GOVERNANÇA, CAPITAL SOCIAL E SAÚDE

FLAVIO GOULART

Introdução

O presente trabalho partiu da escolha de dez textos que abordam o tema da Governança,

em geral e na saúde, em particular. A pesquisa dos mesmos, nas bases de dados de

literatura disponíveis, não foi exaustiva, mas buscou tão somente levar em conta

aspectos tais como: pertinência ao tema, profundidade da abordagem,

contemporaneidade e sintonia com o momento institucional e político da

implementação do Sistema Único de Saúde no Brasil.

O quadro abaixo traz informações relativas a estes textos, em termos de título e autoria,

para facilidade de identificação ao longo da discussão que se seguirá.

AUTOR(ES) TÍTULO

TENDLER Bom governo nos trópicos: uma visão crítica.

AVRITZER Sociedade Civil, Instituições Participativas e

Representação: Da Autorização à Legitimidade da Ação

AZEVEDO /

ANASTASIA

Governança, “Accountability” e Responsividade

GONÇALVES O conceito de Governança

FREY Governança urbana e participação pública

SANCHEZ ET AL A análise de redes sociais. Um método para a melhoria da

segurança nas organizações sanitárias

ALLEYNE A Saúde Pública internacional e global: governança e

questões éticas

CHERCHIGLIA /

DALLARI

A reforma do Estado e o setor público de saúde:

governança e eficiência

BISPO JR. /

GERSCHMAN

Potencial participativo e função deliberativa: um debate

sobre a ampliação da democracia por meio dos conselhos

de saúde

FEDOZZI ET AL. Participação, cultura política e cidades

Assim, três grandes categorias temáticas estão presentes: um primeiro grupo é o

daqueles que realizam uma abordagem conceitual do tema da governança e alguns

correlatos. Nele estão incluídas as contribuições de Gonçalves (“O conceito de

Governança”), de Avritzer (“Sociedade Civil, Instituições Participativas e

Representação: da Autorização à Legitimidade da Ação”), Azevedo e Anastásia

(“Governança, “Accountability” e “Responsividade”), bem como de FEdozzi e

colaboradores (Participação, cultura política e cidades)

O segundo grupo compreende estudos de caso e nele estão incluídos os trabalhos de

Tendler, já considerado um clássico, sobre o governo estadual do Ceará na década de 90

(“Bom governo nos trópicos: uma visão crítica”) e o de Frey (“Governança urbana e

participação pública”), sobre governos municipais em Curitiba-PR, Santos-SP e Porto

Alegre-RS, além daquele de Azevedo e Anastasia, já citado acima, sobre Conselhos

Setoriais e Orçamento Participativo em Belo Horizonte-MG.

O terceiro grupo contém trabalhos sobre o setor saúde propriamente dito, estando

presentes nele: “Potencial participativo e função deliberativa: um debate sobre a

ampliação da democracia por meio dos conselhos de saúde”, de Gerschman e Bispo Jr.;

“A reforma do Estado e o setor público de saúde: governança e eficiência”, de

Cherchiglia e Dalari; “A reforma do Estado e o setor público de saúde: governança e

eficiência”, de Alleyne, além de “A análise de redes sociais. Um método para a

melhoria da segurança nas organizações sanitárias”, de Sanchez e colaboradores.

Desses textos, a maioria pertence a autores brasileiros e apenas dois a autores

estrangeiros, os de Alleyne (EUA) e Sanchez (Espanha).

A separação em grupos temáticos, entretanto, poderia ser considerada, até certo ponto,

artificial, pois é fato comum neste material que os textos tenham conteúdos mistos, por

exemplo, que tratem simultaneamente da saúde ou de estudos específicos de caso, mas

que tenham também um componente conceitual importante.

Ao se analisar as palavras chave deste conjunto de textos, independente do tema central

específico dos mesmos, pode se perceber que, dentro da variedade de termos que se

apresenta, é possível formar agrupamentos de categorias, de forma a orientar a análise

realizada a seguir. Assim, um quadro de termos principais e seus correlatos pode ser

vislumbrado, como se mostra abaixo.

Aspectos conceituais: democracia, governo, governança, governabilidade,

capital social, recursos morais, bom governo, cultura cívica e governança,

comportamentos e relações entre atores,

Estado, governos e governança: interações governo – sociedade civil, reforma

do Estado, interesses, modalidades de representação, participação social,

hibridismo institucional, “espaços jurídicos públicos”

Aspectos operacionais: demandas e resultados, instrumentos de ação coletiva,

inovações no processo participativo, orçamento participativo, conselhos, redes

sociais, eficiência, comunicação e colaboração nas organizações

Governança em Saúde: participação e controle social, conselhos, segurança de

pacientes, governança global, representação, modelos participativos, processo

decisório e poder deliberativo

Assim, este roteiro orientará a análise a ser realizada nas páginas que se seguem.

Governança e termos correlatos: aspectos conceituais

Segundo Gonçalves (s/d), a expressão “governança” tem no Banco Mundial um agente

propagador, dentro da perspectiva do aprofundamento da eficiência ao Estado, porém

deslocando o foco estritamente econômico para uma visão mais abrangente. Assim a

capacidade dos governos não se avaliaria apenas pelos resultados das políticas, mas

também pela forma como eles exercem o poder. Daí deriva uma definição que

estabelece ser a governança “o exercício da autoridade, controle, administração, poder

de governo”, ou ainda “a maneira pela qual o poder e exercido na administração dos

recursos sociais e econômicos de um pais visando o desenvolvimento”, tendo como

pressuposto a capacidade dos governos em planejar, formular e implementar políticas e

cumprir suas demais funções.

Já distinção entre governabilidade e governança pode ser expressa a partir do conceito

de “governar”, que significaria deter uma posição de força a partir da qual é possível

desempenhar funções associadas ao poder de decidir e de comandar. Governabilidade e

governança, por outro lado, são expressões mais qualificativas, por representarem

atribuições e qualidades (no caso da governabilidade) ou meios e processos (no caso da

governança).

Governabilidade, assim se associaria a: dimensão estatal do exercício do poder,

condições sistêmicas e institucionais sob as quais se da o exercício do poder, relações

entre poderes, sistema de intermediação de interesses, além de arquitetura institucional.

Governança, por sua vez, tem caráter mais amplo e está ligada à performance dos atores

e sua capacidade como autoridades políticas, podendo ser também a capacidade dos

governos em identificar problemas críticos e formular políticas para seu enfrentamento,

mobilização de meios e recursos necessários a execução de políticas e, em síntese,

capacidade de liderança do Estado.

O conceito de governança não se restringe, assim, aos aspectos gerenciais e

administrativos do Estado, tampouco a seu funcionamento eficaz, antes se refere a

padrões de articulação e cooperação entre atores sociais e políticos, arranjos

institucionais que coordenam e regulam transações dentro e através das fronteiras do

sistema econômico.

Ou seja, voltando à comparação acima, enquanto a governabilidade tem uma dimensão

essencialmente estatal, vinculada ao sistema político-institucional, a governança opera

num plano mais amplo, engloba a sociedade como um todo.

Cherchiglia e Dallari (1999) se detêm sobre a relação existente entre governança e

eficiência. Retornam ao tema da construção da capacidade de ação do Estado assumida

como objetivo central da reforma do aparelho de Estado brasileiro desde a década de 90.

Um de seus pressupostos é o de que os governos democráticos, mesmo apesar de terem

relativamente equacionado a questão da "governabilidade", experimentam uma carência

aguda de "governança". A despeito de sua legitimidade e de sua comprovada

capacidade de influir sobre a agenda do Legislativo, são governos que enfrentam

dificuldades em cumprir seus mandatos de políticas públicas, com marcante impotência

de consecução das metas de governo. Assim é que, para evitar os efeitos negativos sobre

a governabilidade já alcançada, torna-se imperativo o fortalecimento da eficácia do

Estado, “reforçando sua governança”, o que significaria transitar de um estilo de

administração burocrática, enrijecida e controladora, para uma administração pública

gerencial, empreendedora, flexível, eficiente, além de voltada para a cidadania. Vem daí

as tentativas de reforma da legislação ordinária e mesmo da Constituição, freqüentes no

Brasil, com a construção de um novo modelo gerencial de administração pública.

O discurso da governança promoveria, assim, de forma crescente, os valores

concorrentes da eficiência e da responsabilização como novas formas institucionais da

ação e da cooperação estatal. Assim, a reforma do Estado dentro de tal modelo

consistiria em uma tarefa de redesenho da estrutura de incentivos para os agentes, para

então assegurar a prevalência de padrões de cooperação e de racionalidade coletiva

sobre os interesses setoriais. Em tal concepção, um governo ideal seria aquele exercido

sob a forma de empresa e que além do mais promova a concorrência entre os serviços

públicos, com foco em objetivos e resultados.

Alleyne (2006 - 2007), refletindo sobre o campo da saúde, defende que governança é

um conceito normativo que implica em estruturas e processos mediante os quais as

decisões são tomadas, de modo a permitir o funcionamento regular das organizações.

Quando ela é realmente eficaz, torna-se capaz de fornecer as estratégias, determinar as

prioridades e formular as modalidades de se obter os resultados desejados. Deve ser,

além do mais, previsível, aberta e lúcida, operada por uma burocracia imbuída de

mentalidade profissional, tendo como contrapartida um governo responsável e uma

sociedade civil forte e participativa.

A categoria do “bom governo” explorada por Tendler (1998), a partir de trabalhos

anteriores de Hirschman (1984), inclui a mobilização dos chamados recursos morais

pelas administrações, ou seja, acumulações simbólicas – por exemplo, a confiança

mútua entre governo e cidadãos – cuja oferta aumenta com o uso e que se esgotam caso

não sejam utilizadas. É a mesma linha explorada por Putnan (1996), em trabalho

considerado clássico, no qual se estabelecem como possíveis explicações para o referido

“bom governo” elementos como: a estabilidade social e institucional, a qualidade da

educação, a urbanização, e as características do partido no poder – reunidas sob o

enfoque do “capital social”.

Tendler descreve ainda um saudável processo de entrelaçamento e dinâmicas, de

natureza bilateral, entre o governo local e a sociedade civil, gerando pressões para o

incremento da accountability, com mais responsabilidade e transparência do setor

público. Chama atenção, especialmente, para o forte atributo de liderança, muito

valorizada, particularmente, entre os atores hierarquicamente subsidiários, além de

carisma, voluntarismo, “personalidade”. Pondera, ainda, que uma visão de futuro

constitui atributo importante do líder e, finalmente, que as boas experiências

administrativas não devem ser interpretadas como resultados diretos e unívocos do

surgimento idiossincrático de lideranças destacadas, mas sim como o resultado de

circunstâncias muito mais abrangentes.

As expressões “cultura cívica” e “capital social” estão frequentemente presentes na

discussão sobre governança. Segundo Brose (2011), os estudos sobre cultura política

muitas vezes definem a sociedade como um misto de cidadãos em submissão e

participação, gerando dessa forma uma democracia estável, sem risco de retrocessos. É

assim que surgem estudos sobre “cultura cívica” e “capital social”, a partir dos anos

1990, tendo como referências principais os já citados Hirschman e Putnan e geralmente

buscando entender e transformar a sociedade em um todo mais harmônico.

De acordo com a idéia central do capital social, originada do estudo comparativo entre

as diferentes regiões da Itália realizado por Putnan nos anos 90, quanto mais ativa e

diversificada a sociedade civil de um território, maior a qualidade democrática e melhor

o desempenho de seu governo. Assim, a promoção da participação passaria pela

promoção do associativismo, que seria uma verdadeira “escola de democracia” e dos

valores comunitários. Esta idéia poderosa gerou grande número de projetos e programas

governamentais e não governamentais em todo mundo, inclusive no Brasil, para

promover o engajamento cidadão, direcionado ao bem comum.

Em rápida síntese, esta teoria se baseia na expectativa de que a existência de um tecido

associativo ativo e calcado em repertórios baseados na noção de direitos igualitários,

representaria uma das pré-condições para o êxito da emergência de inovações

participativas, como as redes de solidariedade, por exemplo. Alguns de seus

componentes devem ser destacados, por exemplo, confiança, normas e sistemas de

participação, aspectos que tendem e ser cumulativos e a se reforçarem mutuamente.

Deriva dela uma corrente contemporânea, a chamada nova cultura política, que

corresponderia a uma mudança de normas e valores que se desdobra a partir da possível

erosão das formas tradicionais de interação cívica e social, com a formação de novos

conteúdos para a participação política. Tal mudança afetaria não apenas os conteúdos da

agenda política, mas representaria também uma combinação de preocupações

conservadoras, do ponto de vista fiscal, com atitudes mais liberais do ponto de vista dos

costumes e estilos de vida (Fedozzi et al, 2011)

Azevedo e Anastásia (2002) destacam, ainda, o poder diferenciado dos atores políticos,

como variável dependente das condições sociais e institucionais vigentes em cada

sociedade, o que faz surgir, paralelamente aos instrumentos formais da democracia

representativa, novos mecanismos de responsabilização, com maior participação dos

cidadãos no processo de tomada de decisão governamentais, ou seja, o aparecimento de

novas arenas públicas sob a forma de “instituições híbridas”, dotadas de diferentes graus

de formalização.

Estado, governo e sociedade civil

Segundo Alleyne (2006 - 2007) na estrutura de governança não se admite a

participação e envolvimento formais de qualquer entidade, exceto governos. O Estado

continua, assim, tendo um papel forte, por representar uma forma de organização social

através da qual a vida da população é regulada. Nele subsiste um sistema de governo

responsável pela proteção dos direitos básicos de seus cidadãos e, sendo assim Estado e

o governo constituem praticamente uma unidade. Mesmo com o crescimento constante

do pluralismo social, o Estado-nação persiste, tendo um governo como ator central no

seu âmago. Mas existem também vários atores não-governamentais que demandam

legitimidade ao contribuir para o ordenamento dos seus negócios no Estado-nação.

Assim, não é que o Estado-nação esteja em vias de desaparecimento, mas certamente há

atualmente vários atores legítimos dentro dele, além do governo – e todos devem ser

levados em conta.

Analisando o quadro de mudanças no papel do Estado nas sociedade contemporâneas –

e as possíveis conseqüências disso na governança – Cherchiglia e Dallari (1999)

lembram da ênfase da eficiência e da responsabilização no desenho da ação estatal.

Surgem daí as propostas de reforma do Estado com foco na estrutura de incentivos para

os agentes sociais e individuais. O pressuposto disso consiste no chamado “neo-

institucionalismo”, teoria que busca superar a dicotomia tradicional Estado versus

mercado e promover a idéia de uma estrutura de incentivos para produzir resultados

coletivos. Surge daí, também, a concepção contratualista da ação estatal, mediante

transações que podem ser representadas contratos entre duas partes, numa relação

agente e principal.

Assim é que surge a proposta da “refundação” democrática da administração pública, na

verdade subconjunto da proposta de um “Estado-empresário”, com posição hegemônica

no discurso contemporâneo sobre reforma organizacional, promovendo amplamente

mecanismos de contratualização das relações institucionais. Uma conceituação assim

estabelecida, relativa ao Estado, ao governo e ao serviço público em geral, por certo

envolveria, segundo os autores em foco, uma redefinição do social como forma

subordinada ao econômico.

Avritzer (2007) analisa a pretensa eficácia do Estado, afirmando que ela implicaria não

apenas em questões ligadas à competência e eficiência da máquina estatal, mas também

aspectos relativos à sustentabilidade política das decisões e à legitimidade dos fins que a

ação de governo pretenda alcançar. Infere-se que o eventual o incremento da

governabilidade dentro da ordem democrática exige não apenas um melhor desempenho

da máquina burocrática, mas também reforço da responsabilidade do Estado diante das

metas coletivas e das demandas sociais.

Como contrapartida aos riscos de um Estado empresário fundado na eficiência e na

racionalidade econômica, Cherchiglia e Dallari (1999) enfatizam a necessidade de um

“espaço jurídico público, que supere a cultura dos peritos e seja sensível ao debate

público das decisões sobre princípios, como, por exemplo, a da solidariedade social. É

assim, segundo estes autores, que a participação popular na administração deve ser

considerada um procedimento eficiente para legitimar as decisões. A manutenção de tal

espaço jurídico público permitiria superar a velha oposição entre direitos formais e

reais, direitos políticos e sociais.

Avritzer (2007) especula ainda sobre novas formas de participação de cidadãos na vida

pública contemporânea. Embora admita que eleições constituam a maneira mais

democrática de escolha de representantes, nem sempre estes, uma vez eleitos, adquirem

sintonia com a defesa de temas e da representação que fazem parte da pauta da

sociedade civil, tendendo, assim, a se deslegitimar. Isso coloca, no cenário, como

mecanismo reativo, representantes de cidadãos eleitos ou escolhidos por processos

diversificados. Assim, este autor defende que é desejável a redução da preocupação com

legitimidade dessas novas formas de representação, mas ao mesmo tempo acentua a

preocupação sobre o modo com que as mesmas devam sobrepor-se em um sistema

político de múltiplas soberanias. Supõe, ainda, que o futuro da representação eleitoral

parece cada vez mais ligado à sua combinação com as formas de representação que têm

sua origem na participação da sociedade civil.

Azevedo e Anastásia (2002) refletindo, ainda, sobre tal tema, demonstram que

paralelamente aos instrumentos formais da democracia representativa estão surgindo

novos mecanismos de responsabilização, que enfatizam a participação dos cidadãos no

processo de tomada de decisão das políticas públicas. Dá-se, assim, a construção de

arenas públicas onde as chamadas “instituições híbridas” podem viabilizar a

participação dos cidadãos ou o controle social dos serviços públicos e, mais

amplamente, do Estado, sendo as mesmas dotadas de diferentes graus de formalização.

Admitem estes autores, ainda, que nas democracias contemporâneas, especialmente no

nível local, essas modalidades alternativas vêm adquirindo uma importância crescente.

Além disso, novos formatos institucionais podem ser pensados e operacionalizados com

vistas a diminuir a assimetria de recursos entre os atores, com ênfase nos recursos de

informação, cuja concentração, como se sabe, perturba, distorce e, no limite, inviabiliza

o processo democrático.

Assim as denominadas “instituições híbridas” constituem, de fato, uma inovação no

processo de governança e, ao menos potencialmente, configurariam uma interessante

solução institucional, com possíveis impactos equalizadores sobre o padrão de

distribuição de recursos políticos, ao inserirem na agenda pública novos atores e novas

temáticas, além de procedimentos inéditos de responsividade. Surgem assim, segundo

Azevedo e Anastasia, variáveis inéditas na equação da governança e da

governabilidade, que acarretam maior equalização na distribuição de recursos políticos,

ao inserirem, de forma inédita, na agenda pública os já referidos atores, temáticas e

procedimentos de responsividade, afetando tanto a natureza das decisões quanto as

políticas públicas e os seus resultados.

Aspectos operacionais da Governança

Já se viu, nas linhas acima, que a governança depende, estritamente, da estrutura e da

rede de relações capitaneadas pelo Estado, mas que isso também tem correspondência

no modo como a sociedade civil se organiza e canaliza suas demandas, o que deriva das

noções, cada vez mais valorizadas, de capital social e de cultura cívica.

A sociedade tem demandas e aspirações que normalmente encaminha às instituições do

Estado, seja no âmbito do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário. Assim é que

Azevedo e Anastasia (2002) analisam as relações entre as demandas que parte da

sociedade, e as políticas de influência estatal, bem como dos resultados dela advindos

(ou não...). Mostram como tais elementos fazem parte de uma cadeia causal, cujo

acompanhamento depende, entre outros fatores, do desenho conferido às instituições

políticas por meio das quais as preferências dos cidadãos são vocalizadas e admitidas na

agenda pública, informando a formulação sobre as políticas públicas e a sua

implementação. Nas democracias, todavia, os cidadãos dispõem de mais de um agente

para seu encaminhamento de demandas, não só aqueles situados na máquina

governamental como também nas forças de oposição, às quais, afinal, interessa

fiscalizar os atos e as omissões dos governantes. Não se deve deixar de lado o fato de

que existe um controle diferencial dos recursos políticos na sociedade, especialmente

naquelas marcadas por fortes desigualdades. Assim, certos atores, individuais ou

coletivos, terão maiores oportunidades e condições de fazer valer suas preferências, bem

como de inseri-las na agenda pública.

Em tais condições, surgem nas democracias determinados instrumentos de anulação ou

mitigação dos efeitos do sistema de desigualdades. O voto universal e secreto, baseado

no princípio de igualdade política, é um deles. Mas existem adicionalmente os variados

instrumentos de ação coletiva, como partidos, sindicatos e associações, que de certa

forma podem ser responsabilizados pela “reintrodução do privado” na política. Isso

equivaleria dizer que, mesmo nas democracias, o poder de agenda dos diferentes atores

políticos é uma variável dependente das condições sociais e institucionais vigentes em

cada sociedade. É assim que surgem de forma paralela aos instrumentos formais da

democracia representativa, novos mecanismos de responsabilização, que têm como

tônica a participação dos cidadãos no processo de tomada de decisão das políticas

públicas, conforme já comentado na seção anterior.

Avritzer (2007) endossa tais argumentos e acrescenta que, no Brasil pós

redemocratização, a participação política tem sido marcada por dois fenômenos

importantes: a ampliação da presença da sociedade civil nas políticas públicas e o

crescimento das chamadas instituições participativas. Do lado da sociedade civil,

diversos atores reivindicaram, com sucesso, uma maior presença em instituições

encarregadas da deliberação sobre políticas públicas nas áreas da saúde, assistência

social e políticas urbanas, entre outras, o que tem gerado formatos híbridos de

instituições participativas que contam com a sociedade civil e atores estatais, em

diversas áreas de governo. Tais instituições têm sido analisadas sob a ótica do aumento

da participação e, de fato, existem hoje bem mais conselheiros no Brasil do que

vereadores. No entanto, à medida que cresce o envolvimento da sociedade civil nas

políticas sociais, um fator adicional apareceu, qual seja o surgimento de novas formas

de representação.

Tendler (1998) analisa o fenômeno por outro ângulo, ou seja, das relações ditas

“trilaterais” entre governo, burocracia e sociedade. Toma como exemplo a política de

saúde no estado do Ceará, durante a década de 90, mostrando como uma série de fatores

positivos se acumulou, por exemplo, com incentivos à dedicação dos trabalhadores e

com o despertar de noções de vocação, missão e comportamento responsável. Mas nisso

se envolveram, também, os próprios cidadãos, que mudaram até a forma como se

referiam aos funcionários públicos, na vigência dos processos relatados. Lembra que

uma das características do que ali ocorreu, ou seja, o já relatado “bom governo”, é

representada pela mobilização dos chamados recursos morais por parte do Poder

Público, na verdade, acumulações simbólicas, como o desenvolvimento de um estatuto

de confiança mútua entre governo e cidadãos. Isso faz parte da teoria estabelecida por

Putnan (1996), relacionando, entre outros fatores, a estabilidade social e institucional, a

qualidade da educação, a urbanização, e as características do partido no poder. São

categorias apontadas por diversos autores para explicar o sucesso de políticas públicas

também em outros lugares e em outras temáticas, sendo indicativos de boa governança.

Entre elas podem ser citados: incentivos à dedicação e ao cumprimento do dever;

percepção favorável por parte dos usuários; manuseio de recursos simbólicos;

estabilidade; continuidade; ideologia, etc.

Sobre a inovação nos processos de trabalho que acompanhou tais transformações,

Tendler aponta também algumas de suas características, tais como, a customização, a

autonomia e o trabalho transformado, traduzidos pela capacitação do corpo técnico para

a realização de múltiplas tarefas e habilidades, resultando em “empregos auto-

ampliadores”. Tal desempenho positivo foi apontado, também, como resultado, ente

outros fatores, do senso de vocação do trabalhador e de certa “presença moral” do

governo. Os vários fatores que tiveram influência positiva nas experiências formam um

conjunto interessante, que ao ser “armado” em uma rede de relações, mostra o que se

poderia chamar de boas práticas articulando-se em ciclos virtuosos, conforme o quadro

abaixo.

APOIO EXTERNO CARISMA,

LIDERANÇA

TRABALHO EM

EQUIPE

SUBSTRATO

IDEOLÓGICO

DECISÕES

CONSEQUENTES

(Ex. GPSM,

ATENÇÃO BÁSICA)

VONTADE

POLÍTICA

“BOM

GOVERNO” EM

GERAL

CREDIBILIDADE

Frey (2007), ao resgatar experiências de gestão municipal consideradas inovadoras em

Curitiba, Santos e Porto Alegre, enfatiza a superação de de uma abordagem tecnocrática

de planejamento, em função de pressões oriundas da globalização e do aumento da

competitividade entre as regiões e cidades, bem como da adoção de uma estratégia de

modernização administrativa, orientada pelo modelo gerencial, de um lado, e das

crescentes pressões e manifestações de demandas sociais por parte das comunidades

locais e da sociedade civil organizada. Destacam-se, assim, a estabilidade e a

continuidade administrativa, porém mostrando mudanças significativas no decorrer do

tempo, revelando, assim, pressões diversas, derivadas não só do novo contexto da

globalização como da falta de recursos públicos, o que teria levado as administrações

municipais a reformas administrativas inspiradas no new public management.

Ampliam-se, assim, as parcerias entre o público e o privado, na busca de uma inserção

econômica favorável das cidades na nova era da globalização. O foco também se deu na

descentralização da gestão urbana e na implementação de novas formas de cooperação

com as comunidades locais, o que teria provocado soluções compartilhadas e

desenvolvimento sustentável local.

Verifica-se, assim, que as práticas de administração municipal analisadas evidenciaram

uma mescla de concepções que permite o reconhecimento simultâneo de traços

constitutivos dos modelos de gestão gerencial, focado na participação comunitária, e de

gestão participativa, direcionada à governança ampliada. Todavia isto não significa que

as contradições entre essas concepções possam ser dissolvidas no âmbito teórico ou que

sejam conciliáveis no âmbito da prática de gestão municipal. Significa, ainda assim, que

é possível identificar as características entrelaçadas e as ambivalências aparentes de

cada modelo, bem como as influências mútuas e as correspondentes modificações

provocadas, sem deixar de haver a permanência de perspectivas básicas próprias que

continuam moldando e norteando as intenções e decisões político-administrativas dos

respectivos governos, sobretudo no que diz respeito à valorização da participação

pública como estratégia gerencial e, respectivamente, como fortalecimento do controle

social e da democratização da política.

Sanchez e colaboradores (2013), em trabalho voltado para a análise das redes sociais e

sua influência na política e nas instituições de saúde, destaca que a cultura representa

um elemento chave nas organizações, nas quais, sem dúvida, crenças e valores dos

indivíduos, bem como sua forma de se comportar, condicionam os resultados obtidos.

Ressaltam, entretanto, que nas organizações sanitárias ainda impera a crença de que as

decisões sobre os pacientes dependem mais da formação e do esforço dos profissionais

do que de fatores humanos, como as relações entre os indivíduos.

Propõem então esses autores que o estudo das relações interpessoais dentro de uma

organização deveria ocorrer a partir da perspectiva de rede e mediante metodologia

específica capaz de medir-la, apresentando, para tanto, um método específico, a Análise

de Redes Sociais (ARS). Isso permitiria, segundo eles, descrever e explicar canais

ocultos de comunicação e colaboração dentro de uma organização, com aportes teóricos

variados, entre outros, da Antropologia, da Sociologia, da Matemática, da Psicologia,

entre outras disciplinas

Governança na área da Saúde

Em Potencial participativo e função deliberativa: um debate sobre a ampliação da

democracia por meio dos Conselhos de Saúde, Bispo Jr e Gerschman (2013) trazem

reflexões sobre a relação entre democracia e conselhos de saúde, pressupondo serem os

primeiros espaços de ampliação da democracia. Discutem as fragilidades do modelo

representativo e o estabelecimento de novas relações entre estado e sociedade, face à

nova gramática social e a complexidade de divisão entre as responsabilidades estatais e

societais.

A análise desses autores tem como foco principal os fenômenos surgidos a partir da

segunda metade do século 20, com mudanças profundas nas relações entre estado e

sociedade e novos comportamentos e posturas por parte dos atores individuais e

coletivos, em um cenário que se denomina nova gramática social. Lembram ainda que,

se por um lado, o discurso democrático apresenta-se nos dias de hoje como consenso e

bandeira de luta dos diversos segmentos sociais, por outro sua defesa pode assumir

diferentes perspectivas, com práticas por vezes antagônicas. É assim que a incorporação

de atores sociais no interior do estado ao lado de representar um avanço democrático e

de valorização da cidadania, também acarretou algum desvirtuamento na atuação dos

diversos representantes estatais e não estatais e na relação entre estado e sociedade.

Como possíveis desvios daí derivados estão o clientelismo e a representação centrada

em entidades pouco legítimas, com ações de defesa focalizada em interesses

particulares.

Propõem ainda ampliar e revitalizar os conceitos inerentes ao poder deliberativo dos

fóruns participativos, em termos do alcance coletivo do processo de tomada de decisões,

e também das possibilidades de debate e troca de argumentos. Consideram que a

verdadeira deliberação deveria corresponder à produção de decisões justas e corretas e

ser o resultado da participação ativa e refletida dos cidadãos, de forma a “revelar a razão

pública e atrelá-la à vontade coletiva”.

Constatam estes autores (Bispo Jr. e Gerschman, 2013) que no cenário brasileiro impera

uma mobilização social fragilizada, associada a apatia política, resignação e mesmo

hostilidade dos cidadãos, o que dificulta o funcionamento dos instrumentos de

participação em saúde. Neste aspecto, ressaltam que o foco na “deliberação”, nos

termos enunciados na lei 8142/90, é frequentemente objeto de polêmicas e mal

entendidos, ao fazer pressupor que decisões finais ocorrem apenas a partir das

deliberações dos conselhos, o que não leva em conta que as decisões relativas à uma

determinada política resultam sempre do embate de várias forças, de diversos atores e

da pressão em diferentes arenas.

Em síntese, defendem que a consolidação de valores democráticos representa um

processo gradual e lento, de aperfeiçoamento constante, envolvendo necessárias

mudanças de culturais.

George Alleyne (2206 – 2007), líder e pensador da área de saúde com expressão

internacional, tendo sido Diretor da OPAS em Washington entre 1995 e 2003, reflete

mais diretamente sobre a saúde em termos globais, que segundo ele, depende do esforço

coletivo internacional. Para tanto deve ser exercida uma governança específica, o que

sem dúvida representa um desafio, principalmente em um mundo altamente

interconectado. Assim, a organização eficaz do sistema mundial residiria nos papéis a

serem exercidos pelas organizações internacionais de saúde, como a WHO/OMS, que

representariam a vontade e o esforço coletivos dos Estados membros da ONU, dentro de

uma configuração acima de tudo pluralista. Defende que tal governança sediada em

organizações internacionais eficazes é necessária agora mais que nunca, para equilibrar

os interesses nacionais em competição e encontrar soluções aos problemas que não

podem ser resolvidos pelos países membros, individualmente.

Sanchez e colaboradores (2013) enfatizam, como fator de governança em saúde o

conceito de rede social. O mesmo se viu enriquecido, historicamente, por aportes de

disciplinas variadas, sendo também vinculado à Teoria do Capital Social de Putnan,

segundo a qual una estrutura social pode facilitar o acesso a um conjunto de recursos,

enfoque que é levado em conta tanto no campo organizativo como em tópicos de saúde.

Segundo o autor citado, toda organização social tem uma série de características, tais

como, redes, normas e confiança social, as quais facilitam a coordenação e a cooperação

para se obter benefícios mútuos. Isso significa que os laços próximos dentro de um

determinado grupo geram a confiança necessária para se alcançar uma reciprocidade

que influiria em comportamentos cooperativos e em uma eficácia coletiva, aspectos

úteis em matéria de segurança. Assim, o conceito de capital social tem sido amplamente

aplicado a distintas linhas relacionadas com a saúde, tais como o bem estar, as relações

e os hábitos.

É preconizado um método de análise das redes sociais (ARS), dotado de capacidade de

analisar as redes mediante distintas perspectivas, a saber: (a) estudo das propriedades da

estrutura e da localização da rede, em termos de centralidade (posição do individuo na

rede, através da qual se pode analisar a liderança e a capacidade de intermediação, entre

outros aspectos) e coesão (conjuntos de subgrupos formados por atores da rede); (b)

papéis adquiridos de conformidade com a respectiva posição na rede, de interesse para

aplicação no campo da inovação e do rendimento organizativo. Tal metodologia tem

sido aplicada a diversos campos, por exemplo, na avaliação do impacto da urbanização

no bem estar coletivo, nos sistemas de economia e política, nos projetos de apoio social,

além do campo organizativo, em termos de rendimento, criatividade, transferência de

inovação.

No âmbito da saúde, embora ainda sejam escassas as evidências sobre a utilidade da

ARS, pode-se supor que a mesma seja dotada da importância e utilidade que

demonstrou em outras áreas, particularmente quando está em foco a inovação em saúde.

A chave, segundo Sanchez e cols., está em adaptar os pressupostos da ARS a diferentes

objetos de estudo. Assim, por exemplo, poderia ser útil na identificação de como se

propagam valores ou costumes que possam ser vinculados aos hábitos de saúde, à

transmissão de enfermidades ou à gestão de recursos humanos. Ao mesmo tempo,

poder-se-ia explorar os nós de lideranças individuais ou institucionais, que poderiam

colaborar ou dificultar a implantação de uma determinada estratégia sanitária.

Ainda no campo sanitário destacam-se alguns trabalhos sobre tal tema, por exemplo,

quando aplicada a gestão da saúde, para demonstrar a influência do fator humano na

reorganização de políticas sanitárias, bem como estudar a similitude entre as redes para

criar entornos saudáveis e analisar eventuais diferenças entre as redes formadas por

médicos e enfermeiras. Tal forma de analisar relações é útil para otimizar recursos que

se transferem e que estão relacionados com a gestão organizativa. Em suma, a ARS

constitui um método para medir padrões de comportamentos e que estes estão presentes

no sistema sanitário em âmbitos diversos.

Cherchiglia e Dallari (1999) encerram seu périplo sobre as questões de governança face

à reforma do Estado, considerando que qualquer redefinição do papel deste, bem como

a reestruturação de seu aparelho, ao romper com uma regulação assentada no

compromisso social de classe, o substitui pelos princípios do mercado, dentro de um

novo modo de regulação baseado na eficiência a qualquer custo. Isso seria o elemento

norteador de alguns métodos de planejamento em saúde vigentes no Brasil e na América

Latina, com foco e normativo e baseado na idéia de eficiência na utilização dos

recursos, sem apresentar maior flexibilidade ou "permeabilidade" às diferentes

realidades locais, tratando as prioridades dentro de um referencial inteiramente

economicista, baseado em análises de custo e benefício. Concluem afirmando que a

reforma do Estado brasileiro no que tange à saúde, ao privilegiar as funções reguladoras

em detrimento das de provisão de serviços, coloca sérios problemas no cenário. Assim,

a construção da governança em saúde reclamaria do Estado mais do que uma simples

regulação eficientista, outra concepção, esta inspirada em valores e metas finalísticas

relacionadas à justiça social e à eqüidade.

REFERÊNCIAS

1. A análise de redes sociais. Um método para a melhoria da segurança nas

organizações sanitárias. Pilar Marqués Sánchez (1), Marta Eva González Pérez

(2), Yolanda Agra Varela (3), Jorge Vega Núñez (4), Arrate Pinto Carral (1) e

Enedina Quiroga Sánchez (1) (1) Escuela Universitaria de Ciencias de a Salud.

Universidad de León. Grupo de Investigação SALBIS / (2) Servicio de Medicina

Preventiva. Hospital de o Bierzo. / Ponferrada. León. Grupo de Investigação

SALBIS / (3) Ministerio de Sanidad, Servicios Sociais e Igualdad / (4)

INTECCA. UNED Ponferrada. León. Rev. Esp. Salud

Publica vol.87 no.3 Madrid Mai./Jun. 2013Acessível em: http://www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_serial&pid=1135-5727

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150, Jan./Abr. 2007 Acessível em: http://www.anpad.org.br/rac-e

8. Sociedade Civil, Instituições Participativas e Representação: Da

Autorização à Legitimidade da Ação Leonardo Avritzer UFMG DADOS –

Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 50, no 3, 2007, pp. 443 a 464.

9. Governança, “Accountability” e Responsividade. Sérgio de Azevedo,

Anastasia. Pontifícia Universidade Católica/PUC, Minas Gerais. Universidade

Federal de Minas Gerais/UFMG. Revista de Economia Política, vol. 22, nº 1

(85), janeiro-março/2002.

10. Participação, cultura política e cidades. Luciano Fedozzi, André Luis

Borges Martins, Fernando Nogueira, Gilson Pianta César Corrêa, João

Pontes, Milton Cruz e Sheila Borba. Sociologias, Porto Alegre, ano 14, no 30,

mai./ago. 2012, p. 14-44

Além destes textos, que serviram diretamente de base para a elaboração do artigo

analítico acima, há outros dois citados no referido texto, discriminados a seguir:

1. Comunidade e democracia: a experiência da Itália moderna. Putnan, Robert,

1996.. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas.

2. Against parsimony: Three easy ways of complicating some categories of

economic discourse. Hirschman, A., 1984. American Economic Review, 74:

93.

SUMÁRIOS DOS TEXTOS UTILIZADOS NA ANÁLISE

TÍTULO

A análise de redes sociais. Um método para a melhoria da segurança nas

organizações sanitárias

AUTOR(ES)

Pilar Marqués Sánchez (1), Marta Eva González Pérez (2), Yolanda Agra Varela (3),

Jorge Vega Núñez (4), Arrate Pinto Carral (1) e Enedina Quiroga Sánchez (1)

VÍNCULO INSTITUCIONAL

(1) Escuela Universitaria de Ciencias de a Salud. Universidad de León. Grupo de

Investigação SALBIS / (2) Servicio de Medicina Preventiva. Hospital de o Bierzo. /

Ponferrada. León. Grupo de Investigação SALBIS / (3) Ministerio de Sanidad,

Servicios Sociais e Igualdad / (4) INTECCA. UNED Ponferrada. León

FORMA DE PUBLICAÇÃO

Periódico – meio físico

REFERÊNCIA

Rev. Esp. Salud Publica vol.87 no.3 Madrid Mai./Jun. 2013

IDIOMA

Espanhol

ACESSO

http://www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_serial&pid=1135-5727

CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES

A cultura representa um emento chave na questão da segurança das organizações de alto

risco, como as sanitárias, onde as crenças e valores dos indivíduos, bem como sua forma

de comportar-se condicionam, de forma importante, os resultados da atenção em saúde.

A melhora na segurança do paciente ou a redução de riscos de dano desnecessário

associado à atenção em saúde a um mínimo aceitável requer mudanças de cultura, o que

implica tratar os erros como oportunidades para a aprendizagem, não como motivos

para a culpa. Nas organizações sanitárias, todavia, impera a crença de que a segurança

do paciente depende mais da formação e do esforço dos profissionais do que de fatores

humanos, como as relações entre os indivíduos. Entretanto, aspectos como a incorreta

comunicação em equipe contribuem de maneira significativa para o surgimento de

eventos adversos e constituem a causa mais frequente de reclamações e litigios.

Distintos autores assinalam a importância de aumentar as habilidades dos profissionais

na comunicação de eventos adversos, sua capacidade de escuta de sinais de alarme, bem

como a importância dos aspectos colaborativos que implicam em abertura de canais de

relacionamento e comunicação.

Assim, o estudo das relações em uma organização deveria ocorrer a partir da

perspectiva de rede e mediante metodologia específica capaz de medir-la. Este método

específico se denomina Análise de Redes Sociais (ARS). Para alguns autores, ARS é

mais do que um método, existindo também um debate sobre si há, de fato, uma “Teoria

de Redes Sociais”, bem como uma estrutura social ou uma estrutura de redes sociais,

ou, ainda uma estrutura de rede com contatos informais. Face a tal divergência de

conceitos, Barnes enfatizou o problema de se carecer de uma Teoria de Redes Sociais,

sendo posteriormente corroborado por Burt,ao afirmar que a falta de uma teoria de rede

parecia ser o maior impedimento para se investigar empiricamente os modelos de redes.

Seja qual for o debate, entretanto, o certo é que o ARS permite descrever e explicar

canais ocultos de comunicação e colaboração dentro de uma organização. Assim, o

objetivo deste artigo é fazer uma reflexão sobre a possível utilidade da análise dos

comportamentos sociais em rede dos profissionais de saúde, na melhoria da segurança

dos pacientes nas organizações sanitárias. Na ARS, as definições e constructos

principais são dados a seguir. O conceito de rede deriva da Teoría de Grafos e faz

referência a um conjunto de nós unidos por linhas. Barnes foi o primeiro autor que

definiu o termo de rede social como "conjunto de pontos, alguns dos quais estão unidos

por línhas. Pontos, assim, representam pessoas ou grupos, enquanto as linhas indicam

que os indivíduos interagem mutuamente. Assim se poderia pensar que o conjunto da

vida social gera uma rede da mesma natureza.

A evolução histórica do conceito de rede social foi enriquecido por aportes de

disciplinas como a antropologia, sociologia, matemática, psicologia, etc. É vinculado,

também, à Teoria do Capital Social, segundo a qual una estrutura social pode facilitar o

acesso a um conjunto de recursos, enfoque que é levado em conta tanto no campo

organizativo como em tópicos de saúde, ambos de interesse para o presente artigo.

Segundo Putnam, toda organização social tem uma série de características, tais como,

redes, normas e confiança social, as quais facilitam a coordenação e a cooperação para

se obter benefícios mútuos. Isso significa que os laços próximos dentro de um

determinado grupo geram a confiança necessária para se alcançar uma reciprocidade

que influiria em comportamentos cooperativos e em uma eficácia coletiva, aspectos

úteis em matéria de segurança. Assim, o conceito de capital social tem sido amplamente

aplicado a distintas linhas relacionadas com a saúde, tais como o bem estar, as relações

e os hábitos, etc.

ARS tem a capacidade de analisar as redes sociais mediante distintas perspectivas, a

saber: (a) estudo das propriedades da estrutura e da localização da rede, em termos de

centralidade (posição do individuo na rede, através da qual se pode analisar a liderança

e a capacidade de intermediação, entre outros aspectos) e coesão (conjuntos de

subgrupos formados por atores da rede); (b) papéis adquiridos de conformidade com a

respectiva posição na rede, de interesse para aplicação no campo da inovação e do

rendimento organizativo. A ARS tem sido aplicada a diversos campos, por exemplo, na

avaliação do impacto da urbanização no bem estar coletivo, nos sistemas de economia e

política, nos projetos de apoio social, além do campo organizativo, em termos de

rendimento, criatividade, transferência de inovação.

No âmbito da Saúde, uma recente revisão sistemática demonstrou que existe escassa

evidência sobre a utilidade da ARS em tal campo. Entretanto, pode-se supor que ela

possa ter a mesma importância e utilidade que mostrou em outras áreas, para o que se

recomenda investigações mais amplas. Em todo caso, sendo a ARS um método para

medir e analisar redes sociais, sua metodologia é a mesma, tanto no campo do

marketing, como na inovação ou na saúde – a chave está em saber adaptar seus

pressupostos aos demais objetos de estudo. Por exemplo, poderia ser de interesse

conhecer como se propagam valores ou costumes que possam ser vinculados aos

hábitos de saúde, à transmissão de enfermidades ou à gestão de recursos humanos em

serviços de saúde. Ao mesmo tempo, poder-se-ia explorar os nós de lideranças

individuais ou institucionais, que poderiam colaborar ou dificultar a implantação de

uma determinada estratégia sanitária.

Ainda no campo sanitário destacam-se alguns trabalhos sobre tal tema, por exemplo: (a)

ARS aplicada a gestão da saúde, em distintos campos, por exemplo, para demonstrar a

influência do fator humano na reorganização de políticas sanitárias, bem como estudar a

similitude entre as redes para criar entornos saudáveis e analisar eventuais diferenças

entre as redes formadas por médicos e enfermeiras. Tal forma de analisar relações é útil

para otimizar recursos que se transferem e que estão relacionados com a gestão

organizativa; (b) ARS e hábitos saudáveis, ou seja, o impacto das relações nos

comportamentos de usuários da de a Atenção Primária, ou das as redes de adolescentes

em relação ao consumo de tabaco, além da influência de tais redes na relação como o

aumento de peso, (c) ARS e transmissão de enfermidades, por exemplo, redes

facilitadoras para a transmissão do HIV ou ainda como as redes influenciam o

comportamento social perante a gripe A.

Em suma, a ARS constitui um método para medir padrões de comportamentos e que

estes estão presentes no Sistema Sanitário em âmbitos diversos. Como toda

metodologia, seu manejo exige formação específica. Isso inclui também o uso de

conceitos matemáticos para compreender as estruturas sociais, aplicáveis, por exemplo,

a medidas quantitativas aplicadas no nível individual (grau, intermediação e

vizinhança,entre outras, denominadas posições de centralidade) e grupal (densidade e

coesão, por exemplo). Outro tipo de formação e conhecimento é o da semântica das

redes, ou seja, a lógica de comunicação e de colaboração através de conexões. Sem

dúvida, trata-se de uma metodologia que pode vir a ser útil para explorar distintas

oportunidades no sistema de saúde, tais como políticas de reorganização, avaliações de

rendimento, de apoio social e de hábitos de saúde, entre outros.

Concluindo, as recomendações internacionais assinalam a necessidade de se

desenvolver uma cultura de segurança baseada em comunicação aberta e não punitiva, o

que implica em vontade e compromisso dos profissionais, dos líderes de serviços de

saúde e de instituições, bem como dos cidadãos. São comportamentos que podem

depender da existência de redes no ambiente de trabalho, que podem beneficiar ou não a

cultura de segurança, como as que permitem una comunicação aberta para manifestar os

erros eventuais, além de pedir ajuda de forma espontânea e melhorar a coordenação

entre setores. Assim, é preciso registrar que qualquer estratégia organizativa implica em

conhecer as estruturas sociais e que a ARS pode ser uma ferramenta útil para tal

finalidade. Como futuras linhas de investigação, se poderia estudar empiricamente a

relação entre redes e cultura de segurança e as relações entre os diferentes agentes de

uma organização sanitária, bem como seu papel na implementação de estratégias de

segurança.

ABSTRACT

A segurança dos pacientes depende da cultura da organização sanitária e das relações

que os profissionais mantêm entre si. Neste artigo, os autores propõem que o estudo

dessas relações deveria ser elucidado a partir de uma perspectiva de rede e mediante

uma metodologia denominada Análise de Redes Sociais (ARS), que inclui um conjunto

de constructos matemáticos fundamentados na Teoria de Grafos. Com a ARS se podes

conhecer aspectos relacionados à posição do indivíduo em uma rede (centralidade) ou a

coesão entre os membros de uma equipe. Dessa forma se podem também conhecer

aspectos relacionados com a segurança dos pacientes, por exemplo, saber que tipo de

vínculos podem incrementar o compromisso entre os profissionais, como são

construídos, que nós (da rede) possuem mais prestígio nas equipes e na capacidade de

gerar confiança, formando uma rede realmente colaborativa. E ainda: que profissionais

servem de intermediários entre os subgrupos de uma dada equipe, no sentido de

transmitir informação ou atenuar conflitos. Todos estes são aspectos úteis para

estabelecer uma efetiva cultura de segurança. Assim a ARS permitiria analisar as

relações entre os profissionais, seu nível de comunicação para admitir erros e pedir

ajuda de forma espontânea e a coordenação existente entre departamentos para

participar em projetos que melhorem a segurança. Dessa forma, se relacionam em rede,

utilizando uma mesma linguagem, fato que ajuda a construir uma cultura. Em suma, o

que se propõe é uma abordagem cultural da segurança, a partir da perspectiva da ARS, o

que complementaria outros métodos habitualmente utilizados.

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TÍTULO

O CONCEITO DE GOVERNANÇA

AUTOR(ES)

Alcindo Goncalves

VÍNCULO INSTITUCIONAL

Não identificado

FORMA DE PUBLICAÇÃO

Texto na web – anais de Congresso

REFERÊNCIA

http://conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/XIVCongresso/078.pdf

IDIOMA

Português

ACESSO

http://conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/XIVCongresso/078.pdf

CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES

A expressão “governança” surge a partir de reflexões conduzidas principalmente pelo

Banco Mundial, com propósitos de aprofundar o domínio das condições que garantam

eficiência ao Estado, deslocando o foco das implicações estritamente econômicas da

ação estatal para uma visão abrangente, em termos sociais e políticos. Assim a

capacidade governativa não se avaliaria apenas pelos resultados das políticas, mas

tambem pela forma como os governos exercem seu poder.

Segundo o Banco Mundial (Governance and Development, 1992), a definição de

governança seria “o exercício da autoridade, controle, administração, poder de

governo”, ou ainda “a maneira pela qual o poder e exercido na administração dos

recursos sociais e econômicos de um pais visando o desenvolvimento”, implicando em

“ capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir

funções”.

Duas questões de destaque devem ser consideradas: a) uma “boa” governança seria um

requisito fundamental para um desenvolvimento sustentado, incorporando crescimento

econômico, equidade social e direitos humanos Santos; b) procedimentos e praticas

governamentais realizados para a obtenção de metas, incluindo o formato do processo

decisório, a articulação público-privado ou a abertura para a participação dos setores

interessados nas de distintas esferas de poder.

A distinção entre governabilidade e governança pode ser expressa nos termos seguintes

Governar significa deter uma posição de forca a partir da qual seja possível

desempenhar uma função imediatamente associada ao poder de decidir e implementar

decisões ou, ainda, de comandar e mandar nas pessoas”. Já as expressões

governabilidade e governança são muito mais qualificativas, ou seja, representam

atribuições e qualidades (no caso da governabilidade) ou qualidades e meios/processos

(no caso da governança). Não e simples fazer distinções precisas entre os dois

conceitos – governabilidade e governança, mas pode-se assim delimitá-las.

Governabilidade equivale a um dimensão estatal do exercício do poder, ou sejam as

condições sistêmicas e institucionais sob as quais se da o exercício do poder, as

relações entre os Poderes, o sistema de intermediação de interesses”. Governabilidade

refere-se, ainda, a arquitetura institucional, distinto, portanto de governança,

basicamente ligada a performance dos atores e sua capacidade no exercício da

autoridade política. Diniz (1995, p. 394) a conceitua assim: capacidade do governo

para identificar problemas criticos e formular políticas adequadas ao seu

enfrentamento; capacidade governamental de mobilizar os meios e recursos necessários

a execução dessas políticas, bem como a sua implementação; e capacidade liderança do

Estado sem a qual as decisões tornam-se inócuas: a) governabilidade esta situada no

plano do Estado; b) representa um conjunto de atributos essencial ao exercício do

governo, sem os quais nenhum poder será exercido.

A governança, por sua vez, tem um caráter mais amplo. Pode englobar dimensões

presentes na governabilidade, mas vai alem. Em outras palavras, refere-se ao modus

operandi das políticas governamentais – que inclui, dentre outras, questoes ligadas ao

formato político institucional do processo decisório, a definição do mix apropriado de

financiamento de políticas e ao alcance geral dos programas. Enfim, o conceito (de

governança) não se restringe aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado,

tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho de Estado, mas sim se refere a padrões

de articulação e cooperação entre atores sociais e políticos, além de arranjos

institucionais que coordenam e regulam transações dentro e através das fronteiras do

sistema econômico. Incluem-se ai não somente mecanismos tradicionais de agregação

e articulação de interesses (partidos politicos e grupos de pressão, por exemplo), mas

também as redes sociais informais, as hierarquias e as associações de diferentes c

categorias. Ou seja, enquanto a governabilidade tem uma dimensão essencialmente

estatal, vinculada ao sistema político-institucional, a governança opera num plano mais

amplo, englobando a sociedade como um todo.

Feita a distinção entre governabilidade e governança, deve ficar claro, ainda, que

governança não e o mesmo que governo, pois “governo” sugere atividades sustentadas

por uma autoridade formal, pelo poder de policia que garante a implementação das

políticas devidamente instituídas. Governança, por sua vez, refere-se a atividades

apoiadas em objetivos comuns, que podem ou não derivar de responsabilidades legais e

formalmente prescritas e não dependem, necessariamente, do poder de policia para que

sejam aceitas e superem as resistências dos diversos atores sociais.

Vale notar ainda que a governança representa um conceito suficientemente amplo para

conter dentro de si a dimensão governamental, já que representa um fenômeno mais

amplo que governo, por abranger além das instituições governamentais, diversos

mecanismos informais, não-governamentais, que impelem as pessoas e as organizações

a uma conduta determinada, de forma que se satisfaçam suas necessidades e demandas.

As referências, em geral, apontam para a necessidade da construção da governança,

seja no plano do Estado nacional, seja nas organizações internacionais (para não falar

de empresas privadas). Com isso, fica implícito que a palavra contém um elemento

positivo: governança necessariamente e a boa governança. Mas cabe indagar onde se

situam os possíveis erros e falhas no processo de sua construção. Com efeito, “má

governança” seria simplesmente a “ausência” da mesma? Ou haveria espaço para uma

discussão mais ampla sobre os métodos e planos de sua construção e implementação?

Um problema e um desafio então se impõem: Se a governança é construída a partir da

participação crescente da sociedade civil nas decisões estratégicas, cumpre, então, que

as organizações envolvidas tenham legitimidade. Mas legitimidade é um conceito

subjetivo, segundo Weber: “parte da atitude do sujeito que legitima com respeito ao

poder de legitimar, isto e, de uma ‘crença’, seja na validade do que e racional (segundo

um valor ou propósito), na forca da tradição ou na virtude do carisma”. Isso significa

que a legitimidade é alimentada de “baixo para cima”, surgindo a partir da aceitação de

que o poder conferido e exercido e apropriado, sendo então a ação decorrente legitima.

De onde deriva, então a legitimidade, na sociedade civil global? Na maioria dos casos,

são grupos restritos a um numero pequeno de pessoas, muitos deles com atuação

voltada a um tema especifico. Com efeito, tal sociedade global não é construída por

ninguém em particular. Antes, ela tem sido constituída para contestar a ordem

estabelecida, composta como é por grupos que formam redes e coalizões mais ou

menos estáveis.

ABSTRACT

Governança diz respeito aos meios e processos utilizados para produzir resultados

eficazes, tendo a ver com atos propositados e não apenas comandos tácitos, não só em

termos de decisões, mas também de conseqüências. Para lograr objetivos de tal

natureza, nas democracias e preciso que haja a atuação do Estado, bem como dos

cidadãos e da sociedade civil organizada. Somente assim se construiriam consensos

que possibilitam formular políticas para responder ao que a sociedade espera do

governo. Assim, a governança não representa apenas a ação isolada da sociedade civil

buscando maiores espaços de participação e influencia, mas ação conjunta de Estado e

da sociedade na busca de soluções e resultados para problemas comuns. Deve ser

considerado, ainda, que os atores não-estatais tem papel central no desenvolvimento da

ideia e da prática da governança. Regras e normas para a participação precisam sempre

serem estabelecidas, porém sem formalização estrita.

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TÍTULO

Bom Governo nos Trópicos: uma Visão Crítica.

AUTOR(ES)

Judith Tendler

VÍNCULO INSTITUCIONAL

Massachussets Institute of Technology - USA

FORMA DE PUBLICAÇÃO

Livro

REFERÊNCIA

Brasília/ Rio de Janeiro: ENAP/ Revan Editora. 1998

IDIOMA

Português

ACESSO

Apenas por aquisição em livrarias.

CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES

A categoria do “bom governo” tem sido muito explorada na literatura sobre

administração pública. TENDLER (1998) analisou a experiência de implementação do

PACS no estado do Ceará durante a década de 90 e apontou uma série de fatores

positivos, como por exemplo, os incentivos à dedicação dos trabalhadores da saúde, o

desenvolvimento de certas noções de vocação e missão, além de “pressões para o

comportamento responsável”. Outro autor, HIRSCHMAN (1984), coloca como uma

das características do “bom governo” a mobilização dos chamados recursos morais

mobilizados pelas administrações, ou seja, acumulações simbólicas – por exemplo a

confiança mútua entre governo e cidadãos - cuja oferta aumenta com o uso e que se

esgotam caso não sejam utilizadas. Nesta mesma linha, PUTNAN (1996) estabelece

possíveis explicações para o fenômeno, como: a estabilidade social e institucional, a

qualidade da educação, a urbanização, e as características do partido no poder.

Tendler descreve um saudável processo de entrelaçamento e dinâmicas, de natureza

bilateral, entre o governo local e a sociedade civil, gerando pressões para o incremento

da accountability, com mais responsabilidade e transparência do setor público. Além

disso, acentua, não se pode falar de uma causalidade unidirecional entre a organização

comunitária e a qualidade do governo, pois as coisas se passam de modo mais

complexo, como um sistema causal bidirecional envolvendo governo e comunidade, ou

até mesmo tri-direcional, como no caso estudado, no qual esteve atuante, deixando

marcas profundas, também o governo estadual. De toda forma, a autora argumenta que

o governo local é melhor para determinados tipos de serviço (inclusive para a

implementação do PACS, um dos casos estudados no livro), por sua maior proximidade

com a realidade local e por sua maior vulnerabilidade às pressões dos clientes-cidadãos.

Em resumo, uma sociedade civil robusta representa sem dúvida um forte pré-requisito

para um “bom governo”, conforme foi popularizado na obra de PUTNAM (1996), sem

impedimento de que outras dinâmicas estejam presentes, conforme adverte a autora.

Assim, um bom governo geralmente possui um forte atributo de liderança, muito

valorizada, particularmente, entre os atores hierarquicamente subsidiários aos detentores

das qualidades referidas, além de dotados de carisma, voluntarismo, “personalidade”.

Pondera, entretanto, que nem sempre é possível afirmar como intencional o papel

exercido pelo líder; que a compreensão interna das equipes e das lideranças a respeito

de seus acertos, igualmente, nem sempre se dá como muita clareza; que a visão de

futuro é um atributo importante do líder e, finalmente, que as boas experiências

administrativas não devem ser interpretadas como resultados diretos e unívocos do

surgimento idiossincrático de lideranças destacadas, mas sim como o resultado de

circunstâncias muito mais abrangentes.

Na experiência estudada pela autora, ou seja, relativa à implementação de algumas

políticas públicas no Ceará, algumas lições a respeito do papel da liderança foram

destacadas, entre elas: (a) nem sempre é possível afirmar como intencional o papel

exercido pelo líder; (b) a compreensão interna das equipes e das lideranças a respeito de

seus acertos, igualmente, nem sempre se dava como muita clareza; (c) a visão de futuro

é um atributo importante do líder; (d) boas experiências administrativas não devem ser

interpretadas como resultados diretos e unívocos do surgimentos idiossincrático de

lideranças destacadas, mas sim como o resultado de circunstâncias muito mais

abrangentes.

A autora se dedica a analisar, especificamente nesta obra o papel do nível estadual de

governo na implementação de política sociais, inclusive do Programa de Agentes

Comunitários de Saúde, no caso, do Ceará. Nas circunstâncias analisadas, foram

obedecidos padrões um tanto diferenciados de atuação governamental, destacando-se o

que é denominado de dinâmica tri-direcional, ou seja, uma articulação sinérgica

formando círculos virtuosos entre a ação do governo central, do governo local e da

sociedade de usuários. No caso citado, destaca-se o papel do nível estadual de governo,

não como cumpridor dos papéis tradicionais que dele se espera, mas como um ator que

agora está fazendo algo diferente, o que inclui, de forma até certo ponto surpreendente,

a defesa dos cidadãos e proteção de seus direitos – a advocacy do cliente.

O que Tendler denomina, então, de bom governo não parece localizado, mas, sim,

difuso em toda a administração, na qual as boas práticas administrativas aparecem como

regra, não como exceção. Da mesma forma, torna-se possível vislumbrar a convivência

entre um modo mais tradicional de administrar (por exemplo, nos organogramas) e a

inovação expressiva – mas certamente aquele sendo superado por esta última. A

composição das equipes dirigentes, as coordenações colegiadas ou matriciais, a

incorporação institucional dos instrumentos de planejamento estratégico entre as

equipes, constituem exemplos concretos de boas práticas administrativas difusas, nas

quais ocorreria um encontro – certamente feliz – entre práxis administrativa e

fundamento ideológico.

A implementação do PACS no estado do Ceará, durante a década de 90, é revista às luz

de circunstâncias então vigentes, mostrando uma série de fatores positivos se acumulou,

como por exemplo, incentivos à dedicação dos trabalhadores da saúde, fazendo com que

se desenvolvesse nestes certas noções de vocação e missão, além de “pressões para o

comportamento responsável”. A própria maneira como os cidadãos se referiam aos

funcionários da saúde sofreu mudanças favoráveis na vigência dos processos relatados.

Apoiando-se em HIRSCHMAN (1984), lembra que uma das características do “bom

governo” é a mobilização dos chamados recursos morais mobilizados pelas

administrações, ou seja, acumulações simbólicas, por exemplo, o desenvolvimento de

confiança mútua entre governo e cidadãos - cuja oferta aumenta com o uso e que se

esgotam caso não sejam utilizadas. Nesta mesma linha, PUTNAN (1996) estabelece

possíveis explicações para o fenômeno, relacionando, entre outros fatores, a estabilidade

social e institucional, a qualidade da educação, a urbanização, e as características do

partido no poder. Algumas das categorias apontadas por estes autores, por exemplo,

incentivos à dedicação e ao cumprimento do dever, percepção por parte dos usuários,

manuseio de recursos simbólicos, estabilidade, continuidade, programa partidário, etc.

constituem aspectos bem nítidos em várias das experiências consideradas exitosas em

termos de implementação de políticas públicas.

Sobre a inovação nos processos de trabalho, Tendler aponta ainda algumas das

características de que se revestiriam, citando, por exemplo, a customização, a

autonomia e o trabalho transformado, traduzidos pela capacitação do corpo técnico

para a realização de múltiplas tarefas e habilidades, resultando no que a autora

denomina de empregos auto-ampliadores, aspectos que parecem ter tido grande impacto

na experiência do Ceará. Isso fez com que se propusesse algumas explicações para tal

desempenho positivo, entre eles o senso de vocação do trabalhador e a presença moral

do governo. Este quadro de certa forma está sintonizado com o que MINTZBERG

(1982) denominou de organização ad-hocrática e, por extensão, seu corpo funcional de

ad-hocracia, na qual o mecanismo principal de coordenação é o ajustamento

interpessoal com fluxos de autoridade formal pouco significativos, de modo geral,

sendo uma característica adequada para as organizações que atuam em ambientes

complexos e muito mutáveis.

Os vários fatores que tiveram influência positiva nas experiências formam um conjunto

interessante, que ao ser “armado” em uma rede de relações, mostra o que se poderia

chamar de boas práticas articulando-se em ciclos virtuosos, conforme o quadro abaixo

QUADRO 01: CÍRCULOS VIRTUOSOS E BOAS PRÁTICAS NA GESTÃO DA SAÚDE

APOIO EXTERNO CARISMA,

LIDERANÇA

TRABALHO EM

EQUIPE

SUBSTRATO

IDEOLÓGICO

DECISÕES

CONSEQUENTES

(Ex. GPSM, ATENÇÃO

BÁSICA)

VONTADE

POLÍTICA

“BOM GOVERNO”

EM GERAL

CREDIBILIDADE

Em estudo realizado por GOULART (2007), esta rede de relações desperta, novamente,

o conceito antes discutido de “bom governo”. Com efeito, a partir do estudo das

experiêncas de implementação da Estratégia de Saúde da Família em cinco municípios

brasileiros, pode-se afirmar uma inferência concreta e afirmativa de que as boas

práticas de saúde ou, pelo menos, de implementação da ESF, fazem parte na verdade de

um conjunto mais amplo, de boas práticas de governo. Há muitos exemplos disso nas

diversas experiências estudadas e, à guisa de síntese, pode-se dizer que tais práticas

virtuosas estiveram presentes não só no caso mais completo e orgânico, como foi o de

Curitiba, como mesmo naquele que parece ser seu oposto, pelas dimensões e

dificuldades que permearam a experiência, como foi o caso da pequena cidade de Ibiá,

em Minas Gerais.

ABSTRACT

Na obra “Bom Governo nos Trópicos”, Judith Tendler buscou apontar a existência de

boas experiências de governos entre os países em desenvolvimento. Para ela as

explicações teóricas do mau desempenho dos governos de países em desenvolvimento,

embora exatas em diversos aspectos, proporcionaram o surgimento de diversos

equívocos, entre eles destacando-se: a generalização de que todos os governos são ruins

e por tanto devem ser reformados; que deveria ser replicado as experiências bem

sucedidas; a visão hegemônica de que os mecanismos de mercados são superiores para

solucionar os problemas existentes nos países em desenvolvimento; estudos sobre as

raízes do mau desempenho desses países contradizem ou ignoram o conjunto de

evidências sobre as causas do melhor desempenho das grandes organizações dos países

industrializados e; super-valorização da reforma do setor público a partir de uma fé

excessiva nas ações do “usuário” ou “cliente” dos serviços públicos. Tendler, assim,

estudou experiências do governo do Ceará, com a seguinte questão motivadora: “Como

pôde um governo estadual que fazia parte de uma região com uma história tão longa e

estável de desempenho medíocre ‘subitamente’ se desempenhar tão bem?”. A autora

buscou identificar quais elementos foram decisivos para que esse governo tornar-se um

modelo para o restante do país. Assim, ao analisar o programa de saúde (PACS) daquele

governo, identificou aspectos decisivos para o sucesso de tal programa. A

descentralização, vivenciada na época no país, não significou menor ação do poder

central no Ceará, pelo contrário, ele estava fazendo mais e fazendo algo bem diferente.

O que o governo do Ceará fez foi “dividir o trabalho” com a esfera local. Cada uma das

esferas passou a ter competências complementares. A fim de romper com o histórico

clientelismo, o Estado ficou na responsabilidade de contratar os indivíduos do

município onde seria implementado o programa. Ao poder local cabia a contratação

apenas de alguns poucos chefes de enfermagem. A supervisão do bem desempenho do

programa na esfera local ficou a cargo da população (especialmente os candidatos a

agente de saúde não contratados – os rejeitados no processo de seleção viraram

controladores), podendo esses realizar denuncias. Outra tática do governo foi

desenvolver nos agentes de saúde o orgulho pela sua posição e de seu papel. Para

aproximar o agente de saúde da população desconfiada dos “programas políticos” foram

desenvolvidas pequenas ações curativas e de orientação preventiva (o que a autora

chamou de “curativismo insinuante”). Em suma, como diz a própria autora“É esse tipo

de relação de confiança mútua entre trabalhadores e seus clientes que está agora

recebendo atenção nas recentes tentativas dos especialistas de explicar o sucesso de

estados que se desenvolvem, de programas públicos e de grandes empresas privadas.

Mas o pressuposto do interesse próprio, adotado pela corrente hegemônica da literatura

sobre desenvolvimento, dificulta reconhecer essas relações quando surgem e tomá-las

como ponto de partida quando se pensa sobre como melhorar o governo” (TENDLER,

1998, p.65).

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Editora EDUFU.

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d´Organisation.

4. PUTNAN, R., 1996. Comunidade e democracia: a experiência da Itália moderna. Rio de

Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas.

TÍTULO

Potencial participativo e função deliberativa: um debate sobre a ampliação da

democracia por meio dos conselhos de saúde

AUTOR(ES)

José Patrício Bispo JúniorI; Sílvia Gerschman

II

VÍNCULO INSTITUCIONAL INúcleo de Epidemiologia e Saúde Coletiva, Instituto Multidisciplinar de Saúde,

Universidade Federal da Bahia. R. Rio de Contas 58, Candeias. 45029-094 Vitória da

Conquista BAjpatricio@ufba.br IIEscola Nacional de Saúde Pública, Fiocruz

FORMA DE PUBLICAÇÃO

REFERÊNCIA

Ciênc. saúde coletiva vol.18 no.1 Rio de Janeiro Jan. 2013

IDIOMA

Português

ACESSO

http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S1413-81232013000100002&script=sci_arttext

CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES

Em Potencial participativo e função deliberativa: um debate sobre a ampliação da

democracia por meio dos Conselhos de Saúde, Bispo Jr e Gerschman (2013) trazem

reflexões sobre a relação entre democracia e conselhos de saúde, pressupondo serem os

primeiros espaços de ampliação da democracia. Discutem as fragilidades do modelo

representativo e o estabelecimento de novas relações entre estado e sociedade, face à

nova gramática social e a complexidade de divisão entre as responsabilidades estatais e

societais. Apresentam, ainda os princípios da democracia deliberativa face à ideia de

democracia substantiva, compreendida como noção ampliada, que compreende a

garantia de direitos civis, políticos e sociais.

A análise tem como foco principal os fenômenos surgidos a partir da segunda metade

do século 20, com mudanças profundas nas relações entre estado e sociedade e novos

comportamentos e posturas por parte dos atores individuais e coletivos, em um cenário

que se denomina nova gramática social. São contextos em que as relações de força se

modificam e a democracia representativa tradicional, como aquele que se almeja

praticar no âmbito dos conselhos, é questionada quanto à capacidade de responder às

demandas da sociedade, inclusive por maior participação.

Lembram ainda estes autores que, se por um lado, o discurso democrático apresenta-se

nos dias de hoje como consenso e bandeira de luta dos diversos segmentos sociais, por

outro sua defesa pode assumir diferentes perspectivas, com práticas por vezes

antagônicas. É assim que a incorporação de atores sociais no interior do estado ao lado

de representar um avanço democrático e de valorização da cidadania, também

acarretou algum desvirtuamento na atuação dos diversos representantes estatais e não

estatais e na relação entre estado e sociedade. Como possíveis desvios daí derivados

estão o clientelismo e a representação centrada em entidades pouco legítimas, com

ações de defesa focalizada em interesses particulares.

Os autores em foco propõem, ainda, ampliar e revitalizar os conceitos inerentes ao

poder deliberativo dos fóruns participativos, em termos do alcance coletivo do processo

de tomada de decisões, e também das possibilidades de debate e troca de argumentos.

Consideram que a verdadeira deliberação deveria corresponder à produção de decisões

justas e corretas e ser o resultado da participação ativa e refletida dos cidadãos. Em

outras palavras, que os processos deliberativos não existiriam apenas para produzir a

unanimidade, mas sim para “revelar a razão pública e atrelá-la à vontade coletiva”.

Esses autores constatam, também, que no cenário brasileiro impera uma mobilização

social fragilizada, apatia política, além de resignação e mesmo hostilidade dos

cidadãos, o que dificulta o funcionamento dos conselhos, cuja abrangência extensa de

competências também mostra efeitos limitantes na participação social, por requererem

conhecimentos específicos, além de uma disponibilidade de tempo para a qual a

maioria dos conselheiros não está apta.

Ressaltam ainda que o foco na “deliberação”, nos termos enunciados na lei 8142/90, é

frequentemente objeto de polêmicas e mal entendidos, ao pressupor que decisões finais

ocorrem apenas a partir das deliberações dos conselhos, o que não leva em conta que as

decisões relativas à uma determinada política resultam sempre do embate de várias

forças, de diversos atores e da pressão em diferentes arenas.

Em síntese, defendem que a consolidação de valores democráticos representa um

processo gradual e lento, de aperfeiçoamento constante, envolvendo necessárias

mudanças de culturais.

Na seção “Reflexões sobre a ampliação da democracia por meio dos Conselhos de

Saúde” lembram que, de acordo com os aspectos legais, os conselhos de saúde foram

criados como instâncias permanentes e possuem caráter deliberativo. Essa

característica deliberativa os diferencia dos demais conselhos de outros segmentos

sociais, bem como de instâncias de participação em saúde de diversos países, com

natureza apenas consultiva. Também, o formato da composição dos conselhos

constitui-se em importante fator de fortalecimento da democracia. A principal inovação

corresponde à paridade entre representantes dos usuários e demais segmentos, o que

concede à representação dos atores sociais metade dos assentos do conselho. Essa

arquitetura alarga o espaço deliberativo e incorpora à cena decisória atores pertencentes

a segmentos sociais de diversas matizes ideológicas e políticas.

Neste sentido, os conselhos de saúde constituem-se como espaços de ampliação da

democracia. É possível destacar uma dupla possibilidade de inclusão gerada pelos

conselhos: a inserção de novos atores à cena política, a partir composição plural e

paritária dos conselhos; e a participação dos conselhos no processo decisório das

políticas municipais de saúde. Essas possibilidades configuram-se em dois ambientes

de atuação. Um processo interno, em que o lócus de disputa é a plenária do conselho,

espaço onde os membros debatem as políticas e disputam a aprovação de suas

preferências. E outro externo, correspondente ao espaço, efetivamente, ocupado pelo

conselho da definição das políticas, no qual os conselhos competem com outras forças

a influencia e o poder para fazer cumprir suas decisões28

.

As arenas, interna e externa, remetem a duas categorias com forte influência sobre a

dinâmica de democratização do setor: participação e deliberação. A participação está

relacionada, mais proximamente, à disputa interna, ao passo que a natureza deliberativa

mantém relação adjacente à seara da disputa externa. Vejamos algumas características

dessas categorias e suas implicações com o processo de ampliação da democracia pelos

conselhos.

O aparato legal, per se, mostra-se insuficiente para garantir a participação e

representatividade no âmbito dos conselhos. Estudos convergem na constatação da

insuficiente participação de atores sociais, frágil relação dos representantes com a base

representada e relações de poder marcadamente assimétricas no interior dos conselhos

de saúde.

Neste cenário, a frágil mobilização social e a apatia política têm constituído em grandes

entraves ao funcionamento dos conselhos. Mesmo diante da posição de destaque do

Brasil na multiplicação de instituições participativas3, as inovações democráticas não

têm conseguido resolver o problema da apatia, resignação e hostilidade dos cidadãos15

.

Fedozzi aponta que um dos principais limitantes da participação é a criação dos

conselhos de saúde a partir de vontades exógenas ou heterônomas à dinâmica real dos

atores locais. Essa situação, caracterizada como participação concedida, expressa a

criação dos conselhos por entes governamentais em que se atribui às entidades da

Sociedade Civil, muitas vezes de maneira arbitrária, responsabilidade da representação

do conselho.

Outro sério agravante é a limitada cultura cívica e associativa da população brasileira.

O Brasil ainda apresenta traços pouco favoráveis à constituição de comunidade cívica,

caracterizada por cidadãos atuantes e imbuídos de espírito público e relações políticas

assentadas na confiança e colaboração. Em decorrência disso, são reproduzidos no

âmbito nos conselhos vícios da sociedade brasileira. Práticas clientelistas, nepotismo,

oligarquização das cúpulas, autoritarismo, pouca transparência nas decisões e na

prestação de contas não são realidades distante de boa parte dos conselhos19

.

A ampla abrangência de competências do conselho também influência na limitação da

participação. Aos conselhos competem numerosas tarefas internas e externas que

sobrecarregam demasiadamente o trabalho dos conselheiros. Atividades como deliberar

sobre a política de saúde, acompanhar sua implementação e fiscalizar os aspectos

econômicos e financeiros do setor requerem conhecimentos específicos e uma

disponibilidade de tempo incompatível para a maioria dos conselheiros19,28

.

As limitações e as dificuldades do SUS constituem-se também em fatores limitantes da

participação no âmbito dos conselhos. Os problemas de acesso, as longas filas, o tempo

demasiado de espera e a baixa capacidade resolutiva de alguns serviços desmotivam os

cidadãos a lutar e defender um sistema de saúde que não atende às suas expectativas.

No cenário externo, são estabelecidas as disputas sobre o verdadeiro poder de

influência dos conselhos na definição das políticas. Do ponto de vista legal, parece

existir uma concorrência de atribuições entre os conselhos de saúde e os poderes

executivo e legislativo. A lei 8142/90 estabelece que os conselhos de saúde são de

caráter deliberativo e que cabe ao chefe do poder executivo homologar suas

deliberações. Nesse sentido, os conselhos possuem a responsabilidade por decidir sobre

os temas da saúde e o poder executivo a obrigação em acatar tais decisões. Por outro

lado, na estrutura federativa compete aos executivos federal, estadual e municipal,

definir e executar as alocações orçamentárias4.

Labra destaca o respaldo constitucional da primazia do executivo na decisão final e na

implementação de políticas. Essa primazia é muito bem utilizada pelos gestores quando

as deliberações do conselho estão em desacordo com suas intenções. Embora a lei

8142/90 estipule a obrigatoriedade do gestor em homologar as deliberações do

conselho, não estão estabelecidas sanções em caso do descumprimento.

Outro fator interveniente é a responsabilidade legal sobre o desfecho das decisões e a

execução dos orçamentos. Moreira e Escorel chamam a atenção da não existência de

regras que responsabilizem os conselhos e seus representantes pelos resultados e

impactos da sua deliberação.

Contudo, destacamos que essas dificuldades, internas e externas, não podem ser

consideradas sinônimos de inópia ou da pouca importância dos conselhos de saúde. O

processo deliberativo é, por natureza, complexo e cheio de incertezas. As plenárias do

conselho são espaços de estimado valor para ampliação da democracia e as resoluções

são, tipicamente, produtos de processos decisórios. Todavia, não podemos

desconsiderar que as deliberações dos conselhos são apenas parte de um processo

muito maior, complexo, demorado e incerto. As resoluções dos conselhos não

constituem um ciclo completo nem se pretendem finalísticas.

A decisão final não ocorre a partir, unicamente, da deliberação do conselho. A decisão

e implementação de uma política é o resultado do embate de várias forças. Atores

diversos buscam fazer valer suas intenções com articulação e mecanismos de pressão

em diferentes arenas, a exemplo dos poderes legislativo e judiciário, das burocracias

estatais, da mídia ou até mesmo manipulando o imaginário popular. Assim, nesse

cenário, os conselhos de saúde são como convidados inconvenientes ao exercício do

processo decisório, e sua postura firme e coesa é fundamental para o ganho de respeito

e espaço na arena deliberativa.

ABSTRACT

O artigo reflete sobre a relação entre democracia e conselhos de saúde. Busca analisar

os conselhos enquanto espaço de ampliação da democracia. Na primeira parte, são

apresentadas algumas características e princípios do regime democrático liberal, com

destaque para o enfoque minimalista e procedimental da tomada de decisão. Em

seguida, discute-se sobre as fragilidades do modelo representativo e o estabelecimento

de novas relações entre Estado e sociedade, face à nova gramática social e a

complexidade de divisão entre as responsabilidades estatais e societais. Posteriormente,

são apresentados os princípios da democracia deliberativa e a ideia de democracia

substantiva. A ampliação da democracia é compreendida não só como garantia dos

direitos civis e políticos, mas, sobretudo, dos direitos sociais. Por fim, a partir da

discussão das categorias participação e deliberação, os conselhos de saúde são

analisados como potencias mecanismos de ampliação da democracia.

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TÍTULO

A reforma do Estado e o setor público de saúde: governança e eficiência

AUTOR(ES)

Mariangela Leal Cherchiglia

Sueli Gandolfi Dallari

VÍNCULO INSTITUCIONAL

Faculdade de Medicina da UFMG / Faculdade de Saúde Pública da USP

FORMA DE PUBLICAÇÃO

Meio Físico – disponível também na internet

REFERÊNCIA

RAP Rio de Janeiro n(5):b5-84, SET/OUT. 1999

IDIOMA

Português

ACESSO

http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/viewFile/7625/6152

CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES

A partir dos anos 90 apesar de percalços e fracassos de muitas experiências e do custo

sócio-político terapia econômica dos 80, a questão da viabilidade política das reformas

do Estado e dos elementos estratégicos para sua consecução passam a ocupar um lugar

central. Surge a preocupação de dotar os programas de ajuste de uma "face humana",

voltando-os para os mais pobres (focalização das políticas sociais). Em seguida, toma

lugar a discussão da viabilidade política dessas reformas, seja no que diz respeito às

suas características sistêmicas, isto é, a problemática da "govemabilidade" , seja no que

se refere aos pré-requisitos institucionais para sua formulação e implementação, ou

seja, a "govemança".

Em formulação do Banco Mundial, governança é definida como "a maneira pela qual o

poder é exercido na administração dos recursos econômicos e sociais tendo em vista o

desenvolvimento". Já a governabilidade é descrita como as condições sistêmicas de

exercício do poder em um sistema político (World Bank, 1992 e 1994). Esta é também

a conotação dada por Bresser Pereira (l996a), que utiliza o conceito de governança

como a capacidade do Estado de implementar de forma eficiente políticas públicas.

A ingovernabilidade é tratada por Olson como fruto da ação predatória sobre o Estado

das organizações que tendem a atuar exclusivamente guiadas por seus próprios

interesses e outras que, mesmo tendendo a preservar o interesse da sociedade, acabam

por reduzir o crescimento econômico, dada a sua resistência a mudanças de caráter

tecnológico e alocativo.

A capacidade de "governança" implica a capacidade governamental de criar e assegurar

a prevalência de regras universalistas nas transações sociais e nas políticas sociais e

econômicas, penalizando ou desincentivando o comportamento de rent seeking,

promovendo arranjos cooperativos e reduzindo os custos das transações. Implicaria,

também, a capacidade de resistência à captura por grupos de interesse e parte das elites

governamentais, assim como a responsabilização dos governos por suas ações

(accountability)

A discussão sobre os conceitos de "governabilidade" e "governança" e seus pré-

requisitos ressurge com particular vigor nos anos 90, não sendo a academia, desta vez,

o seu lócus principal de reflexão, mas os formuladores de políticas - e, mais

especificamente, os organismos multilaterais de crédito. No contexto em que renasce

tal discussão, isto é, em meio à implementação de políticas de ajuste estrutural , esses

conceitos dizem respeito às condições sistêmicas e ao modo de uso da autoridade que

possibilitem e assegurem um tipo determinado de governo, aquele da implementação

da reforma liberal. Assim, tanto a governança como a governabilidade são discutidas

com vistas à obtenção de consensos sociais que garantam a estabilidade, isto é, a

manutenção da coalizão governamental para a preservação das 'regras do jogo.

Governança e eficiência. A construção da capacidade de ação do Estado, entendida

como "governança", tem sido assumida como objetivo central da reforma do aparelho

de Estado brasileiro na década de 90. Um de seus pressupostos é o de que os governos

democráticos, mesmo apesar de terem relativamente equacionado a questão da

"governabilidade", experimentam uma carência aguda de "governança". A despeito de

sua legitimidade, de sua produção legislativa e de sua comprovada capacidade de

influir sobre a agenda do Legislativo, são governos que enfrentam dificuldades em

cumprir seus mandatos de políticas públicas, instalando-se, dessa forma, um aparente

paradoxo entre uma "hiperatividade decisória" e uma "falência executiva", traduzida

por impotência de consecução das metas de governo.

Assim é que se argumenta que, para evitar os efeitos negativos sobre a governabilidade

já alcançada, torna-se imperativo o fortalecimento da eficácia do Estado. O que seria,

entretanto, “reforçar a governança”? Isso significaria operar a transição de um estilo de

administração burocrática, enrijecida e controladora, para uma administração pública

gerencial, empreendedora, flexível, eficiente e voltada para a cidadania, mudanças a

serem conduzidas em dois planos: (a) institucional, por meio da reforma constitucional

e da legislação ordinária; (b) no plano da gestão, mediante o anúncio da construção de

um modelo gerencial de administração pública.

O discurso da governança promove, assim, de forma crescente, os valores concorrentes

da eficiência e da responsabilização no desenho das novas formas institucionais da

ação e da cooperação estatal. Assim, a reforma do Estado dentro de tal modelo

consistiria em uma tarefa de redesenho da estrutura de incentivos para os agentes, para

então assegurar a prevalência de padrões de cooperação e de racionalidade coletiva

sobre os interesses setoriais". Seu pressuposta é o chamado “neo-institucionalismo”,

teoria que busca superar a dicotomia tradicional Estado versus mercado e promove a

idéia de uma estrutura de incentivos para produzir resultados coletivos, explorando,

assim, o impacto da incerteza nas transações sociais, segundo Przeworski (1995, 1996).

Tal quadro analítico propõe uma concepção contratualista para examinar não só as

instituições como a interação entre indivíduos ou grupos de indivíduos dentro delas,

mediante transações que podem ser representadas contratos entre duas partes, numa

relação agente e principal. O mesmo autor acima defende que existiriam três classes de

relações em tal âmbito: entre Estado e os agentes econômicos privados; entre os

cidadãos e o Estado; entre agentes do Estado, em particular os burocratas, e os

políticos.

Disso resulta a colocação de alguns autores de que a “refundação” democrática da

administração pública está na proposta do Estado-empresário, supondo uma noção de

empresa que ocupa posição hegemônica no discurso contemporâneo sobre reforma

organizacional, associada à noção de contratualização das relações institucionais. Isso

implicaria, de certo, numa reconceituação do governo e de serviço público em termos

de formas empresariais e envolveria a redefinição do social como forma subordinada

ao econômico. Governo ideal, então, seria aquele exercido sob a forma de empresa que

promove a concorrência entre os serviços públicos, centrado em objetivos e resultados

mais que na obediência a regras, devendo se preocupar mais em obter recursos do que

em gastá-los e buscando transformar os cidadãos em consumidores, além do mais

descentralizando o poder segundo mecanismos de mercado.

É lembrada a contribuição de Boaventura Souza Santos (1998), que lembra que a

crítica atual à burocracia diz respeito á recusa em reconhecer que muitos dos seus

defeitos resultaram de decisões que visavam a atingir objetivos políticos democráticos,

tais como a neutralização de poderes fáticos, a eqüidade, a probidade e a

previsibilidadedas decisões e dos decisores, entre outros. Nessas condições, a crítica à

burocracia não incide na análise dos mecanismos que desviaram a administração

pública de seus objetivos mais legítimos, enfatizando apenas nos “custos de transação”

que é preciso minimizar ou mesmo eliminar em nome da eficiência

Os autores propõem, ainda, a criação de um espaço jurídico público, "suplantando a

cultura existente dos peritos e suficientemente sensível para submeter ao debate

público as decisões sobre princípios - como o da solidariedade social- que trazem os

problemas", nos termos propostos por Habermas (1996:469), o que implicaria na "

preservação de espaços públicos autônomos, a extensão da participação dos cidadãos, a

domesticação do poder das metas e a função mediadora dos partidos políticos não

estatizados". Dessa forma é que a participação popular na administração deve ser

considerada um procedimento eficiente ex ante para legitimar as decisões. A

manutenção de tal espaço jurídico público permite superar a velha oposição entre

direitosformais e reais, direitos políticos e sociais, e mesmo a diferença entre a idéiade

democracia e a de socialismo

É apontada também a contribuição de Diniz (1997), segundo a qual a noção de eficácia

do Estado implica não apenas questões ligadas à competência e eficiência da máquina

estatal, mas também aspectos relativos à sustentabilidade política das decisões e à

legitimidade dos fins que se pretende alcançar através da ação governamental. Assim,

o incremento da governabilidade de uma ordem democrática exige não apenas um

melhor desempenho da máquina burocrática, em termos técnicos, mas também reforço

da responsabilidade do Estado diante das metas coletivas e das demandas sociais dos

diferentes segmentos da população.

A conceituação de eficiência indica que tanto na economia, área reconhecidamente

afeita ao conceito, quanto na saúde, área de incorporação recente, o termo parece ser

utilizado dentro da mesma concepção, qual seja, resultado de uma relação entre gasto

de energia, insumo ou input a partir da qual é preciso obter um resultado, produto ou

output. Surgem daí os modelos de gestão na saúde experimentados desde os anos 90

pelos estados e municípios no Brasil, nos quais, dentro da temática da reforma,

vislumbra-se o modelo administrativo burocrático como sério obstáculo à eficiência da

gestão, de forma induzida pelas novas orientações centradas em variáveis intra-

organizacionais e na experimentação de modelos alternativos de gestão. São

experiências consideradas como situadas na fronteira do modelo administrativo legal-

formal, apontando para um padrão altamente flexível de destinação de recursos estatais

ao mix público-privado.

Finalizando, considera-se que a redefinição do papel do Estado e a reestruturação de

seu aparelho, nos anos 90, ao romper com uma regulação assentada no compromisso de

classe (fordismo), passa a se estruturar em fina sintonia com os princípios do mercado,

bem com,o em uma nova forma de regulação: a eficientista. Aliás, esta seria o

elemento norteador do primeiro método de planejamento em saúde no Brasil e na

América Latina: o método Cendes/Opas, concebido e difundido, na década de 60,

como foco e normativo e baseado na idéia de eficiência na utilização dos recursos, não

apresentando maior flexibilidade ou "permeabilidade" às diferentes realidades locais,

tratando as prioridades dentro de um referencial inteiramente economicista, baseado

em análises de custo e benefício. É assim que o processo de reforma do Estado

brasileiro é perpassado pela ótica da eficiência, seja a eficiência política, seja a

organizacional ou a administrativa. Mesmo quando se colocam questões como a

responsabilização ou a participação, estas parecem estar "focadas" pelo conceito de

eficiência, o qual se alinha com a limitação estreita do cálculo econômico, não

abrangendo, portanto, critérios de eficiência coletiva ou social. A reforma do Estado

brasileiro, ao privilegiar as funções reguladoras em detrimento das de provisão de

serviços, coloca problemas para os setores sociais, como o de saúde. A construção da

capacidade de governança reclamaria do Estado mais do que uma simples regulação

eficientista, mas sim inspiradas em valores e metas finalísticas de justiça social e

eqüidade, que deveriam ser os parâmetros definidores da reforma setorial da saúde no

Brasil.

ABSTRACT

As transformações da relação Estado-sociedade-economia têm demandado uma

reestruturação da organização política e econômica dos países, com reflexos sobre o

papel do Estado e, conseqüentemente, sobre o setor saúde. No Brasil, nos anos 90, o

processo de reforma do Estado baseia-se em um tríplice diagnóstico: uma crise fiscal

crescente, uma exaustão das formas protecionistas de intervenção na economia e uma

administração pública considerada excessivamente burocrática e ineficiente. A

construção da capacidade de Estado, assentada principalmente no conceito de

eficiência, é assumida como objetivo central da reforma do Estado brasileiro e de seus

aparelhos. Este artigo apresenta uma releitura desse processo de reforma, destacando

um dos seus conceitos-chave: o de eficiência, contextualizando- o para o setor público

de saúde.

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TÍTULO

A Saúde Pública Internacional e Global: Governança e Questões Éticas

AUTOR(ES)

George A. O. Alleyne

VÍNCULO INSTITUCIONAL

Organização Mundial da Saúde – Jonh’s Hopkins University - USA

FORMA DE PUBLICAÇÃO

Documento avulso

REFERÊNCIA

Ver acesso

IDIOMA

Português

ACESSO

http://www2.fct.unesp.br/docentes/geo/raul/biogeografia_saude_publica/saude_publica_internacional.pdf

CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES

Governança na saúde global. Grande parte do debate sobre governança provém de

diferentes interpretações de um conceito que deriva das teorias de ciências sociais e

política pública São identificados seis usos do termo, como “estado mínimo”,

“governança institucional”, “nova administração pública”; “boa governança”; “sistemas

sóciocibernéticos”, e “redes interinstitucionais auto organizadoras”; sendo que o último

“complementa os mercados e hierarquias como estruturas governantes para oficialmente

alocar recursos e exercer controle e coordenação”.

A governança neste documento tem mais ênfase normativa e é semelhante ao conceito e

definição como poderia ser aplicado à instituição complexa de uma universidade.

Significa simplesmente: “a estrutura e processos através dos quais decisões são tomadas

que permitem o funcionamento superlativo da instituição” e é fundamentalmente

diferente do governo. A governança eficaz da instituição ou sistema fornece as

estratégias, determina as prioridades e formula as modalidades para obter os resultados

desejados. Isto não é muito diferente da maneira com a qual o Banco Mundial (1994)

usa o termo: boa governança é representada pela formulação de políticas previsível,

aberta e lúcida; uma burocracia imbuída de mentalidade profissional; um braço

executivo do governo responsável por suas ações; uma sociedade civil forte

participando dos negócios públicos; e todos se comportando sob o império da lei.

Porém, a Comissão sobre Governança Global (1995) define governança como...

“governança é a soma das várias maneiras com as quais indivíduos e instituições,

públicas e privadas, administram seus negócios comuns”.

A complexidade da governança aumenta com os números de atores e interesses

envolvidos, mas o conceito essencial continua o mesmo, que deve haver estruturas e

processos através dos quais a iniciativa toda deve ser administrada. Portanto, a pergunta

principal é o que são estruturas e processos que operam entre e dentro das nações para

promover a saúde em algum espaço geográfico definido que, no contexto da saúde

global estará no nível mundial. Também pareceria importante moldar a governança de

tal forma que se possa descrever o que é e o que não é boa governança como o Banco

Mundial o fez. Simplesmente descrevê-la em termos de inúmeras redes e atores e não

definir estas características que são suscetíveis de alterações pareceria ser tratamento

inadequado da questão. É de interesse que, apesar de todos os desafios que a OMS

enfrentou, ainda pareceria que qualquer estrutura que busca envolver os múltiplos atores

e tecer uma trama razoável das numerosas redes e participantes interessados na saúde

global, dá a esta organização um lugar proeminente.

A função do Estado: na estrutura de governança não se admite a participação e

envolvimento formais de qualquer entidade, exceto governos. Até hoje não há nenhum

reconhecimento do aumento no pluralismo dos atores no Estado-nação, que está

avançando rapidamente e influenciando nossa compreensão de internacionalismo. Os

processos através dos quais essas organizações internacionais funcionavam derivaram

dos acordos e resoluções moldadas conjuntamente por governos em diversas

assembléias e traduzidas em seu trabalho técnico em nível nacional e,

predominantemente, embora não exclusivamente em colaboração com as autoridades

nacionais. Não houve nenhum reconhecimento da história posterior e desenvolvimento

do Estado-nação, nem apreciação de que a concentração absoluta do poder nas mãos do

governo como representante do Estado-nação fosse uma coisa do passado. Este

fenômeno, designado “mudança de paradigma”, foi fomentado pela interconexão que

foi acelerada pelo crescimento e velocidade das comunicações.

O Estado-nação representou a forma de organização social através da qual a vida da

população era ditada. Este estado foi caracterizado por possuir um sistema de governo

responsável pela proteção dos direitos básicos de seus cidadãos, e o estado e o governo

eram praticamente um e a mesma coisa. Mas progressivamente vimos o crescimento

constante do pluralismo no Estado-nação e, embora ainda haja um governo como ator

central no estado, há também vários atores não-governamentais que demandam

legitimidade ao contribuir para o ordenamento dos negócios no Estado-nação.

Essencialmente, estes outros atores podem ser classificados em termos gerais como a

sociedade civil e o setor privado. Não é que o Estado-nação haja desaparecido, mas há

agora vários atores legítimos dentro deste estado além do governo.

A saúde global denota a saúde das pessoas do mundo, e pode melhor ser assegurada

pelo esforço coletivo internacional. A governança deste esforço continua sendo um

desafio, principalmente em nosso mundo altamente interconectado, mas a melhor

esperança de organização eficaz do sistema reside na organização internacional de

saúde, representando a vontade e o esforço coletivos dos Estados-nação em sua

configuração pluralista pós-westfaliana. As organizações internacionais eficazes são

necessárias agora mais que nunca para equilibrar os interesses nacionais em competição

e encontrar soluções aos problemas que não podem ser resolvidos pelos países

individuais por si sós.

ABSTRACT

O termo saúde global está muito em voga no momento, e parece estar substituindo o

termo saúde internacional como o quadro de referência no qual há debate sobre

governança, e em menor extensão, questões éticas relacionadas à saúde das populações.

Este documento examina as origens dos interesses pela saúde internacional e as razões

para a nova predileção pelo termo saúde global, e esboçará algumas considerações em

sua governança e ética. Não é apreciado com freqüência o modo como a teoria e prática

na saúde internacional evoluiu ao longo dos anos, juntamente com mudanças nas

relações entre os estados e a conectividade intensificada em todas as áreas, que são

capturadas no conceito atual da globalização.

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TÍTULO

Governança Urbana e Participação Pública

AUTOR(ES)

Klaus Frey

VÍNCULO INSTITUCIONAL

Artigo baseado em uma pesquisa com financiamento pelo Conselho Nacional de

Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CPNq.

FORMA DE PUBLICAÇÃO

Revista eletrônica

REFERÊNCIA

RAC-Eletrônica, v. 1, n. 1, art. 9, p. 136-150, Jan./Abr. 2007

IDIOMA

Português

ACESSO

http://www.anpad.org.br/rac-e

CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES

Trata-se de trabalho que investiga as possibilidades de possíveis novas formas de

governança urbana, baseadas no princípio da organização em rede, apresentando e

analisando experiências inovadoras de participação pública nas cidades de Santos,

Porto Alegre e Curitiba, em termos de governança urbana. Como pressupostos, as

potencialidades da sociedade em rede emergente, capaz de lidar com as crescentes

tensões e contradições que caracterizam as cidades contemporâneas.

Os casos estudados em Santos e Porto Alegre tiveram como epígrafe a frase: da

democracia participativa à governança urbana ampliada. Em Santos, a administração

municipal (Prefeita Telma de Souza, anos 90) seguiu o objetivo declarado de uma

transformação efetiva das condições existentes de poder e da inclusão ativa dos grupos

sociais geralmente excluídos. Buscou-se, assim, a politização da gestão urbana e a

mobilização da população em ações de impacto público. A estratégia predominante foi

de conflito e confrontação para com o establishment econômico, político e social da

cidade, procurando minar a hegemonia dos setores tradicionalmente dominantes. Entre

outras dificuldades, estava a atuação de uma Câmara Municipal avessa às mudanças

pretendidas. Optou-se, assim, no segundo mandato da Prefeita, por ampliar

estrategicamente as possibilidades de participação política, com arranjos políticos

sintonizados com o “modo petista de governar”, tais como os conselhos populares e o

orçamento participativo, introduzidos dentro de uma estratégia de confrontação e de

acordo com a concepção da democracia participativa, visando incluir os

tradicionalmente excluídos nos processos decisórios e criar um contrapoder diante de

instituições tradicionais dominadas pela elite local – sobretudo a Câmara Municipal e a

mídia local. Nem tudo saiu a contento, pois estes mesmo setores passaram a levantar a

suspeita de que eram privilegiados pela administração municipal justamente alguns

setores alinhados e comprometidos com seu projeto de poder. Tal impasse levou à

procura de novas alianças políticas, abrindo um diálogo entre atores opostos. Foram

assim criadas algumas arenas inovadoras de participação, como os seminários

municipais sobre políticas públicas e Fórum da Cidade, reunindo personalidades

reconhecidas da cidade, mediante e escolha pessoal da Prefeita. A composição, os

procedimentos e a atuação dos conselhos populares e do orçamento participativo foram

também reformulados, visando aumentar a representatividade e a legitimidade

democrática, resultando daí novos desenhos políticos e dialógicos, de interatividade e

racionalidade comunicativa no processo de tomada de decisão local.

Porto Alegre, por sua vez, era detentora de uma experiência de caráter democrático-

popular, desde 1989 e de forma ininterrupta: o Orçamento Participativo, na qual o

intuito era de inibir práticas clientelistas e patrimonialistas de alocação de recursos que

costumam prevalecer no processo orçamentário tradicional. Os conclaves

orçamentários tinham, porém, o direito de redefinir os critérios de alocação de

recursos, bem como o estabelecimento de regras processuais. Assegurou-se o princípio

da publicidade dos processos deliberativos e decisórios, cruciais para garantir

transparência e grau significativo de racionalidade discursiva. Há evidências de que tal

prática foi capaz de produzir efeitos duradouros na política local, em termos de

consolidação de uma cultura de participação e também no fortalecimento das

organizações da sociedade civil, embora se careça de avaliações sistemáticas dos

resultados alcançados em relação à justiça distributiva ou à efetividade. Destacam-se,

neste caso, a disponibilização de um ambiente interativo favorável (enabling

environment) para o fortalecimentos da sociedade civil, bem como a cooperação direta

com as comunidades locais, aumentando suas capacidades organizacionais, sem

cooptação ou clientelismo.

No caso de Curitiba a epígrafe era: do planejamento tecnocrático à governança

comunitária. Resgata a recuperação da transparência e da participação na gestão da

cidade após 14 anos de vigência de uma abordagem tecnocrática de planejamento

(Governo Jayme Lerner). Tal abertura se deu em função de pressões oriundas da

globalização e do aumento da competitividade entre as regiões e cidades, bem como da

adoção de uma estratégia de modernização administrativa, orientada pelo modelo

gerencial, de um lado, e das crescentes pressões e manifestações de demandas sociais

por parte das comunidades locais e da sociedade civil organizada.

Tanto em Curitiba, como em Porto Alegre destaca-se a estabilidade e a continuidade

administrativa, porém mostrando mudanças significativas no decorrer do tempo,

revelando, assim, pressões oriundas do novo contexto da globalização e da falta de

recursos públicos, o que teria levado ambas as administrações a reformas

administrativas inspiradas no new public management. De outro lado, do grave

aumento dos problemas sociais e das reivindicações em relação à ampliação da

participação. Surge daí um novo modelo de gestão em Curitiba, denominado de

estratégica, compartilhada, descentralizada, intersetorial e voltada para resultados

(IMAP, 2000), que se aproxima, em sua concepção teórica, às novas tendências da

governança urbana. Ampliam-se, assim, as parcerias entre o público e o privado, na

busca de uma inserção econômica favorável das cidades na nova era da globalização. O

foco também se deu na descentralização da gestão urbana e na implementação de novas

formas de cooperação com as comunidades locais, o que teria provocado soluções

compartilhadas e desenvolvimento sustentável local.

Conclui o autor que as práticas analisadas de administração municipal “evidenciaram

uma mescla de concepções que permite o reconhecimento simultâneo de traços

constitutivos dos modelos de gestão gerencial, focado na participação comunitária, e de

gestão participativa, direcionada à governança ampliada. Todavia isto não significa que

as contradições entre essas concepções possam ser dissolvidas no âmbito teórico ou

que sejam conciliáveis no âmbito da prática de gestão municipal. Significa, ainda

assim, que é possível identificar as características entrelaçadas e as ambivalências

aparentes de cada modelo, bem como as influências mútuas e as correspondentes

modificações provocadas, sem deixar de haver a permanência de perspectivas básicas

próprias que continuam moldando e norteando as intenções e decisões político-

administrativas dos respectivos governos, sobretudo no que diz respeito à valorização

da participação pública como estratégia gerencial e, respectivamente, como

fortalecimento do controle social e da democratização da política”.

ABSTRACT

Este trabalho investiga as possibilidades da consolidação de novas formas de

governança urbana, baseadas no princípio da organização em rede. Partindo de uma

reflexão teórico-conceitual sobre a concepção da governança urbana, este artigo discute

recentes experiências inovadoras de participação pública nas cidades de Santos, Porto

Alegre e Curitiba no que diz respeito à sua possível contribuição para consolidar novo

modo de governança urbana, alinhado com as potencialidades da emergente sociedade

em rede e capaz de lidar com as crescentes tensões e contradições que caracterizam as

cidades contemporâneas. Apesar de identificar a tendência comum de uma prática de

governança ampliada e interativa, o artigo salienta diferenças no que diz respeito aos

motivos ideológicos que estimularam a ampliação da participação pública ao processo

de concretização das práticas interativas e, finalmente, aos atores sociais a cujo

fortalecimento se visa por meio de novos arranjos políticos.

Palavras-chave: governança urbana; participação pública; sociedade em rede.

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TÍTULO

Governança, “Accountability” e Responsividade*

AUTOR(ES)

Sérgio de Azevedo** / Fátima Anastasia***

VÍNCULO INSTITUCIONAL

** Pontifícia Universidade Católica/PUC, Minas Gerais.

*** Universidade Federal de Minas Gerais/UFMG.

FORMA DE PUBLICAÇÃO

Revista Técnica

REFERÊNCIA

Revista de Economia Política, vol. 22, nº 1 (85), janeiro-março/2002

IDIOMA

Português

ACESSO

Meio físico

CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES

As relações entre demandas, políticas e resultados constituem uma cadeia causal

(Arnold, 1990) cujo acompanhamento depende, entre outros fatores, do desenho

conferido às instituições políticas por meio das quais as preferências dos cidadãos são

vocalizadas e admitidas na agenda pública, informando a formulação sobre as políticas

públicas e a sua implementação.

Nas democracias, os cidadãos dispõem de mais de um agente (Arnold, 1990; Manin,

Przeworski e Strokes, 2000), já que à(s) oposição(ões) interessa fiscalizar os atos e as

omissões dos governantes. Não obstante, dado o controle diferencial de recursos

políticos existente nas sociedades contemporâneas, especialmente naquelas

atravessadas por altos graus de desigualdades econômicas e sociais, alguns atores

individuais e/ou coletivos terão maiores oportunidades e condições de expressar suas

preferências e de inseri-las na agenda pública do que outros.

Se o voto universal e secreto, baseado no princípio de igualdade política, constitui um

recurso mobilizado pelas democracias para anular, ou minorar, os efeitos do sistema de

desigualdades sobre o sistema político (Pizzorno, 1966), a invenção e a

institucionalização dos instrumentos de ação coletiva — partidos, sindicatos,

associações —, foram responsáveis, segundo Pizzorno, pela reintrodução do privado na

política. O que significa dizer que, mesmo nas democracias, o poder de agenda dos

diferentes atores políticos é uma variável dependente das condições sociais e

institucionais vigentes em cada sociedade. Assim, paralelamente aos instrumentos

formais da democracia representativa, estão surgindo novos mecanismos de

responsabilização, que enfatizam a participação dos cidadãos no processo de tomada de

decisão das políticas públicas, ou seja a construção de arenas públicas onde as

chamadas instituições híbridas podem viabilizar “a participação dos cidadãos ou o

controle social dos serviços públicos e, mais amplamente, do Estado [...]. Elas são

dotadas de diferentes graus de formalização, mas nas democracias contemporâneas,

especialmente no nível local, elas vêm adquirindo uma importância crescente.”

(Bresser-Pereira; 1998: 145-6).

Além disso, novos formatos institucionais podem ser pensados e operacionalizados

com vistas a diminuir a assimetria de recursos entre os atores, com ênfase nos recursos

de informação, cuja concentração, como se sabe, perturba, distorce e, no limite,

inviabiliza o processo democrático.

Consideramos que a inovação propiciada pelas denominadas instituições híbridas

constitui, ao menos potencialmente, interessante solução institucional, que pode

produzir impactos equalizadores sobre o padrão de distribuição de recursos políticos,

inserindo na agenda pública novos atores, novos issues, novos procedimentos de

responsividade, e afetando, conseqüentemente, tanto a natureza das decisões quanto as

políticas públicas e os seus resultados.

ABSTRACT

In order to analyze the institutionalization of alternative channels of participation

in public policy making in the state of Minas Gerais, Brazil, the paper starts from the

assumption that the relationship between accountability and responsiveness in the so

called “new democracies” basically depends on the institutional design adopted and on

its adequacy to the prevailing societal conditions. The present study is organized as

follows: in the first section we analyze some characteristics of the Municipal Councils

entitled to formulate and manage sectorial policies in the Metropolitan Region of Belo

Horizonte, pointing out similarities with the experience of the Councils in the city of

Rio de Janeiro. In the second section we briefly discuss the potentialities and

constraints of the Participatory Budget in the city of Belo Horizonte, which presents

strong similarities to policies implemented in other Brazilian cities. Finally, we present

and analyze some of the innovating experiences put forward by the Legislative in the

state of Minas Gerais, which aims at involving organized groups in the formulation and

monitoring of regulatory policies. In its final section, the article tries to evaluate these

institutional innovations relating them to the widespread demand for accountability and

to the expected increase of responsiveness of Minas Gerais public agents.

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TÍTULO

Participação, cultura política e cidades

AUTOR(ES)

Luciano Fedozzi, André Luis Borges Martins, Fernando Nogueira, Gilson Pianta César

Corrêa, João Pontes, Milton Cruz e Sheila Borba

VÍNCULO INSTITUCIONAL

-

FORMA DE PUBLICAÇÃO

Revista meio físico

REFERÊNCIA

Sociologias, Porto Alegre, ano 14, no 30, mai./ago. 2012, p. 14-44

IDIOMA

Português

ACESSO

http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S1517-45222012000200002&script=sci_arttext

CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES

Em Potencial participativo e função deliberativa: um debate sobre a ampliação da

democracia por meio dos Conselhos de Saúde, Bispo Jr e Gerschman (2013) trazem

reflexões sobre a relação entre democracia e conselhos de saúde, pressupondo serem os

primeiros espaços de ampliação da democracia. Discutem as fragilidades do modelo

representativo e o estabelecimento de novas relações entre estado e sociedade, face à

nova gramática social e a complexidade de divisão entre as responsabilidades estatais e

societais. Apresentam, ainda os princípios da democracia deliberativa face à ideia de

democracia substantiva, compreendida como noção ampliada, que compreende a

garantia de direitos civis, políticos e sociais.

A análise tem como foco principal os fenômenos surgidos a partir da segunda metade

do século 20, com mudanças profundas nas relações entre estado e sociedade e novos

comportamentos e posturas por parte dos atores individuais e coletivos, em um cenário

que se denomina nova gramática social. São contextos em que as relações de força se

modificam e a democracia representativa tradicional, como aquele que se almeja

praticar no âmbito dos conselhos, é questionada quanto à capacidade de responder às

demandas da sociedade, inclusive por maior participação.

Lembram ainda estes autores que, se por um lado, o discurso democrático apresenta-se

nos dias de hoje como consenso e bandeira de luta dos diversos segmentos sociais, por

outro sua defesa pode assumir diferentes perspectivas, com práticas por vezes

antagônicas. É assim que a incorporação de atores sociais no interior do estado ao lado

de representar um avanço democrático e de valorização da cidadania, também

acarretou algum desvirtuamento na atuação dos diversos representantes estatais e não

estatais e na relação entre estado e sociedade. Como possíveis desvios daí derivados

estão o clientelismo e a representação centrada em entidades pouco legítimas, com

ações de defesa focalizada em interesses particulares.

Os autores em foco propõem, ainda, ampliar e revitalizar os conceitos inerentes ao

poder deliberativo dos fóruns participativos, em termos do alcance coletivo do processo

de tomada de decisões, e também das possibilidades de debate e troca de argumentos.

Consideram que a verdadeira deliberação deveria corresponder à produção de decisões

justas e corretas e ser o resultado da participação ativa e refletida dos cidadãos. Em

outras palavras, que os processos deliberativos não existiriam apenas para produzir a

unanimidade, mas sim para “revelar a razão pública e atrelá-la à vontade coletiva”.

Esses autores constatam, também, que no cenário brasileiro impera uma mobilização

social fragilizada, apatia política, além de resignação e mesmo hostilidade dos

cidadãos, o que dificulta o funcionamento dos conselhos, cuja abrangência extensa de

competências também mostra efeitos limitantes na participação social, por requererem

conhecimentos específicos, além de uma disponibilidade de tempo para a qual a

maioria dos conselheiros não está apta.

Ressaltam ainda que o foco na “deliberação”, nos termos enunciados na lei 8142/90, é

frequentemente objeto de polêmicas e mal entendidos, ao pressupor que decisões finais

ocorrem apenas a partir das deliberações dos conselhos, o que não leva em conta que as

decisões relativas à uma determinada política resultam sempre do embate de várias

forças, de diversos atores e da pressão em diferentes arenas.

Em síntese, defendem que a consolidação de valores democráticos representa um

processo gradual e lento, de aperfeiçoamento constante, envolvendo necessárias

mudanças de culturais.

ABSTRACT

Este trabalho faz uma apresentação comentada dos cinco artigos que constituem o

presente dossiê, à luz de referências teóricas e bibliográficas sobre os temas da

participação, da cultura política e das cidades. A intenção é contribuir com o debate

acerca da democracia participativa e suas implicações na teoria sociológica atual. A

apresentação está estruturada de forma a permitir um encadeamento dos temas tratados

pelos artigos, iniciando por um resgate do contexto histórico e das referências teóricas

sobre as dimensões envolvidas nos conteúdos que estruturam o dossiê.

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