Impactos Do Novo Marco Legal Na Gestao Da Educacao Municipal

Est. Aval. Educ., So Paulo, v. 22, n. 48, p. 159-182, jan./abr. 2011 159

* Professor da Universidade de Pernambuco Campus Garanhuns, vinculado ao Ncleo de Estudos e Pesquisas em Polticas Pblicas para a Educao: avaliao, planejamento e gesto educacional ([email protected]).

Impactos do novo marco legal brasileiro na gesto da

educao municipal

EDSON FRANCISCO DE ANDRADE*

RESUMOO artigo discute os impactos do novo marco legal brasileiro no que concerne mudana do paradigma de gesto da educao municipal. Inicialmente, rememoramos os avanos e a perplexidade quanto ao movimento de reinstituio da democracia no Brasil. Na sequncia, discutimos o advento do novo marco legal e seus impactos na gesto da educao municipal, sobretudo o signi cado da criao do sistema de ensino no mbito do poder local. Por m, destacamos a necessidade de contrapartidas dos municpios quanto ao planejamento de suas polticas educacionais, em face das novas responsabilidades legais. Palavras-chave: Administrao da educao, Ensino municipal, Polticas educacionais.

RESUMENEl artculo discute los impactos del nuevo marco legal brasileo en lo que se re ere a los cambios del paradigma de gestin de la educacin municipal. Inicialmente, recordamos los avances y la perplejidad en relacin al movimiento de restitucin de la democracia en Brasil. A continuacin, discutimos el advenimiento del nuevo marco legal y sus impactos en la gestin de la educacin municipal, en especial el signi cado de la creacin del sistema de enseanza en el mbito del

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poder local. Por ltimo, destacamos la necesidad de contrapartidas de los municipios para la plani cacin de sus polticas educativas, frente a las nuevas responsabilidades legales. Palabras clave: Administracin de la educacin, Enseanza municipal, polticas educativas.

ABSTRACT" is article discusses the impacts of Brazils new law regarding the change of the management paradigm of municipal education. Initially, we recall the progress and perplexity resulting from the movement of re-establishing democracy in Brazil. Next, we discuss the advent of the new legal framework and its impact on the management of municipal education, especially the signi cance of the creation of a local education system. Finally, we stress the necessity for municipalities to play their role regarding the planning of their educational policies in light of their new legal responsibilities.

Keywords: Education management, Municipal teaching system, Educational policies.


VINTE ANOS DA CONSTITUIO FEDERATIVA DO BRASIL: AVANOS E PERPLEXIDADES

Aps longos anos em que o regime militar impunha irrestrita centralizao do poder, uma nova pgina da histria democrtica brasileira comeou a ser escrita, advento que marcara os anos 1980 por meio dos diversos movimentos literrios e poltico-sociais, que pretendiam trazer luz a efervescncia dos segmentos da sociedade civil que reclamavam maior participao na vida poltica do pas. im-perativo reconhecermos que o objetivo da ditadura militar de cercear os espaos de atuao da sociedade civil, reprimindo duramente qualquer tipo de mobilizao dos cidados no sentido de contrapor a ordem imposta pelos generais-presidentes, insti-gou, na realidade, a organizao de uma sociedade muito mais determinada para a interveno nos espaos pblicos do que aquela que foi rendida pelo golpe de 1964. Como observa Coutinho (1992, p. 48),

o Brasil emergiu do longo perodo ditatorial iniciado em 1964 com uma socie-

dade civil complexa e articulada. Malgrado todas as tentativas (muitas vezes

exitosas) de reprimir e/ou neutralizar essa sociedade civil, a ditadura militar no

foi capaz de inverter uma tendncia que se con gurou como dominante, pelo

menos desde os anos 1930, re ro-me tendncia de ocidentalizao de nossa

sociedade, ou seja, continuao de uma relao equilibrada entre Estado e so-

ciedade civil, que supera a antiga situao oriental onde o Estado era tudo e a

sociedade civil primitiva e gelatinosa.

O interesse pela ampla e de nitiva interveno na mquina estatal parecia estar impregnado nos ideais dos sindicatos, das associaes, das organizaes partidrias, bem como dos pro ssionais ligados s mais diversas instituies so-ciais. Com efeito, toda essa crescente mobilizao social re etia a urgncia pela reconstruo das instituies democrticas, drasticamente sufocadas pelo golpe militar de 1964.

No contexto dos grandes movimentos da dcada de 1980, merecem nfase par-ticular: a congruncia de foras polticas para a reinstituio do regime poltico de-mocrtico tornando-se emblemtica pelo movimento das Diretas J, assim como a formulao e reformulao de leis de abrangncia nacional1. As atenes estavam fortemente voltadas para a reestruturao do marco legal, tendo como justi cativa, para tanto, a necessidade de uma nova Constituio Federal que fundasse os prin-

1 A promulgao da Constituio Federal de 1988 constitui parte signi cativa do construto das condies objetivas para o exerccio dos princpios democrticos.


cpios democrticos, concernentes realidade histrica brasileira contempornea, assim como leis espec cas de validade nacional, focando as nuances conjunturais de setores como Educao, Defesa Social, Meio Ambiente, entre outras.

Destaca-se, nesse contexto, uma maior articulao dos trabalhadores que, em detrimento da represso militar, comearam paulatinamente a articular suas foras, fato que explica as consideraes de Coutinho (1992) quando a rma que emergi-mos da ditadura como uma sociedade do tipo ocidental. Ou seja, uma sociedade civil que passa a lutar por uma relao equilibrada com o Estado. Interessa-nos, sobremaneira, a postura que essa sociedade articulada e plural emergida dos anos de centralizao do poder ir desenvolver na grande tarefa de redemocratizao do Brasil. Atores sociais e intrpretes, no prprio calor da hora, se aperceberam que ha-via algo de novo emergindo na histria social do pas, cujo signi cado, no entanto, era difcil de ser imediatamente captado (Sader, 1988, p. 26).

Fica evidente, nessa conjuntura, que o anseio pela redemocratizao no se res-tringe ao movimento de reinstituio do parlamento como representao do desejo da maioria. Na realidade, o grande desa o fortalecer a democracia em seu prin-cipal locus a sociedade (nas suas diversas formas de organizao). A mobilizao civil para a criao de novas instncias de participao demonstra o reconhecimento de que o processo de democratizao implica a ao colegiada, tendo em vista a defesa do bem comum por meio da interveno nos espaos pblicos. O propsito era justamente construir as bases para uma sociedade forte, capaz de interferir nas decises estatais.

O iderio de atuao dos movimentos sociais que emerge dos anos 1980 pressu-pe a participao dos sujeitos no espao pblico como interlocutores entre o Estado e a sociedade civil. Isso signi ca que o grande desa o a ser superado no se trata de assumir as responsabilidades do Estado, mas, sobretudo, de participar do processo de construo de normas e procedimentos que vo nortear o jogo democrtico, do qual todos os sujeitos sociais demonstravam estar sequiosos por participao.

OS PRINCPIOS DEMOCRTICOS NA GESTO PBLICA NO CONTEXTO DOS ANOS 1990

Conforme enfatizamos, as dcadas de 1970 e 1980 marcaram a histria recente do Brasil pelas lutas em favor do fortalecimento dos organismos da sociedade civil no sentido de ampliar o cnone democrtico para alm da instituio do parlamen-to. Tratava-se de colocar em evidncia a qualidade de atuao de sujeitos dispostos a participar do planejamento e intervir nas decises, constituindo uma relao que


expressava, substantivamente, o iderio de descentralizao no que diz respeito capacidade de interferir politicamente nas instncias deliberativas do Estado.

Mesmo reconhecendo a importncia dos fatos ocorridos durante os governos de Fernando Collor de Mello e, logo depois, de Itamar Franco, evidenciaremos o perodo dos governos Fernando Henrique Cardoso, em face de esse ter sido um go-verno que claramente exps um modelo de ao estatal bastante divergente daquele que ganhara fora nos anos 1980.

No que concerne ao nosso interesse de estudo, chamamos a ateno para o fato que, durante os anos 1990, o discurso da democratizao na gesto perpassado por expresses que buscam revelar a urgncia de se instaurar critrios de excelncia, de e ccia e e cincia, de competitividade e de outros aspectos do campo da racio-nalidade econmica.

Quando estvamos tratando da relao entre a sociedade civil e o Estado, ressaltan-do as contribuies populares da dcada anterior, falvamos da possibilidade de sepultar o Estado do tipo monoltico que a ditadura defendia e aderir a uma outra lgica de ao estatal. Assim, estvamos dizendo, consequentemente, que no se trata de um Estado qualquer, mas de um Estado democrtico (Casassus, 1995, p. 52). Faz-se, ento, necessrio esclarecer que a dinmica de avaliao educacional do perodo dos governos Fernando Henrique Cardoso exige que faamos as devidas consideraes sobre o tipo de Estado que pretendia se rmar naquela conjuntura histrica. Na realidade,

trata-se de um Estado altamente intervencionista: legislador, julgador, contro-

lador da pauta da mdia e que pressiona, atravs de meios questionveis, parla-

mentares e meios de comunicao (...) Estado interventor: que deixa todos os

preos serem regulados pelo mercado, menos o preo da fora de trabalho: o

salrio mnimo rigidamente controlado pelo governo. Estado que intervm

para reprimir movimentos de trabalhadores; para mudar a constituio, para

suprimir ou reduzir direitos trabalhistas ! exibilizao da CLT (...). Em suma,

para cumprir seu objetivo central colocar a economia do pas a servio do

capital nacional e internacional o Estado intervm pesadamente. (Lesbaupin;

Mineiro, 2002, p. 74-75)

Percebe-se que os fatos revelam que o governo Fernando Henrique Cardoso inaugura uma nova relao com a sociedade civil. O Estado dos anos 1990 preten-dia ser muito, mas para isso no poderia ser tudo. Nesse cenrio os personagens que haviam entrado em cena na dcada anterior passam a ocupar outro papel. O interes-sante que sua participao constitui pea fundamental dentro do projeto estatal.


Para o cumprimento dessa perspectiva, o governo apresenta uma nova lgica de ao, como observa Azevedo (2002), na qual transfere parte substancial de suas responsabilidades aos nveis de administrao municipal e estadual, garantindo por meio de programas federais o repasse de recursos nanceiros direto s escolas, as-sumindo, assim, o modelo gerencial de administrao das instituies pblicas, em justi cativa de que o problema no de escassez de recursos e sim de administrao.

Fica evidente, nessa nova agenda estatal, que a concepo de participao da sociedade civil no mais aquela que pressupe a interveno na proposio das polticas, mas sim a de provedora de servios. Na realidade, o Estado delegou parte das suas responsabilidades sociais ao terceiro setor, descentralizando a gesto, mas centralizando a deciso poltica. Em alguns casos, a relao construda com as ins-tituies pblicas to forte que atingiu um nvel de dependncia que as torna mais parte do Estado do que da sociedade civil (Lima, 2004, p. 11).

Desta feita, so as formas de exerccio da participao no espao pblico que devem desperta maior ateno. O carter de descentralizao que pressupe a inter-veno dos sujeitos sociais como garantia da materializao dos princpios da gesto escolar e educacional democrtica exige uma postura de embate a esse modelo ge-rencial, fato que reclama o envolvimento das instncias de participao, no apenas no interior de sua prpria estrutura, mas, sobretudo, na relao com as demais instncias do sistema de ensino.

Faz-se importante mencionar que ao conceber a possibilidade da atuao dos sujeitos coletivos nos espaos pblicos, aqui sendo particularizado o campo educa-cional, estamos, ao mesmo tempo, enfatizando a necessidade de se romper com a lgica de uma participao planejada e regulada pelo Estado. O modelo de admi-nistrao estatal que o governo Fernando Henrique Cardoso imps pautava-se na difuso de um sentimento de democratizao que impunha escola um dilogo restrito a decidir sobre os mecanismos que melhor atendessem ao imposto pelo sis-tema, sendo essas iniciativas asseveradas como autonomia local de decidir conforme sua realidade particular.

Portanto, o enfoque na relao da escola com as demais instncias do sistema pre-cisa levar em conta a considerao do carter propositivo que a unidade de ensino, por intermdio de seu colegiado, deve assumir em relao s decises a serem implementa-das no sistema. Isso signi ca a necessidade de se re etir sobre as condies em que os consensos so construdos entre as instncias, assim como em que medida os dissensos que emanam dos diversos grupos sociais interferem no direcionamento das decises, como forma de se fazer valer os princpios da gesto educacional democrtica.


IMPACTOS DA REDEMOCRATIZAO NO CONTEXTO EDUCACIONALO grande anseio por um novo paradigma de gesto educacional, pautado na par-

ticipao e consubstanciado pelo exerccio da autonomia dos segmentos que atuam nas instncias do sistema de ensino decorrente da mobilizao popular, j apre-sentada neste trabalho. Tal postura poltica surtiu efeito, sobretudo na in uncia exercida junto ao Congresso Nacional, resultando na promulgao da Constituio Federal de 1988, especialmente no que se refere ao Captulo III Da Educao, da Cultura e do Desporto, preconizando, em seu art. 206, que o ensino ser mi-nistrado com base em sete princpios. Entre eles, destacamos o princpio da gesto democrtica do ensino pblico na forma da lei (Inciso VI).

A relevncia desse dispositivo legal, institudo na lei mais importante do pas, reside no fato de que sua repercusso passou a ser notvel em outras leis mais espec-! cas e de espectro territorial mais restrito. Contudo, ainda referindo-se ao contexto da legislao de mbito nacional, enfatizaremos, a seguir, a grande contribuio da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB/962, mesmo j reconhe-cendo que o longo trmite (1988-1996), durante os oito anos de reformulaes, supresses e acrscimos na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, tenha mo-di! cado drasticamente o projeto original defendido pelos educadores e todos os que se engajaram desde a primeira hora na defesa da educao pblica.

Assim, a LDB/96 preceitua, em seu art. 3, o tambm disposto no art. 206 da Constituio Federal, com o destaque para a incumbncia dos sistemas munici-pais de ensino, dispondo como um dos princpios e ! ns da educao nacional a gesto democrtica do ensino pblico na forma da lei e da legislao dos sistemas de ensino. Como tambm, em seu artigo 14, a LDB/96 assin-la para os meios em que a democratizao da gesto educacional deve pautar-se, a! rmando que os sistemas de ensino de! niro as normas da gesto democrtica do ensino pblico na educao bsica, de acordo com suas peculiaridades e conforme os seguintes princpios:

I Participao dos pro! ssionais da educao na elaborao do Projeto Pedag-gico da escola;

2 Um exemplo de lei espec! ca, cuja publicao expressa bem os movimentos da dcada de 1980, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional n 9.394/96. Ferreira (2003, 78) ressalta que A LDB embora pesem os seus limites recondicionantes, a expresso das lutas efetivadas entre as diversas foras sociais e, dessa forma, apresenta-se como um balizador para as polticas educacionais no pas e, consequentemente, para as polticas de democratizao da escola e da gesto escolar.


II Participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.

Consideremos o construto disposto no novo marco legal como um fundamento do processo de democratizao do pas para a construo de um novo paradigma de gesto educacional, no qual a perspectiva de fortalecimento da autonomia da escola constitui o principal vis que deve orientar as relaes no interior do sistema de ensino. A importncia do novo marco legal reside, sobretudo, no reconhecimento de que um regime democrtico precisa amparar-se em condies objetivas claras e vlidas para todos os partcipes das relaes que sero estabelecidas.

concebvel que aceitemos a considerao de que o movimento em defesa da de-mocratizao da gesto educacional esteve sempre atento urgncia das mudanas das prticas exercidas pelos dirigentes escolares, sobretudo no que trata da exign-cia de uma postura do gestor para alm de suas responsabilidades administrativas, ressaltando, sobremaneira, o pedaggico como atribuio essencial de sua funo. A esse respeito, observa-se que no apenas a postura de atuao do gestor, mas tam-bm, as relaes interpessoais entre os sujeitos envolvidos com o ato educativo; a discusso sobre os mtodos e estratgias de ensino; a reformulao da estrutura cur-ricular da educao nacional so alguns dos elementos reconhecidos como inerentes instituio do regime democrtico no Brasil, quando nos referimos especialmente aos trabalhos desenvolvidos no mbito educacional.

Segundo Gadotti (1997), a gesto democrtica deve ser impregnada na atmos-fera que se respira na escola, na circulao das informaes, na diviso dos traba-lhos, no estabelecimento do calendrio, na distribuio e organizao das aulas, na formao de grupos de trabalho e na capacitao dos recursos humanos. Nesse sentido, os princpios da autonomia e da participao na escola, to enfticos quan-do nos referimos temtica da gesto democrtica, no signi ca apenas elencar as condies objetivas para a vivncia do regime democrtico num documento escrito, necessrio sentir a presena em todos os movimentos da escola.

O que Gadotti (1997) chama a ateno diz respeito re exo sobre o que fa-zemos com as regras do jogo e, sobretudo, quem participa da formulao e refor-mulao dessas regras. O que estamos a rmando que a contribuio de Bobbio (1986), com sua concepo procedimental de democracia, vlida para o debate que estamos desenvolvendo. Todavia, deve-se ter como horizonte no apenas conhe-cer e saber aplicar as normas que balizam o regime democrtico. Estamos igualmen-te interessados em discutir as possibilidades da participao ampliada dos sujeitos que necessariamente devem estar tambm habilitados a corroborar com o processo


contnuo de reviso das regras do jogo democrtico. Pretende-se, na realidade, uma discusso mais ampla na qual o uxo do poder imposto autoritariamente na direo descendente (que desce, decrescente) precisa ser posto em situao de embate, em que se procura pr em evidncia a possibilidade crescente do exerccio do poder no espao pblico em direo ascendente (que sobe, se eleva).

Entendemos que o processo de democratizao da gesto educacional no pode se pautar por outra premissa seno a do trabalho enftico na defesa da direo as-cendente do exerccio do poder, fato que exige a garantia de condies para que os indivduos possam sentir-se responsveis pela proposio, no apenas pela execuo de tarefas; pela prtica do dissenso como expresso de compromisso com a de nio das normas e medidas em prol do coletivo, no apenas assevera consensos sem que as discusses tenham acontecido.

A esse respeito, consideramos pertinente a assertiva de Bobbio (1986, p. 55),

como uma expresso sinttica pode-se dizer que, se hoje se pode falar de pro-

cesso de redemocratizao, ele consiste no tanto, como erroneamente muitas

vezes se diz na passagem da democracia representativa para a democracia direta

quanto na passagem da democracia poltica em sentido estrito para a democracia

social, ou melhor, consiste na extenso do poder ascendente, que at agora ha-

via ocupado quase exclusivamente o campo da grande sociedade poltica (e das

pequenas, minsculas, em geral politicamente irrelevantes associaes volunt-

rias), para o campo da sociedade civil nas suas vrias articulaes institucionais.

Na verdade, o processo de reconquista da democracia exigia uma extenso para alm dos limites do Estado, ou seja, a sociedade, especialmente as suas instituies sociais, precisava tambm se redemocratizar. Como considera Bobbio (1986, p. 55),

uma coisa a democratizao do Estado (ocorrida com a instituio dos par-

lamentos), outra coisa a democratizao da sociedade, donde se conclui que

pode muito bem existir um Estado democrtico numa sociedade em que a maior

parte das suas instituies da famlia escola, da empresa gesto dos servios

pblicos no so governadas democraticamente.

Pode-se a rmar que no embate pela democratizao da sociedade h sujeitos que procuram exprimir seus dissensos como defesa de seu direito contestao, mas tambm pela conscincia de que, na democracia, o consenso unnime , com pou-cas excees, expresso de manipulao. O questionamento o que fazemos dos dissentneos? parece inevitvel quando nos propomos a discutir o processo de de-


mocratizao da sociedade, sobretudo no que se refere relevncia da participao popular na administrao pblica, partindo-se do pressuposto de que a interveno no espao pblico est, em larga dimenso, atrelada ao ato de coragem dos sujeitos sociais de externar seus dissensos.

Conceber os dissensos como condio inerente prtica dialogal nos espaos pblicos constitui o grande desa o a ser enfrentado pelo sujeito envolvido com a democratizao durante todo o processo de elaborao e implementao das polti-cas educacionais. Nessa lgica, os dissentneos expressam o que mais natural nas relaes sociais, ou seja, que os sujeitos da ao coletiva veem os fatos por ticas di-ferentes e, assim, manifestam suas opinies com base em convices que coincidem ou no com as defendidas pelos outros.

Portanto, conceber efetivamente a participao de sujeitos populares no espao pblico pressupe cham-los a um dilogo luz dos princpios democrticos e estar disposto a considerar os pontos de vista desses diferentes sujeitos num mesmo plano de relevncia. Faz-se, ento, pertinente a considerao de Bobbio (1986, p. 62) quando elabora questionamentos sobre a validade dos consensos unnimes, ao indagar:

que valor tem o consenso onde o dissenso proibido? Onde no existe ao entre

consenso e dissenso, onde o consenso obrigatrio e at mesmo premiado, e

onde o dissenso no apenas proibido, mas tambm punido?; ainda consenso

ou pura e simples aceitao passiva do comando do mais forte?; se o consenso

no livre que diferena existe entre o consenso e a obedincia ao superior tal

qual prescrita por todos os ordenamentos hierrquicos?

Essas indagaes do autor nos remetem re exo sobre a qualidade da partici-pao nos conselhos de educao, assim como quais as suas in uncias nas decises adotadas pelo sistema de ensino. A preocupao com a forma em que o consenso construdo entre as instncias de participao da gesto educacional diz respei-to no apenas anlise da garantia dos espaos de discusso, mas, sobretudo, ao contedo que compe a pauta dos debates. Isso signi ca dizer que a proibio da manifestao de dissensos pode ser tambm decorrente da ausncia de discusso de determinados temas, ou ainda quando as questes discutidas no corroboram com a de nio das polticas, cando to-somente no plano da escolha de mecanismos de execuo de tarefas na escola.

Segundo Paro (2003, p. 50),

o que se observa que o discurso da participao, quer entre polticos e adminis-

tradores da cpula do sistema do ensino, quer entre o pessoal escolar e a direo,


est muito marcado por uma concepo de participao fortemente atrelada ao

momento da execuo. Esses indivduos, pertencentes aos diferentes segmentos

do sistema educacional, querem a participao da comunidade em tudo, mas,

quando se trata de participar nas decises, no aceitam.

Pode-se dizer que a discusso do processo de democratizao deve incluir a rea rmao de que participar do processo de deciso na gesto escolar e educacional requer a qualidade de interveno dos sujeitos em nvel de negociao das normas e medidas a serem implementadas, contemplando, necessariamente, o direito ao questionamento sobre o qu, o como e o para qu ao discutirem coletivamente as propostas. Diante disso, o dilogo constitui o mecanismo mais plausvel, mas o ato de dialogar pressupe a condio de negociao com os que pensam diferente de ns, e isso no signi ca impor aos outros nossas convices da verdade. preciso, na verdade, oportunizar ambientes de discusses saudveis, em que cada partcipe perceba sua importncia a partir do tratamento respeitoso durante a deciso compartilhada.

O NOVO DESENHO DA GESTO EDUCACIONAL NO MBITO DO PODER LOCAL

A Constituio Federal de 1988, ao prescrever no Art. 22, inciso XXIV, que compete Unio legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional; que compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre educao, cultura, ensino e desporto (Art. 24, inciso IX); e que competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia (Art. 23, inciso V), rma a exigncia de que cada ente fede-rativo, ao instituir suas normas prprias sobre educao, atente para a observncia dos princpios que regem a organizao da educao nacional; portanto, requer a necessria articulao para que o princpio da autonomia que resguarda a atuao das trs esferas de poder no prescinda da unidade nacional.

Diante desse cenrio, o interesse dos pesquisadores em investigar os novos de-sa os da gesto da educao no mbito do poder local tem sido demonstrado pela diversidade de aspectos estudados, abordando, essencialmente, o papel do conselho escolar no processo de democratizao da gesto educacional (Andrade, 2007); a poltica de nanciamento da educao e seus efeitos no pacto federativo (Abraho, 2005; Castro 2007; Pinto, 2007); Federalismo e relaes intergovernamentais no Brasil (Carneiro, 2002; Arretche, 2002); a gesto poltica dos sistemas pblicos no


contexto da reforma do Estado e da municipalizao do ensino no Brasil (Souza; Faria, 2004; Arelaro, 2007; Capanema, 2004; Bittar; Oliveira, 2004); Dilemas da reforma municipal no Brasil (Santos Junior, 2001); O desa o da ampliao do espa-o de participao na gesto da educao pblica (Teixeira, 2004; Lerclerc, 2002) e as relaes entre sistemas de ensino e planos de educao no mbito dos municpios (Saviani, 1999), entre outros.

A leitura dos trabalhos que tratam das temticas acima permite inferir o reco-nhecimento do processo de fortalecimento do poder local, sobretudo no que diz respeito s novas atribuies das municipalidades no campo da gesto da educao, fato que tem sido retratado em conjunto com o debate sobre a descentralizao administrativa dos servios essenciais do Estado, instigando importantes mudanas no mbito do nanciamento e da consecuo dos mecanismos de proposio, im-plementao e acompanhamento das polticas educacionais.

Os novos dispositivos constitucionais (Art. 211 da CF de 1988 e Art. 8 da LDB/96) preconizam, expressamente, o Regime de Colaborao entre os sistemas de ensino, o que se infere a possibilidade de decises compartilhadas entre os entes federados, concebendo-os como iguais e autnomos entre si. O municpio pode decidir entre as trs possibilidades previstas na LDB-96, quais sejam: a) instituir o prprio sistema de ensino; b) integrar-se ao sistema estadual de ensino; c) compor com o Estado, no mbito de seu territrio, um sistema nico de educao bsica. Nesse sentido, compreendemos, assim como Sarmento (2005), que a criao dos sistemas municipais de ensino pode ser entendida como a opo do municpio em assumir a autonomia em relao poltica educacional, tendo como pressuposto a participao de setores das comunidades nos Conselhos Municipais de Educao.

No obstante, os estudos sobre a gesto dos sistemas de ensino indicam que o rumo dado apropriao das possibilidades de descentralizao das polticas edu-cacionais no mbito do poder local ainda se confronta com obstculos de carter histrico, poltico e cultural (Capanema, 2004; Otranto, 2006; Krawczyk, 1999). Isso signi ca que h dimenses a serem analisadas no contexto poltico-social em que cada sistema municipal de ensino est inserido.

oportuno realar que o papel que se reclama do sistema de ensino quanto sua incumbncia de interferir na realidade social, numa perspectiva de operar meios que promovam sua transformao, se insere no conjunto do movimento de redemocra-tizao do Pas, por meio do qual o ideal da participao social no espao pblico apresentado e defendido como principal bandeira. Com efeito, com base nessa conjuntura que a ateno educao municipal, em conformidade com a noo de


sistema que estamos aqui nos referindo, comea a ser concebida paulatinamente. O processo nessa direo viabilizao por intermdio do movimento de criao dos Conselhos Municipais de Educao, mesmo antes de uma legislao espec ca, uma vez que esta matria apenas contemplada no novo marco legal dos anos 1980/90.

a partir do advento dessa nova legislao que passa a vigorar na educao bra-sileira que dedicamos maior ateno neste estudo. Assim, cabe uma meno inicial ao fato de que o surgimento do Sistema Municipal de Ensino (SME) aparece numa conjuntura em que o Municpio ganha fora e expresso autnoma do ponto de vista geopoltico. Portanto o SME, apesar de ter sido engendrado em conjunto com a criao dos demais espaos de participao, conforme j nos referimos, somente no momento em que o Municpio ascende ao nvel de ente federado autnomo que o iderio de sistema ganha possibilidade de concretude no mbito municipal3.

A a rmao poltica dos municpios brasileiros enquanto entes federados legi-timamente revestidos de poder para legislar sobre a educao bsica mais bem explicitada pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao n 9.394/96, que estabelece caracterizao para os nveis em que os sistemas sero organizados (Federal, Estadual e Municipal), alm de reconhecer o papel dos sistemas de ensino como mecanismo para assegurar s unidades escolares pblicas de educao bsica, em cada mbito administrativo, progressivos graus de autonomia pedaggica e administrativa e de gesto nanceira (Art. 15). Quanto ao que se compreende tecnicamente por Sistema Municipal de Ensino, a LDB/96 (Art. 18), especi ca que sua abrangncia inclui: a) as instituies do ensino fundamental, mdio e de educao infantil mantidas pelo poder pblico municipal; b) as instituies de educao infantil, criadas e mantidas pela iniciativa privada; e c) os rgos municipais de educao.

No obstante, o espectro poltico que o SME engloba contempla dimenses concernentes aos mecanismos de operao dos objetivos que justi cam o carter de intencionalidade e de ao articulada com que se vincula o funcionamento sis-tmico. Sari e Kirst (1997, p. 12) explicam essa dimenso do SME, destacando que o Estado, ao requerer que o Municpio comprove a aplicao mnima de 25% de sua receita de impostos, a existncia e funcionamento de Plano de Carreira do Magistrio e de Conselho Municipal de Educao, alm de Plano Municipal de

3 Lesbaupin (2000, p. 7), baseando-se em estudos sobre os novos desa os do poder local na atual conjuntura de globalizao, reconhece as iniciativas exitosas em algumas municipalida-des quanto ao potencial de democratizao do poder pblico, ao colocar em evidncia que al-guns governos municipais tm conseguido reverter em seus municpios o processo de excluso promovendo a incluso de setores sociais desfavorecidos.


Educao, pressupe uma organizao do ensino estruturada e com grau elevado de autonomia.

Esta assertiva salienta o plano das atribuies dos SMEs, fato que transcende a estrita descrio da lei quando trata dos componentes de cada jurisdio adminis-trativa em que os sistemas de ensino esto vinculados. O que se busca pr em relevo, quanto se trata da dimenso poltico-funcional de cada sistema, a especi cidade com que cada um dos entes federados mobiliza suas foras, mediante instncias legitimamente estabelecidas, com o propsito de atender as demandas por polticas educacionais nos diversos mbitos de prioridade. A perspectiva de ao articulada dos SMEs tem sua de nio explicitada a partir da consecuo dos planos educa-cionais e da criao de mecanismos que desenvolvam o acompanhamento de sua implantao no contorno da educao municipal. Percebe-se que o atendimento, no que se refere aos progressivos graus de autonomia com que os sistemas de ensino esto incumbidos de garantir s escolas, est, consideravelmente, subordinado ao nvel de organizao de cada sistema, tomando como referncia a legitimidade de suas instncias quanto ao exerccio do planejamento, direo, comunicao e controle social de suas aes.

DESAFIOS E POSSIBILIDADES DA PARTICIPAO NA GESTO DO SMEA criao do SME constitui um indicativo de descentralizao na gesto da

educao, inspirada no iderio da deciso compartilhada no espao pblico em que o acordo passa a ser concebido como resultante da mediao de con" itos; por con-seguinte, a exteriorizao dos dissensos reconhecida enquanto premissa inexorvel no processo de proposio, execuo e avaliao das polticas educacionais.

Faz-se importante realar que a constituio de um sistema de ensino pressupe, portanto, a pluralidade de concepes ideolgicas que implcita ou explicitamente guardam interesses pela disputa do poder. Nesse sentido, pertinente a posio de Gomes (2002), quando chama a ateno para a lgica de funcionamento sistmico, referindo-se educao superior com o argumento de que os elementos e institui-es que constituem um sistema so postos a operar conjuntamente a partir dos marcos legais, das polticas em cursos estabelecidas pelo atual grupo no poder e tambm em funo dos interesses institucionais e dos grupos que mobilizam inte-resses particulares e/ou projetos sociais (p. 277-278).

Pode-se considerar que a opo do Municpio por instituir seu sistema prprio de ensino, quando associada possibilidade do poder local assumir sua autonomia em relao poltica educacional, pressupe uma rearticulao entre as instncias


sociais que compartilham dos processos educativos no Municpio (secretaria de educao, sindicatos, conselhos escolares, associao de moradores, universidades, entre outras), na perspectiva de que os mecanismos de interlocuo da participao social, nessa esfera de poder federado, possam constituir-se legitimamente como espao de mediao discursiva, em face da mobilizao de interesses particulares e/ou projetos sociais, tanto pelos representantes institucionais quanto pelos diferen-tes grupos que disputam o exerccio do poder no campo educacional.

A possibilidade da participao social em nvel de compartilhamento das decises polticas assumidas pelo sistema de ensino perpassa desa os que, num pri-meiro momento, reclama a capacidade de articulao dos organismos da sociedade civil no que diz respeito ao fortalecimento de sua representao nas instncias de participao democrtica, em seguida, faz-se necessrio investir em formao dos representantes, na expectativa de que os anseios do conjunto de seus pares sejam competentemente defendidos nos momentos de disputa, em que se constatam in-teresses concorrentes entre os grupos que pleiteiam fazer prevalecer seus projetos, utilizando-se, inclusive, de rituais de gesto colegiada.

Em razo desse entendimento, a composio dos conselhos de educao tradi-cionalmente levou a efeito, como critrios de escolha dos conselheiros, a disposio poltica dos sujeitos em mediar a comunicao, mas, especialmente, a capacidade intelectual desses indivduos (notrio saber) para o cumprimento das funes que lhes so atribudas. Tais prerrogativas so apontadas como mecanismo de viabili-zao de maior participao do executivo no conselho e, sobretudo, na escolha dos conselheiros que deveriam ser aclamados por intermdio de sufrgio de seus pares. Este ltimo pressuposto parece ter sido contemplado no advento do novo marco le-gal (CF, 1988; LDB, 1996), ao revestir os conselhos de uma nova feio, referenda-da pelo iderio de articulao da participao cidad na gesto dos sistemas de ensino. apropriado considerar que,

sob a gide desse novo papel, o critrio da representatividade social passou a

ser considerado como relevante para a indicao de conselheiros. No entanto, a

com plexidade das decises dos conselhos requer conhecimentos relativos for-

mulao de polticas educacionais, de normas e de processos pedaggicos. A

combinao de critrios, do saber e da representatividade social, na escolha dos

conselheiros, passou a ser requerida para a composio dos conselhos. No crit-

rio do saber, no pode ser desconsiderada a dimenso da pluralidade dos saberes,

tanto o acadmico quanto o das vivncias pessoais e sociais. (Brasil, 2006, p. 46)


Observa-se que os desa os e as possibilidades da participao no interior dos sistemas de ensino esto imbricados com o movimento de materializao da funo de articulao dos conselhos de educao, no que concerne mediao da voz da sociedade aos encaminhar suas aspiraes aos setores do Estado governista. H de se convir que a combinao dos critrios saber e representatividade social na escolha dos conselheiros constitui prerrogativa pertinente investidura na funo. No obs-tante, faz-se importante destacar que o saber dos sujeitos sociais engajados nos colegiados deve ser concebido num processo de construo contnua, considerando-se, neste caso, os saberes da experincia que guardam coerncia e relevncia com o campo educacional, alm do que os saberes pedaggicos, muitas vezes requeridos como base na discusso de questes tcnicas da educao, devem ser contemplados no processo sistemtico de formao dos conselheiros.

A nfase atribuda no marco legal, a respeito do critrio de representativida-de em que os sujeitos so aclamados em funo de sua insero social, reclama, por sua vez, ressonncia pragmtica na atuao dos conselhos de educao, tendo por perspectiva o incremento da agenda sistemtica de trabalho, contemplando, de forma mais intensa, atribuies, como: a) sensibilizao do poder pblico quanto responsabilidade de garantir equidade no processo de melhoria da qualidade da educao por meio do tratamento diferenciado das disparidades que se apresentam no cenrio educacional; e b) realizao de alianas e cooperao interinstitucional com as instncias de participao, legitimamente institudas no sistema de ensino, com o propsito de efetivar mecanismos de descentralizao do poder decisrio, avanando-se, por conseguinte, no fortalecimento da interlocuo entre a sociedade e o poder pblico, especialmente na dinmica que envolve a formulao, implanta-o, acompanhamento e avaliao da poltica educacional.

Este desenho de ao dos conselhos de educao que atuam em nvel de sistema de ensino pressupe a transcendncia do exerccio de atribuies como emisso de alvar de funcionamento, reconhecimento e/ou credenciamento de instituies educacionais, assim como a realizao de sindicncias, solicitao de esclarecimentos dos responsveis e formalizao de denncias aos rgos competentes ao constatar irregularidades. Tais servios correspondem s funes consultiva, normativa e scalizadora que certamente constituem parte substantiva de suas prerrogativas de funcionamento; no obstante, de-vem ser operadas em sinergia com as funes propositiva e mobilizadora.

Entendemos que o exerccio da funo propositiva pelos conselhos de educao exige, necessariamente, a conjugao de critrios como conhecimento tcnico e re-presentatividade social, por pressupormos sua inferncia como recurso potencializa-


dor de maior responsabilidade e compromisso coletivo com o atendimento das de-mandas por polticas de educao, incluindo-se, ainda, maior possibilidade de uma sistemtica de avaliao institucional com vistas ao encaminhamento de medidas para a promoo de melhoria do uxo e do rendimento escolar. Quanto funo mobilizadora, o que est em causa o interesse de instigar o conjunto dos segmentos sociais no acompanhamento dos servios educacionais, presumindo-se, para tanto, a reunio de esforos, tanto por parte do executivo quanto por parte da sociedade civil organizada. Desta feita, h de se convir que a mobilizao perpasse o empre-endimento de articulaes entre os pares que possuem assento nos conselho. Nesse aspecto, o que se pretende no apenas a postura altiva dos sujeitos em exigir maior agilidade dos rgos gestores quanto apresentao de respostas s requisies so-ciais para o campo educacional, mas, sobretudo, maior mobilizao dos prprios sujeitos que exercem a representao, em face do atual quadro em que se constata considervel dissociao entre a voz do representante e os anseios dos representados.

Faz-se importante considerar que o conjunto das funes apresentadas tam-bm identi$ cado como expectativa de interveno dos conselhos de educao vin-culados aos processos educativos que se desenvolvem no mbito do poder local. Tal considerao reala, com efeito, o momento de rea$ rmao dos municpios quanto materializao de seu status de ente federado, ao fazer uso de sua competncia para normatizar a poltica educacional que vigorar em seu mbito de prioridade. Esta alternativa de ao que passa a ser reconhecida das municipalidades exige o cumpri-mento de importantes passos, tendo em vista a implantao de seu sistema de en-sino. Conforme nos esclarece Saviani (1999, p.132-133), as principais providncias so: a) veri$ car a eventual necessidade de ajustes na Lei Orgnica do Municpio; b) elaborar um projeto de lei do sistema de ensino do municpio a ser aprovado pela Cmara Municipal; c) organizao ou, se j existe, reorganizao do Conselho Municipal de Educao, de acordo com o disposto na Lei do Sistema Municipal de Ensino; e d) dar cincia dessas iniciativas Secretaria Estadual de Educao e ao Conselho Estadual de Educao.

O conjunto das alteraes sugeridas por Saviani (1999) aponta para uma nova concepo de gesto da educao no mbito municipal em que se faz necessrio o ajuste da legislao, sobretudo no que concerne ao redirecionamento do papel a ser exercido pelas instncias de participao legitimamente institudas neste ente de poder federado, tendo por perspectiva a construo de mecanismos de media-o dos interesses de vrios sujeitos sociais no processo de de$ nio das polticas educacionais. A elaborao da Lei do Sistema Municipal de Ensino decorrente


de um processo legislativo que primeiramente atua na adequao da Lei Orgnica do Municpio. Uma vez instituda sob a guarda de dispositivos legais espec cos, a educao municipal passa a ser regida luz de prerrogativas estabelecidas no espao social de lutas que so empreendidas em funo dos diferentes projetos que buscam sua a rmao no campo educacional.

Percebe-se que a expectativa de funcionamento do sistema de ensino pressupe o exerccio de disputa de poder entre seus membros, fato que reclama a organiza-o ou, se j existe, reorganizao do Conselho Municipal de Educao. pertinente considerar a imprescindibilidade dessa instncia para o exerccio da autonomia no interior do sistema de ensino, uma vez que sua principal nalidade a mediao da participao social na gesto educacional, constituindo-se, substancialmente, uma alternativa ao autoritarismo que se mantm arraigado fortemente nas prti-cas gestionrias assumidas pelo gestor, mesmo aquele que ocupa o cargo e que foi escolhido por meio de mecanismos democrticos. justamente por considerar-mos essa conjuntura que entendemos, em concordncia com Cury (2004, p. 59), que uma cultura adequada nova intencionalidade, que permitiu o avano legal de muitos Conselhos produto de presso nos tempos das Constituintes Federal e Estaduais e da elaborao das Leis Orgnicas , ainda est para ser construda, inclusive mediante a presena ativa nos rgos colegiados dos sistemas. Nessa construo, exige-se uma postura de aceitao de pluralidade de concepes de modo a corroborar com a xao de prioridades e metas em conjunto com as representaes dos vrios segmentos sociais, permitindo, por conseguinte, que o executivo identi que e supra, com maior preciso e e ccia, as demandas do setor educacional.

A questo que merece ser considerada primariamente, quando se pensa num in-vestimento em benefcio da construo de uma cultura adequada nova intenciona-lidade correlata ao movimento de planejamento e implementao das polticas p-blicas, vincula-se intrinsecamente qualidade da participao nas esferas de poder deliberativo para estabelecer prioridades em conformidade com as reivindicaes da populao. Nesse sentido, um sistema municipal de ensino, concebido luz de inspiraes democrticas, precisa respaldar-se em mecanismos de participao que compreenda a diversidade de segmentos envolvidos com a educao do municpio. Trata-se de compreender a necessidade de fortalecimento da relao com instn-cias de representao social como os conselhos escolares, as associaes de bairro, assim como o movimento estudantil e suas formas de organizao no interior das unidades de ensino.


CONSIDERAES FINAISPode-se a rmar que o impacto do novo marco legal brasileiro no contexto da

gesto educacional revela alteraes substantivas, tanto no que diz respeito ao mo-vimento de construo das condies objetivas para a gesto democrtica da escola quanto abertura para a interveno dos sujeitos envolvidos com os processos edu-cativos no sentido de democratizar as regras que organizam o jogo democrtico entre as instncias que compem os sistemas de ensino.

justo considerar que a gesto democrtica, assim como foi forjada nos anos 1980, um construto que somente poder con rmar sua semntica progressista se for resultado de acordos estabelecidos a partir da pluralidade de pontos de vista dos sujeitos que participam do debate no espao pblico. Diante disso, deve-se consi-derar como processo de democratizao as relaes que comportam espaos para o dissenso. Assim, oportuno asseverar que quanto maior for a participao de sujeitos na discusso no espao pblico, menor ser a possibilidade de ostentao da concepo imutvel do poder. Quanto mais abrangentes forem os espaos de manifestao da palavra, menor ser a possibilidade de consenso unnime em torno do projeto defendido pelas instncias superiores que representam o Estado. Quanto maior for a intensidade de dilogo, menor ser a aceitao da ordem social tal qual historicamente vem se reproduzindo.

Cabe ressaltar a imprescindibilidade do bom funcionamento dos conselhos mu-nicipais de educao enquanto fator indubitvel para operacionalidade do novo pa-radigma gestionrio da educao municipal. Desta feita, alguns aspectos, como a periodi cidade das reunies, a garantia de condies favorveis ao desempenho das funes dos conselheiros, assim como das instalaes onde os conselhos funcionam, so essenciais ao carter sistmico de gesto. Em tese, a de nio de intervalos re-gulares entre as reunies do conselho municipal (frequncia quinzenal ou mensal) pressupe maior efetividade da participao social de seus membros na gesto do sistema de ensino, partindo-se do entendimento de que o ritmo sistemtico das dis-cusses condio indubitvel para a construo comunicativa do acordo quanto intencionalidade da ao educativa em nvel do sistema. Desta feita, a irregulari-dade em relao s edies de reunies do conselho indica uma sistemtica de ao com maior probabilidade de desenvolvimento de aes episdicas, quando no de carter meramente emergencial.

Uma das consequncias destacveis da reconstruo do marco legal para a ges-to da educao municipal diz respeito legitimidade das instncias de participao quanto ao exerccio do planejamento, direo, comunicao e controle social das pol-


ticas educacionais no mbito do Sistema Municipal de Ensino. Tais atribuies vin-culam-se, intrinsecamente, elaborao do Plano Municipal de Educao, devendo ser concebido luz dos princpios da gesto democrtica em que se pressupe a ao colegiada como elemento fundamental do processo de descentralizao do poder decisrio sobre quais aes governamentais sero operadas no campo educacional em consonncia com as intenes acordadas entre o executivo e os representantes dos diversos grupos sociais.

Sobre esta nova incumbncia, faz-se importante a observncia de alguns pas-sos bsicos que consideramos pertinentes nesta discusso. Em primeiro momento, destaca-se a necessidade de se proceder a uma diagnose das principais demandas educacionais. Nesta etapa, a ateno centrada naquilo que preconiza o marco legal quanto aos nveis de ensino sob prioridade do poder local para o setor da edu-cao (ensino fundamental e educao infantil), avanando-se, progressivamente, na busca pelo atendimento de modalidades consideradas relevante no espectro da educao bsica, como a educao especial, a alfabetizao e educao de jovens e adultos e o ensino mdio. Ressalta-se que a oferta dos diferentes nveis e modalida-des de ensino tem como premissa o regime de colaborao entre os entes federados, considerando-se as especi cidades de cada unidade da federao.

Para o segundo passo, enfatiza-se a exigncia de que as normas de procedimentos que nortearo a confeco do plano sejam explicitadas, no sentido de que as opes elencadas, assim como as prioridades acatadas pelo coletivo estejam resguardadas sob justi cativas plausveis. Esse elemento coaduna-se com o terceiro passo, para o qual destacamos a exigibilidade da de nio das metas a serem contempladas num cronograma que correlacione opes e prioridades com etapas a serem operadas ao longo do perodo de vigncia do plano. Trata-se de levar a efeito um conjunto de aes pautadas em intenes objetivas quanto s exigncias diagnosticadas na pri-meira fase do plano.

Na sequncia, tm-se a preocupao com a caracterizao dos recursos corres-pondentes s especi cidades de cada prioridade assumida. Este mais um elemento que deve ser discutido numa perspectiva de ao compartilhada, principalmente entre o Municpio e o Estado, sobretudo quando se refere ao provimento da infra-estrutura necessria s atividades inerentes escolarizao, como: a) adequao do nmero de escolas e de salas de aula ao quantitativo de alunos, de acordo com as exigncias de cada nvel e modalidade da educao; b) disponibilizao de material didtico em conformidade com as necessidades de cada etapa da educao; e c) contratao de pro ssionais da educao e garantia de formao continuada, respei-


tando-se a rea e/ou setor de atuao (professor, pessoal de apoio como secretrios de escola, servio geral, merendeiras etc.).

H tambm a colocao de que se faz necessrio a elaborao e difuso do ora-mento nanceiro contendo as receitas e despesas em conformidade com o desenho do plano, informao que corresponde indicao das fontes disponveis e adicio-nais que iro assegurar a viabilidade das metas e aes planejadas. Pode-se a rmar que o processo que envolve a elaborao do Plano Municipal de Educao (desde a diagnose at a apresentao do cronograma e oramento nanceiro) refora tanto a exigncia de intencionalidade e coerncia no que diz respeito correlao entre prio-ridades e capacidade de resposta s demandas educacionais, quanto a necessidade de colaborao entre os entes federativos no que concerne gesto do sistema de ensi-no, uma vez que se faz necessrio cumprir as prerrogativas dispostas na organizao da educao nacional, buscando, sobretudo, a garantia do acesso e permanncia dos alunos em todos os nveis e modalidades da educao bsica. , sobretudo, por esta razo que o carter sistmico na gesto educacional pressupe no somente a mera diviso de responsabilidades, mas tambm o acompanhamento do cumprimento das atividades de competncia de cada esfera de poder, por meio da participao dos sujeitos sociais que compartilham dos processos educativos.

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Recebido em: junho 2010Aprovado para publicao em: setembro 2010

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Impactos Do Novo Marco Legal Na Gestao Da Educacao Municipal