Governança Regulatória no Brasil: Aperfeiçoamentos e Desafios · Presidência daRepública Casa Civil Configuração do Aparelho Estatal no Brasil República Federativa Art. 1º,

Presidência daRepúblicaCasa Civil

Governança Regulatória no Brasil: Aperfeiçoamentos e

Desafios

Luiz Alberto dos SantosPresidência da República

Casa CivilSubchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais

Outubro de 2007

Presidência da RepúblicaCasa Civil

Governança Regulatória

Evolução temática: regulação como tema da agenda de governança públicaMultiplicidade de aspectos

Acesso a informação x cultura do segredoConsolidação normativa x fragmentaçãoJudicialização e qualidade da JustiçaTransparência e participação da sociedadeInstituições RegulatóriasMarcos RegulatóriosQualidade da Regulação

Presidência daRepúblicaCasa Civil

Configuração do Aparelho Estatal no BrasilRepública Federativa

Art. 1º, par único: “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”

3 Poderes “harmônicos e independentes entre si”Impossibilidade de delegação de competência legislativa, exceto na forma do art. 62 e 68 da CFExercício do poder regulador versus poder regulamentar

Estruturação do Poder ExecutivoAdministração DiretaAutarquiasFundaçõesEmpresas Públicas e Sociedades de Economia mista

Setor “quase-estatal”Serviços sociais autônomosOrganizações sociais

Instituições de controle externoPoder Legislativo, auxiliado pelo Tribunal de Contas da UniãoPoder JudiciárioMinistério Público Federal


Aumento da Transparência e Acesso a Informação

Iniciativas de E-Government nos 3 PoderesLegislativo

Toda a legislação e processo legislativo, em todas as suas fases, em ambas as Casas do Congresso, disponíveis on-line e instantaneamente.Todos os processos e decisões do Tribunal de Contas da União disponíveis on line.

JudiciárioTodos os processos judiciais e decisões judiciais em todas as instâncias disponíveis on-line, inclusive no Supremo Tribunal Federal, TSE, STJ etc.

ExecutivoConsultas públicas on line implementadas pela Casa Civil, Ministérios e Agêncais ReguladorasLeis Federais e Regulamentos disponíveis on lineDiário Oficial disponível on line, gratuitamenteAmplo uso da internet para divulgação de informações públicas e ações de governo, em diversasáreas (saúde, educação, energia, transportes, justiça, previdência social, etc)Diversos serviços públicos disponíveis on-line (pagamento de tributos, certidões, declarações, benefícios previdenciários, etc).


PoderPoder LegislativoLegislativo nana internet internet -- imagemimagem


PoderPoder JuciarioJuciario nana internet internet -- imagemimagem


Portal Portal dada TransparenciaTransparencia -- imagemimagem

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PoderPoder ExecutivoExecutivo nana Internet Internet -- imagemimagem


Acesso a Informação – Avanços naLegislação Brasileira

Lei nº 8.159, de 1991 , que “dispõe sobre a política nacional de arquivos, e dá outras providências”art. 4º: todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, contidas em documentos de arquivos, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujos sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, bem como à inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas.art. 5º: estabelece que a Administração Pública franqueará a consulta aos documentos públicosSão arquivos públicos os “os conjuntos de documentos produzidos e recebidos, no exercício de suas atividades, por órgãos públicos de âmbito Federal, Estadual, do Distrito Federal e municipal em decorrência de suas funções administrativas, legislativas e judiciárias”. art. 23: assegura o direito de acesso pleno aos documentos públicos.

Lei nº 9.051, de 1995assegura que as certidões para a defesa de direitos e esclarecimentos de situações, requeridas aos órgãos da administração centralizada ou autárquica, às empresas públicas, às sociedades de economia mista e às fundações públicas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, deverão ser expedidas no prazo de quinze dias, contado do registro do pedido no órgão expedidor.Nos requerimentos que objetivam a obtenção das certidões, deverão os interessados fazer constar esclarecimentos relativos aos fins e razões do pedido.No entanto, também pode ser limitado o direito de petição em virtude do sigilo imposto pelo interesse público.

Lei de Acesso à Informação Ambiental (Lei nº 10.650, de 16 de abril de 2003) dispõe sobre o acesso público aos dados e informações ambientais existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnamaobriga órgãos e entidades da Administração Pública a permitir o acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua guarda.


Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005

•Flexibiliza as regras da Lei nº 8.159, de 1991, e determina que o acesso aos documentos públicos de interesse particular ou de interesse coletivo ou geral seráressalvado exclusivamente nas hipóteses em que o sigilo seja ou permaneça imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. •Visa, ainda, disciplinar situações excepcionais em que seja justificável prolongar o sigilo além do prazo máximo legalmente previsto, de trinta anos renováveis por mais trinta anos.•Atribui em caráter exclusivo a Comissão de Averiguação e Análise de Informações Sigilosas, a ser instituída no âmbito da Casa Civil da Presidência da República a fixação do grau máximo de sigilo (ultra-secreto)


Decreto nº 5.482, de 30 de junho de 2005 - “dispõe sobre a divulgação de dados e informações pelos órgãos e entidades da administração pública federal, por meio da Rede Mundial de Computadores – Internet”.

• Oficializou a criação do Portal da Transparência do Poder Executivo Federal, que já vinha operando experimentalmente desde 2004 - sítio eletrônico na Internet que para veicular dados e informações detalhados sobre a execução orçamentária e financeira da União.

• Disponibiliza, em linguagem acessível e simplificada, informações sobre:• os gastos efetuados por órgãos e entidades da administração pública federal; • os repasses de recursos federais aos Estados, Distrito Federal e Municípios; • as operações de descentralização de recursos orçamentários em favor de pessoas

naturais ou de organizações não-governamentais de qualquer natureza; e as operações de crédito realizadas por instituições financeiras oficiais de fomento.

• ressalva da disponibilização os dados e às informações cujo sigilo seja ou permaneça imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, nos termos da legislação.

• Com isso, visa-se afastar a obrigatoriedade de que, por exemplo, dados relativos a despesas com atividades de inteligência ou de interesse da segurança nacional, entre outros, possam ser comprometidos com a divulgação por esse meio.

Anteprojeto de Lei de Acesso à InformaçãoEm fase final de elaboração para consulta públicaParticipação de diversos órgãos na sua elaboração: CGU, Casa Civil, Conselho de Transparência e Combate

Corrupção, Gabinete de Segurança Institucional, MRE, Ministério da Justiça, Ministério Público, Min. do Planejamento.

Consolidação do marco legalAmpliação do escopo para disciplinar o direito de acesso a documentos e informações públicasDiretriz: assegurar amplo acesso ao cidadão aos dados e informações mantidos pelos órgãos da Administração

Pública FederalParadigmas: EUA, México.


Governança Democrática89 conselhos, comitês e outras instâncias consultivas, deliberativas e de aconselhamento no Governo Federal com a participação dasociedade civilAudiências públicas e consultas públicas são usadas regularmente, e cada vez mais, como parte do processo de tomada de decisão sobrepolíticas públicas e exercício do poder normativo e regulamentarElevado compromisso do Governo Federal em ampliar a participação social e accountability nas políticas públicas, em todasas suas etapas, inclusive processo orçamentário.Em todo o país, mais de 190 municípios praticam o orçamentoparticipativo.Intensa participação social nos projetos de Lei do PPA (2003 e 2007)


Reforma do Judiciário(Emenda Constitucional 45/2005)

2003: criação da Secretaria da Reforma do Judiciário no Ministério daJustiçaAprovada após mais de 15 anos de discussão de várias propostas no CongressoImplementada através de diversas medidas, inclusive projetos de lei reformando códigos e leis processuais, penais e comerciaisNovo Código Civil – sancionado em 2004.Objetivo é promover o controle externo da atividade judicial, ampliando a transparência e eficiência – criação do Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Ministérío PúblicoDesenvolver uma justiça mais rápida, melhor, mais confiável e transparenteImplantada a Súmula Vinculante no âmbito do STF para reduzirjudicialização dos conflitos e assegurar coerência no âmbito das decisõesjudiciais


Reforma do Marco Legal das AgênciasReguladoras no Brasil

Instituições regulatórias no Brasil: construção histórica com alto nível de fragmentação e complexidadeDez Agências Reguladoras instituídas a partir de 1996 (ANEEL, ANATEL, ANP, ANA, ANVISA, ANS, ANTT, ANTAQ, ANCINE, ANAC) Heterogeneidade conceitual e de formatos institucionais Isomorfismo imperfeito com experiências internacionais e nacionais.Diversas autarquias e órgãos da Administração Direta com competências regulatórias

•Banco Central do Brasil (autarquia “ministerial”)•Secretaria da Receita Federal do Brasil (administração direta)•Ministério do Trabalho e Emprego (administração direta)•Conselho Administrativo de Defesa Econômica (autarquia).•Comissão de Valores Mobiliários (autarquia).•Superintendência de Seguros Privados (autarquia).•Departamento Nacional da Produção Mineral (autarquia).•Instituto Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (autarquia especial).•Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (autarquia)•Ministério do Turismo (adm. direta)/Instituto Brasileiro de Turismo (autarquia).•Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (autarquia).•Serviço Florestal Brasileiro/MMA (administração direta)


Diagnóstico– Principais problemas

Precariedade de instrumentos, utilizados de forma incompleta e até improvisada do “modelo”Uso deficente dos intrumentos de transparência e consulta públicaBaixa accountabilityRisco de captura – baixo nível de autonomia e profissionalizaçãoNível de qualidade da regulação insuficienteAbsorção indevida de responsabilidades de formulação de políticas

Omissão ministerialReduzida disponibilidade e capacidade dos Recursos Humanos nos ministériosUso do poder concedente pelas Agências conferido por lei.

Estruturação funcional incompletaInadequação dos quadros de pessoal nas Agências e MinistériosFalta de cooperação entre órgãos do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência – SBDC e as agências. Insuficiência de instrumentos de controle social e de gestão.


Qualidade da Regulação no BrasilA qualidade daregulação, um dos indicadores básicosde governança, éainda inferior aoencontrado nospaíses desenvolvidose mesmo em algunspaíses da ALSegundo o BancoMundial, emboraseja superior aoencontrado à médiada AL, é aindainferior ao dos países membros daOCDE


Revisão do Modelo através da reestruturaçãoe revisão do papel das Agências

Projeto de Lei nº 3.337/2004, enviado ao Congresso em abril de 2004, baseadonos seguintes conceitosCompetências para formular políticas públicas e definir diretrizes – inclusive o poderconcedente - devem restritas aos Ministérios;Conceito de “autonomia” deve ser melhor especificado, a fim de asseguara independênicatécnica e capacidade para exercer as funções de regulação e fiscalização que são típicas dasAgências ReguladorasEstabelecer vinculação entre receitas e orçamento e o desempenho das Agências no cumprimento de metas e melhoria da qualidade da regulaçaõ, a fim de superar restrições orçamentáriasMelhorar instrumentos de participação social e prestação de contas

Ampliar a todas as agências o uso de consultas públicas e audiências públicasCriar Ouvidores independentes da Diretoria em todas as AgênciasUniformizar e ampliar regras de transparência e prestação de contasImplementar mecanismos de prestação de contas ao Poder Legislativo

Revolving Doors e conflito de interessesProjeto de lei nº 7.528/2006, definindo as situações em que existe conflito de interesses e osmeios para preveni-lo e evitá-lo, através de regras e padrões de conduta e ampliação do período de quarentena para 1 ano após deixar o cargo.


PL 3.337 – perspectivasIncluído no Programa de Aceleração do Crescimento como prioridade do Governo;Negociação em curso com o Relator, Deputado Leonardo Picciani, para apresentação de nova proposta de Substitutivo aos Líderes;Avanços conceituais em discussão, a partir de propostas apresentadas ao Governo e ao Relator por entidades (AMCHAM, FIESP) e Parlamentares;Adequações em estudo para:

Melhor definição do escopo das agências reguladoras e sua natureza;Melhor conceituação de “regulação” e sua abrangência (setorial e transversal);Melhor conceituação da autonomia (orgânica e administrativa);Assegurar autonomia orçamentária e financeira, mediante a fixação de limites de execução próprios e associação da execução a metas;Inserir melhor disciplina para assegurar não-coincidência dos mandatos e assegurar continuidade decisória em caso de vacância de cargos do conselho diretor;Incorporar articulação com sistema de defesa do consumidor;

Concluir negociações para viabilizar votação em Plenário do Parecer.


A PEC nº 81/2003 – Senador Tasso Jereissati

Apresentada em 2003, visava incluir art. 174-A na CF, dispondo sobre a atividade regulatória, a ser exclusivamente desempenhada por Agências Reguladoras;Já aprovada em Plenário em Primeiro Turno:“Dê-se ao art. 175-A da Constituição, nos termos do art. 1º da PEC nº 81, de 2003, a seguinte redação:“Art. 1º .......................................................................................‘Art. 175–A. As agências reguladoras, entidades sujeitas a regime autárquico especial, destinadas ao exercício de atividades de regulação e fiscalização, inclusive aplicação de sanções, com vistas ao funcionamento adequado dos mercados e da exploração e prestação dos serviços e bens públicos em regime de autorização, concessão ou permissão, harmonizando interesses dos consumidores, do poder público, empresas e demais entidades legalmente constituídas, observarão, em sua constituição e funcionamento, os seguintes princípios:I – proteção do interesse público;II – defesa da concorrência e do direito do consumidor;III – promoção da livre iniciativa;IV – prestação de contas;V – universalização, continuidade e qualidade dos serviços;VI – impessoalidade, transparência e publicidade;VII – autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira;VIII – decisão colegiada;IX – investidura a termo dos dirigentes e estabilidade durante os mandatos;X – notória capacidade técnica e reputação ilibada para exercício das funções de direção;XI – estabilidade e previsibilidade das regras;XII – vinculação aos atos normativos e a contratos.Parágrafo único. Lei regulamentará o disposto neste artigo, inclusive quanto ao controle externo e supervisão das agências reguladoras pelo poder executivo.” (NR)


Programa de Fortalecimento da CapacidadeInstitucional para Gestão em Regulação

PRO-REG – Decreto nº 6062/2007

Instituído com a finalidade de contribuir para a melhoria do sistema regulatório, da coordenação entre as instituições que participam do processo regulatório exercido no âmbito do Governo Federal, dos mecanismos de prestação de contas e de participação e monitoramento por parte da sociedade civil e da qualidade daregulação de mercados.Deverá contemplar a formulação e implementação de medidas integradas que objetivem:•I - fortalecer o sistema regulatório de modo a facilitar o pleno exercício de funções por parte de todos os atores;•II - fortalecer a capacidade de formulação e análise de políticas públicas em setores regulados;•III - a melhoria da coordenação e do alinhamento estratégico entre políticas setoriais e processo regulatório;•IV - o fortalecimento da autonomia, transparência e desempenho das agências reguladoras; e•V - o desenvolvimento e aperfeiçoamento de mecanismos para o exercício do controle social e transparência no âmbito do processo regulatório.


O PRO-REG, por meio do Comitê Gestor e do Comitê Consultivo, deverá:I - mobilizar os órgãos e entidades da administração pública envolvidos no processo

regulatório;II - coordenar e promover a execução de estudos e pesquisas e formular propostas a

serem implementadas no âmbito dos órgãos e entidades envolvidos no processo regulatório;

III - identificar e propor a adoção de modelo de excelência em gestão regulatória, bem assim elaborar os instrumentos necessários a sua implementação; e

IV - apoiar tecnicamente os órgãos e entidades da administração pública na implementação das medidas a serem adotadas.

Composição do Comitê Gestor: Casa Civil, Ministério do Planejamento e Ministério da Fazenda

Composição do Comitê Consultivo: representante, titular e suplente, de cada uma das agências reguladoras referidas em anexo à Lei nº 10.871, de 20 de maio de 2004, e dos Ministérios aos quais estão vinculadas (MME, M Com, MT, MMA, MinC, MS, MD), do Ministério da Justiça e do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE).


PRO-REG : COMPONENTESFortalecimento da capacidade de formulação e análise de políticas:

(i) diagnóstico da formulação e análise de políticas públicas em mercados regulados;(ii) desenho de uma metodologia e de indicadores para o acompanhamento e a avaliação de políticas públicas em mercados sujeitos a regulação; e (iii) capacitação dirigida aos profissionais dos ministérios em questões de formulação, monitoramento e avaliação de políticas setoriais em mercados regulados.

Melhoria da coordenação e do alinhamento estratégico entre políticas setoriais e o processo regulatórioi) estudo para o desenho de uma unidade de coordenação, acompanhamento e avaliação de

assuntos regulatórios, que apóie o governo central em temas de melhoria da qualidade regulatória;(ii) estudo para a criação de uma instância colegiada independente de consulta e assessoramento ao governo central em temas de qualidade e boas práticas em regulação; iii) desenho e implantação de uma rede governamental de melhoria regulatória; (iv) desenho de uma estratégia de implantação e institucionalização da análise do impacto regulatório (AIR);(v) desenvolvimento de instrumentos de gestão que apóiem o estabelecimento de consensos e acordos sobre os objetivos estratégicos das políticas setoriais, o desempenho das agências e a garantia da autonomia financeira e dos recursos necessários para a boa operação das agências reguladoras.


Fortalecimento da autonomia, transparência e desempenho das agências reguladoras (i) desenho, desenvolvimento e implementação de um Programa de capacitação em AIR;(ii) desenvolvimento e implementação de um sistema de seleção de diretores e equipe gerencial superior das agências; (iii) formulação e implementação de um Programa de capacitação em processos administrativos e gestão por resultados, dirigido aos funcionários das agências.

Apoio aos mecanismos para o exercício do controle social(i) formulação e implementação de um Programa de capacitação em questões de

funcionamento dos mercados, princípios de reforma regulatória, papel da regulação e sua relação com a sociedade civil, orientado para entidades e organizações de defesa do consumidor, tanto públicas como não-governamentais. (ii) formulação e implementação de uma campanha de comunicação institucional de educação em regulação;(iii) capacitação para o fortalecimento das “ouvidorias” das agências reguladoras; (vi) capacitação do pessoal de agências em temas de transparência, prestação de contas e participação social; e (v) assistência técnica às agências reguladoras para a implementação de medidas de facilitação do controle social.


Principais DesafiosAumentar a legitimidade, capacidade e transparência das instituiçõesregulatórias e dar à sociedade melhores instrumentos para que seus interessessejam efetivamente atendidos;Tornar claros os papéis, limites e responsabilidades das instituições reguladoras, nos marcos da Constituição Federal;Definir claramente a extensão e os limites da “autonomia” das agênciasreguladoras, e permitir que o exercício dessa autonomia se dê em conformidadecom a autoridade e legitimidade política do Poder Executivo no exercício de suasfunções de supervisão ministerial e formulação de políticas;Aperfeiçoar os mecanismos de coordenação e supervisão e implementar análisede impacto regulatório, como resultado de um processo de envolvimento e parceria entre as instituições de governo e da sociedade;Aperfeiçoar a consolidação normativa e reduzir a fragmentação e obsolescênciados marcos regulatórios;Ampliar esforços para promover a simplificação administrativa e reduzir osexcessos burocráticos.


Obrigado!

LUIZ ALBERTO DOS SANTOS

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