
to a dispensa é produto da vontade legislativa”. Esse, para o referido autor, é o “motivo pelo qual
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as hipóteses de inexigibilidade, indicadas em lei, são meramente exemplificativas, enquanto as de
dispensa são exaustivas”.
A inexigibilidade pode ocorrer, por exemplo, quando há uma única solução e um único
particular que possa executá-la, ou seja, fornecedor exclusivo, serviços técnicos a serem presta-
dos por profissionais de notória especialização, ausência de concorrência no mercado, impossibi-
lidade de seleção segundo critérios objetivos, como por exemplo, contratação de qualquer setor
artístico consagrado pela opinião pública (JUSTEN FILHO, 2010).
As hipóteses de dispensa são encontradas nos artigos 17 e 24 da Lei nº 8.666/1993, e po-
dem ser divididas em quatro categorias: em razão do valor – para obras e serviços de engenharia
até R$15.000,00 e compras e outros serviços, até R$ 8.000,00; em razão de situações excepcio-
nais – contrato emergencial, como por exemplo, nos casos de calamidade pública, convite e lici-
tação desertas ou fracassadas; em razão do objeto – como por exemplo compra ou locação de
imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, aquisição ou restau-
ração de obras de arte e objetos históricos, e em razão da pessoa – como por exemplo, na contra-
tação de bens ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública
(FURTADO, 2010).
2.2.1 Contrato na Administração Pública
Após o processo licitatório, é celebrado o contrato, ou seja, o acordo que a Administração
Pública firma com o particular ou outro ente público, para a consecução de interesse coletivo.
Conceitua-se, então, contrato administrativo como sendo uma convenção estabelecida entre duas
ou mais pessoas para constituir, regular ou extinguir entre elas uma relação jurídica patrimonial,
tendo sempre a participação do Poder Público, visando à persecução de um interesse coletivo,
regidos pelo direito público (MARINELLA, 2016).
Cabe aqui citar que o art. 55 da Lei 8.666/1993 estabelece as cláusulas necessárias aos
contratos administrativos:
Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam: I - o objeto e seus elementos característicos; II - o regime de execução ou a forma de fornecimento; III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do rea-justamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;
25
IV - os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso; V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica; VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas; VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das multas; VIII - os casos de rescisão; IX - o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa prevista no art. 77 desta Lei; X - as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o caso; XI - a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e à proposta do licitante vencedor; XII - a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos; XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação. (BRASIL, 1993)
Com o contrato firmado, o agente público inicia suas execuções física, orçamentária e fi-
nanceira. As execuções orçamentária e financeira ocorrem concomitantemente, por estarem atre-
ladas uma a outra. Havendo orçamento e não existindo a disponibilidade financeira, não poderá
ocorrer a despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro, mas não se poderá gastá-lo, se
não houver a disponibilidade orçamentária (BRASIL, 2017).
Conforme determina a Lei nº 4.320/1964, para executar a despesa pública é preciso seguir
invariavelmente os estágios de empenho, liquidação e pagamento. (BRASIL, 1964)
O empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado uma obri-
gação de pagamento, pendente ou não de implemento de condição, que será cumprido com a en-
trega de material ou a prestação do serviço. O empenho é prévio, ou seja, precede a despesa, con-
siste na reserva de dotação orçamentária para um fim específico (SILVA, 2009).
Elucida Bezerra Filho (2012, p. 170):
[...] no mundo prático, em realidade, o empenho consiste no comprometimento ou reser-va de parcela do crédito orçamentário para realização de uma determinada despesa, ou seja, é o compromisso destacado do orçamento para uma pessoa física ou jurídica, medi-ante a emissão de um documento denominado Nota Empenho, que deverá preceder a re-alização da despesa, [...]
De acordo com Instrução Normativa nº 20/2015 emitida pelo Tribunal de Contas do Esta-
do de Santa Catarina, os dados que devem estar disponíveis no documento Nota de Empenho são:
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Art. 36. A nota de empenho indicará o nome e o CNPJ ou CPF do credor, a especifica-ção detalhada e a importância da despesa, a dedução desta do saldo da dotação orçamen-tária própria, o tipo de empenho, a classificação institucional, funcionalprogramática, ca-tegoria econômica da despesa e demais classificações orçamentárias pertinentes. Art. 37. A nota de empenho e subempenho deverão evidenciar com clareza: I - a especi-ficação detalhada do objeto (quantidade, marca, tipo, modelo, espécie, qualidade e ou-tros elementos identificadores), finalidade da despesa e demais elementos que permitam sua perfeita identificação e destinação; II - o número e a modalidade da licitação, ou o número da justificativa de dispensa ou de inexigibilidade, quando for o caso; III - o nú-mero do contrato ou aditivo e a data do convênio, quando for o caso; IV- a identificação da fonte de recursos a que se vincular a despesa; V - a identificação, e a assinatura do ti-tular da unidade ou da autoridade a quem for delegada competência para ordenar a des-pesa; VI - os valores, unitário e total, das compras, obras e serviços, e o valor da opera-ção; VII - a identificação dos quantitativos de materiais e serviços destinados a cada obra (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2015).
Tal normativa vai ao encontro das informações disponibilizadas pelo Poder Executivo de
Santa Catarina após a implantação do Módulo de Contratos.
Especificamente no Estado de Santa Catarina, utiliza-se a certificação da despesa antes da
liquidação, que é a confirmação de que o material ou serviço contratados foram entregues ou
prestados de acordo com as condições estabelecidas. É o atestado, a certificação, que houve a
realização da despesa, realizado pelo setor competente.
Conforme Instrução Normativa nº 004/2010, emitida pela SEA:
Art. 4º. No recebimento dos materiais ou medições de obras e serviços contratados o servidor ou agente responsável deve proceder à conferência, observadas as característi-cas contratadas ou combinadas com a administração pública, e efetuar a certificação no documento de despesa ou em medição de serviços ou obras, a ser conferida pelo fiscal do contrato, firmando que o respectivo material, serviço ou parcela da obra foi devida-mente entregue pelo fornecedor ou prestador de serviço (SANTA CATARINA, 2010a).
A próxima etapa é a liquidação, de responsabilidade do setor financeiro. Consiste na veri-
ficação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios
do respectivo crédito. A liquidação das despesas com fornecimento dos materiais ou dos serviços
prestados terão por base: o contrato, ajuste ou acordo respectivo; a nota de empenho; e os com-
provantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço (KOHAMA, 2014).
Afirma Bezerra Filho (2012, p. 171), “para pagar uma despesa orçamentária, é necessário
que preliminarmente, proceda-se à sua liquidação, que consiste basicamente em verificar se a
mesma está em condições de ser paga. ”
27
Após a liquidação, tem-se o pagamento, que é o ato pelo qual a Administração Pública sa-
tisfaz o credor e extingue a obrigação. Consiste na entrega de recursos equivalentes à dívida lí-
quida ao credor, mediante ordem bancária (KOHAMA, 2014).
Bezerra Filho (2012, p.172) menciona “o pagamento consiste na entrega de numerário ao
credor por meio de cheque nominativo, ordens de pagamentos ou crédito em conta, e só pode ser
efetuado após a regular liquidação da despesa. ”
A Figura 1 exemplifica as etapas da execução da despesa pública.
Figura 1 - Etapas da despesa pública
Fonte: Elaborado pela autora (2017)
É significativo conceituar também as despesas consideradas como restos a pagar, que são
as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro do ano em que foram com-
prometidas (BEZERRA FILHO, 2012).
Os restos a pagar são classificados em processados – são as despesas empenhadas, cujo
objeto do empenho já foi recebido, ou seja, já ocorreu a liquidação, mas não houve pagamento; e
não processados – são as despesas que foram empenhadas, mas não foram liquidadas.
28
2.2.2 Controle de Contratos no Poder Executivo do Estado de Santa Catarina
O Estado de Santa Catarina utiliza o Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal
do Estado de Santa Catarina (SIGEF) para realizar a gestão das despesas públicas, do planeja-
mento, do orçamento, das finanças e da contabilidade, sendo o sistema corporativo do Estado. Foi
contratado por meio do Convite nº 01/2004, tendo seu instrumento de contrato assinado, pela
primeira vez, em 01 de julho de 2004 com a empresa Politec, adquirida em 2011 pela multinacio-
nal espanhola Indra.
O objeto do contrato abrange os serviços de desenvolvimento, implantação, treinamento,
consultoria organizacional e serviços de adaptação dos aplicativos existentes na estrutura do Es-
tado, sendo esse um sistema software de propriedade do Estado. A empresa contratada deve en-
tregar todos os programas, linhas de código, linhas de comando, objetos, visualizações, sub-
rotinas, funções e telas desenvolvidas, e respectivos códigos fontes para o Estado, conforme con-
trato firmado com a Secretaria da Fazenda.
Segundo descrito no Termo de Referência do Convite nº 01/2004, o SIGEF visava atender
os seguintes objetivos (SANTA CATARINA, 2004):
a) prover o Estado de uma solução corporativa, completa em suas funcionalidades, tec-nologicamente atualizada, integrada e compatível com os sistemas já existentes que fo-ram mantidos; b) implantar uma metodologia de trabalho que racionalize os processos e rotinas de tra-balho, unifique e agilize as operações em todos os órgãos alcançados pela rede do SI-GEF/SC; c) organizar o acervo disponível de informações financeiras, orçamentárias, contábeis, operacionais, patrimoniais, auditoria e controle e quaisquer outras que sejam relevantes para o Estado, numa base de dados estruturada e disponibilizada para toda a rede do SI-GEF/SC; d) atender ao sistema e-Sfinge do Tribunal de Contas de Santa Catarina; e) prover informações e ferramentas adequadas para a elaboração do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias, da Lei Orçamentária Anual e a execução do orça-mento, a contabilidade e o controle das contas e da dívida; f) prover os usuários e gestores de informações e ferramentas adequadas para o acompa-nhamento físico e financeiro da execução dos planos e programas de investimentos, re-ceitas e despesas do governo, atendendo às diretrizes e controles exigidos pela legislação vigente (Plano Plurianual, Lei Orçamentária Anual, Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei 4.320/64, etc); g) prover os usuários e gestores de informações gerenciais e ferramentas adequadas para o planejamento dos investimentos públicos e a tomada de decisões nas políticas gover-namentais; h) disponibilizar informações para o público, através da internet, visando tornar mais transparente o uso dos recursos e do patrimônio público bem como propiciar oportuni-dade de ações educativas em administração financeira;
29
i) prover de inovações em tecnologias de gestão e de processamento as atividades inerentes à Auditoria e Controle; j) propiciar condições para que seja otimizada a gestão fiscal do Estado, traduzindo em transparência e benefícios para a sociedade.
Cada órgão ou entidade do Poder Executivo de Santa Catarina possui um código no SI-
GEF chamado de Unidade Gestora, trata-se de uma unidade investida do poder de gerir recursos
orçamentários e financeiros para a realização de despesas. Destaca-se que apenas os órgãos e
entidades inclusos nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social é que podem executar esses
orçamentos. Para melhor entendimento, a Figura 2 representa os órgãos e entidades do Poder
Executivo de Santa Catarina nesta condição.
Figura 2 - Órgão e Entidades do Poder Executivo de Santa Catarina, pertencentes ao Or-çamento Fiscal e da Seguridade Social
Fonte: Santa Catarina (2017a).
Para elucidar, a estrutura organizacional é dividida em administração direta e indireta, ex-
plica Bezerra Filho (2012, p. 19) “a direta constitui-se dos serviços dos órgãos integrantes da en-
tidade administrativa centralizada e a indireta compreende as categorias de entidades dotadas de
personalidade jurídica própria, que executam serviços descentralizados. ”
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A Administração Direta é composta pelos órgãos integrantes da estrutura organizacional
administrativa do Gabinete do Governador do Estado, do Gabinete do Vice-Governador, das Se-
cretarias de Estado e das Secretarias Especiais e Executivas.
A Administração Indireta é composta pelas Fundações Públicas, Autarquias, Empresas
Públicas e Sociedades de Economia Mista (art. 8º, LC 381/2007), sendo que as empresas não
dependentes não têm obrigatoriedade de utilização do Sistema Integrado de Planejamento e Ges-
tão Fiscal do Estado de Santa Catarina (SIGEF), pois aplicam a contabilidade comercial, e são
contempladas pelo Orçamento de Investimentos.
Há também os Fundos Especiais, que utilizam o SIGEF, com Unidade Gestora própria, e
são criados para vinculação de receita a determinada despesa, cumprindo exigências legais, sendo
subordinados a um órgão da administração direta ou indireta definido na sua lei de criação.
No SIGEF estão contemplados diversos Módulos integrados para atender aos objetivos ci-
tados, tais como: Acompanhamento Físico, Administração, Avisos, Biblioteca, Cadastro de Ina-
dimplentes, Conciliação Bancária, Conformidade Contábil, Contabilidade, Contratos, Custos,
Demanda, Dívida Pública, Execução Financeira, Execução Orçamentária, Financeiro (Folha,
Programação e S@T – Arrecadação), Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual,
Planos Plurianuais, Precatórios, Programa de Ajuste Fiscal, Restos a Pagar e Transferências.
O Módulo de Contratos, objeto deste trabalho, visa ao monitoramento global e detalhado
das compras e contratos de materiais e serviços firmados pelo Estado, exceto obras, e é base de
dados para o Portal da Transparência do Poder executivo de Santa Catarina.
Conforme o Decreto (SC) nº 4.160/2006, a Gerência de Contratos (GECON), vinculada à
Diretoria de Gestão de Materiais e Serviços (DGMS), na Secretaria de Estado da Administração
(SEA) é responsável por articular-se com os órgãos setoriais e seccionais do Sistema Administra-
tivo de Gestão de Materiais e Serviços, visando orientar, supervisionar, controlar e fiscalizar a
contratação e execução das atividades inerentes a aquisição de materiais, serviços, locações de
equipamentos e seguros (SANTA CATARINA, 2006).
Para que essa responsabilidade seja efetivada, a GECON/DGMS/SEA iniciou em 2008
um trabalho conjunto com a Gerência de Sistema de Gestão Fiscal (GESIF) da Diretoria de Con-
tabilidade Geral (DCOG) da Secretaria de Estado da Fazenda (SEF), e com a empresa desenvol-
vedora do software, a Indra, com o objetivo de desenvolver e implantar o Módulo de Contratos
do SIGEF.
31
No Poder Executivo, conforme Decreto (SC) nº 3.132/2010 e Instrução Normativa nº
02/2013, emitida pela SEA, o Módulo de Contratos é de uso obrigatório pelos órgãos e entidades
da administração direta e indireta, contemplados nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social,
para fins de efetivação das aquisições de materiais e contratações de serviços, a partir de 2014,
sendo que cabe a cada órgão adotar medidas para a operacionalização do Módulo de Contratos,
definindo e implementando fluxos de trabalho adequados.
A implantação e utilização do Módulo de Contratos apoia as atividades de controle e ges-
tão da execução física e financeira dos contratos e tem como finalidades: otimizar a administra-
ção e o controle das aquisições de materiais e contratações de serviços realizadas pelo Estado,
racionalizar e uniformizar as aquisições de materiais e contratações de serviços, manter registros
atualizados dos contratos e/ou instrumentos congêneres firmados, realizar o acompanhamento
físico e financeiro dos contratos e é fonte de dados para o Portal da Transparência do Poder Exe-
cutivo de Santa Catarina.
Além disso, permite a geração de informações gerenciais e relatórios para os órgãos usuá-
rios, possibilitando que a sociedade consulte as informações registradas, através do Portal da
Transparência.
O Funcionamento e os principais controles existentes no Módulo de Contratos do SIGEF
são expostos no capítulo 4, que trata de parte do desenvolvimento da pesquisa, uma vez que den-
tre os objetivos específicos dessa pesquisa tem-se a necessidade de verificar a situação atual do
Módulo de Contratos do SIGEF utilizado pelos órgãos e entidades do Poder Executivo do Estado
de Santa Catarina e propor adequações visando ampliar a transparência pública dos contratos do
Poder Executivo do Estado de Santa Catarina.
2.3 TRANSPARÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Dentre as inúmeras transformações nas relações entre governo e cidadão, a transparência
dos atos públicos vem se tornando um requisito essencial para o Estado Democrático de Direito.
Sem informação, o cidadão não pode exercer plenamente a participação política nem res-
guardar seus direitos. Por essa razão, é comum aos países democráticos adotar leis dessa nature-
za, consideradas, cada vez mais, requisitos de desenvolvimento humano de organismos interna-
cionais (LOPES, 2012).
32
2.3.1 Legislação sobre Transparência e Acesso à Informação
O acesso às informações públicas é um requisito importante para a luta contra a corrup-
ção, o aperfeiçoamento da gestão pública, o controle social e a participação popular.
A partir da promulgação da Constituição de 1988, foram publicadas várias leis, decretos e
portarias que trataram de questões relacionadas ao acesso às informações públicas.
A própria Constituição Federal cita em seu Art. 5º, inciso XXXIII: “todos têm direito a
receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou
geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo
sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (BRASIL, 1988).
Em vigor desde 5 de maio de 2000, a Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como a
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), é uma lei complementar que, entre outras disposições,
regulamenta o artigo 163 da Constituição Federal e estabelece as normas que orientam as finan-
ças públicas no Brasil (BRASIL, 2000).
Essa lei objetivou aprimorar a responsabilidade na gestão fiscal dos recursos públicos,
por meio de ação planejada e transparente que possibilite prevenir riscos e corrigir desvios que
possam afetar o equilíbrio das contas públicas. Para isso instituiu os instrumentos de transparên-
cia da gestão fiscal – planos, orçamentos, leis de diretrizes orçamentárias, prestações de contas e
parecer prévio, Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal –
determinando que fosse dada ampla divulgação à sociedade dessas informações. Estão sujeitos à
Lei de Responsabilidade Fiscal os Poderes Executivo, Legislativo, inclusive Tribunais de Contas,
e Judiciário, bem como o Ministério Público e os órgãos da administração direta, fundos, autar-
quias, fundações e empresas estatais dependentes, de todas as esferas – União, Estados, Distrito
Federal e Município (BRASIL, 2013).
Em 2009, a Lei Complementar nº 131/2009 acrescentou novos dispositivos à Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal, inovando ao determinar a disponibilização, em tempo real, de informações
pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos estados, do Distrito
Federal e dos municípios, exigindo a criação dos conhecidos “Portais da Transparência”. (BRA-
SIL, 2009)
Por meio do Portal da Transparência, sem necessidade de senha ou cadastro, deve ser pos-
sível consultar os gastos dos governos federal, do Distrito Federal, estaduais e municipais reco-
nhecidos até o dia anterior. Dessa forma, a sociedade pode colaborar com o controle das ações de
33
seus governantes, no intuito de checar se os recursos públicos estão sendo usados como deveriam
(BRASIL, 2013).
Posteriormente foi sancionada a Lei de Acesso à Informação (LAI), Lei nº 12.527/2011,
que entrou em vigor em 16 de maio de 2012, com o propósito de regulamentar o direito constitu-
cional de acesso às informações públicas no país. A Lei de Acesso à Informação representa uma
mudança de paradigma em matéria de transparência pública, pois define que o acesso é a regra e
o sigilo, a exceção. (BRASIL, 2011)
Com o intuito de atender à Lei Complementar nº 101/2000 e a Lei nº 12.527/2011, em
Santa Catarina o Decreto (SC) nº 913/2012 instituiu o Portal da Transparência como o portal ofi-
cial do Poder Executivo Estadual, para fins de divulgação das informações exigidas pelas citadas
Leis (SANTA CATARINA, 2012a). O Decreto (SC) nº 1.048/2012 regulamentou, no âmbito do
Poder Executivo, os procedimentos para a garantia do acesso à informação e a classificação de
informações sob restrição de acesso (SANTA CATARINA, 2012b).
Para que haja transparência de forma efetiva na divulgação dos dados, há de se encontrar
os seguintes atributos: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. Uma informa-
ção parcial não conseguirá dar a transparência devida; existirá uma lacuna impedindo os interes-
sados de terem acesso ao conteúdo necessário para compreensão dos fatos e atos administrativos
(VISHWANATH; KAUFMANN, 1999).
Corroborando, o Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC), em pesquisa realizada
no ano de 2011 sobre “Transparência Orçamentária nas Capitais do Brasil” afirma que:
Transparência não é apenas disponibilizar dados. Mas é fazê-lo em linguagem clara e acessível para todo o povo e qualquer cidadão de um país. Dessa forma, a transparência, se fornecida de forma real e com qualidade, contribui para a participação social nos es-paços do poder. Portanto, um Estado translúcido fomenta a participação popular nos es-paços de poder. A transparência é instrumento de pedagogia política, pois o conheci-mento advindo da transparência estatal é fundamental para se levantar a voz nas arenas de decisão. (INESC, 2011)
A transparência dos atos administrativos é peça fundamental para que a população possa
exercer sua cidadania através do controle social da função administrativa do Estado.
34
2.3.2 Transparência Internacional e Convênio Open Data
Entende-se que a ausência de transparência está intimamente ligada à existência de cor-
rupção. A transparência é o melhor antídoto contra corrupção, dado que ela é mais um mecanis-
mo indutor de que os gestores públicos ajam com responsabilidade e permite que a sociedade,
com informações, colabore com o controle das ações de seus governantes, no intuito de checar se
os recursos públicos estão sendo usados como deveriam (BRASIL, 2017).
Em ranking divulgado pela Organização Transparência Internacional sobre percepção de
corrupção, relativo ao ano de 2015, o Brasil estava classificado em 76º colocado, em análise efe-
tuada com cento e sessenta e oito países e territórios sobre a percepção de corrupção no mundo.
Nessa mesma pesquisa, os dados referentes ao ano de 2014, mostraram o Brasil em 69º lugar.
Foi o pior resultado de uma nação no relatório 2015 comparando com o ano anterior (G1, 2016).
Nessa pesquisa, a Dinamarca ficou classificada em 1º lugar, sendo considerado o país em
que a população tem menor percepção de que seus servidores públicos e políticos sejam corrup-
tos. A nação mais transparente registrou um índice de 91 – a escala vai de 0 (extremamente cor-
rupto) a 100 (muito transparente). Para calcular a nota, a Organização Transparência Internacio-
nal pergunta a entidades da sociedade civil, agências de risco, empresários e investidores qual é a
percepção sobre a transparência do poder público (G1, 2016).
A Dinamarca colhe hoje os frutos de mais de trezentos e cinquenta anos de empenho con-
tra a corrupção no setor público e privado. Dentre as características pode-se destacar: pouca rega-
lia aos políticos; pouco espaço para indicação de cargos políticos – lá quando um político é eleito,
trabalha com a mesma equipe da gestão anterior; transparência ampla - os sites dos governos, de
todas as instâncias, possuem dados sobre gastos de políticos, salários, investimentos por áreas, e
qualquer cidadão pode requerer informações que não estejam lá; polícia confiável e preparada e
baixa impunidade (MILHORANCE, 2016).
Na citada pesquisa, relativa ao ano de 2015, o Uruguai e o Chile foram os países mais
bem colocados da América do Sul, com 73 pontos cada, ficando na vigésima primeira posição.
No Chile, com o fim da ditadura de Augusto Pinochet, em 1990, havia muitos escândalos
de corrupção no país, assim como há no Brasil. Em 1994, o então presidente, Eduardo Frei, criou
a Comissão Nacional de Ética Pública, que elaborou as bases de uma Lei de Probidade Adminis-
trativa. Uma reforma diminuiu de 3 mil para 600 o número de cargos no governo que podem ser
preenchidos por indicações de políticos (LEAL et al, 2009).
35
Segundo Leal et al (2009), dentre as iniciativas eficientes utilizadas por outros países, vi-
sando maior transparência e coibindo a corrupção, pode-se destacar as informadas no Quadro 2:
Quadro 2- Bons exemplos na Administração Pública Internacional
Transparência Quanto mais informações um governo divulga sobre seu trabalho, menos espaço existe para a corrupção. No Canadá, até o salário dos ministros é público.
Orçamento Os gastos do governo devem ser acessíveis à população. A administração tem que cumprir metas. O governo da Nova Zelândia e do Reino Unido publicam o orçamento de seus gover-nos na internet e boletins periódicos sobre os gastos.
Internet O governo eletrônico, com serviços na internet, é uma das armas mais poderosas contra a corrupção. O Canadá é o país mais avançado do mundo na área: promete colocar todos os serviços na internet até 2009
Justiça Os promotores têm autorização para investigar crimes, pedir escutas telefônicas e até prender suspeitos, sem pedir autorização a um juiz. Isso dá maior agilidade e facilita o combate ao crime organizado.
Cargos Públicos Países que reduziram os cargos no governo preenchidos por indicações políticas têm menos corrupção. Na Alemanha, há apenas 170 cargos disponíveis para indicação dos políticos.
Fonte: LEAL, et al. (2009).
Justificando a baixa colocação do Brasil no ano de 2015, comparando ao relatório divul-
gado com os dados referentes a 2014, a Organização Transparência Internacional arrola o escân-
dalo na Petrobrás, os problemas na economia e o crescimento do desemprego como alguns moti-
vos para a deterioração do Brasil no ranking. (G1, 2016).
O escândalo da Petrobrás foi um marco para a população brasileira no tocante a necessi-
dade de transparência nos atos administrativos e participação popular no controle social. A Ope-
ração Lava Jato, coordenada pelo Ministério Público Federal no Estado do Paraná foi escolhida
para receber o Prêmio Anticorrupção 2016 da Organização Transparência Internacional.
Cabe ressaltar que, devido a abrangência da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Com-
plementar nº 131/2009 não incluiu as estatais e sociedades de economia mista independentes dos
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social dos entes públicos entre os órgãos e as entidades que
estavam obrigados a adotar Portais de Transparências. Foi a Lei de Acesso à Informação, Lei n.
12527/2011, que os inclui na obrigatoriedade de transparência ativa e passiva. Entre outras exi-
gências, a regulamentação da transparência para as estatais de maneira mais efetiva veio depois
do escândalo da Petrobrás com aquela que está sendo chamada Lei de Responsabilidade das Esta-
tais, Lei nº 13.303/2016.
Um marco anterior foi a participação brasileira na iniciativa internacional que pretende di-
fundir e incentivar globalmente práticas governamentais relacionadas à transparência dos gover-
36
nos, ao acesso à informação pública e à participação social - a Parceria para Governo Aberto ou
OGP (Open Government Partnership).
A OGP foi lançada em 20 de setembro de 2011, quando os oito países fundadores da Par-
ceria (África do Sul, Brasil, Estados Unidos, Filipinas, Indonésia, México, Noruega e Reino Uni-
do) assinaram a Declaração de Governo Aberto e apresentaram seus Planos de Ação. Atualmente,
setenta países integram a Parceria (BRASIL, 2014).
Para ingressar na OGP, é necessário que os países atendam a alguns critérios de elegibili-
dade: transparência fiscal, divulgação de informações patrimoniais dos funcionários públicos
eleitos, participação cidadã e uma legislação de acesso à informação. Também devem assinar a
Declaração de Governo Aberto, através da qual reconhecem que a sociedade está exigindo uma
maior abertura no governo e aceitam a responsabilidade de fortalecer a transparência, combater a
corrupção e incentivar a participação social (BRASIL, 2014).
Para um governo ser considerado aberto, ele deve buscar alcançar quatro objetivos: au-
mentar a disponibilidade de informações sobre atividades governamentais, apoiar a participação
social, implementar os padrões mais altos de integridade profissional na Administração Pública e
ampliar o acesso a novas tecnologias para fins de abertura e prestação de contas (BRASIL, 2014).
2.4 CONTROLE SOCIAL
O controle social tem o intuito de controlar a função administrativa do Estado. Para Valle
(2002, p.75) é “o fruto da sociedade participativa, sociedade esta que não está conformada em
fazer-se representar indiretamente por políticos eleitos, mas quer influir nela diretamente”.
O controle social pode ser manifestado das seguintes formas: vistas a processos adminis-
trativos e judiciais nos órgãos públicos em que eles estiverem disponíveis, leitura do Diário Ofi-
cial, requerimento ou petição solicitando certidões ou informações junto aos órgãos públicos,
cartas, denúncias, reclamações junto ao Ministério Público, ao Tribunal de Contas, análise do
gasto público nos Portais da Transparência, entre outros. Fomentam o controle social o orçamen-
to participativo, o planejamento participativo, as organizações não governamentais, os meios de
comunicação social, os conselhos de políticas públicas e as ouvidorias (SIRAQUE, 2009).
Para Bezerra Filho (2012, p. 45), “por meio do controle social, a sociedade é envolvida no
exercício da reflexão e discussão para politização das problemáticas que afetam a vida coletiva. ”
37
O controle social é arma importante da população também contra corrupção e abusos em
atos administrativos. Recentemente, em dezembro de 2016, segundo informações levantadas por
Ribeiro (2016), uma licitação com valor estimado em R$ 1,75 milhão para contratar serviços de
alimentação nos aviões que atendem à Presidência da República, foi publicada no Diário Oficial
da União. No edital, constavam produtos como potes de Nutella e sorvetes da marca Häagen-
Dazs. A licitação foi fortemente criticada pela população após divulgação em meios de comuni-
cação e cancelada pelo Presidente da República, para que os custos fossem reduzidos e a lista de
produtos, reavaliada (RIBEIRO, 2016).
Segundo Santos; Sequeira (2014, p.13),
[...] a ampliação do controle social, da responsabilização dos agentes públicos e a busca de maior transparência, além de ser imperativo da construção da democracia, vincula-se, no Brasil, à necessidade de enfrentar um problema de graves proporções: a corrupção na esfera pública. Sem tal enfrentamento, instrução de mecanismos flexibilizadores da ges-tão e do controle, orientados para a introdução de uma administração orientada para re-sultados poderão produzir disfunções ainda mais graves do que a perda de eficiência na alocação dos recursos.
A informação é um fator essencial para que o controle social possa ser exercido. Para Sil-
va (2002, p.133) “a informação é um elemento básico para o controle social e, pelo volume de
dados presentes nos processos do governo, isso só pode ser conseguido via informatização”.
Na visão de Silva (2002, p.118), o termo controle social “tem se referido à possibilidade
de atuação dos grupos sociais (sociedade civil) por meio de qualquer uma das vias de participa-
ção democrática no controle das ações do Estado e dos gestores públicos”.
Se as sociedades não obtêm o acesso sobre os atos dos gestores públicos, torna-se impos-
sível que os fiscalize. Assim, cabe ao Estado a responsabilidade de garantir aos cidadãos o direito
ao acesso a essas informações, que deve ser ampla, irrestrita e tempestiva (MATIAS-PEREIRA,
2010).
Nesse contexto, é inegável a relevância da internet na facilidade de acesso da população
aos dados divulgados pelo Estado, contribuindo para que o controle social possa ser exercido
mais facilmente pela sociedade.
Para Prado (2009, p. 121),
O governo eletrônico pode ser um dos mais importantes instrumentos à disposição dos governos para promoção da transparência. Para que o mesmo se concretize como ins-
38
trumento efetivo de transparência, é necessário, no entanto, a existência de condições po-lítico-institucionais que favoreçam a transparência.
No mesmo sentido, Silva (2002, p.133) afirma que os “controles formais, antes exercidos
com normas e procedimentos escritos, agora passam a ser padronizados nos sistemas informati-
zados, tornando-se arma poderosa no acompanhamento dos resultados”.
A modernização dos serviços públicos, tendo como ferramenta a internet, proporciona ao
cidadão maior acesso às informações do poder público, e passa a exigir uma gestão pública mais
dinâmica e participativa. E, ao encontro desse cenário, está o Módulo de Contratos do SIGEF,
que possibilita ao Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina disponibilizar
informações atualizadas dos contratos de aquisição e serviços à população.
39
3 METODOLOGIA
Esse capítulo busca demonstrar como a pesquisa foi realizada, as técnicas e métodos utili-
zados para alcançar o objetivo proposto, além da delimitação do estudo.
3.1 CARACTERIZAÇÃO DO ESTUDO
Visando ao maior entendimento dos procedimentos metodológicos adotados, retoma-se o
propósito da pesquisa, que tem como foco principal a identificação de adequações que possam ser
implementadas no Módulo de Contratos do Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal
(SIGEF) para que tragam maior transparência aos contratos administrativos de aquisição e servi-
ços do Poder Executivo de Santa Catarina. Para isto, a pesquisa utilizou abordagem qualitativa e
quantitativa.
O contato direto da pesquisadora no suporte aos usuários e nos estudos de evoluções do
Módulo de Contratos, devido ao trabalho na Gerencia de Contratos, da Diretoria de Gestão de
Materiais e Serviços da Secretaria de Administração do Estado de Santa Catarina (GE-
CON/DGMS/SEA), proporcionou o aprofundamento necessário no conhecimento sobre o Módu-
lo de Contratos e trouxe a abordagem qualitativa à pesquisa, que, de acordo com Godoy (1995,
p.58), “é a obtenção de dados descritivos sobre pessoas, lugares e processos interativos pelo con-
tato direto do pesquisador com a situação estudada, para compreender os fenômenos segundo a
perspectiva dos sujeitos, ou seja, dos participantes da situação em estudo.”
Buscando maior diversidade nas opiniões a respeito das informações disponibilizadas so-
bre contratos de materiais e serviços no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa
Catarina, foi aplicado questionário aos participantes de entidades que fomentam o interesse dos
cidadãos no controle social e controle dos gastos públicos.
Portanto, a abordagem da pesquisa foi também quantitativa, elucidada por Godoy (1995,
p.58) como “a que considera que tudo poder ser quantificável, o que significa traduzir, em núme-
ro, opiniões e informações para classificá-las e analisá-las”, já que se aplicou questionários aos
voluntários de Observatórios Sociais, membros da Rede de Controle da Gestão Pública de Santa
Catarina e representantes do Conselho Regional de Administração de Santa Catarina (CRASC) e
do Conselho Regional de Contabilidade de Santa Catarina (CRCSC).
40
A amostra, por conseguinte, é caracterizada como não probabilística, isto é, aquela em
que a seleção dos elementos da população para compor a amostra depende ao menos em parte do
julgamento do pesquisador ou do entrevistador no campo. Não há nenhuma chance conhecida de
que um elemento qualquer da população venha a fazer parte da amostra (MATTAR, 2001).
De acordo com Gil (2008, p. 121):
Pode-se definir questionário como a técnica de investigação composta por um conjunto de questões que são submetidas a pessoas com o propósito de obter informações sobre conhecimentos, crenças, sentimentos, valores, interesses, expectativas, aspirações, temo-res, comportamento presente ou passado, etc. [...] Construir um questionário consiste basicamente em traduzir objetivos da pesquisa em questões específicas. As respostas a essas questões é que irão proporcionar os dados re-queridos para descrever as características da população pesquisada ou testar as hipóteses que foram construídas durante o planejamento da pesquisa. [...]
Considerando os critérios propostos por Vergara (2009), quanto aos fins e quantos aos
meios, a corrente pesquisa foi realizada da seguinte forma:
a) quanto aos fins – a pesquisa é do tipo descritiva.
b) quanto aos meios – observação participante, investigação documental, questioná-
rio e levantamento bibliográfico.
Caracteriza-se quanto aos fins como descritiva pois se analisou o Módulo de Contratos
SIGEF, com o intuito de aprimorá-lo em prol da transparência pública. Segundo Marconi e La-
katos (1990, p.77), “os estudos descritivos têm como objetivo conhecer a natureza do fenômeno
estudado, a forma como ele se constitui, as características e processos que dele fazem parte”.
Quanto aos meios, o questionário aplicado foi fonte de dados primários da presente pes-
quisa, dispondo de quatorze questões, abertas e fechadas, sendo entregue e recebido por meio
eletrônico, sem a presença da pesquisadora no momento das respostas.
Além do questionário, a observação participante no trabalho diário com os usuários e evo-
luções do Módulo de Contratos também foi fonte de dados primários para a pesquisa, sendo cor-
roborada por relatórios gerenciais do Módulo.
A pesquisa em fontes primárias baseia-se em documentos originais, que não foram utili-
zados em nenhum estudo ou pesquisa, ou seja, foram coletados pela primeira vez pelo pesquisa-
dor para a solução do problema, podendo ser coletados mediante entrevistas, questionários e ob-
servação (ANDRADE, 1993).
41
Leis, Decretos, manuais e publicações foram fontes de dados secundários para execução
da pesquisa, com o intuito de verificar a legislação vigente sobre contratação e transparência pú-
blicas. O levantamento bibliográfico também foi realizado na pesquisa. A vantagem do estudo
bibliográfico é permitir conhecer uma série de diferentes contribuições científicas disponíveis
sobre determinado tema a partir de uma ampla perspectiva (GIL, 2008).
3.2 DELIMITAÇÃO DO ESTUDO
O estudo limita-se aos contratos de aquisições de materiais e contratações de serviços in-
cluídos no Módulo de Contratos do SIGEF, no ano de 2016, pelos órgãos e entidades contempla-
dos nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social do Poder Executivo do Estado de Santa Cata-
rina, e publicados no Portal da Transparência.
Como comentado anteriormente, os contratos referentes a obras não estão contemplados
na pesquisa, pois estes são geridos por outro sistema no Estado de Santa Catarina, o Sistema In-
tegrado de Controle de Obras Públicas (SICOP), desenvolvido especificamente para o planeja-
mento, a licitação, o cadastro, a gestão, o acompanhamento e o controle de obras públicas do Po-
der Executivo do Estado de Santa Catarina, respaldado pelo Decreto (SC) nº 100/2007.
Para aplicação dos questionários foram escolhidas quatro entidades, levando em conside-
ração o interesse dos cidadãos e das organizações representativas da sociedade no monitoramento
do gasto público: Observatórios Sociais, Rede de Controle da Gestão Pública de Santa Catarina,
Conselho Regional de Administração de Santa Catarina (CRASC) e Conselho Regional de Con-
tabilidade de Santa Catarina (CRCSC).
Os Observatórios Sociais atuam em forma de associação sem fins lucrativos, apartidária,
reunindo empresários, profissionais, professores, estudantes, funcionários públicos e cidadãos
como voluntários para fiscalizarem as compras públicas, motivo pelo qual foi selecionado para
aplicação do questionário.
A Rede de Controle da Gestão Pública de Santa Catarina não se trata de uma entidade
formalmente constituída, mas agrega representantes de órgãos e entidades estaduais e federais
que atuam no controle da administração pública do Estado de Santa Catarina, dos municípios
catarinenses e de superintendências e regionais de órgãos e entidades do governo federal, que tem
dentre seus objetivos desenvolver ações direcionadas à fiscalização da gestão pública, ao diag-
42
nóstico e combate à corrupção, ao incentivo e fortalecimento do controle social, ao compartilha-
mento de informações e documentos.
Quanto à escolha dos conselhos profissionais de administração e contabilidade, deve-se
destacar o que afirma Costa e Valente (2008, p.6): “Os conselhos profissionais não são entidades
sindicais ou associativas que representam perante a sociedade os interesses de seus filiados ou
associados. O dever legal dos conselhos profissionais é o de zelar pelo interesse público”.
Tem-se conhecimento que o CRASC apoia diversos eventos que fomentam a reflexão e o
debate sobre a ética pública, a transparência, a eficiência e responsabilidade dos gestores e admi-
nistradores públicos.
O CRCSC possui projetos que enfatizam uma gestão pública eficiente e no combate a cor-
rupção, tendo dentre suas iniciativas o projeto Contabilizando para o Cidadão, que busca produzir
análises e traduzir para a sociedade os dados disponíveis sobre a gestão pública, o que vai ao en-
contro do escopo da pesquisa, e a realização de eventos direcionados ao aperfeiçoamento da con-
tabilidade no setor público para que esta preste informações que melhorem a gestão e instrumen-
talizem o controle social por meio da transparência.
3.3 DEFINIÇÃO DA ESTRATÉGIA
Para análise e proposição de melhorias ao Módulo de Contratos visando maior transpa-
rência nos contratos administrativos do Poder Executivo do Estado de Santa Catarina houve a
observação participativa da autora no atendimento aos usuários do Módulo de Contratos do SI-
GEF e foi realizada aplicação de questionário para investigar a visão de pessoas que fazem parte
de importantes organizações que atuam no sentido de ampliar o controle social e fomentar a
transparência na Administração Pública.
3.4 COLETA DE DADOS
Na coleta de dados houve a observação participante da autora para identificação das difi-
culdades encontradas pelos usuários na alimentação e execução do Módulo de Contratos, e con-
sequente exposição das informações no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa
Catarina.
43
Os dados qualitativos apresentados basearam-se nos contratos vigentes no ano de 2016 e
contaram com conversas telefônicas com usuários do Módulo de Contratos, dados publicados no
Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina, limitados a informações referen-
tes a contratos de aquisição e serviços e, especialmente, com análise de relatórios gerenciais emi-
tidos pelo SIGEF.
Conjuntamente, realizou-se pesquisa para constatar a opinião de integrantes de entidades
representativas da sociedade no monitoramento do gasto público, a respeito das informações ne-
cessárias para a realização do controle social no tocante a contratos e a visão sobre os dados já
divulgados no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina com relação a con-
tratos de aquisição e serviços.
A pesquisa quantitativa obteve trinta respostas, tendo sido realizada nos meses de março a
maio de 2017, por meio de questionário, com quatorze questões abertas e fechadas, aplicado jun-
to aos conselheiros de organizações representativas da sociedade no monitoramento do gasto pú-
blico: Observatórios Sociais, Rede de Controle da Gestão Pública de Santa Catarina, Conselho
Regional de Administração de Santa Catarina (CRASC) e Conselho Regional de Contabilidade
de Santa Catarina (CRCSC).
A participação das pessoas que atuam nas organizações citadas foi primordial a fim de
que as ações propostas neste trabalho tenham relevância para o controle social, buscando dispo-
nibilizar transparência aos contratos administrativos para que a população possa exercê-lo.
44
4 ANÁLISE DO MÓDULO DE CONTRATOS
O corrente capítulo tem o propósito de expor as análises e resultados da pesquisa realiza-
da, de acordo com a metodologia abordada no capítulo 3. Para tanto o capítulo divide-se em três
partes, onde se buscou explorar o Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina
e o Módulo de Contratos do SIGEF, assim como analisar os aos dados obtidos com a aplicação
dos questionários.
4.1 PORTAL DA TRANSPARÊNCIA DE SANTA CATARINA
O Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina é gerenciado pela Secre-
taria de Estado da Fazenda, e, de acordo com o Decreto (SC) nº 913/2012, foi instituído como
canal oficial do Governo catarinense para divulgar aos cidadãos as informações sobre a adminis-
tração dos recursos públicos estaduais.
É oportuno ressaltar que o Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina
foi totalmente reformulado em 2017, sendo que o lançamento deste novo Portal ocorreu em 21 de
fevereiro de 2017.
Essa nova versão do Portal da Transparência tem o intuito de estimular o cidadão que tem
pouco conhecimento de gestão e contabilidade pública a explorar mais a ferramenta e aprofundar
suas consultas (SANTA CATARINA, 2017a).
Segundo divulgado pela coordenação do Portal da Transparência do Poder Executivo de
Santa Catarina, um dos principais objetivos do novo Portal é transformar as informações contá-
beis do Estado em informações compreensíveis para a população, resultando em um cidadão mais
participativo, incentivando e reivindicando uma gestão pública mais eficiente (SANTA CATA-
RINA, 2017b).
Antes do lançamento dessa nova versão, o Portal da Transparência do Poder Executivo do
Estado de Santa Catarina, já havia sido avaliado em dois rankings importantes, um realizado pelo
Ministério Público Federal e outro pela Associação Contas Abertas. Os resultados dessas avalia-
ções indicaram melhorias a serem implementadas, incluindo a divulgação dos contratos, confor-
me demonstrado a seguir.
45
4.1.1 Santa Catarina no Ranking Nacional dos Portais da Transparência do Ministério Pú-blico Federal
Com o objetivo de avaliar a legislação correlata à transparência na administração pública
nos estados e municípios brasileiros, a Câmara de Combate à Corrupção do Ministério Público
Federal realiza o Projeto do “Ranking Nacional dos Portais da Transparência” (BRASIL, 2016).
A realização do referido projeto possibilitou ao Ministério Público Federal uma forma de
atuação planejada, na qual foram tomadas medidas judiciais e extrajudiciais para concretização
do direito à transparência, contribuindo para a prevenção da corrupção e para o fortalecimento da
participação democrática no país (BRASIL, 2016).
A primeira avaliação dos Portais de Transparência de todo o Brasil foi divulgada em
2015, e a segunda avaliação em 2016, sendo que na avaliação de 2015 o Estado de Santa Catarina
ficou na segunda posição e em 2016 caiu para a nona posição, como demonstra a Figura 3.
Figura 3 - SC no Ranking Nacional dos Portais da Transparência
Fonte: Brasil (2016)
Em espelho divulgado pelo “Ranking Nacional dos Portais da Transparência”, demonstra-
do na Figura 4, referente à segunda avaliação realizada no dia vinte de julho de 2016, o Estado de
Santa Catarina não demonstrou informações referentes a dois itens avaliados – contratos disponi-
bilizados na íntegra e divulgação de diárias e passagens por nome de favorecido, constando: data,
destino, cargo e motivo de viagem.
46
Figura 4 - Espelho 2ª avaliação Portal de Transparência de SC
Fonte: Brasil (2016)
Embora no Módulo de Contratos do SIGEF haja um campo para carregamento de arqui-
vos, esse campo não era considerado obrigatório quando do início da utilização do sistema, em
2014, até janeiro de 2017. Ou seja, era facultado aos usuários, nesse período, a inclusão dos con-
tratos na íntegra, aditivos, ou quaisquer documentos referentes ao contrato.
4.1.2 Índice de Transparência – Associação Contas Abertas
O Índice de Transparência é um projeto da Associação Contas Abertas para avaliar o nível
de transparência dos portais de informações públicas dos vinte e seis Estados do país, do Distrito
Federal, e das capitais.
Em três avaliações divulgadas, Santa Catarina ficou na sexta posição em 2010, oitava po-
sição em 2012 e quarta posição em 2014.
Na Figura 5, pode-se visualizar as notas de Santa Catarina na pesquisa divulgada referente
ao ano de 2014, sendo que dessas notas observa-se uma escala de zero a dez:
47
Figura 5 - Índice de Transparência dos Estados – 2014
Fonte: Índice de Transparência (2014).
A metodologia leva em consideração dados referentes ao conteúdo dos Portais, tais como
no procedimento licitatório: edital – íntegra ou íntegra com cadastro, ou modalidade da licitação,
data da realização, órgão licitante, número do edital e objeto; participantes – razão social das em-
presas, CNPJs e valores; e contrato – unidade gestora, razão social da contratada, data da publi-
cação, vigência, valor do contratado, objeto, número do contrato, programa de trabalho, natureza
da despesa e empenho. Avalia também a frequência de atualização dos dados e séries históricas e
a usabilidade do site, levando em consideração entre outros: interação – manual de navegação,
perguntas frequentes, glossário simples, glossário interativo, fale conosco por e-mail e por telefo-
ne; possibilidade de download – parte ou todas as consultas; e formato de download.
48
4.2 TRANSPARÊNCIA EM RELAÇÃO AOS CONTRATOS DO ESTADO
As informações sobre contratos administrativos de materiais e serviços que são disponibi-
lizadas no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina são originárias do Mó-
dulo de Contratos do SIGEF, sendo diariamente atualizadas, sem qualquer alteração manual ou
tratamento nos dados para esta disponibilização.
O Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina é uma interface que tor-
na pública as informações sobre receitas e despesas do Estado, por intermédio de cada usuário na
realização do seu trabalho, através das funcionalidades que alimentam o Módulo de Contratos e,
por consequência, o Portal da Transparência.
O Módulo de Contratos do SIGEF é utilizado por usuários cadastrados e habilitados de
acordo com suas funções, sendo alimentado por estagiários, terceirizados, servidores efetivos e
comissionados do Estado de Santa Catarina, conforme autorização dos gestores dos órgãos e en-
tidades estaduais.
Com um universo de usuários tão abrangente, visando prevenir falhas no cadastro e exe-
cução dos contratos, existem regras de negócio no sistema. As regras estão inseridas nas diversas
funcionalidades existentes no Módulo de Contratos. As funcionalidades são as opções que os
usuários do sistema possuem para realizar as atividades, tais como cadastrar contratos, empenhar
contratos, incluir aditivos, entre outros.
O quadro 3 indica as funcionalidades existentes no Módulo de Contratos do SIGEF.
49
Quadro 3 - Funcionalidades do Módulo de Contratos
Fonte: Elaborado pela autora (2017).
Como pode ser visualizado na Figura 6, o módulo de contrato possui como funcionalida-
des principais para inclusão e execução dos contratos as seguintes funcionalidades: Manter Con-
trato, Empenhar Contrato, Definir Cota Despesa, Gerar Autorização de Despesa e Certificar Au-
torização de Despesa.
Figura 6 - Fluxograma Contratos
Fonte: Santa Catarina (2015a)
Execução Relatórios Verificação
Ajustar Acréscimo Contrato Imprimir Autorização Certificação Despesa Listar Alteração Contratual
Ajustar Empenho Contrato Imprimir Contrato Listar Aut. de Despesa NE em Restos
Alterar Contrato Situação Imprimir Cronograma Item Listar Autorização Despesa
Aplicar Alteração Contratual Imprimir Empenho Listar Contrato
Associar Pré-Empenho Imprimir Empenho Detalhado Listar Contrato - Geral
Baixar Contrato Garantia Imprimir Item Contratado Listar Contrato Classificação
Cancelar Desp. Certificada NE em Restos Imprimir Item Histórico Listar Contrato Classificação Histórico
Cancelar/Encerrar Autorização Despesa Imprimir Itens Não Acumulativos A Lib ... Listar Contrato Garantia
Definir Alteração Contratual Imprimir Liberação Descontos Listar Contrato Garantia - Geral
Definir Cota Despesa Imprimir Liberação Itens Quantidade N ... Listar Cota Despesa
Definir Regras Unidade Gestora Gestão Imprimir Resumo Cota Despesa Listar Despesa Certificada NE em Restos
Definir Responsável Local Execução Imprimir Resumo Cota Despesa Geral Listar Local Execução
Empenhar Contrato Imprimir Resumo Financeiro Listar Regime Execução
Gerar Autorização Despesa Imprimir Resumo Local Execução Listar Regras Bloqueio Contrato
Incluir Garantia Contrato Imprimir Resumo Local Execução Geral Listar Regras Bloqueio Contrato - Geral
Liberar Descontos Imprimir Sub-rogação Contrato Listar Regras Contrato
Liberar Descontos em Lote Listar Regras Unidade Gestora / Gestão
Liberar Itens Quantidade Não Acumulativa Listar Responsável Local Execução
Manter Contrato
Manter Contrato Classificação
Manter Documento Contrato
Manter Item FracionadoManter Local Execução
50
Nas funcionalidades citadas estão também as regras de negócio do Módulo de Contratos:
a) Manter Contrato: nessa funcionalidade usuários, servidores dos órgãos e entidades
incluem os dados dos contratos, sendo que a tela é dividida em abas que agrupam informações
sobre os contratos. As informações inseridas nessa funcionalidade são a base de dados para o
Detalhe do Contrato disponibilizado no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa
Catarina, contendo: descrição, itens, dotação, e com a nova versão do Portal, o contrato na íntegra
digitalizado, conforme figuras 7 e 8.
Figura 7 - Detalhe do Contrato no Portal da Transparência
Fonte: Santa Catarina (2017b).
51
Figura 8 - Contrato digitalizado disponível no Portal da Transparência
Fonte: Santa Catarina (2017b).
b) Empenhar Contrato: nessa funcionalidade os usuários selecionam os itens do con-
trato para emissão de empenho ou para realizar complementação de valor de empenho pré-
existente, denominado no Estado de Santa Catarina como reforço de empenho. Caso seja necessá-
rio anular algum empenho também é utilizada essa funcionalidade. O contrato estar empenhado é
pré-requisito para que o usuário possa executá-lo, assim como a existência do contrato físico digi-
talizado anexado ao sistema. Essa funcionalidade também é base de informação no Portal da
Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina, pois carrega a informação do Valor Empe-
nhado do Contrato, de acordo com a Figura 9.
Figura 9 - Resumo Financeiro no Portal da Transparência
Fonte: Santa Catarina (2017b).
c) Definir Cota Despesa: essa funcionalidade tem o intuito de distribuir as quantida-
des contratadas em locais de execução. Local de execução é o local no qual o contratado efetuará
o serviço ou realizará as entregas de materiais. Como regra, é possível definir cota apenas da
quantidade que está empenhada.
d) Gerar Autorização de Despesa: essa funcionalidade permite ao usuário indicar
quais itens e a quantidade de cada um deles será solicitada ao fornecedor, estando disponível ao
usuário apenas as quantidades empenhadas e distribuídas na funcionalidade Definir Cota Despe-
sa. Após a emissão da Autorização de Despesa os saldos da Cota de Despesa e da quantidade
empenhada do contrato são atualizados.
52
e) Certificar Autorização de Despesa: o servidor responsável pelo recebimento dos
materiais ou serviços, em posse da nota fiscal ou outro documento comprobatório, realiza a baixa
da Autorização de Despesa, certificando que o material ou serviço foi devidamente entregue. A
entrega do serviço ou material contratado pode ser parcial, por isso uma Autorização de Despesa
pode ter várias certificações, tendo como limitador a quantidade informada na Autorização de
Despesa. As certificações realizadas também estão disponíveis no Portal da Transparência do
Poder Executivo de Santa Catarina, apresentadas na Figura 10.
Figura 10 - Certificações no Portal da Transparência
Fonte: Santa Catarina (2017b).
f) Definir Alteração Contratual: o contrato não é estático, podendo sofrer alterações
com relação à quantidade, prazo, valor unitário, percentual de valor unitário, cláusula, dotação,
remanejamento de cronograma anual, despesa extraordinária, atributos do contrato e atributos do
item. Sendo assim, nessa funcionalidade o usuário informa as alterações contratuais realizadas
seja por meio de apostilamentos e/ou aditivos do contrato. Todas as alterações contratuais ficam
registradas no sistema, e podem ser visualizadas pela população no Portal da Transparência do
Poder Executivo de Santa Catarina. Abaixo, na Figura 11, um exemplo de contrato com diversas
alterações contratuais e em seguida, na Figura 12, os documentos referentes as alterações contra-
tuais aplicadas.
53
Figura 11 - Alterações Contratuais no Portal da Transparência
Fonte: Santa Catarina (2017b).
Figura 12 - Documentos referentes a Alterações Contratuais
Fonte: Santa Catarina (2017b). Para que os dados disponibilizados no Portal da Transparência do Poder Executivo de
Santa Catarina, advindos do Módulo de Contratos do SIGEF sejam confiáveis e possibilitem con-
54
trole social são fundamentais o acompanhamento e controle das informações inseridas no siste-
ma.
4.2.1 Utilização do Módulo de Contratos nos órgãos e entidades do Poder Executivo de San-ta Catarina: pontos de controle para a melhoria da transparência.
No ano de realização da pesquisa, 2016, o Estado de Santa Catarina tinha sua administra-
ção direta composta por quinze Secretarias de Estado, oito Secretarias Executivas e trinta e cinco
Agências de Desenvolvimento Regional (Lei nº 16.795/2015). (SANTA CATARINA, 2015b)
Com relação à administração indireta, esta era composta por oito autarquias, sete funda-
ções estaduais, quatro empresas estatais dependentes e dez empresas estatais independentes. As
empresas estatais independentes não utilizam o SIGEF, pois utilizam a contabilidade comercial, e
não a pública, já que não recebem recursos públicos para execução de suas atividades de maneira
direta, sendo contempladas pelo Orçamento de Investimentos.
Para conhecer os contratos de materiais e serviços dos órgãos e entidades do Poder Execu-
tivo Estadual, o cidadão precisa selecionar no Portal da Transparência do Poder Executivo de
Santa Catarina a opção Despesa, onde terá acesso às informações dos Contratos, conforme de-
monstra-se na Figura 13.
Figura 13 - Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina
Fonte: Santa Catarina (2017b)
55
Após selecionado “Contratos” é necessário filtrar o tipo de contrato que deseja consultar,
se de “Obras” ou de “Materiais e Serviços”, em concordância com a Figura 14:
Figura 14 - Tipos de Consulta Contratos
Fonte: Santa Catarina (2017b).
No Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina, o cidadão pode, ainda,
selecionar os dados dos contratos que pretende visualizar utilizando filtros de pesquisa. Os filtros
de pesquisa disponíveis são: vigência do contrato, contratante, contratado, modalidade de licita-
ção, setor beneficiado, situação do contrato – se em edição, a empenhar, em execução, vencido,
entre outros; e tipo do contrato – se aquisição ou serviços, conforme Figura 15.
56
Figura 15 - Filtros de pesquisa
Fonte: Santa Catarina (2017b).
Após resultado da aplicação do filtro, podem-se escolher quais informações dos contratos
deseja-se constatar. Para tanto, seleciona-se as opções disponíveis no item “Colunas” – contratan-
te, resumo do objeto contratado, contratado, contrato, data início, data término e valor.
Por exemplo, caso o cidadão queira saber quais contratos de materiais e serviços foram
celebrados em 2016, por dispensa de licitação, no Poder Executivo de Santa Catarina, e estão
sendo executados, trazendo as informações de contratante, contratado e valor tem-se o resultado
demonstrado na Figura 16.
57
Figura 16 - Portal da Transparência – filtro por Dispensa de Licitação e em Execução em 2016
Fonte: Santa Catarina (2017b).
As informações trazidas pelo Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Cata-
rina podem ser exportadas com o formato de arquivo CSV (Comma-Separated Values), para uti-
lizar programas como o Excel, o que facilita aos interessados a análise dos dados.
Até o ano de 2016, o Módulo de Contratos do SIGEF possuía em seu banco de dados mais
de vinte e cinco mil contratos cadastrados. Analisou-se os contratos a partir dos relatórios geren-
ciais disponibilizados no SIGEF. Especificamente utilizou-se os relatórios: Listar Contrato, Deta-
lhar Contrato e Imprimir Item Contratado. Neste levantamento foram identificados alguns pro-
blemas, como demonstrado na Figura 17, sendo que os principais foram relativos à :
• dados incorretos devido a falhas no cadastro;
• falta de padronização das informações;
• não inclusão de documentos; e
• não utilização do Módulo de Contratos.
58
Figura 17 - Análise dos Contratos no SIGEF
Fonte: Elaborado pela autora (2017).
Quanto ao cadastro incorreto, a forma de construção do Módulo de Contratos é baseada
em “quantidade x valor unitário”, trazendo assim o valor total do item contratado. Essa forma de
trabalho trouxe um impasse nos contratos em que não há valor unitário fixo, tais como: energia,
telefonia, água e aquisição de passagens, e outros que possuem fechamentos periódicos com me-
dição do que foi utilizado.
Nesses casos não há um valor pré-determinado para os itens, à vista disso, conforme “O-
rientações para cadastro de Contratos diferenciados no Módulo de Contratos” disponível no site
da Secretaria de Estado de Administração de Santa Catarina, foi adotado o cadastro de item com
valor unitário R$ 1,00 e para quantidade o valor total previsto para o item durante a vigência do
contrato. Foi adotado esse cadastramento para que ao chegar uma fatura de telefonia fixa, por
exemplo, a Autorização de Despesa e Certificação da Despesa possam ser realizadas pelo valor
do documento fiscal.
Embora tenha sido uma alternativa para a execução de contratos sem valor unitário fixo,
entende-se que o Módulo de Contratos deve ser revisto, pois essa forma de cadastro, com valor
59
unitário igual a R$ 1,00 compromete a demonstração da informação no Portal da Transparência
do Poder Executivo de Santa Catarina, conforme pode ser visualizado na Figura 18.
Figura 18 - Contrato sem valor unitário fixo
Fonte: Santa Catarina (2017b).
Na análise realizada verificou-se, também, que essa forma de cadastro está sendo adotada
equivocadamente em alguns casos de contratos que possuem valor unitário fixo, tais como: aqui-
sição de materiais de consumo, serviços terceirizados, aquisição de ar condicionado, entre outros,
como mostram as Figuras 19 e 20.
Figura 19 - Café com valor unitário R$ 1,00
Fonte: SIGEF (2016).
Figura 20 - Ar condicionado com valor unitário R$ 1,00
Fonte: SIGEF (2016).
Exemplificando a peculiaridade de cadastro do item da Figura 20 - Ar condicionado com
valor unitário R$ 1,00, na funcionalidade Manter Contrato tem-se, como demonstra a Figura 21.
60
Figura 21 - Detalhar Item contrato ar condicionado
Fonte: SIGEF (2016).
Essa forma de cadastro prejudica o controle social e a clareza das informações disponibi-
lizadas no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina, pois não é possível
conhecer a quantidade de equipamentos de ar condicionado adquirida, o valor unitário, potência,
marca e outras informações sobre a descrição do bem.
A Figura 22 demonstra um exemplo de cadastro adequado de contrato de aquisição de ar
condicionado, fornecendo as informações de forma correta e compreensível ao cidadão.
Figura 22 - Contrato aquisição de ar condicionado
Fonte: Santa Catarina (2017b)
61
Além do controle social e transparência, o cadastro incorreto no Módulo de Contratos do
SIGEF prejudica os relatórios gerenciais disponíveis, tendo como exemplo o relatório “Imprimir
Item Contratado”, onde é possível verificar qual valor contratado de um determinado item por
todos os órgãos e entidades que utilizam o Módulo de Contratos.
A Figura 23 abaixo demonstra como o cadastro errôneo de um contrato de serviços tercei-
rizados prejudica a fidedignidade do relatório, já que impossibilita análise do custo médio de item
contratado ou a quantidade de postos de servente, por exemplo, contratados pelos órgãos e enti-
dades do Poder Executivo de Santa Catarina.
Figura 23 - Imprimir Item Contratado - Servente
Fonte: SIGEF (2016).
Embora o contrato esteja disponível no Portal da Transparência do Poder Executivo do
Estado de Santa Catarina é inviável realizar pesquisas fidedignas para fins de controle interno,
externo e, menos ainda, para fins de controle social, pois não há de fato transparência, conforme
se pode verificar na Figura 24.
62
Figura 24 - Item servente no Portal da Transparência
Fonte: Santa Catarina (2017b).
A padronização no cadastro dos contratos é essencial para o controle social e para a efici-
ência da gestão dos contratos. Tendo dados confiáveis, o Módulo de Contratos pode ser base para
diversos controles por parte da população e de gestores da administração pública, tendo potencial
para ser fonte de dados também para controle de custos do Estado de Santa Catarina.
Segundo informações da Gerência de Contratos (GECON/DGMS/SEA) estão em anda-
mento algumas ações para os problemas identificados, conforme demonstrado no Quadro 4.
Quadro 4 - Soluções em andamento
Problema Solução implantada em janeiro de 2017
- Ausência de contratos assinados digitalizados. -Inclusão de regra que impossibilita execução do
contrato caso não haja documento anexado.
- Contratos cadastrados indevidamente com va-
lor unitário R$ 1,00.
- Nova funcionalidade “Manter Regra Item Ma-
terial/Serviço”.
Fonte: Elaborado pela autora (2017)
No que se refere à inclusão dos documentos, a partir de janeiro de 2017 tornou-se obriga-
tória a inclusão de arquivos digitalizados dos contratos assinados, termos aditivos, apostilas e
demais informações que visem maior transparência das informações dos contratos vigentes. Des-
de a citada data, no Módulo de Contratos do SIGEF não é permitida a execução de contratos que
não dispuserem de documentos digitalizados inseridos no sistema.
63
De acordo com a Gerência de Contratos da SEA, é previsto que o cadastro de itens inde-
vidos com valor unitário R$1,00 seja dirimido no decorrer de 2017 por ocasião da inclusão de
uma nova funcionalidade denominada “Manter Regra Item Material/Serviço”. Essa funcionalida-
de é centralizada na Gerência de Contratos da SEA e possibilita inclusão de regras referente a
valor unitário para os itens de materiais e serviços. Em 2017 foram incluídos os itens referentes a
serviços terceirizados e locação de veículos.
A rotatividade de servidores nos órgãos e entidades estaduais, responsáveis pelos cadas-
tramentos no Módulo de Contratos do SIGEF tem se mostrado um fato que prejudica o bom an-
damento do trabalho. Diante desse cenário, há então a necessidade de inclusão de regras no sis-
tema e integrações que busquem reduzir inconsistências e interpretações distintas. Corroboraria
com o cadastro correto dos itens de aquisição a integração do Módulo de Contratos com o Siste-
ma de Licitações (LIC) utilizado pelos órgãos e entidades do Poder Executivo de Santa Catarina,
com exceção da Secretaria de Estado da Saúde (SES) que utiliza o Sistema de Contratos e Com-
pra Direta (SCCD).
Levantou-se, ainda, que no ano de 2016 alguns órgãos e entidades do Estado de Santa Ca-
tarina não utilizavam o Módulo de Contratos do SIGEF: a Secretaria de Estado da Saúde, a De-
fensoria Pública e a Universidade do Estado de Santa Catarina. Sendo assim, as informações dos
contratos destas unidades não estão disponibilizadas no Portal da Transparência do Poder Execu-
tivo de Santa Catarina. Caracteriza-se uma limitação considerável do sistema, pois, conforme a
Lei Orçamentária Anual (LOA), as despesas orçamentárias previstas, descontadas as despesas de
pessoal e encargos sociais, somam o valor de dois bilhões, seiscentos e vinte e seis milhões, tre-
zentos e noventa e quatro mil e trezentos e dois reais, distribuídos como indicado no Quadro 5.
Quadro 5 - Despesas orçamentárias fixadas na Lei Orçamentária Anual de 2016, desconta-das despesas de pessoal e encargos sociais, por unidade gestora
Órgão ou Entidade Despesa LOA 2016 Defensoria Pública R$ 40.000.000,00
UDESC R$ 391.038.577,00
Secretaria de Estado da Saúde R$ 2.195.355.725,00
Fonte: Elaborado pela autora, 2017, com base na LOA divulgada em site da SEF, 2016
Sabe-se que em maio de 2017 a SEA realizou reuniões na Secretaria da Saúde para verifi-
car a situação atual dos contratos no sistema utilizado pelo órgão, o Sistema de Contratos e Com-
64
pra Direta (SCCD). O objetivo das reuniões era estudar a possibilidade de integrações com o mó-
dulo atualmente utilizado pelo órgão e o módulo de contratos do SIGEF. Esse trabalho está em
andamento.
No que se refere à Defensoria Pública, trata-se de um órgão recentemente criado no Esta-
do de Santa Catarina, por meio da Lei Complementar n° 575/2012. Em dezembro de 2016 e mar-
ço de 2017 houve reuniões e treinamentos com servidores da Defensoria Pública na Secretaria de
Administração, sendo que em maio de 2017 os contratos começaram a ser inseridos no Módulo
de Contratos, conforme demonstra a Figura 25.
Figura 25 - Defensoria Pública no Módulo de Contratos
Fonte: SIGEF (2017).
Na Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC), a SEA realizou reuniões e trei-
namentos que ocorreram no primeiro trimestre do corrente ano, e a instituição informou na opor-
tunidade que pretende iniciar a utilização do Módulo de Contratos no primeiro semestre de 2017.
4.3 ANÁLISE DOS QUESTIONÁRIOS APLICADOS QUANTO À DISPONIBILIZAÇÃO DE
INFORMAÇÕES DE CONTRATOS NO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA DO PODER EXE-
CUTIVO ESTADUAL
Com o intuito de verificar a percepção dos participantes de organizações representativas
da sociedade selecionadas - Observatórios Sociais, Rede de Controle da Gestão Pública de Santa
65
Catarina, Conselho Regional de Administração de Santa Catarina (CRASC) e Conselho Regional
de Contabilidade de Santa Catarina (CRCSC) – sobre a usabilidade e as informações de contratos
disponibilizadas no Portal da Transparência do Poder Executivo do Estado de Santa Catarina, foi
realizado um levantamento por intermédio de aplicação de questionário, aplicado virtualmente,
nos meses de março a maio de 2017.
O questionário foi composto de quatorze perguntas, sendo onze perguntas fechadas e três
perguntas abertas, havendo um retorno de trinta respostas.
As quatro primeiras questões do questionário buscaram conhecer o perfil do respondente,
sua atuação profissional, a entidade em que atua e se dentre as funções está o monitoramento do
gasto público, faixa etária e levantamento sobre se já havia realizado análise de Contratos de Ma-
teriais ou Serviços firmados com a Administração Pública.
A maioria dos respondentes, 48,3%, tem como principal atividade na vida profissional o
serviço público, conforme ilustrado no Gráfico 1.
Gráfico 1- Principal atuação profissional dos respondentes
Principal atuação profissional dos respondentes
Advogado
3%
Outros
7%
Servidor,
empregado ou
gestor público
49%
Empregado da
iniciativa privada
10%
Administrador de
empresa
14%
Contador ou
Técnico em
Contabilidade
17%
Empregado da
entidade do terceiro
setor
0%
Fonte: Elaborado pela autora (2017)
Dos respondentes, 32,1% participam de Observatórios Sociais, 21,4% são membros de
órgãos de controle da gestão pública, 25% fazem parte do Conselho Regional de Contabilidade
de Santa Catarina (CRC/SC) e 32,1% atuam no Conselho Regional de Administração de Santa
Catarina (CRA/SC), detalhado no Gráfico 2.
66
Gráfico 2 - Locais de atuação dos respondentes
Locais de atuação dos respondentes
Outros11%
Órgão de Controle da Gestão Pública
17%
CRCSC20%
CRASC26%
Observatórios Sociais
26%
Fonte: Elaborado pela autora (2017)
Sobre o contato dos respondentes com análises de contratos de materiais e serviços firma-
dos com a Administração Pública, 65,5% já realizaram análises, sendo 44,8% para exercício do
controle social e 34,5% na atuação profissional, exibido no Gráfico 3. Dos respondentes que nun-
ca fizeram análise, destaca-se os empregados da iniciativa privada, representando 50% do total.
Todavia os servidores, empregados ou gestores públicos correspondem a 56% dos respondentes
que já realizaram análise de contratos.
Gráfico 3 - Experiência dos respondentes em análise de contratos de materiais ou serviços firmados com a administração pública
Experiência dos respondentes em análise de contratos de
materiais ou serviços firmados com a administração pública
Faz análise para
controle social
44%
Nunca fez análise
21%
Faz análise na
atuação profissional
35%
Fonte: Elaborado pela autora (2017)
67
Da quinta à sétima pergunta, o intuito foi verificar se o entrevistado conhecia o novo Por-
tal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina e quais informações esperava encon-
trar sobre contratos em Portais da Transparência.
Verificou-se que 82,8% dos respondentes conheciam o Portal da Transparência do Poder
Executivo de Santa Catarina, sendo que 62,5% já acessaram informações a respeito de contratos
de materiais e serviços, como aponta o Gráfico 4.
Gráfico 4 - Experiência dos respondentes com o Portal da Transparência e com os contratos de materiais e serviços disponibilizados no portal
Experiência dos respondentes com o Portal da Transparência e com
os contratos de materiais e serviços disponibilizados no portal
62,50%
82,80%
37,50%
17,20%
0,00% 10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
Acessou no Portal osContratos de Materiais
e Serviços
Conhece o Portal daTransparência
não
sim
Fonte: Elaborado pela autora (2017)
Constata-se então que dos respondentes que conhecem o Portal da Transparência do Poder
Executivo de Santa Catarina, 71% já acessou as informações referentes a contratos, e 8% embora
faça análise de contratos para controle social ou na atuação profissional, nunca acessou.
Na pesquisa realizada foi questionado, utilizando-se de pergunta aberta, quais informa-
ções sobre contratos os respondentes gostariam de encontrar em Portais da Transparência. O
Quadro 6 apresenta as expectativas dos respondentes, agrupadas por tema, em que a autora fez
um comparativo se a informação solicitada já pode ser encontrada no atual Portal da Transparên-
cia do Poder Executivo do Estado de Santa Catarina.
68
Quadro 6 - Informações sobre contratos que devem estar disponibilizadas em Portais da Transparência na opinião dos respondentes
Informação desejada Disponível atualmente?
Pesquisa por palavra Sim
Valor executado Sim
Contratos de bens e serviços Sim
Contratos na íntegra Sim
Valor, aditivos, CNPJ, objeto do contrato Sim
Notas fiscais digitalizadas Não
Edital que originou Não
Finalidade e interesse público Não
Fonte: Elaborado pela autora (2017)
As perguntas oito, nove e dez buscaram identificar a existência de informações de interes-
se do cidadão no tocante a contratos, informações estas que eventualmente não estejam disponibi-
lizadas no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina, posto que 42,9% dos
respondentes demonstraram necessidade de informações não encontradas. Para os respondentes
que já analisaram as informações referentes aos contratos no Portal da Transparência do Poder
Executivo, 72% afirmaram sentir necessidade de informações que atualmente não são disponibi-
lizadas.
A temática das informações não encontradas, de acordo com os respondentes, selecionada
em questão de múltipla escolha, está exposto no Gráfico 5.
69
Gráfico 5 - Temática das informações não encontradas pelos respondentes no acesso aos contratos de materiais e serviços
Temática das informações não encontradas pelos respondentes no
acesso aos contratos de materiais e serviços
Prazos contratuais
6%
Contratado
10%
Outros
10%
Valores unitários e
totais
10%
Aditivos e apostilas
19%
Objeto do contrato
23%
Licitação
22%
Fonte: Elaborado pela autora (2017)
Por meio de uma questão aberta, foi solicitado aos respondentes descrever as informações
inexistentes sobre contratos de materiais e serviços, indicadas anteriormente. Foram citadas as
seguintes informações: termo aditivo, ligação do contrato com os respectivos pagamentos e com
o edital, notas fiscais do que já foi realizado e o detalhamento dos itens contratados e empenha-
dos.
Quanto aos apontamentos feitos pelos respondentes, os termos aditivos podem ser inseri-
dos no momento de inclusão de alterações contratuais ou através da funcionalidade “Manter Do-
cumento Contrato”, a qualquer tempo, mas sabe-se que não há um controle sobre essas informa-
ções estão sendo inclusas no Módulo de Contratos do SIGEF.
A ligação dos contratos com os respectivos pagamentos já existe no atual Portal da Trans-
parência do Poder Executivo de Santa Catarina, conforme demonstrado na Figura 26.
70
Figura 26 - Pagamentos efetuados no contrato
Fonte: Santa Catarina (2017b).
Quando um pagamento é selecionado pode-se verificar os detalhes desse pagamento, ten-
do a opção de regressar aos dados do contrato, conforme demonstra a Figura 27.
Figura 27 - Pagamento detalhado efetuado em contrato
Fonte: Santa Catarina (2017b).
71
Já a questão levantada sobre a falta de ligação entre o edital que originou o contrato é per-
tinente. Não é possível ter informações sobre o edital no momento em que se exploram informa-
ções de contratos de materiais e serviços no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa
Catarina. A disponibilização do edital que originou o contrato é uma melhoria a ser realizada a
exemplo do encontrado no Portal da Transparência do Ceará, exemplificado na Figura 28.
Figura 28 - Exemplo de disponibilização de Edital na pesquisa dos contratos realizado no Portal da Transparência do Ceará
Fonte: Governo do Estado do Ceará (2017)
Com relação ao acesso as notas fiscais do que já foi executado no contrato, têm-se atual-
mente no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina somente dados referen-
tes ao número da nota fiscal, preenchido pelo usuário no momento da certificação da despesa,
exemplificado na Figura 29.
72
Figura 29 - Informações sobre notas fiscais
Fonte: Santa Catarina (2017b).
Entende-se que a integração do Módulo de Contratos do SIGEF com o sistema de notas
fiscais eletrônicas possibilitaria ao cidadão a oportunidade de visualizá-las no Portal da Transpa-
rência do Poder Executivo de Santa Catarina.
Nas últimas perguntas do questionário, do décimo primeiro ao décimo quarto questiona-
mentos, pretendeu-se verificar se na percepção dos usuários as informações de contratos de mate-
riais e serviços disponibilizadas no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina
são suficientes para o exercício do controle social.
Questionou-se, portanto, se as informações disponibilizadas sobre Contratos de Materiais
e Serviços no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina são claras, ou seja,
compreensíveis ao cidadão. Para os respondentes, como ilustrado no Gráfico 6, a clareza das in-
formações são razoáveis para 73,1%, ótima para 19,2% e ruim para 7,7%.
73
Gráfico 6 - Classificação quanto à clareza das informações sobre Contratos de Materiais e Serviços no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina
Quanto a clareza das informações sobre Contratos de Materiais e
Serviços no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa
Catarina
Ótimo, as informações são
claras19%
Razoável, algumas informações são
claras, outras não73%
Ruim, as informações não são
claras8%
Fonte: Elaborado pela autora (2017)
Para verificar o entendimento dos respondentes quanto à forma de disposição dos dados e
filtros no Portal da Transparência de Santa Catarina, questionou-se sobre a disponibilização das
informações dos contratos, sendo 68% dos respondentes consideraram a forma adequada, como
demonstrado no Gráfico 7.
Gráfico 7 - Classificação quanto a forma de disponibilização das informações sobre Contra-tos no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina
Quanto a forma de disponibilização das informações sobre
contratos no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa
Catarina
Adequada
68%
Pouco adequada
32%
Não adequada
0%
Fonte: Elaborado pela autora (2017)
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A linguagem utilizada para apresentar os dados influencia o entendimento das informa-
ções disponibilizadas ao cidadão e, como ilustra o Gráfico 8, na opinião de 52% dos respondentes
a linguagem ainda é técnica, mas 48% consideraram a linguagem acessível.
Gráfico 8 - Classificação quanto a linguagem das informações disponibilizadas sobre Con-tratos no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina
Quanto a linguagem das informaçõe sobre contratos no Portal da
Transparência do Poder executivo
Acessível
48%
Técnica
52%
Ambígua
0%
Fonte: Elaborado pela autora (2017)
No desfecho do questionário foi efetuada uma questão aberta para que os respondentes
pudessem tecer comentários sobre a transparência de contratos de materiais e serviços do Poder
Executivo de Santa Catarina. Nesta questão, os respondentes enfatizaram a necessidade das in-
formações serem precisas, concisas e com linguagem menos técnica.
Com a realização da pesquisa pode-se perceber, principalmente:
• a disponibilização da íntegra dos contratos é essencial para a transparência pública;
• as informações relativas ao processo licitatório que precedeu o contrato são relevan-
tes para a transparência
• as notas fiscais digitalizadas ou com link para as notas fiscais eletrônicas aperfeiçoam
o exercício do controle social.
Logo, entende-se que a aplicação do questionário para levantar as percepções de represen-
tantes organizações da sociedade civil e de órgãos de classe e controle, em atendimento a um dos
objetivos específicos desta pesquisa, possibilitou a identificação de propostas de melhorias no
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Módulo de Contratos do SIGEF para ampliação da transparência destes contratos junto ao Portal
da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina.
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5 AÇÕES DE MELHORIA NA TRANSPARÊNCIA DE CONTRATOS DE MATERIAIS E SERVIÇOS DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Esse capítulo busca atender o objetivo de apresentar proposta de adequações a serem rea-
lizadas no Módulo de Contratos do SIGEF com o intuito de aumentar a transparência dos contra-
tos administrativos de aquisições e serviços do Poder Executivo do Estado de Santa Catarina.
Após a análise da situação atual do Módulo de Contratos do SIGEF e sua integração com
o Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina, descrita na seção 4.2, e análise
quanto às percepções de representantes de Observatórios Sociais que atuam em municípios cata-
rinenses, da Rede de Controle da Gestão Pública de Santa Catarina, e de conselheiros dos Conse-
lhos Regionais de Administração e Contabilidade de Santa Catarina (CRASC e CRCSC), de-
monstradas na seção 4.3, descrevem-se, a seguir, as propostas de melhorias identificadas:
a) Contratos com valor unitário R$ 1,00: conforme citado anteriormente, a partir de
2017 foi implantada uma funcionalidade que possibilita a criação de regras com base nos itens de
materiais e serviços, impossibilitando o cadastro indevido com valor unitário um real. Inicial-
mente, os itens cadastrados são referentes a serviços terceirizados e locação de veículos. Sugere-
se então um estudo dos contratos buscando levantar quais itens estão sendo cadastrados incorre-
tamente com valor unitário um real, possibilitando assim maior abrangência da regra.
b) Contratos sem valor unitário fixo: conforme exemplificado anteriormente na Figu-
ra 17, sugere-se que as informações sobre contratos de telefonia, energia elétrica, água e passa-
gens sejam apresentadas unicamente pelos valores executados, o que tornaria a informação mais
clara.
c) Integração com o sistema de licitações: a integração com o Sistema de Licitação
(LIC) é uma necessidade levantada tanto na pesquisa qualitativa como no questionário aplicado,
já que traria os dados dos itens licitados, dirimindo erros de cadastro, e possibilitaria integrar in-
formações de licitação e contratos, informando os dados do edital e os participantes do certame.
Sugere-se que essa integração ocorra no momento de cadastro do contrato, inserindo na funciona-
lidade Manter Contrato um novo campo chamado “Número LIC”. O preenchimento desse campo
seria a chave para busca dos dados do futuro contrato, tais como: fornecedor contratado, valor
total do contrato, itens contratados, valor unitário dos itens, quantidade contratada, natureza dos
itens, modalidade de licitação, objeto do contrato, número do edital, número do processo, dota-
ção, e demais informações viáveis, no intuito de preencher de forma automática os referidos
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campos, dirimindo possibilidade de inconsistência nas informações disponibilizadas no Portal da
Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina.
d) Notas fiscais: no questionário aplicado, os respondentes mencionaram o desejo de
acesso às notas fiscais dos contratos de materiais e serviços. Nessa questão, a sugestão é integra-
ção com as informações de notas fiscais eletrônicas, uma vez que o Estado de Santa Catarina, por
meio da Diretoria de Administração Tributária da Secretaria de Estado da Fazenda (SEF) têm
toda a base de dados de notas fiscais eletrônicas de materiais, serviços de comunicação, energia
elétrica, abastecimento de água e esgoto e transporte intermunicipais. Para as notas fiscais em
papel, há o campo documento no momento da certificação da despesa, e é facultado ao usuário a
digitalização do documento.
e) Interesse público da contratação: no questionário aplicado foi levantada a necessi-
dade dos órgãos e entidades do Poder Executivo de Santa Catarina informarem a finalidade e o
interesse público de cada contrato firmado.
f) Controle de empenhos: recomenda-se um estudo sobre os empenhos que são reali-
zados no módulo Execução Orçamentária, com o tipo de contrato “outros”. Justifica-se que
quando o usuário seleciona o tipo de contrato como “outros”, no Módulo Execução Orçamentária
do SIGEF, não há regra que aponte a necessidade de contrato cadastrado no Módulo de Contra-
tos, nem mesmo para valores maiores que oito mil reais, sendo então uma lacuna no sistema para
realizar empenhos sem esse cadastramento prévio.
g) Quanto aos órgãos que não utilizavam o Módulo de Contratos em 2016: conforme
descrito na seção 4.2.1, verificou-se que a Secretaria de Estado da Saúde, a Defensoria Pública e
a Universidade do Estado de Santa Catarina não registravam seus contratos no Módulo de Con-
tratos no ano de 2016. A Defensoria Pública iniciou o cadastro dos contratos em 2017, e a Uni-
versidade do Estado de Santa Catarina estuda o fluxo de trabalho dentro do órgão para que se
inicie a utilização em 2017, tendo já cadastrado um contrato de serviços terceirizados para teste.
Quanto a Secretaria da Saúde, justificam que há a necessidade de integrações para a utilização do
Módulo de Contratos devido ao volume de contratos existentes, registro de preços ativos e deci-
sões judiciais em execução. Dados levantados em maio de 2017, com base no sistema utilizado
atualmente pelo referido órgão, Sistema de Contratos e Compra Direta (SCCD), mostraram que
estão vigentes na Secretaria de Estado da Saúde 185 contratos de prestação de serviços, 99 con-
tratos de aquisição de materiais, 250 decisões judiciais e 1.665 Atas de Registro de Preços.
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Neste contexto, entende-se que as recomendações apresentadas são viáveis de serem apli-
cadas no curto e médio prazo, possibilitando ao cidadão acesso a informações consistentes sobre
os contratos de materiais e serviços do Poder Executivo de Santa Catarina, fomentando a transpa-
rência, e possibilitando controle social efetivo.
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6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A transparência é elemento essencial para combater a corrupção e melhorar a gestão pú-
blica, levando de fato a uma renovação. O cidadão tem papel fundamental na mudança cultural e
ética da gestão pública brasileira, devendo acompanhar e requerer uma gestão eficiente dos gas-
tos públicos. A legislação evoluiu nesse sentido e a tecnologia corroborou para que fosse viável
uma política mais participativa e transparente a todos.
O Poder Executivo de Santa Catarina usa o Sistema Integrado de Planejamento e Gestão
Fiscal (SIGEF) como ferramenta para disponibilizar as informações sobre receitas e despesas ao
cidadão, incluindo informações sobre os contratos de materiais e serviços, através do Módulo de
Contratos.
Essa pesquisa buscou verificar quais melhorias poderiam ser implantadas no Módulo de
Contratos do SIGEF, visando ampliar a transparência dos contratos. Na análise realizada no Mó-
dulo de Contratos do SIGEF e sua integração com o Portal da Transparência do Poder Executivo
de Santa Catarina, descrita na seção 4.2 desta pesquisa em atendimento o primeiro objetivo espe-
cífico, e com a aplicação de questionário junto a membros das entidades representativas da socie-
dade catarinense no monitoramento do gasto público - voluntários de Observatórios Sociais,
membros da Rede de Controle da Gestão Pública de Santa Catarina, representantes do Conselho
Regional de Administração de Santa Catarina (CRASC) e do Conselho Regional de Contabilida-
de de Santa Catarina (CRCSC), cujas percepções levantadas estão identificadas na seção 4.3 des-
te trabalho, verificou-se certas lacunas existentes atualmente nas informações disponibilizadas
informado no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina.
No que se refere às percepções dos representantes de organizações da sociedade civil e de
controle, ressalta-se que 82,8% dos respondentes manifestaram conhecer o Portal da Transparên-
cia do Poder Executivo de Santa Catarina, tendo 62,5% já acessado informações referentes a con-
tratos. No que se refere ao acesso às informações disponibilizadas, 73% dos respondentes classi-
ficaram a informação como razoável no que se refere à sua clareza. Foram identificadas dificul-
dades principalmente em relação à disponibilização de dados referentes à licitação que precedeu
o contrato e às notas fiscais do que foi executado no contrato.
Com base nisso, entende-se que, de igual forma, o objetivo geral desta pesquisa foi aten-
dido. O Capítulo 5 traz propostas de melhorias para dirimir as inconsistências identificadas nesse
trabalho, como a inexistência de cadastros de contratos e a existência de cadastros incorretos ou
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incompletos. Conjuntamente apresenta propostas quanto à necessidade de complementar a infor-
mação disponibilizada aos cidadãos, com informações dos procedimentos licitatórios, processos
de dispensa ou inexigibilidade que precederam os contratos, consulta à base de notas fiscais ele-
trônicas, ou sua digitalização, e a inclusão de informação sobre o interesse público da contrata-
ção, entre outros.
Entende-se que alguns aspectos levantados podem ser solucionados no curto prazo pro-
porcionando avanço na transparência pública. Como exemplo cita-se a identificação da necessi-
dade de integração do Módulo de Contratos do SIGEF com o Sistema de Licitações do Estado de
Santa Catarina para que os dados de contratos exibidos no Portal da Transparência do Poder Exe-
cutivo de Santa Catarina tenham consistência e reflitam de fato as aquisições de materiais e servi-
ços realizadas pelo Estado, possibilitando ainda acesso ao edital de licitação que originou o con-
trato e as empresas que concorreram ao certame. Considera-se que esta seja uma melhoria factí-
vel no curto ou médio prazo e com benefícios relevantes à transparência de contratos do Poder
Executivo de Santa Catarina.
Entende-se, ainda, ser imprescindível a utilização do Módulo de Contratos do SIGEF pela
Secretaria de Estado da Saúde, devido sua representatividade no total das despesas executadas
pelo Poder Executivo do Estado de Santa Catarina. Conforme informações do Portal da Transpa-
rência do Poder Executivo e limite mínimo constitucional fixado para gastos com Saúde, estas
representam 15% do valor total de despesas a ser comprometido pelo Poder Executivo, se carac-
teriza, portanto, em uma ampla lacuna nas informações disponibilizadas no Portal da Transparên-
cia.
Observa-se ainda que, embora o Módulo de Contratos do SIGEF tenha regras de negócio
que objetivem dirimir erros e inconsistências, a integração citada acima corrobore com isso, o
conhecimento por parte dos usuários da responsabilidade e importância do seu trabalho na inser-
ção e execução dos contratos deve ser aprimorada.
Para pesquisas futuras sugere-se realizar um estudo que verifique a percepção do cidadão
a respeito das informações disponibilizadas pelo Portal da Transparência do Poder Executivo,
investigando se as mesmas atendem a sociedade. Nesse sentido, pode-se avaliar se o Portal da
Transparência de Santa Catarina segue as diretrizes de linguagem cidadã propostas pelo Progra-
ma Nacional de Gestão Pública e Desburocratização.
81
Propõe-se uma análise a respeito das novas diretrizes do governo relacionadas ao governo
eletrônico e governo aberto, pesquisando, por exemplo, se o uso das redes sociais proporciona
efetivamente uma democracia mais participativa e maior interação com o cidadão.
Recomenda-se ainda como pesquisa futura, a comparação das informações disponibiliza-
das no Portal da Transparência do Estado de Santa Catarina sobre contratos com as informações
desta natureza disponibilizadas em Portais de Transparência dos demais Poderes do Estado, de
outros Estados ou, ainda, da União.
82
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83
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APÊNDICE
Transparência nos Contratos do Poder Executivo do Estado de Santa Catari-
na
Esse questionário integra o trabalho de conclusão de curso referente a pós-graduação em Gestão Pública Avançada oferecido pela Fundação Escola de Governo ENA cujo tema é: "Transparência nos contratos da Administração Pública de Santa Catarina tendo como ferramenta o módulo de contratos do Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal (SIGEF)".
O objetivo do questionário é consultar a percepção dos usuários quanto a usabilidade e informa-ções encontradas no Portal da Transparência no tocante a contratos administrativos de materiais e serviços do Poder Executivo de Santa Catarina.
O Público Alvo da pesquisa são voluntários de Observatórios Sociais, membros da Rede de Con-trole da Gestão Pública de Santa Catarina e representantes do Conselho Regional de Administra-ção de Santa Catarina (CRA/SC) e do Conselho Regional de Contabilidade de Santa Catarina (CRC/SC).
Disponível para responder até 05/05/2017.
O Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina está disponível em: http://www.transparencia.sc.gov.br
Agradecemos a colaboração, Pesquisadora: Aline Bergmann Veríssimo Orientadora: Michele Patricia Roncalio, Me.
Quanto à identificação e experiência do respondente em relação ao tema: As perguntas bus-cam conhecer o perfil do entrevistado.
1)Na sua vida profissional, qual sua principal atuação:
( ) Servidor, empregado ou gestor público ( ) Empregado da iniciativa privada ( ) Empregado de entidade do terceiro setor ( ) Administrador de empresa Contador ou Técnico em Contabilidade ( ) Outro:______________
2) Além da sua atuação profissional, você atua também como:
( ) Voluntário de Observatório Social ( ) Membro ou servidor de órgão de controle da gestão pública
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( ) Conselheiro ou Membro de Comissão do Conselho Regional de Contabilidade de Santa Cata-rina (CRC/SC), Conselheiro ou Membro de Comissão do Conselho Regional de Administração de Santa Catarina (CRA/SC) ( ) Outro:___________
3) Qual sua faixa Etária?
( ) De 18 a 25 anos ( ) De 26 a 35 anos ( ) De 36 a 45 anos ( ) De 46 a 55 anos ( ) De 56 a 65 anos ( ) Acima de 65 anos
4) Você já realizou alguma análise de Contratos de Materiais ou Serviços firmados com a Administração Pública?
( ) Sim, faço análises destas natureza na minha atuação profissional ( ) Sim, já realizei análises de contratos para exercício do controle social ( ) Nunca realizei análise em contratos de materiais e serviços Sobre o acesso ao Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina: as per-guntas tem o intuito de verificar se o entrevistado conhece o Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina e quais informações espera encontrar sobre contratos em Portais de Transparência. 5) Você conhece o Portal da Transparência do Poder Executivo do Estado de Santa Catari-na? ( ) Sim ( ) Não, vá para pergunta 7 6) No Portal da Transparência do Poder Executivo do Estado de Santa Catarina, já aces-sou o item referente a Contratos de Materiais e Serviços? ( ) Sim ( ) Não 7) Quais informações sobre contratos você gostaria de encontrar em Portais da Transpa-rência? Quanto as informações sobre Contratos disponibilizadas no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina: as perguntas buscam apurar quais informações sobre con-tratos de interesse do cidadão.
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8) No acesso aos Contratos de Materiais e Serviços do Poder Executivo do Estado de Santa Catarina, sentiu necessidade de alguma informação não disponibilizada? ( ) Sim ( ) Não, vá para pergunta 11 9) De acordo com a pergunta anterior, identifique as informações não encontradas: ( ) Informações sobre o contratado ( ) Informações sobre a licitação ( ) Informações sobre o objeto do contratos ( ) Informações sobre valores unitários e totais ( ) Informações sobre prazos contratuais ( ) Informações sobre aditivos e apostilas ( ) Outro:_________ 10) Descreva as informações inexistentes conforme os itens selecionados na pergunta ante-rior: Quanto a disponibilização das informações: as perguntas visam verificar se as informações sobre contratos no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina são suficientes para o exercício do controle social. 11) Quanto a clareza das informações disponibilizadas sobre Contratos de Materiais e Ser-viços no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina, você considera: ( ) Ótimo, as informações são claras ( ) Razoável, algumas informações são claras, outras não ( ) Ruim, as informações não são claras 12) Quanto a forma de disponibilização das informações sobre contratos no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina, você considera: ( ) Adequada ( ) Pouco adequada ( ) Não adequada 13) Quanto a linguagem das informações disponibilizadas sobre contratos no Portal da Transparência do Poder Executivo de Santa Catarina, você considera: ( ) Acessível ( ) Técnica ( ) Ambígua 14) Faça aqui os seus comentários adicionais.
