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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ
MIRIANE PIRES RODRIGUES
GOVERNO ELETRÔNICO E TRANSPARÊNCIA: A CRIAÇÃO DA LEI DA TRANSPARÊNCIA E DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO E SEUS EFEITOS NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARANAENSE
CURITIBA 2013
MIRIANE PIRES RODRIGUES
GOVERNO ELETRÔNICO E TRANSPARÊNCIA: A CRIAÇÃO DA LEI DA TRANSPARÊNCIA E DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO E SEUS EFEITOS NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARANAENSE
Monografia apresentada como requisito parcial para conclusão do curso de Bacharel em Ciências Sociais, Setor de Ciências Humanas, Letras e Artes, Universidade Federal do Paraná. Orientadora: Prof.ª Dra. Luciana Fernandes Veiga
CURITIBA 2013
TERMO DE APROVAÇÃO
MIRIANE PIRES RODRIGUES
GOVERNO ELETRÔNICO E TRANSPARÊNCIA: A CRIAÇÃO DA LEI DA TRANSPARÊNCIA E DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO E SEUS EFEITOS NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARANAENSE
Trabalho de conclusão de curso aprovado como requisito parcial para obtenção do grau de
Bacharel no curso de Graduação de Ciências Sociais, Setor de Ciências Humanas, Letras e
Artes da Universidade Federal do Paraná, pela seguinte banca organizadora:
__________________________________
Orientadora: Profª. Dra. Luciana Fernandes Veiga
Departamento de Ciências Sociais, UFPR
__________________________________
Prof. Dr. Rodrigo Rossi Horochovski
__________________________________
Profª. Ma. Maria Alejandra Nicolás
Curitiba, 19 de dezembro de 2013.
AGRADECIMENTOS
Agradeço inicialmente ao meu orientador, Prof. Dr. Sergio Soares Braga, que desde o
início da minha graduação me instruiu, ensinou e ajudou de maneira incondicional na
elaboração deste trabalho. Dá mesma forma expresso aqui minha gratidão a Prof.ª Dra.
Luciana Fernandes Veiga, por aceitar me coorientar e, por disponibilizar seu escasso tempo
para me auxiliar na elaboração desta monografia.
Registro também minha profunda admiração aos demais professores do curso de
Ciências Sociais que tive o prazer de conhecer nestes anos, e agradeço por compartilhar
conosco seus conhecimentos e sabedoria, pela paciência e disposição em nos ensinar com
suas brilhantes aulas.
Também sou imensamente grata ao meu companheiro de todas as horas, Roberson
Melo, pelo amor, carinho, sorrisos, por seus conselhos, correções de trabalhos e as inúmeras
noites em claro estudando lado-a-lado, sua presença foi de vital importância para a conclusão
desta graduação.
Gostaria de agradecer ao Grupo de Pesquisa Instituições, Comportamento Político e
Novas Tecnologias, por ter proporcionado desde o início do curso a convivência com a
pesquisa científica, o que foi extremamente importante para realização do presente trabalho.
Minha gratidão também a todos os pesquisadores do GEIST, que me proporcionaram uma
convivência acadêmica maravilhosa, agradeço especialmente os colegas Scheila Maria
Ferreira, Thais Madeira Filipi, Maikon Ferreira e Luiz Henrique Champoski, que ao longo
dessa jornada se tornaram verdadeiros amigos, e que tornaram este período ao mesmo tempo
divertido e enriquecedor.
Aos também amigos da universidade que contribuíram por deixar os dias acadêmicos
mais alegres, Natalia Granato, Aline Pinheiro, Venessa Ronchi e Hellen Carvalho.
Por fim, e não menos importante, agradeço ao meus queridos pais Alceu e Gilda, pelo
incentivo ao estudo, pelo amor e, por nunca deixarem de acreditar em mim, vocês são a minha
inspiração para buscar e fazer sempre o melhor.
“(...) nem basta nem é necessário haver participação de massas, não basta haver
meios e oportunidades de participação; É preciso que tudo isso seja moderado pela posse da
informação necessária a uma participação qualificada, relevante e efetiva (...)”.
Wilson Gomes
6
RESUMO
Este trabalho pretende analisar os portais eletrônicos de 18 prefeituras e câmaras
municipais paranaenses. As questões que nortearam a pesquisa foram as seguintes: os
portais das prefeituras e câmaras municipais estão seguindo a Lei da Transparência
Pública e a Lei de Acesso a Informação? Os diferentes órgãos públicos apresentam
desempenhos distintos no cumprimento da lei? E ainda, qual é a relação entre o nível de
transparência dos websites e os fatores econômicos e políticos? Para responder estas
questões, o desenvolvimento empírico do trabalho se deu através da adequação dos
textos da LC 131/09 e da Lei 12.527/2011 em critérios para avaliar os portais das
cidades paranaenses, bem como, a utilização de variáveis retiradas dos trabalhos de
Silva (2005) e Rachel Bragatto (2008). Pretendemos assim, demostrar três hipóteses
básicas: i) Diferentes órgãos públicos apresentam graus de eficiências distintos na
aplicação das leis. ii) Cidades maiores obterão melhores desempenhos no ranking. iii)
Indicadores políticos e socioeconômicos tem relação com a qualidade da transparência
nos portais. Desta forma, a metodologia utilizada para demonstrar tais hipóteses será um
exame dos conteúdos dos websites institucionais das câmaras e prefeituras municipais,
fazendo uma análise comparativa entre eles com o objetivo de criar um ranking da
transparência. Os resultados apontam de maneira geral, que a LAI ainda é inexistente
em boa parte dos municípios pesquisados, e as prefeituras tendem a cumprir as leis com
maior rigor que as câmaras municipais, as cidades maiores tendem a um desempenho
melhor no ranking criado do que as cidades pequenas, bem como os indicadores
socioeconômicos apresentam maior correlação com o ranking da transparência.
Palavras-chave: Lei da Transparência; Lei de Acesso à Informação; governo
eletrônico; prefeituras; câmaras municipais; Paraná.
7
SUMÁRIO
LISTA DE TABELAS ................................................................................................................ 8
LISTA DE GRÁFICOS ............................................................................................................. 9
LISTA DE FIGURAS ................................................................................................................. 9
1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 10
2. INTERNET, DEMOCRACIA E TRANSPARÊNCIA PÚBLICA .................................. 14
2.1 DEMOCRACIA: CONCEITO E DEFINIÇÃO ................................................................... 14
2.2 GOVERNO ELETRÔNICO E DEMOCRACIA DIGITAL ................................................ 17
2.3 O CONCEITO DE TRANSPARÊNCIA E DOS DIFERENTES MODELOS
TEÓRICOS DESTINADOS A APREENDÊ-LO ...................................................................... 21
2.3.1 Por que não accountability? ............................................................................................. 25
2.4 A GÊNESE DA LEI DA TRANSPARÊNCIA E DA LEI DE ACESSO À
INFORMAÇÃO ......................................................................................................................... 26
2.4.1 A criação da Lei da Transparência .................................................................................... 26
2.4.2 A criação da Lei de Acesso à Informação ......................................................................... 27
2.4.3 Os efeitos da lei da transparência e da lei de acesso no estado do paraná ......................... 29
2.5 HIPÓTESES E METODOLOGIA DE PESQUISA ............................................................. 30
3. TRANSPARÊNCIA PÚBLICA NOS PORTAIS EXECUTIVOS
PARANAENSES ....................................................................................................................... 36
3.1 QUESTÕES PARA MEDIR A INTERAÇÃO: METODOLOGIA DE BRAGATTO
(2008) ........................................................................................................................................ 36
3.2 METODOLOGIA DE SILVA (2005): AVALIAÇÃO DOS TRÊS GRAUS DE
DEMOCRACIA DIGITAL NAS PREFEITURAS .................................................................... 37
3.3 ANÁLISE DO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA BASEADO NA LC131/09 ................. 38
3.3.1 Questões para aferição dos Portais da Transparência ........................................................ 41
3.4 ANÁLISE DO PORTAL DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO ................................. 42
3.5 RANKING DA TRANSPARÊNCIA NOS PORTAIS DAS PREFEITURAS ..................... 43
4. TRANSPARÊNCIA PÚBLICA NOS PORTAIS DAS CÂMARAS
MUNICIPAIS ......................................................................................................................... ..47
4.1 QUESTÕES PARA MEDIR A INTERAÇÃO: METODOLOGIA DE BRAGATTO
(2008) ........................................................................................................................................ 47
4.2 METODOLOGIA DE SILVA (2005): AVALIAÇÃO DOS TRÊS GRAUS DE
DEMOCRACIA DIGITAL NAS CÂMARAS MUNICIPAIS .................................................. 48
4.3 ANÁLISE DO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA BASEADO NA LC 131/09 ................ 49
4.3.1 Questões para aferição dos Portais da Transparência ........................................................ 51
4.4 ANÁLISE DO PORTAL DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO ................................. 51
4.5 RANKING DA TRANSPARÊNCIA NOS PORTAIS DAS CÂMARAS ............................ 52
5. A INFLUÊNCIA DOS INDICADORES SOCIOECONÔMICOS E
POLÍTICOS NA TRANSPARÊNCIA PÚBLICA................................................................. 56
5.1 INDICADORES SOCIOECONÔMICOS E O RANKING DA TRANSPARÊNCIA
NAS PREFEITURAS ................................................................................................................. 56
5.2 INDICADORES SOCIOECONÔMICOS E O RANKING DA TRANSPARÊNCIA
NAS CÂMARAS MUNICIPAIS ............................................................................................... 59
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................... 63
REFERÊNCIAS ....................................................................................................................... 65
ANEXOS ................................................................................................................................... 70
8
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 – ALTERAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ........................ 26
TABELA 2 – IDENTIFICANDO AS CIDADES PESQUISADAS .......................................... 32
TABELA 3 - QUESTÕES PARA MEDIR A NAVEGABILIDADE DOS PORTAIS
EXECUTIVOS: METODOLOGIA DE BRAGATTO (2008) ................................................... 36
TABELA 4 – TRÊS GRAUS DE DEMOCRACIA DIGITAL: METODOLOGIA DE
SILVA (2005) ............................................................................................................................. 37
TABELA 5 – VARIÁVEIS PARA AVALIAÇÃO DA LEI DA TRANSPARÊNCIA............. 39
TABELA 6 – VARIÁVEIS PARA AFERIÇÃO DA LEI DA TRANSPARÊNCIA ................ 42
TABELA 7 – VARIÁVEIS PARA AVALIAÇÃO DA LEI DE ACESSO À
INFORMAÇÃO ......................................................................................................................... 42
TABELA 8 – RANKING DAS PREFEITURAS PARANAENSES .......................................... 44
TABELA 9 - QUESTÕES PARA MEDIR A NAVEGABILIDADE DOS PORTAIS
LEGISLATIVOS: METODOLOGIA DE BRAGATTO (2008). .............................................. 47
TABELA 10 – TRÊS GRAUS DE DEMOCRACIA DIGITAL: METODOLOGIA DE
SILVA (2005). ............................................................................................................................ 48
TABELA 11 – VARIÁVEIS PARA AVALIAÇÃO DA LEI DA TRANSPARÊNCIA........... 50
TABELA 12 – VARIÁVEIS PARA AFERIÇÃO DA LEI DA TRANSPARÊNCIA .............. 51
TABELA 13 – VARIÁVEIS PARA AVALIAÇÃO DA LEI DE ACESSO À
INFORMAÇÃO ......................................................................................................................... 52
TABELA 14 – RANKING DAS CÂMARAS LEGISLATIVAS PARANAENSES ................. 53
TABELA 15 – CORRELAÇÃO ENTRE O RANKING DAS PREFEITURAS E OS
INDICADORES SOCIOECONÔMICOS .................................................................................. 57
TABELA 16 – CORRELAÇÃO ENTRE O RANKING DA TRANSPARÊNCIA DAS
CÂMARAS E OS INDICADORES SOCIOECONÔMICOS ................................................... 60
9
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 – RANKING DA TRANSPARÊNCIA NAS PREFEITURAS DO
PARANÁ .................................................................................................................................... 44
GRÁFICO 2 – RANKING DA TRANSPARÊNCIA NAS CÂMARAS MUNICIPAIS
DO PARANÁ ............................................................................................................................. 54
GRÁFICO 3 – GRÁFICO COMPARATIVO ENTRE PREFEIURAS E CÂMARAS
MUNICIPAIS ............................................................................................................................. 55
GRÁFICO 4 – RANKING DAS PREFEITURAS E DO IDH-M ............................................... 58
GRÁFICO 5 – RANKING DAS PREFEITURAS E DO PIB ..................................................... 58
GRÁFICO 6 – RANKING DAS PREFEITURAS E A POPULAÇÃO ...................................... 59
GRÁFICO 7 – RANKING DAS CÂMARAS E O IDH-M ........................................................ 61
GRÁFICO 8 – RANKING DAS CÂMARAS E O PIB .............................................................. 61
GRÁFICO 9 – RANKING DAS CÂMARAS E A POPULAÇÃO ............................................ 62
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 – DIVULGAÇÃO DOS SALÁRIOS NOMINAIS EM PONTA GROSSA ........... 70
FIGURA 2 – DEMONSTRATIVO DE PAGAMENTO DE DESPESAS DE GASTOS
COM VIAGENS EM MARINGÁ ............................................................................................. 70
FIGURA 3 – DIVULGAÇÃO DOS SALÁRIOS POR CARGOS EM CAMPO
MOURÃO .................................................................................................................................. 71
FIGURA 4 – DIVULGAÇÃO DOS SALÁRIOS NOMINAIS EM FRANCISCO
BELTRÃO .................................................................................................................................. 71
FIGURA 5 – EXEMPLO DE DETALHAMENTO DE DESPESAS REALIZADO
PELA PREFEIURA DE CASTRO ............................................................................................ 72
FIGURA 6 – CHAT DA PREFEITURA DE CURITIBA ......................................................... 72
FIGURA 7 – DIVULGAÇÃO DOS SALÁRIOS NOMINAIS EM CURITIBA ...................... 73
FIGURA 8 – DETALHAMENTO DAS DESPESAS EM LONDRINA ................................... 73
10
1. INTRODUÇÃO
Diversas transformações sociais vem ocorrendo com a intensa utilização das
Novas Tecnologias de Informação e Comunicação (NTICs) na vida cotidiana. Esta
percepção torna-se visível quando olhamos para as mudanças estruturais nas formas de
comunicação, de produção de informações e nos comportamentos dos agentes sociais
que incidem sobre as culturas organizacionais, políticas e econômicas das sociedades
democráticas.
Da mesma forma, as NTICs se inserem na organização política e no
funcionamento do aparelho estatal, condicionando os processos de interação entre o
Estado e os cidadãos. Esta intervenção é chamada de Governo eletrônico que diz
respeito ao uso da internet e das novas ferramentas de comunicação no setor público.
Pode-se definir governo eletrônico como o uso pelos governos das
novas tecnologias da informação na prestação de serviços e
informações para cidadãos, fornecedores e servidores. (SF/BNDES,
2001)
Diante da impossibilidade de uma democracia direta e de diversas críticas que
apontam para os déficits da democracia representativa, tais como: desconfiança nas
instituições governamentais, corrupção na aplicação de políticas públicas, falta de
transparência e de participação política (Marques 2008; Archon & Fung 2006), diversos
autores acreditam que as NTICs representam uma “solução para as deficiências da
democracia representativa”. Para Gomes (2005), por exemplo, a democracia digital
seria uma forma alternativa de democracia pautada na relação direta entre os agentes
sociais e agentes políticos, através de mecanismos digitais que seriam capazes de
corrigir, reforçar ou suplantar aspectos das práticas políticas dos cidadãos ou do Estado
em benefício da sociedade democrática. Para Amorim (2012), um bom governo
eletrônico1 preocupado com a melhora da democracia digital, seria capaz de promover a
transparência e facilitar a participação da sociedade e assim, aperfeiçoar a gestão
pública.
O debate acerca deste tema teve início em meados dos anos 90, quando
pesquisadores das mais diversas áreas das ciências humanas passaram a estudar os
impactos da internet nos sistemas políticos democráticos. Estes passaram a analisar as
1 O conceito de governo eletrônico não deve ser entendido como sinônimo de democracia digital. As
pesquisas na área de governo eletrônico podem partir de pontos diferentes. Um deles é o estudo do portais
governamentais eletrônicos que se preocupam essencialmente com iniciativas de aperfeiçoamento da
democracia. Essa discussão será mais aprofundada no capítulo 2.
11
potencialidades oferecidas por seu uso (CASTELLS, 2001, CHAHIN ET. AL., 2004,
SILVA, 2005, BRAGA & NICOLÁS, 2009).
Tais autores apontam, de maneira geral, para o potencial das TICs em fomentar
valores democráticos e proporcionar um sentimento de engajamento cívico, que há
tempos foi perdendo sua essência frente a apatia cotidiana dos cidadãos em relação aos
negócios públicos. Para outros autores, as novas tecnologias de comunicação teriam o
papel de aproximar os governantes em uma relação mais direta com os cidadãos, o que
resultaria em uma melhora na cidadania. Assim, a internet possui um grande potencial
para proporcionar maior transparência do Estado e gerar mecanismos de participação
política.
A transparência pode assim ser entendida como a visibilidade do Estado para
avaliação da esfera pública, ou seja, as relações que se estabelecem dentro do Estado
podem ser percebidas pela sociedade. Dessa maneira, o Estado torna-se nítido, visível,
claro e transparente aos cidadãos:
A transparência inclui a clareza das decisões tomadas e de quem será
afetado por elas, bem como a visibilidade das medidas tomadas e da
aplicação dos recursos para a sua implementação. Isso se opõe às
medidas de política opaca e do segredo que geram a desconfiança e o
distanciamento. (Amorin, 2012, pp. 59)
Neste sentido, há uma disposição crescente em muitos países para conscientizar
a noção de transparência das contas públicas usando mecanismos digitais e, seguindo
essa tendência o Brasil vem alcançando importantes progressos nesse âmbito, um
grande passo foi dado em 2009, com a criação da Lei da Transparência e mais
recentemente em 2011, com a Lei de Acesso a Informação Pública. Essas leis visam
propiciar maior eficiência no acesso e na divulgação dos gastos públicos e contribuem
para a fiscalização e combate a corrupção no país.
Se de um lado a Transparência ganhou grande destaque nos discursos políticos
nos últimos anos, por outro lado, ela ainda não foi muito problematizada nas pesquisas
sobre democracia digital, Silva (2011), por exemplo, aponta que a Transparência vem
sendo pesquisada como um subitem das pesquisas sobre participação política, esfera
pública e internet, ou muitas vezes, é deixada de lado, embora se reconheça sua
importância. Para Pipa Norris (2011), a transparência é importante pois traz segurança
aos cidadãos que passam a confiar em seus governantes. Para Amorim (2012), a
transparência emerge como um valor necessário para o Estado, pois quando ele oferece
12
as informações e serviços que possam favorecer o controle, a deliberação e a
participação política, ele se torna mais visível e próximo dos cidadãos.
Desta forma, partindo dos conceitos de democracia digital, governo eletrônico e
transparência, este trabalho busca analisar as políticas de publicidade das prestações de
contas que vem sendo empregadas nos portais dos executivos e legislativos municipais
do estado do Paraná. Assim, buscaremos avaliar como as prefeituras e câmaras de 18
cidades2 paranaenses tem aplicado as ferramentas digitais para proporcionar maior
transparência em sua gestão, para isso, será aliado aos textos da Lei da Transparência e
da Lei de Acesso à Informação, variáveis retiradas dos trabalhos de Silva (2005) e
Rachel Bragatto (2008). Bem como, pretende-se de maneira experimental, saber se há
alguma associação entre o desempenho na transparência pública e indicadores políticos
e socioeconômicos, conforme enunciados retirados do trabalho de Marcos Pereira,
Ernesto Amaral e Marcela Costa (2010).
Assim, avaliar a forma como as instituições políticas estão cumprindo a Lei de
Acesso e a Lei da Transparência é muito importante, pois elas são essenciais para o
aumento da qualidade da democracia, isto é, ao colocar a transparência pública como
um objeto de estudo e verificar os avanços neste quesito, estamos não só avaliando os
governos municipais, mas também contribuindo para o debate científico em torno da
democracia digital e da transparência.
Neste sentido, esta pesquisa pretende verificar a disposição dos governos
municipais em promover a transparência pública no Paraná. A escolha dos portais das
prefeituras e câmaras municipais como objeto de estudo se justifica, pois percebemos
em pesquisas realizadas anteriormente3, lacunas existentes na obediência da lei, fato
observado principalmente em portais de cidades pequenas, muito mais do que nos
portais das assembleias legislativas ou portais governamentais dos estados, por exemplo
(já que a cobrança e o controle da transparência nestes portais é “vigiado” por órgãos
públicos, como a CGU e o tribunal de Contas). Pretendemos assim, preencher esta
lacuna através de análise comparativa entre municípios com perfis diferentes, pois
estudar um número variado de prefeituras e câmaras nos possibilitará realizar testes
estatísticos e verificar a influência de nossas hipóteses sobre a qualidade dos portais.
2 As dezoito cidades foram escolhidas seguindo o critério do art. 73-B da Lei da Transparência (131/09) e
do §4º da Lei de Acesso a Informação (12.527/11), desta maneira, foram escolhidas uma amostra
contendo 6 cidades com mais de cem mil habitantes, 6 cidades contendo entre cem e cinquenta mil
habitantes e, 6 cidades com mais de dez mil hab. e menos de cinquenta mil. 3 Artigo da autora e do professor Sergio Soares Braga publicado na Revista Democracia digital e Governo
Eletrônico v. 8 in: <http://buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/observatoriodoegov/article/view/34241>.
13
Assim, no desenvolvimento do trabalho, a disposição dos capítulos seguirá a
seguinte ordem, no segundo capitulo intitulado: Internet, democracia e transparência
pública, realizaremos uma revisão da literatura relevante sobre o tema, explicando os
principais problemas a serem levantados e o referencial teórico-metodológico que
utilizaremos para analisar os portais eletrônicos. Além disso, efetuaremos uma breve
reconstituição da elaboração da Lei da Transparência e da Lei de Acesso à Informação e
a aplicação delas no Paraná.
No terceiro capítulo, Transparência pública nos portais executivos das dezoito
cidades paranaenses, passaremos para um exame da página da web dos portais do
executivo, procurando avaliar a forma de como se dá a transparência e o Acesso as
Informações. Também apontaremos as principais deficiências encontradas nestes
portais.
No quarto capitulo, Transparência pública nos portais legislativos das dezoito
cidades paranaenses, a análise recaíra sobre os portais das câmaras municipais,
buscando avaliar a aplicação das leis nesses portais.
Na sequência, passaremos para o quinto capitulo: A influência dos indicadores
socioeconômicos e políticos na transparência pública, onde verificaremos a relação
entre o resultado da avaliação dos portais e as hipóteses do trabalho.
Por fim, na última parte apresentaremos as considerações finais da pesquisa.
14
2. INTERNET, DEMOCRACIA E TRANSPARÊNCIA PÚBLICA
O tema da transparência vem crescendo nos debates políticos nos últimos anos,
seja por pressões sociais ou por estratégias políticas, diversas ações foram tomadas no
Brasil para ampliar a transparência dentro dos órgãos públicos. Importantes passos
foram dados com a criação da Lei da Transparência (lei complementar nº 131)
promulgada em 2009 e com a Lei de Acesso à informação (nº 12.527) aprovada em
2011.
Dentro da literatura sobre democracia digital, o tema da transparência sempre foi
pensado como um subtópico de analises mais recorrentes, como participação online,
esfera pública e deliberação na área da comunicação política e das ciências sociais.
Contrapondo essa prática hegemônica, Sivaldo Pereira da Silva (2011), aponta a
publicidade como um dos três requisitos democráticos do Estado moderno, ao lado da
responsividade e da porosidade4. Não pretendemos aqui trabalhar todos os requisitos
apontados por Silva, pois embora saibamos da sua complementariedade para a pesquisa
de um bom governo eletrônico, nosso intuito é apenas trabalhar com o conceito de
publicidade/transparência. Assim, inicialmente será realizada uma discussão sobre os
tipos de democracia, as críticas dirigidas ao modelo representativo e as propostas dos
teóricos da democracia eletrônica para o Estado contemporâneo aliados ao conceito de
publicidade e transparência. Dessa forma, discutiremos as práticas que o Brasil vem
desenvolvendo para garantir o acesso público aos dados governamentais e de como se
dá a transparência nos meios eletrônicos.
2.1. DEMOCRACIA: CONCEITO E DEFINIÇÃO
Para compreender o contexto do surgimento da democracia digital, se faz
necessário uma retomada da discussão clássica do conceito de democracia, até chegar as
discussões mais atuais em torno da questão.
O termo democracia teve origem na Grécia antiga, e significa “governo do
povo” ou “governo que se guia pela vontade do povo” ou ainda “governo de muitos”,
desde então, inúmeras correntes teóricas e políticas atribuíam a esta palavra os mais
4 C.f. Silva, S.P; Exigências democráticas e dimensões analíticas para a interface digital do Estado in:
Internet e Participação política no Brasil, 2011.
15
diferentes significados e a classificaram nas mais diferentes categorias com maior ou
menor grau de exercício efetivo.
A democracia é tradicionalmente pensada em dois tipos: a democracia direta e a
representativa. Segundo Norberto Bobbio (1999), a democracia direta é aquela
democracia remetida ao poder do demos5, onde os cidadãos, reunidos em praça pública
deliberam juntos sobre as decisões governamentais de sua cidade, estado e nação. A
crítica que pesa sobre a democracia direta é em função da própria impossibilidade de
sua prática no cotidiano, em função da complexidade da sociedade em que vivemos, da
enorme população e da extensão territorial. Quanto a democracia representativa, que é
associada ao ato de votar e eleger um representante, é entendida como um regime
político onde o povo, de tempos em tempos, entrega aos eleitos o poder de tomar as
decisões políticas, cabendo ao povo votar em eleições livres e aos eleitos tomar as
melhores decisões para o bem comum de todos os cidadãos.
Diversas correntes de pensamento se debruçaram sobre os problemas da
democracia direta e principalmente da democracia representativa, modificaram ou
atribuíram novos sentidos ao conceito ao longo dos anos, mas para Bobbio, o sentido de
“governo do povo” se manteve.
O significado descritivo geral do termo não se alterou, embora se
altere, conforme os tempos e as doutrinas, o seu significado
valorativo, segundo ao qual o governo do povo pode ser preferível ao
governo de um ou de poucos e vice-versa. (BOBBIO, 2005. P. 31)
A crítica ao modelo representativo reside principalmente no fato de que não há
participação efetiva de toda a sociedade na política, o que contraria a ideia de governo
do povo. Diversas correntes apontam para a exclusão das minorias na política, ou para a
exclusão das massas, outros, acreditam que apenas o voto não seria suficiente para ter
uma efetiva participação política6.
Divergindo dessa posição, alguns autores apontam para a ineficiência das massas
na escolha de seus governantes e por isso o sufrágio universal não deveria existir,7
Gaetano Mosca, um dos representantes da teoria das elites, por exemplo, afirma que ao
se olhar para a história política, percebemos que a democracia sempre foi um ideal-
limite do qual nunca será um governo do povo efetivamente, pois sempre houve uma
minoria de pessoas chamadas por ele de “classe política”, que detêm o poder de fato.
5 De origem grega: Demo=povo, Cracia=governo. 6 C.f. Abílio (apud FRAGOSO, RECUERO e AMARAL, 2011, p. 163) 7 C.f. Teoria das Elites, Gaetano Mosca.
16
Para ele, portanto, seja qual for o regime ou a fórmula política, sempre haverá uma
espécie de aristocracia no poder. Assim, o autor acredita que não se deve fazer a
diferenciação de regimes políticos baseado no critério do número de governantes (um,
poucos, muitos), mas sim dos modos como uma classe política se forma, se reproduz, se
renova, organiza e exerce o poder. A maioria governada cabe o papel de buscar formas
institucionais de circulação e de controle sobre a ação da classe política.
Divergindo da posição de Mosca, Robert Dahl (1997), afirma que uma
democracia ideal, mesmo que hipotética, seria um sistema político com a qualidade de
ser responsivo e igualitário. Ele também defende que o cidadão deve ter; 1) Garantias de
formulação de suas preferências; 2) Expressar suas preferências a seus concidadãos e ao
governo através da ação individual ou coletiva e; 3) Ter essas preferências consideradas
pelo governo sem discriminação. Assim, para Dahl, um governo democrático deveria
atender as preferências dos seus cidadãos, mantendo diálogo e correspondência com o
povo. Para o autor alguns requisitos são fundamentais para a pratica da democracia em
larga escala, são eles: i) Funcionários eleitos; ii) eleições livres, justas e frequentes; iii)
Liberdade de expressão; iv) Fontes de informação diversificadas; v) Autonomia para
associações e, vi) Cidadania inclusiva. (DAHL, 1998, p. 99)
Ainda que os requisitos democráticos propostos por Dahl nos tenham sido
apresentados como um ideal a ser seguido, dificilmente um governo moderno poderia
cumpri-los integralmente. Dessa forma, pesquisadores da área da democracia digital,
acreditam que as inovações tecnológicas trouxeram mudanças significativas na forma
como os governos se comunicam com seus cidadãos, viabilizando novas possibilidades
de esfera pública.
Assim, surge uma discussão que gira em torno do tema política e internet. Neste
debate, pesquisadores otimistas acreditam que a internet se tornaria uma espécie de
“Ágora virtual”, sendo a solução para os problemas da democracia contemporânea, tais
como a apatia eleitoral, o desgaste dos partidos e o ceticismo em relação às instituições
democráticas (LEVY, 1999, NORRIS, apud NICOLAS, 2009). Por outro lado, há
autores que questionam este potencial da internet, pois apesar dos impactos no sistema
democrático, é precipitado dizer que ela se tornaria uma verdadeira “Ágora virtual”, já
que a mesma atitude apática que os cidadãos tem no mundo real, permanecerá no
mundo virtual. (EISENBERG & CEPIK, 2002)
17
2.2. GOVERNO ELETRÔNICO E DEMOCRACIA DIGITAL
A criação de portais institucionais na internet, aos quais o governo mostra sua
identidade, realizações, objetivos, serviços e informações para a comunicação com o
público externo: cidadãos, empresas, outros setores do governo, é o que se reconhece
como governo eletrônico nos estudos da área da Administração Pública, essas pesquisas
tem por foco principal o conteúdo, a acessibilidade e a navegabilidade dos websites de
órgãos públicos.
Um exemplo de pesquisa deste tipo foi o projeto “Indicadores e Métricas para
Avaliação de e-serviços”, que teve como objetivo avaliar os serviços prestados pelo
governo aos cidadãos na internet, tais como: emissão de 2º via de IPTU, carteira de
identidade, consultas ao CPF, etc. Neste estudo foram utilizados oito critérios de
análise: maturidade dos serviços, comunicabilidade, confiabilidade, multiplicidade de
acesso, acessibilidade, disponibilidade, facilidade de uso e transparência. A pesquisa
procurou atingir as esferas federal, estadual e municipal e os resultados demostraram
um amplo campo para oportunidades de melhoria, pois apresentou em todos os órgãos
avaliados, pontuação abaixo do esperado, sendo que os maiores problemas se
verificaram no indicador de acessibilidade.
No entanto, os elementos atribuídos ao governo eletrônico não se esgotam aqui.
Partindo de outro viés, e se diferenciando dos trabalhos apresentados acima, as
pesquisas nas áreas da Comunicação e da Ciência Política preocupam-se essencialmente
com a participação da sociedade civil nas decisões governamentais e com a qualidade
da transparência na administração pública, ou seja, o foco de análise é a democracia
digital8 dentro dos portais de governo eletrônico.
Esse corpo de objetivos está fundamentado nas características
intrínsecas que as novas TICs possuem, que permitem e aceleram a
comunicação e a interação entre sociedade e governo. Isso é o que a
tecnologia promete e pode cumprir. (PINHO et al, 2008)
Independentemente do debate travado entre ciber-otimistas e ciber-pessimistas,
Gomes (2005), reconhece na internet uma valiosa ferramenta para a participação
política, já que nela as pessoas não dependem de agentes para intermediar a
comunicação, quebrando o modelo unidirecional, há formas de se expressar livremente,
8 Democracia digital não remete apenas aos estudos sobre portais institucionais ou somente a participação
política. Há estudos nesta área que tem como foco o engajamento cívico, o uso das redes sociais e da
internet enquanto meio para participação na esfera pública, assim como os problemas de deliberação
online. Cf. Wilson Gomes. Democracia digital: Que democracia? (2011).
18
lançando mão de diferentes linguagens (escrita, visual, som), que podem fazer com que
diferentes grupos da sociedade civil se comuniquem e se relacionem proporcionando
uma reestruturação e consequentemente, uma conexão entre governos e cidadãos.
Nesse sentido, a internet pode desempenhar um papel importante na
realização da democracia deliberativa, porque pode assegurar aos
interessados em participar do jogo democrático dois dos seus
requisitos fundamentais: informação política atualizada e
oportunidade de interação. (GOMES, 2005, p. 220)
Assim, democracia digital é definida como uma tentativa de ampliação da
participação política ao disponibilizar aos cidadãos condições de conexão com seus
representantes através das novas tecnologias de Informação e comunicação. Diversos
autores dentre os quais GOMES (2005), PEIXOTO (2009), MAIA (2000), FREIRE,
SALES (2010), BRAGATTO, (2008) e ROTHBERG (2008) entendem por democracia
digital:
(...) o uso de Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) como
meios para aumentar a transparência de processos políticos, facilitar a
participação cidadã nos sistemas de tomada de decisão e, finalmente,
melhorar a qualidade do processo na formação de opinião na esfera
pública, a partir da abertura de novos espaços de informação e
deliberação. (PEIXOTO, 2009, p. 2)
Um exemplo de pesquisas neste âmbito, foi realizada por Silva (2005), que
analisou a forma como os governos municipais das capitais brasileiras utilizam as TICs,
em especial a internet, para promover uma melhora na participação dos cidadãos nos
assuntos públicos. Para isso, utilizou como base o emprego das TICs segundo cinco
graus de participação democrática e, as aplicou na análise dos 24 portais de capitais
brasileiras na internet.
Em sua análise ele concluiu que existe boa oferta de informações gerais, porém
as ferramentas que incluem a prestação de serviços ainda necessitam de melhorias,
sendo as operações entre fazenda pública e contribuinte as únicas um pouco melhor
estruturadas. A metade dos sites estudados apresentavam canal de ouvidoria, mas sem
publicações nos portais das eventuais reclamações feitas pelos cidadãos, ficando o
elemento da transparência negligenciado. Da mesma forma, não encontrou o autor
existência de sondagens de opiniões nem espaços para discussões online das práticas
governamentais, verificando que há uma “subutilização das potencialidades
democráticas destas tecnologias pelos governos das maiores cidades brasileiras” (2005,
p. 465). “Não há ainda indícios de um tipo de participação política mais sofisticada no
âmbito da esfera governamental das capitais brasileiras que indiquem o emprego das
19
tecnologias da comunicação para um efetivo papel da esfera civil na produção da
decisão pública” (Idem, p. 465).
Outro exemplo é Pinho (2008) que investiga os portais de nove governos
estaduais (Bahia, Rio Grande do Sul, São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paraná,
Pernambuco, Santa Catarina e Goiás) e o Distrito Federal, para observar como os
estados com diferentes níveis de desenvolvimento econômico e governantes com
posicionamentos ideológicos divergentes estruturam os seus portais, o autor parte do
pressuposto que os governos ditos mais avançados politicamente tenham maior
interesse em proporcionar portais online com ferramentas participativas e transparentes.
O autor utiliza metodologias de Akutsu (2002); Akutsu e Pinho, (2002); Prado (2004);
Moraes (2004), que remetem a questões sobre a configuração do portal e itens como
acessibilidade, graus de informação e transparência, ou seja, a preocupação com a
accountability e a participação popular (instrumentos que proporcionem apresentação
de sugestões, dúvidas e avaliação de políticas públicas e de serviços).
Pinho, acredita que o modelo é ainda muito avançado à realidade brasileira,
porém o que avalia é a predisposição do governo em ampliar a relação sociedade/Estado
via web e se há interesse por parte da população nessa participação. Assim, ele conclui
que os portais possuem recursos tecnológicos adequados, porém podem ser melhorados
nos quesitos de comunicação e disponibilização de informações, o que demandaria um
maior comprometimento com a sociedade.
Luiz Antonio Joia e Cavalcante Neto, definem até sete formas de
relacionamentos por meios do governo eletrônico: 1) Business-to-government; 2)
Government-to-business; 3) Citizen-to-government; 4) Government-to-citizen; 5) Government-
to-investor; 6) Investor-to-government; 7) Government-to-government. (Joia & Cavalcante
Neto, 2004 apud PINHO, 2008)
Para o presente trabalho, a relação Government-to-citizen, é a forma que
interessa ser discutida, e de forma sucinta pode ser definida como o “ente
governamental disponibilizando serviços e informações à sociedade civil” (Joia &
Cavalcante Neto, 2004). Porém, para Pinho, Iglesias e Souza (2005), a definição criada
por Joia e Cavalcante, confere ao termo um sentido muito restrito, e portanto, necessita
a postulação de um governo eletrônico denominado de ampliado. Um governo
eletrônico ampliado disponibilizaria não só serviços, produtos ou informações, mas
também ideias, posicionamentos e ideologias.
20
Ainda que a disponibilização de produtos e serviços já expresse um
posicionamento ideológico, ele pode estar mais pronunciado quando
se amplia no sentido da manifestação de maior transparência, o que
significa informações de mais qualidade e conteúdo, referentes a
processos políticos. Do mesmo modo, a adoção de mecanismos de
participação digital implica um governo baseado em maior interação
com a sociedade, onde está compartilha com o governo tarefas até
então específicas deste (PINHO, IGLESIAS E SOUZA, 2008 p. 474).
Para Pinho (2008), a forma de governo eletrônico ampliado não significa a
negação das conquistas da forma de governo eletrônico restrito, mas defende que se
deva considerar as duas formas interconectadas ao analisar os portais eletrônicos do
governo. Para ele, essa junção traria um Estado mais responsivo, transparente e aberto à
participação e, dos cidadãos se espera uma capacidade política de fiscalizar, controlar e
propor ações ao Estado.
Defendendo essa mesma junção dos e-gov restritos e ampliados, Cardoso (2004),
defende que o primeiro é necessário, porém não atende as expectativas criadas com o
postulado em pesquisas da área da internet e democracia digital. Neste sentido, torna-se
necessário cruzar pesquisas da área da Administração Pública com pesquisas da área de
Comunicação e da Ciência Política, para verificar o desempenho do governo em relação
as políticas de transparência a partir da avaliação dos portais baseadas nas leis e nas
categorias de análises postuladas nos estudos da democracia digital.
Neste tipo de pesquisa, os portais governamentais são analisados pelos graus
democráticos e de participação política que disponibilizam, sendo os graus mais
elementares aqueles que contemplam a prestação de serviços e informações
governamentais e, os graus mais avançados os que possibilitam a participação dos
cidadãos na esfera pública, podendo opinar sobre a agenda política através de
deliberações on-line.
Antes de elaborar uma metodologia de análise para esta pesquisa, é
imprescindível definir transparência para esta corrente da democracia digital e verificar
como este tema vem sendo abordando em pesquisas desta área. Também se faz
necessário uma exposição da Lei da Transparência e da Lei de Acesso a Informação
Pública recentemente aprovadas no Brasil.
21
2.3. O CONCEITO DE TRANSPARÊNCIA E OS DIFERENTES
MODELOS TEÓRICOS DESTINADOS A APREENDÊ-LO
O termo transparência tem origem no sistema óptico, e remete a qualidade de
deixar passar a luz, ser transparente9. É utilizado em sentido figurado para fazer alusão a
instituições que não guardam segredos ou sigilos e tornam públicas suas informações.
Segundo o Oxford Dictionary of Economics (apud Amorin, 2012, p. 59), a transparência
envolve a disponibilização de informações à esfera pública levando em conta a clareza
das regras, decisões e regulamentos, ou seja, um Estado aberto para a avaliação do
público.
Segundo Hood, a ideia de transparência pode ter três fontes originárias até o
século XX: i) Governo conduzido com base em regras estáveis e documentadas; ii) Vida
em sociedade fundada na comunicação leal e franca (aberta); iii) Forma de tornar o
Estado cognoscível à sociedade. (HOOD, 2006)
O filósofo Jeremy Bentham no livro Um ensaio sobre táticas políticas no
capítulo intitulado Of publicity, colocou a publicidade como uma lei que asseguraria a
confiança pública e, portanto, uma parte importante para o funcionamento do sistema
democrático, e por sua vez, o segredo era visto por Bentham como uma forma de
conspiração contra a democracia. O autor destacava quatro vantagens da publicidade, a
saber: teria o poder de compelir os membros de uma assembleia ou representantes a
exercerem seu dever; seria capaz de assegurar a confiança e o consentimento popular às
medidas de uma legislatura; possibilitaria aos governantes conhecer os desejos dos
governados; permitiria aos eleitores cumprir seu papel com base em algo que conhecem
e sabem opinar. (BENTHAM, 1843ª)
Baseado neste mesmo entendimento, o termo transparência têm ganhado
destaque nos tratados nacionais e internacionais contra a corrupção (OCDE10;
Convenção das Nações Unidas11; Parceria Governo Aberto12). Estes tratados esperam
posicionamentos transparentes das democracias modernas, tornando-as mais suscetíveis
a avaliação dos cidadãos. Assim a política de transparência seria necessária para um
9 Estudo do conceito de transparência em: <http://www.arq.ufsc.br/arq5661/trabalhos_2008-
1/transparencia/Conceito.htm>. 10 Mais informações sobre a Organização de Cooperação para o Desenvolvimento Econômico em:
<http://www.oecd.org/fr/>. 11 Mais informações sobre a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção pode ser encontrada em:
<http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/index.html>. 12Maiores informações a respeito do programa “Parceria Governo Aberto” estão disponíveis em:
<http://www.opengovpartnership.org/>.
22
Estado mais visível e próximo da sociedade, por meio da oferta de serviços e
informações eficientes que favoreceriam o controle e a participação pública.
Assim, a transparência vem ganhando centralidade nas agendas públicas e nos
discursos políticos nos últimos anos. Apontada como uma das principais formas de
inibição da corrupção dentro das instituições, adquiriu elevado grau de importância na
esfera pública brasileira, principalmente após a popularização da internet, o que
culminou na criação da lei da Transparência e da Lei de Acesso a informação pública.
A política da transparência articula uma concepção de accountability e
uma perspectiva prática balizada por desenhos institucionais e pelo
discurso político. Dessa forma, as crescentes delinquências do homem
público tornam necessária uma política da transparência que permita
submeter o Estado e seus agentes ao controle da cidadania. O conceito
de transparência, por conseguinte, tem se tornado uma espécie de
lugar comum na política contemporânea, estando presente no discurso
político como uma verdade irrefutável. (FIGUEIRAS, 2011, p. 66)
Pierre Levy (apud Pinho 2008), um dos primeiros autores a se debruçar sobre a
relação da internet e da política, utilizava aspas nos termos “transparência” e
“transparente”, embora não tenha especificado as razões desse procedimento. Pinho,
especula que o autor teria restrições ou baixas expectativas em relação a transparência,
mesmo em países desenvolvidos, o que parece indicar que a transparência acaba tendo
barreiras com enormes dificuldades de serem transpostas.
Sivaldo Pereira da Silva (2011), aponta a publicidade como um dos três
requisitos democráticos ao lado da responsividade e da porosidade. Segundo ele, para
compreender o conceito de publicidade deve-se adotar duas linhas de abordagem,
primeiro, publicidade enquanto antítese da noção de segredo, que é características de
sistemas de governos autocráticos; segundo, a publicidade enquanto noção vinculada ao
conceito de esfera pública. Para Sivaldo a publicidade pode se materializar em notícias
sobre as ações do Estado, como também na disponibilização de prestações de contas aos
cidadãos. Assim, a publicidade seria a qualidade de tornar o Estado e seus agentes mais
transparentes e visíveis ao público.
Para Florini (2007), a transparência se relaciona com a ideia de visibilidade, de
uma abertura dos dados públicos, mas sem deixar de se ligar a uma clareza de
entendimento desses dados, ou seja, há um entendimento de que transparência é um
conceito que carrega muito mais do que apenas abertura do dados, é necessário que
estes sejam inteligíveis para serem transparentes. Assim é que Larsson (apud Amorin,
2012), defende que um governo pode ter abertura de seus documentos na internet, por
exemplo, mas não ser disponível a esclarecimentos sobre esses dados.
23
Dentro da literatura da administração pública, Martial Pasquier e Jean Patrick
Villenueve (2006), definem as posturas administrativas ou organizacionais em relação a
transparência como:
I) Transparência desviada: onde uma instituição está sujeita a lei, mas mesmo assim impede de
forma deliberativa o acesso aos seus dados.
II) Transparência dificultada: onde uma instituição usa de meios legais para não divulgar seus
dados.
III) Transparência trabalhosa: é o comportamento de uma instituição que consciente ou não,
limita ou dificulta o acesso aos dados públicos.
IV) Transparência total: quando uma instituição dá total acesso aos seus documentos, mesmo
sem pedidos. Para os autores, ela pode trazer problemas se as pessoas não tiverem sistemas de
arquivamentos ou registros.
V) Falta de transparência: quando há leis que desobrigam o órgão de divulgar as informações.
Segundo Fernando Figueiras (2011), a teoria política contemporânea atribui ao
conceito de transparência uma acepção de economia da informação, ideia derivada da
teoria da agência, que indica as políticas de transparência como um remédio para o mal
da corrupção do Estado, sendo ela capaz de potencializar a cidadania, enquanto que o
segredo corrói o processo democrático. Para este autor, o conceito de transparência que
é aplicado na dimensão política é passível de críticas, pois não fortalece uma noção
normativa de accountability13, as críticas são: I) Pressupõe o cidadão como consumidor
de um mercado político; II) Não aborda a questão cognitiva da produção da informação;
III) Afeta a noção de privacidade, sendo contraditória, portanto, a alguns direitos
fundamentais; IV) Como regra de conduta, não diferencia a conduta individual da
questão institucional; V) No âmbito do político, o segredo tem uma função importante,
pois nem tudo pode ser transparecido; VI) Carece de uma distinção mais clara entre
razão pública e razão não pública ou entre o público e o privado. (FIGUEIRAS, 2011, p.
77)
Portanto, a proposta deste autor, é que a política de transparência deve ser
substituída pela política de publicidade. Pois para ele, a primeira apresenta uma fraca
ideia de accountability, que acaba limitando o conceito a formas de controle da
corrupção. Neste sentido, é que a política de publicidade deve ser tomada em pesquisas
de governo eletrônico, ou seja, o uso do termo transparência deve ser tomado como um
elemento de uma política de publicidade, pois esta apresenta um horizonte normativo ao
conceito de accountability.
Por dispensar um aspecto normativo do conceito de accountability, a
política da transparência não consegue precisar o pano de fundo
valorativo envolvido na razão pública. Por outro lado, ao não dar
13 Cf. seção 2.3.1. “Por que não accountability”?
24
conta desses valores e normas postos no plano público, o conceito de
accountability esvazia o conteúdo normativo ligado ao julgamento da
ação política no plano das instituições. Com isso, não se pode derivar
uma concepção mais ampla de cidadania e de moralidade na gestão da
coisa pública. Mais informação não significa necessariamente a
produção de cidadãos melhores, nem governos mais transparentes
propiciam governantes melhores e menos corrompidos. (FIGUEIRAS,
2011, p. 83)
Assim, para Figueiras, a transparência sozinha não possibilita uma crítica social
da política nas democracias contemporâneas e, portanto, deve-se evitar a utilização
deste conceito no sentido moralizante de combate a corrupção, e sim utilizá-lo como
análogo a ideia de tornar público, visível aos cidadãos.
Para Pipa Norris (2001), a publicidade do poder é imprescindível, pois o ato de
dar visibilidade e acesso as informação governamentais, empodera os cidadãos para o
controle e fiscalização dos atos de governo.
Fernando Figueiras também aponta a publicidade dos dados na internet como
extremamente importante para a democracia, pois propicia formas de controle dos atos
governamentais e podem influenciar a responsividade e a participação política. Assim, o
conceito de transparência deve ser entendido aliado ao conceito de publicidade, no
sentido de tornar público e visível ao cidadão os dados do governo, sem acreditar que
somente a visibilidade automaticamente influenciaria um estado livre da corrupção, pois
é preciso que os cidadãos adquiram a pratica de acompanhar os gastos públicos para que
a própria Lei da Transparência e a Lei de Acesso se tornem úteis e praticáveis no Brasil,
afinal a existência de tais leis não significa transparência plena ou a existência de
accountability no país, é preciso que os dados sejam divulgados de forma clara, a ponto
de ser compreendida por qualquer cidadão, além de um portal com fácil acesso a todos,
inclusive para deficientes, e o mais importante, as informações devem ser divulgadas
em sua plenitude, ou seja, sem omissão de dados.
Podemos tomar como premissa que, para a existência de um debate
público efetivamente livre e a fiscalização efetiva dos governantes, é
preciso garantias relativas ao direito à informação. (Bezerra et. al.,
2010)
Neste sentido, é que pretendemos avaliar os portais institucionais de 18 cidades
do Paraná, analisando a aplicação das leis e verificando como se dá a visibilidade aos
dados governamentais, considerando a transparência e o acesso a informação como um
meio para alcançar uma maior participação política e uma democracia eficiente.
25
2.3.1. Por que não accountability?
O conceito de accountability é definida por Przeworski (1998, p. 67), como um
governo responsivo que presta contas aos cidadãos, dessa forma, para o autor,
accountable é quando os cidadãos conhecem a atuação dos governantes e sabem se
estes atuam ou não em defesa dos interesses públicos, bem como se há a possibilidade
de aplicação de punições aos políticos em caso de não cumprimento dos anseios dos
eleitores, assim a sanção é representada na forma do sufrágio, cabendo aos maus
governantes o esquecimento e aos bons a reeleição.
Para Schedler (apud Pinho e Sacramento, 2009), há três itens que são essenciais
para a eficácia da accountability: informação, justificação e punição. Assim, os dois
primeiros itens, a saber a informação e justificação, nos remetem ao que Schedler
denomina answerability, isto é, a obrigação dos detentores de mandatos públicos
informarem, explicarem e responderem pelos seus atos. O último item, a punição, é
chamado de enforcement, que diz respeito à capacidade de impor sanções aos políticos
que violam os deveres com sociedade.
Segundo Luiz Felipe Miguel (2005), o correto funcionamento da accoutability
depende não só da provisão da informação adequada e plural, mas também da existência
institucional de sanções aos mandatários, como também o interesse disseminado na
população. Assim, accountability pressupõe muito mais do que a publicização das
contas, mas também responsividade dos governantes para os governados, e assim, o
conceito de accountability não pode ser reduzido ao conceito de transparência, e
prestação de contas.
Dessa forma, embora saibamos que a prestação de contas e a publicidade das
contas públicas seja parte integrante e essencial do conceito de accountability, como
afirma a literatura acima, neste trabalho não utilizaremos este conceito, pois não
pretendemos aqui verificar se existe demanda por justificação e explicação dos políticos
para com os cidadãos, o foco de nossa análise recaíra na forma de como se dá a
publicização das contas pública, verificando a existência de mecanismos de participação
política nos portais governamentais.
26
2.4. A GÊNESE DA LEI DA TRANSPARÊNCIA E DA LEI DE ACESSO
À INFORMAÇÃO
2.4.1. A criação da Lei da Transparência
A criação da lei complementar nº 13114 promulgada em 27 de maio de 2009,
estabeleceu o acesso público a informações orçamentárias e financeiras da União, dos
estados, Distrito Federal e municípios através de meios eletrônicos. Desta forma, foram
criados os portais da transparência que visam esclarecer aos cidadãos sobre o destino
dos gastos dentre outras informações sobre o funcionamento da administração pública e
dos órgãos legislativos.
Os autores do projeto foram o senador João Capiberibe e a deputada federal
Janete Capiberibe ambos do (PSB-AP). O projeto começou a tramitar em 2003, mas só
foi convertido e aprovado como lei complementar em 2009, onde o projeto vem alterar
o artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000.
A Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/2000, foi o primeiro passo para a
transparência das contas públicas no Brasil, e também, a primeira lei a garantir o direito
do cidadão em participar das decisões sobre os gastos orçamentários das cidades.
Abaixo será possível observar quais foram as alterações substantivas que a Lei
da Transparência trouxe para o art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal:
TABELA 1: Alterações na Lei de Responsabilidade Fiscal
PRIMEIRA REDAÇÃO DO ART. 48
NA LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL Nº 101/2000
ALTERAÇÕES AO ART. 48 APÓS A
LEI DA TRANSPARÊNCIA Nº 131/09
Art. 48. São instrumentos de transparência da
gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação,
inclusive em meios eletrônicos de acesso público:
os planos, orçamentos e leis de diretrizes as
prestações de contas e o respectivo parecer prévio;
o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e
o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões
simplificadas deste documento.
NÃO HOUVE ALTERAÇÃO
Parágrafo único: A transparência será assegurada
também mediante incentivo à participação popular
e a realização de audiências públicas, durante os
processos de elaboração e de discussão das
diretrizes orçamentárias.
Parágrafo único: A transparência será assegurada
também mediante:
14 Conferir a Lei da Transparência em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.htm>.
27
TINHA PREVISÃO
(i)Incentivo à participação popular e realização de
audiências públicas, durante os processos de
elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes
orçamentárias e orçamentos.
NÃO TINHA PREVISÃO
(ii) Liberação ao pleno conhecimento e
acompanhamento da sociedade, em tempo real, de
informações pormenorizadas sobre a execução
orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de
acesso público.
NÃO TINHA PREVISÃO
(iii) Adoção de sistema integrado de administração
financeira e controle, que atenda a padrão mínimo
de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da
União e ao disposto no art. (NR)
NÃO TINHA PREVISÃO
Art. 48 – A Para os fins a que se refere o inciso II
do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação
disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica
o acesso a informação referentes a:
I – quanto a despesa: todos os atos praticados pelas
unidades gestoras no decorrer da execução da
despesa, no momento de sua realização, com
disponibilização mínima dos dados referentes ao
número do correspondente processo, ao bem
fornecido ou serviço prestado, à pessoa física ou
jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o
caso, ao procedimento licitatório realizado;
II – Quanto a receita: o lançamento e o recebimento
de toda a receita das unidades gestoras, inclusive
referente a recursos extraordinários;
NÃO TINHA PREVISÃO
Art. 73 - A Qualquer cidadãos, partido político,
associação ou sindicato é parte legítima para
denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao
órgão competente do Ministério Público o
descumprimento das prescrições estabelecidas na
Lei complementar.
NÃO TINHA PREVISÃO
Art. 73 - B Ficam estabelecidos os seguintes prazos
para a cumprimento das determinações dispostas
nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e
do art. 48-A:
I – 1(um) ano para a União, os estados, o Distrito
Federal e os municípios com mais de 100.000 (cem
mil) habitantes;
II – 2(dois) anos para os municípios que tenham
entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil)
habitantes;
III – 4(quatro) anos para municípios que tenham
até 50.000 (cinquenta mil) habitantes;
NÃO TINHA PREVISÃO
Art. 73 – C o não atendimento, até o encerramento
dos prazos previstos no art. 73-B, das
determinações contidas nos incisos II e III do
parágrafo único do art. 48 e no art. 48-A sujeita o
ente à sanção prevista no inciso I do 3º do art. 23.
Fonte: Elaboração da autora.
2.4.2. A criação da Lei de Acesso à Informação
28
Se a Lei da Transparência é considerada uma transparência ativa, a Lei de
Acesso à Informação veio para garantir a transparência, dita passiva. A Lei de Acesso a
Informação (LAI), se originou em debates no âmbito do Conselho de Transparência
Pública e Combate à Corrupção, órgão vinculado a Controladoria Geral da União, e foi
sancionada em 18 de novembro de 2011 e passou a vigorar a partir de 2012. Esta lei
regulamenta os artigos 5, 33, 37 e 216 da Constituição Federal e visa garantir o acesso
público às informações do Estado pela via de um marco regulatório que consagra o
acesso como regra e o sigilo como uma exceção, e obriga que todos os órgãos públicos,
sejam eles executivos, legislativos ou judiciários a estabelecer procedimentos para
padronizar as repostas da administração pública aos pedidos realizados pelos cidadãos
por informações governamentais
A LAI prevê a criação de um órgão nos domínios de cada instituição pública,
com funcionários preparados para atender as pessoas interessadas nas informações
governamentais. Também reforça a necessidade de manter um portal na internet, para
publicar informações sobre gastos, transferências, processos licitatórios e contratos,
publicações sobre a estrutura e competência de cada órgão, canais de contato, dados
para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras, além das respostas às
perguntas mais frequentes da sociedade.
Portanto, a LAI15 tem no seu artigo 8º, a obrigatoriedade de dar ao Estado um
papel ativo, pois obriga as entidades públicas a divulgarem em locais de fácil acesso,
independente de requerimentos, informações de interesse geral por eles produzidas e
custodiadas. Com isso a administração pública deixa de ser passiva, divulgando apenas
informações demandadas para tornar-se uma administração ativa, divulgando
informações por iniciativa própria, independente de solicitação.
A LAI também prevê a punição de servidores públicos que se recusarem a
fornecer informações, retardarem o acesso aos dados sem explicações prévias, ou ainda
os casos de extravio, ocultação, subtração ou inutilização documental, assim como os
casos de fornecimento de documentos de forma incorreta, incompleta ou imprecisa.
Ao cidadão é garantido o direito de requerer a informação e obtê-la num prazo
de até 20 dias, ao servidor cabe o mesmo prazo para respondê-lo ou auxilia-lo em como
obter a informação. É possível que o cidadão tenha seu pedido negado, porém os
servidores responsáveis devem informar em nota os motivos do não fornecimento dos
15 Conferir Lei de Acesso à Informação em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2011/lei/l12527.htm>.
29
dados, e o cidadão pode interpelar recurso para conseguir a informação. A Lei também
prevê, a existência de documentos sigilosos e, cabe ao órgão responsável explicar aos
cidadãos os motivos do sigilo.
Diferentemente do Portal da Transparência, a LAI obriga as instituições a
adotarem em seus portais todas as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de
pessoas com deficiência, garantindo assim o direito de acesso à informação a todos os
cidadãos, sem discriminação.
2.4.3. Os efeitos da lei da transparência e da lei de acesso no estado do
Paraná
No Paraná a primeira iniciativa de transparência ocorreu em 2006, quando o
superintendente do porto de Paranaguá, Eduardo Requião, decidiu divulgar a
remuneração dos servidores. Mas somente em 2010 foi aprovada uma lei que
regulamentasse esse tipo de ação, quando o então governador em exercício Orlando
Pessuti, sancionou a Lei Estadual da Transparência nº 16.595/2010. Esta lei obrigava os
três poderes (executivo, legislativo e judiciário) a divulgar todos os atos administrativos
e contratos firmados por esses órgãos. Exigia a criação de portais da transparência em
cada uma destas esferas e, a discriminação e publicização das contas públicas, inclusive
a divulgação dos salários dos servidores de forma individual e nominal, dentre outras
medidas. Na época, essa ação do governo do Paraná, garantiu ao estado o 4º lugar no
ranking de transparência das contas públicas, segundo pesquisa realizada em todo o
território nacional pelo comitê de especialistas encabeçado pela ONG Associação
Contas Abertas16.
A criação da LAI em 2011 trouxe novamente a obrigatoriedade do governo em
divulgar os salários dos servidores públicos. Mas em junho 2012, o Tribunal de Justiça
do Paraná considerou inconstitucional a divulgação dos salários17, a decisão foi tomada
no julgamento da ação direta de inconstitucionalidade movida pelo ex-deputado Jocelito
Canto contra a Lei Estadual de Transparência nº 16.595/2010. Essa ação do TJ- PR fez
o estado cair 10 posições no ranking da transparência pública da ONG Associação
16 Site: <http://indicedetransparencia.com/resultado-2012/ (Visitado em 18/09/2013)>. 17 Site: <http://g1.globo.com/pr/parana/noticia/2012/06/divulgacao-de-salarios-de-servidores-e-
inconstitucional-diz-tj-pr.html (Visitado em 18/09/2013)>.
30
Contas Abertas, passando da 4ª posição em 2010 para a 14ª em 2012 (Considerando os
26 estados da federação).
Atualmente, o Tribunal de Justiça, o Tribunal Regional Eleitoral, o Tribunal
Regional do Trabalho e a Seção Judiciária da Justiça Federal no Paraná, foram
obrigados pelo CNJ a divulgar em seus portais os salários nominais dos servidores
desde junho de 2013. Seguindo o exemplo, o governo do estado e a Assembleia
Legislativa também passaram a divulgar os salários nominais dos servidores desde
agosto de 2013, porém, nestes dois portais o acesso ainda se dá de maneira complicada,
exigindo desde o CPF do solicitante, nome do servidor, até códigos de segurança. Já
quanto a prefeitura de Curitiba os salários nominais dos servidores só passaram a ser
divulgados em 18 de novembro deste ano.
2.5. HIPÓTESES E METODOLOGIA DE PESQUISA
A LAI prevê duas formas de transparência: ativa e passiva, ambas são assim
definidas:
i) Transparência ativa: Exige a criação de uma seção específica denominada de
“Acesso à Informação” nos websites dos órgãos e entidades públicos, para a divulgação
de informações de interesse geral. ii) Transparência passiva exige a implantação do
“Serviço de Informação ao Cidadão” (SIC), ao menos nas sedes dos órgãos e entidades
públicas, em local de fácil acesso e devidamente identificados, contendo telefones e e-
mails exclusivos, bem como servidores treinados para o atendimento ao cidadão e
encaminhamento dos requerimentos.
Assim, neste trabalho optou-se apenas pela avaliação que concerne a
transparência ativa da LAI, bem como avaliação dos Portais da Transparência. Dessa
forma, utilizaremos variáveis retiradas das leis (LAI e Lei da Transparência) para
avaliar os portais dessas dezoito cidades escolhidas, buscando saber se as leis estão
sendo integralmente cumpridas nas prefeituras pesquisadas. Também serão incluídas
nesta análise algumas variáveis retiradas da literatura sobre governo eletrônico,
baseadas principalmente nos trabalhos de Bragatto (2008) e Sivaldo Pereira da Silva
(2005), pois segundo Silva (2009), deve-se investigar os portais enquanto mecanismos
de fortalecimento do bom governo, porque na medida em que forem mais desenvolvidos
e utilizados, mais seus efeitos serão impactantes na redução do déficit democrático e
mais eles contribuirão para o fortalecimento da democracia.
31
O objetivo é criar um ranking entre as cidades pesquisadas para descobrir o grau
de desenvolvimento da transparência nestes municípios, bem como demostrar três
hipóteses básicas: i) Diferentes órgãos públicos apresentam graus de eficiências
distintos na aplicação das leis, assim espera-se que as prefeituras obtenham melhor
desempenho que as câmaras ii) Cidades maiores obterão melhores desempenhos no
ranking. iii) e de maneira experimental, pretendemos testar as nossas hipóteses de
pesquisa, que foram baseadas nos trabalhos de Marcus Abílio Pereira, Ernesto Amaral e
Marcela Costa (2010), para verificar a relação que estas tem na qualidade dos portais
eletrônicos e no ranking realizado.
Assim, espera-se que o IDH-M, o PIB municipal, o número de habitantes, a
idade dos políticos dirigentes, influem, de alguma forma na explicação do ranking de
transparência que será criado. Temos dessa maneira, as Variáveis políticas: idade do
prefeito e presidente da câmara; Variáveis socioeconômicas: IDH-M, PIB municipal e
número de habitantes e a presença de universidades.
As questões norteadoras desta pesquisa são: os portais das prefeituras e câmaras
municipais estão seguindo a Lei da Transparência Pública e a Lei de Acesso a
Informação? Os diferentes órgãos públicos apresentam desempenhos distintos no
cumprimento da lei? Os municípios maiores apresentam índices melhores no ranking da
transparência? E ainda, secundariamente, qual é a relação entre o nível de Transparência
dos websites e os fatores socioeconômicos e políticos?
A escolha dessas 18 cidades foi baseada em dois princípios, em primeiro lugar
os municípios do Paraná foram divididos em três categorias escolhidas de acordo com
as regras de implementação da Lei Complementar 131/09 pelo art. 73 - B18, porém
levando em consideração o §4º do Artigo 8º da LAI, que desobriga cidades com menos
de 10.000 habitantes a manter o Portal de “Acesso à Informação”, ficamos assim com os
seguintes critérios de escolha das cidades:
1 – Seis cidade com mais de 100 mil habitantes.
2 – Seis cidades que possuem entre 50 mil e 100 mil habitantes.
3 – Seis cidades com menos de 50 mil e mais de 10 mil habitantes.
18 Cf. Tabela 1, pag. 26
32
Após a classificação destas cidades de acordo com a especificação da Lei da
Transparência, as cidades foram escolhidas buscando mapear diferentes regiões do
estado paranaense. Desta forma, foram escolhidas para este trabalho as seguintes
cidades:
TABELA 2: Identificando as cidades pesquisadas
Fonte: Dados retirados do site Atlas Brasil de acordo com o Censo de 2010 em 25/09/2013.
A coleta de dados foi realizada entre o os dias 10 e 23 de novembro de 2013, foi
aplicado aos 18 portais uma planilha contendo quatro blocos de variáveis, onde foi
utilizada a variável binária (0 ou 1) para cada item encontrado no website. Assim, a
análise foi obtida a partir de uma pontuação que de 0=nulo/inexistente e 1=
encontrado/completo. A pontuação máxima atingida é de 47 pontos.
No primeiro bloco de variáveis, as questões servem para identificação das
cidades e de fatores políticos e econômicos, tais como, IDH-M, PIB municipal, número
de habitantes, presença de universidades e a idade dos chefes do poder executivo e
legislativos, das quais servirão para buscar a relação desses indicadores com o resultado
final do nosso ranking.
33
Essas variáveis foram baseadas no trabalho de Marcus Abílio, Ernesto Amaral e
Marcela Costa (2010), porém, foram realizadas algumas alterações. Na pesquisa desses
autores, realizadas nos portais eletrônicos de 853 municípios de Minas Gerais, eles
buscaram identificar quais destes municípios mantinham um portal na internet (sem
realizar análises de conteúdo), para então, averiguar a relação destes resultados com
uma série de dados socioeconômicos e políticos dessas cidades.
Assim os autores consideraram três grupos de variáveis que foram analisadas
descritivamente e submetidas ao modelo de regressão:
1) variáveis estruturais, tais como: Índice de Desenvolvimento Humano - Médio (IDH–M),
receita orçamentária do município, existência de universidades e data de fundação do município;
2) variáveis conjunturais (filiação partidária do prefeito);
3) política pública (Utilização do programa “Integra-Minas”).
Nas conclusões dos autores apenas o IDH-M, a receita orçamentária, a existência
de universidades e os municípios que utilizavam o programa “Integra-Minas”
aumentavam a chance de existência de portais e-gov em Minas Gerais.
Assim, nesta monografia utilizaremos algumas variáveis emprestadas dos
autores citados acima, para criar nossas hipóteses de pesquisa e, buscar relação de
indicadores socioeconômicos e políticos com os resultados do ranking da transparência.
As hipóteses baseadas neste trabalhos foram: IDH-M, existência de universidades e a
idade dos prefeitos e presidentes legislativos. Foram incorporados a essas hipóteses, o
PIB do município e o número de habitantes.
Dada a dificuldade de encontrar alguns dados, como por exemplo, a receita
orçamentária anual (nos municípios menores), substituímos isso pelo PIB municipal.
Acreditávamos também, que a variável de “número de habitantes”, era mais
significativa que a “data de fundação do município”, por isso ela também foi
substituída.
No primeiro bloco de questões, foram mapeadas na literatura sobre democracia
digital, algumas variáveis indicadas como imprescindíveis para um bom portal de
governo eletrônico, ou seja, a existência de mecanismos que propiciem interação do
Estado com os cidadãos. Para isso, utilizamos variáveis retiradas dos trabalhos de Silva
(2005) e Bragatto (2008). Assim, espera-se encontrar nos portais que serão estudados
mecanismos de participação política e de avanços na prestação de contas, bem como o
nível de navegabilidade.
34
Desta forma, utilizaremos a metodologia de Bragatto (2008) para avaliar a
navegabilidade dos websites (entendida como a facilidade de conseguir transitar pelos
portais). Em seguida, analisaremos os conteúdos e ferramentas dos websites baseado na
metodologia de Silva, onde avaliamos três dos cinco graus de democracia digital
propostas por este autor.
Assim, no primeiro grau: busca-se encontrar disponibilidade de informação e
prestação de serviços públicos. Caracterizam-se assim conteúdos como: presença de
informações institucionais, informações genéricas sobre a cidade, notícias sobre a
administração pública produzida pelo próprio governo, presença de legislação,
possibilidade de emissão de documentos e a possibilidade obter serviços públicos com
pedidos iniciados através do site.
No segundo grau: procura-se por conteúdos que empreguem as TICs para colher
a opinião pública, como espécie de canal de comunicação, sem necessariamente utilizá-
la para formação da agenda do governo. Neste item procuramos localizar a existência
nos websites de locais de sondagem da opinião (como críticas e sugestões) sobre
diversos assuntos da administração pública, sistemas de votação eletrônica e
informações sobre programas de inclusão digital.
No terceiro grau: a pesquisa volta-se à localização de elementos representativos
à transparência e prestação de contas. Assim, foi feita uma verificação da existência de
ferramentas que propiciem o acompanhamento financeiro, a existência de informações
sobre iniciativas de inclusão digital nos portais que orientem a população a utilizar as
TICs para este acompanhamento, existência de pré-legislação, espaço para críticas e
fórum deliberativo.
No segundo bloco de variáveis de nossa pesquisa, a análise se deu unicamente
no Portal da Transparência das cidades pesquisadas, onde foram levantados os
principais elementos correspondentes ao texto da lei e dos manuais da CGU19, indicados
como essenciais a um portal com transparência efetiva. Também foram incluídas 4
variáveis para aferir a capacidade desses portais. Buscou-se com isso encontrar
informações básicas como: gastos com telefonia, gastos com limpeza, (incluindo
materiais ou serviços), gastos com mídia ou propaganda e exonerações de contratos,
convênios ou servidores.
19 Para maiores informações sobre a Lei da Transparência, conferir o manual de regulamentação da CGU
(2013)
<http://www.cgu.gov.br/publicacoes/BrasilTransparente/Guia_PortalTransparencia.pdf>.
35
No terceiro bloco, a análise se deu exclusivamente sobre o Portal de Acesso à
Informação, onde buscou-se verificar a existência de alguns elementos essenciais da
LAI20, como disponibilização de uma página para solicitar a informação,
acompanhamento da situação do processo, mecanismos de acessibilidade aos deficientes
e espaço com perguntas e respostas mais frequentes.
Assim, para realizar o cálculo de porcentagem nas tabelas, dado que o “N” é 18
(número total das cidades estudadas), cada item pontuado agregou-se valor de 5,5%,
totalizando 100%, em caso de pontuação máxima.
Fórmula: 18 = 100%;
100: 18 = 5,5%
20 Para maiores informações sobre a LAI, conferir o manual de regulamentação da CGU (2013)
<http://www.cgu.gov.br/publicacoes/BrasilTransparente/Guia_CheckList.pdf>.
36
3. TRANSPARÊNCIA PÚBLICA NOS PORTAIS EXECUTIVOS
PARANAENSES
Neste capítulo e no próximo, será realizado uma análise dos dados apresentados
nos websites das 18 câmaras e prefeituras pesquisadas, após isso, faremos um ranking
apontando os portais com as melhores pontuações.
3.1. QUESTÕES PARA MEDIR A INTERAÇÃO: METODOLOGIA DE
BRAGATTO (2008)
Nesta primeira parte da pesquisa, procurou-se analisar a dimensão de
navegabilidade e acessibilidade dos portais eletrônicos. Esta dimensão corresponde a
facilidade de transitar dentro nos websites. Utilizamos como base teórica para criação
desta tabela o trabalho de Rachel Bragatto (2008). Os critérios que aplicamos constam
na seguinte tabela:
TABELA 3 - Questões para medir a navegabilidade dos portais executivos: metodologia de
Bragatto (2008)
Da amostra das dezoito prefeituras analisadas, a ferramenta de busca foi o item
mais encontrado dentre os critérios de navegabilidade propostos, assim, 15 prefeituras
apresentaram esta ferramenta, que é um importante mecanismo para facilitar o acesso e
poupar tempo do cidadão.
Outras ferramentas, como a opção de escolha da língua, só foi encontrado na
prefeitura de Curitiba. O “mapa do site” foi encontrado em cinco prefeituras: Curitiba,
Londrina, Maringá, Campo Mourão e Irati.
Quanto aos mecanismos de acessibilidade para deficientes, somente os portais de
Curitiba e de Londrina possuíam esta ferramenta, o que é ruim para o pleno exercício da
democracia digital, já que a ausência deste item acaba por excluir muitos cidadãos.
37
3.2 METODOLOGIA DE SILVA (2005): AVALIAÇÃO DOS TRÊS
GRAUS DE DEMOCRACIA DIGITAL NAS PREFEITURAS
Realizamos também, uma análise a partir dos graus de democracia eletrônica
proposto por Sivaldo Pereira da Silva (2005), porém, para esta pesquisa escolhemos
trabalhar somente com três dos cinco graus que o autor apresenta. Os critérios aplicados
podem ser acompanhados na seguinte tabela:
TABELA 4 – Três graus de democracia digital: Metodologia de Silva (2005)
No primeiro grau, busca-se por informação e prestação de serviços públicos
através dos portais. Assim, a presença de informações institucionais genéricas foi
encontrado em 77,7% portais pesquisados. Já a possibilidade de emissão de documentos
oficiais e acesso ao diário oficial do município foi encontrado em 88,8% das prefeituras.
O acesso as notícias sobre administração municipal estavam presentes em todos os
portais. As Informações turísticas, econômicas, étnicas e geográficas apareceram em
94,4% portais pesquisados. Quanto à possibilidade de atendimento online via chat,
apenas o portal de Curitiba disponibilizava esse serviço ao cidadão.
38
No segundo grau, procurou-se por conteúdos que empregassem as NTICs para
colher a opinião pública, como uma espécie de canal de comunicação, sem
necessariamente utilizá-la para formação da agenda do governo. Assim, somente dez
portais disponibilizavam “ouvidorias” para receber as críticas e/ou sugestões dos
cidadãos. Também não foi encontrado nenhum portal com mecanismos de votação
eletrônica, voltados para colher a opinião dos cidadãos e, apenas o portal de Campo
Mourão possuía infraestrutura tecnológica voltada para a sondagem de opinião dos
munícipes, funcionando como uma espécie de enquete, onde o cidadão podia votar em
assuntos problematizados pela prefeitura, sendo possível também, justificar o motivo de
seu voto.
Já no terceiro grau, a pesquisa volta-se à localização de elementos
representativos a prestação de contas e a verificação de mecanismos que propiciem o
acompanhamento financeiro e a existência de informações sobre iniciativas de inclusão
digital nos municípios. Aqui, nenhum dos portais pesquisados pontuou nestes itens.
Assim, os itens de primeiro grau estavam presentes em quase todos os portais
estudados, quanto as ferramentas de segundo grau, estas obtiveram uma pontuação bem
menos expressiva, já nos portais do terceiro grau a pontuação foi nula, como foi
possível acompanhar na tabela acima.
3.3 ANÁLISE DO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA BASEADO NA
LC131/09
Quanto ao terceiro bloco de variáveis, os critérios utilizados para avaliar os
portais foram retirados do texto da Lei da Transparência e de manuais da Controladoria
Geral da União. Assim, a partir dos dados coletados elaboramos a seguinte tabela:
39
TABELA 5: Variáveis para avaliação da Lei da Transparência
Nesta parte, a análise foi realizada exclusivamente nos chamados “Portais da
Transparência”, para isso, foram elencados alguns critérios que facilitariam o acesso do
cidadão ao portal.
Assim, o primeiro item que buscamos avaliar foi a acessibilidade, entendido
como ausência de qualquer espécie de cadastro prévio, senhas ou logins que de alguma
forma impeçam o cidadão de ter acesso ao dados do portal, neste quesito, 94,4% dos
websites possuíam livre acesso as informações.
O “fale conosco”, que é uma ferramenta de suporte aos usuários, só foi
encontrado nas prefeituras de Guarapuava, Foz do Iguaçu, Irati e Castro. Já as
ferramentas, como o glossário e o manual de navegação constavam em 38,8% das
cidades pesquisadas.
Os “filtros de pesquisa”, importantes para facilitar a navegação e ajudar o
usuário a encontrar mais rápido a informação, estavam presentes em 77,7% dos portais
pesquisados, somente os portais do executivo de Santa Maria do Oeste, Sarandi,
Londrina e Maringá não possuíam esta ferramenta. Os outros três critérios que dizem
respeito a busca de dados sem filtros de pesquisa e, somente por descrição, se dividem
40
em: i) despesas pela descrição (9 portais possibilitavam esse tipo de pesquisa) ou
encontrar despesas por ii) fornecedores de produtos e serviços (presentes em 14 portais)
e por iii) períodos (mensal, anual, semestral e etc.), este último tipo foi encontrado em
94,4% dos portais pesquisados.
Um dos pontos importantes da LC 131/09, é que os dados publicados devem ser
de fácil acesso e possuírem clareza de informações para facilitar ao cidadão o acesso aos
dados do governo. Assim, o link denominado “Portal da Transparência” foi
transformado em variável para avaliar a forma de como ele é disponibilizado nos
websites institucionais, buscando saber se é fácil encontra-lo, desta maneira, nos dezoito
portais avaliados, todos davam ampla divulgação ao “Portal da Transparência”.
Outro mecanismo importante apontado no manual de aplicação da LC 131, é a
possibilidade de fazer download dos dados sobre despesas, receitas, servidores e
licitações. Em nossa avaliação apenas 7 prefeituras permitiam realizar download em
seus websites, são elas Curitiba, Santa Maria do Oeste, Londrina, Francisco Beltrão,
Maringá e Sarandi.
A Lei 131 também exige a divulgação dos nomes dos servidores concursados e
comissionados, porém, apenas 72,2% das cidades divulgavam essas informações, as
prefeituras de Guarapuava, Maringá, Ponta Grossa, Salto do Lontra e Santa Maria do
Oeste não disponibilizavam este item.
Foi analisado também se as informações eram divulgadas em tempo real, ou
seja, os portais precisavam disponibilizar despesas e receitas do período máximo de
uma semana antes da coleta dos dados. Assim, 72,2% das prefeituras estavam
atualizadas no período pesquisado.
O ponto mais polêmico envolvendo a transparência é a questão da divulgação
dos salários dos servidores nominalmente. Esta determinação foi alvo de diversos
processos e críticas por todo o Brasil. No Paraná, os principais órgãos estaduais, só
recentemente passaram a divulgar os salários de modo nominal21. Assim, a “divulgação
dos salários nominais” foi transformada em um dos critérios para avaliar a transparência
nos portais, neste quesito apenas as prefeituras de Curitiba, Francisco Beltrão e Siqueira
Campos cumpriram a lei. Nas demais cidades pesquisadas (83,3%), os salários são
divulgados por cargos, não sendo possível saber o salário real do servidor.
21 Estes pontos já foram discutidos nas páginas 29 e 30.
41
Outra variável levantada, foi a divulgação com despesas de passagens e viagens,
que foi encontrada em 55,5% das cidades pesquisas. Avaliamos também se era possível
acompanhar informações gerais sobre projetos, obras municipais e informações sobre os
investimentos realizados no município, assim, só Curitiba, Londrina, Ortigueira e
Palmas pontuaram.
As informações sobre LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), LOA (Lei
Orçamentária Anual) e PPA (Plano Plurianual), foram encontradas em 83,3% dos
portais analisados.
A divulgação de editais sobre contratos, convênios e licitações, bem como,
documentos oficiais, resultados dos editais e contratos celebrados foram divulgados nos
websites de 16 prefeituras, e somente o executivo de cidades menores como Santa
Maria do Oeste e Salto do Lontra não disponibilizaram essas informações.
Quanto a divulgação dos preços unitários dos produtos e serviços adquiridos -
imprescindíveis para a transparência dos gastos públicos- só foi encontrada em 8
cidades: Curitiba, Guarapuava, Londrina, Ponta Grossa, Francisco Beltrão, Cornélio
Procópio e Salto do Lontra.
O último critério avaliado foi a variável que avalia o detalhamento com que são
divulgadas as informações de receitas ou despesas, assim, deveria conter: número do
processo, o bem fornecido ou serviço prestado, pessoa física ou jurídica beneficiária de
pagamento e, os procedimentos licitatórios realizados, este nível de detalhamento foi
encontrado em 15 cidades, e somente as prefeituras de Maringá, Fazenda Rio Grande e
Santa Maria do Oeste não cumpriram este procedimento.
3.3.1 Questões para aferição dos Portais da Transparência
Foram pensados quatro critérios para testar a eficiência dos portais, questões que
exigem dados simples, a saber: gastos com telefonia mensal, gastos com limpeza
(incluindo empresas terceirizadas e produtos), despesas com mídias e propagandas e
exonerações de contratos, convênios e servidores. A tabela a seguir, demostra os
resultados obtidos nos portais das prefeituras:
42
TABELA 6: Variáveis para aferição da Lei da Transparência
Fonte: Elaboração da autora.
O item 1, que buscava a divulgação de informações sobre gastos com telefonia
mensal foi encontrado em 17 das 18 prefeituras pesquisadas, sendo que apenas na
prefeitura de Santa Maria do Oeste não foi encontrado esta informação.
Já o item 2, que buscava por “gastos com limpeza” só foi encontrado em 9
prefeituras, são elas: Curitiba, Foz do Iguaçu Maringá, Ponta Grossa, Francisco Beltrão,
Santo do Lontra, Palmas, Ortigueira e Cornélio Procópio.
O item 3, que avaliava a opção de buscar por “exonerações de contratos,
convênios e servidores”, foi encontrado em 14 cidades, e, apenas Irati, Fazenda Rio
Grande, Santo do Lontra e Santa Maria do Oeste não disponibilizavam essas
informações.
Quanto ao último item, que avaliava a divulgação de gastos com mídia e
propaganda, este foi encontrado em 11 cidades, os demais municípios (Londrina,
Francisco Beltrão, Sarandi, Ortigueira, Palmas, Siqueira Campos e Santa Maria do
Oeste) não divulgavam estas informações.
3.4 ANÁLISE DO PORTAL DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO TABELA 7: Variáveis para avaliação da Lei de Acesso à Informação
43
O último bloco de análise foi exclusivamente uma avaliação do cumprimento da
transparência ativa da LAI, por isso, foram retirados do texto da lei, oito critérios para
verificar a aplicação da Lei de Acesso nas 18 prefeituras escolhidas.
Em primeiro lugar, buscou-se a existência de um espaço específico denominados
de “Acesso à Informação” ou “Lei de acesso”, este item só foi encontrado em 5
websites: Curitiba, Londrina, Ponta Grossa, Francisco Beltrão e Fazenda Rio Grande
(vale destacar que somente nestas cidades foi encontrado menção a Lei de Acesso à
Informação, nos demais não havia qualquer informação).
O mecanismo de acessibilidade aos deficientes nos portais de “Acesso à
Informação”, foi encontrado apenas em Curitiba e Londrina.
A LAI também obriga a existência de um "fale conosco" contendo telefones,
endereços, e-mails específicos e horários de atendimento aos cidadãos, porém, este item
foi respeitado apenas nas prefeituras de Curitiba, Ponta Grossa e Francisco Beltrão.
Outro quesito importante da LAI é a existência do espaço “perguntas e respostas
mais frequentes”, no qual somente Curitiba e Ponta Grossa pontuaram.
Outro aspecto da lei, é a existência de um “e-SIC” dentro dos portais da LAI,
onde o cidadão realiza pedidos online de acesso às informações ou acompanhamento de
protocolo dos pedidos já realizados, este mecanismo foi encontrado em apenas 5
prefeituras.
O último item avaliado nos portais da LAI foi a possibilidade do cidadão
solicitar pedido de recursos via internet (caso seu pedido de acesso aos dados públicos
tenha sido negado, por exemplo), esta variável só foi encontra em Curitiba, Londrina,
Ponta Grossa e Francisco Beltrão.
3.5 RANKING DA TRANSPARÊNCIA NOS PORTAIS DAS
PREFEITURAS
Após a realização das análises descritivas dos dados coletados, criamos um
“ranking da transparência” entre os 18 portais pesquisados. Este ranking servirá para
expor melhor a pontuação das prefeituras estudadas, também será utilizado para realizar
uma análise exploratória onde testamos nossas hipóteses de pesquisa buscando
descobrir se há alguma relação entre a pontuação das cidades no ranking da
Transparência e indicadores socioeconômicos e políticos.
44
TABELA 8: Ranking das prefeituras paranaenses
Fonte: Elaboração da autora.
A tabela acima mostra a pontuação total das cidades nos 47 critérios pesquisados
(Portanto 47 foi a pontuação máxima alcançada).
Para a criação do ranking da transparência, foi considerado que uma pontuação
entre 0 e 15, seria classificada como “baixa transparência”, entre 16 e 31, seria
classificada como “média transparência” e, a partir de 32 pontos até 47 “alta
transparência”. Assim, devido ao baixo “N” a categorização se deu em apenas três
níveis.
Desta forma, o ranking da transparência apresentou as seguintes pontuações.
45
A cidade de Curitiba apresentou o melhor desempenho na pesquisa, pontuando
em 40 questões. Assim, o Portal da Transparência da capital paranaense apresentou boas
ferramentas de interação com o cidadão, inclusive com a possibilidade de comunicação
direta e online em qualquer horário, também foi encontrada a divulgação dos salários
dos servidores nominalmente, outro ponto que se destacou foi o cumprimento de
praticamente todos os itens da Lei de Acesso à Informação, cumprindo 7 dos 8 critérios
exigidos.
Outra prefeitura que se destacou na pesquisa foi Francisco Beltrão, que embora
faça parte do grupo de cidades médias (com cerca de 78.000 habitantes), foi a segunda
melhor colocada no ranking, o portal da cidade se destacou pela eficiência na
divulgação da informação e no cumprimento das leis pesquisadas, a única ressalva se
deu pelo fato que o site possui uma difícil navegação.
Os portais de Maringá e de Guarapuava dentre as cidades consideradas de
grande porte, foram os que alcançaram as menores pontuações. Contrastando com
Francisco Beltrão que é eficiente na prestação de contas e deficiente na navegabilidade,
os portais de Maringá e de Guarapuava possuem uma ótima estrutura e boa
navegabilidade, porém há poucos dados, o que prejudicou a pontuação no ranking.
Como esperado, as cidades pequenas obtiveram as menores pontuações na
pesquisa. Sendo que os portais das três últimas colocadas, a saber: Santa Maria do
Oeste, Salto do Lontra e Palmas, possuem baixa acessibilidade e navegabilidade, assim
como baixa prestação de contas, e ainda não disponibilizam mecanismos de
transparência e muito menos de acesso à informação.
Porém dentro do grupo das cidades pequenas, o portal de Siqueira Campos
apresentou 23 dos 47 itens avaliados, uma pontuação interessante, sendo que o
município possui um website eficiente, com possibilidades de acompanhamento de
obras públicas, licitações e prestação de contas.
Vale destacar também o caso do município de Ortigueira, que comprova nossa
hipótese de que o executivo tende a obter desempenhos superiores no ranking da
Transparência em comparação com as câmaras municipais. Assim, nesta cidade a
prefeitura obteve um desempenho considerado muito bom, obtendo 26 pontos, ficando
em 6º lugar no Ranking das prefeituras, enquanto a câmara municipal não pontuou,
ficando em último lugar no ranking das câmaras.
Um dado importante que foi observado no estudo e que precisa ser apontado, é a
ausência do cumprimento da LAI em 72,2% dos websites pesquisados, nestes portais,
46
não foram encontradas nenhuma mensão a esta lei, nem informações sobre como obter o
acesso aos dados (através de telefones, endereços, etc.). Assim, a partir da amostra dos
portais das prefeituras estudadas, percebemos um total descumprimento da Lei de
Acesso à Informação nas prefeituras paranaenses.
47
4. TRANSPARÊNCIA PÚBLICA NOS PORTAIS DAS CÂMARAS
MUNICIPAIS
4.1 QUESTÕES PARA MEDIR A INTERAÇÃO: METODOLOGIA DE
BRAGATTO (2008)
Retomando a metodologia proposta por Rachel Bragatto a respeito da
navegabilidade e facilidade de acesso aos portais institucionais, foi avaliado aqui os
websites das 18 câmaras legislativas das cidades pesquisadas, assim temos:
TABELA 9: Questões para medir a navegabilidade dos portais legislativos: Metodologia de
Bragatto (2008).
Das 18 cidades avaliadas, o mecanismo de troca de idioma não pontuou em
nenhuma delas. O item “mapa do site” também foi bastante negligenciado, sendo que
somente Guarapuava, Campo Mourão e Siqueira Campos possuíam esta ferramenta.
Quanto ao mecanismo de acessibilidade para deficientes - importante ferramenta de
inclusão de cidadãos PNE22 - somente Guarapuava, Irati e Siqueira Campos
disponibilizavam este serviço. O quarto item denominado “ferramentas de busca”, que é
imprescindível para a facilidade de acesso aos dados destes websites, foi encontrado em
somente 9 câmaras legislativas.
Assim, de maneira geral, pode-se dizer que os portais online das câmaras
legislativas das cidades pesquisadas, não apresentam uma boa qualidade de
navegabilidade e de acesso as suas informações. E, comparativamente aos sites das
respectivas prefeituras analisadas, nota-se que as câmaras legislativas deixam a desejar
em todos os quesitos.
22 Portadores de necessidades especiais.
48
4.2. METODOLOGIA DE SILVA (2005): AVALIAÇÃO DOS TRÊS
GRAUS DE DEMOCRACIA DIGITAL NAS CÂMARAS MUNICIPAIS
Tal qual a análise realizada nos portais das prefeituras a partir da proposta de
Silva23 sobre os graus de democracia digital, utilizamos os mesmos critérios deste autor,
como referência para estudar o desempenho dos websites das câmaras legislativas das
cidades pesquisadas. O levantamento apontou os seguintes números:
TABELA 10: Três graus de democracia digital: Metodologia de Silva (2005).
As ferramentas de 1º grau pensadas por Silva, são aquelas que levam aos
cidadãos além de informações institucionais, alguns tipos de serviços públicos como por
exemplo, emissão de documentos. Desta maneira, dos portais das câmaras analisadas,
nenhum deles disponibilizavam a opção de “emissão de documentos oficiais” (pela
própria natureza da instituição), assim não houve pontuação neste item. As
“informações genéricas” sobre o órgão foi o item que mais pontuou, aparecendo em 17
câmaras, ainda no 1º grau, se destaca também o item 6, “presença de legislações”, no
qual somente Cornélio Procópio e Santa Maria do Oeste não pontuaram, além da
câmara do município de Ortigueira, que não possui portal online. Outros critérios de
qualidade como “diário oficial”, “notícias da administração”, “informações genéricas do
23 Cf. a sessão de metodologia (2.5)do presente trabalho pp. 28.
49
munícipio” foram encontrados em poucos websites, sendo que o 7º item “atendimento
online instantâneo” não foi encontrado em nenhum deles.
Os conteúdos de 2ºgrau que uma democracia digital necessita para se tornar
realizável, segundo Silva, são grosso modo, aqueles que fazem uma ponte de
comunicação online entre cidadãos e governo, temos assim 3 itens neste grupo, são eles:
“ouvidoria”, “votação eletrônica para sondagem de opinião” e “uso das TICs como
como ferramenta de participação”. Em nossa pesquisa as ferramentas de 2ºgrau não
pontuaram de maneira significativa, sendo que o valor mais alto foi alcançado no item
“ouvidoria”, com 6 câmaras disponibilizando essa opção, em seguida veio o item 10,
“uso das TICs como como ferramenta de participação”, com 2 cidades, Foz do Iguaçu e
Siqueira Campos, por fim a ferramenta “votação eletrônica para sondagem de opinião”,
foi ignorada por todas as câmaras pesquisadas.
As ferramentas do 3ºgrau necessárias para uma efetiva democracia digital, são
em linhas gerais, aquelas que prestam contas financeiras aos cidadãos, assim, nenhum
dos critérios do 3ºgrau foi encontrado nos websites legislativos analisados.
Portanto, dos 3 graus de democracia digital propostos por Silva, as câmaras
municipais das cidades avaliadas só alcançaram bons resultados no 1ºgrau, no 2ºgrau a
pontuação obtida foi pouco expressiva, sendo que no 3ºgrau nenhum item foi
encontrado.
4.3. ANÁLISE DO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA BASEADO NA
LC131/09
Com base na tabela criada a partir dos conteúdos da Lei da Transparência,
faremos a seguir uma avaliação dos portais das câmaras municipais das 18 cidades
escolhidas. A análise dos “Portais da Transparência” se prendeu a avaliar a presença de
critérios retirados da Lei 131/09, dessa maneira, esta tabela busca ver como está se
dando a aplicabilidade prática da “transparência” nos websites institucionais.
50
TABELA 11: Variáveis para avaliação da Lei da Transparência.
Dos critérios avaliados acima, o que alcançou a maior pontuação foi o item 8, o
“link Portal da Transparência”, pelo simples fato de que as cidades que não o possuíam,
também não tinham o tal portal, assim, as câmaras dos municípios de Santa Maria do
Oeste, Cornélio Procópio e Sarandi não cumpriram este requisito da lei. O segundo item
que mais pontuou foi a questão da acessibilidade (boa ou ruim), que de maneira geral
alcançou um número razoável, chegando a 13 câmaras. A possibilidade de realizar
downloads dos dados, também foi respeitado por boa parte dos casos estudados. A
divulgação dos nomes dos servidores (concursados e comissionados), despesas com
viagens e a tempestividade de informações de despesas e receitas foi cumprida em 10
dos 18 municípios, procedimentos licitatórios e filtros de pesquisa também alcançaram
bons resultados. Os demais itens apresentaram resultados medianos e ruins, assim, por
exemplo, menos da metade dos portais possuíam dados atualizados (44,4%), a
publicação dos relatórios LDO/LOA/PPA só foi cumprido por 5 municípios, e somente
o item 16 (informações sobre programas, ações, projetos e obras) não foi obedecido por
nenhuma das câmaras.
Assim, pelos dados levantados, nota-se que em pelo menos 14 dos 18 casos
avaliados, houve cumprimento (ainda que mínimo) da Lei da Transparência, também foi
possível notar, que comparativamente, as prefeituras tendem a respeitar mais o que é
exigido na lei.
51
4.3.1. Questões para aferição nos portais da Transparência das câmaras
municipais
Como nas questões de aferição aplicadas nas prefeituras, o mesmo teste foi
realizado para avaliar os portais das câmaras. Os resultados levantados apontam os
seguintes resultados:
TABELA 12: Variáveis para aferição da Lei da Transparência
Comparativamente com as prefeituras, as câmaras municipais obtiveram
resultados baixos, dessa forma, o primeiro item avaliado “gastos com telefonia mensal”,
obteve pontuação em apenas 9 municípios (Guarapuava, Londrina, Foz do Iguaçu,
Ponta Grossa, Francisco Beltrão, Irati, Castro, Fazenda Rio Grande e Siqueira Campos),
sendo que diante da mesmo teste o executivo pontuou com 17 cidades.
As informações sobre “despesas com limpeza”, foram encontradas em apenas 4
cidades: Londrina, Foz do Iguaçu, Castro e Fazenda Rio Grande.
O item 3, que avaliava a divulgação de exonerações foi encontrado em 6
câmaras legislativas, sendo 5 delas em cidades de grande porte: Curitiba, Guarapuava,
Londrina, Maringá e Ponta Grossa e, apenas 1 cidade de médio porte disponibilizava
esta informação: Campo Mourão.
Já o último item, que avaliava os gastos com mídia e propaganda, só foi
encontrado em 5 câmaras: Guarapuava, Foz do Iguaçu, Francisco Beltrão, Castro e
Fazenda Rio Grande.
4.4. ANÁLISE DO PORTAL DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO
Conforme explicado na seção 3.3, a tabela de análise da LAI tem como objetivo
avaliar o cumprimento da transparência ativa da Lei de Acesso a Informação. Assim, foi
52
realizado um levantamento nos websites das câmaras dos 18 municípios estudados. Os
resultados constam na tabela abaixo:
TABELA 13: Variáveis para avaliação da Lei de Acesso à Informação
O primeiro ponto que foi avaliado questionava se no website estudado constava
o link denominado “Acesso à Informação”, assim, somente 5 câmaras possuíam este
recurso, outro critério perguntado era sobre a possibilidade de solicitar informação sem
precisar se deslocar, neste quesito 6 das 18 câmaras conseguiram pontuar, outro item
que pontuou foi o espaço “e-SIC”, ao todo 3 portais disponibilizavam esta ferramenta,
outros quesitos obtiveram pontuações muito baixas ou nulas, assim, por exemplo,
somente 2 câmaras disponibilizavam “acessibilidade” aos deficientes, são elas Francisco
Beltrão e Siqueira Campos, o “Fale conosco” foi disponibilizado nas câmaras de Castro
e Francisco Beltrão, outro item que apareceu pontuando baixo foi o “Perguntas e
respostas mais frequentes” com apenas 2 websites disponibilizando esta opção,
Francisco Beltrão e Siqueira Campos, as demais variáveis da lei não foram cumpridas
em nenhum dos portais pesquisados.
4.5. RANKING DA TRANSPARÊNCIA NOS PORTAIS DAS
CÂMARAS
Seguindo o caminho da análise já realizada nos websites das prefeituras e, a
listagem dos respectivos portais em forma de ranking, passaremos para a avaliação e
categorização dos portais das 18 câmaras estudadas. Temos dessa maneira, os portais
das câmaras dispostas em ordem decrescente.
53
TABELA 14: Ranking das câmaras legislativas paranaenses
Assim, a partir da metodologia24 criada para avaliar os portais, os resultados
mostram que dos 18 municípios estudados, nenhum alcançou um alto grau de
transparência e, somente 8 deles obtiveram uma pontuação mediana, os demais tiveram
desempenho baixo, tendo inclusive câmaras sem website, como no caso de Ortigueira.
É interessante notar que comparativamente, as câmaras municipais analisadas
ainda não se adequaram ao que é exigido pela legislação e, estão de maneira geral com
os níveis de qualidade bem abaixo dos websites das prefeituras, a única exceção se deu
no caso da cidade de Siqueira Campos, em que o portal do executivo municipal obteve
23 pontos, enquanto o website da câmara alcançou 25 pontos. Já Curitiba teve a maior
discrepância entre a prefeitura e a câmara, assim, o executivo conseguiu pontuar com
um alto grau de transparência chegando a 40 pontos - a única cidade a alcançar este
índice – e o portal da câmara ficou na sétima posição, com apenas 19 pontos, portanto
uma diferença de 21 pontos.
24 Cf. Seção 3.4 deste trabalho: 3.5. “Ranking da transparência”.
54
Um caso que chamou a atenção durante a pesquisa foi o município de Cornélio
Procópio, em que durante a onda de protestos de junho, foi criado na cidade o
“Movimento Muda Cornélio” (MMC)25, que exigia dentre outras coisas, mais
esclarecimento e transparência do legislativo local, assim, como mostra o resultado da
pesquisa a câmara daquela cidade obteve somente 2 pontos, um dos resultado mais
baixos de nosso estudo (o portal do legislativo local é desenvolvido em um blog, e não
consta o “Portal da Transparência” nem o link da “Lei de Acesso à Informação”), o caso
ilustra bem a importância que vem ganhando o tema da transparência na administração
pública para a política e para o fortalecimento da democracia no país.
Por fim, pode-se visualizar melhor os resultados da análise comparativa
realizada entre os rankings das prefeituras e câmaras municipais do Paraná observando
o gráfico abaixo:
25 Cf. Mais informações sobre este episódio podem ser acessados pelos seguintes links:
<http://www.esmaelmorais.com.br/2013/08/por-transparencia-na-politica-jovens-invadem-camara-de-
cornelio-procopio-pr/>
<http://www.correionoticias.com.br/site/manifestantes-de-cornelio-procopio-sofrem-ameacas-durante-
ocupacao-da-camara-de-vereadores/>
55
56
5. A INFLUÊNCIA DOS INDICADORES SOCIOECONÔMICOS E
POLÍTICOS NA TRANSPARÊNCIA PÚBLICA
Nesta etapa do trabalho pretendemos analisar os indicadores políticos e
socioeconômicos e sua relação com os resultados da transparência dos portais. O
ranking criado no capítulo anterior servirá como uma variável dependente na pesquisa.
E as hipóteses serão consideradas em função de sua significância para o nível da
transparência.
Para verificar essa relação foi realizado duas tabelas de correlação de Pearson
com o objetivo de verificar se o IDH-M, o PIB, a população, a idade do prefeito e a
presença de universidades tinham alguma significância para o ranking (ou nível de
transparência).
Assim, espera-se que quanto mais altos os índices socioeconômicos (o IDH-M, o
PIB, o número de habitantes, a presença de universidades) maiores serão os índices de
transparência pública.
Já nas variáveis políticas26, espera-se que quanto mais baixa a idade do prefeito
ou presidente da casa legislativa municipal maior será a transparência, pois acredita-se
que quanto mais novo for o político maior será a afinidade dele com as TICs e portanto
maior será a transparência.
Assim, será utilizado o gráfico de dispersão, que expressa quantitativamente as
relações entre duas variáveis, utilizaremos também a regressão linear para
determinarmos a relação média linear entre duas variáveis (o ranking da transparência e
os indicadores socioeconômicos), bem como, a tabela de correlação com o sig e
Pearson. Assim, conforme o coeficiente de Pearson, há correlação quando: r = 1:
perfeita; r = 0,80 - <1: muito alta; r = 0.60 - <0,80: alta; r = 0.40 - <60: moderada; r =
0,20 - <0.40: baixa; r = 0 - <0.20 muito baixa; r = 0: nula forte. Para medir o sig,
espera-se que os resultados sejam abaixo de 0,050.
5.1 INDICADORES SOCIOECONÔMICOS E O RANKING DA TRANSPARÊNCIA
NAS PREFEITURAS
26 A variável partido não foi considerada como explicativa neste trabalho pois das 18 prefeituras pesquisadas 12 delas eram governadas por partidos considerados de esquerda, 4 de direita e 2 de centro - Segundo as classificações formuladas nos estudos de Kinzo (1990), Novaes (1994), Figueiredo e Limongi (1999), Fernandes (1995) e Rodrigues (2002).
57
TABELA 15: Correlação entre o ranking das prefeituras e os indicadores socioeconômicos
Fonte: Elaboração da autora.
A partir da tabela acima, foi possível verificar que o IDH-M apresentou 0,002 de
significância e a correlação de Pearson 0,683, ou seja, há uma correlação alta entre estes
resultados. Por sua vez, o número de habitantes (população) apresentou também uma
alta correlação, 0,659 e o sig de 0,003.
Da mesma forma, o PIB apresentou um sig de 0,004, e a correlação de 0,645,
também uma correlação alta.
Outro fator de correlação foi a presença de universidades, que demostrou uma
correlação moderada com o ranking da transparência das prefeituras. O Pearson foi 0,
596, e o sig de 0,009. Apenas o item “idade do prefeito” foi considerado negativo e de
correlação nula, demostrando não ter nenhuma relação a idade do prefeito e a qualidade
da transparência pública.
Em seguida, passamos para o gráfico de dispersão27, onde foi possível verificar a
relação dos indicadores como o ranking da transparência criado nos capítulos anteriores.
27 Como a correlação havia demostrado na tabela 15 que a variável idade do prefeito não apresentava
nenhuma relação com o nível de transparência dos portais, a esta variável não foi aplicado o gráfico de
dispersão.
58
Assim, o primeiro indicador a ser submetido ao gráfico de dispersão foi o IDH- M, que
cruzado com o ranking da transparência, apresentou o seguinte resultado:
GRÁFICO 4: Ranking das prefeituras e IDH-M
Fonte: Elaboração da autora.
No gráfico de dispersão acima, foi possível perceber que o r² apresentou valor de
0,466 o que indica que há uma relação positiva entro o IDH-M e o ranking da
transparência de 46,6%. Portanto, há uma tendência de que quanto maior o IDH, maior
será a pontuação das cidades no ranking da transparência. Em seguida, foi submetido ao
gráfico de dispersão o PIB municipal.
GRÁFICO 5: Ranking das prefeituras e o PIB
Fonte: Elaboração da autora.
59
Apresentando resultados um pouco menores que o IDH, o gráfico acima, indicou
que o PIB também apresenta uma relação positiva de r² 0,415 o que indica uma
tendência de que os municípios com o PIB mais elevados terão resultados mais
satisfatórios de transparência no ranking.
Em seguida o gráfico 6, indicou uma relação positiva entre o número de
habitantes e o ranking das prefeituras, onde o r² foi de 0,434. Assim, também, há uma
tendência de que quanto mais alto for o número de habitantes, maior será a
transparência dos webistes, o que comprova a hipótese de pesquisa.
GRÁFICO 6: Ranking das prefeituras e a população
Fonte: Elaboração da autora.
5.2 INDICADORES SOCIOECONÔMICOS E O RANKING DA TRANSPARÊNCIA
NAS CÂMARAS MUNICIPAIS
Abaixo é possível acompanhar, a tabela de correlação entre os indicadores
socioeconômicos e o resultado do ranking das câmaras municipais:
60
TABELA 16: Correlação entre o ranking da transparência das câmaras e os indicadores
socioeconômicos
Fonte: Elaboração da autora.
Na tabela 16, é possível perceber que o IDH-M apresentou 0,026 de
significância e a correlação de Pearson foi de 0,523, ou seja, há uma correlação
moderada entre estes resultados. Por sua vez, o número de habitantes (população), o
PIB e a idade do presidente da câmara, não apresentaram nenhuma significância no
ranking.
Já o item “presença de universidades” demostrou ter um sig de 0,034 e a
correlação de Pearson foi de 0,502, portanto, uma correlação também moderada entre
este indicador social e o nível de transparência.
Assim, da mesma forma que as prefeituras, foi submetido ao gráfico de
dispersão os mesmos indicadores socioeconômicos, o que torna possível verificar a
relação destes com o ranking da transparência nas câmaras. Esta análise apresentou os
seguintes resultados:
61
GRÁFICO 7: Ranking das câmaras e o IDH-M
Fonte: Elaboração da autora.
Diferentemente das prefeituras, o IDH demostrou uma baixa relação com o
ranking das câmaras municipais, onde o r² foi de apenas 0,273. Já a relação com o PIB,
foi ainda menor, o r² ficou em apenas 0,053.
GRÁFICO 8: Ranking das câmaras e o PIB
62
Fonte: Elaboração da autora.
O mesmo foi observado com a população, onde a relação foi de apenas r² 0,069.
GRÁFICO 9: Ranking das câmaras e a população
Fonte: Elaboração da autora.
Como esperado, foi possível comprovar nossas hipóteses de pesquisa em relação
aos indicadores socioeconômicos como o IDH-M, o PIB municipal, o número de
habitantes e a presença de universidades que demostram ter relação positiva como o
desempenho das prefeituras e câmaras municipais no ranking da transparência
propostos nos capítulos 3 e 4 deste trabalho. Assim, verificamos que esses indicadores
apresentaram muito mais significância e relações positivas no ranking das prefeituras do
que no ranking das câmaras municipais.
O único indicador analisado neste trabalho que representava os indicadores
políticos, não demostrou nenhuma causalidade com o ranking da transparência.
63
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho se propôs a examinar a qualidade dos portais eletrônicos em
diversas prefeituras e câmaras legislativas do estado do Paraná, com o intuito de
verificar se as Leis da Transparência Pública e de Acesso a Informação estavam sendo
executadas integralmente, e se existia alguma diferenciação no cumprimento dessas leis
entre o executivo e legislativo, buscamos também de maneira experimental, entender se
existe alguma relação entre os níveis de transparência e os indicadores socioeconômicos
e políticos destes municípios. Para tanto, foi realizado um ranking comparativo entre as
prefeituras e câmaras estudadas, com o intuito de verificar se as hipóteses levantadas se
comprovavam empiricamente. Assim, esperava-se que as prefeituras apresentassem
melhor desempenho que as câmaras, bem como as cidades de grande porte mostrassem
desempenhos mais altos que os municípios pequenos e, por fim que os indicadores
econômicos, políticos e sociais influenciassem a qualidade da transparência nos
websites.
A análise dos portais a partir da metodologia proposta por Rachel Bragatto,
apontou que as câmaras respeitam mais a exigência de acessibilidade para deficientes
que as prefeituras, e de forma geral, o único critério proposto por essa metodologia que
pontuou relativamente bem em ambos os poderes, foi a “ferramenta de busca”.
Também utilizamos a metodologia de Silva (2005) para verificar o grau de
democracia digital desses portais, assim, foi possível constatar que tanto as prefeituras
quanto as câmaras obtiveram pontuações mais expressivas no 1ºgrau. No 2ºgrau o único
item significativo a pontuar foi a “ouvidoria”, com presença em 10 prefeituras e em 6
câmaras. O 3ºgrau não obteve pontuação em nenhum dos websites.
Num terceiro momento passamos a analisar os portais a partir de variáveis
retiradas do texto da Lei da Transparência, e a assim constatou-se de maneira geral, que,
as prefeituras e câmaras das cidades grandes seguem as exigências da lei, bem mais que
as cidades pequenas e medias.
Após isso, os “portais da transparência” foram testados a partir de 4 critérios de
aferição, e foi possível perceber que as cidades grandes obtiveram um desempenho
superior as cidade medias e pequenas.
A seguir foi analisado os portais da Lei de Acesso à Informação, onde
constatamos que tanto as prefeituras quanto as câmaras tendem a ignorar o cumprimento
64
da LAI de igual forma, assim, somente 5 das 18 prefeituras possuíam um portal da lei
de acesso, nas câmaras ocorreu algo parecido, onde somente 6 das 18 câmaras
municipais cumpriam esta exigência.
Em linhas gerais, os resultados comparativos apontam que, as prefeituras tendem
a respeitar mais o cumprimento da Lei da transparência e da LAI do que as câmaras
legislativas municipais. Também comprovamos que em relação as cidades de grande e
médio porte, os municípios pequenos tendem a apresentar desempenhos menores no
ranking.
Por fim, os testes estatísticos demonstraram que os indicadores socioeconômicos
apresentam relação significativa com o nível de transparência das prefeituras. Já nos
portais das câmaras os únicos indicadores que apresentaram algum tipo de correlação
foi o IDH e a presença de universidade.
Assim, Muitas são as possíveis explicações para estes resultados, uma delas é
que os órgãos executivos apresentam maior exposição do prefeito diante de seus
eleitores, e de órgãos de controle como a CGU e o TC, pressionando os prefeitos a
seguirem a lei, muito mais do que os presidentes das câmaras municipais. Outra
possível explicação, seria de que quanto maior o IDH do município, maior o acesso da
população à informação, sendo portanto maior a cobrança por transparência pública e
consequentemente melhor o desempenho no ranking da transparência. Dessa forma, se
faz necessário em pesquisas futuras, um aprofundamento maior na busca de causalidade
para o ranking, levando em consideração o fato que tanto as prefeituras quanto as
câmaras municipais tendem sempre a melhorar suas performances, já que a LC 131 e a
Lei 12.527 são normas legais e enquanto tais devem ser cumpridas pelos órgãos
públicos.
65
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e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
66
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qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle, no âmbito de cada
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informacao-sancionada-pela-presidenta-dilma-rousseff/>. Acessado em: 30/08/2013.
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ANEXOS
FIGURA 1: DIVULGAÇÃO DOS SALÁRIOS NOMINAIS EM PONTA GROSSA
Fonte: Portal de Ponta Grossa. Visitado em: 03/09/2013
FIGURA 2: DEMONSTRATIVO DE PAGAMENTO DE DESPESAS DE GASTOS COM
VIAGENS EM MARINGÁ
Fonte: Portal de Maringá. Visitado em: 24/11/2013.
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FIGURA 3: DIVULGAÇÃO DOS SALÁRIOS POR CARGOS EM CAMPO MOURÃO
Fonte: Portal de Campo Mourão. Visitado em: 09/10/2013
FIGURA 4: DIVULGAÇÃO DOS SALÁRIOS NOMINAIS EM FRANCISCO BELTRÃO
Fonte: Portal de Francisco Beltrão. Visitado em: 24/11/2013
FIGURA 5: EXEMPLO DE DETALHAMENTO DE DESPESA REALIZADO PELA
PREFEITURA MUNICIPAL DE CASTRO
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Fonte: Portal de Francisco Beltrão. Visitado em: 24/11/2013
FIGURA 6: CHAT DA PREFEITURA DE CURITIBA
Fonte: Portal da prefeitura de Curitiba. Visitado em: 15/01/2013
FIGURA 7 – DIVULGAÇÃO DOS SALÁRIOS NOMINAIS EM CURITIBA
73
Fonte: Portal da prefeitura de Curitiba. Visitado em: 15/01/2013
FIGURA 8 – DETALHAMENTO DAS DESPESAS EM LONDRINA
Fonte: Portal da prefeitura de Londrina. Visitado em: 15/01/2013
