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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA – UnB CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – CDS
GESTÃO AMBIENTAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: A MUDANÇA DOS PADRÕES DE CONSUMO
“COMEÇA EM CASA”.
Jacimara Guerra Machado
Orientador: Prof. Dr. Paulo Egler
Dissertação de Mestrado
Brasília-DF Outubro/2002
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA – UnB CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – CDS
GESTÃO AMBIENTAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: A MUDANÇA DOS PADRÕES DE CONSUMO “COMEÇA EM CASA”.
Jacimara Guerra Machado
Dissertação de Mestrado submetida ao Centro de Desenvolvimento Sustentável da
Universidade de Brasília como parte dos requisitos necessários para a obtenção do Grau de
Mestre em Desenvolvimento Sustentável.
Área de concentração: Gestão e Política Ambiental.
Opção: Profissionalizante.
Aprovado por: Dr. Paulo César Gonçalves Egler Doutor em Ciências Sociais (University of East Anglia Norwych, Inglaterra) Centro de Desenvolvimento Sustentável-UnB (Orientador) Dra. Magda Eva Soares Werhmann Doutora em Sociologia (Universidade de Brasília) Centro de Desenvolvimento Sustentável - UnB (Examinador Interno) Dra Berlindes Astrid Küchemann Doutora em Sociologia (Unversidade de Bielefeld - Alemanha) Departamento de Sociologia – UnB (Examinador Externo)
Brasília -DF, 04 de outubro de 2002
II
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA – UnB CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – CDS
Ficha catalográfica MACHADO, JACIMARA GUERRA
Gestão Ambiental na Administração Pública: a mudança dos padrões de consumo “começa em casa”, 125 p., 297 mm, (UnB-CDS, Mestre, Gestão e Política Ambiental, 2002).
Dissertação de Mestrado – Universidade de Brasília. Centro de Desenvolvimento Sustentável.
1. Gestão Ambiental 2. Padrões de consumo
3. Desempenho ambiental 4. A experiência do Ministério do Meio Ambiente
I. UnB-CDS II. Título (série)
É concedida à Universidade de Brasília permissão para reproduzir cópias desta dissertação e
emprestar ou vender tais cópias somente para propósitos acadêmicos e científicos. O autor
reserva outros direitos de publicação e nenhuma parte desta dissertação de mestrado pode
ser reproduzida sem a autorização por escrito do autor.
Jacimara Guerra Machado
III
Dedico o conteúdo desta dissertação a todos os colegas servidores públicos que bravamente vêm buscando desempenhar, cada vez melhor, as suas atividades profissionais, cumprindo com dedicação o seu dever de servir ao povo brasileiro.
IV
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar, agradeço a minha família, em especial a minha mãe, a quem
dedico - o que considero ser um prêmio - o privilégio de fazer parte do grupo de alunos do
Mestrado do CDS e a conclusão de mais esta etapa de minha vida. Ao meu pai, que já nos
deixou, mas incutiu em mim o idealismo e a brasilidade, cumprindo com muito orgulho e
disciplina o seu papel de servidor público no Exército Brasileiro. Ao meu marido Viktor, que
ao seu modo apoiou-me nesta empreitada, e aos meus filhos Rafael e Stephan, que
compreenderam bem a minha falta de tempo e dedicação para com eles neste período.
Ao meu orientador, a quem já admirava desde os tempos da extinta SEMA -
Secretaria Especial de Meio Ambiente, quando iniciei na área ambiental, pelo seu
conhecimento e experiência nacional e internacional, fornecendo-me sempre novas
reflexões, as quais permitiam-nos discutir o tema ora em estudo, agradeço a atenção
recebida, os comentários sempre pertinentes e adequados, o modo veemente com que se
expressou, fazendo-me refletir melhor sobre alguns pontos de vista, e o incentivo dado para
que eu conseguisse vencer os obstáculos.
Em especial e com muito carinho, quero também agradecer à Dra. Astrid
Küchemann, Professora do Departamento de Sociologia da UnB, que com paciência
escutou-me e, com a sua experiência, fez com que as minhas reflexões se tornassem
compreensíveis e claras.
A minha querida Maria de Fátima Massimo, colega fiel e companheira de todos os
momentos, que demonstrou seu apoio solidário e tornou factíveis as idéias surgidas ao longo
deste trabalho.
Aos Professores com quem tive a oportunidade de apreender novos conceitos,
construir novos valores e, principalmente, de ter a felicidade de experimentar novas formas
(lentes) de percepção dos fatos que se colocavam a minha frente.
V
Quero ainda registrar os meus agradecimentos a todos os integrantes da equipe
administrativa do CDS, os quais sempre demonstraram atenção e amabilidade ao me
atenderem e permitirem que meus problemas administrativos tivessem pronta solução.
Às pessoas com quem pude manter contato formal e informal, cujos depoimentos
deram ainda mais conteúdo ao trabalho, tanto nos aspectos teóricos quanto nos práticos,
suprindo lacunas impossíveis de serem preenchidas apenas por ensinamentos contidos nas
referências bibliográficas. Todas tiveram a paciência de me receber e colocar as suas
opiniões, fornecendo-me informações técnicas que, somadas às minhas, puderam ser aqui
registradas.
Finalmente, quero deixar registrado os meus mais sinceros e profundos
agradecimentos àquela que foi a responsável pelo meu ingresso nesta árdua e importante
tarefa de aprofundar-me em temas ambientais para, agora, expor as minhas vivências que, de
uma forma ou de outra, servirão de orientação aos trabalhos futuros daqueles que virão
depois de mim: Ana, minha grande amiga e companheira de “idéias sustentáveis”.
VI
RESUMO
Os governos são importantes agentes econômicos, consumidores de bens e serviços e podem gerar, no exercício de suas funções e atividades, significativos impactos ambientais.
A melhoria do desempenho ambiental dos governos é considerada um tema chave no cenário internacional que estabeleceu os princípios do desenvolvimento sustentável.
A contribuição e o exemplo que os governos podem dar para que se promova a mudança dos atuais padrões de consumo da sociedade e a adoção de processos de produção mais limpas pelo setor produtivo é relevante e não deve ser desprezada. Os países membros da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE vêm adotando, desde 1996, medidas que visam à melhoria do desempenho ambiental das atividades administrativas dos governos, as quais facilitam a internalização das questões ambientais também nos processos de tomada de decisão na formulação das políticas setoriais. Promover a mudança dos padrões de consumo, de hábitos e de atitudes dos indivíduos não é tarefa fácil, mas deverá ser estimulada e o governo ocupa um papel estratégico na indicação dos novos referenciais. No Brasil, este tema ainda não representa um “problema”, a ponto de incluí-lo na agenda política do governo, passo este considerado o primeiro no processo de formulação de políticas públicas, segundo o modelo teórico concebido por John Kingdon, aqui analisado. A experiência piloto realizada no âmbito do MMA e cujos princípios vêm sendo divulgados em outros órgãos governamentais sinalizam, no entanto, que existe, pelo menos entre alguns servidores públicos, o entendimento da importância da internalização das questões ambientais no dia-a-dia de suas atividades. Usando o método do observador participante analisa-se a implementação de diversas ações realizadas durante 1999 e 2002, apontando as premissas que levaram à escolha de “começar em casa” a promoção de mudança dos padrões de consumo. Com a análise de documentos que relatam as experiências de países desenvolvidos foi possível a adoção de exemplos semelhantes, adaptando-os à realidade brasileira.
Conclui-se que, apesar de existir um ambiente receptivo para tratar da adoção de boas práticas ambientais pelo governo, o comprometimento por parte da alta administração das instituições governamentais é fundamental. A tomada de consciência é, portanto, um passo relevante nesse sentido.
VII
ABSTRACT
Governments are important economic agents (players), consumers of goods and services and can generate in their own activities, significant environmental impacts.
Improving the environmental performance of government’s facilities and operations is internationally considered a key issue by those who established the principles of sustainable developments
The contribution, as well as the example governments can give to change the consumer behavior of society and the adoption of cleaner production by the private sector is relevant and should not be neglected.
The member countries of The Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) are adopting, since 1996, measures that look to better the environmental performance of public administration, which also facilitates the incorporation of environmental issues in the process of decision making in their policy design.
To promote the change of behavior and patterns of consumption and production and attitudes of individuals is not easy, the change has to be stimulated and the government has a strategic role to play in the indication of new referential.
In Brazil, the issue is still not considered a “problem”, important enough to be included in the political agenda of the government.
This step is considered the first in the process of public policies design following the theoretic model of John Kingdon, analyzed in this work.
The piloting realized in the Brazilian Ministry of Environment and in other government agencies indicates that, at least in some civil servants, there is an understanding of the importance of internalization of environmental issues in the day-to-day work. Utilizing the observer/participant method principles, the implementation of several actions executed from 1999 to 2002 were analyzed, indicating the premises which lead to the choice “to start at home”, with the change patterns of consumption and production. Through bibliographic analyses of experiences of developed countries it was possible to adopt similar examples, adapting them to Brazilian condition.
It was concluded that, even though a receptive environment exists to deal with the use of good environment practices by the government, the compromise by the high administration of the governmental institutions is fundamental. The self-conscience is therefore a relevant step in the direction.
VIII
SUMÁRIO
1 - INTRODUÇÃO ........................................................................................................................................ 1 1.1 - ANTECEDENTES............................................................................................................................. 1 1.2 - Considerações sobre o método da pesquisa........................................................................................ 4 1.3. Estrutura do trabalho ........................................................................................................................... 6
2 – AS PREMISSAS QUE EMBASAM AS MUDANÇAS. ......................................................................... 8 2.1 - UMA VIAGEM NO TEMPO: O PAPEL DE CADA UM. ............................................................... 8
2.1.1 - O nascimento do movimento ambientalista................................................................................. 9 2.1.2 - O papel da Ciência: as evidências científicas............................................................................ 10 2.1.3 - As forças propulsoras do novo ambientalismo.......................................................................... 11 2.1.4 - O papel dos governos: o resultado dos esforços........................................................................ 13 2.1.5 - O papel da sociedade: é tempo de mobilizar ............................................................................. 14
2.2 - REVENDO OS VALORES E AS PRIORIDADES......................................................................... 16 2.2.1 - Mudando o enfoque: “Nosso Futuro Comum”.......................................................................... 17 2.2.2 - Mobilizar é a palavra de ordem................................................................................................. 18 2.2.3. Desenvolvimento sustentável: conceito ou princípio?................................................................ 19
3- AGENDA 21 E A MUDANÇA DOS PADRÕES DE CONSUMO E DE PRODUÇÃO ....................... 21 3.1 - CONSIDERAÇÕES INICIAIS........................................................................................................ 21 3.2 - A ESTRATÉGIA E OS ASPECTOS TÉCNICOS........................................................................... 24
3.2.1 - Workshop de Paris .................................................................................................................... 25 3.2.2 - Aspectos técnicos do desempenho ambiental dos governos...................................................... 26 3.2.3 - Meio ambiente e o processo de tomada de decisão ................................................................... 33
3.3 - A IMPLEMENTAÇÃO DE AÇÕES DE MELHORIA DO DESEMPENHO AMBIENTAL ........ 34 3.3.1 - Na OCDE enquanto organização .............................................................................................. 34 3.3.2 - Nos países membros.................................................................................................................. 35
4 - UMA QUESTÃO DE AGENDA............................................................................................................ 44 4.1 - AS POLÍTICAS PÚBLICAS ........................................................................................................... 45 4.2 - OS PROCESSOS DE MUDANÇA. ................................................................................................ 47 4.3 - POLÍTICAS PÚBLICAS E PROCESSOS DE MUDANÇA........................................................... 48
4.3.1- Uma idéia que encontra o seu tempo.......................................................................................... 49 4.3.2 - O modelo de Kingdon - definição da agenda - os problemas, as idéias e as políticas............... 50 4.3.3 - A escolha das alternativas: o modelo de Ingraham – formulação das políticas......................... 54
4.4 - As Instituições Governamentais no processo de formulação das políticas ...................................... 57 4.5 - As instituições e as políticas públicas ambientais ............................................................................ 59
5 – INTERNALIZANDO AS QUESTÕES AMBIENTAIS: O PAPEL DO GOVERNO........................... 63 5.1 - PADRÕES DE CONSUMO E DE PRODUÇÃO: UM TEMA IMPORTANTE PARA QUEM?... 63
5.1.1 - Amparo legal na adoção de boas práticas ambientais ............................................................... 64 5.1.2 - A contribuição dos governos..................................................................................................... 66 5.1.3 - A cultura do desperdício............................................................................................................ 68
5.2 - O PROCESSO DE MUDANÇA: DA IDÉIA AO PROCESSO ...................................................... 71 5.3 - MOBILIZAR PARA MUDAR: PERCEBENDO AS QUESTÕES AMBIENTAIS ....................... 73
6 – INCLUSÃO DE CRITÉRIOS AMBIENTAIS NA GESTÃO PÚBLICA: A EXPERIÊNCIA DO MMA...................................................................................................................................................................... 74
6.1 - A EXPERIÊNCIA PILOTO NO MMA........................................................................................... 74 6.2 - OBJETIVOS DA EXPERIÊNCIA PILOTO.................................................................................... 75 6.3 - AS PREMISSAS.............................................................................................................................. 76 6.4 - A IMPLANTAÇÃO DA EXPERIÊNCIA PILOTO: PRIMEIRA FASE ........................................ 77 6.5 - DIVULGANDO A EXPERIÊNCIA EM OUTROS ÓRGÃOS DE GOVERNO: SEGUNDA FASE.................................................................................................................................................................. 82
6.5.1 - Produção de materiais informativos .......................................................................................... 82 6.5.2 - Outras atividades ....................................................................................................................... 86
6. 6 - AVANÇOS E CONQUISTAS ALCANÇADAS............................................................................ 87 6.7 - DIFICULDADES ENCONTRADAS .............................................................................................. 88
IX
6.8 – ASPECTOS RELEVANTES .......................................................................................................... 89 7 - CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES............................................................................................... 91 8 - REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS (citadas e consultadas) ............................................................... 98 ANEXO I................................................................................................................................................... 102 Os reflexos de Estocolmo no Brasil ........................................................................................................... 102 ANEXO II .................................................................................................................................................. 104 Recomendação OCDE................................................................................................................................ 104 ANEXO III ................................................................................................................................................. 106 Detalhamento do conteúdo dos questionários ............................................................................................ 106 ANEXO IV................................................................................................................................................. 111 Acesso ao site do Ministério do Meio Ambiente www.mma.gov.br ....................................................... 111 ANEXO V .................................................................................................................................................. 115 Minuta da Agenda Ambiental MMA.......................................................................................................... 115 Memorial fotográfico..................................................................................... Error! Bookmark not defined.
Lista de Tabelas
Tabela 3.1: Estágio das Ações……………………………………………………………………………...32
Tabela 3.2 : Áreas de atuação informada para o Workshop………………………………………………...36
Lista de Gráficos
Gráfico 5.1 : Distribuição dos recursos no Estado de São Paulo …………………………………………...67
Lista de Quadros
Quadro 3.1 : Mudança dos padrões de consumo …………………………………………………………..23
Quadro 3.2 : Percentuais das compras públicas em relação ao PIB………………………………………...37
Quadro 5.1 : Impactos ambientais negativos do governo alemão………………………………………......69
Quadro 6.1 : Tabulação dos questionários respondidos………………………………………………….... 80
X
Lista de Abreviações A3P - Agenda Ambiental na Administração Pública ANA - Agência Nacional das Águas ASCOM - Assessoria de Comunicação do MMA BRDE - Banco Regional do Desenvolvimento Regional do Extremo Sul CFAP - Centro de Formação e Aperfeiçoamento de Praças CFC - Clorofluorcarbono CiaaMMA - Comissão Interna da Agenda Ambiental do Ministério do Meio Ambiente CIEE - Centro de Integração Empresa-Escola CMMAD - Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento CNEA - Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas CNUMAD - Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento CO2 - Dióxido de Carbono CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente CSN - Conselho de Segurança Nacional ECT - Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos EIA - Estudo de Impacto Ambiental ENAP - Escola Nacional de Administração Pública FBI - Federal Buildings Iniciative FNMA - Fundo Nacional do Meio Ambiente FUNASA - Fundação Nacional de Saúde G -7 - Grupo dos Países integrantes do Grupo dos sete IBAMA - Instituto Brasileiro dos Recursos Naturais Renováveis e do Meio Ambiente IBDF - Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal ICMS (Ecológico) - parte da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços é voltada aos projetos e ações de proteção ambiental IDEC - Instituto de Defesa do consumidor INCRA - Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária InforMMA - nome do boletim interno do MMA IPT – Instituto de Pesquisas Tecnológicas ISO - International Organization for Standardization MinC - Ministério da Cultura MMA - Ministério do Meio Ambiente MPDFT - Ministério Público do Distrito Federal e Territórios OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico ONG’s - Organizações não-governamentais ONU - Organização das Nações Unidas PET - Polietileno tereftalato PNEA - Programa Nacional de Educação Ambiental PNUMA - Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente Rio-92 (Eco-92) - Segunda conferência Internacional sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento SEBRAE – Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresa SDO’s - Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio SDS - Secretaria de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável SEMA - Secretaria Especial do Meio Ambiente SEMAN - PR - Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República
XI
SEMARH-DF - Secretaria de Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos do Distrito Federal SGA - Sistema de Gestão Ambiental SISNAMA - Sistema Nacional de Meio Ambiente SPOA - Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração. SQA - Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos STF - Supremo Tribunal Federal SUDEPE - Superintendência da Pesca TCU - Tribunal de Contas da União TRENSURB – Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre UNEP - GEO - United Nation Environmental Programme
XII
CAPÍTULO 1
1 - INTRODUÇÃO
1.1 - ANTECEDENTES
Os compromissos políticos assumidos por cerca de 190 países participantes das
discussões realizadas durante a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento (CNUMAD), ocorrida no Rio de Janeiro, em 1992, consubstanciados no
documento conhecido como Agenda 21 Global, foi, e ainda é um dos referenciais mais
importantes para os governos de todo o mundo. É com base nesse documento que os
governos devem traçar as suas próprias metas e, a partir delas, promover ações que
proporcionem a redução ou a eliminação das desigualdades sociais e a adoção de um modelo
de desenvolvimento com bases ambientais mais sustentáveis.
Durante o referido evento, a consagrada frase “Pensar globalmente e agir localmente”
expressou com objetividade e resumiu com simplicidade a forma mais adequada de agir para
atingir os objetivos traçados durante a Conferência do Rio. É com essa perspectiva, que
deverão ser tratados os assuntos relacionados à mudança dos padrões de consumo e
produção no âmbito de cada país.
Portanto, com base nessa frase, e a fim de concretizá-la, torna-se crucial a discussão
de novas estratégias, a elaboração de planos, a formulação de novas políticas, a adaptação
dos processos de avaliação de resultados até então adotados e a revisão de procedimentos,
valores, atitudes e comportamentos. Enfim, uma ampla e significativa reformulação em
torno de um “novo pensar” sobre o consumo e o desenvolvimento de cada país. Que
parâmetros devemos, todos nós, seguir para “acertar o passo”, reduzindo as desigualdades
sociais e a pressão sobre os recursos naturais?. Como envolver nessa tarefa, ao máximo, os
segmentos que são reconhecidamente responsáveis por parte do comprometimento dos
recursos ambientais do Planeta? Como mobilizar toda a sociedade na reconstrução de
valores compatíveis com as necessidades físicas da população, desde as classes mais
miseráveis até aquelas que gozam de todos os confortos? Qual será o papel dos diversos
segmentos e dos atores que compõem um Estado ou uma Nação? E o papel de todos juntos.
2
Os questionamentos sugerem que as mudanças comecem a partir de ações locais, isto
é, próximo de onde o problema está acontecendo. Pode ser em uma cidade, em um pequeno
rio, em uma pequena fábrica, no local de trabalho ou até mesmo em sua própria casa.
Somadas essas ações farão à diferença. Assim sendo, após a Conferência de 1992, os países
onde a democracia encontra-se estruturada e consolidada, tomaram para si a
responsabilidade de, à luz das recomendações estabelecidas na Agenda 21 Global, discutirem
com os seus respectivos atores sociais, do modo mais amplo possível, quais, dentre as ações
propostas, são prioritárias e contribuem efetivamente para a mudança do modelo de
desenvolvimento, tornando-o mais justo do ponto de vista social e mais sustentável, do
ponto de vista ambiental.
Será de vital importância à identificação dos fatores que aceleram a degradação do
Planeta e a convocação todos os segmentos da sociedade para juntos participarem da busca
de soluções, visando minimizá-los ao máximo e garantindo a manutenção da qualidade de
vida desejada pela geração atual e merecida pelas futuras.
Isso significa que cada indivíduo, na condição de partícipe do tecido social, deve
reconhecer e compreender qual o seu papel, de acordo com o seu grau de envolvimento e
responsabilidade.
Certamente não existe quem se oponha à idéia de preservar os recursos naturais. Até
mesmo aquele indivíduo menos informado se recusa a dizer, hoje, que tratar a natureza de
forma adequada é um ato desnecessário. Porém, para que o discurso e a prática sejam
coerentes, é necessário somar esforços no sentido de subtrair de nossos comportamentos
cotidianos aqueles hábitos antigos e inadequados, por demais perdulários, que inviabilizam a
melhoria da qualidade de vida e dividem os serem humanos em miseráveis e ricos,
distanciando-os cada vez mais. Essa tarefa deve ser iniciada pelo próprio Estado, a quem
compete dar o exemplo aos demais segmentos da sociedade.
Portanto, na esfera institucional, é preciso ainda percorrer um caminho no sentido de
estabelecer procedimentos, regras, normas e ações e, ao mesmo tempo, prover os meios para
a promoção de uma mudança estrutural e cultural nas instituições governamentais, de modo
a integrar e harmonizar as ações de competência dos diversos órgãos que formam o governo.
Com esse objetivo, o Brasil, por meio de seus governantes e da sociedade, está
assumindo as suas responsabilidades. Elaborou e debateu com os mais diferentes segmentos
sociais um amplo documento contendo propostas de ações e estratégias prioritárias para se
3
alcançar o desenvolvimento sustentável. A AGENDA 21 – Brasileira, concluída em julho
de 2002, retrata os desejos e os anseios da população brasileira, no que se refere à melhoria
da qualidade de vida e à construção do desenvolvimento sustentável.
Repetindo o último questionamento: qual será o papel de cada indivíduo e do
conjunto da sociedade no processo de reformulação do modelo de desenvolvimento
econômico e na adoção de novos valores?
Entretanto, para que a Agenda 21 Brasileira seja uma realidade, e não apenas retórica,
é fundamental promover uma significativa revisão dos valores sociais, dos padrões de
consumo e do comportamento de cada indivíduo integrante da sociedade, mudando-os a tal
ponto, que o segmento produtivo seja levado a substituir o velho e inadequado modelo de
desenvolvimento econômico, por outro mais aceitável do ponto de vista social e ambiental.
Aos governos cabe a responsabilidade de viabilizar caminhos, procedimentos e
recursos suficientes que permitam a realização de ações eficazes, inclusive por parte do
próprio governo, cujos resultados não devam permitir que se concretizem prognósticos
como os de Mandarem (2000:1), ao referir-se aos atuais níveis de consumo adotados pelos
países ricos:
“... não somente os recursos naturais do planeta seriam exauridos, como também
as chances de os países mais pobres se desenvolverem e atingirem níveis mais
desejáveis e justos de consumo e bem-estar seriam inviabilizadas”
(MANDARINO, 2000).
O objetivo desta dissertação é mostrar que o governo tem um papel estratégico na
promoção de mudança dos padrões de consumo e de produção, sobretudo no que se refere
à inserção de critérios ambientais1 em suas próprias atividades administrativas.
A escolha do tema fortaleceu-se ao levar em consideração os dados e as cifras2 que
correspondem, direta ou indiretamente, aos quantitativos dos recursos naturais colocados à
disposição dos governos - governantes e assessores - os quais cumprem as competências e
responsabilidades concernentes ao Estado, por meio das ações de seus agentes públicos. Um
1 A expressão critérios ambientais, nesse contexto, refere-se aquilo que serve de norma para o julgamento ou a apreciação de um determinado procedimento, evento, produto, serviço, comportamento, etc...que tenha inserido aspectos ambientais. Por exemplo: atendimento à legislação e as normas ambientais, adoção de programa de redução da geração de resíduos ou de uso racional de insumos, uso de produtos com baixa toxicidade ao ser humano e ao meio ambiente, alta eficiência energética, entre outros. 2 Dados constantes do relatório “Uma Política de uso do Poder de Compra”, realizado em 1999, pelo GT intersecretarial criado pelo Decreto no 43.811, de 20/01/1999, do Governo do Estado de São Paulo.
4
estudo aprofundado sobre os dados brasileiros seria demorado e demasiado trabalhoso.
Preferimos tomar o exemplo do estado de São Paulo, que, apesar de não pode ser
extrapolado para os demais estados, pode referenciar, de modo quantitativo, o montante de
recursos financeiros disponibilizados para o governo federal.
Uma análise do potencial dos recursos financeiros e dos espaços ainda não ocupados
pela variável ambiental3, no momento em que se promove a reforma no Estado brasileiro, se
apresenta como uma oportunidade para envolver e comprometer os integrantes do governo,
permitindo-lhes melhor compreender o seu papel como usuários diretos e indiretos dos
recursos naturais.
1.2 - CONSIDERAÇÕES SOBRE O MÉTODO DA PESQUISA
Como mencionado, o objetivo da presente dissertação é mostrar que o governo tem
papel estratégico na promoção de mudança dos padrões de consumo e de produção,
sobretudo no que se refere à inserção de critérios ambientais em suas próprias ações
administrativas.
Para a coleta de dados, inicialmente foi realizada uma revisão da literatura pertinente
ao desenvolvimento sustentável, à promoção de mudança dos padrões de consumo e de
produção, às tecnologias de produção mais limpa e aos instrumentos econômicos de cunho
ambiental (ICMS Ecológico, uso do poder de compra, rotulagem ambiental, outorga pelo
uso da água, etc.) e ao processo de formulação de políticas públicas.
O segundo passo foi a consulta e análise à base documental do MMA, referente aos
planos de trabalho do Programa Nacional de Educação Ambiental (PNEA) e da Secretaria
de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável (SDS), assim como os documentos
preliminares para a elaboração da Agenda 21 – Brasileira.
A Internet foi largamente consultada, sobretudo para averiguar a existência de
instrumentos jurídicos aplicados especificamente aos órgãos de governo, com relação ao uso
ambientalmente adequado de bens e recursos naturais.
Objetivando conhecer melhor os problemas que envolvem a gestão ambiental e a
inserção de critérios ambientais no modelo de gestão dos órgãos públicos analisou-se a
experiência feita pela Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
3 A expressão variável ambiental, nesse contexto, refere-se a certas condições ou valores ambientais que podem sofrer mudanças dependendo da situação, do momento, do local, etc...
5
Foi realizado um estudo cuidadoso dos documentos técnicos elaborados pela OCDE, bem
como os relatórios de reuniões técnicas. Procedeu-se a análise de informações atualizadas
concernentes aos resultados da implementação de ações visando à inserção de critérios
ambientais nos órgãos de governo dos países integrantes da Organização. Pela Internet
foram obtidas informações e dados sobre os programas de ‘boas práticas ambientais’
adotados pelos países membros da OCDE, principalmente Canadá e Japão.
Para a análise da experiência piloto realizada no âmbito do Ministério do Meio
Ambiente (MMA) utilizou-se o método do observador participante, pelo fato da autora ter
tido, na qualidade de servidora do referido órgão, uma atuação participativa em todo o
processo de implementação da experiência.
Segundo Haguette (1987: 67) “a observação participante pode ser considerada como a
técnica de captação de dados menos estruturada nas ciências sociais” e depende inteiramente
do desempenho do observador (deixar os observados à vontade), da sua percepção, da
sensibilidade e do conhecimento sobre o assunto estudado.
Mas, como não existe uma definição única de pesquisa participante e muito menos um
instrumental único, apoiei-me em vários autores. Como observa Haguette (1987: 60) existem
diferenças básicas entre as abordagens defendidas por alguns autores. Para Eduard
Lindeman e Florence Kluckhohn (apud HAGUETTE, 1987) o método do observador
participante constitui-se em colher dados das situações que se deseja estudar, por meio do
uso de questionário e entrevista. Já para Morris e Charlotte Schwartz (apud HAGUETTE,
1987), o método do observador participante pode ser usado como um instrumento de
modificação do meio pesquisado, ou seja, de promoção de mudança social. Já para Severyn
T. Bruyn (apud HAGUETTE, 1987), a observação participante representa um processo de
interação entre a teoria e os métodos dirigidos pelo pesquisador na sua busca do
conhecimento, não só da perspectiva do ser humano, mas do comportamento desse em
sociedade.
Embora o método do observador participante seja empregado principalmente em
estudos antropológicos e sociológicos de pequenos grupos de pessoas, este nos pareceu o
mais indicado para descrever e analisar o processo de implementação da experiência piloto
no MMA, sobre a adoção de boas práticas ambientais, pois possui as seguintes
características:
6
a) proporciona a coleta de dados e informações sobre os acontecimentos reais,
no caso sobre os padrões de consumo e de comportamento dentro do MMA;
b) permite atuação participativa do observador/pesquisador;
c) prevê a interferência do observador, com vistas à modificação do meio, à
introdução de mudanças e à interação entre o ideal teórico e a situação real;
d) permite a criação de novos conceitos para explicar a situação real dos
acontecimentos.
Ao se analisar a experiência piloto do MMA (capítulo 6) fica evidente o quanto as
características acima mencionadas, estão presentes no decorrer do processo. O convívio do
observador (no caso a autora desse trabalho) com o grupo observado (os servidores do
MMA) permitiu observar o comportamento, as opiniões e a receptividade do tema entre os
pesquisados/observados e propiciou uma intervenção direta nos padrões de consumo e de
comportamento no ambiente de trabalho.
1.3. ESTRUTURA DO TRABALHO
No Capítulo 2 desta dissertação é feita uma breve retrospectiva do surgimento do
movimento ambientalista no mundo e no Brasil, citando dados e enumerando fatos
históricos que marcaram os principais momentos dessa mobilização e da inserção do tema
nas agendas políticas nacionais e internacionais.
No Capítulo 3, analisa-se de que maneira os países do Norte incluíram critérios
ambientais em suas atividades operacionais e como essa inclusão vem se transformando em
um mecanismo promotor de mudança nos padrões de consumo e de produção da sociedade.
No Capítulo 4, discute-se como se dá o processo de formulação de políticas públicas
e salienta-se a importância dos modelos teóricos. Apresenta e analisa os modelos teóricos de
Kingdon, sobre a relevância da definição da agenda política (ou agenda-setting), e o de Patrícia
Ingrahan, o qual enfatiza a importância do local e da abrangência em que se dá a escolha das
alternativas das soluções dos problemas.
No Capítulo 5, apresenta-se o contexto brasileiro em relação aos padrões de
consumo e os aspectos negativos do desperdício. Apresenta-se também alguns exemplos de
dispositivos legais que se dispõe sobre o uso de recursos naturais já adotados pelos órgãos
governamentais.
7
No Capítulo 6, relata-se e analisa-se a experiência que vem sendo realizada no âmbito
do Ministério do Meio Ambiente, coordenada pela Secretaria de Políticas para o
Desenvolvimento Sustentável (SDS), do referido Ministério. Trata-se de uma experiência
iniciada em 1999, com o objetivo de estimular os servidores públicos a adotarem práticas
ambientais mais eficientes, tornando o modelo de gestão compatível com os princípios de
sustentabilidade.
No Capítulo 7, traz-se algumas conclusões e faz-se recomendações para que a
experiência realizada no MMA tenha melhores resultados, no sentido de vir a tornar-se uma
política pública, internalizada por outras instituições governamentais.
8
CAPÍTULO 2
2 – AS PREMISSAS QUE EMBASAM AS MUDANÇAS.
“O domínio sobre o meio ambiente era visto
como essencial para o progresso e para a
sobrevivência da raça humana”.
John McCormick
É um grande desafio promover a mobilização e o envolvimento dos servidores
públicos, na (re) construção de nossas instituições públicas, a fim de que estas possam
exercer com eficiência as suas funções e garantir uma melhor qualidade de vida a toda à
sociedade, atendendo as suas necessidades mais básicas e assegurando a integridade da nossa
maior riqueza natural – o meio ambiente, patrimônio da humanidade. Para que esse desafio
seja vencido, é preciso que cada indivíduo compreenda a magnitude dessa difícil, mas
importante tarefa, e se proponha a engajar-se na (re) construção do Estado, tornando-o
capaz de implantar um modelo de desenvolvimento economicamente viável, socialmente
justo e ambientalmente equilibrado. Os resultados até então alcançados pelo movimento
ambientalista, em todo o mundo, demonstram ser fundamental a mobilização para que os
processos de mudanças continuem acontecendo.
2.1 - UMA VIAGEM NO TEMPO: O PAPEL DE CADA UM.
Os recursos naturais, usados hoje como matérias-primas nos processos de produção
de bens e serviços, começam a dar sinais de esgotamento. A redução significativa das
reservas naturais, face ao modelo de desenvolvimento adotado pelos países industrializados,
vem desencadeando (em alguns casos obrigando) um forte movimento em direção a uma
forma de exploração mais racional e uma utilização mais eficiente das mesmas.
O ser humano tem usado a natureza como se fosse uma fonte inesgotável de
materiais, cujas necessidades mais prementes são atendidas e satisfeitas sem levar muito em
consideração a forma de exploração. Esse modelo de exploração tem provocado a
indisponibilidade dos recursos naturais, comprometendo a produção, os padrões de
9
qualidade de vida desejada pela população e aumentando, significativamente, as
desigualdades sociais.
O tempo tem sido implacável ao nos mostrar que o controle insuficiente sobre o
acesso aos recursos naturais tem resultado na perda de qualidade de vida do ser humano e,
certamente, poderá agravar-se para as gerações futuras, a menos que seja adotado um outro
modelo de desenvolvimento.
O relatório publicado recentemente pela Organização das Nações Unidas (ONU)
mostra que, por exemplo, segundo os estudos científicos realizados, os níveis de emissão de
dióxido de carbono aumentaram, em volume, de 280 partes por milhão (ppm) antes da
Revolução Industrial, para quase 360 ppm, atualmente, e que estes poderão chegar a 450
ppm nas próximas décadas (PACIORNIK, 2000: 13). Em relação à disponibilidade futura de
água, o relatório da ONU prevê que mais da metade da população mundial enfrentará
escassez hídrica severa, isto é, quando mais de 40% da água de qualquer bacia hidrográfica
for captada para uso humano (UNEP4 - GEO 3, 2002).
Faz-se mister conhecer, com detalhes, as razões que levam à necessidade de serem
promovidas mudanças fundamentais e urgentes para melhor se compreender a importância
da mobilização da sociedade em torno das questões ambientais. Essa tomada de consciência
possibilitará definir as bases de um outro modelo de desenvolvimento, definindo o papel do
governo e de cada indivíduo da sociedade.
É “viajando pela história” que se poderá entender, com mais clareza, a urgência das
mudanças e da adoção de um novo paradigma.
2.1.1 - O nascimento do movimento ambientalista
Segundo McCormick (1992:22), o ambientalismo não teve um começo claro. Não
houve uma data ou um acontecimento isolado que se possa dizer tivesse resultado em um
grande movimento de massa, como muitas vezes acontece quando uma sociedade decide
mobilizar-se em prol de um benefício comum.
O movimento ambientalista originou-se de forma simultânea em diversos países. Na
Europa, o seu início coincide com a era das descobertas científicas, quando cresce o interesse
4 UNEP - United Nation Environmental Programme
10
pela história natural e pelos estudos realizados por naturalistas, como Gilbert White, cuja
obra The Natural History of Selborne (1788) ficou famosa (apud McCORMICK, 1992:22).
Esse movimento passou por diversas fases que focalizavam aspectos diferentes como
a proteção da vida selvagem, a preservação das florestas e pastagens naturais, o uso
adequado dos recursos hídricos e do solo e as ameaças globais à saúde humana e ao meio
ambiente, decorrentes do acelerado processo de industrialização.
Essas ameaças, tais como os desastres ambientais, o início da era atômica e outras,
eram acompanhadas por cientistas de várias partes do mundo. Eles fizeram previsões sobre a
esgotabilidade dos recursos naturais e o conseqüente comprometimento da qualidade de vida
e da sobrevivência da raça humana.
2.1.2 - O papel da Ciência: as evidências científicas
As primeiras tentativas de criação de uma entidade institucional específica de âmbito
internacional, para tratar das questões ambientais, têm registro em torno de 1909. Foi nessa
época, que protecionistas europeus se reuniram em Paris, para o Congresso Internacional
para a Proteção da Natureza. Em decorrência desse encontro, considerado como uma
análise crítica dos progressos – ou a falta deles - em relação à proteção da natureza na
Europa, foi proposta a criação de um organismo internacional voltado à proteção dos
recursos naturais. Em 1913, em Berna, foi assinado entre 17 países, um ato de fundação de
uma comissão internacional, que se encarregaria de buscar informações e de divulgá-las, para
em seguida convocar uma conferência internacional afim de discutir os problemas
ambientais mais prementes. Porém, esses esforços foram perdidos, em decorrência das duas
grandes guerras mundiais, não permitindo que essas tentativas se concretizassem
(McCORMICK,1992:39).
Por outro lado, os aspectos negativos das guerras mostraram ao mundo uma clara
necessidade de se conhecer e estudar novas técnicas e métodos capazes de garantir a
subsistência dos seres humanos. Assim, o reconhecimento da relação existente entre a
sobrevivência das populações e os problemas ambientais internacionais fizeram com que a
nova Nações Unidas5, e suas respectivas agências, somente após o fim da segunda guerra,
tomassem para si a iniciativa de realizar conferências técnico-científicas. Estas pretendiam,
5 Nesse contexto, faz-se referência à Organização das Nações Unidas com uma estrutura organizacional renovada, mais preocupada com as questões ambientais e percebendo-as de forma mais ampla e abrangente.
11
entre outros temas, focalizar a importância da conservação e do uso eficiente dos recursos
naturais, visando aumentar o fornecimento de alimentos, a proteção da cobertura vegetal e a
correção de técnicas agrícolas inadequadas.
Para os economistas, e para os cientistas de então, estava evidente que a má gestão dos
recursos naturais e o aumento da população, eram obstáculos que impediam a solução da
crise de alimentos. Opiniões e experiências foram registradas por diversos cientistas como
Fairfield Osborn, em Our Plundered Planet (1948) e em The Limits of the Earth (1951), William
Vogt, em Road to Survival (1948) e John Boyd Orr, em The White Man‘s Dillema: Food and the
Future (1953) (apud McCORMICK, 1992).
Os cientistas tiveram, e continuam tendo, papel fundamental, tanto na fase de
transição, que antecede a tomada de consciência política pelas autoridades de Estado, como
na inserção dos problemas ambientais nas agendas políticas dos principais países.
Foi nessa época que o ser humano passou a ser o centro das atenções do movimento
ambientalista, agregando às questões ambientais os aspectos sociais, econômicos e políticos.
2.1.3 - As forças propulsoras do novo ambientalismo
As conclusões a que chegaram os estudos que marcaram a fase anteriormente descrita
do movimento ambientalista tinham características apocalípticas. Isso porque as previsões
eram apresentadas de forma assustadora, provocando certo pânico na sociedade. Esses
estudos atribuíam a causa da degradação ambiental, ora ao crescimento desenfreado da
população, como escreveu, em 1968, Paul R. Ehrlich, em The Population Bomb, ora à
tecnologia utilizada, conforme denunciou Rachel Carson, em 1962, em seu livro Silent Spring
e Barry Commoner, em 1966, em Science and Survival e The Closing Circle: Nature, Man and
Technology, em 1971 (apud McCORMICK, 1992).
Entre os anos 50 e meados dos anos 60 surge o “novo ambientalismo”, fase marcada
pela contribuição dada pelos cientistas que, com sua visão mais ampla e multidisciplinar,
questionavam além das atitudes humanas em relação à Terra, o modelo capitalista de
desenvolvimento praticado na época.
No entanto, apesar dessa visão multidisciplinar e global dos anos 50-60, na opinião de
Héctor Leis (1999), parece ter havido um retrocesso, pois, hoje, grande parte da sociedade
percebe os problemas ambientais de forma fragmentada, por exemplo, desconhecessem a
12
relação que existe entre a geração crescente de resíduos sólidos e a contaminação dos
recursos hídricos ou o aquecimento global do planeta.
Com essa visão mais abrangente, o movimento ambientalista dos anos 50-60 recebeu
total apoio da sociedade e tornou-se mais atuante e capaz de exercer mais pressão sobre o
segmento político. Assim, nos países onde o movimento ambientalista se fortalecia com o
apoio dos grupos organizados, como as organizações não-governamentais ambientalistas, a
classe política sentia-se forçada a assumir as suas responsabilidades na liderança dos
processos de formulação de leis e políticas públicas, que garantissem a salvaguarda dos
recursos naturais e a qualidade de vida da população.
Com o início da era atômica, que representava grande ameaça, e da ocorrência de
outros desastres ambientais e a eminência de novas guerras, a classe política e a científica
eram influenciadas e procuravam unir seus esforços. A mídia relatava, com detalhes, os
grandes acidentes ambientais ocorridos nas décadas de 60-70. Alguns, com conseqüências
sentidas de modo mais amplo, como foi a seqüência de erros em testes nucleares ocorrida
entre 1945 e 1962. Em 1954, o teste com uma bomba de hidrogênio americana de código
BRAVO, realizada no Atol de Bikini, no Pacífico Ocidental, espalhou partículas e
contaminou cerca de 18 mil quilômetros quadrados de oceano. Em 1967, o desastre com o
navio petroleiro Torrey Canyon, no Canal da Mancha, tingiu o litoral da Cornualha, com 117
mil toneladas de óleo cru. No Japão, na década de 70, dois graves acontecimentos custaram
as vidas de adultos e crianças: a intoxicação química causada pelo mercúrio residual
despejado na Baía de Minamata - conhecida por “doença de Minamata”- e nos rios que
abasteciam a cidade de Niigata. Ambas levaram à morte dezenas de pessoas. Além desses,
inúmeros acontecimentos da época mostraram a incapacidade dos governos em gerenciar os
problemas ambientais (McCORMICK, 1992:71-74).
Assim, já nos anos 70, a crise ambiental era de conhecimento público. Os trabalhos
científicos eram mais bem fundamentados e os prognósticos6 pesavam sobre os governantes
e sobre os políticos. Eles começaram a perceber que a sensação de bem-estar proporcionada
pelo avanço tecnológico era falsa. Para McCormick (1992:79) “houve por volta de 1970 uma
revolução nas atitudes ambientais”.
6 Em Only one Earth, os cientistas Barbara Ward e René Dubois, em 1972, faziam previsões futurísticas de como estaria o mundo em termos de ocupação e ritmo de desenvolvimento.
13
Foi em 22 de abril de 1970 que, idealizada pelo senador norte-americano Gaylord
Nelson, aconteceu a maior demonstração americana de preocupação com o meio ambiente.
Financiados com verbas federais, ocorrem, em todo o país, comícios, palestras e passeatas.
Até o Congresso norte-americano entrou em recesso. Essa manifestação pública levou às
ruas mais de cem mil pessoas, somente em Nova York, consagrando-se assim o “Dia da
Terra”.
Em 1972, o relatório publicado por estudiosos integrantes do chamado “Clube de
Roma” 7 , sob o título de Os Limites do Crescimento (MEADOWS et. al., 1972), não
permitia mais esconder as evidências de que algo precisava ser feito antes que a miséria,
a fome e o esgotamento das riquezas naturais se tornassem um processo irreversível.
Também a Europa passou por momentos semelhantes, influenciados pelos
acontecimentos norte-americanos. Na Inglaterra, em 1972, consagrou-se o trabalho
publicado pelo The Ecologist: A Blueprint for Survival (apud McCORMICK,1992), inspirado no
relatório do Clube de Roma, no qual eram feitas recomendações mais radicais sobre as
questões peculiares à Inglaterra.
Esses dois relatórios sugeriam que a busca do consenso e do equilíbrio entre países
ricos e pobres, atribuição dos políticos e tecnocratas, era um desafio. Além disso, requeriam
ações internacionais de longo prazo, concentradas em questões globais.
2.1.4 - O papel dos governos: o resultado dos esforços
As posições radicais do movimento ambientalista dos anos 60 foram necessárias,
sobretudo para chamar a atenção para os problemas até então ignorados pelos setores
econômico e político. O radicalismo daqueles anos pretendia forçar os segmentos envolvidos
com a problemática ambiental a encontrarem soluções, principalmente no tocante aos
aspectos sociais dos países em desenvolvimento (LEIS, 1999: 84-87). Permitiram, também,
7 O “Clube de Roma” é formado por um grupo multidisciplinar de profissionais (neo)malthusianos, preocupados com a governabilidade dos problemas globais, que propunham o crescimento zero, em relação tanto ao crescimento populacional, quanto à economia. Criado em 1968, em decorrência de um encontro técnico informal realizado em Roma, tendo como objetivo central a busca de soluções para problemas (dentre eles os ambientais) e, como princípio, uma visão global e interdisciplinar. Esse estudo científico, denominado Os limites do crescimento, usava modelos e técnicas consideradas avançadas para a época, pois empregavam computadores e dados altamente confiáveis. No entanto, na opinião de outros estudiosos, ficaram de fora desse estudo as variáveis relativas à previsibilidade do comportamento humano, às mudanças dos valores e às aspirações humanas.
14
reunir governos para negociar e traçar planos futuros, levando em consideração os múltiplos
aspectos e as especificidades do Norte e do Sul.
Iniciam-se assim, em nível internacional, as primeiras ações de mobilização de
âmbito global, em prol de um outro modelo de desenvolvimento compatível com as
necessidades e com as diferenças existentes entre os países ricos e os pobres.
A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em
Estocolmo, em 1972, é considerada o marco internacional das discussões dos problemas
ambientais globais, pois focaliza, de forma integrada, as questões ambientais, econômicas e
sociais, inserindo-as no cenário político mundial. Buscou convergir a atenção e os interesses
dos governos do Norte e do Sul e da opinião pública, propondo acordos e cooperações
técnicas entre as Nações, comprometendo-as com a promoção da integridade do meio
ambiente e a melhoria das condições de vida dos povos mais pobres. Para McCormick
(1992:15), “pela primeira vez a humanidade foi despertada para a verdade básica de que a
natureza é finita e que o uso equivocado da biosfera ameaça, em última análise, a própria
existência humana”.
2.1.5 - O papel da sociedade: é tempo de mobilizar
Teve mérito, em Estocolmo, o estabelecimento dos princípios básicos para um outro
modelo de desenvolvimento econômico norteado pelas discussões dos problemas
ambientais. Isso representou uma contribuição para o aumento da consciência ambiental dos
governos, e encorajou-os a tornar o meio ambiente uma questão política. Destaque especial
foi dado ao desenvolvimento econômico, compatível com a preservação e conservação da
natureza.
O saldo de Estocolmo (1972) foi positivo, tanto para os integrantes dos movimentos
ambientalistas em todas as partes do mundo, quanto para os governos e a opinião pública,
em geral. A Declaração de Estocolmo, com a lista dos Princípios8 (voltado aos governos) e a
8 Veja no site http://www.dhnet.org.br/direitos/sip/onu/doc/estoc72.html a íntegra da Declaração de Estocolmo e os 26 Princípios resultantes da Conferência de 1972.
15
criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), são importantes
resultados dessa Conferência.
No Brasil, segundo Guimarães (apud EGLER, 1998), antes mesmo da Conferência de
Estocolmo já havia, por parte de autoridades do alto escalão do governo, uma preocupação
com as questões ambientais. Essa informação pode ser comprovada pelo conteúdo da
Exposição de Motivos - EM No 100/71 - assinada pelo então Presidente do Conselho de
Segurança Nacional (CSN), General João Baptista de Oliveira Figueiredo, na qual
recomendava ao Presidente da República a criação de uma agência especializada em questões
ambientais.
Havia, no entanto, certa resistência entre alguns segmentos, no tocante às questões
ambientais, pois as forças políticas e as econômicas da época se opunham às medidas de
controle da utilização dos recursos naturais. O país precisa crescer e desenvolver a
agricultura e a indústria.
A Conferência de Estocolmo acontece em 1972, e o Brasil se fez representar. Esse
fato, interpretado como a entrada do tema ambiental no cenário brasileiro, é considerado,
por alguns autores, um marco nacional. No ano seguinte à Conferência, em 1973, o governo
do Presidente Ernesto Geisel decide criar, na instância federal, uma instituição ambiental que
se encarregasse de analisar melhor a instalação dos grandes empreendimentos. E foi nesse
cenário político que as primeiras ações relativas à proteção do meio ambiente começam a ser
adotadas. Ações essas que marcaram o início discreto de um arcabouço político-institucional,
legal e técnico9.
O movimento ambientalista, nacional e internacional, alcançou seus objetivos, pois
além de contar com o apoio da sociedade, havia governantes que se mostravam conscientes
dos problemas. Após Estocolmo (1972), ações importantes foram registradas tais como: i) a
elaboração e a aprovação de legislações ambientais; ii) a criação de órgãos ambientais
governamentais; iii) o aumento do número de organizações não-governamentais; iv) a maior
divulgação pela mídia dos problemas ambientais; v) a criação de partidos políticos ‘verdes’;
vi) a incorporação do tema às demais políticas públicas e outros.
A realização da Conferência de Estocolmo, seus acordos e convenções representam
o coroamento dos anos de luta dos integrantes dos movimentos ambientalistas em todo o
9 Leia mais detalhes no Anexo I
16
mundo. Estes, por quase 60 anos, esperavam por tal momento. Havia, porém, por parte de
todos, a consciência de que ainda muito deveria ser feito. A continuidade da mobilização e
do envolvimento da sociedade não poderia parar. As ações de todos os governantes
precisavam ser compatíveis com os discursos lá proferidos.
2.2 - REVENDO OS VALORES E AS PRIORIDADES
As ações adotadas após a Conferência de Estocolmo pareciam não atender as
expectativas dos ambientalistas e, na opinião dos cientistas e estudiosos, o modelo de
desenvolvimento precisava ser mudado. A pressão sobre os recursos naturais necessitava ser
reduzida e o setor produtivo deveria desenvolver novos processos, menos perdulários,
sobretudo em termos dos recursos naturais. Porém, os países ricos não aceitam diminuir sua
produção e tampouco mudar seus hábitos de consumo e seus confortos. Os países em
desenvolvimento, por sua vez, sentem-se pressionados para obter divisas, destinadas ao
pagamento de seus endividamentos externos. Os governos buscam garantir o financiamento
do seu próprio desenvolvimento e não têm outra alternativa senão a de aumentar a
exploração dos recursos naturais.
Esse era o cenário mundial, anos após a Conferência de Estocolmo, e em
decorrência desse impasse e da irredutibilidade por parte dos países ricos, a conservação do
capital ecológico do Planeta é colocada em xeque: de um lado estava a sobrevivência dos
habitantes do hemisfério Sul, do outro, o comodismo do hemisfério Norte.
Torna-se novamente evidente, uma década depois da Conferência, a premência em
se rever valores e estabelecer prioridades que atendessem de forma justa aos anseios e às
carências dos seres humanos, do presente e do futuro. Um desafio global que enseja a
mudança do enfoque, principalmente no tocante aos aspectos sociais e produtivos. Como
reforça Pádua (1999), o desafio está na busca de bases mais realistas para o debate sobre a
sustentabilidade do modelo econômico: “A busca da sustentabilidade requer mudanças
radicais que, necessariamente, incluem transformações radicais na estrutura social e nos
padrões de produção e consumo” (PÁDUA, 1999: 26).
17
2.2.1 - Mudando o enfoque: “Nosso Futuro Comum”
Como já apontado, muitos dos problemas ambientais não são apenas questões
técnicas, mas envolvem, entre outros aspectos, debates políticos, alternativas éticas,
comportamento humano, trocas econômicas, revisão de valores, estabelecimento de
prioridades, conhecimento científico, cooperação e, sobretudo, a percepção da dimensão
social.
Para compreender a complexa dimensão social, presente na maior parte das questões
ambientais torna-se essencial, e extremamente valiosa, uma análise ampla e cuidadosa dos
principais problemas ambientais e do modelo de desenvolvimento. Para proceder a essa
análise, a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criada pela
Organização das Nações Unidas (ONU), em 1983, sob a presidência da Primeira-Ministra da
Noruega, Gro Harlem Brundtland, publicou, em 1987, o relatório conhecido como “Nosso
Futuro Comum” (CMMAD, 1988). Neste documento, estão reunidas informações técnicas,
opiniões e avaliações dos dados relativos à pressão sobre os recursos naturais e a sua
disponibilidade. Trata-se de um verdadeiro balanço dos estágios alcançados, até então, pelos
diversos segmentos que interferem na qualidade ambiental do Planeta (CMMAD, 1988).
Esse relatório deixou evidente a importância da vinculação entre a área econômica e
ambiental, permitindo aos governos e à sociedade assumirem suas respectivas
responsabilidades para com os danos ao meio ambiente e para com as políticas/atitudes que
os causam. Tornou-se visível a preocupação mundial em busca de outro modelo de
desenvolvimento, viável economicamente, adequado do ponto de vista ambiental,
socialmente justo e capaz de garantir a manutenção da qualidade de vida das futuras
gerações.
Um novo pacto mundial se fazia necessário, visando estabelecer novos acordos
capazes de reverter a situação de comprometimento dos recursos naturais. Assim, vinte anos
após a Conferência de Estocolmo, reuniu-se no Rio de Janeiro, mais de uma centena de
Nações para firmar as bases desse novo pacto.
A Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, ou
Rio-92, como ficou conhecida, deu origem a uma agenda global, conhecida por Agenda 21,
onde ficaram consolidadas as ações capazes de proporcionar mudanças no velho paradigma
18
de desenvolvimento econômico, priorizando a cooperação entre os países mais e menos
desenvolvidos e a mobilização mundial para a revisão dos modelos produtivos.
Enquanto em 1972, em Estocolmo, somente 500 entidades da sociedade civil
compareceram à Conferência, em 1992 foi registrada a presença de cerca de 4.000,
provenientes de todas as partes do mundo. Isso refletiu, como bem salienta Barbiere (1994:
46), “a ampliação da conscientização em nível mundial, da necessidade de implementar outro
estilo de desenvolvimento”.
Essa mobilização envolveu todos os segmentos da sociedade para o uso otimizado
dos recursos naturais e a diminuição das desigualdades sociais.
2.2.2 - Mobilizar é a palavra de ordem
Não obstante todos os avanços alcançados pelo setor das comunicações do mundo
moderno, pode-se observar que a necessidade de um novo paradigma ainda não alcançou a
consciência da maior parte da população mundial.
Mais sério ainda é o fato de que, apesar de boa parcela da sociedade ter
conhecimento da necessidade de preservar o meio ambiente, a devastação avança a um ritmo
acelerado. E isso, não só pela ausência de políticas efetivas de caráter preventivo, capazes de
reverterem esse quadro, como também devido à carência de normas e de procedimentos que
garantam tanto a implementação de novos padrões de consumo e de produção, quanto a
fiscalização eficiente, sobretudo do cumprimento das exigências legais.
Cabe, portanto, neste momento, perguntar qual é o papel do Estado ?
Compete-lhe o papel de indutor e alavancador dessa nova consciência, mobilizando,
de várias formas, os mais diversos segmentos da sociedade, disseminando informações
capazes de mostrar, de modo contundente, a necessidade de serem implementados
processos produtivos e padrões de consumo mais favoráveis, tanto do ponto de vista
ambiental, como social.
Considera-se que as instituições governamentais ocupam lugar preponderante, pois
não só têm a competência como, também, a capacidade de chamar para si o desafio de
promover um amplo debate no seio da sociedade, elevando a consciência popular para as
conseqüências da exploração predatória e do uso perdulário e irracional dos recursos
naturais.
19
As atitudes responsáveis do governo para com as questões ambientais servem como
exemplo para o restante da sociedade.
2.2.3. Desenvolvimento sustentável: conceito ou princípio?
Atualmente, desenvolvimento sustentável é um conceito em processo de construção
(MMA, 2000: 28). Como afirma em entrevista o cientista político canadense, Phillip Le
Prestre, trata-se de um conceito muito amplo. Por isso, “permite diferentes interpretações,
ajustáveis aos objetivos imediatos de quem se propõe a trabalhar com o desenvolvimento
sustentável” (LE PRESTE, 2001: 22 a 26).
Mesmo que com diferentes enfoques, os discursos sobre o desenvolvimento
sustentável têm ocupado um espaço significativo entre os meios políticos, acadêmicos e
institucionais. Cada um desses segmentos fundamenta a construção do conceito de
desenvolvimento sustentável de acordo com os seus interesses, valores e princípios. Existe
uns, por exemplo, que defendem a idéia de ser o desenvolvimento sustentável uma forma de
dominação dos países ricos sobre os pobres; para outros, é uma valiosa oportunidade de
negócios; e existem aqueles, que acreditam ser um caminho para o surgimento de um novo
ser humano, com um novo pensar, mais harmônico com a natureza e com seus semelhantes.
Até que ponto, pensar em sustentabilidade é comum atualmente?. As pesquisas
mostram que refletir sobre o consumismo, dar preferência aos produtos ecologicamente
corretos e conhecer a contribuição social das empresas começa, lentamente, a ser uma
atitude habitual em determinadas culturas e em certas faixas etárias10.
Os discursos proferidos atualmente por políticos, governantes e técnicos, no Brasil e
em outros países, fazem, na sua grande maioria, alusão ao desenvolvimento sustentável. No
entanto, a inserção da dimensão ambiental e social nas políticas públicas, ainda não atinge a
todas as áreas de governo, sobretudo em suas próprias ações de rotina, deixando mais
evidente a contradição entre o discurso e a prática.
A mídia apresenta hoje, com mais freqüência, dados e fatos que envolvem aspectos
ambientais simples e complexos. Portanto, escreve Maurice Strong no prefácio de Sachs
10 Exemplo disso é o resultado da pesquisa on-line, realizada pelo Centro de Integração Empresa – Escola (CIEE), do Rio de Janeiro, que entrevistou estudantes (universitários em sua maioria) que acessaram àquela página da Internet. Cerca de 80 % dos entrevistados mostraram-se dispostos a pagar mais por um produto “verde” (Fonte: www.cieerj.org.br).
20
(1993), “....perdemos a inocência. Hoje sabemos que a nossa civilização e até mesmo a vida
em nosso planeta estarão condenadas, a menos que nos voltemos para o único caminho
viável, tanto para os ricos como para os pobres”.
Aos meios de comunicação, somam-se os esforços da área educacional que, de modo
significativo, vêm inserindo o tema ambiental nos currículos escolares. Hoje, nossas crianças
sabem mais sobre o meio ambiente do que nós, quando tínhamos a idade delas.
Quando formos capazes de sair da retórica e realmente adotar em nossas ações
cotidianas os princípios de sustentabilidade em suas diferentes dimensões, como sugere
Sachs (1993:24), incorporando-os aos mais diversos segmentos e concretizando os
compromissos assumidos na Agenda 21, teremos vencido os obstáculos que hoje se colocam
a nossa frente e só reforçam o chavão de que “a prática é diferente do discurso”.
21
CAPÍTULO 3
3- AGENDA 21 E A MUDANÇA DOS PADRÕES DE CONSUMO E
DE PRODUÇÃO
“Foi a tecnologia que nos permitiu voar para bem longe da Terra para apreender, de verdade, o quanto ela é preciosa.”
Dixy Lee Ray e Lou Guzzo
3.1 - CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Conforme já mencionado, a Agenda 21 reflete o consenso mundial e o compromisso
político, no mais alto nível, no que diz respeito à cooperação entre as Nações, visando a
mudança do modelo econômico de desenvolvimento. O sucesso na execução das ações
propostas é, sobretudo, de responsabilidade dos governos e, para torná-las concretas, será
inevitável que o governo adote novas estratégias, inclusive promovendo o estímulo à
participação e ao envolvimento de cada membro da sociedade.
O segmento privado vem sendo estimulado a adotar medidas eficientes que
promovam um melhor aproveitamento dos recursos naturais em seus processos de
produção, de tal forma que não prejudiquem o meio ambiente e possam, de algum modo,
contribuir para a redução das desigualdades sociais. Considerando esse contexto, nada mais
justo que também os governos adotem medidas substanciais que resultem, igualmente, no
uso mais racional dos bens naturais colocados à sua disposição, e contribuam para a
sustentabilidade ambiental e social.
Foi a partir do reconhecimento da importância de os próprios governos
demonstrarem capacidade de alcançar níveis de desempenho ambiental11, se não maiores, no
mínimo iguais aos da iniciativa privada, que os países do G -7, reunidos no Canadá, em 1995,
decidiram incluir esse assunto na pauta de reuniões da Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE).
11 A expressão desempenho ambiental, nesse contexto, refere-se ao ato ou efeito de cumprir ou executar sua obrigação ou função, atendendo, com rigor, os requisitos ambientais pré-estabelecidos.
22
Considerando que o desempenho ambiental de todos os governos é questão chave
no debate dos padrões de consumo e produção mais sustentáveis, princípio incluído nas
discussões internacionais sobre desenvolvimento sustentável, os Ministros dos Estados-
Membros do Conselho da OCDE, reunidos em fevereiro de 1996, decidiram adotar a
Recomendação que trata da adoção do programa “Improving the Environmental Performance of
Government” - Melhoria do Desempenho Ambiental do Governo - (OCDE, 1997).
Esta Recomendação12, que não é propriamente um instrumento legal, representa um
compromisso político assumido entre os governos membros da OCDE, cuja intenção, ao
adotá-la, é estimular os governos, e a própria Organização, a reduzirem ou eliminarem
impactos ambientais negativos decorrentes de suas próprias rotinas diárias (uso de energia e de
água, geração de resíduos, manutenção da frota veicular, consumo de insumos em geral,
etc.), das suas instalações físicas (conhecido como “green housekeeping” ou
conservação/manutenção predial) e dos processos de tomada de decisão (OCDE, op cit).
A Recomendação, direcionada aos governos federais, sugere o desdobramento em
nível local, e foi motivada, entre outras, pelas seguintes razões:
a) a importância do efeito moral do governo na liderança de processos de
inclusão da variável ambiental em todas as suas atividades;
b) o papel de consumidor e produtor de bens e serviços desempenhado pelos
governos;
c) o papel decisivo da sua participação na consolidação e adoção de padrões de
consumo e produção mais sustentáveis;
d) os compromissos assumidos na Rio-92 e na reunião da Comissão de
Desenvolvimento Sustentável da ONU, em 1995, sobre as mudanças dos
padrões de consumo e produção;
e) o melhor desempenho ambiental dos governos resulta em benefícios
ambientais e sociais e em redução de custos.
As recomendações feitas pelos países membros do Conselho da OCDE têm como
base os princípios estabelecidos no Capítulo 4 da Agenda 21, que se referem à mudança dos
padrões de consumo (veja o Quadro 3.1). Esse tema, por ser muito abrangente, está presente
nos outros capítulos da Agenda 21, em especial nos que tratam da energia, dos transportes,
12 A íntegra desse documento pode ser encontrada no Anexo II.
do uso da água, dos instrumentos econômicos, da transferência de tecnologia, bem como no
Capítulo 8, o qual trata da integração entre meio ambiente e desenvolvimento nos processos
de tomada de decisão.
23
Quadro 3.1
Mudança dos padrões de consumo
Capítulo 4 - Agenda 21
A título de esclarecimento, são transcritos a seguir alguns itens do Capítulo 4
da Agenda 21, os quais conferem, de forma clara, a responsabilidade de promover as
mudanças mencionadas pelos diversos segmentos da sociedade, entre eles o governo:
item 4.16 - “É possível progredir reforçando as tendências e orientações positivas que vêm emergindo como parte integrante de um processo voltado para a concretização de mudanças significativas nos padrões de consumo de indústrias, Governos, famílias e indivíduos” (Agenda 21: 42).
item 4.23 - “Os próprios Governos também desempenham um papel no consumo, especialmente nos países onde o setor público ocupa uma posição preponderante na economia, podendo exercer considerável influência tanto sobre as decisões empresariais, como sobre as opiniões do público. Conseqüentemente, esses Governos devem examinar as políticas de aquisição de suas agências e departamentos de modo a aperfeiçoar, sempre que possível, o aspecto ecológico de suas políticas de aquisição, sem prejuízo dos princípios do comércio internacional” (Agenda 21: 44).
Item 4.26 - “Os Governos e as organizações do setor privado devem promover a adoção de atitudes mais positivas em relação ao consumo sustentável por meio da educação, de programas de esclarecimento do público e outros meios, como publicidade positiva de produtos e serviços que utilizem tecnologias ambientalmente saudáveis ou estímulo a padrões sustentáveis de produção e consumo. No exame da implementação da Agenda 21 (...) desenvolvimento dessas políticas e estratégias nacionais” (Agenda 21: 45).
No momento em que diferentes países iniciam um movimento em direção à
modernização do Estado, tornando-o mais eficiente, ágil e integrado, é oportuno aproveitá-
lo para internalizar temas interdisciplinares, como é o caso das questões ambientais, e assim
consolidar o desenvolvimento sustentável.
24
Essa postura globalizada, também no setor público, é reflexo da nova economia
global pós-industrial que, apoiada no conhecimento, “desmontou” estruturas institucionais
em quase todo o mundo. Ela criou novas oportunidades e deu mais visibilidade aos
problemas que antes ficavam em segundo plano. Tal constatação é compartilhada por David
Osborne (1994: XIII), em seu livro Re-inventando o Governo, quando escreve: “os governos -
grandes e pequenos, federais, estaduais e locais, nos Estados Unidos e no resto do mundo -
já começaram a reagir”.
Promover a inserção das questões ambientais às atividades governamentais, no
processo de tomada de decisão, foi o primeiro elemento considerado durante a iniciativa de
modernizar o governo, em grande parte dos países do hemisfério Norte.
E, com essa mesma preocupação, diz o item 8.2 do Capítulo 8 da Agenda 21 –
“Integração entre Meio Ambiente e Desenvolvimento na Tomada de Decisões”:
“(...) Nos últimos anos, alguns Governos também começaram a fazer mudanças significativas nas estruturas institucionais governamentais que permitam uma consideração mais sistemática do meio ambiente no momento em que se tomam decisões de caráter econômico, social, fiscal, energético, agrícola,(...) para o meio ambiente” (Agenda 21, 2000: 113-114).
É visível, pois, a necessidade de ampliar as discussões técnicas e políticas, dando
maior suporte às iniciativas dos países que desejam cumprir seus compromissos e buscar
maior inclusão dos aspectos sociais e ambientais nas políticas e nas estruturas institucionais.
3.2 - A ESTRATÉGIA E OS ASPECTOS TÉCNICOS
De modo a colaborar com os países membros em suas iniciativas de melhoria do
desempenho ambiental das agências de governo, a OCDE se comprometeu a atuar como
incentivadora/facilitadora. Convidou o seu Comitê de Política Ambiental a dar o suporte
necessário, facilitando cooperação, troca de informações, monitoramento, elaboração de
relatórios sobre o andamento das atividades e promovendo encontros técnicos e
viabilizando a publicação de informativos. Esse Comitê também ficou responsável pelas
atividades de melhoria do desempenho ambiental da própria Organização.
25
3.2.1 - Workshop de Paris
Dentre as estratégias adotadas pela OCDE, para dar suporte aos governos dos países
membros em suas iniciativas de implementar ações visando a incorporação de critérios
ambientais às suas atividades, está a realização periódica de encontros técnicos. O primeiro
encontro técnico realizado entre os seus países membros foi presidido pela Divisão de
Estratégias Ambientais do Departamento de Meio Ambiente da Inglaterra13 e realizado de 8
a 9 de outubro de 1996, em Paris. Os registros desse encontro constam de um relatório
elaborado pela OCDE, intitulado Programme on Sustainable Consumption and Prodution
(OCDE,1997: 4) e aponta três objetivos principais:
a) a avaliação das questões chaves de curto e longo prazo, estabelecidas pela
Recomendação de 1996 do Conselho da OCDE;
b) a discussão da necessidade de buscar informações, a fim de elaborar o
relatório para a reunião do Conselho a realizar-se em 1999; e
c) a determinação de como a OCDE dará suporte mais efetivo aos governos
dos países membros na implementação de programas de melhoria do
desempenho ambiental em suas atividades de rotina.
O enfoque dado às discussões ocorridas durante esse encontro em Paris teve a
preocupação central com:
a) o estabelecimento dos limites das ações a serem adotadas em favor do meio
ambiente;
b) as questões estratégicas envolvidas na adoção das medidas propostas para as
rotinas diárias e nas instalações prediais ocupadas pelos governos;
c) a integração sistematizada das questões ambientais no processo de tomada de
decisão; e
d) as formas de monitoramento e avaliação do progresso das ações.
Os temas mais detalhadamente debatidos durante o encontro incluíram:
a) a dificuldade em definir e quantificar as metas;
b) o papel do governo como consumidor/empreendedor;
c) os limites do uso do poder de compra do Estado;
13 À época do evento, a Divisão de Estratégias Ambientais do Departamento de Meio Ambiente da Inglaterra estava sob a responsabilidade do Dr. John Stevens, o qual presidiu a reunião.
26
d) a harmonização dos conflitos legais relativos às licitações governamentais;
e) os instrumentos econômicos; e
f) as implicações sociais, ambientais e econômicas sobre o mercado.
Além desses aspectos, despertaram a atenção dos técnicos presentes, os seguintes
temas: i) a adoção de sistemas de gestão ambiental; ii) a contribuição do governo na
“abertura” de novas frentes de trabalho (alavancando novas atividades no campo social e
ambiental); iii) os efeitos de tais medidas no campo tecnológico; iv) a responsabilidade de
uma coordenação interministerial; v) o desdobramento das ações em todos os níveis de
governo; e vi) os passos para a sua implementação.
3.2.2 - Aspectos técnicos do desempenho ambiental dos governos
Em alguns países membros da OCDE, os procedimentos de melhoria do
desempenho ambiental dos órgãos de governo receberam pouca atenção no passado. Porém,
aos poucos, ações simples como a economia de energia e a reciclagem de papel, começaram
a ser incorporadas, primeiramente em caráter voluntário e com significativa ênfase
econômica.
As ações cujas decisões envolviam maiores investimentos econômicos por parte dos
governos, como a substituição de tecnologias antigas14 por novas ou de sistemas antigos por
outros mais sofisticados, eram - e em alguns casos continuam sendo - obviamente menos
atrativas, requerendo certo esforço para despertar o interesse e o compromisso dos agentes
públicos.
Outro aspecto de grande preocupação entre os países membros da OCDE foi a
definição de qual instituição de governo seria responsável pelo desdobramento dessas ações
entre os demais. Na época da reunião do Conselho da OCDE, em 1996, a incumbência de
promover as primeiras atividades de âmbito governamental, em favor do meio ambiente,
recaiu sobre as respectivas instituições federais de meio ambiente. Essa tarefa envolveu a
disponibilização de informações de como e o que fazer, apoiando tecnicamente os órgãos de
governo, interessados na elaboração de procedimentos ou planos de ação para a melhoria do
desempenho ambiental em suas atividades administrativas de rotina.
14 A expressão tecnologias antigas, nesse contexto, refere-se aos produtos ou sistemas de aquecimento/refrigeração ou de iluminação, etc que não levam em conta o consumo/uso racional de energia elétrica ou ainda de fontes de renováveis de energia.
27
Essa responsabilidade está dividida entre todos os agentes de governo, como
constam dos documentos publicados em 2000, principalmente nas Nações onde atos legais
específicos determinam a adoção de ações ambientais, minimizando as posições relutantes.
Em quase todos os países já existe uma política clara para orientar os procedimentos de
inclusão do diferencial ambiental15 nas atividades governamentais. Em poucos, como é o
caso do Canadá, da Suécia e da Dinamarca, essas medidas têm forte caráter voluntário,
porém estão conectadas a outros instrumentos legais como, por exemplo, os que tratam da
gestão de resíduos, do uso eficiente de energia, das emissões de gases do efeito estufa, etc.
Os países que iniciaram recentemente seus programas de melhoria do desempenho
ambiental, como o México, a Hungria e a Irlanda, ainda não possuem dispositivos legais ou
regulamentos formais que possam atuar sobre os órgãos governamentais.
Para alguns governos, o que antes significavam barreiras de curto prazo para atingir
grandes progressos, como dedicar tempo e recursos para treinamento de agentes públicos de
outras áreas governamentais, agora estão sendo vencidas com a introdução de novos
procedimentos e normas administrativas complementares, que incluem aspectos sociais e
ambientais.
Nos países onde são necessárias estratégias de geração de empregos, a inclusão das
considerações ambientais deve buscar atender, simultaneamente, aspectos sociais voltados
para a redução das desigualdades sociais. Um exemplo é a possibilidade de formação de
parcerias entre o governo e as associações ou cooperativas de prestadores de pequenos
serviços, os quais não requerem mão-de-obra especializada.
Sempre haverá, naturalmente, resistências por parte dos agentes públicos para se
alcançar esses objetivos. Portanto, em certas situações, torna-se necessária a adoção de
mecanismos que assegurem a internalização sistemática das considerações ambientais e
sociais no dia-a-dia do processo de tomada de decisão.
É justamente devido a essas resistências que existem opiniões controversas quanto às
vantagens e às desvantagens em se adotar métodos para monitorar e avaliar o progresso dos
órgãos governamentais (tempo e quantidades). Se por um lado, os resultados monitorados
podem ter efeitos positivos, fazendo avançar as ações, por outro, quando negativos, podem
15 A expressão diferencial ambiental, nesse contexto, refere-se a algo que diferencie, por exemplo, um procedimento administrativo de rotina de outro, cujo resultado é o mesmo, porém com vantagens visíveis do ponto de vista ambiental e/ou social. Um exemplo de fácil compreensão é o diferencial na aquisição preferencial de produtos reciclados ou com alta eficiência energética.
28
ocasionar o desânimo e o abandono do processo, sobretudo no caso dos voluntários visando
inicialmente a mudança de comportamento.
Quanto ao uso do poder de compra como um mecanismo para influenciar a
incorporação de variáveis ambientais aos produtos e serviços, e a adoção de Sistema de
Gestão Ambiental (SGA) 16, as decisões têm variado de acordo com cada instituição e cada
governo, pois dependem de suas especificidades institucionais.
Para usar o poder de compra do Estado, é preciso conhecer o produto ou o
prestador do serviço. No caso do produto, a alternativa que vem sendo adotada é a de
orientar e estimular os gestores públicos, responsáveis por essas áreas, a refletirem sobre o
ciclo de vida17 dos produtos.
Já os procedimentos que envolvem a implementação de SGA procuram mostrar as
vantagens ambientais e econômicas decorrentes da adoção de medidas preventivas e
corretivas em relação aos impactos negativos da poluição.
Para os governos que optaram por adotar ações mais simples como a redução do
consumo de energia ou a reciclagem de papel, ou mais prioritárias, devido às suas
peculiaridades, como a redução do uso de produtos tóxicos, a redução da emissão de gases
do efeito estufa e da geração de resíduos ou, ainda, o aumento de compras de produtos
ecoeficientes18, adotando procedimentos administrativos adequados, as vantagens já estão
sendo percebidas. Esses resultados permitem traçar novos objetivos a serem alcançados e,
até mesmo, quantificá-los.
O estabelecimento de metas quantitativas ou percentuais, com prazos a serem
alcançados, é mais recente. Exceções, no entanto, existem, principalmente quando se tratam
16 Sistema de Gestão Ambiental são procedimentos de gestão elaborados com o objetivo de orientar empresas que pretendam adotar medidas visando melhorar seu desempenho ambiental e obter a respectiva certificação. Esses procedimentos integram a Norma de Certificação ISO 14.001, da International Organization for Standardization. 17 Essa expressão refere-se a todas as etapas e processos de um sistema produtivo, tanto no que se refere aos produtos quanto aos serviços. Abrange toda a cadeia de produção e consumo, levando em conta a aquisição de energia, matérias-primas, produtos auxiliares, aspectos de transporte e logística, características da utilização, manuseio, embalagem, marketing, consumo, sobras, resíduos, reciclagem ou destino final. Popularmente, diz ser o ciclo que avalia o produto ou serviço “do berço ao túmulo”, do inglês : “ from the cradle to the grave” (ANDRADE, 2002). 18 Produto ecoeficiente pode ser definido como sendo todo aquele que, artesanalmente, manufaturado ou industrializado, de uso pessoal, alimentar, residencial, comercial, agrícola e industrial, seja não poluente, não tóxico, reciclável, notadamente benéfico ao meio ambiente e à saúde. Além disso, as matérias-primas e seu respectivo processo de obtenção/fabricação não devem impactar o meio ambiente. É o que hoje é chamado de “tecnologias limpas” ou “produção + limpa” (www.mma.gov.br).
29
de aspectos específicos, como é o exemplo do governo dos Estados Unidos. Este, em 1993,
decidiu priorizar a eliminação/substituição de 17 produtos químicos tóxicos usados pelo
governo. Em parceria com a indústria, fixaram prazos e percentuais de redução específicos a
fim de atender seus objetivos. Esse processo ficou conhecido como “33/50 Program” e foi de
suma importância, pois mostrou como a flexibilização no alcance de metas é fundamental e
como é necessário o entendimento com o segmento privado (OCDE, 1997: 10).
Poucos foram os países que estabeleceram metas quantificadas e prazos a serem
alcançados. Isso ocorreu devido à complexidade de mensurar as metas, pois é preciso levar
em conta diversos aspectos, tais como a inexistência de séries históricas de dados (sobre
emissões, consumo de insumos variados, geração de resíduos, gastos com serviços, perdas
em geral e outros), além das barreiras para obtê-los e a dificuldade em determinar limites
adequados. É, portanto, um grande desafio (OECD, 1997: 8 -10).
Apesar de ser um grande desafio, o Japão, por exemplo, aprovou seu plano de ação
para o programa de melhoria do desempenho ambiental dos órgãos de governo, incluindo
onze metas devidamente quantificadas, em 1995, como se verá no item 3.3.2 (b).
Objetivos implementados por meio de processos do tipo “top-down” e “botton-up” 19
foram estabelecidos pelos países que desejavam envolver tanto agentes administrativos
quanto os tomadores de decisão. Esse, por exemplo, é o caso do Canadá, que será descrito
no item 3.3.2 (a).
As experiências em fase de implementação em alguns países mostraram que os
agentes administrativos responsáveis pelas atividades de aquisição de bens desempenham
papel chave na instituição, pois são eles que asseguram a realização e o alcance de metas. Por
exemplo, a qualidade ambiental20 dos produtos adquiridos ou a compra de forma racional,
19 botton-up ou top-down: essas duas expressões em inglês podem ser usadas em diversos contextos. Neste caso, referimo-nos aos processos de mobilização e pressão que podem ser empregados por comunidades ou individualmente. No primeiro caso, refere-se a uma ação de mobilização entre pessoas de um mesmo segmento, ou com um mesmo ideal, que exercem pressão sobre as autoridades responsáveis, fazendo-as tomar providências para solucionar algo que gera incômodo, ou seja, de baixo para cima, da comunidade para as autoridades. No segundo caso, a ação se dá ao inverso, ou seja, uma pressão imposta por quem tem o poder de cima para baixo “doa a quem doer”. Um exemplo recente desse tipo de processo foi o estabelecimento de multa para aqueles que não alcançassem a meta de consumo de energia imposta pelo governo aos cidadãos, face à crise de energia ocorrida em 2001. 20 A expressão qualidade ambiental refere-se, nesse contexto, a comprovada qualidade de um produto ou de um serviço. Comprovação essa obtida mediante o atendimento de certos critérios e condicionantes pré-estabelecidas, devidamente testada, de acordo com métodos de avaliação, validados por entidades certificadoras.
30
ambas fundamentais para o exercício do chamado “consumo responsável”. Essas pessoas
são, então, o elo com a iniciativa privada, justamente quando o governo tem a intenção de
estabelecer tendências ambientais preferenciais para a aquisição de bens ou a contratação de
serviços, compatibilizando-as com os objetivos do programa de melhoria do desempenho
ambiental.
Com referência a essas metas, muitos governos contam com o apoio da OCDE, a
qual vem intensificando discussões em torno da reavaliação dos dispositivos legais que
regulamentam os procedimentos das licitações públicas. As sugestões têm se concentrado no
aprimoramento (ou até mesmo na criação) de sistemas de identificação de produtos (ou a
rotulagem ou a certificação) que atendam às características ambientais pré-fixadas e que
sejam capazes de classificá-los como ecoeficientes. Estes podem, ou não, vir a integrar a lista
de produtos preferenciais no momento das compras governamentais.
O grau de exigência, em relação às características de ecoeficiência dos produtos e
serviços, varia de acordo com cada governo, tanto no que se refere aos aspectos ambientais
como ao nível tecnológico de cada país. Uma dessas exigências é a ecoeficiência energética
dos equipamentos eletroeletrônicos, pois em decorrência da crise de energia enfrentada por
alguns países membros da OCDE, o governo exige a preferência na compra daqueles com
menor consumo energético. Esse tema tem merecido a atenção da grande maioria dos países
e da própria Organização.
Como já foi mencionado, outro instrumento importante do programa de melhoria
do desempenho ambiental dos órgãos de governo é a implementação do Sistema de Gestão
Ambiental (SGA). Trata-se de um levantamento sistematizado de informações que auxilia os
agentes públicos a definir objetivos ambientais ou padrões satisfatórios em suas atividades
diárias. É um processo semelhante ao adotado pela Norma de Certificação da ISO 14.001
que leva em consideração certas peculiaridades institucionais e culturais (por exemplo, a falsa
idéia de que, quem paga o desperdício é o governo e não o próprio agente público/cidadão),
ora difíceis de serem atingidas, ora trabalhosas para serem implementadas no âmbito
governamental.
Em 2001, a Alemanha, responsável pela preparação de procedimentos do tipo SGA,
aplicou a metodologia em seu próprio órgão federal de meio ambiente, tornando-o o
primeiro a receber a certificação ambiental específica para o setor público naquele país
(www.umweltbundesamt.de/unten.htm).
31
A motivação que leva as instituições de governo a adotarem procedimentos visando
melhorar o seu desempenho ambiental é, logicamente, diferente da que envolve a iniciativa
privada. Para os primeiros, a preocupação em prevenir riscos à saúde e à segurança pública,
dar exemplo e construir uma imagem forte perante a sociedade, alavancar novos mercados,
ampliar a oferta de empregos, contribuir para a redução das desigualdades sociais, diminuir
custos, etc., deve prevalecer ao tomarem a decisão de implementar programas dessa
natureza.
O grau de implementação das ações de melhoria do desempenho ambiental, mesmo
nas instituições onde os agentes públicos estão conscientes dos benefícios de suas iniciativas,
difere entre si, em cada um dos países membros da OCDE. A Tabela 3.1 mostra que, na
maioria dos países membros, as ações implementadas de inserção da variável ambiental são
essencialmente limitadas aos aspectos operacionais diretos intrínsecos à instituição – como o
consumo de água, de energia, a geração de resíduos, o uso de veículos, as condições prediais,
etc (OCDE, 1999: 9). A Tabela 3.1 identifica essas ações como ‘operações’. Na segunda e na
terceira coluna, é feita uma distinção entre as ações utilizadas para melhorar os trabalhos
administrativos cotidianos dos governos, ou seja, entre a tomada de decisão quanto aos
aspectos administrativos, e as utilizadas para orientar a inserção prévia da variável ambiental
nas políticas setoriais como, por exemplo, o chamado “Estudo de Impacto Ambiental
(EIA)”.
32
Tabela 3.1: Estágio das Ações
Operações Tomada de Decisão
Política de EIA
Austrália x x Áustria Bélgica Canadá x x X
Rep. Cheka Dinamarca x x
Finlândia x x França x x
Alemanha x x Grécia x x
Hungria x Islândia x x Irlanda
Itália x x Japão x x Coréia
Luxemburgo México x x
Países Baixos x x Nova Zelândia x
Noruega x x Polônia
Portugal Espanha x
Suécia x x X Suíça x x
Turquia Reino Unido* x x X
Estados Unidos x x CE x x
* Em nível local Fonte: OECD, 1999
Essa diferença torna-se menor à medida que houver maior entendimento por parte
dos governos e uma identificação clara dos fatores motivadores, reduzindo conflitos e
resistências surgidos em decorrência da internalização das considerações ambientais nos
33
processos de tomada decisão governamental. Assim, evita-se a sensação de paradoxalidade
percebida pela sociedade em relação às ações governamentais.
3.2.3 - Meio ambiente e o processo de tomada de decisão
Não resta dúvida de que a internalização da variável ambiental em todas as áreas de
governo é fundamental. Somente dessa forma as políticas setoriais contribuirão, de modo
efetivo, para a consolidação de um desenvolvimento sustentável.
A internalização, no entanto, não é uma tarefa fácil. E é por isso que Guimarães
(1991) afirma que as políticas ambientais têm sido conhecidas como as “desmancha-
prazeres”. Ao contrário das demais políticas setoriais, a ambiental é geralmente lembrada
pela sua característica negativa: aponta o que não deve ser feito, fazendo-nos perceber o lado
negativo das políticas tradicionais (MOURÃO, 1996).
Os países membros da OCDE sugerem o estabelecimento de mecanismos efetivos,
que permitam a cooperação e a troca de informações técnicas entre órgãos de governo, tais
como:
a) a capacitação dos agentes governamentais, independente das suas
competências e responsabilidades;
b) o incentivo à realização de ações ambientais em todos os níveis de decisão do
setor público; e
c) a execução de projetos pilotos em parceria com a iniciativa privada, tanto na
forma horizontal, ou seja, entre as agências de governo, como na vertical, isto
é, do governo central para o local.
Os mecanismos acima assinalados estão sendo estabelecidos de forma conjunta e,
obviamente, a OCDE sugere seja a coordenação exercida, sempre que possível, pelo mais
alto poder de decisão do país. Para ajudar os países membros a promoverem essa integração,
a OCDE publicou o guia sobre a avaliação política e o meio ambiente (OCDE/GC(97)124:
17). Este guia tem como objetivo orientar gestores públicos no monitoramento e na reflexão
constante e sistemática dos efeitos de suas próprias propostas políticas sobre o meio
ambiente.
Há países como a Holanda, por exemplo, onde em vez da coordenação ser exercida
pela mais alta autoridade do país, ela é exercida por um centro formado por representantes
dos diversos segmentos do governo, de forma a integrar as questões ambientais e apoiar
34
gestores públicos na avaliação prévia e estratégica das políticas setoriais e das conseqüências
ambientais, tanto positivas como negativas, decorrentes de suas decisões.
Alguns governos da OCDE informaram em seus relatórios parciais encaminhados à
Organização, em 1997, sobre a ocorrência de dificuldades práticas em promover essa
integração, não obstante o reconhecimento de sua importância. Uma delas é a valoração, do
ponto de vista ambiental, dos custos e dos benefícios envolvidos. Outra, é a forma
esporádica com que os ministros de meio ambiente se relacionam com os demais colegas.
Para contornar essa situação, alguns países promovem encontros regulares com a alta
administração do governo, a fim de acompanharem o processo de integração das políticas
setoriais com a política ambiental. Exemplo desse esforço nos é dado pelos Estados Unidos.
Lá, conforme consta do relatório da OCDE de 1997, a estrutura assemelhava-se a uma
“teia”, onde a posição central era ocupada pelo Presidente. Ele acompanhava o andamento
do processo de integração, por meio dos relatos feitos pelos seus assessores encarregados de
avaliar os resultados das ações de melhorias disponibilizados pelos diferentes grupos
técnicos, cada qual envolvido com temas específicos. Esses grupos técnicos
responsabilizavam-se também pela elaboração de normas, procedimentos e outros
instrumentos que facilitam a internalização dos aspectos ambientais nas atividades do
governo federal (OCDE, 1997: 18).
3.3 - A IMPLEMENTAÇÃO DE AÇÕES DE MELHORIA DO DESEMPENHO
AMBIENTAL
3.3.1 - Na OCDE enquanto organização
Em 1996, quando os países membros da OCDE concordaram em reduzir os
impactos ambientais negativos gerados em seus órgãos governamentais, a Organização
decidiu, também, adotar esses princípios, incorporando critérios ambientais em suas próprias
atividades e responsabilidades. Muito embora existissem dificuldades financeiras para a
realização de ações substanciais nesse sentido, elas não a impediram de desenvolver outras
mais simples, com um razoável retorno econômico. Em 1999, o Secretário-Geral Donald
Jonston garantiu a continuidade dos esforços, assim especificados 21:
21 A versão completa em Inglês do documento original encontra-se na página da OECD sob http://193.51.65.78/env/efficiency/gog/groecd.html
35
a) consumo de papel: i) redução em 11% no consumo total; ii) maior percentual
de material reciclado no papel consumido; iii) substituição das máquinas
copiadoras por outras com maior quantidade de itens reutilizáveis ou
reciclados; iv) redução do número de publicações e informatização de
documentos;
b) tecnologia da informação: investimento significativo na informatização,
visando melhorar os serviços prestados na distribuição de documentos
internos e externos, e na redução da duração das reuniões de corpo presente
ou na substituição por discussões eletrônicas ou vídeo conferências;
c) reciclagem de resíduos: introdução do plano de gestão de resíduos recicláveis
com ênfase nos de maior volume, em 1998/99;
d) transporte: i) redução e modernização da frota veicular, incluindo
tercerização quando necessário; ii) manutenção regular dos veículos oficiais
para evitar emissões atmosféricas e o desgaste dos mesmos; iii) eliminação de
“privilégios” para os usuários de carros particulares, incentivando o uso de
transportes de massa, ou outros, e iv) instalação de locais para o
estacionamento de bicicletas e similares;
e) administração da sede: i) adoção de medidas de eficiência energética; ii)
modernização dos sistemas de energia e outros suprimentos devido à idade
do prédio e, iii) em um prazo mais longo, está prevista a retirada dos asbestos
e a modernização do sistema de aquecimento e resfriamento.
3.3.2 - Nos países membros
Como já foi mencionado, os estágios de implementação de ações para a melhoria do
desempenho ambiental dos governos que adotaram as recomendações são distintos. Em
alguns países foi adotado um arcabouço de instrumentos legais, enquanto que em outros, as
ações vêm sendo implementadas em caráter voluntário e de forma isolada. A Tabela 3.2, a
seguir, apresenta os diferentes estágios de implementação, detalhado por tipo de ação. Essas
informações referem-se a situação dos países no ano de 1997 e foram prestadas
individualmente, por 24 dos 30 países membros, como subsídio à Diretoria do Comitê de
Política Ambiental da OCDE. À Organização coube a tarefa de compilá-las e
36
Tabela 3.2 – Áreas de atuação informadas para o Workshop
Arcabouço Ações Operacio nais Tomada de decisão SGA Compras Monitora- mento
legal/inst. Energia Água Resíduos Veículos Prédios Coordena-ção
Treinamen-to
Ações lo- cais
Austrália x x x x x x x x Áustria x x Bélgica x x x x x x x x x x Canadá x x x x x x x x x x x x
Rep. Cheka x x x Dinamarca x x x x x x x x x x
Finlândia x x x x x x x x França x x x x x x x x x
Alemanha x x x x x x x x x x x Grécia x x x x x x x x
Hungria x Islândia x x x x x x x x Irlanda
Itália x x x x x x x x x x Japão x x x x Coréia
Luxemburgo México x x x x x x x x x x
Países Baixos x x x x x x Nova Zelândia x x x
Noruega x x x x x x x x x x x Polônia x
Portugal Espanha x
Suécia x x x x x x x x x x x x Suíça x x
Turquia Reino Unido* x x x x x x x x x x x x
Estados Unidos
x x x x x x x
Comunidade Européia
x x x x x x x x x
(*)Nota: Dados obtidos nos Seminários de Estocolmo e Biel (Suiça), ambos realizados em1998 Fonte: OECD, 1999
37
apresentá-las no relatório final apresentado ao Conselho da OCDE, na reunião realizada em
1999.
Atualmente, a maioria dos governos concentram seus esforços no uso do seu poder
de compra/contratação de serviços e na implantação de sistema de gestão ambiental nas
instituições públicas. Essas ações se justificam, pois, segundo as informações
disponibilizadas pela OECD, em 1999, somente as compras públicas/contratação de
serviços feitas pela área federal respondem a uma média de 30% do total movimentado pelos
governos dos países membros (C(99)33/FINAL:35).
Segundo dados fornecidos pela OCDE, em 1997, as compras e as contratações
públicas representavam os seguintes percentuais em relação com o Produto Interno Bruto:
Quadro 3.2
Percentuais das compras públicas em relação ao PIB
Canadá 17% França 15%
Alemanha 13% Itália 13%
Japão 7% Inglaterra 17%
Estados Unidos 14%
(Fonte: Bundesumweltministerium, 1999: 15)
Uma das principais atividades de âmbito internacional estruturada pela OECD, em
1997, foi a criação das redes (network) para consultas sobre produtos ambientalmente
corretos. A rede européia, por exemplo, dá apoio aos gestores públicos e a outros
interessados e orienta as iniciativas dos governos no tocante aos processos de licitação –
http://www.epe.be. No Japão, além da rede criada em 1996, foi lançado também o livro
“Environmental Data Book for Product Seletion”. Na Aústria, a redenet - http://www.cis.tu-
graz.ac.at/ifz/bsa/ fornece informações técnicas sobre produtos disponíveis no mercado. A
Suíça, os Estados Unidos e o Canadá também possuem redes semelhantes
(BUNDESUMWELTMINISTERIUM, 1999: 39).
38
De modo a proporcionar ao leitor o conhecimento do conteúdo e da abrangência
dos programas de melhoria do desempenho ambiental dos países membros da OCDE
escolheu-se dois países, cujos estágios de implementação diferem entre si, e passa-se a
apresentar as principais ações adotadas:
3.3.2.(a) Canadá
No Canadá, a adoção dessas ações é compulsória. No entanto, o seu efeito legal se
dá indiretamente, por meio de outros instrumentos legais, em áreas específicas, como, por
exemplo: na eficiência energética, na gestão de resíduos sólidos, nas licitações públicas e nos
protocolos e convenções internacionais.
Cada órgão do governo federal deve elaborar seu plano de ação individual, com base
nos princípios do desenvolvimento sustentável.
Para apoiar tais ações, existe uma preocupação com a publicação e a disponibilização
de grande número de materiais informativos que visam estimular à adesão ao programa e
facilitar a implementação pelos órgãos de governo. Os materiais informativos contêm desde
orientações básicas até um significativo número de dados e esclarecimentos acessíveis a todo
e qualquer servidor público que tenha interesse sobre o assunto.
As ações concentraram-se, basicamente, nos itens descritos abaixo:
a) consumo de energia: i) 20% de redução em relação ao consumo em 1990, até 2005,
nas operações federais; ii) 15-20% de substituição por energia de fontes renováveis
(energia solar, energia eólica, energia de biomassa, etc.) até 2010, na Agência de Meio
Ambiente; iii) 4.000 prédios federais, em 1997, participando do programa FBI
(Federal Buildings Iniciative) de eficiência energética (isso representa economia de
CAN$ 160 milhões ao ano ou 25% da conta anual de energia); e, iv) até 2010, 75%
dos prédios federais estarão enquadrados nos requisitos do FBI e, com isso, é
esperada a redução de 20,7 % dos níveis de emissões de gases do efeito estufa;
b) consumo de água: o consumo de água pelo governo não despertou ainda a atenção
dos responsáveis pelos programas. Desde 1995, vêm sendo adotadas as “boas
práticas” em todos os segmentos. Estudos elaborados revelam um potencial de
economia de recursos da ordem de 45%, o que lhe possibilita amortizar em oito
39
meses as despesas com melhoria do desempenho. As iniciativas nesse sentido são de
responsabilidade de cada unidade governamental;
c) gestão dos resíduos: i) 50 % de redução dos resíduos enviados para aterros, até o ano
2000 (lei de 1988); ii) diminuição do consumo de produtos e da geração de resíduos,
com aumento da reciclagem de papel, móveis, equipamentos, restos de construção,
resíduos orgânicos, sucatas de veículos e seus acessórios, etc.; iii) eliminação,
substituição ou redução de resíduos específicos, como os radioativos, os de produtos
químicos tóxicos, os de medicamentos, os de materiais bélicos, os agrícolas, etc.; iv)
adoção de um instrumento legal voltado às ações de governo quanto à geração de
resíduos, o aumento de parcerias com outros segmentos, a inclusão de
condicionantes ambientais nas licitações públicas e o treinamento e a capacitação de
agentes públicos;
d) frota veicular e transportes: i) a lei de combustíveis alternativos de 1995 determina
que 60% e 75% dos veículos adquiridos em 1998/1999 e, em 1999/2000,
respectivamente, deverão estar operando com combustível alternativo (de origem
vegetal); ii) o governo federal reduziu 30 % nas emissões de gases do efeito estufa em
suas atividades, em 2000; iii) 2% da frota veicular antiga do governo federal usa
combustível alternativo, desde 1995/1996; iv) redução de 45% do volume de
combustível e 9,8 % do tamanho da frota veicular alcançado até 1997; v) 6,8% de
economia de combustível decorrente da melhoria da manutenção veicular e de
práticas de direção, em 1997, com previsão de crescimento para 11,1%, em 2010;
e) construções e reformas prediais: i) estabelecimento de normas contendo princípios
ambientais para novas construções e reformas em prédios próprios ou alugados pelo
governo; ii) elaboração de diversos tipos de instrumentos técnicos para encorajar e
orientar agentes de governo a construir ou renovar prédios, com a inclusão da
variável ambiental (“The Green Office Plan”, “National Master Specification”,
“Environmentally Responsible Construction and Renovation”, “Sustainable Design of Office
Buildings”); iii) promoção do concurso Green Building Challenge, iniciado em 1998, em
nível nacional e internacional, realizado a cada dois anos; e iv) adoção de leis
dispondo sobre a prevenção da poluição pelo uso de materiais livres de substâncias
que destroem a camada de ozônio ou contribuem para o efeito estufa;
40
f) treinamento e fortalecimento do processo de tomada de decisão: i) mecanismos de
coordenação e consultoria, com a criação de comitês no Parlamento e no Executivo
responsáveis pela coordenação intergovernamental, promovendo discussões,
palestras e incentivando a adoção de ações práticas; ii) criação da agência específica
para dar apoio e orientação aos demais órgãos de governo, em seus projetos,
desenvolvendo novas metodologias para conduzir a elaboração de relatórios
ambientais sobre as políticas e programas a serem propostos pelo governo federal;
iii) capacitação e treinamento dos servidores públicos que, por ser área prioritária,
deverá ser realizada por cada órgão de governo, com programas específicos, tanto
em níveis mais simples quanto nos mais complexos, de acordo com o grau de
envolvimento e responsabilidade, apoiado pelos citados comitês criados com esse
objetivo; iv) promoção de encontros técnicos e outros eventos intergovernamentais;
v) desdobramento das ações em nível local, encorajado pelo governo federal a
adoção de sistema de gestão ambiental, difundindo boas práticas, disponibilizando
técnicos, instrumentos de trabalho e materiais informativos; vi) a criação do “Clube
20%”, em trinta municípios, com o objetivo de reduzir as emissões de gases do efeito
estufa em 20% e de implementar programas de reciclagem em várias comunidades;
g) Sistema de Gestão Ambiental (SGA): i) adoção de medidas para enfrentar as
barreiras institucionais, financeiras e culturais; ii) estabelecimento, das boas práticas e
programas de prevenção da poluição para acelerar o processo; iii) instituídas, em
1998, 28 estratégias federais para o desenvolvimento sustentável, dentre as quais a
adoção de SGA para as agências de governo, que servem como exercício prévio; iv)
aplicação do SGA, por meio de processos tipo top-down e tipo botton-up, para integrar
os critérios ambientais, em todos os níveis de responsabilidades;
h) licitações públicas: i) fortalecimento do sistema de rotulagem ambiental; ii)
elaboração de guias, catálogos e publicações; iii) seleção de critérios ambientais; iv)
treinamento e capacitação sobre análise do ciclo de vida de produtos, etc., visando
aumentar a inclusão de variáveis ambientais nas compras e na contratação de
serviços; v) seleção preferencial de produtos de limpeza, de material de construção e
demolição, produtos de iluminação com eficiência energética, veículos, óleo de
41
motor, aditivos, óleos sintéticos, tintas, papéis, papelões, plásticos, borrachas e
sistema de embalagem;
i) monitoramento e avaliação: i) realização do monitoramento dos impactos ambientais
relativos à frota veicular; ii) em execução a definição de indicadores e de métodos
práticos de monitoramento para dez itens ambientais; iii) centralização dos resultados
no Comitê de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do governo
canadense.
3.3.2 (b) Japão
O primeiro plano de ação adotado pelo governo desse país é de 1995 e, já naquela
época, constavam do plano onze objetivos quantificáveis a serem alcançados até o final do
ano fiscal de 2000. A expectativa era, além de reduzir a pressão sobre o meio ambiente,
realçar as ações dos governos locais e as parcerias com os empreendimentos comerciais e
com os cidadãos.
A escolha dos objetivos ou metas a serem alcançadas e as respectivas quantificações
foram estabelecidas pelo órgão federal de meio ambiente, tendo como base os estudos dos
seus próprios padrões de consumo, com o consenso do governo japonês, e homologadas
pela autoridade máxima, sob a forma de lei.
O plano permitia algumas flexibilidades como, por exemplo, que as unidades de
governo localizadas fora do Japão e as instituições especiais, tais como defesa, correios,
prisões e organismos meteorológicos, adaptassem as metas às suas peculiaridades,
elaborando seus próprios planos e os implementando conforme seu ritmo.
Cada órgão governamental deve, portanto, desenvolver seus mecanismos de
avaliação dos resultados e, caso necessário, promover a revisão de suas ações.
No primeiro plano, o governo japonês não fez nenhuma estimativa oficial de custos
de implementação, pois grande parte das ações como a eficiência energética e hídrica, não
necessitavam investimentos, apenas correção de comportamento dos usuários. No entanto,
o mesmo não aconteceu para a redução da emissão de gases veiculares. Para atendê-la, foi
necessário investir recursos adicionais, além de enfrentar algumas resistências no campo
42
comportamental. Essa meta foi quantificada com base nos dados coletados sobre tendência
de consumo versus emissão de CO2, em todos os órgãos federais do governo. Os dados
foram colocados à disposição do público e integrados aos relatórios anuais.
A fim de estimular as agências locais a adotarem o plano de ação, os órgãos federais
realizaram uma campanha, em âmbito nacional, nas onze maiores cidades do Japão. Assim,
os agentes públicos puderam melhor entender os motivos e os fundamentos nele contidos,
alcançando mais êxito na sua implementação.
A seguir, são enumeradas as onze metas estabelecidas no primeiro plano de ação,
cujo prazo para atendimento foi o final do ano fiscal de 2000:
a) 80%, no mínimo, de redução de polpa virgem contida nos papéis consumidos pelo
governo;
b) 10% da frota de veículos do governo com baixo nível de emissão veicular de gases;
c) 0% de crescimento no volume total do consumo de papel;
d) 10% de redução do volume de resíduos de construção;
e) 10% de redução no consumo total de energia elétrica;
f) 10% de redução do consumo total de água;
g) 10% de redução no volume de combustível dos veículos governamentais;
h) 10% de redução no volume de consumo de combustível nos prédios do governo;
i) 25% de redução no volume de resíduos gerados nos prédios do governo;
j) 30% de redução no volume de resíduos incinerados;
Foi estabelecido que os limites das emissões de CO2 gerados nos trabalhos
administrativos diretos ou indiretos devem atender ao programa de ação sobre redução do
aquecimento global.
Em junho de 1998, as autoridades japonesas, responsáveis pela promoção de
medidas preventivas contra o aquecimento global, introduziram novas metas:
a) uso de energia solar em instalações e escolas públicas;
b) aquisição de novos tipos de veículos com maior eficiência energética e baixa
emissão de gases do efeito estufa;
c) incentivo ao uso de bicicletas para curtas distâncias por parte dos agentes públicos;
d) proibição da movimentação da frota veicular toda a primeira segunda-feira do mês;
43
e) recomendação de uso preferencial de certos produtos menos agressivos ao meio
ambiente na área de transportes;
f) adoção da aquisição de produtos preferenciais nas compras do governo, tais como,
papel reciclado, combustíveis alternativos, equipamentos de automação de
escritórios, máquinas de lavar roupas (energia e água), aparelhos de ar
condicionado, veículos, máquinas automáticas de venda ou prestação de serviços
públicos, equipamentos antipoluição e material de construção (OECD, 1999: 39).
As informações contidas nesse capítulo permitem avaliar a forma como os governos
dos países membros da OECD vêm conduzindo os seus processos de inserção da variável
ambiental nas atividades cotidianas e nas políticas setoriais. É evidente, que os governos
podem e devem dar a sua contribuição em direção à promoção de mudança dos padrões de
consumo e produção e, conseqüentemente, alcançar resultados ainda mais compatíveis com
os princípios do desenvolvimento sustentável.
Os exemplos detalhados referem-se a dois países do chamado G -7, Canadá e Japão,
importantes atores no atual cenário político-mundial, cujas ações vêm sendo seguidas por
outros integrantes da Organização, que as adotam de acordo com as suas respectivas
peculiaridades.
O papel estratégico de indutor exercido pelo governo somado ao efeito
demonstrativo de suas ações perante a sociedade, não podem ser desprezados. O esforço
para mudar os atuais padrões insustentáveis de consumo deverá ser de todos, ricos e pobres,
respeitadas as devidas diferenças e prioridades.
44
CAPÍTULO 4
4 - UMA QUESTÃO DE AGENDA
“É verdade, o homem pode ser, e tem sido, muito destruidor, mas os homens também aprendem”.
Dixy Lee Ray e Lou Guzzo
Este capítulo apresenta a fundamentação teórica relativa à promoção de mudanças
por meio da adoção de políticas públicas. De fato, só há necessidade de se promover
mudanças onde existam “problemas”, ou seja, obstáculos para o alcance de demandas da
sociedade ou de algum segmento da mesma. Existe um longo e complexo caminho entre a
percepção de um problema e a sua solução. Trata-se de um processo árduo e difícil, cujo
resultado, na maioria dos casos, se consubstancia com a elaboração de uma política pública.
Um aspecto relevante que precede a formulação de políticas públicas é a maneira
pela qual um determinado assunto torna-se alvo do interesse dos governantes e governados,
e, em seguida, ingressa no processo de formulação de políticas. A análise deste processo,
usando diferentes pontos de vista, vem sendo discutida e estudada por diversos autores
como, por exemplo, Kingdon (1994), Parsons (1995), Allison (1971), Weale (1992), Ham &
Hill (1993), Bürs & Barlett (1993), etc. (apud EGLER, 1998). Dentre os modelos desses
estudiosos, será analisado, no desenvolvimento desse trabalho, o de John W. Kingdon,
focalizando a chamada “teoria da definição da agenda” ou “agenda setting”, que dá ênfase à
forma como ocorre a inclusão de um determinado tema na pauta das discussões do governo.
Outro modelo analisado é o de Patrícia Ingraham. Esta autora ressalta que a importância da
fase preparatória ou da chamada “modelagem da política”, “policy design”, está na
especificação das alternativas e na escolha da melhor solução. Com isso, aumenta-se a
possibilidade de evitar ou de reduzir os riscos de incertezas e fracassos, que rondam as
políticas públicas.
Esses dois modelos teóricos, ao lado de um processo de mobilização dos atores
envolvidos, foram escolhidos porque se aproximam do objetivo desta dissertação, cuja
intenção é chamar a atenção dos agentes de governo para o tema “mudança dos padrões de
consumo e de produção”, iniciando-o com a inserção da variável ambiental nas respectivas
45
atividades do governo, atitude essa que serve como exemplo para os outros segmentos da
sociedade.
O sucesso desses processos depende, é claro, do modo como são conduzidas as
inúmeras questões que exercem interferência ao longo desse caminho.
4.1 - AS POLÍTICAS PÚBLICAS
Por políticas públicas entende-se o conjunto de atividades realizadas pelo Estado,
destinadas à execução de tarefas consideradas de interesse público (MOURÃO, 1996).
Os estudos sobre políticas públicas têm uma longa história e um passado curto,
como nota Peter deLeon (1994: 77-95). Ou seja, as políticas governamentais têm sido objeto
de muitos estudos políticos realizados no passado, mas apenas recentemente, estão sendo
feitos de forma sistematizada. É, portanto, um tema vasto e muito complexo.
Pode-se dizer, de uma forma didática, que todos os fatos ou problemas estão inter-
relacionados de modo multidimensional e multidisciplinar. Não se pode perder de vista a
característica ímpar de “dimensionabilidade” das variáveis que envolvem os eventos sociais,
principalmente quando se tem a tarefa de estudar e analisar os aspectos referentes aos
processos de formulação de políticas públicas. Portanto, não se deve perder a visão do todo,
pois se corre o risco da análise realizada não corresponder à realidade.
Diante dessa complexidade, é comum o uso de mapas, de modelos ou de teorias
capazes de melhor explicar esses processos. Isso porque os eventos encontram-se em
contínuo movimento, e a cada nova mudança pode-se demandar um novo modelo ou teoria
para descrevê-la ou explicá-la. Também a diversidade dos atores e dos lugares onde eles se
encontram pode resultar na criação de distintos modelos, mapas, métodos, etc. que explicam
com mais detalhes o que ocorre no mundo real (INGRAHAM, 1997). É por esse motivo
que não se deve enquadrar as políticas públicas em compartimentos estanques, separados ou
limitados.
A discussão e a análise do processo de formulação de políticas públicas requer que se
conheçam algumas teorias e modelos desenvolvidos e defendidos por diferentes autores,
considerando aqueles que, para o analista, traduz-se no mais plausível em um dado momento
e no contexto em que se encontra o problema a ser explicado.
46
O primeiro passo para proceder à análise do processo de formulação de uma política
é a contextualização. Esta pode sofrer a influência das experiências vivenciadas por cada
pessoa, das suas crenças e dos seus valores. Os indivíduos vêem o mesmo problema de
maneiras diferentes.
Da mesma forma, as teorias e os modelos são interpretados distintamente por alguns
autores. Para Rein, por exemplo, são histórias e para Allison são lentes através das quais se
‘olha’ o mundo (apud EGLER, 1998). Ambos os autores deixam claro que a forma de
interpretar as histórias ou de entender a imagem das lentes depende daquele que conta e
daquele que escuta ou assiste. Isto é, a interpretação é permeada por valores. Daí por que se
torna necessária e importante a clareza na definição de critérios e na forma com que os
argumentos são usados para explicar esta ou aquela evidência.
A tendência dos seres humanos em ‘dividir’ os problemas ou os fenômenos para
poder entendê-los melhor, fez com que alguns autores desenvolvessem, além dos mapas,
modelos e teorias, procedimentos de análise simplificados, focalizando-os em diferentes
estágios para, assim, explicar melhor os fatores e eventos que integram e interferem nos
processos de formulação de políticas públicas. Segundo afirma Egler (1998) essa alternativa
não é apoiada pelos autores Sabatier e Jenkins-Smith (apud EGLER, 1998), pois eles
descrevem os eventos sociais como um continuum. Estes autores tecem várias críticas sobre
essas divisões em estágios, mas têm o suporte de outros. Como menciona Egler (1994: 48),
“embora concordando em parte com essas críticas, eu considero que o método de
simplificação por estágios tem suas vantagens”. Como esclarece esse autor a sua posição se
dá em razão das características ontológicas da pesquisa por ele realizada (EGLER,1994).
No caso desta dissertação, essa simplificação da análise do processo político em
estágios, fazendo uso do modelo de Kingdon, permite que se mostre, de modo mais claro, a
estratégia usada, para que seja reduzida a marginalidade em que se encontra, nesse início do
século 21, o tema sobre a mudança dos padrões de consumo, no cenário brasileiro em que se
discute a temática ambiental. Esse processo simplificado de análise das políticas, no
entanto, não é claramente mencionado pela literatura, ao referir-se aos diversos métodos de
análise de políticas existentes.
47
4.2 - OS PROCESSOS DE MUDANÇA.
Conforme mencionado, os processos que visam a promoção de mudanças ou a
solução de problemas constituem-se em temas complexos que requerem o conhecimento e o
entendimento de modelos teóricos existentes, além de uma significativa sensibilidade de
percepção para os aspectos da vida real que circundam os pontos centrais a serem mudados
ou solucionados.
Quando o problema que se deseja solucionar envolve a promoção de mudanças de
atitudes e hábitos, como a introdução de novos padrões de consumo e de produção, existem
formas diferenciadas para alcançar os resultados esperados. Essas formas incluem, dentre
outras, imposições legais (leis, regulamentos, portarias, resoluções, etc.), o uso de
instrumentos econômicos adequados, como por exemplo, as forças de mercado ou ainda
mudanças alcançadas por meio de processo educacional e de mobilização.
Nos dois primeiros casos, as mudanças de comportamento ocorrem de maneira
coercitiva, já que são impostas, ora por lei, ora pelo aspecto financeiro. Elas acontecem
rapidamente, podendo ser ou não duradouras. Isto é, passa a ser duradoura à medida que a
mudança seja efetivamente incorporada aos hábitos diários dos indivíduos. Os processos de
mudanças obtidos dessa forma variam de acordo com o mecanismo de controle e
fiscalização, utilizado por parte de quem exerce o poder. Muitas vezes, esse controle
encontra sérias dificuldades de execução.
No caso da adoção de instrumentos econômicos para mudar padrões de consumo e
de produção, a exemplo do que já vem sendo utilizado nos países desenvolvidos, faz-se
necessário o estabelecimento de um significativo e complexo número de mecanismos e
instrumentos técnico-financeiros por parte do governo – impostos, taxas ou a
isenção/redução deles, são alguns destes exemplos -, e essas discussões podem ou não
enfrentar conflitos de interesses entre distintos segmentos.
Já no terceiro caso, quando as mudanças são promovidas via aprendizado, necessita-
se de mais tempo. Porém, seu efeito é de longo prazo. Trata-se de um processo demorado,
que requer a desconstrução de antigos valores para, então, promover a construção de novos
princípios e padrões, ou seja, de um processo que percorra o caminho de “dentro para fora”.
Portanto, a característica diferencial que se observa nesses processos é a qualidade e a
velocidade com que as mudanças ocorrem. Uns se valem de elementos coercitivos (leis,
48
políticas, etc.), ao passo que outros promovem mudanças de forma persuasiva. Esta forma
faz com que os indivíduos percebam as vantagens individuais e as coletivas, tomem
consciência da situação e adquiram hábitos e atitudes compatíveis com uma ‘nova’ proposta.
Esses processos, embora tenham origens, qualidades e velocidades diferentes, não são de
todo antagônicos. Ao contrário, eles se complementam e levam aos mesmos resultados,
porém em tempos diferentes. Assim, é aconselhável que eles ocorram de forma simultânea,
como foi o caso da crise energética, em que muitos brasileiros, mesmo com a liberação das
metas de consumo, continuam mantendo os seus níveis bem próximos aos das metas
estabelecidas durante o racionamento.
4.3 - POLÍTICAS PÚBLICAS E PROCESSOS DE MUDANÇA
Política pública é um instrumento de Estado e, em uma sociedade democrática, deve
ser fruto de um processo de construção participativa, envolvendo o maior número de atores
que constituem os segmentos sociais aos quais ela se dirige. Robert Dahl (1988: 23), por
exemplo, compara uma política pública a uma ponte. Segundo ele, quando “vemos que algo
é insatisfatório, queremos transformá-lo de modo que se torne mais satisfatório, e buscamos
uma solução: uma política, isto é, uma conduta que nos leve do ponto onde nos
encontramos para o ponto aonde queremos chegar”.
Quando uma ou mais pessoas identificam um problema, ou uma determinada
situação insatisfatória, considera-se dado o primeiro passo para se caminhar na direção da
formulação de uma estratégia capaz de solucioná-lo.
Uma vez percebido pela sociedade, ou por uma parte dela, esse problema deve ser
bem definido, facilitando a sua compreensão por parte dos agentes públicos, os quais o farão
chegar à agenda das autoridades governamentais (LINDBLOM, 1981: 8-9). Por sua vez,
compete às autoridades governamentais a busca da orientação política mais adequada, a
seleção de alternativas e estratégias que gerem o mínimo de conflitos de interesses e cujo
processo de implementação esteja o mais afastado possível de situações de impasses capazes
de levar a proposta ao fracasso (INGRAHAN, 1987: 611).
Portanto, para que haja um processo de formulação de uma política pública é preciso
primeiro que o assunto seja entendido como um problema solúvel, que seja incluído na
49
agenda governamental e que as soluções apontadas sejam viáveis e executáveis. Mas, quando
chega a ‘hora’ de uma idéia e como esta entra na pauta das prioridades dos governantes?
4.3.1- Uma idéia que encontra o seu tempo
Conforme mencionado anteriormente, as bases para entender como nascem as idéias
que resultam em políticas públicas, ou os movimentos populares que passam a ser causas
defendidas por aqueles que exercem a política, podem ser entendidas tanto por meio do uso
dos diversos modelos teóricos já descritos por estudiosos do assunto como, também, pela
observação e pela análise dos acontecimentos. Segundo John Kingdon (1984), a pergunta acima faz parte de um grande quebra-
cabeça. Saber o que faz com que os gestores públicos despertem a sua atenção mais para
certos problemas do que para outros continua sendo uma questão relativamente
desconhecida. Os estudos realizados em torno dos processos políticos descrevem, com
freqüência, de que modo as questões são solucionadas e quase nunca se aprofundam na
maneira pela qual elas chegam às agendas de governo, ou como são propostas as alternativas
a serem escolhidas pelos tomadores de decisão. Ou, ainda, por que certas questões e
alternativas nunca chegam a ser percebidas com mais atenção.
Para poder entender a razão pela qual certas questões passam a ser mais importantes
para uns do que para outros é preciso, antes de tudo, conhecer certos conceitos e definições.
Além disso, é necessário possuir pleno conhecimento do universo de atores envolvidos
nesse processo, e de que modo se dão as suas efetivas interferências nos processos políticos.
Como mencionado no item 4.1, a simplificação da análise dos processos de
formulação de políticas auxilia essa compreensão e, neste caso, como propõe Kingdon, serão
considerados os seguintes estágios: i) definição da agenda; ii) especificação e escolha das
alternativas adequadas; iii) tomada de decisão; e vi) implementação da decisão tomada.
Será analisado o primeiro estágio, a definição da agenda, pois é justamente esse o
foco do presente trabalho.
É claro que os estágios aqui enumerados estão inter-relacionados, mas mantêm certa
independência. Isto é, o sucesso de um não garante o do outro.
50
4.3.2 - O modelo de Kingdon - definição da agenda - os problemas, as idéias e as
políticas.
Por tratar-se de um tema que ainda não atingiu um significativo nível de relevância
dentro do segmento governamental brasileiro, a mudança dos padrões de consumo e
produção encontram-se à margem dos interesses políticos do atual governo. Além da
percepção do assunto por parte do empresariado, apenas em certas áreas o tema começa,
lentamente, a ser discutido e abordado mais detalhadamente, como nos campos da educação
e da defesa do consumidor.
No Brasil, existem alguns dispositivos legais, surgidos em decorrência de acordos e
/ou compromissos internacionais assumidos pelo País ou adotados em função de situações
de crises. A crise da energia elétrica, ocorrida em 2001, popularmente conhecida como
“apagão” é um bom exemplo desses instrumentos coercitivos adotados e que impõem à
sociedade a incorporação de novos padrões de consumo, hábitos e atitudes. O que se
observou foi que, após o período crítico da crise, alguns brasileiros continuaram adotando os
novos hábitos adquiridos e outros nem tanto.
Assim como as questões em torno do uso de energia elétrica passaram a constituir-se
em um item na agenda governamental, devido à crise gerada pela escassez de água (chuvas),
esse estudo se utilizará do modelo de Kingdon para examinar a forma como vêm sendo
desenvolvidas, no MMA, as ações que pretendem inserir nas discussões do governo o tema
sobre a mudança dos padrões de consumo e de produção e a contribuição que os órgãos
públicos podem dar.
O modelo de Kingdon focaliza dois grupos de atores que influenciam o processo de
formulação de políticas. Uns exercem maior influência na fase de definição da agenda,
enquanto que outros atuam na especificação e escolha das alternativas adequadas.
Para conhecer e avaliar a origem, a influência e a importância de cada um dos atores
envolvidos no processo, Kingdon realizou diversas pesquisas e baseou-se também em outros
modelos22. Para entender melhor o processo no qual as agendas são definidas e as
22 Um desses modelos teóricos usados por Kingdon (1984: 89-90) para argumentar suas próprias posições em relação às questões institucionais que envolvem os processos de formação de políticas públicas é o modelo desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972), chamado “ garbage can model of organizacional choice” ( modelo da lata do lixo). Cohen et al., sugerem que certas instituições são “anarquias organizadas”. Isto é, existem nelas uma coleção de idéias soltas, desconectadas da sua estrutura, à procura de problemas e decisões ou de tomadores de decisão que procuram trabalho.
51
alternativas escolhidas, o autor aborda três elementos: problemas, idéias e processo político.
Ou seja, as pessoas reconhecem/identificam problemas, desenvolvem idéias e propostas de
mudança e se engajam em atividades que visam incluí-los nas agendas políticas e no processo
de definição e implementação de políticas.
Os problemas
O processo utilizado para atrair a atenção das pessoas sobre um determinado
problema mais do que sobre outro é a parte central da definição da agenda.
A estratégia utilizada pela SDS/MMA, para que as discussões em torno da mudança
dos padrões de consumo e de produção passassem a figurar entre os temas de interesse da
agenda governamental, foi a descrita por Kingdon (1984). Ou seja, chamando-se a atenção
para a contribuição que podia ser dada pelo próprio governo, por meio do reconhecimento e
da percepção do problema, pelos próprios servidores públicos. Nesse sentido, como aponta
Kingdon, quando o problema passa a ser percebido por um número maior de atores ativos,
estes passam a exercer pressão para que alguma atitude (solução) seja adotada.
Vários são os mecanismos de pressão utilizados para chamar a atenção sobre
determinadas questões e para interferir na definição dos itens da agenda de governo. Cada
segmento envolvido com as políticas públicas faz uso dos mecanismos que estão ao seu
alcançe. Os políticos, por exemplo, usam como pressão as decisões sobre o orçamento
público. Esses, por sua vez, sofrem pressão dos seus eleitores ou de outros grupos de
interesse.
Muitas vezes, como menciona Kingdon (op. cit.), o acontecimento de certos desastres,
crises, epidemias ou até experiências pessoais podem contribuir para o reconhecimento de
certos tipos de problemas, principalmente se estes estiverem acompanhados de fatos pré-
existentes ou de certos indicadores como, por exemplo, custos de compras, índices de
desperdício, montantes de gasto, mortalidade infantil, número de acidentes com mortes, etc.
Não raro, a combinação entre eventos e indicadores simples coloca a descoberto impactos
significativos que se traduzem em questões que, de um momento para o outro, entram na
agenda do governo.
Um exemplo foi a epidemia de dengue, ocorrida no Brasil em 2001/2002. As análises
de experiências passadas podem também fornecer informações importantes, despertando a
atenção das pessoas ou dos agentes públicos para um determinado problema. Em certas
52
situações, o desempenho dessas práticas pode não se enquadrar nas expectativas da alta
administração do país ou do Poder Legislativo, requerendo uma ação preventiva. Os
resultados de experiências passadas podem indicar, previamente, certas deficiências no
alcance de objetivos esperados ou, ainda, ter conseqüências não previstas.
Quando certo problema tem soluções de alto custo financeiro, a probabilidade de
ser colocado de lado é bastante alta. Isso demonstra que, assim como ele pode ser percebido
e incluído na agenda, pode, por razões e pressões de diferentes naturezas, ser excluído.
Nem toda a condição ou questão é vista como um problema. Para que ela se torne
um, as pessoas, ou os próprios agentes públicos, devem se convencer de que algo deve ser
feito e que as propostas de solução não são impossíveis de serem atingidas. Naturalmente,
dependendo do grupo de atores envolvidos em uma determinada condição, ela pode ou não
ser um problema. O que representa uma ‘preocupação’ para o governo brasileiro pode não
ser para o africano. Existem, no entanto, certos tipos de questões que podem ser
consideradas como questões importantes, independente dos atores e de onde eles estejam. A
adoção de medidas preventivas contra o uso perdulário ou irracional de recursos naturais é
um exemplo desses casos. Nada justifica um comportamento predatório, nem mesmo as
perdas nos sistemas de distribuição de água ou a sua utilização de forma abusiva. É possível
afirmar-se hoje que é imperativo aos governos adotarem formas de coibir as práticas
insustentáveis de consumo dos recursos naturais e a fabricação irresponsável de produtos
comprovadamente prejudiciais, direta ou indiretamente, à saúde humana ou ao meio
ambiente.
Por outro lado, nem sempre o reconhecimento do problema é suficiente para
garantir a sua inclusão na agenda política. Como afirma Kingdon (1984: 95), o governo e
seus agentes públicos convivem com quantidades significativas deles. Os agentes públicos
não têm condições de dedicar-lhes atenção, e nem sempre certos problemas demandam,
necessariamente, a adoção de políticas públicas.
Alguns atores sociais externos ao governo, como os grupos de interesse, a mídia, os
pesquisadores, os consultores, os acadêmicos, os partidos políticos e o público em geral, são
importantes influenciadores, tanto na fase de definição da agenda, quanto no
estabelecimento das alternativas para solucionar os problemas. Para Beder (1998), um
53
exemplo são os grupos que, com seu forte corporativismo, procuram mudar o conteúdo da
agenda política ou direcioná-la conforme os seus interesses.
As idéias
Para Kingdon (1984: 17 e 151), o segundo elemento que afeta a fase de definição da
agenda do governo são as idéias, ou seja, o gradual acúmulo de conhecimento e as
perspectivas apontadas por especialistas para uma futura proposta política. As idéias podem
se originar sob várias formas e estão, geralmente, presentes no âmbito dos grupos dos
especialistas. São tão importantes quanto as pressões políticas.
O acúmulo de conhecimentos e as perspectivas dos especialistas sobre um
determinado assunto contribuem, sobremaneira, no processo de definição da agenda e na
escolha das alternativas. Os especialistas passam a apresentar suas propostas aos políticos e
aos burocratas. Os políticos estão sempre buscando formas de chamar a atenção para si
próprios, e os burocratas, cujas iniciativas ajudam a manter seus empregos, passam, por sua
vez, a exercer pressão com o intuito de incluir algum novo item na agenda do Poder
Executivo ou dos políticos. Até mesmo o desenvolvimento de uma nova tecnologia é capaz
de promover mudanças na agenda e, em conseqüência, nas políticas públicas, conforme
lembra Kingdon (1984: 18).
As idéias estão presentes, também, nos meios políticos. Elas podem mudar
rapidamente, conforme a situação ou os interesses do momento. Também podem ser
gradualmente construídas num processo aberto de discussão, por meio das audiências
públicas, dos seminários, dos discursos, etc.
Cada um desses mecanismos exerce seu papel na fase de construção da agenda e,
conseqüentemente, na especificação das alternativas. No estudo de Kingdon (1984: 18) são
descritas várias situações que mostram como é o “mundo das idéias” e quais as suas
respectivas interferências ao longo do processo de formulação de políticas.
O processo político
O terceiro elemento que afeta a fase de definição da agenda governamental é o
ambiente político que compreende, dentre outros, o ‘humor’ nacional, as excentricidades da
opinião pública, os resultados das eleições, as mudanças na Administração e no Congresso
(KINGDON, 1984:18).
54
Inúmeras vezes ocorrem mudanças nas agendas, em decorrência da troca de
Administração ou das lideranças do próprio Congresso. Cada uma dessas situações interfere,
diferentemente, sobre elas. A receptividade dos políticos por certas idéias depende de cada
consideração sobre a manutenção ou a construção de novas coalizões eleitorais. Até mesmo
uma competição por popularidade, entre personalidades políticas, pode afetar a agenda.
As janelas de oportunidade
Como conclui Kingdon (1984), os três elementos descritos acima podem ora ser um
impulso, ora uma restrição no processo de formulação/definição da agenda. A análise
detalhada sobre os aspectos positivos ou negativos mencionados por Kingdon, em seu
estudo, mostra que existem inúmeros fatores decisivos em um processo de construção da
agenda de governo. Assim, a situação ideal para que um determinado item entre para a
agenda é: i) o reconhecimento do problema; ii) a viabilidade da solução adiantada para
resolvê-lo; iii) a favorabilidade do clima político para as mudanças; iv) a ausência de
obstáculos em relação às restrições impostas.
Os analistas de políticas públicas devem conhecer bem o processo de definição da
agenda. Isso os auxilia a identificar o momento oportuno para lançar uma idéia que resulte
em uma situação favorável.
Kingdon chama esse momento de ‘janela política’ (policy window), uma oportunidade
que se abre como uma janela, por um curto espaço de tempo, reunindo todas as condições
propícias para que determinada idéia seja promovida e passe a ocupar um espaço na agenda
política. Se ela for perdida, os especialistas precisarão ficar atentos aguardando a próxima
oportunidade.
4.3.3 - A escolha das alternativas: o modelo de Ingraham – formulação das políticas
Para se entender as colocações feitas por Ingraham (1987) acerca da importância do
estudo sistemático das políticas públicas, deve-se conhecer a definição de formulação de
políticas ou policy design e, principalmente, em qual contexto a autora tratou do assunto.
Para fins do seu estudo, formulação de políticas, refere-se ao processo no qual as
relações entre o problema e as soluções são consideradas e exploradas de forma sistemática,
discutidas em um contexto amplo e de modo interdisciplinar, visando propor políticas
55
públicas. Formulação de política é, portanto, a etapa “posterior” à definição da agenda na
concepção do modelo descrito por Kingdon (1984).
Quanto ao contexto, a autora sugere que o ambiente organizacional, onde a atividade
de formulação de políticas venha a acontecer, deve ser diferente das características do
modelo descrito por Cohen, March e Olsen (1972), chamado “modelo da lata do lixo” (veja
nota 22), no qual Kingdon (1984: 89-94) também se baseou, conforme mencionado no item
4.3.2 deste capítulo.
Os processos de concepção de políticas públicas podem ser diferentes entre si uma
vez que os inúmeros aspectos envolvidos se relacionam, em cada caso, de modos distintos.
Portanto, deve sempre ser feita a análise antecipada dos mesmos, direcionada às causas e aos
efeitos, e orientada por procedimentos sistematizados e adaptados às necessidades, às
competências e à realidade das instituições.
Quando é dada maior ênfase à fase de formulação de políticas, permite-se que os
formuladores de políticas públicas e os tomadores de decisão aprofundem seus
questionamentos e façam uma série de conjecturas acerca das relações entre problemas e
soluções, das alternativas existentes, da incorporação de certos componentes pré-existentes
ao processo político, etc.
Ingraham (1987) defende que as instituições públicas devem dar mais atenção à fase
de formulação das políticas públicas do que a de implementação e de avaliação. Justamente
por essa razão ela descreve detalhadamente, em seu estudo, alguns pontos importantes do
processo de formulação de políticas. Ou seja, se conhecermos bem o problema que
desejamos resolver e as técnicas que iremos utilizar para solucioná-lo, estaremos evitando
caminhar em círculos e chegar a resultados fracassados. Para tanto, ela prioriza a
consideração de dois aspectos: o local - onde esse processo se dá – e, o nível - a abrangência
que se deseja desta política (INGRAHAM, 1987).
Em consonância com o objeto desta dissertação, dois aspectos apontados por
Ingraham (1987) são fundamentais: o primeiro é que o processo de formulação de políticas
públicas, voltado para a mudança de padrões de consumo dos agentes de governo, precisa
levar em consideração a realidade do local onde a política terá o seu efeito. O segundo é que
o processo deve considerar o nível de abrangência do público alvo envolvido - o contexto do
problema e a extensão das mudanças que se pretende introduzir.
56
Para Ingraham, possibilitar ao público alvo a sua participação no processo de
formulação das políticas representa o comprometimento dos que serão, de algum modo,
beneficiados ou afetados. Esse comprometimento é chamado de “devolution” 23. Ela usa como
exemplo o esforço feito pela Administração do Presidente Reagan, envolvendo as pequenas
comunidades no processo de reforma das relações políticas intergovernamentais e visando
estimular o nível local a assumir as suas responsabilidades administrativas (INGRAHAN,
1987).
As variações, as interfaces e as combinações entre os aspectos do local e do nível de
abrangência, somadas à complexidade ou à simplicidade do problema, podem resultar em
diferentes estruturas políticas no momento da formulação de políticas públicas.
Dependendo do nível de abrangência/detalhamento em que se dá o processo de
elaboração de políticas públicas, maior ou menor, serão as possibilidades de que as
alternativas de solução escolhidas sejam efetivas, isto é, poderão levar a um sucesso ou a um
fracasso.
O nível de abrangência relaciona-se com o local onde se dá a concepção de uma
determinada política, já que cada um deles possui atores que se comportam de modo
diferenciado. Existem forças e fraquezas diferentes em cada local onde acontecem as
discussões de políticas públicas. Portanto, como sugere Ingraham, o consenso entre esses
interesses é fundamental para o êxito de uma proposta política ou para a execução de um
determinado programa.
Recomenda Ingraham (1987) que as novas políticas públicas, de caráter nacional,
devam, em última análise, primar por possuírem características gerais a fim de não engessar a
sua aplicação. É importante a existência de espaços jurídicos, técnicos e administrativos para
que sejam regulamentadas de acordo com as características regionais das unidades
administrativas do governo onde serão aplicadas.
Segundo a autora, o nível de detalhamento de uma política pública deve ser bastante
bem definido nessa fase, evitando-se, assim, a geração de conflitos de interesses que poderão
surgir ao longo de todo o seu processo de formulação.
23 A expressão “devolution”, nesse contexto, refere-se ao ato de devolver/delegar o poder ou a responsabilidade administrativa sobre algo, aos níveis inferiores de decisão. Assim, as discussões que envolvem os processos de formulação de políticas acontecerão onde ocorrem os problemas.
57
A adoção de certos procedimentos ou modelos pode diminuir o grau das incertezas
presentes em processos de decisão pública. A análise política feita de forma sistematizada,
como aconselham os autores aqui discutidos, pode reduzir “as nuvens de incertezas”
(DAHL, 1981: 129), as quais parecem ser características essenciais de toda a ação política.
Como observa Dahl, “não há dúvida de que uma certa redução da nossa incerteza é melhor
do que a incerteza total” (DAHL, 1981: 29).
Portanto, ao lado dos aspectos relevantes já mencionados, para a efetividade e o
sucesso na implementação das políticas públicas é fundamental que o Estado envide
esforços evitando a fragmentação de suas instituições e promovendo atividades que
contribuam para a sua reconstrução e para a capacitação adequada dos recursos humanos.
4.4 - AS INSTITUIÇÕES GOVERNAMENTAIS NO PROCESSO DE
FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS
Ao contrário do que acontece nos Estados Unidos, aqui no Brasil a grande maioria dos
instrumentos legais, sobretudo os que conformam políticas públicas, em um primeiro
momento, é elaborada, formulada e discutida, tecnicamente, no âmbito das instituições do
Executivo. Em seguida, são enviadas ao Congresso Nacional para que sejam aprovadas. No
caso das questões ambientais, parte significativa dos instrumentos legais que introduzem
novas políticas é concebida no âmbito do Poder Executivo. Este, por meio de assessorias
especiais, acompanha os trabalhos do Congresso e, a fim de garantir a manutenção das
propostas técnicas, faz uso de mecanismos de pressão como, por exemplo, as emendas no
orçamento.
Na perspectiva do modelo institucional de formulação de políticas, descrito por
Elionor Ostron e por Peters (1992), o procedimento de escolha das soluções alternativas é
decorrente de uma complexa estrutura técnico-política. Esta estrutura complexa se diferencia
de acordo com os padrões e os valores institucionais. Percebe-se que o processo público de
tomada de decisão, em determinadas situações, é direcionado mais pela ‘acomodação’ de
interesses diversos, do que pela lógica da escolha racional. Em outros casos, os dados e os
fatos existentes em uma determinada instituição apontam aos gestores públicos quais as
decisões que se encontram em harmonia com as suas metas e valores.
58
Isso quer dizer que os processos de formulação de políticas públicas assim
encaminhados, encontram-se mais próximos dos valores intrínsecos das instituições do que
da escolha racional assumida pelos tomadores de decisão.
De uma forma geral, as instituições públicas tendem a preservar os valores
predominantes, criando certas resistências e, em conseqüência, reações contra as políticas
adotadas a sua revelia (PETERS, 1992).
Assim, as instituições ambientais governamentais integrantes do Conselho Nacional
de Meio Ambiente (CONAMA) e do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA)
coordenam, na maioria das vezes, o processo de formulação e a implementação de políticas
públicas tendo, portanto, um papel primordial no que se refere ao nível de eficiência e
eficácia dos resultados alcançados.
Com base na análise desenvolvida no presente trabalho, e fazendo uma retrospectiva
do que foi a chamada “operação desmonte” das instituições governamentais durante o
Governo Collor , ou a chamada “Reforma Administrativa de 1994”, pode-se concluir que o
principal resultado desse desmonte foi a debilitação dos órgãos públicos, tendo por resultado
uma grande perda na qualidade da gestão das políticas públicas no Brasil.
Essa debilidade nas estruturas de governo vem, ao longo da década de 90, tornando
o poder público mais flexível à participação de novos agentes nas decisões (BURSZTYN,
2002), principalmente pela estratégia de financiamento dos organismos internacionais que
financiam os projetos ambientais.
Hoje, a fragmentação das nossas instituições públicas, a falta de motivação e de
preparação dos seus recursos humanos, a ausência de valores éticos, o excesso de burocracia
e as atividades cartoriais são as principais conseqüências dessa operação desmonte. Do
ponto de vista das questões ambientais, essa situação desfavorável ao avanço das políticas
brasileiras de sustentabilidade ambiental e social causou um maior envolvimento da
sociedade civil organizada nos projetos comunitários. O resultado dessa flexibilização do
poder público e da oportunidade da participação popular nas questões ambientais, por
exemplo, fez aumentar de modo significativo o número de formas colegiadas de decisão e de
gestão de políticas públicas. Na opinião de Bursztyn (2002:17) “um dos setores mais
consolidados, onde há partilha do processo decisório, tem sido o da ciência e tecnologia”.
Este segmento vem alocando recursos públicos em áreas indicadas de acordo com a própria
59
comunidade científica. No que se refere aos assuntos ambientais, os números indicam uma
crescente participação popular. Por exemplo, em 2000, constavam do Cadastro Nacional de
Entidades Ambientalistas (CNEA), do CONAMA, 266 entidades ambientalistas não
governamentais. Em agosto de 2002 elas chegavam a 355.
Se por um lado a participação popular nas decisões públicas sobre questões
ambientais é positiva, por outro deve-se temer pela ausência de envolvimento de certos
atores sociais, que não conseguem se organizar. É justamente para prevenir situações de
desigualdades representativas que as instituições governamentais devem estar preparadas,
fortalecidas e capazes de garantir o equilíbrio das vontades coletivas, atingindo o grau de
sustentabilidade que se deseja para o Brasil.
O desafio para que se alcance as premissas estabelecidas para um modelo de
desenvolvimento econômico, em bases mais justas, dependerá da nossa competência em
fortalecer ou reconstruir as instituições de governo, resgatando-lhes a capacidade de melhor
coordenar os processos de decisão e gestão de políticas públicas adequadas, e que atendam
aos interesses da sociedade. É preciso que as instituições de governo estejam preparadas para
gerenciar as decisões públicas de forma partilhada, inclusive sob possíveis condições de
pressões corporativistas. Medidas preventivas devem ser adotadas para que, prognósticos
como o de Bursztyn (2002: 17) não venham a ocorrer caso as estruturas de governo não
estejam satisfatoriamente cumprindo as suas funções e atendendo os anseios do público:
“Mas é relevante considerar que o processo de tomada de decisões públicas é uma prerrogativa indelegável do poder público: partilhar decisões e práticas de gestão com representações da sociedade civil é importante, mas não se deve transferir a esfera pública para a alçada privada.” (BURSZTYN, 2002: 17)
4.5 - AS INSTITUIÇÕES E AS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS
As instituições públicas ambientais devem estar estruturadas para serem capazes de
cumprir com as suas responsabilidades de propor políticas ambientais compatíveis com as
necessidades da sociedade. O que vale, é claro, para toda e qualquer instituição pública.
Portanto, os tomadores de decisão deverão ser preparados para garantir a
internalização dos aspectos ambientais nas demais políticas públicas setoriais. Os agentes
públicos que atuam em órgãos ambientais dos governos devem ser motivados e capacitados
60
adequadamente para induzirem, nos demais segmentos governamentais, uma modalidade
nova de ‘pensar’ o desenvolvimento e o crescimento econômico.
Não foi ainda desta vez que o programa de desenvolvimento econômico brasileiro
incorporou a variável ambiental de forma devida. A primeira versão do Programa Avança
Brasil, ou Plano Plurianual (PPA), lançado no início do segundo mandato do Presidente
Fernando Henrique Cardoso, deixava ainda muito a desejar, pelo menos do ponto de vista
dos estudiosos e especialistas ambientais. Foram feitas duras críticas pela imprensa nacional e
internacional. Referiram-se ao Programa como “Arrasa Brasil” (Revista Isto É, no1566, de
06/10/99). O programa contrariava os princípios fundamentais de preservação dos recursos
florestais, atropelava as questões sociais e destinava apenas 0,5 % dos 1,1 trilhão de reais
para o segmento ambiental. “As diretrizes do governo são um desastre ecológico” disseram
os especialistas. Fazendo uma leitura minuciosa na segunda versão do PPA, pode-se
perceber que o enfoque ambiental foi como que ‘emendado na última hora’.
Sem que a alta administração brasileira se predisponha e se comprometa, não será
tarefa fácil para os agentes públicos, ocupantes das agências ambientais, convencer os demais
segmentos do governo a conceberem políticas setoriais direcionadas ao desenvolvimento
sustentável. Será essencial que o Governo se fortaleça e que as estruturas governamentais se
predisponham a internalizar as questões ambientais, promover a justiça e a redução das
desigualdades sociais.
Essa posição é reforçada pelo Presidente do Fórum Intergovernamental de
Segurança Química, Dr. Henrique Brandão Cavalcante, que, ao ser entrevistado pela autora
deste trabalho, em abril de 2002, sobre a atuação do governo brasileiro rumo ao
desenvolvimento sustentável, destacou a importância do aspecto institucional, ao lado dos já
consagrados princípios do desenvolvimento sustentável - o social, o econômico e o
ambiental. Ou seja, para ele é fundamental o resgate do papel do Estado e o fortalecimento
dos seus instrumentos governamentais. As instituições governamentais devem, portanto,
adequar-se e capacitar seus agentes para que esses possam desenvolver políticas públicas
consoantes com os princípios do desenvolvimento sustentável.
O fortalecimento e os arranjos institucionais, aliados à melhoria da qualidade dos
recursos humanos, devem ser profundamente considerados, no momento em que se discute
a modernização do Estado.
61
Já o Secretário de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável do Ministério do
Meio Ambiente, Joaquim Carlos Freire, em abril de 2002, em entrevista a essa autora, diz que
no Brasil, os governantes ainda não perceberam a complexidade e a importância das
questões ambientais em toda a sua amplitude. O governo é a expressão da sociedade e a
sociedade, por sua vez, também não está preparada para exigir dos governantes ações que
levem a uma melhor qualidade de vida e justiça social.
Em agosto de 2002, durante a reunião preparatória, ocorrida no Rio de Janeiro, às
vésperas da Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, em Joanesburgo, o
Ministro do Meio Ambiente, Dr. José Carlos Carvalho, em entrevista coletiva concedida a
diversos jornalistas presentes, ressalta a importância da sociedade no processo de mudança.
Diz que a mudança de comportamento deverá ocorrer em toda a sociedade, tanto no dos
agentes de governos como no dos seus governados. As mudanças deverão ser profundas,
principalmente por parte do Governo, e a intensidade deverá ser função da relevância e da
premência dos problemas ambientais mais urgentes. Para ele, a mudança dos padrões de
consumo e de produção é um aspecto de caráter intrínseco de cada Nação e representa uma
parcela não desprezível dos desafios a serem resolvidos por todos os países. Para ele, mesmo
os países pobres deverão estar atentos para os seus hábitos cotidianos.
Como já foi dito, no Brasil, a grande maioria das políticas ambientais, salvo raras
exceções, surgem no âmbito do Poder Executivo. Isso por que nas instituições de governo é
que estão os técnicos e os especialistas que detêm o conhecimento sobre aspectos
complexos e esses estão comprometidos, salvo algumas restrições, com a solução das
demandas emanadas pela sociedade.
Portanto, para vencer o desafio ambiental com o qual nos deparamos hoje, será
preciso fortalecer as instituições governamentais, prepará-las para cumprir seu papel de
modo efetivo. É preciso partir da premissa de que a variável ambiental perpassa as demais
áreas de governo e, para que se alcance o nível de sustentabilidade que se deseja, será preciso
internalizar as questões ambientais, realizar análises ambientais estratégicas prévias, e de
forma integral, associar o desenvolvimento econômico com as considerações e com o
respeito ao meio ambiente. Será preciso que todos os agentes do governo repensem como
conduzir suas próprias atividades (BEDER, 1998).
62
Uma mudança de paradigma e de comportamento frente às questões ambientais terá
êxito desde que haja um esforço do governo em estabelecer políticas de sustentabilidade
apropriadas e mais eficazes, e que se empreendam ações de mobilização junto aos agentes de
governo, capazes de motivá-los e capacitá-los a empreender esforços no sentido de
internalizar as questões ambientais em suas atividades diárias e nos processos de tomada de
decisão.
63
CAPÍTULO 5
5 – INTERNALIZANDO AS QUESTÕES AMBIENTAIS: O PAPEL DO
GOVERNO
“Já era tempo também de reconhecer que existe no homem uma tendência a abusar de um produto, seja uma vitamina, um antibiótico, um fertilizante, um pesticida ou um local virgem”.
Dixy Lee Ray e Lou Guzzo
O Poder Público brasileiro, ainda que atualmente retraído pelo processo de
privatização, continua detendo uma significativa e diversificada capacidade empreendedora e
responsável por uma considerável movimentação de recursos econômicos. Esta
característica o faz ter papel estratégico nas ações necessárias à consolidação do
desenvolvimento sustentável.
5.1 - PADRÕES DE CONSUMO E DE PRODUÇÃO: UM TEMA IMPORTANTE
PARA QUEM?
Pela análise feita no capítulo 3 dessa dissertação, percebe-se que a mudança dos
atuais padrões de consumo e de produção constitui-se em um tema relevante. E isso,
sobretudo, nos países onde a percepção e a conscientização de que os elevados níveis de
consumo alcançados e os processos produtivos adotados pelo setor privado representam
uma pressão negativa sobre os recursos naturais. Nesses países, a discussão é ampla e as
medidas adotadas para reduzir a pressão humana sobre o Planeta envolvem, inclusive, as
próprias atividades governamentais. A preocupação com o esgotamento dos recursos
naturais, o aumento da emissão de despejos e o comprometimento da qualidade de vida da
população são, para eles, itens que exigem ações preventivas imediatas. Portanto, o assunto
já representa um problema significativo a ser resolvido pelos governos. A solução é
complexa, especialmente devido à resistência dos seres humanos às mudanças de hábitos e
comportamentos, por mais educados que eles sejam. Com a adoção de políticas públicas e a
64
implementação de ações voltadas as suas próprias atividades, os governos esperam exercer
um efeito demonstrativo perante a sociedade em geral, sobretudo quanto:
a) à necessidade de desenvolver critérios de qualidade ambiental que permitam aos
governos optarem por melhores produtos e serviços, considerando não apenas os aspectos
tecnológicos, mas também os sociais e os ambientais; e
b) à necessidade de estabelecer indicadores de desempenho para avaliar as ações dos
governos, em relação aos aspectos ambientais.
Nos países onde os padrões de consumo e de produção ainda não representam
problemas ambientais significativos - se comparados a tantos outros mais graves e, portanto,
não requerendo a adoção de providências - as mudanças dos mesmos deveriam ser
estabelecidas, ao menos, pelo caráter preventivo ou pelo benefício econômico. Não
desprezando, é claro, o fato de ser essa uma importante oportunidade para gerar novos
empregos e renda, principalmente quando se trata dos países em desenvolvimento.
Quaisquer que sejam os níveis desses padrões, quase sempre existem exageros ou a
má utilização dos recursos naturais, causando assim desperdícios e perdas que podem ser
evitados, em prol do benefício coletivo.
Esse tema, portanto, não pode passar despercebido pela sociedade e pelos seus
cidadãos. Todos precisam compreender o seu papel, independente do nível de consumo, do
grau de desenvolvimento do país ou das questões ambientais prioritárias.
5.1.1 - Amparo legal na adoção de boas práticas ambientais
Sem pretender esgotar o assunto, foi realizada consulta às legislações existentes em
alguns estados brasileiros procurando identificar documentos legais que tivessem relação
com os padrões de consumo e de produção, voltados especificamente às atividades dos
governos. Foram identificados alguns instrumentos legais, tais como leis, decretos, portarias,
normas, regulamentos, etc., que tratam do assunto. Trata-se de documentos adotados de
forma isolada, ora no âmbito de uma instituição, ora com abrangência federal, estadual,
distrital ou municipal. Tratam, por exemplo: i) do uso racional de recursos naturais, como
energia e água; ii) do consumo preferencial de produtos que representam menor impacto
ambiental, como os reciclados; iii) da compra, pelo governo, de produtos isentos de
substâncias nocivas ao meio ambiente ou cujo conteúdo vem sendo reduzido, como o
65
mercúrio; e iv) dos que preferencialmente usem fontes renováveis de energia, como o caso
da chamada “frota verde” que usa o álcool combustível.
Como resultado obtido dessa consulta cita-se, a seguir, alguns instrumentos legais
que se referem especificamente ao desempenho ambiental em órgãos governamentais:
Decretos Presidenciais: Nos 2.783/98 e 3.330/00, que tratam
respectivamente, da proibição da aquisição, pelos governos, de produtos que
contenham Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio (SDO’s) e sobre
o consumo de energia e aquisição de produtos com maior eficiência
energética.
No Estado de São Paulo: i) Decreto No 41.629/97, que dispõe sobre o uso
do Clorofluorcarbono (CFC), a aquisição pelos governos de produtos que
contenham as chamadas SDO’s; ii) Decreto No 42.836/98, sobre a aquisição
e locação preferencial de veículos movidos a álcool pela administração
pública estadual; iii) Decreto No 45.643/01, sobre a aquisição pela
Administração Pública de lâmpadas de maior eficiência e menor teor de
mercúrio e iv) Decreto No 45.765/01, que institui o Programa Estadual de
Redução e Racionalização do Uso de Energia, aplicando a redução de 20%
nas instalações do governo, referindo-se à aquisição de produtos e serviços
com melhor desempenho energético possível;
No Mato Grosso: Lei Complementar No 27, de 25/08/1999, que dispõe
sobre a instalação de dispositivos hidráulicos visando o controle e redução
de consumo de prédios públicos e comercias;
No Paraná: Lei No 12.204/98, que dispõe sobre a aquisição preferencial da
frota veicular oficial movida a álcool;
No Distrito Federal, Lei No 2.616/00, que dispõe sobre a utilização de
equipamentos economizadores de água nas instalações hidráulicas e
sanitárias dos edifícios públicos e privados destinados ao uso não residencial
no âmbito do Distrito Federal; e
Na Câmara dos Deputados, Resolução No 45/93, que dispõe sobre a
utilização de papel reciclado, no âmbito da instituição.
66
A exemplo dos programas que foram adotados pelos países membros da OCDE,
partindo de recomendações amplas como aquela feita em 1996 pelo Conselho da
Organização (leia no Anexo II), não existe ainda no Brasil iniciativa semelhante e abrangente
com foco na melhoria do desempenho ambiental do próprio governo.
As iniciativas governamentais brasileiras de adoção de ‘boas práticas ambientais’ são
adotadas voluntariamente por agentes públicos sensíveis à questão ambiental e, não raro,
sem o comprometimento da alta Administração. Esses servidores as adotam por já estarem
suficientemente sensibilizados e informados em decorrência de experiências pessoais
anteriores.
Embora esse tema ainda não tenha sensibilizado as autoridades do nosso governo, a
ponto de classificá-lo como sendo um ‘problema’, e assim determinando a adoção de
medidas específicas, percebe-se que existe, por parte de alguns segmentos da população,
inclusive de agentes de governo, a consciência da relevância do assunto. Os exemplos de
instrumentos legais citados acima reforçam essa afirmação. Esse cenário indica que o
momento é oportuno para iniciar um processo de mobilização da sociedade e dos agentes
públicos, visando à adoção de providências que levem à mudança dos padrões de consumo e
de produção e à internalização de critérios ambientais aos procedimentos de gestão dos
órgãos públicos, buscando resultados positivos, a médio e longo prazos.
5.1.2 - A contribuição dos governos
Os governos têm papel estratégico no estabelecimento de novos referenciais e cabe a
eles estabelecer as ‘regras do jogo’. Ou seja, fazer as leis, as normas, os padrões mais
adequados etc. Enfim, estimular e normatizar inovações nas áreas sociais e tecnológicas em
direção a uma condição mais ‘ambientalizada’. O governo tem a responsabilidade pela
aplicação dos recursos públicos, o que lhe dá uma posição ora de grande consumidor, ora de
grande empreendedor. Dependendo da forma como são aplicados esses recursos, podem
resultar externalidades positivas ou negativas sobre o meio ambiente. Fica, assim, visível o
nível de responsabilidade e comprometimento que o próprio governo tem para com o
desenvolvimento sustentável e para com a promoção da mudança dos atuais padrões de
consumo e de produção de bens e de serviços.
É fundamental ter presente que os governos são importantes atores econômicos e,
portanto, o uso adequado dos investimentos públicos pode significar, direta ou
indiretamente, maior ganho social e ambiental, quer seja devido à posssibilidade de geração
de novos empregos, ao uso racional dos recursos naturais ou à melhoria da qualidade de vida
da população.
Nesse sentido, e como forma de atuar com uma perspectiva educativa e
demonstrativa, fica clara a afirmação de que “os governos devem ter comportamentos
exemplares na adoção de práticas ambientalmente sustentáveis”, estendendo essa postura a
“todas as suas instituições e esferas decisórias” (RIBEMBOIM, 1997: 140).
Para melhor explicar essa afirmação, apresenta-se a seguir, os resultados de estudos
realizados em 1999 pelo Instituto de Pesquisas Tecnológicas (IPT), sobre a capacidade de
compra do estado, a pedido do Governo do Estado de São Paulo (Governo do Estado de
São Paulo, 1999). Estes estudos constataram que milhões de reais vêm sendo
comprometidos pelo poder público, seja na contratação de obras, serviços e na aquisição de
materiais, seja pelos investimentos que realiza em suas administrações diretas e indiretas.
Tomando como base esses levantamentos realizados pela Secretaria de Estado dos Negócios
da Fazenda do Estado de São Paulo, referentes ao exercício de 1998, observa-se que os
gastos no Estado24, num total de R$ 19,813 bilhões, estão assim constituídos:
Compras de materiais
50,5%Contratação de
serviços17,9%
Investimentos31,7%
Gráfico 5.1 - Distribuição dos recursos no Estado de São Paulo.
Fonte: Relatório do GT intersecretarial do uso do poder de compra GSP (junho 1999). 24 A avaliação exata deste montante, em termos do governo federal, pode ser mensurada. Porém, não é o objetivo desse trabalho, razão pela qual, tomamos apenas como exemplo, os quantitativos referentes ao estado de São Paulo.
67
68
Mesmo que não exista um levantamento minucioso sobre o destino dos recursos
movimentados pelo governo federal brasileiro, tampouco sobre a quantificação da dimensão
exata dos impactos negativos gerados durante a jornada de trabalho dos servidores públicos,
percebe-se que aqui ocorrem impactos negativos semelhantes aos mencionados no capítulo
3, que analisa a experiência dos países da OCDE – como a geração de resíduos, o consumo
de água, de energia, as emissões atmosféricas, etc. – resguardadas as devidas proporções.
Portanto, por que não adotar medidas de caráter preventivo, com intensidades que variam de
acordo com a natureza e a dimensão dos impactos adversos/negativos gerados? É
justamente por esta razão, que cada instituição de governo, à luz das suas próprias atividades,
decide que aspectos ambientais são prioritários.
Para exemplificar, apresenta-se no Quadro 5.1, alguns quantitativos dos impactos
ambientais mensurados pelo órgão público competente, na Alemanha.
A contribuição dos governos é significativa e essa condição, se bem utilizada, poderá
trazer vantagens diversas, alavancando o segmento produtivo e alcançando níveis mais
satisfatórios de qualidade social, ambiental e tecnológica.
5.1.3 - A cultura do desperdício
Segundo Wahba (1993: 17) nos tempos antigos o desperdício e os excessos estavam
presentes nas monumentais construções e nos grandiosos festins romanos. No contexto do
atual modelo econômico de desenvolvimento, a mesma autora questiona se a atitude de
desperdiçar é uma decorrência do aumento da produtividade industrial ou uma característica
humana que se acentua sob certas condições.
Já Silva (1993: 14), atribui atitudes de desperdício e o fato de consumir além das
necessidades fundamentais a uma característica do sistema nervoso humano e afirma que “é
através da abundância que se deve compreender o desperdício”. Além disso, afirma que o
desperdício está associado ao domínio. O ato de consumir o que se domina ou se possui não
necessariamente vem acompanhado do desperdício, mas abre as portas para ele.
Autores como Augusto (1993: 66), Eigenheer (1993: 27) e Pádua (1999: 24) afirmam
ser a questão do desperdício um problema cultural. Isto explica como os indivíduos
dimensionam e direcionam suas necessidades e expectativas de acordo com o conhecimento
adquirido no seu contexto cultural.
69
Quadro 5.1
Impactos ambientais gerados pelo governo alemão
• 6 % do total de energia gasta no país são pagas pelos cofres
públicos. Sozinhos, os municípios e os estados alemães respondem
por ano 3,2 bilhões de Euro em custo de energia.
• cerca de 7% do total de fornecimento de água tratada são destinadas
ao uso público e o custo deste uso é avaliado em 1,3 bilhão de Euro
por ano, incluindo os custos de águas servidas;
• os hospitais públicos respondem pela produção de 1,67 milhão de
toneladas/ano de lixo hospitalar;
• 20,7 milhões de toneladas/ano de entulhos são gerados pelo
governo, o que corresponde a 15% do volume total gerado na
Alemanha;
• o governo alemão tem a intenção de economizar de 25 a 60 % em
energia para aquecimento e no mínimo 10% em energia elétrica, o
que representa aproximadamente uma economia de investimentos
nesta área de até 15%;
• as compras/contratações do setor público representavam, em 1997,
13% do Produto Interno Bruto. As compras/contratações do
governo federal correspondem a 100 bilhões de Euro, por ano. Fonte: Bundesumweltministerium und Umweltbundesamt, 2001, pg. v, 2 e 20 Tab. 1.1 e
www.umweltbundesamt.de./uba-info-presse/presse-informationen/handbuch.pdf.
Estabelecer padrões mínimos de consumo, avaliá-los e compará-los ao grau do
desperdício é tarefa difícil. Por isso, o primeiro passo é admitir que se deve adotar esses
padrões como limites de desperdício e que esses devem ser flexíveis, considerando que as
pessoas atribuem valores diferentes aos bens de consumo, e que esses valores dependem de
cada realidade.
O que fica claro é que os seres humanos que não lidam diretamente com a natureza
na busca do suprimento de sua sobrevivência acabam dela se afastando e comportam-se
70
como se não tivessem nenhum comprometimento e conhecimento, seja sobre a importância
e a necessidade de sua preservação, seja sobre as dificuldades para enfrentar as ameaças da
escassez dos bens naturais, cada vez mais reais e evidentes.
De um modo geral, a população brasileira pratica a cultura do desperdício. Para
explicar este comportamento dos brasileiros, reporta-se aos relatos de fatos ocorridos no
passado quando da chegada dos portugueses ao Brasil. Procedentes de um país exaurido pela
exploração inadequada e onde os recursos naturais remanescentes estavam protegidos por
lei, deslumbraram-se com tamanha ‘fartura’ existente nessa terra, passando a extrair os
nossos tesouros naturais sem o mínimo cuidado. A extração e o uso impróprio desses
recursos alteraram o modelo de exploração até então praticado pelos habitantes desta terra,
que eram os índios.
Esse insano legado dos conquistadores estendeu sua influência através de gerações e
gerações chegando hoje a uma situação em que se pode afirma ser:
“a taxa de desperdício no país é imensa, sendo que a maior parte da matéria e
da energia desperdiçadas são lançadas nos espaços públicos, contribuindo para
aumentar a degradação ambiental generalizada” (PÁDUA, 1999: 41).
Este mal se apresenta, portanto, de diversas formas. Por isso a afirmação de Silva
(1993: 15) “caminha-se rápido para formas mais modernas de desperdício”. Os hábitos
perdulários dos tempos modernos estão infelizmente ligados ao uso absolutamente irracional
dos recursos naturais. Nos comportamos como se esses fossem inesgotáveis. Desperdiçamos
não somente os produtos, como também destruímos a capacidade potencial de recuperação
da natureza.
Evitar o desperdício é exercitar ao máximo a racionalidade dos indivíduos, tanto na
vida privada, quanto na vida pública. Como escreve Augusto (1993: 66), isso:
“.....exige um cuidadoso projeto de socialização dos seres humanos, com
apurados programas educacionais que formam os atores sociais para além de
sua individualidade, estimulando-os, por um lado, ao estabelecimento e
dignificação dos imprescindíveis laços de solidariedade que os unem em
sociedade, e, por outro, à diuturna reconstrução de suas relações com o Estado,
visando a manutenção da lealdade política, enfim, da cidadania”
(AUGUSTO,1993: 66).
71
Ao se observar o que vem acontecendo no setor privado brasileiro, constatamos que,
de um modo geral, ele vem dispensando grande atenção às causas dos desperdícios em suas
mais diversas formas. A crescente alta dos preços dos insumos e a necessidade de redução
dos custos de produção e de manutenção, paralelamente às imposições legais que
salvaguardam os recursos naturais cada vez mais escassos e a imagem perante o consumidor,
são os fatores que têm motivado a preocupação com os desperdícios, por parte do setor
privado.
Se o setor privado já está tomando providência para reduzir seus desperdícios, o
setor público precisa dar mais atenção a esta questão, cuja evolução em proporções
inacreditáveis, é difícil de ser compreendida pela sociedade. No entanto, é essa mesma
sociedade que, com seus hábitos insustentáveis de consumo, tem contribuído
significativamente para a elevação das taxas de desperdício, ora de forma direta, em suas
atividades de rotina, ora indireta, nas formas de aplicação dos investimentos que realiza.
A sociedade em geral ignora a dimensão das conseqüências do desperdício em toda a
sua complexidade, imperando a lei da sobrevivência nas classes menos favorecidas e a lei do
lucro abundante e fácil, justamente entre aqueles que detêm nas mãos o poder e os recursos
capazes de minimizar o problema.
5.2 - O PROCESSO DE MUDANÇA: DA IDÉIA AO PROCESSO
Os atuais padrões de consumo e de produção praticados por alguns países, e também
pelo Brasil, são incompatíveis com o modelo de desenvolvimento desejado pelos 190 países
que assinaram a Agenda 21, em 1992. Como foi mencionado, para alguns desses países os
padrões hoje praticados se constituem em obstáculos, principalmente porque a promoção de
mudanças de comportamento dos indivíduos é tarefa difícil de ser resolvida e depende,
fundamentalmente, de uma ação conjunta entre governo e governados.
No Brasil, a promoção de mudanças comportamentais visando adequar os atuais
padrões de consumo e de produção aos princípios de sustentabilidade, ainda não é um tema
que tenha despertado significativamente a atenção das autoridades, de um modo geral,
exceto em situações de crise, como a que ocorreu com a energia elétrica em 2001/2002.
A iniciativa privada brasileira, por sua vez, vem adotando providências no sentido de
alterar seus padrões de consumo e de produção, movida principalmente por fatores
72
econômicos e forçada, em alguns casos, por pressões que partem de consumidores
conscientes das questões ambientais.
Nesse mesmo sentido, as medidas adotadas pelo governo, no que se refere às suas
próprias atividades de rotina e em relação aos padrões de consumo do restante da sociedade,
ainda são inexpressivas, uma vez que o tema ainda não se constitui em um problema que
imponha a adoção de medidas. Nas entrevistas realizadas com as autoridades do Ministério
do Meio Ambiente fica claro que, apesar de reconhecerem a relevância da realização de ações
para a promoção de mudança dos atuais padrões de consumo da sociedade, ainda é dão mais
ênfase às mudanças do setor produtivo. Neste caso, a adoção de instrumentos econômicos é
entendida como uma ferramenta indutora de novos padrões de consumo e de produção. Em
relação aos demais atores da sociedade, as autoridades do MMA julgam que estes ainda não
estão preparados e suficientemente informados da necessidade de que novos hábitos sejam
apreendidos.
A indução de novos hábitos de consumo, entendida por alguns estudiosos como
ações preventivas, ficará em segundo plano, pois a prevenção e a antecipação de problemas,
ainda não fazem parte do estilo brasileiro de fazer políticas públicas.
No Brasil, os processos de formulação de políticas públicas começam a partir da
constatação por parte das autoridades governamentais, de que algo representa um problema,
de acordo com o que explica Kingdon (1984) no seu modelo teórico, analisado no capítulo
anterior. Sem essa constatação e reconhecimento o processo não se inicia, ou seja, é preciso
que ‘algo’ aconteça para que as autoridades percebam e decidam adotar providências,
incluindo o assunto, antes, na agenda do governo.
Existem diversos fatores que podem forçar a entrada de um determinado item na
agenda do governo. O movimento ambientalista analisado no capítulo 2, é um exemplo
desses fatores de pressão que a sociedade exerce sobre o governo. Os resultados de anos de
mobilização que contaram com o apoio sociedade e que, infelizmente, somaram-se aos
graves desastres ambientais ocorridos na década de 60/70 levaram as autoridades dos
governos a incluírem o tema em suas agendas.
73
5.3 - MOBILIZAR PARA MUDAR: PERCEBENDO AS QUESTÕES
AMBIENTAIS
Como já lembrado, a mobilização da sociedade é um importante mecanismo de
pressão sobre as autoridades governamentais, sobretudo quando elas ainda não estão
suficientemente sensibilizadas.
Para aumentar a percepção das autoridades e dos agentes de governo com relação
aos atuais padrões de consumo e de produção, faz-se necessário que se promova um amplo
processo de mobilização, capaz de chamar a atenção sobre os próprios padrões de consumo
do governo, praticados não só na esfera federal, mas também nos demais níveis de governos.
Ao mesmo tempo, é importante a avaliação e a quantificação do que eles representam em
termos ambientais e financeiros. Isso é, a contribuição do governo em termos de pressão
sobre os recursos naturais.
É dessa maneira que os governos dos países do hemisfério Norte estão se
movimentando no sentido de mudar seus próprios padrões, esperando resultados
significativos de médio e longo prazos, como a análise feita no capítulo 3 dessa dissertação.
Com essa perspectiva, a experiência piloto realizada no Ministério do Meio Ambiente
(MMA), relatada no próximo capítulo, foi iniciado o processo de mobilização, visando
sensibilizar servidores públicos e colher informações gerais, visando subsidiar a elaboração
de materiais informativos. Essas informações, juntamente com dados mais apurados sobre
os atuais padrões de consumo praticados pelo governo brasileiro, subsidiarão as futuras
políticas públicas para a promoção de mudança dos padrões de consumo e de produção,
propondo procedimentos que contribuam para a melhoria do desempenho ambiental das
atividades do próprio governo.
74
CAPÍTULO 6
6 – INCLUSÃO DE CRITÉRIOS AMBIENTAIS NA GESTÃO
PÚBLICA: A EXPERIÊNCIA DO MMA
“De 1992 para cá, caminhamos um pouco, certamente muito menos do que seria desejável ou que gostariam aqueles que têm consciência do processo de desenvolvimento e de meio ambiente. Seria, porém, equivocado imaginar que não se caminhou mais porque faltaram decisão, vontade e recursos. Isso talvez seja, em parte, verdade, mas faltou muito mais do que isso. Faltou uma prática nova que implicasse esse permanente diálogo, esse permanente debate e busca de forma que resultassem numa transformação concreta. (...) Não sou daqueles que tem uma visão pessimista da humanidade; porque tal visão não coincide com meu pensamento. O pessimismo faz parte do pensamento conservador. Quem é pessimista não tenta mudar porque, de antemão, não acredita na possibilidade de mudança” .
Fernando Henrique Cardoso (Discurso de abertura da Rio +5, 1997: 30-31)
6.1 - A EXPERIÊNCIA PILOTO NO MMA
Este capítulo relata e analisa a experiência realizada no Ministério do Meio Ambiente
(MMA). Trata-se de uma proposta de inserção de critérios ambientais no modelo de gestão
pública e é considerada uma experiência piloto, concebida no âmbito do Programa Nacional
de Educação Ambiental (PNEA), aprovado pelo MMA em 1999.
O PNEA prevê a construção de agendas ambientais por meio de um processo
participativo, que possibilite a cada indivíduo a reflexão e o aprendizado sobre as questões
ambientais. Assim, consoante com o PNEA, a experiência que será relatada trata da
implementação de ações voltadas para a proteção da integridade do ambiente físico mais
próximo, permitindo ao indivíduo estabelecer uma fase transitória entre o velho e o novo -
moderno e pós-moderno - paradigma. Adota também como base as ações sugeridas no
capítulo 4 da Agenda 21, transcritas no Quadro 3.1, do capítulo 3, que analisa as ações dos
75
governos dos países membros da OCDE, na promoção de mudanças dos padrões de
consumo e de produção. Na implementação da experiência no MMA, foram utilizados os
procedimentos estabelecidos pela Norma Certificadora da ISO 14.001, que trata da adoção
de sistema de gestão ambiental. Porém, foram feitas algumas adaptações à norma, devido às
peculiaridades inerentes aos órgãos de governo.
Essa experiência piloto recebeu o apoio e a anuência da Direção do Ministério para
ser realizada, enquadrando-se como um processo de construção participativa da Agenda
Ambiental do MMA. Recomenda ações que permitam a internalização de critérios e a adoção
de boas práticas ambientais, para a melhoria da qualidade de vida no ambiente de trabalho.
De 1999 a agosto de 2000, ela foi coordenada pelo Diretor do Programa Nacional de
Educação Ambiental (PNEA), Dr. Ênio Roberto Nugente da Rocha (in memorium), passando,
em setembro de 2000, a ser coordenada pelo então Secretário de Políticas para o
Desenvolvimento Sustentável (SDS), Dr. Antonio Sérgio Braga.
Em sua primeira fase, de 1999 a 2000, o aspecto preponderante foi a mobilização e o
engajamento dos servidores e terceirizados, com o intuito de incentivá-los a incorporar
novos hábitos de consumo e diferentes procedimentos administrativos, reduzindo os
impactos ambientais negativos gerados durante a jornada de trabalho. Essa fase constituíu-se
basicamente da identificação dos aspectos ambientais negativos, da busca de soluções, da
implementação de ações corretivas e da promoção de mudanças. Foi possível interferir na
cultura institucional, estimulando os servidores à reflexão, ao aprendizado sobre as questões
ambientais e às novas formas de ‘trabalhar’.
Na sua segunda fase, iniciada em outubro de 2000, a ênfase foi dada à elaboração e à
produção de materiais informativos e a outras atividades como a promoção de cursos,
palestras, exposições, oficinas, etc., visando ampliar a divulgação e a adoção da experiência
em outros órgãos de governo.
6.2 - OBJETIVOS DA EXPERIÊNCIA PILOTO
Os objetivos principais da experiência piloto foram:
a) incorporar a dimensão ambiental na rotina dos servidores, por meio da adoção de
novos procedimentos administrativos do MMA;
76
b) avaliar até que ponto os servidores do MMA percebem a pressão, direta ou indireta,
que exercem sobre os recursos naturais, em decorrência dos padrões de consumo
praticados no ambiente de trabalho, independente dos seus níveis de
responsabilidade;
c) promover a mobilização e motivação para as mudanças, disponibilizando meios e
informações aos servidores e terceirizados;
d) colher informações que subsidiem a equipe técnica do MMA na elaboração de
materiais informativos e educativos a serem distribuídos entre os órgãos
governamentais, permitindo a sua reprodutibilidade.
6.3 - AS PREMISSAS
As premissas que orientaram essa experiência foram as seguintes:
a) nos últimos anos têm crescido, em todo o mundo, a pressão sobre os recursos
naturais;
b) alguns modelos produtivos atualmente geram impactos negativos ao meio ambiente;
c) os atuais valores culturais e os padrões de consumo e de produção adotados pela
sociedade não são coerentes com os princípios do desenvolvimento sustentável;
d) alguns servidores públicos, por desconhecimento ou por maus hábitos, adotam
padrões de consumo irracionais e perdulários no ambiente de trabalho, gerando o
desperdício e o uso inadequado dos bens materiais e naturais;
e) já existem iniciativas governamentais de adoção de boas práticas ambientais, em
caráter voluntário ou por força de lei como, por exemplo, o uso racional de energia;
f) o governo é um importante agente econômico e um consumidor de recursos naturais
exercendo pressão sobre os mesmos;
g) o governo tem papel estratégico como indutor e promotor de mudanças;
h) as experiências adotadas pelos países membros da Organização de Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE), conforme consta do capítulo 3, mostram
que é possível realizar ações em favor do meio ambiente no âmbito da administração
pública.
Outros aspectos que reforçam a realização e o direcionamento dado a essa
experiência, são:
77
a) é fundamental a mobilização e a capacitação dos servidores públicos, no sentido de
aumentar a integração dos aspectos ambientais em suas responsabilidades diárias e do
compromisso de cada um para com o processo de melhoria do uso dos recursos naturais;
b) é importante estimular a percepção da variável ambiental de forma integral, iniciando
com ações simples, por exemplo, a coleta seletiva, apontando os benefícios individuais e os
coletivos decorrentes da mudança de comportamento;
c) sem a internalização total da variável ambiental inclusive nos processos de tomada de
decisão das políticas públicas regionais e setoriais e sem o envolvimento e o
comprometimento da alta Administração, o caminho em direção ao desenvolvimento
sustentável será mais longo e difícil de ser alcançado.
6.4 - A IMPLANTAÇÃO DA EXPERIÊNCIA PILOTO: PRIMEIRA FASE
Os procedimentos adotados na experiência piloto combinaram a Norma ISO 14.001,
cujo propósito é reduzir ou eliminar impactos ambientais negativos, com o método do 5
“S”25, ambos normalmente adotados voluntariamente pelo setor privado.
Antes de iniciar a implementação dos procedimentos estabelecidos na Norma ISO
14.001 foi necessário realizar algumas adaptações ao método por ela proposto. Essas
adaptações levaram em conta as características e as peculiaridades inerentes à Administração
Pública e à ‘cultura institucional’, atualmente existente nos órgãos de governo. Essas
peculiaridades referem-se, principalmente, às dificuldades enfrentadas quanto à mentalidade
e à formação dos recursos humanos, como quanto aos aspectos econômicos, face à
priorização dada aos recursos públicos orçamentários.
A experiência do MMA procurou seguir alguns passos da Norma ISO 14.001. A esse
processo de implementação de ações chamou-se de construção de Agenda Ambiental do
MMA, com os seguintes passos:
a) criação da comissão de implementação;
b) elaboração do diagnóstico;
25 A metodologia dos 5 “S”, consolidada no Japão a partir da década de 50, tem como objetivo principal introduzir uma nova cultura institucional, voltada à gestão da qualidade. Seu nome provém de palavras que em japonês, começam com S: seiri, seiton, seisou, seiketsu e shitsuke. O significado destas palavras no idioma Português é: senso de utilização, senso de ordenação, senso de limpeza, senso de saúde e senso de autodisciplina (Silva, 1994).
78
c) elaboração da Agenda Ambiental
d) elaboração do Plano de Ações com definição dos prazos de execução;
e) implementação das ações propostas; e
f) acompanhamento e avaliação dos resultados (melhoria contínua).
Para compreender melhor o processo até agora em andamento no MMA será
comentado como cada etapa, acima mencionada, foi implementada:
a) Criação da comissão de implementação: a Comissão Interna da Agenda Ambiental
do MMA (CiaaMMA), como é chamada, é constituída de representantes de todas as
unidades do MMA e coordenada pelo representante da SDS. A partir da interação entre
os seus membros, a CiaaMMA tem função de multiplicador e de propor ações de
melhoria ambiental, atuando como facilitador no processo de implementação das novas
ações. Avalia e propõe novas ações com um processo contínuo. Cada membro age
preferencialmente em sua unidade e em suas atividades técnicas afins. Procura estar
atento aos novos problemas ambientais ou correlatos e sugere alternativas que permitam
as respectivas áreas solucioná-los. As reuniões têm freqüência mensal, exceto nos meses
de férias – janeiro, fevereiro e julho. É prevista a rotatividade tanto na coordenação da
Comissão, quanto na participação dos representantes;
b) Elaboração do diagnóstico: para dar legitimidade às atividades a serem desenvolvidas
nessa experiência, os membros da Comissão decidiram, que a identificação dos aspectos
ambientais negativos existentes no MMA fosse feita por meio de uma "pesquisa de urna"
junto a todos os servidores e funcionários, lotados no MMA e que ocupassem as
instalações prediais do bloco B, da Esplanada dos Ministérios. Para tanto foi elaborado
questionário contendo duas perguntas abertas e diretas: 1. Qual é o problema ambiental
que mais incomoda você no MMA? e 2. Qual a sua sugestão para podermos juntos
solucioná-lo?.
Os questionários foram entregues a todos os servidores, consultores e prestadores de
serviços. Além disto, questionários extras foram disponibilizados na recepção de cada
um dos andares.
A pesquisa de urna ocorreu nos meses de setembro e outubro de 1999 sendo recolhidas
no dia 21 de outubro de 1999. Os resultados foram tabulados por alguns membros da
Comissão em 28 de outubro de 1999. No total foram distribuídos 600 formulários e
79
recolhidos 242, portanto houve 40,3% de retorno. Não foram contabilizadas as
sugestões recebidas por e-mail, pelo telefone ou pessoalmente. Na Secretaria de Recursos
Hídricos (SRH), unidade do MMA localizada em outro prédio, a pesquisa foi realizada
pela sua representante na Comissão. Dos questionários recolhidos na SRH foram
excluídos 16, por terem focalizado aspectos ambientais de âmbito externo à Instituição.
Os resultados dessa pesquisa foram amplamente divulgados por meio do boletim interno
– InforMMA. Esses, conforme mostra o Box 6.1 foram apresentados em um mural de
fácil acesso aos servidores, localizado no saguão do Ministério. A íntegra dos problemas
ambientais identificados e as soluções sugeridas para as questões apontadas encontram-
se detalhadas no Anexo III, desta dissertação.
O Quadro 6.1. apresenta os aspectos ambientais que mais interferem no meio ambiente e
no dia-a-dia dos servidores. Aspectos como, por exemplo, o desperdício de água
decorrente do vazamento das torneiras externas ao prédio e o uso indevido de água pelos
lavadores de carro, não foram citados nos questionários. Esses, não tão visíveis para o
grupo consultado, foram percebidos somente por alguns integrantes da Comissão, que
os incluíram no rol de ações a serem corrigidas. O diagnóstico foi elaborado pela
Comissão Interna da Agenda Ambiental, com base nas sugestões apresentadas
originando a Agenda Ambiental do MMA e, posteriormente, o plano de ações, como
será visto adiante.
c) Elaboração da Agenda Ambiental: com base nas sugestões encaminhadas foram eleitas
pela Comissão quatro áreas prioritárias a serem focalizadas na Agenda: i) gestão
adequada dos resíduos gerados; ii) uso racional dos insumos e combate ao desperdício;
iii) promoção de mudanças comportamentais dos servidores; e iv) melhoria do espaço
físico de trabalho. A minuta da Agenda Ambiental do MMA,26 elaborada no âmbito da
Comissão, foi exposta no saguão do Ministério27, em dezembro de 1999, durante uma
semana, como mostrado no memorial fotográfico. Nesta ocasião foram recebidas
sugestões adicionais, as quais foram posteriormente incorporadas.
d) Elaboração do Plano de Ação com definição dos prazos de execução: a partir da
Agenda Ambiental do MMA, a CiaaMMA elaborou o Plano de Ação e em conjunto com a
área administrativa, nesse caso a Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e 26 Conheça os detalhes no Anexo V 27 Veja memorial fotográfico
80
Administração (SPOA), estabelecendo prioridades e prazos para a execução, de acordo
com a disponibilidade orçamentária. O Plano de Ação foi formalmente enviado à SPOA.
e) Implementação das ações propostas: a implementação das ações está a cargo da
SPOA, seja com relação aos aspectos administrativos, quanto àqueles relacionados com a
capacitação dos recursos humanos. Os membros da Comissão acompanham a
implementação do plano, avaliando resultados e sugerindo novas ações.
Quadro 6.1 Tabulação dos questionários respondidos
- classificados segundo temas-
Aspecto Ambiental /Problema Nº de vezes citadas
1. Fumo nas salas/Uso de incenso 27 2. Desperdício de papel e outros insumos de escritório 46 3. Ausência de coleta seletiva 19 4. Desperdício/conservação de energia 22 5. Uso abusivo do ar condicionado/falta manutenção 10 6. Uso de copos descartáveis/ redução de resíduos 11 7. Elevadores/ uso racional e segurança 03 8. Poluição sonora, ruído excessivo 08 9. Desperdício de água, limpeza dos banheiros e corredores 38 10. Carpetes/aparência visual do ambiente/Espaço Físico 32 11. Equipamentos de informática e telefones 05 12. Aspectos socioambientais/ Recursos Humanos 19 13. Aspectos administrativos 02 Total de questionários respondidos 242
81
f) Acompanhamento e avaliação dos resultados (melhoria contínua): por ser um processo de
melhoria contínua, a atividade de acompanhamento e avaliação dos resultados feita pela
Comissão não terá fim, até que essa tarefa seja definitivamente incorporada ao setor
responsável pela execução. Essa é a situação desejada; as novas demandas surgem
diariamente. Os resultados acompanhados dizem respeito aos aspectos qualitativos e são
pontuais. Não existe um sistema de coleta regular de dados estatísticos quantitativos, exceto
para a coleta seletiva de materiais recicláveis. Existem dados referentes ao consumo de
insumos em geral, porém esses não são acompanhados com regularidade, pois não foram
estabelecidas metas quantificáveis a serem alcançadas. Não foi alvo dessa experiência
estruturar um sistema de monitoramento de dados. As atividades concentraram-se somente
no processo de inserção de ‘boas práticas ambientais’.
Em 2002, a CiaaMMA está focalizando suas ações na sensibilização, mobilização e
integração dos servidores, na capacitação dos membros da Comissão28 e na interação das
ações dessa experiência com outros programas executados pelo MMA, tais como: qualidade
da gestão e a desburocratização, estreitando ligações com as áreas competentes – serviços
gerais, O&M, recursos humanos, setor de compras, comitê de desburocratização etc.
O relato sobre a implementação desta experiência e as principais atividades realizadas
no âmbito do MMA encontram-se disponibilizadas no site do MMA: www.mma.gov.br
clique em Políticas para o Desenvolvimento Sustentável e em Agenda Ambiental na
Administração Pública. Esse conteúdo pode ser encontrado no Anexo IV deste trabalho.
Para alcançar o público interno os representantes da Assessoria de Comunicação e da
Coordenação de Informática integrantes da Comissão Interna, disponibilizam informações
utilizando o boletim interno – InforMMA e as mensagens via Intranet, respectivamente.
Além disso, promovem-se ações internas de mobilização, por meio da realização de
exposições e eventos diversos, envolvendo temas pertinentes às questões ambientais.
28 Foi realizado em junho de 2002 o curso de Gestão Ambiental, ministrado pelo SEBRAE-DF. Neste curso estiveram presentes além dos membros da Comissão do MMA, técnicos das instituições governamentais que estão implantando essa experiência em parceria com o MMA.
82
6.5 - DIVULGANDO A EXPERIÊNCIA EM OUTROS ÓRGÃOS DE GOVERNO:
SEGUNDA FASE
A segunda fase da experiência iniciou-se em setembro de 2000 e, como foi
mencionada, a coordenação das atividades passou para a Secretaria de Políticas para o
Desenvolvimento Sustentável (SDS/MMA). Dentre as ações previstas no Plano de Trabalho
da Secretaria constavam objetivos direcionados ao estímulo à ecoeficiência e à adoção de
práticas sustentáveis pela Administração Pública, tornando possível compatibilizar os
objetivos da experiência com os propósitos da SDS.
Diante disso, aos objetivos iniciais da experiência - mobilização e reflexão por parte
dos servidores sobre os aspectos ambientais - foram integrados aos da Secretaria. Para
promover e estimular a adoção de práticas sustentáveis pela Administração Pública, a
segunda fase da experiência do MMA concentra-se em ações que possibilitassem dar
visibilidade tanto aos princípios de sustentabilidade das atividades governamentais, quanto
aos critérios de ecoeficiência. Divulgar informações sobre a contribuição que pode ser dada
pelo governo e o seu papel como agente de mudança dos padrões de consumo e de
produção são os objetivos que orientam a segunda fase da experiência do MMA.
Não apenas na divulgação da experiência, mas, sobretudo, estimular administradores
públicos a efetivamente adotarem métodos e procedimentos baseados no conceito de
ecoeficiência.
As ações de âmbito interno têm prosseguimento e, para apoiar as novas iniciativas, a
SDS concentra-se na elaboração de instrumentos de divulgação, materiais informativos,
realização de palestras, participação em eventos governamentais, sempre sem perder de vista
à necessidade de mobilização dos servidores públicos, em uma ação predominantemente do
tipo botton-up29, usando de diversos meios de sensibilização.
6.5.1 - Produção de materiais informativos
Para viabilizar a articulação e o desdobramento da experiência em outros órgãos de
governo, prevista nessa segunda fase, foram criados materiais informativos. A seguir
29 Veja nota 19
83
descrevemos cada um dos instrumentos informativos produzidos pela SDS, com o propósito
de divulgar a sua relevância:
a) manual da Agenda Ambiental na Administração Pública (A3P): contendo 80 páginas, o
manual é dirigido a todo e qualquer servidor público. Apresenta de modo simples,
porém sem perder a qualidade das diversas informações técnicas relacionadas aos
aspectos ambientais e aos impactos negativos gerados durante a jornada de trabalho. O
texto interage com o leitor e o convida à reflexão e à prática de pequenas ações, que
possam contribuir para a melhoria da qualidade de vida da coletividade. Dá orientação
de como implementar um programa de adoção de boas práticas ambientais, usando
como base a experiência do MMA, aqui relatada. As ilustrações são simples, claras e
auto-explicativas. O conteúdo técnico apresenta os principais pilares da experiência,
que são: i) a gestão adequada de resíduos gerados; ii) o uso racional dos recursos
naturais e materiais e o combate aos desperdícios; iii) a importância na aquisição pelo
governo de bens e serviços ecoeficientes e; iv) a relevância da qualidade de vida no
ambiente de trabalho e como promovê-la.
Esse manual foi editado em papel 100% reciclado, em parceria com a iniciativa privada
e lançado pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, no dia 05 de Junho de 2001,
durante as comemorações do dia Mundial do Meio Ambiente. O manual permitiu
ampliar a divulgação da proposta de inserção da variável ambiental no dia-a-dia da
Administração Pública. Sua tiragem foi de 50.000 exemplares e até o momento já
foram distribuídos mais de 8.000, entre os órgãos federais dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas da União, bem como
suas representações nos diversos estados. Além desses, também os órgãos ambientais
estaduais e municipais. Foram atendidos os pedidos feitos por prefeituras, secretarias
estaduais de educação, assembléias legislativas, bibliotecas públicas, ONG’s
ambientalistas, bancos governamentais, entre outros. O Manual encontra-se também
disponibilizado na Internet, no site do MMA, em formato pdf.
b) CD – room palestra: criado em Power Point, os slides possuem a mesma ilustração do
manual e as principais informações. Permite que multiplicadores apresentem as
diretrizes e os princípios da experiência quando da capacitação de servidores públicos
84
para as práticas ambientais. A palestra está disponibilizada também em lâminas de
acetato (transparências) para o uso de retroprojetor.
c) Fôlderes e brindes: o fôlder traz informações resumidas e serve como um referencial
para os que desejam conhecer apenas os objetivos gerais da experiência. O brinde,
conjunto de caneta e régua, confeccionado com embalagens recicladas de tetrapak
(longa vida) pós-consumo traz gravado a frase - Agenda Ambiental na Administração
Pública.(A3P).
d) Vídeo Escritório Verde: A sustentabilidade no ambiente de trabalho, é o nome do vídeo,
com duração de quinze minutos, que registra a construção da pequena casa de 46m2,
montada na área verde em frente ao MMA e exibida ao público durante os meses de
junho e julho de 2001. Essa exposição teve o objetivo de mostrar ao público alguns
produtos que já incorporam o diferencial ambiental no processo de produção.
Atualmente essa construção encontra-se sob a responsabilidade da Fundação Polo
Ecológico de Brasília (Zoológico), para visitação pública. Estão expostos: i) diversos
tipos de materiais reciclados (carpetes e cortinas de PET pós-consumo, telhas de papel
usado, divisórias feitas em embalagens longa vida e em aparas de tubos de pasta de
dente); ii) equipamentos eletro-eletrônicos com alta eficiência energética, livres de
clorofluorcarbonos (CFC´s); iii) sistema de aquecimento solar e iluminação inteligente
de baixo consumo; iv) portas, piso, móveis e assessórios de decoração feitos em
madeira certificada, ou seja, sem dano ao meio ambiente e provenientes de florestas
plantadas ou com planos de manejo; v) artigos feitos com materiais naturais, como a
casca e a palha de coco; vi) confecções feitas PET reciclado; vii) sistema de descarga
econômica para sanitários; e viii) sistema de tratamento ecológico de águas servidas.
Cópias deste vídeo foram enviadas aos ministros do executivo e outros interessados; e
e) Vídeo educativo da A3P: Os Servidores Públicos que ouviam vozes - vídeo animado, com
duração de oito minutos. Mostra a postura de servidores públicos que, em seu
ambiente de trabalho, percebem que podem dar uma significativa contribuição para a
melhoria do desempenho ambiental da sua instituição e resolvem agir. O narrador
apresenta-lhes o manual da A3P (livro de apoio) e eles então decidem se organizar e
agir. O vídeo foi lançado, no dia 07 de junho de 2002, pelo Ministro Interino do Meio
Ambiente, durante as comemorações do dia Mundial do Meio Ambiente, na
85
Presidência da República. Foram feitas 5000 cópias que estão sendo enviadas aos
diversos órgãos de governo.
As estratégias usadas para incentivar a mobilização e a adoção de critérios
ambientais nos órgãos de governo:
a) I Fórum das Agendas Ambientais Institucionais: essa foi a primeira iniciativa para
divulgar a experiência e estimular órgãos governamentais a adotarem voluntariamente
critérios ambientais. Realizou-se em Brasília, de 20 a 22 de novembro de 200030. Cerca
de 60 instituições de governo se fizeram representar. Durante os três dias do evento
foram proferidas palestras técnicas sobre: i) a importância das ações preventivas na
área ambiental; ii) os benefícios do uso racional de recursos naturais; iii) os benefícios
da reciclagem e da gestão adequada de resíduos; iv) a qualidade dos produtos
reciclados; v) os aspectos éticos e legais da postura do administrador público; vi) a
aquisição de produtos ecoeficientes; vii) o Programa de Qualidade do Governo Federal
e entre outros. Dez instituições de governo apresentaram as suas iniciativas, entre elas,
as Secretarias de Meio Ambiente do Rio Grande do Sul e do Distrito Federal, as
Universidades de Brasília (UnB) e de São Paulo (USP), o Centro de Formação e
Aperfeiçoamento de Praças (CFAP) da Polícia Militar do DF, a Companhia do
Desenvolvimento do Vale do São Francisco (CODEVASF), o Instituto Brasileiro de
Administração Municipal (IBAM), a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre
(TRENSURB) do Ministério dos Transportes, localizada no Rio Grande do Sul, o
Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Distrito Federal
(SEBRAE-DF), incluindo a experiência do MMA;
b) Oficinas de sensibilização, palestras e participação em outros eventos: foram realizadas
quinze oficinas de sensibilização em órgãos de governo federal e duas estaduais, em
2001. Proferidas diversas palestras sobre a experiência do MMA em órgãos
governamentais e em eventos com temas afins como, por exemplo, curso sobre o uso
racional de energia, seminários sobre Gestão da Qualidade no Serviço Público,
reuniões do Comitê de Desburocratização, em eventos comemorativos à Semana do
Meio Ambiente, em escolas públicas e particulares, em Universidades e mesmo em
encontros com moradores de condomínios;
30 Veja memorial fotográfico
86
c) Exposição “Escritório Verde” 31: esse espaço recebeu a visita de cerca de 3000 pessoas.
As empresas parceiras doaram, ao todo, 40 produtos com características ecoeficientes,
os quais passaram a compor o conjunto de itens expostos ao público;
d) Pesquisa on-line: lançada em fevereiro de 2002, uma pesquisa on-line, visa cadastrar
produtos e empresas ecoeficientes (www.mma.gov.br clique Políticas para o
Desenvolvimento Sustentável e em produtos e empresas ecoeficientes). A pesquisa
tem como objetivo, colher informações para a elaboração do Guia de Compras de
Produtos Ecoeficientes, que auxiliará consumidores e o próprio governo na escolha de
produtos menos agressivos ao meio ambiente. As informações enviadas permitiram
que novos produtos fossem integrados aos já expostos no Escritório Verde;
e) Manual de Consumo Sustentável: em fase final de elaboração o manual de consumo
sustentável é uma iniciativa do MMA/SDS em parceria com o Instituto de Defesa do
Consumidor (IDEC) e visa estimular a sociedade a adotar novos hábitos de consumo.
Inclui orientação para professores ou multiplicadores e aborda cinco temas principais:
resíduos sólidos, transportes, energia, água, florestas e publicidade.
f) Divulgação pela página do MMA: todas as atividades descritas acima, bem como as
que estão sendo divulgadas pelo site do MMA (veja Anexo IV) permitem ampliar a sua
divulgação dessa experiência, interna e externamente ao MMA. Tem havido grande
interação e troca de informações entre técnicos de diversos órgãos de governo e de
outras instituições interessadas no tema ambiental.
6.5.2 - Outras atividades
A estratégia adotada para a divulgação no âmbito do Distrito Federal prevê palestras
sobre o tema, distribuição de material informativo e promoção de encontros técnicos
proporcionando articulação entre instituições governamentais. Eventos como cursos
técnicos e oficinas de arte-educação, exposições de cunho técnico e de arte alternativa
permitem que seja dada maior visibilidades às questões ambientais, chamam a atenção de um
número maior de servidores.
31 Veja memorial fotográfico
87
6. 6 - AVANÇOS E CONQUISTAS ALCANÇADAS
A experiência do MMA completa em 2002 três anos, e os seus avanços são
reconhecidos tanto pelos integrantes da Comissão Interna do MMA, quanto pelos demais
servidores do MMA. O mesmo acontece com os servidores de outros órgãos
governamentais. O apoio e o reconhecimento levam alguns servidores do MMA a
desempenharem o papel de agentes multiplicadores, divulgando a experiência em lugares
diversos. Existem, ainda, os que relatam a experiência em suas monografias, realizam
entrevistas com colegas e preparam vídeos para serem mostrados em seus cursos de
graduação, tão envolvidos estão com a internalização das diretrizes e dos princípios da
experiência (batizada de A3P).
Com o crescimento das oportunidades para divulgar a experiência e com a produção
de bom número de materiais informativos, aumentaram significativamente as iniciativas de
incorporação voluntária de boas práticas ambientais, por parte de outros órgãos
governamentais. Hoje, em 2002, para viabilizar novas parceiras com os órgãos do governo
federal, o MMA oferece assessoramento, firmando com os mesmos, um termo de
cooperação técnica.
De novembro de 2001 a julho de 2002, foram assessorados os seguintes órgãos de
governo: Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEMARH-DF), Centro de
Formação e Aperfeiçoamento de Praças da Polícia Militar (CFAP), a Fundação Nacional de
Saúde (FUNASA), o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA),
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), a Empresa de Trens Urbanos de Porto
Alegre (TRENSURB – RS), Ministério da Defesa, Presidência da República e a Câmara dos
Deputados. Em julho e agosto de 2002, respectivamente, foram firmados termo de
cooperação com o SEBRAE Nacional e o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo
Sul (BRDE).
Em fase de discussões preliminares para novas parcerias estão, por exemplo,
Supremo Tribunal Federal - STF, Tribunal de Contas da União - TCU, Ministério Público
do Distrito Federal e Territórios (MPDFT) e Ministérios do Desenvolvimento e de Minas e
Energia.
Em nível municipal é importante mencionar o exemplo da Prefeitura de Palmas, no
Tocantins, que, em março de 2001, deu início à implantação das boas práticas ambientais em
88
todas as secretarias municipais e em junho inaugurou a nova sede da Agência de Turismo e
Meio Ambiente, projetada e construída com base em diversos critérios ambientalmente
corretos.
Em Brasília, a Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEMARH),
assessorada desde 1999 pelo MMA, instituiu, em março de 2001, o Programa VerdeNovo –
Agenda Ambiental Institucional (Decreto No 21.986/01), envolvendo todo o complexo
administrativo do Distrito Federal.
O exemplo do Distrito Federal, da Presidência da República e da Câmara dos
Deputados são iniciativas de adesão às boas práticas ambientais que devem ser citadas, pois
possuem uma característica peculiar que é a variável social. Isto é, a componente geração de
emprego e renda, representada pelo apoio e a participação dos presidiários que
confeccionam papel reciclado e artigos de escritório. Esta parceria envolve as Secretarias de
Gestão Administrativa e de Ação Social do Governo do Distrito Federal. Na Presidência da
República a parceria com a Secretaria Executiva do Programa Comunidade Solidária e o
SEBRAE-DF, foi possível apoiar a cooperativa 100 Dimensão, dos catadores de materiais
recicláveis do Distrito Federal.
Outra conquista foi a exigência feita pela Câmara dos Deputados à empresa
prestadora de serviços terceirizados de limpeza, de que capacite seus empregados com
relação às questões ambientais. Esta capacitação teve início em 09/08/2002 e é semelhante à
já realizada no MMA em 2000, com a “Série Vídeo I e II” (veja no Anexo IV).
6.7 - DIFICULDADES ENCONTRADAS
A implantação da experiência no âmbito do MMA enfrentou algumas dificuldades,
como as mencionadas a seguir:
a) apesar da manifestação de apoio do atual Ministro do Meio Ambiente, quanto à
realização da experiência no MMA, a mudança dos padrões de consumo e de
produção ainda não representa uma preocupação presente na agenda de alguns
tomadores de decisão do MMA. Mesmo dando demonstrações veladas de apoio,
uma vez que não se recusa a cumprir as formalidades necessárias à assinatura de
termos de cooperação técnica com outros órgãos de governo, percebe-se que o
Ministro não reconhece de todo a validade dessa experiência: seus princípios, suas
89
diretrizes e seu significado. Nem todos os seus subordinados agem como se tivessem
entendido o papel do MMA e do próprio governo no processo de mudança dos
padrões de consumo e de produção;
b) a reduzida percepção decorrente da falta de um entendimento claro sobre os
objetivos da experiência por parte das chefias, gera um descomprometimento parcial,
que envolve tanto os chefes quanto os representantes na Comissão Interna. Embora
existam poucos casos, alguns representantes de unidades do MMA não participam
das reuniões e, se participam, não se envolvem muito;
c) a falta de instrumentos legais e de conhecimento sobre o assunto ou a ausência de
uma pré-disposição para ousar a incorporação de condicionantes ambientais aos
procedimentos de aquisição de bens e serviços, não permite a internalização de
critérios ambientais na área administrativa;
d) a ausência de recursos internos no MMA, específicos para executar as mudanças
necessárias não estão disponíveis, assim certas metas só se viabilizam com parcerias
externas;
e) o caráter voluntário da experiência requer grande esforço de mobilização, quase um
corpo-a-corpo, que demanda tempo e não necessariamente compromete aqueles que
têm poder de decisão.
6.8 – ASPECTOS RELEVANTES
Apesar dos avanços e das conquistas alcançadas com a experiência no MMA, o
processo de incorporação de critérios ambientais ainda enfrenta alguns obstáculos entre os
servidores pouco comprometidos com a promoção de mudanças, de forma voluntária. Para
esses, as mudanças só ocorrerão se forem adotados mecanismos coercitivos, tais como
instrumentos legais, procedimentos técnicos e administrativos, etc.. Para outros, no entanto,
apenas uma demonstração de apoio e comprometimento da alta Administração do MMA
bastaria para que fossem superadas certas resistências.
Porém, o aspecto mais relevante para determinar o prosseguimento da experiência,
na opinião do observador, é a demonstração de apoio e de comprometimento da alta
Direção do MMA. Não existe dúvida de que é fundamental que o próprio Ministro se
sensibilize e deseje incluir esse tema, primeiramente, na agenda do Ministério do Meio
90
Ambiente. Esse seu desejo deverá ser externalizado claramente, expresso de forma pública,
reforçando assim o esforço da equipe envolvida, tanto com as ações internas, quanto na
divulgação da experiência do MMA entre outros órgãos de governo.
As informações colhidas durante a realização dessa experiência são significativas,
uma vez que forneceram subsídios, tanto para a elaboração dos materiais informativos
mencionados quanto para nortear ações futuras e contribuir para o processo de formulação
de políticas públicas, quando, como afirma Kingdon, novamente se abrir uma “janela de
oportunidade” (veja item 4.3.2, capítulo 4).
91
CAPÍTULO 7
7 - CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
“Pode-se contemporizar um pouco, mas quando a
hora chega, não se pode perdê-la”.
Cícero
As mudanças de comportamento e, conseqüentemete de procedimentos
administrativos, podem ser promovidas de forma persuasiva/indutiva ou coercitiva. As de
forma persuasiva/indutiva são lentas e necessitam de informação e mobilização. Certas
vitórias alcançadas pelo movimento ambientalista podem ser exemplos disso. As formas
coercitivas promovem mudanças mais rapidamente, mas devem passar por um processo
técnico-político até que resultem em leis ou outros mecanismos de pressão. Ambas chegam
ao mesmo resultado, porém em tempos diferentes, logo elas se complementam.
Conforme mencionado no capítulo 3, os governos dos países ricos vêm adotando
medidas voltadas à promoção de mudanças dos padrões de consumo e de produção, ora
dando condições para que a sociedade possa entender a relevância das questões ambientais,
ora adotando instrumentos legais coercitivos.
Os instrumentos adotados pelos governos, por exemplo, resultam de processos
sistematizados de discussão tecnico-política, envolvendo agentes de governo e, cada vez
mais, a sociedade organizada. A participação da sociedade decorre do aumento da
informação, das oportunidades que o governo proporciona e da pressão que ela exerce sobre
os governantes e os formuladores de políticas públicas.
Para que se promovam maiores mudanças nos padrões de consumo e de produção,
no Brasil, um dos caminhos será a adoção de política pública. E, para que esta inclua a
mudanças dos padrões do próprio governo, será preciso antes que o governo perceba-os
como um problema. Segundo os fatos analisados durante o estudo desta experiência,
conclui-se que, embora existam fortes indícios e evidências de que será preciso mudar nossos
hábitos e comportamentos, isso não basta para que o governo assuma uma posição de
antecipar problemas. Faltam dados quantitativos sistematizados e evidências contundentes
sobre o que os atuais padrões de consumo representam em termos de pressão sobre os
recursos naturais e como uma mudança poderá refletir positivamente.
92
Para que o processo de formulação de uma política específica se inicie, deve-se ter
em mãos estatísticas e estimativas futuras, apoio político organizado e um movimento social
capaz de exercer pressão sobre os formuladores de políticas públicas e os tomadores de
decisão. Caso contrário, o processo não terá início.
Da análise feita sobre a experiência do MMA conclui-se que no atual governo e
mesmo na Direção do MMA, o assunto mudança dos padrões de consumo e de produção,
embora presente nos discursos dos mais variados segmentos da sociedade, ainda não é visto
como um problema, sequer no campo das ações preventivas ou demonstrativas.
O assunto é amplo e as ações devem, preferencialmente, permear os demais temas
ambientais, tal como lembra o preâmbulo do capítulo 4 da Agenda 21 Global, transcrito no
item 3.1, desta dissertação.
Porém, não resta dúvida de que se a alta Administração dos governos dos países,
pobres ou ricos, não estiver envolvida na promoção de mudanças usando sua posição
estratégica para formular novas políticas e estabelecer novos referenciais, não será possível
alcançar um desenvolvimento economicamente viável, socialmente justo e ambientalmente
equilibrado.
A presente análise mostrou que a mobilização dos servidores públicos, iniciada com
a experiência do MMA vem crescendo, mas ainda não sensibilizou a alta direção do
Ministério a ponto de esse tema ser encaminhado para processo político. Como foi dito,
poderia ter sido diferente se tivéssemos colhido dados quali-quantitativos, relacionados aos
impactos sobre o meio ambiente que resultam das atividades diárias dos servidores,
relacionando-os aos benefícios ambientais e sociais (ou aos custos operacionais do MMA),
que a melhoria do desempenho ambiental de suas atividades pode proporcionar. Assim, fica
a sugestão para a realização de estudos futuros sobre os benefícios ambientais e sociais
obtidos a partir da adoção de critérios ambientais nos procedimentos administrativos dos
governos. Sem dúvida a falta de conhecimentos desses montantes colaborou para que a
mobilização dos servidores públicos não tenha atingido o seu alvo pleno.
Outro aspecto analisado foi o da “cultura do desperdício” que reina no ambiente
governamental. Apesar da informação freqüentemente veiculada pela imprensa falada e
televisada, referentes aos desperdícios praticados pelos governos, são poucos os gestores
públicos que dedicam tempo quantificando o tamanho desse desperdício ou tomando
93
providências para eliminá-los. Isso demonstra que muito pouca atenção é dada pelos
governos na busca de soluções que promovam o uso adequado dos mesmos. Uma obra
pública interrompida por superfaturamento e abandonada por algum tempo, por exemplo,
representa talvez muito mais desperdício do que o próprio valor desviado, uma vez que o
tempo deteriora o bem construído e, pode levar até a perda do que foi investido. Os dados e
os recursos que se conseguem medir nem sempre representam todas as perdas que se têm e
isto porque existem dados que ainda não se sabe como medir, mas sabe-se que eles existem,
como é o caso dos custos ambientais e sociais.
Apesar de se perceber que estaremos, em breve, enfrentando problemas piores do
que os atuais, se os países em desenvolvimento vierem a adotar os mesmos padrões de
consumo dos países ricos, é preciso que as ações preventivas sejam tomadas agora, pois cada
vez que se exacerba no uso dos recursos naturais, alguém perde.
Se for levado em conta que governos dos diversos países desenvolvidos vêm
utilizando instrumentos econômicos para promover a mudança dos atuais padrões de
consumo e de produção, pode-se esperar que em breve se estará discutindo novamente o
papel do governo e as vantagens em adotar critérios ambientais nos próprios procedimentos
administrativos governamentais.
Para concluir, cabe salientar alguns aspectos relevantes decorrentes da falta de
percepção de que o assunto ainda não se constitui um problema, na concepção dos
princípios que levam a um processo de formulação de políticas:
a) existe entendimento da importância do assunto, mas ainda não é o suficiente: a
experiência realizada no MMA e as ações com vistas ao engajamento de outros órgãos
governamentais mostram que é possível a introdução de novos padrões de consumo nos
procedimentos administrativos no governo, pois mesmo com as dificuldades apontadas,
existem ações que foram positivas e cujos resultados indicam que novos comportamentos e
hábitos de consumo estão sendo adotados pelos servidores.
A receptividade da proposta de mudanças é também muito positiva por parte de
outros órgãos de governo e, mesmo em caráter voluntário, existe interesse em dar alguns
passos nesse sentido. Isso sinaliza a sensibilidade e o entendimento sobre as questões
ambientais por parte dos agentes públicos. Faltam dados suficientes para mostrar o tamanho
do impacto dos atuais padrões de consumo praticados pelo governo. É preciso traçar uma
94
estratégia para fazer com que o assunto seja introduzido na agenda política do governo como
um todo e para que os princípios estabelecidos na Agenda Ambiental na Administração
Pública (A P) 3 sejam implantados pelo governo federal e pelos governos locais.
b) o comprometimento da Alta Direção é imprescindível: observa-se também que os
resultados dessa experiência no MMA seriam melhores, se houvesse uma maior
participação/articulação dos servidores que ocupam posições de decisão: coordenadores,
diretores, secretários e o próprio Ministro. Essa afirmativa baseia-se não só na experiência do
MMA, mas também nas recomendações feitas por diversos especialistas em implementação
de novos processos de trabalho e mudança de comportamentos. Essa, inclusive, é a
recomendação feita na Norma ISO 14.001. Em ambos os casos, o êxito será maior se todos
os integrantes da instituição estiverem submetidos às mudanças e às novas regras. O
comprometimento de todos os membros da direção nesse processo é imprescindível e deve
ser demonstrado a todos os integrantes da Instituição.
c) a disponibilização de recursos financeiros e humanos melhora os resultados: o
comprometimento e a garantia de recursos financeiros e humanos para implementar a
experiência são primordiais. No caso do MMA, isso não aconteceu satisfatoriamente.
Grande parte das atividades realizadas somente aconteceram por meio de parcerias externas,
com reduzidos custos para a instituição. Em alguns casos, utilizou-se parcerias internas,
como no caso da capacitação dos servidores da Comissão Interna da Agenda Ambiental do
MMA; em outros, foi necessário utilizar os poucos recursos arrecadados com a venda dos
recicláveis (para comprar coletores de papéis e de copos descartáveis). Em que pese o
profundo envolvimento de alguns membros da Comissão Interna – CiaaMMA, existem uns
que pouco se comprometem. A reduzida equipe dificulta a replicabilidade interna e externa
das ações e interfere qualitativamente na mobilização dos servidores.
d) a integração e a união de esforços otimiza os resultados: não raro, durante a
implementação da experiência no MMA, algumas ações foram desperdiçadas, em
decorrência da falta de integração e da união de esforços entre as áreas administrativas, por
desconhecimento ou comprometimento por parte de servidores, com os princípios e os
critérios ambientais norteadores da experiência. Isso teria sido evitado se tivesse havido uma
determinação superior para que fosse feita a internalização de aspectos ambientais, em todas
95
as atividades e, assim, maior atuação dos membros da Comissão em suas respectivas
unidades.
e) sem a capacitação dos servidores o processo é mais longo: mesmo com o esforço
demonstrado pela Coordenadoria-Geral de Recursos Humanos (CGRH) da Subsecretaria de
Planejamento, Orçamento e Administração (SPOA) do MMA, a abordagem integral das
questões ambientais no programa de capacitação dos servidores foi pouco efetiva. Os
membros da Comissão interessados em conhecer mais sobre os aspectos ambientais foram
capacitados em duas ocasiões em cursos específicos e também tiveram acesso às palestras
técnicas sobre assuntos diversos. Lembrando que a integração de conhecimentos ambientais
de forma multidisciplinar em todos os programas de ensino e capacitação dos servidores
públicos, é recomendada no item 36.5, do capítulo 36 da Agenda 21 Global, o MMA deve
procurar internalizar essa recomendação e estabelecer parceria com a Escola Nacional de
Administração Pública (ENAP). Essa parceria visa a integração de esforços na inclusão dos
estudos ambientais nos cursos de capacitação e treinamento de servidores públicos, de modo
transversal, como na aplicação de critérios ambientais no processo licitatório, nos
procedimentos de rotina, na avaliação da qualidade ambiental dos produtos e serviços
contratados pelo governo, etc.
f) o estabelecimento de novos procedimentos é fundamental: é importante que a área
administrativa do governo, em conjunto com a equipe de técnicos ambientais, elabore novos
procedimentos administrativos (manuais, livros de apoio, instruções normativas, etc.)
incorporando a variável ambiental e estabelecendo novos padrões de consumo para os
governos, aplicados às atividades de rotina e às compras governamentais. O MMA deve ser o
indutor, iniciando esse processo em suas próprias atividades, envolvendo primeiramente as
suas áreas administrativas, em seguida, de modo mais amplo, as equipes técnicas do governo,
em seus três níveis administrativos (federal, estadual e municipal).
g) a adoção de critérios ambientais nas compras governamentais representa um
ganho ambiental e social: é importante que o governo se proponha a ir além das
exigências ambientais estabelecidas em lei, quando se trata de aplicar seus investimentos
diretos ou na aquisição/contratação de serviços. O MMA deve envidar esforços para que
seja implantado um sistema de rotulagem ambiental capaz de orientar consumidores - do
governo e da sociedade em geral – durante o processo de aquisição de bens e de contratação
96
de serviços. Além da ecoeficiência, os critérios de aquisição/contratação devem levar em
consideração, aspectos sociais, como o da capacidade de gerar novos empregos e renda, o do
combate ao uso de mão-de-obra infantil e o das atividades de risco ao ser humano.
h) a aplicação do programa tipo “três erres”- reduzir, reaproveitar e reciclar - reduz a
pressão sobre os recursos naturais e gera emprego e renda: o governo deveria ir além
do que estabelece a legislação no que concerne também à gestão adequada de resíduos
gerados no âmbito de suas instalações prediais. Além disso, deveria aplicar os princípios dos
“três erres” em todas as suas atividades. O MMA deveria participar das discussões sobre
como alavancar a indústria de reciclagem e sobre o fortalecimento de novos mercados para
produtos reciclados. Enfim, deveria combater todas as formas de desperdícios de recursos
naturais e usar com parcimônia os recursos públicos.
i) a escolha dos prestadores de serviços e dos parceiros para os investimentos não
deve ser esquecida: o governo deve, sempre que possível, dirigir seus investimentos a
parceiros que adotem critérios ambientais de ecoeficiência e melhor desempenho ambiental
em suas atividades semelhantes aos propostos na experiência do MMA. Pode ainda
estabelecer condicionamentos às aplicações dos recursos financeiros provenientes do Fundo
Nacional do Meio Ambiente (FNMA), por exemplo, no atendimento de certos critérios
ambientais básicos, que resultem em melhor desempenho ambiental de seus pares. O FNMA
deve procurar forçar seus pares a conhecer o desempenho ambiental de seus fornecedores
de bens e serviços. Essa atitude ajuda a criar o que hoje se chama de “rede de qualidade”.
j) o MMA deve liderar o processo de melhoria de desempenho ambiental do
governo: é recomendável, que o MMA ocupe posição de destaque no que diz respeito ao
desempenho ambiental em relação aos demais órgãos de governo. Para que isso aconteça é
preciso, antes de tudo, vontade política e um amplo programa de melhoria do desempenho
ambiental, com o estabelecimento de metas quantificadas de redução de impacto e de
indicadores de desempenho ambiental.
k) o MMA deve dar apoio técnico aos demais órgãos de governo: é importante que o
MMA se mostre aberto às parcerias com outros órgãos de governo e colabore tecnicamente
nos processos de implantação de programas de melhoria do desempenho ambiental. O
MMA já firmou vários Termos de Cooperação Técnica com órgãos do governo federal,
porém a equipe é reduzida e não dispõe de meios financeiros para ampliar sua capacidade de
97
cooperar e assessorar novas demandas institucionais. Recomenda-se a criação de um
Programa específico, semelhante ao Programa da Qualidade da Gestão no Serviço Público
ou ao Programa Nacional de Desburocratização, ambos do Ministério do Planejamento.
Recomenda-se que os órgãos ambientais estaduais e municipais, apoiados pelo governo
federal, assumam também, futuramente, a função de facilitadores assessorando os governos
locais a implementarem ações de melhoria do desempenho ambiental.
Assim como o movimento ambientalista precisou de vários anos para alcançar um
número razoável de adeptos, também os processos de mudança de hábitos e atitudes
requerem certo período, até que estes novos valores e padrões se tornem parte integrante do
comportamento dos indivíduos. Esses novos valores e padrões são assimilados e
incorporados ao longo da nossa existência e ocorrem, com mais profundidade, a partir de
experiências vividas.
Os processos de melhoria de desempenho têm começo, mas não têm fim, pois são
processos contínuos. Cabe ao governo adotar um comportamento demonstrativo perante a
sociedade, no que concerne à promoção de mudanças dos padrões de consumo e de
produção.
As mudanças somente serão efetivas quando pelo menos os conceitos de
sustentabilidade estiverem entendidos e novos valores e padrões comportamentais tenham
sido assimilados na cultura dos indivíduos e das organizações públicas.
Somente quando novos valores fizerem parte do comportamento e das atitudes
cotidianas de cada indivíduo, dentro e fora do ambiente de trabalho, com ou sem imposição
legal, poder-se dizer que as mudanças aconteceram.
A adoção de hábitos mais justos, contrários aos do desperdício e aos do uso
inadequado dos recursos naturais, embora não seja uma tarefa fácil, ela é possível. E, sendo
possível, o poder público deve dar o exemplo.
Enfim, a inserção da variável ambiental a partir de ações simples e com objetivos
bem definidos, contribuirá para que se promovam mudanças positivas nos atuais padrões de
consumo e de produção. E ao governo cabe fazer a sua parte, permitindo que a toda a
sociedade a internalize.
98
8 - REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS (CITADAS E CONSULTADAS)
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102
ANEXO I
OS REFLEXOS DE ESTOCOLMO NO BRASIL
Os maiores beneficiários desta primeira Conferência Internacional foram, sem dúvida, os países menos desenvolvidos e em desenvolvimento, entre eles o Brasil, pois além da oportunidade de compartilhar conhecimentos e experiências, puderam criar ou mesmo fortalecer, em seus próprios países, movimentos e/ou estruturas institucionais, em favor do meio ambiente. Oportunidades estas que, sob a égide das Nações Unidas, viriam, mais tarde, se constituir em propostas de cooperação técnica e financeira, possibilitando a adoção de medidas preventivas que evitassem cometer os mesmos erros já cometidos pelos países do Norte.
Após a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo em 1972, o governo brasileiro decide finalmente criar a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), em 1973. Criação sugerida ainda antes do evento de Estocolmo, a nova Secretaria, de âmbito federal, ficaria ligada ao Ministério do Interior e atenuaria a imagem internacional negativa que o Brasil deixara durante a Conferência de Estocolmo. Segundo escreve Guimarães (1986), a representação brasileira defendia uma posição de resistência no bloco dos países em desenvolvimento. Reconheciam com certa resistência, a importância da problemática ambiental – para eles, a principal poluição era a miséria. A política interna do país era a atração para o Brasil, de indústrias poluentes e o incentivo para que as populações desfavorecidas, de alta fecundidade, migrassem para a Amazônia para evitar a reforma agrária em suas regiões de origem (VIOLA, 1996: 99).
Apesar de a SEMA ter “vegetado num segundo plano” por mais de uma década, como menciona Bursztyn (1993: 87) ao referir-se à sua importância institucional diante das ações governamentais, esta década se caracteriza pela “consolidação da capacidade institucional, definição de instrumentos e políticas” (Bursztyn, 2002: 16). Foi nesta década que o Brasil teve aprovada a sua Política Nacional de Meio Ambiente, pela Lei No 6.938, de 1981, estabelecendo objetivos e instrumentos e criando o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), órgão colegiado integrante do também criado Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA).
Para Mourão (1996), os reflexos do movimento ambientalista, após a reunião de Estocolmo, representaram um considerável avanço jurídico-institucional, pois na década de 70, o crescimento industrial acelerado em curto prazo colocava o Brasil no centro das preocupações políticas e econômicas de outros países.
Os órgãos ambientais estaduais mais expressivos, criados logo após a SEMA, localizavam-se nos Estados de São Paulo e Rio de Janeiro, estados que por sua industrialização avançada possuíam diversos problemas ambientais significativos, seguidos de Minas Gerais, Bahia, Paraná, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, Espírito Santo e os estados amazônicos (Mourão, 1996).
Em 1988, é incluído no texto da nova Constituição Federal um artigo específico sobre meio ambiente e, em 1989, pela Lei No 7.731, cria-se o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), resultado da fusão de quatro outras instituições que, ao lado da SEMA, desempenhavam ações complementares – a Superintendência de Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE), a Superintendência da Borracha (SUDHEVEA) e o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF).
103
Em 1990, com o Governo Collor, é criada a Secretaria de Meio Ambiente da Presidência da República (SEMAM-PR), sob a direção do famoso ambientalista brasileiro José Lutzemberger, tendo o IBAMA com agência executora.
Em 1992, cria-se o Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal (MMA), em substituição a SEMAM – PR.
Em 1999, o Ministério passa a ser apenas do Meio Ambiente (MMA). Em 2000, o MMA perde algumas competências para o recém criado, Ministério da Integração e, no mesmo ano, é criada a Agência Nacional das Águas (ANA).
104
ANEXO II
RECOMENDAÇÃO OCDE
OECD Council Recommendation on Improving the Environmental Performance of Government THE COUNCIL,
Having regard to Article 5 b) of the Convention on Organization for Economic Co-operation and Development of 14Th December 1960;
Recognizing the importance of governments of Member countries demonstrating leadership by achieving the highest standards of environmental performance in their facilities and operations; Considering that governments are significant consumers and producers of goods and services, and that through their procurement policies and improving the environmental performance of their facilities and operations, they can help to bring about more sustainable patterns of consumption and production; Mindful of the commitments made by Member countries in 1992 at the UN Conference on Environment and Development to change patterns of consumption and to review and improve Government procurement policies, and of the Work Programmed adopted by Decision of the Third Session of the UN Commission on Sustainable Development in May 1995; Noting also that improving the environment performance o government facilities and operations can have positive effects and benefits beyond the environmental sphere, including the reduction of operating cost and the creation of employment; Aware that G-7 Ministers of Environmental, meeting in Hamilton, Canada, in May 1995, emphasized their commitment to improving the environmental performance of their governments’ operations, and called upon the OECD to support and broaden their efforts; I. RECOMMENDS that Member countries should develop and apply strategies for continually improving the environmental performance of their governments by integrating environmental considerations into all facets of government operations and facilities, including related decision-making processes. II. RECOMMENDS to this effect that Member countries should:
(i) identify goals and set targets and time frames for optimizing the use of energy, water and
materials in day-to-day operations, in particular through reduction, re-use, recycling and recovery measures; (ii) encourage the efficient and optimal use and conservation of natural resources and minimize the
generation of waste in the design, construction, renovation and decommissioning of government building and facilities;
(iii) establish and implement policies for the procurement of environmentally sound products and
services for use within governments; (iv) apply sound management principles, and in particular environmental management system
approaches, at each stage of the development and operation of government-owned or operated facilities;
105
(v) establish appropriate systems to monitor progress and evaluate strategies for improving
environmental performance;
(vi) apply systematic analysis and, as appropriate, economic evaluation and environmental impact assessment procedures to the selection of:
- major public investment projects; - incentive and disincentive instruments for improving efficiency; and, - technologies to enhance environmental performance.
III. Further RECOMMENDS that Member countries should: (i) establish effective mechanisms for consultation and co-ordination among ministries and agencies to facilitate the integration of environmental consideration with other considerations in decision-making processes related to government operation and facilities; (ii) develop the awareness of government officials to environmental consideration through, for example, the establishment and development of training programmes, awareness-raising incentives and awards programmes, codes of practice, directives and regulations; (iii) encourage and promote actions at all other levels of government and the public sector to continually improve the environmental performance of their operations and facilities and to observe the same high standards as central Government in this regard; (iv) co-operate in pilot projects, involving as appropriate the private sector, related to procurement practices and to the environmentally sound management of government facilities and operations; (v) exchange views on a regular basis and share data and information on the results of their efforts to improve the environmental performance of their government and to give effect to this Recommendation. IV. INVITES the Environment Policy Committee to: (i) support efforts by Member countries to improve the environmental performance of government operations and facilities by, inter alia, facilitating the process of information sharing, for example through colleting and disseminating “ best practice” in Member countries; (ii) monitor, assess and report on Member country implementation of this Recommendation, in particular by means of the OECD’s Programme of Country Environmental Performance Reviews; and, (iii) report to the Council on the state of progress in implementing this Recommendation, and on any barries to further progress, within three years following its adoption. V. Further INVITES the Environment Policy Committee to support, as appropriate, for instance through provision of advice and expertise, the Organization for Economic Co-operation and Development in the improvement of its own environmental performance, as set out in Council Resolution C(96)40/FINAL.
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ANEXO III
DETALHAMENTO DO CONTEÚDO DOS QUESTIONÁRIOS
1. Tema: Fumo nas salas/ Uso de Incenso (mencionado: 27 x )
Problemas: - O fumo em locais impróprios, tais como: salas, lavatórios, corredores e áreas comuns
ou individuais. Soluções: - Proibir ou aplicar a Lei correspondente; dar conhecimento aos fumantes dos malefícios do
cigarro; fazer campanhas educacionais; criar salas para fumantes; estabelecer relação entre: saída para fumar e descontos do tempo trabalhado x salário.
2. Tema: Desperdício de papel e outros materiais de escritório ( mencionado: 46 x )
Problemas:- Desperdício em geral de papel; desperdício de outros materiais de escritório derivados
do papel ou papelão; desperdício de clips e demais ferragens; desperdício de papel nas áreas da informática e protocolo; funcionários que abusam do uso de papel na cópia de E-mail (impressão excessiva de mensagens e descarte após segundos); erros no uso das copiadoras; excesso de cópias e clipping.
Soluções: - Utilizar papel reciclado e dar o exemplo às demais repartições públicas; estudar a possibilidade
de utilizar papel não branqueado para expedientes internos; fazer testes com produtos das empresas já certificadas com a ISO 14.000; utilização do papel de forma mais econômica e racional; redução imediata das quantidades compradas e consequentemente distribuídas aos diversos consumidores internos (a escassez torna as pessoas mais criativas); controlar serviços “extras”; liberar porém recomendando/obrigando o uso frente e verso; não duplicar documentos já arquivados ou desnecessários; utilizar o verso sempre (Exemplos: “Campanha do Bloco”); imprimir e copiar dos dois lados da folha; recolher para fazer blocos de anotações; usar mais o E-mail para leitura e adotar uma intranet; adaptar procedimentos internos de trâmite de documentos, visando diminuir a papelada e os fluxos de trabalho; capacitar e treinar os operadores de copiadoras, visando usar os recursos da máquina na sua potencialidade (frente e verso, p.ex.); implantação de programa para otimização do uso de insumos com vistas à redução do desperdício e aumento da reutilização e reciclagem; esforço individual de cada servidor para prestar mais atenção no desperdício de material (papel, clips, lápis, cola, caneta e outros); criar, em cada setor, seu próprio sistema de reaproveitamento de materiais; informar aos funcionários que clips é para papel e não para ficar acertando as pessoas que transitam do lado de fora do prédio, lançamento de campanha para detectar e premiar os setores que “vestiram a camisa” contra o desperdício; campanhas (de educação ambiental) agressivas contra o desperdício de papel; redução das quantidades de cópias solicitadas à Central de Reprografia, com isto reduz a quantidade de papel gasto e o custo da cópia terceirizada, rever o sistema de Central de cópias existente, o atual não funciona,
107
implantar programa dos 5 “S” de gestão pela qualidade (para água,energia e outros); disponibilizar o Clipping na Rede, já que não está na rede, circular pelos técnicos e fazer frente e verso, reduzir a “tiragem”, melhor qualidade na elaboração do Clipping de modo a reduzir o gasto de papel, disponibilizar o InforMMA na Intranet e na Internet, InforMMa deve ser frente e verso, InforMMA deve ser distribuído mais cedo para não ir para o lixo, etiquetas para visitantes poderiam ser reaproveitáveis, repassar informações corretas aos servidores de apoio (fazer manuais); reciclagem dos cartuchos de impressoras, abusos de qualquer natureza devem ser informados e medidas adotadas.
3. Tema: Implantação de Coleta Seletiva (MMA e IBAMA) ( mencionado: 19 x )
Problemas: - Falta de coleta seletiva e envio para reciclagem, separação mais adequada do lixo
gerado, gestão adequada de lixo contendo componentes tóxicos: Lâmpadas fluorescentes, Toner e cartuchos de tinta de xerox e impressoras, produtos em spray, pilhas, baterias dos celulares que são disponibilizadas para alguns servidores, óleos lubrificantes e pneus usados pelos veículos do MMA e do IBAMA;
Soluções: - Implantar coleta seletiva de lixo no MMA e outras dependências do Ministério, usar recursos
da venda do lixo reciclável para programas de incentivo e premiação dos servidores, campanhas educativas para a coleta seletiva do lixo, visando melhorar a qualidade dos resíduos recicláveis gerados no MMA e MinC, colocação de lixeiras adequadas para a coleta seletiva do lixo a ser reciclado, manuais de procedimento de coleta seletiva esclarecendo os funcionários e os servidores da limpeza, informativos periódicos sobre as quantidades coletadas, vendidas e o destino dado aos recursos obtidos da venda, estabelecimento de plano adequado de gestão de lixo que contenha produtos químicos tóxicos.
4. Tema: Energia (mencionado: 22 x )
Problemas: - Luzes acesas sem necessidade, devido ausência de interruptores, computadores e seus
acessórios ligados sem necessidade, ar condicionado e luzes ligadas sem ninguém nas salas, ar condicionado ligado com as janelas e portas abertas, ar condicionado funcionando no fim de semana.
Soluções: - Campanhas para conscientizar e sensibilizar todos os servidores MMA e MinC; fixar cartazes
ao lado do interruptor “ A luz que você apaga, o MMA (ou seja, nós) não paga(mos)”; estabelecer um responsável para percorrer os andares (ou por andar) e apagar as luzes depois do expediente; contratar e estabelecer um programa de conservação de energia; orientar para servidores da Limpeza para apagar as luzes dos lavatórios durante o dia; remover a película dos vidros do lavatório do 9º andar; uso de lâmpadas mais econômicas e mais ambientalmente corretas: livres de mercúrio; elaborar manual de dicas de como se pode usar energia de modo racional durante o expediente; instalar interruptores individuais para cada sala e evitar constantes trocas de divisórias; procurar adquirir equipamentos de informática que se desliguem quando não estão em uso (tipo monitor e impressora); procurar utilizar aparelhos de ar condicionado de forma racional: desligar na hora do almoço ou quando deixar a sala, fechar
108
janelas e portas quando ligar e utilizar quando maior número de pessoas possam ser beneficiadas.
5. Tema: Uso e Manutenção dos aparelhos de Ar Condicionado (mencionado: 10 x)
Problemas: - Gotejamento dos aparelhos em quem passa pelo térreo; falta da manutenção e troca
de filtros; uso exagerado de ar condicionado (energia), ruído excessivo dos aparelhos velhos.
Soluções: - Transferir o jardim para junto do prédio e aproveitar o gotejamento ou colocar um sistema
simples de coleta desta água; realizar limpeza e trocas de filtros regularmente; uso racional energia e melhoria na eficiência dos aparelhos, substituição dos aparelhos velhos e barulhentos.
6. Tema: Uso de copos descartáveis (mencionado: 11 x )
Problemas: - Uso exagerado de descartáveis; geração de lixo em quantidade. Soluções: - Evitar ou reduzir a compra destes descartáveis e se tiver que usá-los reciclar; substituir por
copos de vidro; substituir por copos de papel tipo cone; individualizar os copos de vidro: cada um tem o seu e fica responsável pela sua conservação; separar os copos descartáveis um a um e colocá-los numa bandeja ao lado do bebedor, para que não venham muitos quando se precisa de apenas um; adotar soluções individuais e criativas como, por exemplo, ter uma garrafinha sobre a mesa e seu próprio copo de vidro (ASCOM); xícaras de louça para o cafezinho; pias acessíveis para lavagem dos copos e xícaras.
7. Tema: Elevadores (mencionado: 03 x )
Problemas: - A situação de segurança dos elevadores; a limpeza e conservação dos elevadores
(elevador de serviço). Soluções: - Verificação de perigo iminente para os funcionários; limpeza da tubulação de ar do elevador de
serviço que se encontra muito suja e das demais tubulações do Ministério; “ REFORMA JÁ“.
8. Tema: Poluição sonora (mencionado: 08 x ) Problemas: - Ruídos em excesso com a passagem dos carrinhos de café e de água; ruídos em
excesso provocados pelo serviço de recepção, na transmissão pelos rádios; ruído em excesso provocado pelo número de pessoas em cada sala e nos corredores; aparelhos de ar condicionado muito barulhentos.
Soluções: - A vigilância poderia usar fones de ouvido ou serem orientados para diminuir o volume do
rádio e falar mais baixo; procurar colocar um número adequado de pessoas em cada sala; educar os funcionários para nível de decibéis tolerado pelo ser humano e adequado a certos ambientes; instalação de ar condicionado central.
109
9. Tema: Água (inclusive potável) e Lavatórios/Copas (mencionado: 38 x ) Problemas: - Condições de limpeza (odores) dos lavatórios (prevalecem os sanitários masculinos,
em especial os do 7ºe 8º); desperdício da água potável e nos lavatórios e dependências eternas ao prédio.
Soluções: - Orientação aos usuários ("Feche a água depois de usar, se a água é fechada, o MMA não
paga”), orientar os Servidores da Limpeza para fechar as torneiras (quando estiverem abertas), manutenção otimizada, reforma dos lavatórios com instalação de torneiras automáticas e válvulas modernas, a água servida aos funcionários poderia ser utilizada de modo mais adequado, muita água potável é jogada fora, poderia ser coletada esta água que sobra nos copos para regar as plantas, funcionários desperdiçam muita água potável, conter vazamentos e escapes de água nas privadas e na linha em geral, campanhas internas, educação dos usuários, otimizar o serviços da copa no uso da água e dos servidores da limpeza na lavagem da garagem, uso de produtos químicos de higiene muito fortes ou tóxicos, dedetização adequada pois existem muitas baratas (* mais votado na SRH).
10. Tema: Uso de Carpetes/Espaços físicos/ Aparência do prédio (mencionado: 32 x )
Problemas:- Uso de carpetes nas salas e corredores; vasos com plantas sem luz e ar natural; falta
de ar no ambiente de trabalho, salas sem abertura (insalubres) e nenhuma circulação de ar; arquivo do subsolo com ácaros e fungos; melhorar a aparência do Ministério; cortinas caídas; excesso de equipamentos amontoados nas salas mesas e móveis quebrados nos corredores pedaços de carpetes poeira, sujeira dos carpetes; poluição visual nos corredores (alguns andares).
Soluções: - Substituição do carpete por outros materiais mais adequados à saúde e de fácil manutenção e
limpeza; substituição das plantas naturais por artificiais; janelas - Colocação de janelas ou janelas que possam ser abertas (?); adaptação de dutos para circulação de ar entre as salas e das salas com o exterior; devida higienização do arquivo do subsolo; distribuir plantas (adequadas à ambientes interiores) ao longo do Ministério e conscientizar as pessoas de como cuidar das mesmas; substituição das cortinas, almoxarifado para colocar móveis e equipamentos sem uso; padronizar os locais para cartazes nos corredores.
11. Tema: Equipamentos de Informática e fax (mencionado: 05 x )
Problemas: - Equipamentos velhos que ainda gastam muito papel e não permitem economia de
energia e demais recursos modernos compatíveis com a sustentabilidade. Soluções: - Rever as impressoras; substituir aparelhos antigos de fax que consomem muito papel para
acusar transmissão (Gabinete, Apoio do GM, Aspar, SPOA, SQA e outros).
12. Tema: Aspectos socio-ambientais (mencionado: 19 x) Problemas:
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- Faltam programas socio-ambientais dentro do MMA; as pessoas não se conhecem; falta de integração entre os funcionários; a poluição que está na cabeça das pessoas; conflito de vaidades; funcionários fofoqueiros e mentirosos; falta de conscientização para a racionalização, aproveitamento e uso dos recursos materiais e prestação de serviços públicos; falta de compromisso profissional; falta de informação e educação ambiental dos servidores.
Soluções: - Realizar palestras e cursos para os funcionários e prestadores de serviços, adicional nos salários
ou prêmios aos funcionários e prestadores de serviços mais produtivos, dar incentivo ao funcionário que tenha alguma idéia que possa ser aproveitada nos programas do MMA, conhecer as idéias e motivar a participação dos mesmos, promover formas de contato e conhecimento entre as pessoas que trabalham no MMA, promover programas de conscientização e educação para os servidores, seja instituído o sorriso e festas de integração, estimular o compromisso das pessoas com a missão institucional do MMA, desenvolver espírito de equipe e a solidariedade do Grupo, insistimos com a Educação Ambiental, realização de campanhas de sensibilização interna no MMA.
13. Tema: Aspectos Administrativos (mencionado: 02 x )
Problemas: - Desperdício de tempo, a falta de informação sistematizada dos processos em
andamento e agenda da Diretoria de Educação Ambiental; aquisição apenas de produtos ambientalmente corretos, reciclados ou produzidos por empresas que tenham práticas ambientais corretas e que sejam cumpridoras da legislação ambiental.
Soluções: - Programas de racionalização e otimização dos fluxos de trabalho; viabilizar informação via
Internet; realizar palestras/reunião de nivelamento e compatibilização; procurar, ao fazer as licitações, incluir condicionantes ou características ambientais e a relação justa de custo/benefício.
111
ANEXO IV
ACESSO AO SITE DO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE WWW.MMA.GOV.BR
Clique em Políticas para o Desenvolvimento Sustentável e em Agenda Ambiental na Administração Pública (A3P)
O que é o Programa Agenda Ambiental na Administração Pública?
A sobrevivência das organizações públicas ou privadas estará assentada - sem a menor dúvida - na nossa capacidade de atualizar o seu modelo de gestão, adequando-o ao contexto da sustentabilidade.
Esse contexto envolve a inserção de critérios ambientais e sociais, mas é sobretudo uma ambiência nova, um modo de perceber as relações coletivas dentro de um constante aprimoramento da qualidade de vida do trabalhador, sua saúde e bem-estar.
O momento em que vivemos é de correção de hábitos de desperdício e desatenção. Há a necessidade de motivar os servidores públicos para estarem abertos a mudanças nos procedimentos administrativos. Essa abertura requer a participação de profissionais de todas as áreas, independentemente de cargo ou grau de responsabilidade, em um processo que deve ser encarado com naturalidade e maturidade, pois além de muito dinâmico, está voltado para as exigências da sociedade e sua economia de mercado.
O programa Agenda Ambiental na Administração Pública, identificado como A3P, é, nesta perspectiva, uma ação de caráter voluntário, que pretende induzir a adoção de um modelo de gestão pública que corrijam e diminuam os impactos negativos gerados durante a jornada de trabalho. O meio de conseguir isso é o uso eficiente dos recursos naturais, materiais, financeiros e humanos.
Este programa vêm sendo coordenado pela Secretaria de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável e tem levado sua experiência aos órgãos governamentais, nos três níveis de governo, mediante solicitação dos interessados.
Qual o objetivo do A3P?
Muitas organizações e instituições governamentais ou não-governamentais têm construído agendas ambientais e agendas 21. Nesse processo, pensar sobre o meio ambiente e suas interfaces equivale a desenvolver um plano de ações que contemple as possibilidades de execução de cada instituição.
Na avaliação das implicações ambientais, não se pode esquecer que o homem é o integrante diferencial do meio ambiente - que, na prática é um todo formado por partes igualmente complexas, geralmente frágeis e passivas.
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Numa perspectiva mais ampla, à A3P soma-se a toda instituição que já se moveu no sentido de que é preciso repensar sua posição diante das ações que vem sendo realizadas antecipadamente pela iniciativa privada.
Antes de desencadear uma ação dessa natureza, é preciso que seja estabelecido um processo metodológico básico, contínuo, capaz de orientar as etapas, desde a sua concepção até a implementação das ações e sua manutenção. Conheça como o Ministério do Meio Ambiente - MMA vem construindo a sua Agenda Ambiental, visando a melhoria das relações com o ambiente, em suas atividades diárias, e das relações interpessoais entre os servidores.
Histórico
O Programa Nacional de Educação Ambiental, elaborado e aprovado pelo MMA em 1999, previa a construção de agendas ambientais por um processo participativo que possibilite o aprendizado das questões ambientais. Aqui entra a reflexão de cada ser humano para criar uma fase transitória entre o velho e o novo paradigma.
Com o resgate de valores esquecidos e a adoção de novos seremos capazes de mudar comportamentos, hábitos e atitudes, visando a vida saudável da geração presente e o não comprometimento da boa qualidade para as gerações futuras.
Em agosto de 1999, o MMA criou a Comissão Permanente, composta por representantes de suas unidades, incluindo o Ibama, além de um representante do Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília. Essa comissão, juntamente com os demais servidores voluntários, identificou problemas e propôs ações básicas para solucioná-los, de um modo contínuo, que sempre se renova.
Da mesma forma, cada representante de unidade ficou responsável por procedimentos que considerassem peculiares à ambiência de suas unidades, num processo de multiplicação e incorporação atitudes próprias e saudáveis.
A partir de setembro de 2000, o Programa A3P passou a ser incluído nas ações de competência da Secretaria de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável, que estabelece a ligação com as ações administrativas que buscam a ecoeficiência governamental.
No período de 1999/2000, 16 reuniões visaram distribuir tarefas, realizar diagnósticos, colher sugestões junto aos servidores, caracterizar e quantificar os resíduos gerados e identificar materiais alternativos. Visaram ainda avaliar a inclusão de critérios ambientais nos processos licitatórios, dando preferência aos parceiros com os mesmos princípios ambientais.
Mais: estabelecer novas formas de sensibilização e motivação dos servidores, elaboração de materiais didático-pedagógicos, informativos, e a promoção de eventos para uma troca descontraída de informações. Foram utilizados os seguintes meios de divulgação:
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a) notas no informativo diário do MMA - InforMMA, inclusive pela internet b) atividades do grupo de teatro da Diretoria de Educação Ambiental, c) exposição/balanço dos trabalhos realizados pela Comissão Permanente, d) Iniciado o processo de gestão ambiental, enfocando a gestão dos resíduos gerados e o uso racional de insumos, a partir de princípios ambientalmente corretos.
Metodologia
Este processo-piloto de construção da Agenda Ambiental utiliza metodologia que inclui aspectos lúdicos (manifestações artísticas) ao lado de novos processos administrativos, e que poderão ser disponibilizado para outros interessados, instituições governamentais ou ONGs.
Conheça detalhes da primeira etapa de trabalho da Comissão Permanente do MMA na implementação da sua Agenda Ambiental, que ouviu sugestões encaminhadas pelos servidores. Apresentamos a seguir os "Primeiros Passos" em direção à melhoria do desempenho ambiental das atividades deste Ministério, bem como da qualidade das relações humanas.
Resumo dos "Primeiros Passos"
• Realizada a Série Vídeo, Módulos I e II, para os prestadores de serviços gerais • Implantada a Campanha Brasília Recicla de coleta Seletiva de Papel (em média 1200 Quilos
por mês) e vidro • Colocado um PEV (Ponto de Entrega Voluntária) para coleta seletiva de Vidro (média de
300 kg a cada 2 meses) • Implantado programa de redução do consumo de papel ( 10 % de redução) • Distribuídos aos servidores copos de vidros com a logomarca da Campanha Brasília
Recicla, em substituição aos copos descartáveis • Programa de sensibilização, tendo o teatro e outras atividades lúdicas como forma de
mobilização e difusão de informações sobre a Agenda Ambiental e o Programa • Apresentados aos servidores os dados e informações sobre os "Primeiros Passos"
previstos na Agenda Ambiental - em dezembro/99 • Exposição de artes com material alternativo "A arte do Lixo", visando implantar as
"Oficinas de Talentos" • Estimulada a Campanha do Bloco: aproveitamento de papéis com um lado ainda branco
para a confecção de blocos de rascunho • Substituídas as torneiras tradicionais por torneiras com temporizador e instaladas válvulas
automáticas nos lavatórios masculinos • Aprimorado do programa de manutenção de ar condicionado • Realizado Curso de Formação de Brigadas de Incêndio • Interrompido o acesso de pedestres nas passarelas adjacentes ao prédio, por questões de
seguranças • Substituídos os carpetes por pisos paviflex • Realizada as Oficinas de Talentos - arte como sensibilização • Oferecidos os Cursos de Caixas Ecológicas e Arte em Jornal (março-julho/2000)
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• Apresentado o Programa A3P durante a reunião do Comitê Nacional de Desburocratização junho/2000
• Realizada a exposição em comemoração ao Dia Internacional do Meio Ambiente, sobre ações de meio ambiente nas escolas públicas e particulares(junho/2000)
• Adequados e saneados os espaços destinados à passagem das linhas de distribuição de água • Realizada exposição de objetos de arte (luminárias) confeccionadas com materiais naturais • Implantada a coleta seletiva de copos descartáveis usados (novembro/2000) • Realizada a adaptação dos lavatórios masculino e feminino (térreo), para pessoas que
necessitam de cuidados especiais • Realizado o I Fórum das Agendas Ambientais Institucionais (dezembro/2000) • Estabelecida a parceria com a Prefeitura de Palmas para implantação da Agenda Ambiental
na Administração Pública naquele Município • Realizada "Oficina de Talentos" e Palestra sobre A3P no Ministério da Saúde • Realizada palestra sobre o tratamento de lâmpadas fluorescente usadas.
Considerações
1. As ações constantes da agenda levaram ainda em consideração os diagnósticos e levantamentos realizados pela Comissão, elaborados no sentido de nortear as demandas na área administrativa e comportamental.
2. Estes dados permitiram também definir,além do perfil dos funcionários - independente de suas funções (administrativo, técnico, prestador de serviços, segurança e recepção) - as características de cada setor, de suas responsabilidades, comprometimento e competências.
3. O trabalho com base em números permite, juntamente com a área administrativa, elaborar programas de redução específicos, estabelecendo metas quantificáveis a serem realizadas e o custo envolvido para a realização do conjunto de ações.
4. É essencial, no entanto, que seja dado grande ênfase ao processo de sensibilização voltado aos responsáveis pelo setor de compras e o de distribuição de materiais.
5. Os cursos e treinamentos realizados na área de recursos humanos permitiram a convivência entre colegas e servidores, incluindo ações lúdicas realizadas, assim como através dos cursos específicos para os prestadores de serviços Gerais Série Vídeo I e II, Cursos de Formação de Brigadas, Oficinas de Talentos ou ainda entre os membros da Comissão e seus respectivos colegas.
6. Este trabalho deve ser aprofundado pois o processo de mobilização e mudança de hábitos é lento e requer persistência.
Há ainda muito que fazer, suas sugestões são bem-vindas. Participe desta mudança, você é parte essencial neste processo. Mande suas observações, sugestões, elogios ou broncas para:
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ANEXO V
MINUTA DA AGENDA AMBIENTAL MMA
E
MEMORIAL FOTOGRÁFICOS FORAM RETIRADOS
![Política Nacional de Resíduos Sólidos, Agenda Ambiental da Administração Pública [...] (Qualificação PRODEMA/UFRN)](https://img.document.onl/doc/110x75/55733d35d8b42a6f658b47d6/politica-nacional-de-residuos-solidos-agenda-ambiental-da-administracao-publica-qualificacao-prodemaufrn.jpg)
