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instrumentos de tutelaadministrativa do meio ambiente

RFGIKAIDO PFRFIRA

Mestre em Ciências Ambientais pelaUnochapecó. Professor de UirritoAmbiental da Unochapecó. Advogado.

SllVANA Ttlft/ISHA WlVCKLUÍ

Doijlora em Direito peta Univcrsidadde [Sarrelon.i (Espanha). Professora doPrograma de Pó s-g rã d u ç ã o cm Ciênciasambientais da Unochape.có. Professor,!de Direito Ambiental da Unocíiapecó.

RFSLIMO: O presente artigo lem como objetivoiin.-ilis.ir os instrumentos de tutela administrati-va do meio ajíihiíTifr |'<?M [<.nfo, protende-Sf-1,[•m urn primeiro momonlo. discorrer sobre osurgimento, oi princípios e os objetivos da Po-litica Nacional do Meio Ambiente, bem como,;í foima de nrgani7,i<,"áo dc.i SistPmLt Nacionallio \Vio Ariiliiihní(', irnli< rindo OH H^US liígdos.tnmpclfintijí) c principais funcõíí1,. Após, buí-car-sc-à probiemalizjr acerca dos principaismeios estabelecidos pela Lei da Política Na-cional do Meio Ambiente para a consecuçãodos objetivos nela traçadas, procurando índi-< ,ír <is possibilidades r OH lirriití"' dpn^cnJridiispelo Zo!ii'íir)i(>nlc> Ambicnl.il, Av.ili.iL.iu dolmp,sc(i> Ambionl.il, Liconcijmoriio Arnbionlalo Funfío de Defesa de Direilos Difusos, para aefetivação de uma política eficaz na preven-ção e reparação dos danos causados ao meioambiente.

AKSTRACT: The presenl arlícle hás as a larget [oanalyzetlieeiivironmentadministrativetutelagemanagement. For sudi, it is intended, in a firstriiorncni, Io ilis«jursi' ou thc ^ppic^ranic', onlhe principies and on lhe objeclivos ot lheCnvironment National Politics. as well as, todiscourse on the wav the Fnvironment NationalSyslcm is or^anixi'd, iruliialinjí ith ;m'iins,compotonciis and main funclions. Aflcr lhal, ilwill be mlended ío queslion around the mamtools (hatíhe ünvironment National Politic Laxvhás ei.tablii.hed in order to adnieve the godlsthi-Tp sketched, tryin^to indu ritcthcpossibililicsrind lhe limils proscnlcd bi EnvironmenlalZoning, Environmenlal Impacl Evaluation,Envuonmenlal Licensing and National Fund otDiffuse Rights m order ío gain the effectivenessof an effentive pulitics on the prevention andon the. repairing of the dama^cs c^uscil Io lhecnvironmivit

KEVWOKIJÜ: Erivironmonl .Vaiional Politics- Ejivironrnenlal zoning - Eiivironmenialimpacl evalualion Environmentjl litensitij;- Nalional Tund of Diffuse (íights.

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T ÍJUMÁKKJ: 1. Introdução - 2. f ei da Polílica Nacional doj Meio Ambiente: hislórk.o. principieis e objetivos - 3. Ins-

trumentos de consecução dos objetivos da Lei da PolíticaNacional do Meio Ambiente: 3.1 Zonearnento ambiental;3.2. Avaliação de impacto ambiental; 3.3 Licenciamentoambiental; i.4 Fundo de Defesa dos Direitos Difusos: .S.4.1Valores recolhidos ao FDD; 3.4.2 Receitas por origem;3.4.3 Projetos em tramitarão, encaminhados, financiados edesistidos; 3.4.4 Visitas técnicas aos projetos conlemplaríos-4. Considerações finais-5. Bibliografia.

l. INTRODUÇÃO

Não obstante encontrar-se a preservação do meio ambiente pautada noprincípio da solidariedade, que exige a participação da colet ividade em suadefesa, dado seu caráter difuso e imergeracional , inegável é que ao listadoincumbe, o papel de principal responsável pela manutenção da higide2ambiental, não somente para as presentes, mas., também, para as futurasgerações

Procurando garantir ao Estado o poder normativo ambiental, a Lei 6.938,de 31.08.1981. criou a Política Nacional do Meio Ambiente e seu correspon-dente Sistema, composto de órgãos das três esferas da Administração Públicaque são responsáveis pela adoção de medidas que privilegiem a boa gover-nança da casa, ou seja, a qualidade dos bens e serviços que integram o meioambiente.

Para a realização dos objetivos indicados na citada Lei, foram conferidosaos órgãos integrantes do S1SNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente) umasérie de instrumentos administrai i vos, para que, desta forma, possam aluar naprevenção de possíveis lesões ao meio ambiente, na repressão de agressões emcurso e na reparação ou. caso esta não se apresente mais viável, na compensaçãode danos já consumados.

Dentre estes instrumentos, destacam-se, no presente artigo, três de carátereminentemente preventivo -- o Zoneamerito Ambiental, a Avaliação de ImpactoAmbiental e o Licenciamenio Ambienta l - e um de cunho reparatório - o Fundode Defesa dos Direitos Difusos

Buscando uma melhor compreensão das finalidades e dos conleudos dosinstrumentos analisados, impende, em primeiro plano, resgatar aspectos rela-tivos ao surgimento da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, bem como,indicar seus princípios, objetivos e operacionalidade, para, em seguida, aden-trar-se na análise de cada ins t i umento

Espera-se, assim, demonstrar que a legislação brasileira fornece ao Estadomodos para efeiivar a proteção do ambiente através de medidas que visem pievmire reparar a ocorrência de danos a sua higidez e, ao mesmo tempo, procura-seevidenciar as possibilidades, os problemas e os limites de cada instrumento, emfunção das características dos bens que devem tutelar

InstrumenliMs He tutela adminislr.il i v,i do meio ambiente 195

2. I_F! DA PoÜriLA NACIONA! DO jVlHO AMBIENTE: HISTÓRICO, 1'KINCÍPIOS h

OBJETIVOS

A temática ambiental com as preocupações aluais veio a tona, no Brasil,no início da década de 70, em pleno regime mil i tar , época na qual o "milagreeconômico" alimentava os sonhos dos governantes e da burguesia industrialdo país. Tanto que. em 1972, na Conferência da ONU sobre meio ambiente deKstocolrno, os representar!lês do governo brasileiro haviam se posicionado pelanecessidade de crescimento econômico, mesmo que em detrimento da quali-dade ambiental

Todavia, em função de restnções e exigências impostas por entidadesfinanciadoras estrangeiras para liberação de empréstimos monetários queviabili/.assem a operação do milagre do desenvolvimento econômico, o governomi l i t a r criou vários organismos e entidades que tinham a incumbência de geriros recursos naturais. Assim, em 1973, subordinada ao Ministério do Interior,surge a S EM A (Secretaria do Meio Ambiente)

Nessa época, alguns Estados da Federação, mais precisamente Rio de Janeiroe São Paulo, criaram órgãos para controlar a poluição e es l abe l e c ei am padrõesde emissão de efluentes que causaram a interdição de algumas fabricas impor-tantes. Estas iniciativas levaram o Governo Militar a editar o Dec.-lei 1.413,de 14.08.1975, no qual ficou estabelecida competência privativa do PoderExecutivo Eederal para determinar ou cancelar a suspensão do funcionamentode estabelecimento industrial cuja atividade fosse considerada de al to interessedo desenvolvimento e da segurança nacional.1

Lopes relaciona a edição do Decreto-lei a um incidente ocorrido nacidade de Contagem, bstado de Minas Gerais: "Tal é o caso do Decreto-leide 1975, dito 'decreto da poluição', (...). Esse decreto federal teve por origemum conflito social local, em torno do fechamento judicial de uma fábrica decimento poluente em Contagem, Minas Gerais. Após manifestações de mora-dores das vizinhanças da fabrica contra a sua poluição, com o apoio do padrflocal, e após prisões de manifestantes, por suspeita de 'subversão", ha umareação de outras autoridades - que não as do aparelho de segurança - comapoio popular velado; o prefeito instaura uma ação por 'direito de vizinhança'e o juiz fecha a fábrica sem filtros. O governo federal reage fazendo o ciiadodecrelo, monopolizando no nível federal a faculdade de fechar fábricas (quetenham uma produção considerada de interesse nacional) por razões ecoló-gicas e de poluição (...) "-

Criou-se assim, no Brasil, um quadro atípico no qual o Estado se antecipou,institucionalizando a questão atnbienial antes mesmo dela estar presente m>cotidiano dos governados, sendo a legislação, por vezes, direcionada não coma finalidade de conferir maior proteção ao meio ambiente, mas, na verdade, de

1. MÍLARL, Ldis. Dírríio do ambientei doutrina, pratica, jurisprudência, glossário-4. ed. ré v1., atual, e ampl São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 4.32.

2. LOPI'S, José Sérgio Leite. Sobre processos de "aiiibienialização" dos conflitos esobre dilemas da participação Porlu Alegre, lIflrizoniei amropu/rigitos. v. 12, n.2:5, 2006

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interesses de grupos empresariais que pretendiam con t inua r produzindo semmaiores restrições

Segundo Gonsalves,' oi. quadros das i n s t u u i ç õ e s ambientais co ri u varri comtécnicos que se preocupavam em preservar o meio ambiente, mas a lógica deoperação de lais organismos era ditada pela política de captação de recursos enão pelo valor que os recursos naturais representavam.

Paralelamente, vários movimentos sociais, mais atuames no Rio de Janeiroe no Rio Grande do Sul (AGAPAM), começaram a reunir ecologísuis na lutacontra empresas poluidoras, aus quais se somaram os anistiados que retornaramao Brasil no final da década de 70.

Abra o e Castro4 observam que, desde a Conferência de Estocolmo, o posi-cionamento do Governo brasileiro marcava-se pelo crescimento a lodo cusio. OBrasil se ofereceu ate como recepior de tecnologias poluentes n!o mais per m i lidasem outros países. Tal atitude desagradou a opinião pública inierna, gerando umdebate em que participaram tanto a sociedade civil quanto estudiosos do temaacerca da necessidade de ser estabelecida uma política ambiental para o país

Neste cenário, emergiu a Lei 6.938, de 31.08.1981, dispondo sobre a PolíticaNacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação.De acordo com Milaiê: "Essa lei incorporon e aperfeiçoou normas estaduais jávigentes e instituiu ii Sistema Nacional do Meio Ambiente, integrado pela União.por Estados e Municípios, c atribuiu aos Estados a responsabilidade maior nuexecução das normas protetoras do meio ambiente."'"1

Tal lei acabou sendo recepcionada pela Constituição da República Federal i vádo Brasil de 1988, até porque a Carta Maior, em seu art. 23, atribuiu aos emesfederados, União. Kstados. Distrito Federal e Municípios, competência admi-nistrativa comum para zelarem pelo meio ambiente. Cabe mencionar, com baseem Ferreira," que, por inexistência de Lei Complementar responsável por fixaras normas de cooperação entre os entes federativos, como reclama o parágrafoúnico do artigo retro mencionado, entendem-se aplicáveis as normas editadaspelo ente federado que confiram maior proteção ao bem tutelado, no caso. asregras que csiabeleçarn maiores restrições á utilização dos recursos ambientais,respeitados os limiles territoriais de cada ente

3 GONSALVTiS, Carlos \Vaher Porto. Os (descaminhos do meio ambiente. 8. ed.São Paulo: Contexto, 2001. p. 15.

4 ABRÃO, Paulo de Tarso Siqueira; CASTRO, Damella Mae-Dowell Leite deDireito administrativo ambiental. In: PHILIPPI JR., Arlindo; AIVIÍS. AlaorC afie Curso interdisciplinar de direito ambiental São Paulo: Mimole, 2005. p.176

5. MTÍ.ARÉ, Ldis. Op. dl,, p. 4326. FERREIRA, Helim Sivim. Competências ambientais. In: CANOTILHO, José

Joaquim Gomes: LEITE, José Rubens Moiato (Orgs.). Direito constitucionalambiental biasikiro. Rio de Janeiro: Saraiva. 2007 p. 216

7. Lm 1990. através da I.et 8.028, de 12.04.1940, o arl. 1.° da Lei 6.938, de31.08 198L. passou a lera seguinte redação: "Arl. ].". Lstu lei, com fundamentonos incisos VI e Vi l do ari. 23 e no art. 225 da Constituição, estabelece a PolíticaNacional do Meio Ambiente seus fins L- mecanismo.1; de formulação e aplicação,

cie nircilf) AmbientAl 2008 - ROA r >!

instrumentos de tutela administrativa do meio .imbienle 197

F. de bom alvitre frisar que para legislar sobre o meio ambiente, o consti-t u i n t e de 1988 estabeleceu o regime de competência concorrente entre União.Estados Federados e o Distrito Federal, No campo da competência legislativaloncoireme, a União estabelece as regras gerais que prevalecerão sobre aseditadas pelos outros emes, ficando reservada aos F.siados e ao Distrito Federal aincumbência de adequarem as regras estabelecidas pela União a suas realidades.Mesmo não f igurando entre os entes com competência legislativa concorrente,os Municípios podem suplementar as leis para atender especiücidades estrita-mente locais,

A repartição de competências entre os entes federados, a criação e o forta-lecimento dos órgãos da administração pública responsáveis pela efetivação daPolítica Nacional do Meio Ambiente, possibilitaram a efetivação da Lei 6.9.38,de 31.08.1981, que até a promulgação da Constituição da República Federalivado Brasil de l 988 permanecera em estado de dormência.

Comudo, deve-se observar que diversos fatores, ainda presentes, foramresponsáveis pela não aplicação imediata da Lei em comento e cont inuamimpedindo a efetivação de um plano de ação integrando todos os entes daFederação e a efetivação plena da Política Nacional do Meio Ambiente, Milare*aponta como principais: a discrepância econômica entre os Estados Federados,que acaba ocasionando a migração de empresas de unidades da Federação qnepossuam níveis maiores de exigência ambiental para aquelas onde fia umamaior permissividade e a posição contraria de Municípios pouco industria-lizados as restrições ambientais impostas as atividades que causem impactoambiental

A Lei 6.938, de .31.08.1981 divide-se ern tiès grandes partes: na primeira,encontram-se os seus princípios e objetivos; na segunda, a organização doSistema Nacional do Meio Ambiente; e na terceira, os instrumentos de efeti-vação da Política Nacional do Meio Ambiente .

São princípios da Política Nacional do Meio Ambiente: i) ação governa-mental na manutenção do equilíbrio ecológico, tendo em vista o uso coletivodos bens ambientais; i i ) racionalização do uso do solo, do subsolo, da águae do ar; iii) planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais; i\)proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas; v)controle e zonearnento das atividades potencial ou efetivamente poluicloras; vi)incentivos ao estudo e ã pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racionale a proteção dos recursos ambientais; vii) acompanhamento do estado da quali-dade ambiental; viu) recuperação de áreas degradadas; ix) proteção de áreasameaçadas de degradação; x) educação ambiental a todos os níveis de ensino,inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participaçãoativa na defesa do meio ambienie

Não se pretende, rio presente trabalho, aprofundar o esludo cios princípiosque or ienta i» a Polít ica Nacional do Meio Ambiente, todavia é necessário, para

constitui o Sislema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA! einsüiui oCadaslrode Defesa Ambiental"

8. M1LARE, Edis. Op, eu .. p, 432

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um melhor t ra tamento dos instrumentos de consecução, tragar algumas consi-derações sobre estes. Assim, de uma análise perfunctóna, infere-se1

i) a sobreposição de princípios que poderiam ser agrupados,i i ) a formulação ambígua destes, já que vários itens apresentados como prin-

cípios consníuem-se. na verdade, programas, metas ou modalidades de açõesPrincípios são construídos através de orações nas quais os verbos indicam anatureza e a direção das ações, ao passo que meias são substantivas. Tal distorçãopode ter sido ocasionada pela ausência de assessoria legislativa especializada ou,ainda, pela novidade que o lema representa vá;15

i i i) o carãic-r inovador de alguns princípios lemas como uso coletivo debens públicos, racionalização na uti l ização de recursos naturais, manutençãodo equilíbrio ecológico, monitoramento da qualidade ambiental, encontravam-se na vanguarda das preocupações ambientais na época e vieram a adquiririmportância internacional somente apôs a Conferência do Rio de Janeiro sobreambiente e desenvolvimento de 1992.

O objetivo primordial da Política Nacional do Meio Ambiente e, nos termosdo art. 2." da Lei 6.938, de 31.08 1981: "(...) a preservação, melhoria e recupe-ração da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no país, condi-ções ao desenvolvimento sócio-econõmico, aos interesses da segurança nacionale à proteção da dignidade d:i vida humana (...)"

Percebe-se uma clara opção, por parte do legislador, em conciliar desenvol-vimento sócio-econômiro com preservação da qualidade ambiental que atendaaos reclames da dignidade da vida humana. Este equilíbrio entre desenvolvi-mento e manutenção da higidez do meio ambiente se encontra no cerne doconceito de desenvolvimento sustentável, noção desenvolvida durante a décadade 80 e tornada publica anos após a aprovação da Lei da Política Nacional doMeio Ambiente. A preocupação estampada no ar t igo de ressalvar os interessesda segurança nacional permeou todo o regime militar, o qual continuava vigentepor ocasião da elaboração da Lei em tela.

K claro que o sentido de preservar, melhorar e recuperar o meio ambienteno contexto a lua i nào pode ser tomado com o mesmo significado une tinhaem 1981. Atualmente as medidas de proteção do meio ambiente devem serexacerbadas, a crise ambiental atual assim o exige. Pelos mesmos motivos,consideram-se incabíveis políticas de proteção que não considerem o estágioatual da globalização E a transnacionaiidadc dos efeitos da sociedade, derisco 10

Apôs enumerar os princípios e objetivos a serem atingidos pela Adminis-tração Pública com a implementação da Política Nacional do Meio Ambiente ede formular os conceitos de meio ambiente, degradação da qualidade ambiental,

Q. MILARF.. bdis Op. ai., p. 41310. BHCK. Ulriuh. La saciedad dd msgo: bacia uma nueva modermdad. Jotge

Navarro: Daniel I imentz; Maria Rosa Borras (Ttad.) Barcelona. EdicionesPaidós Ibérica, l QQ8: a sociedade de risco é fruto do estágio atual de desenvolvi-mento industrial e econômico quí se vê obrigada 3 se deparar con' os riscos porela mesma produzidos.

Revista de Direito Ambient.il 2008 - ROA !>!

Instrumentos de tutela adminisir.ilrvii do meio ambiente 199

poluição, poluidor e recursos ambientais," a Lei passa a tratar do SistemaNacional do Meio Ambien te (SISNAMA), indicando os órgãos que o compõeme estabelecendo as respectivas competências.

A criação de sislemys e técnica governamental recente, pelo menos no casobrasileiro, e guarda vinculação com a crescente necessidade do Estado se fazerpresente nos diversos setores da vida cotidiana dos cidadãos e com a incapa-cidade de fazê-lo de maneira adequada, em face das demandas impostas pelosprocessos de diferenciação sistêmica,12 cada vez mais diversificados, específicos",dotados de linguagem e sistemas eomunicativos singulares, os quais se intensi-ficaram a partir do últ imo quartel do século XX.

Assim, experimenta-se, desde então, uma proliferação de sistemas- Sistema Nacional da Assistência Social, Sistema Nacional da Saúde. SistemaNacional de Transito - e, em especial para o presente, Sistema Nacional doMeio Ambiente (SISNAMA), que correspondem a subsistemas do sistemasocial maior,

Antunes15 afirma que o SISNAMA foi claramente "(...) influenciado pelomodelo estabelecido pelo National Environmentaí Po/icy Ac! norte-americano(...)" e t em por f ina l idade "(...) estabelecei uma rede de agências governa-men ta i s , nos diversos níveis da Federação, visando assegurar mecanismoscapazes de, eficientemente, implementar a Política Nacional do MeioAmbiente . '

O SISNAMA e composto de órgãos e entidades da União, dos Estados, doDistrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações insti-tuídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidadeambiental.

O SISNAMA se encontra estruturado dessa forma: il Órgão superior: é oConselho de Governo que assessora o Presidente da República na formulação

11 Conforme art. 3.r' da Lei 6,938. de 31.08.1981, entende-se por: "T - meioambiente, o conjunto de condições, leis, influencias e interações de ordemfísica, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suasformas; TI -degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das caracte-rísticas do meio ambiente; ITi - poluição, a degradação da qualidade ambientalresultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde.a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas ás ativi-dades sociais e econômicas; c) afetem d es favorável m ente a biola; d) afetemas condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente: e) lancem matérias ouenergia em desacordo cornos padrões ambientais estabelecidos: IV -poluidor.a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ouindiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental. V- recursosambientais, a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, osestuários, o mar territorial, o solo, o subsolo e os elementos da biosfera, afauna c- a flora'"

f2, L U H M A N N , Niklas. iodo/ogid do dimto 1. Gustavo Haver (Trad.). Rio deJaneiro. Tempo Brasileiro 1983.

13. AN1UNLS. Paulo de Bessa. Direito ambientai. 9 ed. rcv.. ampl. e atual. Rio deJaneiro: l umen Júris, 2006 p. 96

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da política nacional e nas diretrizes governa m c n t ai i para o meio ambiente eos recursos, ambientais. É constituído por todos os Ministros de listado, pelost i tu lares dos órgãos essenciais da Presidência da República e pelo Advogado-Geral da União. com a f inal idade de assessorar o Presidenie da República naformulação de diretrizei de ação governamental.' '

ii) Órgão consultivo e deliberativo- o Conselho Nacional do Meio Ambiente(CONAMA) possui as funções de assessorar, estudar e propor ao Conselhode Governo diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e osrecursos naturais: deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas epadrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essen-cial à sadia qualidade de vida.

O CONAMA é presidido pelo Ministro do Meio Ambiente e é integrado poiconselheiros designados de acordo com critérios geopolílicos, institucionais esociopolíticos conforme diretrizes do Dec. 99.274, de Oò 06.1990, com as alte-rações do Dec. 3.94-'.. de 27.09.2001

iii) Órgão central: Minisiério do Meio Ambiente e da Amazônia I.egai(MMA), eom função de planejar, coordenar, supervisionar e conirolar, comoórgão federal, a Política Nacional e as diretrizes governamentais fixadas para omeio ambiente. O Ministro de Hstado do Meio Ambiente é também o Presidentedo CONAMA.

iv) Órgão executor. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos RecursosNaturais Renováveis - IBAMA, cuja principal função é executar e lazer executar,como órgão federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meioambiente. O IBAMA suporta a Secretaria executiva do CONAMA e é o principalresponsável pelo cumprimento de suas deliberações.

v) Órgãos setoriais: integrantes da Administração Federal direta ou indireta,bem como fundações instituídas; pelo Podei Público, cujas atividades esiejamassociadas às de proteção ao meio ambiente

vi) Órgãos seccionais: os órgãos ou entidades estaduais icsponsãvei.s pek»execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividade-capazes de provocar a degradação ambiental

vii) Órgãos locais: são os órgãos ou em idades municipais, responsáveis pelocontrole e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições

Apesar de não possuir personalidade jurídica, o SISNAMA representa garticulação dos órgãos ambientais existentes e atuantes em iodas ;is esferas daAdministração Pública e, tendo por base o fluxo contínuo cie informações, capi-lariza e potencializa a atuação do Estado na gestão do meio ambiente.1-'

Para a atuação eslatal na manutenção da qualidade ambiental a Lei da Polí-tica Nacional de Meio Ambiente instituiu uma série de instrumenios a seguirabordados.

14. Mil .ARE, Edis. Op. dt-. p -H-6: "(...) ale o niomemo, o Conselho de Governonão teve qualquer atuação concreta na formulação de diretrizes de ação gover-namental em matérias afetas ao meie ambiente e, na prática, o seu lugar vemsendo ocupado pelo CONAMA"

15. MII.ARÉ. Edis. Op. cit., p. 448.

U d-? Óireiiu Ambientei 2(108 - K DA r, l

Instrumenios <\c lulel.i .idminislrotivj lio meio jrnbientc 201

.5. INSTRUMENTOS Dt CONSECUÇÃO DOS OBJETIVOS DA LEI DA POLÍTICANACIONAi DO MEIO AMBIENTE

Os ins t rumentos da Po l í t i ca Nacional do Meio Ambiente estão previsios noan. 9.° da l ei 6.938, de 3 l .08.1981[" e se encontram relacionados aos instru-mentos de garantia e efetividade do direito a higidez ambiental , enumeradosno S l r do art. 225 da CF/88. De acordo com este dispositivo, para garantira qualidade ambiental, incumbe ao Poder Público: '"!) preservar e restauraros processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espéciese ecossistemas;1' II) preservai a diversidade e a integridade do pat r imôniogenético do pais e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulaçãode material genético:1" III) definir, em todas as unidades da Federação, espaçosterritoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo aalteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquerut i l ização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem suaproteção;1" IV) exigir, tia forma da lei, para instalação de obra ou atividade

16. Quais sejam: "1} o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; II) ozoneametito ambientai; III) a Avaliação de Impactos Ambientais; IV) o licen-ciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; V) osincentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção detecnologia, \oltados para a melhoria da qualidade ambiental; VI) a criação deespaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, esta-dual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesseecológico e reservas extra ti vistas; VII) o sistema nacional de informações sobre omeio ambiente; VIII) o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instnmien tos deDefesa Ambiental: IX) as penalidades diseiplínares ou compensatórias pelo nãocumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradaçãoambiental; X) a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a serdivulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e RecursosNaturais Renováveis - IBAMA; XI) a garantia da prestação de informações rela-tivas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quandoinexistentes; XII) o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmentepoluidoras e/ou utilizadores dos recursos ambientais".

17. Vide Lei 9.985. de 18.07.2000 - que regulamenta os incisos 1. II. III e VII doS 1-° do art. 225 da CF/88, bem como eria o Sistema Nacional de Unidades deConservação da Natureza ÍSNUC). Lei 11.284, de 02.03.2006 - dispõe sobrea gestão de florestas públicas para a produção sustentável; e lei 11.428, de22 12.2006 - dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma"Mata Atlântica e da outras providências

18 V i d e l . í - i l l 10';, de 24.03.2005 (Lei de Riossegurançaj Disciplina: a) «pesquisae fiscalização de organismos geneticamente modificados (OGM): b) a utilizaçãode celulas-troneo embrionárias para fins de pesquisa e terapia; c) o papel, estru-tu ra , competências e podejes da CI NBio; d) a formação do Conselho Nacionalde Iliossegu rança (CNBb): e Dec. 3.871, de 18.07.2001: disciplina a rotulagemde alimentos embalados que contenham ou sejam produzidos eom organismogeneticamente rnodilicado

19. Vide Código Floiestal, Lei 4.771. de 1104.1965: l .ei Q.985, de 18.07.2000,que eria o Sistema N a c i o n a l de Unidades de Conservação da Naiureza (SN U O;

202 Rn,

potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambienie.estudo prévio de impaeio ambienta l , a que se dará publicidade:"'1 V) controlara produção, a comercialização e o emprego de lecnicas. métodos e substancias,que comportem risco para a vida. a qualidade de vida e o meio ambiente;-1 VHpromover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscienti-zação pública para a preservação do meio ambiente;" V I I ) proteger a faunac a flora, vedydas, na forma da lei, as prálicas que coloquem em risco suafunção ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animaisa crueldade".--"

Tanto os instrumentos constitucionais, cujos contornos ^e encontramtraçados nos diplomas legislativos regulamentadores. quanio os determinadosna Lei da Política Nacional do Meio Ambiente visam ao mesmo fim, logo, nãose excluem e, por coma disto, devem ser interpreiaclos e aplicados em conjuntopelos entes que formam a federação.

Mão obstante a importância de todos os instrumentos da Política Nacionaldo Meio Ambiente, neste trabalho as atenções serão direcionadas para três deles:o Zoneamento Ambiental, a Avaliação de Impacto Ambiental e o LicenciamentoAmbiental, por conta de serem instrumentos de. aplicação a prioti, que atendemaos reclames dos princípios da prevenção e precaução. Além destes, analisar-se-ão Funcío Nacional dos Direitos Difusos o qual, apesar de não estar enumeradopela Lei da Política Nacional do Meio Ambieme, e t ido como um valioso insiru-

l.ei 11,284, de 02.03.2006 - dispõe sobre a gestão de florestas públicas para aprodução sustentável. Lei 11.428, de 22.12.2006 - dispõe sobre a utilização eproteção da \egetação nativa do Bioma Mata Atlântica t- dá outras providenciasResolução CONAMA 369. de 28.03.2006 - dispôs; sobre os casos excepcionais.de utilidade pública, iiiteresse social ou baixo impacto ambiental, que possibi-litam a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Perma-nente - APP

20. Vide Resoluções CONAMA 001. de 23.01.1986, 006, de 24.01.1986. 237, dt19.12.1997 e 279, de 27.07.2001

21 Vide: Convenção de Hstocotrno - visa banir a produção, uso e disposiçãode substâncias químicas tóxicas tem vigoi desde 17.05.2004), I,ei 7.802, de11 07.1989 (Agrotóxicos); Resolução CONAMA 23, de 12.12.1996 (Substân-cias Controladas e Poluentes): Resolução CONAMA 257, de 30.06.1999 - traiada deposição de pilhas e baterias: Resolução CONAMA 258, de 26.08.1999- trata da desiinaçao de pneumáticos; Resolução CONAMA 267, de H.09.2000- trata do lançamento ria aimosítra dt' substâncias que afetam a camada deozônio: Resolução CONAMA 283. de 12 07.2001 - dispõe sobre o tratamento ea destinaçáo final dos resíduos dos serviços de saúde; Resolução CONAMA 307,de 05.07.2002 - estabelece diretrizes, critérios e procedimentos para a gestãodos resíduos da construção civil: Resolução CONAMA jlf>8, 28.03.2006 - dispõesobre o licenciamento ambiental de cemitérios

2?.. Vide Lei 9.795. de 2704.1999: Institui a Política Nacional de EducaçãoAmbiental e seu regulamento: Dec. 4 281, de 25.06.2002

23. Vide Código de Caça: Lei 3.1P7, de Oí.Ol 1967; Código de Pesca-Dec-lei 221,de 2802.1967; Código Florestal: Lei 4.771, de I5.09.196T; Lei dos CrimesAmbientais: I.ei 9.605. de 12 02.1998

/ícv/ifcí ot Direito Ambiental 2008 - RDA 5!

Instrumentos, de tutela administrativa do meio ambiente 203

mcnto que visa a malerialização do principio cio poluidor-pagador. como severificará adiante

J. / Zoneamrntu ambienta!

O zoricamente consiste "(. .) na repartição do território municipal à vista dadcstinação da terra, do uso do solo ou das características arquitetônicas."'4

H originado nas sociedades industrializadas e urbanizadas, era decorrênciada necessidade de definição de áreas com padrões claros de ocupação. Desen-volveu-se, primeiramente, nos direitos norte-americano e inglês, nos quais éconhecido como zcming ;i

A noção de zoneamento geralmente se encontra vinculada ao caráter urba-nístico do instituto. E definido como: ''Mecanismo legal, geralmente no nívelmunicipal, que delineia distritos com o propósito de regular ou controlar, ou dealguma forma l imi ta r o uso da propriedade privada e a construção de edifíciosdentro das zonas."3" Para Fiorillo: "(...) o zoneamento constitui uma medidaoriunda do poder de polícia, tendo por fundamento a repartição do solo muni-cipal em zonas e a designação de seu uso."-7

Esta vinculação do zoneamenio com o direito urbanístico é fruto do objetodo qual se ocupa o urbanismo, que, segundo Medauar, consiste no conjunto deatividades "(...) destinadas ao uso e à transformação do território. O urbanismovisa a tornar compatíveis entre si os diversos usos do território, levando emcoma os limites fixados pela dês t inação e os vínculos relativos a finalidadesespecíficas."''5

De mera arte de embelezamento das cidades, o urbanismo, em um segundomomento, deteve-se a aspectos sanitários da urbc e, atualmente, evoluiu parauma acepção mais ampla, adquirindo ares de ciência que visa a garantir, noMunicípio, a qualidade de vida humana.1"'

Com a promulgação da Lei 10.257, de 10.07.2001. conhecida como Estatutoda Cidade, que regulamemou os arts. 182 e 183 da CF/88, os quais se destinaraao tratamento da Política Urbana, o urbanismo e as regras do direito urbanísticose voltaram a toda a área geográfica do Município, haja vista determinar o S 2."do art. 40 da referida lei que tanto os espaços urbanos quanto os rurais devamser englobados pelo Plano Diretor il1

24. MUKAI, Toshio. Direi t» urbano-ambientat brasileiro 2. ed. São Paulo: Dialética,2002. p. 166.

25. ANTUNES, Paulo de Bessa. Op. cit. , p 177.26. ART, Henry W. (Ed ). Dicionário de ecologia c ciência ambiental. Mary Amazonas

I.eile de Barros (Trad.). São Paulo: Companhia Melhoramentos. 1998. p. 550.27. FIORILLO. Celso Antônio Pacheco. Curso df direi d i ainbírnlal brasiffiro. 7. ed.

ré v. e aluai. .São Paulo1 Saraiva, 2006. p 29628. MLDAUAR, Odeie. Características do direito urbanístico. In: Rrvuííi Jf clireitm

di/usos, ano l , v 2. São Paulo1 Lsplanada, 2000. p 11329 kiem, ibidem30. Q piano diretor é. nos termos do art. 4." do Estatuto da Cidade, um instru-

mento da política urbana - materializado na forma de lei municipal - e visa.

204

Zonear seria, desta forma, repartir o solo, conferindo-lhe determinada desii-nação de uso.'

O Zoneantemo Ambiental , previsto no ;m. 9°, II, da Lei 0938, d t'31.08 1981. é um poderoso instrumento cie lu ie la administrai!vá do meioambiente, sendo minto mais abrangente quando comparado no zoneaniemourbanístico, ou mesmo o zoneamento industria! municipal, poi= engloba iodosos aspectos necessários ao desenvolvimento sustentável de uma região especí-fica, que pude ser bem mais ampla que um Município, como, por exemplo, oinacrozoneamenio do Litoral Norie do Estado de São Paulo.' '

Por outro lado, o Z.oneamento Ambiental e previsto como um dos instru-mcnios da Política Urbana (arl. 4.u, I I I , c, do Estatuto da Cidade) devendo,pur força da garantia do direito a cidades sustentáveis - entendido comodireito à lerra urbana, á moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estruturaurbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para aspresentes e futuras gerações (Lei [0.257, de 10.07.2001, art. 2.°, 1) -. estarcontemplado no Plano Diretor Municipal, da mesma forma, é necessário que.na elaboração ou revisão destes, sejam respeitadas as condições de uso desolo impostas por zoneamento ambiental elaborado pelos demais entes daFederação

O zoneamenio deve ser conseqüência do planejamento. O sucesso do zone-amenio depende da qualidade do planejamento. Pôr conta desit1 iaior, devem oszoneaméritos ser direcionados e implantados com base nas diretrizes estabele-cidas em planos elaborados para a garantia da qualidade do meio ambiente, semque se possa descurar o modo de organização federal do pais A Constituiçãoda República Federativa do Brasil em seu art. 21, IX. atribui competência paraa União elaborar e executar ''(...) planos nacionais e regionais de ordenação doterritório c de desenvolvimento econômico e social". O mesmo diploma, em seuarl. 23, estabelece competência comum entre os entra que compõem a federaçãopara proteção do meio ambiente. Por força do regime de competências, tem-seque: "Os zoneamenios a serem estabelecidos tanto a nível federal como estaduale municipal deverão cumprir os objetivos do plano nacional \ eontrariedadeas dualidades mencionadas vicia o conteúdo do zoriearnemo e pode ser arguidyjudicialmente.' '35

O zoneamento pode ser efetivado nas três esferas da federação: i) a Uniãopoderá valer-se do zoneamento com a finalidade de reduzir as desigualdadesregionais, para proteger bioma» de grande importância e espaços ambieiitalmen terelevantes; ii) os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiõesmetropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões. para integrar a organi-zação, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum: e

pnxipuairieme, ordenar o uso do solo em dt:terminado Município dí' maneiratal que sejam cumpridas as funções sociais da cidade r se garanta o bem-estar deseus habitantes

M. 1'IOKILI O, Celso Antônio Pacheco Op. CR , p. 29632. AL1RÃO, Paulo de Tarso Siqueira: CASTRO, Damellj Mac-iJovvi.-ll Leite de. Op.

dí., p. 380.33. MACHADO. Paulo Afonso Leme Op. eii., p.]64-165

Kcvnta c/e Direito Ambiental 200Ü - KOA 51

Instrumentos de tutela .idmmistralrv.í do meio ambiente 205

i i i) os Municípios serão responsáveis pela edição dos Planos Diretores, visandoestabelecer critérios para a ocupação racional do solo.'1

Como se percebe, há uma serie de diplomas legislativos tratando do Zonea-menio Ambiental no Brasil. Tal profusão é ressaltada por Miiaré:1" "!...) a legis-lação correlata ao Zoneamenio Ambiental e farta, porquanto em seu conjuntosão compreendidas as leis e os decreios referentes ao uso do solo, à insti tuiçãode áreas especiais, a proteção da flora e da fauna , ao gerenciamento costeiro, àsbacias hidrográficas, ao tombaniento de áreas e monumentos de valor paisagís-ticos, e outros mais ''

Na tentativa de regulamentar o inciso II do art. 9.° da Lei 6.938, de31.08.1981 foi. em 10.07 2002, foi editado o Dec 4.297, de 10.07.2002, o qualestabelece critérios para o Zoneamenio Ecológico-Econômico do Brasil - ZF.E.

O Zoneamento Ecolõgico-l-conôinico é instrumento de organização dolerri tório a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras eatividades públicas e privadas. Hle estabelece medidas e padrões de proteçãoambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricose do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimentosustentável r a melhoria das condições de vida da população.

Seu principal objetivo é organizar, de forma vinculada, as decisões dosagentes públicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividadesque, direta ou indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plenamanutenção do capital e dos serviços ambientais dos ecossistemas.

A elaboração do Zoneamento Ecológio-Econômieo deve se pautar nasseguintes diretrizes: i) busca da sustentabilidade ecológica; ii) ampla partici-pação democrática; iii) valorização do conhecimento científico multidisdplinar;iv) a importância ecológica, as limitações c as fragilidades dos ecossistemasna distribuição espacial das atividades econômicas; e v) o estabelecimento devedações, restrições e alternativas de exploração do território e determinando,quando for o caso. inclusive a relocalizaçáo de atividades incompatíveis comsuas diretrizes gerais.

O Zoueaniento Ecológico-Econômico obedecera aos princípios da funçãosoei o-ambiental da propriedade, da prevenção, da precaução, do poluidor-pagador, do usuário-pagado r, da participação informada, do acesso eqüitativo eda integração. Milaré íc ' entende que es ti determinação torna complexa a elabo-ração do ZHF, "(...) eis que alguns dos citados princípios, embora desejáveis,encontram-se em estágio incipiente de conceituação e difusão, exigindo assim,em certos casos, ato legal cabível para sua implementação, como os princípiosdo poluidor-pagador e do u sua rio-pagador."\ competência para a elaboração e execução do Zoneamenio Ambienial-

Econômico nacional ou regionais pertence ao Poder Público Federal, em espe-cial no caso daqueles biomas ou terri tórios abrangidos por planos e projetosprioritários tais como a Horesla Amazônica, a Mata Atlântica, a Serra do Mar.

34. ANTUNES. Paulo de Bessa. Op. c i t . , p . 182-184.35. MILARE, Edis. Op. dl., p 47.336. klem, p. 471

206

o Panianal Maio-Crossense e a Zona Costeira Ü zoneamento poderá, mediantecelebração de t e r m o apropriado, ser realizado em articulação e cooperação como*. Esiados t- quando enfocar escalas regionais ou locais.

O Znneatnenio Ceológico-Lconômico dividirá o território em zonas, deacordo com as necessidades de proteção, conservação e recuperação dos recursosnaturais t' do desenvolvimento sustentável, sendo que a definição de cada zonase dará com base nos seguintes elemento-;: i) diagnóstico dos recursos naturais,da soei o-economia e do marco juridico-instiiucional; ii) intor.mac.oe1; conclamesdo Sistema de Informações Geográficas; iii) cenários íendeneiais e alternativos:e ivj diretrizes gerais e específicas

Muito embora entenda salutar a regulamentação do zoneamento ambiental,Milaré1' aponta os seguintes problemas em relação ao Decreto em apreço; i) isola-mento do diploma legal da legislação geral sobre o assunto; ü) não vincularãodas ações nele previstas, os componentes do S1SNAMA, o Ministério do MeioAmbiente - órgão central do Sistema - e o IBAMA - órgão executor - sequersão mencionados no Decreto: iii) exaurimento do zoneamento ambiental noZoneamenlo Ecològico-Ei;onõniico. que surge corno um instituto sem raízesnem conexões; e iv) prazo mínimo dilatado para a conclusão do ZoneamenloEcológico-Econômico - 10 anos - sem que se possa, neste período, proceder-sea modificações e revisões necessárias.

Além dessas dificuldades devem ser destacados outros elementos queimpedem a implementação de um zonearaento que contemple os objetivos eprincípios estabelecidos na Constituição da República Federativa do Brasil de1988 e na Lei da Política Nacional do Meio Ambienie.

O primeiro e mais importante encontra-se relacionado ã falta de integraçãoe interação entre as entidades administrativas responsáveis pela tutela ambientalno país. A escassez de fóruns, de locais de dialogo entre os organismos admi-nistrai! vos das três esferas possibilita tanto a sobreposição de ações, em muitoscasos, antagônicas, quanto á ausência destas, devido, principalmente, à falta declareza político-instimcionai, ou seja, à inexatidão acerca do papel que cadaagente deve exercer dentro do sistema político maior.

Subjaz ao déficit organizacional entre os responsáveis pela execução daPolítica Nacional do Meio Ambiente, a ausência de diretrizes claras a respeitodo papel de cada eme da Federação no sisiema de competência comum pensadopelo constituinte para a consecução da proteção do mtio ambiente e o combateda poluição em qualquer de suas iormas. as quais deveriam ser estabelecidaspor meio de Leis Complementares que, entre outros objetivos, fixariam normaspara a cooperação entre a Ijnião e os Estados, o Distrito Federal e o-> Municí-pios, tendo emvista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbitonacional, conforme preconiza o parágralo único do art. 23 da CE/88.

Outra medida necessária e a ordenação e o entrelaçamento dos diversosdiplomas legislativos que traiam do zoneamento. Acreditar que o zoneamentoisolado na forma como vem sendo realizado, a pari ir de um vasto complexo de leise regulamentos, possa ser eficaz c. sem a menor dúvida, excesso de otimismo

Í7. M1LA1ÍÉ. l'.dis. Op eii , p. 4RO-481

/íc-v/sH cie Direito Amhientjl 2(108 - K DA 51

instrumentos de tutela administrativa do meio ambiente 207

Não se pretende negar aulonoima aos entes da Federação, apenas, entende-se necessária a adoção de padrões de desenvolvimento que privilegiem as pecu-liaridades e as vocações sociais e econômicas de cada região e. ao mesmo tempo,os seus limites ecológicos. Pois, somente desta maneiia, estará o zoneamento aserviço do princípio do desenvolvimento sustentável.

O equacionamento das questões apontadas, leva ã construção de um macro-zorieamenio econõmico-social, instrumento hábil à implementação de ummodelo de desenvolvimento sustentável que se encontra pautado nos princípiosda prevenção e da precaução, bem como, possibilita a implantação de atividadeseconômicas em áreas e regiões que apresentem melhores condições para tanto,salvaguardando aquelas que detenham maior importância ecológica.

Contudo, deve ser observado que a realização de um macro zoneamentoque venha a dar conta de iodo o território nacional é medida que requer umprofundo conhecimento acerca das caracterísiicas singulares de cada região esomente poderá ser efetuado se contar com a participação de todos os aioressociais. Neste sentido adquire relevância, j un t amen te com o conhecimentotécnico das mais diversas áreas acerca de cada biorna, o saber ambiental.38

Por fim. um planejamento participativo, nos moldes preconizados peloEstatuto das Cidades, que permita o diálogo entre os diversos saberes é medidaque deveria nortear todas as modalidades de zoneamento ambientai.

3.2 Avaliação de impacto ambienta!

Premissa básica ao estudo da Avaliação de Impado Ambientai é o conceitode impacto ambiental. Antunes51 o define como um "(...) abalo, uma impressãomuito forte, muito profunda, causada por motivos diversos sobre o ambiente,isto é. sobre aquilo que cerca ou envolve os seres vivos. Se forem positivos,devem ser estimulados; se forem negativos, devem ser evitados.'1

O conceito legal de impacto ambiental é fornecido pelo arl. L° da ResoluçãoCONAMA 001. de 23.01.1986: "{...) considera-se impacto ambiental qualqueralteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente,causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividadeshumanas que, d i re ta ou indiretamente, afetam: l - a saúde, a segurança e obem-estar da população; II - as atividades sociais e econômicas; llf - a biota;IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; V - a qualidade dosrecursos ambientais."

Para Mirra""1 o artigo em tela deve ser interpretado eni consonância com oart. 225, § L", IV, da Constituição da República Federativa do Brasil o qual se"(-. .) relere a impacto ambiental como uma significativa degradação ambiental".Poi ouiras palavras, considera-se impacto ambienta l a alteração drástica e denatureza negativa da qualidade ambiental.

38. LEFf, Lnrique. Saber ambiental: sustemabüidade. racionalidade, complexidade.poder 3. ed. l.iícia Mamilde Endlich urdi (Irad.) Petropolb: Vozes, 2001.

"39. ANTUNFS, Paulo de Bessa. Op. cii., p. 25740. MIRRA, Álvaro Luiz Valer). Impacw ambiental aspectos da legislação biasileira.

3 ed. rev e ampl. São Paulo: Jujrez de Oliveira. 2006. p. 28

l~ldii imt^A NíririNAi

208

Na verdade, qualquer atividade humana produz alterações no meio no qualo ser humano se encontra inserido. Ao mesmo tempo, o homem ê a t ingidopelas modificações do ambiente o qual, por sua vez, obedece ao principio doequilíbrio dinâmico. Por tais motivos, sob pena de ineficácia, não podem asinstituições responsáveis pela implementação tia política ambiental despendera mesma aienção a atividades- potencialmente poluidoras e a ai ividades ;me nãoalterem significativamente o meio ambiente. Daí a imponãncia da avaliaçãode impado ambiental como ferramenta de hltiagem e análise de atividades tempreendimentos que possuam maior poder ofensivo

Tomada em geral como uma ferramenta que visa a identificar, interpretar eprevenir as conseqüências de determinada atividade humana ao meio ambiente,a avaliação de impacto ambiental pode ser definida como um: "(.,.) insiro meu t ode política ambientai formado por um conjunto de procedimentos capaz deassegurar, desde o início do processo, que se faca um exame dos impadosambientais de uma ação proposta (projeto, programa, plano ou política) e desuas alternativas, que os resultados sejam apresentados de forma adequadaao público e aos responsáveis pela lomacla de decisão, e por eles devidamenteconsiderados."1'

Muito embora predomine na literatura especializada o caráter preventivo daAvaliação de Impacto Ambiental, Sánchez"- observa que podem ser encontradasreferencias à avaliação de impactos de ações ou eventos passados. Apesar dereconhecer que a noção de impacto ambientai envolvida nos dois modelos deavaliação ser a mesma, o autor entende que o objeto de estudo, o foco e osprocedimentos de investigação se diferenciam, porquanto na avaliação de danosambientais preventiva estes se encontram voltados para o futuro, enquanto que.na avaliação de impactos já causados, se almeja mensurar os impactos negativosde determinada agressão já ocorrida, ciando ensejo as figuras da perícia e dopassivo ambientais 4Í

Nesie trabalho a Avaliação de Impacto Ambiental será referida comoinstrumento prospectivo, antecipalório e sub*tancializador dos princípios daprevenção e precaução, pois. "O caráter prévio é atr ibuto essencial e indecli-nável dessa atividade, expressando, desta feiia, a aplicação dos princípios daprevenção e precaução. Não faria nenhum sentido, com efeito, cogitar-se de umaavaliação a ptisííriojv, apôs a realização da atividade potencialmente lesiva ao

4J IÍASTOS. Arma Christina Saramago: ALMEIDA. Josimar Ribeiro de Licencia-mento ambientai brasileiro no contexto da avaliação de impactos ambientais InC1UNHA, Sandra Baptisia da: GER1ÍA, Jiwc Teixeira (Orgs.) 4 vu/if l< flo f períciaambiental 1. ed Rio dn JrtiieÍTO: Berinmd Brasil, 2006. p. 81

42. ^ANCHEZ. l ms linnque. Avaliação de impaito ambiental: conceitos e métodosSão Paulo: Oficina de Textos, 2006. p. 40

43. Cf. CERICATO, Edna de Werk. A utilização da avaliação do impacto ambientalc do projeto de reiiípcracãa de urea^ degradada* pelo A-Iínistn ia Piifjliai nos raso",dt cnmcs ambientais: um estudo no Oeste de Santa Catarina. 2007. 9i f. Dissei-tação (Mestiado em Ciências Ambientais) - Universidade Comunitária Regionalde Chapecó, Chapecó. 2007 Disponível em1 <lmp'/Avttw.unochjpeeo.edubr/a rq u i vei s/d i J \vnlo ads/d iss e não. p <J f >

fierti-fcj c/f Direito Ambiental 2(108 - ROA 51

Instrumentos de tutela administraliv;) do meio ambiente 209

meio ambiente e, quem sabe, após a consumação do dano. Nada impede, porém,que no curso do uma atividade surja oportunidade para (re)avaliar impactosamhieniais. realizando-se o estudo correspondente.''4''

O termo Avaliação de Impado Ambiental ingressou no Direito e na lite-ra tura ambiental a pa r t i r da lei da política nacional do meio ambiente dosEstados Unidos - Naiwnal En\ironmental Politcy Ait (NEPA) - aprovada peloCongresso era 1969 e vigente a pamr de O i .O l 1970. Já naquela oeasião, eratida como instrumento de planejamento ambiental consistente em uma "decla-ração detalhada" sobre os impactos ambientais de iniciativa do governo federalamericano (sítífemenO Esta declaração eqüivale ao atual estudo de impactoambientai exigido em muitos países para a aprovação de novos projetos quepossam causar impactos ambientais significativos. O termo as.st'ssm<íní, a partirde então, passou a designar o processo de preparação dos estudos de impactoambiental. Esce vocábulo inglês cem raiz latina, a mesma que deu origem aassentar, sentar, em português e é sinônimo de evaluatian, ouira palavra deorigem latina correspondente a a\aüar. Deriva daí a iraduçáo da expressãoetnironmenlat impact asseswient como avaliação de impacto ambiental, evutu-acion de impado ambiental, évaluaiwn d'impact sur l'e.nvironnemen(, valutaziimed'impatto ambieníaSe.4'-'

Logo após a sua formulação pelo direito norte-americano, a Avaliação deImpacto Ambiental loi adotada na Europa pela Fiança, sendo, gradativamente.acolhida pelos demais países como resultado da ampliação das ''(...) preocu-pações mundiais existente? com a questão ambiental, com a introdução doconceito de impacto ambiental na avaliação de projetos de desenvolvimento/'40

No Brasil, a Avaliação de Impacto Ambientai íoi introduzida, de formalímida, pela Lei 6.803, de 02.07.1980, que dispõe sobre as diretrizes básicaspara o zoneamento nas áreas críticas de poluição.17

Com a aprovação da Lei 6.938, de 31 08.1981, a Avaliação de ImpactoAmbiental foi listada como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio

44. COSTA NETO, Nicolao Dino de C. Aspectos da tutela preventiva do meioambiente: a avaliação de impacto ambiental e o licenciamento ambiental. Tu;LH1TE, José Rubens Moral»; BET.I O FILHO. Ney de Sarros (Orgs.) Direitoambienta] contemporâneo. Barueri: Manole, 2004. p. 18Ü

45. SANCIIEZ. Luis Enrique. Avaliara' de impaita ambiental: conceito» e métodos.ísão Paulo: Oficina de textos, 2006, p. 40-41

46. FH1T.IPPI |R., Arlindo; MAGLTO, Ivan Ciar]os. Avaliação de impacto ambiental.In: PII1LIPPIJR,, Arlindo: AI.VCS. Alaor Caffé. Curso infcrdisciptoiar cff diieitoambiental. Barueri: Manole, 2005. p. 215

47. O art. 10. S 2.'", da cilada lei, determina caber e,\clusivamente a União, ouvidosos Governos Estadual c Municipal interessados, LI aprovação, a delimitação ea autorização da implantação de zonas de uso estritamente industrial que sedestinem à localização de pólos petroquímicos, cloroquímicos, carboquirnicos,bem como as instalações nucleares e outras definidas em lei. as quais, nos termosdo § 3.u do dispositi1. o em apreço, serão precedidas de esrudos especiais íle aller-natuas e de avaliações de impaeto. que permitam estabelecer á confiabilidade dasolução u ser adotada

II II .TUI". .1

210

Ambiente a ser utilizada para a implantarão de qualquer einprt'endimt'iiio oupro|cto publico ou parlicular. industr ia l ou náo. urbana ou rural, localizadoem área critica de poluição ou não. l'or foiça cio Dec. 88.351. de OI.Oo.1981-- depois substituído polo Dec 99.274, de 06.06.1990 - a Avaliação de ImpacioAmbiental foi vinculada a atividade de licenciamento ambiental, a ser realizadapelos órgãos que integram o SISNAMA, de acordo com os criiêrios básicosfixados pelo CONAMA. A partir dai o Concelho Nacional do Meio Ambientevera reguiarneíitando o licenciamento de obras e atividades mediante a avaliaçãode impactos que estas possam causar"1"

Como marcos normativos podem, ainda, ser citados os seguintes diplomas,i) Resolução CONAMA 00i, de 23.01.1986-dispõe sobre critérios básicos

e diretrizes gerais para o Relatório de Impacto Ambiental - RIMA: segundoesta resolução, o licenciamento de qualquer atividade modificadora do meioambiente, dependerá da elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivoRelatório de Impacto Ambiental - RIMA, que deverão ser submetidos ao órgãolicenciador competente.

O grande nierito desta resolução foi apresentar uni rol exemplifica tivo deatividades sujeitas à avaliação ambienta', tais como: estradas de rodagem, ferro-vias, portos, aeroportos, atividades de extração de minério, aterros sanitários,enire outras.

Sem negar o singular avanço repre«emado pela edição deste diploma.Mil are"" o b tempera que a Resolução em foco ao se limitar a regulamentar oEstudo de Impacto Ambiental c seu respectivo relatório "(..J levou grandenumero de pessoas, ale de estudiosos do assunto, a considerar que a Avaliaçãode Impacto Ambiental ^e limitava a esta figura, razão provável do grandeatraso na utilização dos métodos e praticas df A I A no planejamento governa-mental ."

ii) Resolução CO M AMA 006. de 16,09. L987: estabelece regras gerais para oLicenciamento Ambiental de obras de grande porle. especialmente aquelas nasquais a União lenha interesse relevante como a geração de energia elétrica

iiij Resolução CONAMA 237, de 19.12,1997 - Regulamenta os aspectos doLicenciamento Ambiental estabeleci dos na Política Nacional do Meio Ambiente:alterou a Resolução CONAMA 001, de 23.01.1986. conferindo maior organici-dade ao Licenciamento Ambiental, além de uniformizá-lo.

O art. 1.°, I I I da indígitads Resolução define estudos ambieniais tomoaquele*. "(...) relativos aos aspectos ambientais relacionados ã localização, insta-lação, operação c ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentadocomo subsídio para a análise da licença requerida."

Os estudos ambientais mencionados no artigo em tela correspondem àfigura da Avaliação de impacto Ambiemal, da qual são espécies: i) o relatórioambiental; i i ) o plano e projeto de controle ambiental: iii) o relatório ambientalpreliminar; i v) o diagnóstico ambiental; v) o plano de manejo; \ i ) o plano derecuperação de. área degradada e, vi i) a analise preliminar de risco

48. Mil ARE, Edis. Op. cit , p 483--J84.49 Ide.ni, p. 484

d? DIICIIO Ambiental 20(18 - RUA r>!

Inslrumc-nlob, de lutela adrninisirjtiva do meio ambiente 211

Dentre os estudos correspondentes a Avaliação de Impacto Amhieníal. alíesolueão CONAMA 237, de I9.U I997, elenca. em seu art. 3.u, o Lstudo deImpacto Ambiental e seu relatório como um dos mais significativos.

O Lstudo de Impacto Ambientali0, tratado por alguns autores'1 como sinô-nimo de Avaliação de Impacto Ambiemal e por outros'2 como instrumento derealização, demalerializaçàocia Avaliação de Impacio Ambiental é. para M Maré-''',modalidade de Avaliação de Impacto Ambiental, sendo, hodiernamente, consi-derado •'(...) un i dos mais notáveis instrumentos de compatibilizarão do desen-volvi menio económico-socialcom a preservação da qualidade do meio ambiente(...)."

Abrâo e Castro-1"1 distinguem os dois instrumentos em função dos objetivos.Hnquanto a Avaliação de Impacto Ambiental tem escopo abrangente, podendoser exigida em qualquer atividade, com ou sern possibilidade de significativadegradação ao meio ambiente, sem qualquer condieioiiame. bastando que sevislumbre a sua necessidade; o Estudo de Impacio Ambiental, por decorrênciado comando constitucional aplicável, ê uma das eiapas do procedimento deLicenciamento Ambiental a ser exigido pelo órgão licenciador somente em casosdf obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação domeio ambieme.

Assim, o Estudo de Impacto Ambiental se constitui em instrumento que visasustentar a tomada de decisão acerca da viabilidade ambiental de deienninadoempreendimento ou atividade. Já a Avaliação de Impacto Ambiental objetivapropiciar ao Estado elementos para a elaboração de ura diagnóstico ambientalque não estará, necessariamente, atrelado à atividade licenciado rã, prestando-semais à gestão ambientai

O Lsiudo de Impacto Ambiemal deverá; ij contemplar todas as alternativastecnológicas e de localização de projelo, confrontando-as com a hipótese denão execução do projeto; ii) identificar e avaliar sistematicamente os impactosambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade; iii) definiros limites da ares geográfica a ser direca ou indiretamente afetada pelos impactos,denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos,a bacia hidrográfica ria qual se localiza; iv) considerar os planos e programasgovernamentais, propostos e em implantação na área de rnfHiénda do projeto,e sua compatibilidade.

50. O Estudo de Impacto Ambiental (LIA), juntamente com o Relatório de ImpactoAmbiental (RIMA) encoriiram assenta no art. 225, S l-c . IV da CP/88. "Paraassegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: ( ..) IV - exigir,na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causa-dora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impactoambiental, a que se dará publicidade "

51. MI1ÍRA, Álvaro Luiz Yalery. Op. cit. ANTUNES. Paulo de Bessa. Op. eu.MACHADO. Patiio Afonso l.eme. Op cil.

52. COSTA NFTO. Nicoiao Dino de C. Op. cit53 MII.ARÉ, Fdis Op. eu., p. 490."H. ABRÃO. Paulo de Tarso Siqueira: CA.STRO. Daniella Mac-DoweJl Leite de. Op.

d L, p, 383-564

t.

212

O custo do Estudo de Impacto Ambiental - bem como do Relatório deImpacto Ambientai - deve ser suportado pelo empreendedor. Seu comendotécnico deve ser produzido por equipe muliidwiplinar habilitada, não depen-dente direta ou indiretamente do proponente do projeto e que será responsáveltecnicamente pelos resultados apresentados

A Avaliação de Impacto Ambiental também não se confunde com o Rela-lorio de Impacto Ambiental (RIMA), já que este se destina a apresentai, emlinguagem acessível a iodos, as conclusões do Hstudo de Impacto Ambiental.O RIMA, da mesma íbnna, não pode ser tomado como sinônimo do EIA, pois.enquanto o destinatário do LIA é o órgão licenciador. os do RIMA são todas aspessoas interessadas em conhecer as implicações que a implantação de determi-nado empreendimento, em íase de licenciamento, acarretara a elas e aos demaisatingidos pelos efeitos da aiividadc

O Relatório de Impacto Ambientai refletira as conclusões do Esiudo deImpacto Ambiental e. suas informações devem ser traduzidas em linguagemacessível, ilustradas por mapas, cartas, quadros, gráficos e demais técnicas decomunicação visual, de. modo que se possam entender as vantagens e desvan-tagens do projeto, bem como todas as conseqüências ambientais de sua imple-mentação

Apesar do potencial apresentado pela Avaliação de Impacto Ambiental epelo Hstudo de Impacto Ambiental na consecução dos princípios da prevenção eda precaução, algumas considerações acerca dos instrumentos são necessárias.

A falia de clareza do legislador cm estabelecer as diferenças entre a Avaliaçãode Impacto Ambiental e o Estudo de Impacto Ambiental acaba retirando daquelaa possibilidade de se tornar ura eficiente instrumento de gestão ambiental gover-namental Como a Avaliação de Impacto Ambiental não se encontra vinculadaa licenciamento de obra ou atividade potencialmente causadora de significativadegradação do meio ambiente poderia ser utilizada, pela Administração pública,para abalizar a tomada de decisões estratégicas relacionadas ao zoneamentoambiental, em especial em situações nas quais, se|a pelas características dasatividades a serem desenvolvidas ou mesmo pela natureza do ecossistema ondese pretende instalá-las, as conseqüências ambientais negativas ultrapassarão asimples soma dos impactos causados por cada instalação ou empreendimentotomado, apenas, de per si.

Esta era. na verdade, a intenção do legislador norte-americano quando daaprovação da National Emmmmenttil Poiícv Act (NFPA). O art, 102 da referidalei determina a todas as agências do governo federal daquele pais: "a) ut i l izartuna abordagem sistemática e imerdisciplínar que assegurará o uso integrado da=ciências naturais e sociais e das artes de planejamento ambiental nas tomadasdi* decisão que possam ler um impacto sobre o ambiente humano, b) identificare desenvolver métodos e procedimentos que assegurarão (.. ) que os valoresambientais prementemente não quantificados serão levados adequadamenteem consideração na tomada de decisões, ao lado de considerações técnicas eeconômicas; c) incluir, em qualquer recomendação ou relatório sobre proposiasde legislação e outras imporia tu es ações federais que ateiem significativamentea qualidade do ambiente Iraniano, uma declaração detalhada do funcionário

r/o Direita Ambiental 200K - RDA SI

Instrumentos de lutei.) .idmmislrütiva do meio ambiente 213

responsável sobre: i ) o impacto da ação proposta, ii) os efeitos ambientaisadversos que não puderem ser evitados caso a proposta seja implementada, iii)alternai i vás ã ação proposta, iv) a relação entre os usos locais e de curto prazo doambiente humano e a manutenção e melhoria da produtividade a longo prazo,e v; qualquer comprometimento irreversível e irrecuperável de recursos queseriam envolvidos se a ação proposia fosse implementada ''^

Note-se que a alínea c do dispositivo supra transcrito remete á legislação cações federais que possam afetar significativamente a qualidade do ambiente.Neste passo, a Avaliação de Impacto Ambientai adquire significado e obje-tivos mais abrangentes do que o Estudo de Impacto Ambienta l , podendo, porexemplo, ser utilizado ou exigida pelo Estado, em casos nos quais a soma ea interação entre vários empreendimentos apresentam conseqüências ao meioambiente, não apreendidas por Hstudos de Impactos Ambientais, realizados deforma isolada, por atividades ou obras.™

Outro ponto está relacionado ao alcance do termo impacto significativo.Como já explanado, a Constituição da República Eederativa do Brasil determinaa realização de Estudo de Impacto Ambiental para o licenciamento de obra ouat iv idade capaz de causar impacto significativo. As atividades enumeradas naResolução CONAMA 001, de 23.01.1986. legalmente eslão sujeitas ao estudo.Ocorre que, como o rol é meramente exemplifica t i vo, o órgão licenciador poderáexigir o EIA para empreendimentos não listados na Resolução em comento.

De acordo com Sãnchez'7 o potencial de impacto resulta da combinaçãode dois fatores: a solicitação ou pressão imposta pelo projeto ao meio ambientee a resiliência e capacidade de suporte do meio no qual se pretende instalá-lo.Quanto maior o dispèndio energético, quanto maior a necessidade de dissipaçãode entropia no sistema, mais propenso estará o projeto a ser submetido à reali-zação de Estudo de Impacto Ambienta! para ser aprovado em processo de licen-ciamento ambientai. Quanto menor a resiliência do meio e, consequentemente,quanto maior a sua vulnerabilidade, maiores cuidados serão exigidos para amanutenção de sua qualidade ambientai.

Assim, a possibilidade de um empreendimento causar impacto não dependeunicamente de suas características intrínsecas, mas, também, das qualidades, daspeculiaridades dos ecossistemas que poderão ser atingidos poi suas atividades.

O conlronto de tais perspectivas - o grau de nocividade cio empreendimentoou da atividade e as características ambientais e sociais do ecossistema aonde se

55 Apud SÁKQIEZ, Luís Enrique. Op cit., p. 46.56 lal é o caso do Rio da Prata citado pela WWE como um dos dez nos mais

ameaçados do mundo. Segundo artigo publicado em 20.03.2007, em sen sitio,ã bacia do Praia e a segunda maior da América do Sul, sendo formada pelosrios Paiaguai. Paraná e Uruguai que juntos drenam uma área correspondentea l O,-5% do território brasileiro, com ."3,2 milhões de km2. Lia passa pelas fron-teiras do Brasil, Argentina, Bolívia. Paraguai e Uruguai e já possui vinte e selegrandes barragens. O Prata é um dos nos mais ameaçados do mundo pelo graude fragmentação que sofreu em decorrência da construção de inúmeras barra-gens para a produção de energia elétrica (W W V, 2007)

•>7. SANICHLZ, Luís l.nrique. Op m., p 112-115

214 Instrumentos de tutela administrativa do meio ambiente 215

pretende instalá-la - sobreleva em importância a Avaliação de Impacto Ambientalera relação ao Estudo de Impacto Ambiental, por tratar-se de instrumento degestão ambiental a ser realizada pelo Poder Público, por iorca de comandoexpresso oriundo do capui do art. 225 da CF/88, liem como, em respeito aodever genérico, imposto pela Carta Maior, de ser garantida a higidez ambienta!a estas e as tuiuras gerações.

3.3 Licenciamento ambientai

O Licenciamento Ambiental ê um dos mais imporiam es ins t rumentos daPolítica Nacional do Meio Ambiente e permite ao Estado realizai o controlepreventivo e corretivo de atividades e empreendimeniosi i|ue utilizem recursosnaturais ou possam danificar o meio ambiente

hoi introduzido pela LEI 6.9.38/81 e se encontra regulamentado pela Reso-lução CONAMA 2.37/77.

Como instrumento da tu te la administrativa preventiva do meio ambiente.o licenciamento ambiental deve ser conduzido no âmbito do Poder Executivo.no exercício de seu poder de polícia, pelos órgãos ambientais integrantes doSi SN AMA, que deverão pautar-se, em sua atuação, no i n t u i t o de conciliarpreservação do meio ambiente e desenvolvimento econômico.-"'

O conceito legal de Licenciamento Ambientai é encontrado no an. L". I,da Resolução CONAMA 237/97: "Licenciamento Ambiental; procedimentoadministrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização,instalação, ampliação e a operação de empieendimento.se atividadesutilizadorasde recursos ambientais, consideradas efetiva 011 potencialmente poluidoras oudaquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, consi-derando as disposições legais e régulamentares e as normas técnicas aplicáveisao caso ''

Diferenciando-s e do licenciamento administrativo iradicionai , cuja prin-cipal característica é a simplicidade, o Licenciamento Ambiental é "(...) ato mio,de caráter complexo, em cuja? etapas podem intervir vários agentes dos váriosórgãos do SISNAMA, e que de\erã ser precedido de estudos técnicos que subsi-diem sua análise, inclusive EI A/R l M A, sempre que constatada a significância doimpacto ambiental."1''

Finket. ai.40 o emendem como um procedimento administrativo que possuioito etapas: i) definição pelo órgão ambiental competente, com a participaçãodo empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessáriosao início do processo de licenciamento correspondente à licença a sei reque-rida; li) requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhadodos documentos, projetos f estudos ambientais pertinentes, dando-se a devidapublicidade: iii) análise pelo órgão ambiental competente, integrante do

58 ABlíAO. Paulo de Tarso Siqueira. CASTRO. Damella Mae-Dowell Leite de. Op<:it . ,p. J8f>

59. MILARL, Edis. Op cit . , p. 53360. F I N K . Danei Roberto et ai . Aipecíos ;uridiios do licenciamento ambiental, "i. ed

Rio de Janeiro: 1-orense, 2004. p. 4-5

RCVÍSI.I th-Direito Ambiental 2W8 - RDA V.

SISNAMA. dos documentos, projetos e estudos ambientais apiesentados e arealização de vistorias técnicas, quando necessárias; iv) solicitação de esclare-cimentos e complementacões pelo órgão ambiental competente, integrante doSISNAMA, uma única vez, em decorrência da análise dos documentos, projetose estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiteraçãoda mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementacões não tenhamsido satisfatórios; v) audiência pública, quando couber, de aeordo com a regu-lamentação pertinente; vi) solicitação de esclarecimentos e complementacõespelo órgão ambiental competente, decorrentes de audiências públicas, quandocouber, podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos ecomplementacões não tenham sido satisfatórios; vii) emissão de parecer técnicoconclusivo e, quando couber, parecer jurídico, viu) deferimento ou indeferi-mento do pedido de licença, dando-se a devida publicidade.

No licenciamento de empreendimentos potencialmente causadores designificativa degradação, poderá ser realizada audiência pública."'

A audiência pública será dirigida pelo representante do órgão licenciadorque. após a exposição objetiva do projeto e do seu respectivo Relatório deImpacto Ambiental , abrirá as discussões com os interessados presentes.

A ata da(s) audicneia(s) pública(s) e seus anexos servirão de base, junta-mente com o Relatório de Impacto Ambiental, para a análise e parecer final doórgão licenciador quanto ã aprovação ou não do projeto.

O licenciam em o culmina na expedição, por parle do órgão competente, daslicenças ambientais, as quais são definidas como ato administrativo medianteo qual o órgão licenciador estabelece as condições, restrições e medidas decontrole ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor para loca-lizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadorasdos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ouaquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental. Existemtrês tipos de licenças ambientais que poderão ser expedidas isolada ou sucessi-

61. De acordo com a Resolução CONAMA 009. de 03.12.1987, a audiência públicatem por finalidade expor aos interessados o conteúdo do Estudo de ImpactoAmbiental e demais modalidades de Avaliações de Impacto Ambiental exlgíveisno caso concreto em análise e do Relatório de Impacto Ambiental conespon-deme. Nesta audiência, serão dirimidas duvidas dos presentes e recolhidas ascríticas e sugestões a respeito do empreendimento ou atividade que se dese)alicenciar.Sempre que julgar necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, peloMinistério Público, ou por cinqüenta ou mais cidadãos, o órgão licenciadorpromovera a realização da relerida audiência pública. Para tanto, o órgão denieio ambiente competente, a partir da data do recebimento do Relatório deImpacto Ambiental fixará, em edital, e anunciará pela imprensa local a aber-tura do prazo que será no mínimo de quarenta e cinco dias para solicitação deaud'ência publica, a qual deverá ocorrer em local acessível aos interessados. l:mfunção da localização geográfica das sobcitames e da complexidade do tema,poderá haver mais de uma audiência pública sobre o mesmo projeto e respectivoRelatório df Impacto Ambiental

DOUTRINA N.M IOK-M.

216

vãmente, de acordo com a natureza, características c fase do empreendimentoou atividade,

i) Licença Prévia (LP) - concedida na (ase prel iminar do planejamento daatividade ou empreendimento, aprovando sua localização e concepção, atestandoa viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e eondicionantes aserem ülendidos nas próximas fases de sua implementação,

iO Licença de Instalação (LI) - amoriíá a instalação do empreendimento ouatividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas eprojetos aprovados, incluindo as medidas de contiole ambiental e demais condi-cionanies, da qual constituem motivo determinante;

iii) Licença de Operação (I O) -- autoriza a operação da atividade ouempreendimento, após a verificação do efetivo cumprimemo do que corista daslicenças anteriores, com a.s medidas de controle ambienta! e condieionantesdeterminados para a operação.w

A renovação da Licença de Operação (LO) de uma atividade ou empreen-dimento deverá ser requerida cnm antecedência mínima de cento e vinte diasda expiração de seu prazo de validade, fixado na respectiva licença, ficando esteautomaticamente prorrogado ale a manifestação definitiva do órgão ambientalcompetente.

O órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modi-ficar os condieionantes e as medidas de controle e adequação, suspender oucancelar uma lieença expedida, quando ocorrer: i) violação ou inadequação dequaisquer condieionantes ou normas legais; i i ) omissão ou falsa descrição deinformações relevantes que subsidiaram a expedição da licença: iii) superveni-ência de graves riscos ambientais e de saúde

Os arts. 4.°, 5.° e 6." da Resolução CONAVIA 237 de I9.I2.19Q7, estabe-lecem ei seguinte regime de competências, entre os integrantes do SISNAMA,para licenciar

02. De acordo com o ar t 18 da Resolução CONAMA 237, de 19.12.i9y~/. o órgãoambiental competente estabelecerá os prazos de validade de cada tipo de licença,especificardo-os no respectivo documento, conforme os seguintes parâmetrosi) para a l icenca Prévia (LP), o prazo de validade deverü ser. no mínimo, oestabelecido pelo cronograma de elaboração dos pianns, programa-, r projetosrelativos ao empreendimento ou atividade, e, rio máximo, cinco anos; 0} aLicença de Instalação (LI ) terá seu prazo mínimo estabelecido pelo eronograrnade instalação do empreendimento ou atividade, não podendo sei superior a sei'-anos; iii) o prazo de validade da Licença de Operação (l.O) devera considerar osplanos de controle ambiental e será de, no mínimo, quatro anos r, no máximo,dez anos. podendo ser estabelecidos, prlo órgão ambiental competente, prazosde validade especilicos para a validade desta licença rio ca?o de empreendi-mentos ou atividades que. por sua natureza e peculiaridades, estejam sujeitosa encerramento ou modificação em prazos interiores. O prazo de validade daLicença de Operação (l O) poderá, mediam c decisão morivada, ser aumentadoou diminuído, apôs avaliação do desempenho ambienta! da atividade ou empre-endimento no período de vigência anterior, respeitados oí limites mínimos c

</e niieito '\mbtt.'ntal 2008 - RDA S !

Instrumentos de tutel.i administrat iva do meio ambiente 217

i ) Ao Instituto Brasileiro do Meio Amhienie e dos Recursos Naturais Reno-váveis - 1I3AMA o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividadescom significativo impacto ambien ta l de âmbito nacional ou regional, quaissejam: a) aquelas localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e empais l imítrofe; no mar terrilurial; na plataforma continental; na zona econômicaexclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio daUnião; b) as localizadas ou desenvolvidas ern dois ou mais tsiados; c) cujosimpactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do país ou de umou mais Estados; d) os empreendimentos destinados a pesquisar, lavrar, produzir,beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquerestágio, ou que util izem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplica-ções, mediante parecei da Comissão Nacional de Energia Nuclear - C.NEN; e d)as bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislaçãoespecífica.

Para realizar o licenciamento dos empreendimentos e atividades supra,o IBAMA deverá, previamente, considerar o exame técnico procedido pelosórgãos ambientais dos Estados e Municípios em que estas se localizarem, bemcomo, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dosEstados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento delicenciamento.

ii) Ao órgão ambienta l estadual ou do Distrito Federal o licenciamentoambiental dos empreendimentos e atividades: a) localizados ou desenvolvidosem mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadualou cio Distrito Federal; b) localizados ou desenvolvidos nas florestas e demaisformas de vegetação natural de preservação permanente legalmente constituídase em todas as que assim íorem consideradas por normas federais, estaduais oumunicipais; d) cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites terri-toriais de um ou mais Municípios e; e) delegados pela União aos Estados ou aoDistrito Federai, por instrumento lega! ou convênio

Para a expedição das licenças ambientais os órgãos ambientais estaduais oudo Distrito Federal deverão considerar o exame técnico procedido pelos órgãosambientais dos Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento,bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União,dos Estados, do Distrito Federal c dos Municípios, envolvidos no procedimentode licenciamento.

iii) Ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União,dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental deempreendimentos e atividades de impacto ambientai local e daquelas que lheforem delegadas pelo Hstado por instrumento legal ou convênio.

De acordo como o art, 7 ° da Resolução em comento, os empreendimentose atividades serão licenciados em um único nível de competência.

Da análise dos dispositivos destinados a determinar a qual órgão cabe oiicenciamenio ambiental infere-.se que o CONAMA, através da Resoluçáo emapreço, designou-as com base na predominância de interesses. Segundo Silva:"O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidadescomponentes do hsLado federai é o da predominância do interesse, segundo

DOUTRINA NACIONAL

218

n qual à União caberão aquelas matérias c questões de predominância geral,nacional, ai) passo que aos Estados locarão as matérias e assuntos de predomi-nante interesse regional, e aos Municípios concernem os assuntos de interesselocal (...)".'"

Por força da adoção de tal princípio, lem-se que é abrangência da atividadeou dn empreendimento, bem como, o alcance de seus impactos que determinarãoqual órgão integrante do SISNAMA procederá ao licenciamento ambiemal.

Por outro lado. o art. 23 da Constituição da República Federativa do Brasiloutorga rompei saneia ambiental material a iodos os entes da Federação e, porfalta de lei regulamentado™, conforme já abordado, ern sede de competênciacomum, deve prevalecer a norma que melhor proteja o bem jurídico tutelado.

A competência para a expedição de licenças ambientais conforme deter-mina a Resolução CONAMA 237. de 19.12.1997, às luzes do art. 23 da CF/88c do princípio da predominância de interesses não apresenta, a priorí, qualquerproblema, já que impõe ao 1BAMA considerar o teor de exames técnicos proce-didos pelos órgãos ambientais cios Estados e Municípios ein que as atividadese empreendimentos se localizarem e aos órgãos ambientais estaduais, levar emconsideração o parecer técnico realizado pelo Município a ser afetado

Não obstante, dois vícios são apresentados em face da Resolução CONAMA217. de 19.12.1997

O primeiro está relacionado ao fato de ter ela incluído os Órgãos municipaisno rol dos entes legitimados ao licenciamento ambiental, o que contrariaria oart. 10 da Lei 6.938/81, o qual confere competência apenas para os órgãos esta-duais e para o IBAMA procederem ao licenciamento ambiental.

Tal limitação gerou o debate jurídico acerca da competência licitatória ounão dos Municípios, levando, de acordo com Marcai,6"1 a ires posicionamentosdistintos: "aj Os que compreendem a omissão intencional da lei; b) os quealegam a inconsütucionalidade do dispositivo por desconsiderar a competênciamunicipal, ferindo o disposto no art. 23, VI e VII e art. 30, l, da CF/88; c) os quecompreendem a validade do dispositivo, aplicando-se a interpretação conformea Constituição, para incluir os Municípios como entes licenciadores, utilizandoos dispositivos constitucionais retromencionados.'"

Os autores que defendem a validade da Resolução CONAMA 237/97. fazem-no lastreados na forma adotada pela Constituição da República Federativa doBrasil na distribuição de competências materiais entre seus entes, a qual visasempre privilegiar a ação dos emes locais, quando aptos a exercê-las

Por conta de tal característica, o art. 10 da Lei da Política Nacional do MeioAmbiente, ao não contemplar os Municípios como entes legitimados à atividadeli cê n dado rã, padeceria de inconstitucional idade. Logo a omissão da lei nãopode ser tomada como vontade do legislador, mas sim como vicio que invalida o

65. SILVA, José" Aíonso da. Cutso Jc direitn con-tíituciunal posirivo. 11. ed. São PauloMalheiros, 1996. p. 454

64. MARÇAL, Claudia. Analise da distribuição de competências no licenciamentoambiental: necessidade- de estabelecimento de regras claras. In; Revista fnntm dedireito urbana e ambientai 26. Belo Horizonte: Fórum, 201'6, p. J l 77.

/?c'Hsr(J de Direito Ambiental 2008 - RDA 51

Inslrumertlos de tutela administrativ,! do meio ambiento 219

dispositivo, face aos ditames da I ei Maior. Fato que não ocorre com a ResoluçãoCONAMA 2í7,de 19.12.1997

Alem do que, o parágrafo único do art. 23 da CF/88 reclama a elaboraçãode leis complementares que fixarão normas para a cooperação entre a União eos Estados, o Dis t r i to Federal e os Municípios, lendo em vista o equilíbrio dodesenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Como a Lei 6.938/81 é leiordinária, da mesma forma, o seu art. 10. por vicio formal, restaria nul i f icado.

O mesmo raciocínio e utilizado pelos que pugnam pela nulidade da Reso-lução CONAMA 237/97 - e este e o segundo vicio apontado - em razão destadeterminar, ern sen art. 7.", o licenciamento em um único nível de competênciae invadir, assim, área restrita à lei complementar.^

A complexidade da maténa, a sua relevância, e a diversidade de entendi-mentos estampam a necessidade da elaboração de Lei Complementar reguladorada matéria."

Alem do que, da forma como está estabelecida, a atividade licenciadoradeveria sofrer um rigoroso controle por parte do Poder Judiciário e, principal-mente, da população, dado o princípio da inércia judicial que reclama a provo-cação do Estado-juiz para que este venha aplicar a justiça.

Não se ignora o papel relevante destinado pela Constituição Federal de1988, em seu art. l 29, ao Ministério Publico na defesa do meio ambiente e deoutros interesses difusos e coletivos e a legitimação conferida pelo art. 5.°, V, daLei 7.347/85, a associações devidamente constituídas, que incluam entre suasfinalidades a proteção ao meio ambiente, para promoverem a sua defesa judicial,através da açáo civil pública

No entanto, o grande volume de demandas destinadas aos quadros do Minis-tério Público e o pequeno número de associações civis de proteção ambientalacabam simplesmente retirando de tais entidades a possibilidade de melhoracompanharem os processos licenciatórios.

Assim, torna-se imprescindível a participação da população, seja através daexigência da realização e participação qualificada em audiências públicas, sejapela verificação de que a atividade ou empreendimento se. encontre funcionandode acordo com o estabelecido nas licenças ambientais, em um verdadeiro exer-cício de cidadania ambiental

63. "Administrativo. Mandado de segurança. Autuação por desma lamento. Compe-tência do Ibama. Art. 23, VI. da CF/88. Lei 6.Q18/8L Resolução CONAMA237/97. Inconstitucional idade. 1. Competência do IBAMA em sr tratando delicenciamento ambiental. 2. A Resolução CONAMA 2.17/97. que introduziu amunicipalização do procedimento de licenciamento, e eivada de incimslilucio-nahdade, posto que excluiu a competência da União nessa espécie de procedi-mento. 3. A Lei 6.938/81. adequada com a nossa Cana Constitucional, rege acompetência do 113AMA." (TRF 4* Região. AP em MS 2000.04.01.118497-8/RS,rei. Dês. I.uiza Dias Cassales.i. 05.03.2001, D/ 14.11.2001)

66. Neste sentido vide Projeto de Lei Complementai' 12/2003, que fixa normas paraa cooperação da União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no quese refere às competências comuns previstas nos incisos VI e Vi l d u art. 23 daC.1788

DUITRINA NACIONAL

220 KlUNAino P j F f f l K A e SlI.VMJATlKIZINHA WlNCKlFF . Instrumentos de tutela administrativa do meio ambiente 221

3.4 Fundo de t/e/esa dus direitos

A i n d a que não se intencionf discorrei acerca da responsabilidade dviiambiental, faz-se necessária, para uma abordagem mais adequada do Fundo deDefesa de Direitos Difusos, unia breve digressão acerca das modalidades de repa-ração por danos ao meio ambiente, introduzidas pela Lei da Política Nacionaldo Meio Ambiente

Apurando-se a responsabilidade civil, surge ao poluído r o dever de reparaiy dano cometido.

O devei' de reparar ou indenizar os danos causados à higidez de bensambientais encontra seu fundamento no inciso VII, do art. 4.° da Lei (i.938/81: ''APolítica Nacional do Meio Ambiente visara; ( . . . ) VII - a imposição, an poluidore ao predador, da obrigação de recuperai' e/ou indenizar os danos causados c.ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com finseconômicos."'

Da exegese do artigo supra, m fere-se que o legislador estabelece duas formasde reparação: a recuperação do betr. ambiental atingido, fazendo com que estevolte ao seu stdíUi (juo ame; e a indenização em pecmiia

Segundo Milaré,6 ' as duas modalidades de reparação não se encontram empé de igualdade, sendo que a ideal é a reconstitui cão ou reparação do bem lesado,ainda que mais onerosa. O autor observa, ainda, que a sentença que condena oagressor à reparação deve commar um comando no sentido de fazer cessar aatividade degnidadorfl. pois, como observa Machado06. "(.. ) um carrinho dedinheiro não substitui o sono recuperador, a saúde dos brõnquios, ou a boaformação do feio."

A reparação ''(...) significa a adaptação do meio ambiente degradado e dosseus elementos atingidos a uma situação que possa ser mais próxima possíveldaquela anterior à realização do dano ou daquela em que estariam se u prejuízonão tivesse se verificado."60

Nào se pode perder de vista que a reparação deve íer integrai, ou seja, liaque compreender além dos prejuízos reparáveis aqueles que não são passíveisde reparação."1

Não sendo possível a reparação, o poluidor deverá ser condenado ao paga-mento de indenização em dinheiro Hsta medida de caráter subsidiário requeruma avaliação da extensão do dano para que seja apurado o quantum deheatitiPara lanto, os métodos de valo ração de bens ambientais, desenvolvidos porteóricos da economia do meio ambiente, fornecem subsídios que devem seilevados em consideração para que seja apurado o valor de determinada conde-nação pecuniária, sem descurar da necessidade de o julgador se valei de cnté-

67. MILARF, Lclis Op. cit. , p. 74168. MACHADO. Paulo Affonso Lrme Op cit., p. 3H69. M1RRA, -Uvaro Luiz Valery. Ação t iv i í pubiira e a teparaçao do daiio ao nicw

aml'i<-riíc. São Paul» Juares cie Oliveira. 2002 p. 286.70. SILVA. Solange leles da. Responsabilidade civil ambiental lir PHiUPPI JR.,

Arlindo: ALVES. Alaor Cafíê. Cm.w inteitK^fipliixir de dírtito ambiental. HanienManole. 2003. p 45i

Revista de Direilv Amhientel 20QU - K DA ri1

rios estabelecidos por ouiras disciplinas e, ainda, do auxílio cio conhecimentoacumulado por profissionais de áreas diversas

No caso de condenação em dinheiro, determina a Lei da Ação Ci\il Publica7 'que a indenização pelo dano causado seja revertida a um fundo gerido por umConselho Federal ou por Conselhos Fstaduais.

Com o desiderato de garantir a reconstituirão de bens Iransindividuaislesados, dentre os quais o meio ambiente, loi instituído, através do art . 13 da Leida .Ação Civil Pública, o Fundo de Defesa dos Direitos Düusos (FDD), destinadoa receber verbas oriundas de sentenças proferidas em ações civis publicas quecondenem o réu ao pagamento de pecúnia em virtude de violação de direitosdifusos e coletivos.

Apesar de náo se encontrar listado na Lei 6.938/8! como um dos instru-mentos da Política Nacional do Meio Ambiente, é inegável o seu papel na efeti-vação do princípio do polui do r-pagador.

Com a promulgação do Código de Delesa do Consumidor/' as mul t a sadministrativas impostas aos fornecedores cabíveis à União"1 e o valoi apuradoem liquidações e execuções coletivas, no caso de inércia dos lesados individual-mente/"1 passaram a ser revertidas a este fundo

O patrimônio do FDD é cons t i tu ído , ainda, por receitas advindas decondenações judiciais por lesão a d i r e i t o s de pessoas portadoras de defi-ciência;^ multas aplicadas pelo CADh;7" doações; rendimentos decorrentes

/ L . Lei 7.347. de 24.00.1985. Disciplina a ação civil pública de responsabilidadepar danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valorartístico, estético, historie-o, turístico e paisagístico e dá outras providências.

72. Lê! 8.078/90. Dispõe sobre a proteção do consumidor f da outras providências.73. Lei 8.078/90, art. 57: "A pena de multa, graduada de acoido com a gravidade

da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, seráaplicada mediante procedimento administrativo, revertendo para o Fundo deque trata a T ei 7347, de 24 de julho de 1985, os valores cabíveis à União, oupara os Fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor nos demaiscasos''.

74. Lei S.078/90. art. 1001 "Dec.oirido o jtrazo de l (uni) ano sem habilitação deinteressados em número compatível com a gravidade do dano, poderão os legi-timados do art. 82 promover a liquidação e execução da indenização devida.Parágrafo Único. O produto da indenização devida revertei á para o Fundocriado pela Lei 7.347, de 24 de julho de 1985".

75. Lei 7.ÍÍ51, de 24.10.1989. Dispõe sobre o apoio às pessoas portadoras de defi-ciência, sua integração social, sobre a Coordenado ria Nacional para Integraçãoda Pessoa Portadora de Deficiência- Corde, instituía tutelajurisdidonal e inte-resses coletivos ou difusos dessas pessoas, disciplina a atuação do MinistérioPúblico, define crimes e dá outras providências

76. l ei 8.884, de 11.06 1994. Transforma c Conselho de Defesa Econômica (CADÊ)em Autarquia, dispõe sobre a prevenção e a repressão às infrações conira a ordemeconômica e da outras providências, art. 84' "O valor das multas previstas nestalei será convertido em moeda corrente na data do efetivo pagamento L- recolhidoao Fundo de tjue trata a Lei 7.347. de 24 de junho de 1985'.

DOI.TR!N\ N A! IOMAI

222Instrumentos de tutela adminislr.iliva fio meio ambiente 223

cia aphcaçáo f inanceira cli1 recursos do l ; und i> e nu t ras receita1- espec ia lmentedestinadas.1 '

Prevê, ainda, o ari. 13 da Lei 7.347/Í35, a possibilidade de serem criadosHundos Estaduais para tis quais devem ser destinadas as indenizações prove-nientes de acors indenizaiórías propostas aos Juizes Estaduais •*

Os Fundos Estaduais serão geridos- por ("onselhos Estaduais de que parti-ciparão necessariamente o Ministério Público e representantes da comunidade.sendo seus recursos destinados à reconstitui cão dos bens lesados. Hnquanio ofundo não for regulamenta d o, o dinheiro ficará depositado em estabelecimentooficia! de crédito, ern conta com correção monetária,

O prazo previsto pela Lei da Ação Civil Publica para a regulamentaçãodo fundo era de noventa dias Todavia, esta medida foi efetivada somentecom a edição do Dec. 92.302, de 1601,1986, que sofreu alteração pelos Dec96,617, de 3 1.08 1988 e 407, de 27.12.1991. Atualmente o HDD é regido peloDec, 1,306, de 09.1 1.1994 e pela Lei 9.008, de 21.03.J995, que instituiu LIConselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (CFDD),como enl idade integrante da estrutura organizacional do Ministério de Estadoda Justiça.

Os recursos arrecadados pelo HDD devem, por forca do g 3.", do art. l.", daLei 9.008, de 21.03.1995. ser aplicados na recuperação de bens, na promoção deeventos educativos, cientificou e na edição de material informativo especifica-mente relacionados com a natureza da infração ou do dano causado, bem cornona modernização administrativa dos órgãos públicos responsáveis pela execuçãodas políticas relativas ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos devalor artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico, por infração a ordemeconômica e y outros interesses difusos e coletivos.

Os critérios de aplicação dos recursos do FDD encontram-se estabelecidosno art, 7." e seu parágrafo único, do Dec. 1.306, de 09.li.1994. da seguinteforma: i) prioritariamente, na reparação específica do dano causado a bensdifusos e coletivos, sempre que esta se mostre possível; e t i ) um medidas rela-cionadas com os objetivos do fundo, desde que sua aplicação esteja relacionadacom a natureza da infração ou do dano causado

Deve-?e observar que o CFDD tem natureza pública, estando vinculado.desta maneira aos piineipios nortcadores da Administração Publica, estabele-cidos no art. 37 da (IF/88.7'

Dessa forma, por imperativo constitucional, as decisões do CFDD devemser pautadas cm critérios desvinculados de interesses outros que não aquelesestabelecidos nas leis que informam os objetivos e finalidades do fundo, bem

78 Conforme dispõe o inciso LX cltj an. 167 da CF/88, para que os F.sladosMembros instituam iundos de qualquer natureza faz-se necessária autorizaçãolegislativa.

79. "A administração publica direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,dos 1. srados. do Distrito Federal e dos Municípios obedecera aos princípios dalegalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eliciencia ( . . . ) "

como, a>- verbas devem ser dis t r ibuídas em consonância com os parâmetrosfixados nas i eis 7.H7/85. 9 008/95 e no Dec. 1306/94.

Delineadas as finalidades do HDD, como também, a base legal e o modo deconstituição do CHÍ5D. passa-se, a seguir, a análise dos dados apresentados nosrelatórios de gestão de 2005 e 2006 deste Conselho, em especial os relativos aosvalores recolhidos ao FDD, às iontes de recurso de acordo com a sua origem.Por fim será efetuada uma abordagem acerca dos projetos encaminhados, emtramitação e contemplado? com verbas do fundo

3.4. / Valores recolhidos ao FDD

No ano de 2005. o FDD arrecadou R.$ 4.534,793.00 (quatro milhões,quinhentos e trinta e quatro mil, se teceu t os e noventa e três reais), em 2006,RS 11,682.120,00 (onze milhões seiscentos e oitenta e dois mil e cento e vintereais). O somatório da arrecadação nos últimos doze anos corresponde a R$48.488.723.00 (quarenta e oito milhões, quatrocentos e oitenta e oito mil e sete-cenlos e v in te e três reais), conforme tabela abaixo:

Tabela, 3. l - Valores Recolhidos ao FDD nos Últimos 12 Anos

Ano

199519961997199819992000

20012002

20032004

2005

2006

TOTAL

Valores RS

510.650,0012.020.00

58.560.00

1.388.267,002.109.130,00

5.378.195,00

9.089.929,004.852.867,00

.1.6 '56.386,00

5.215.806,00

4.534.793,00

11,682.120.00

48.488.723.00

Fome: CFDD (2007)

Os anos de 2001 e 2006 são os que apresentam maior arrecadação, já eme 1997 os ingressos foram os menos expressivos do período apurado.

Comparando-se os números ele 2004 e 2005, verifica-se uma diminuiçãode 13.06% no valor arrecadado. Os ingressos em 2006 são 157.61% maioresquando comparados com os de 2005. Não há menção, nos relatórios de gestão,das possíveis causas desta oscilação, já que originadas por fatores exógenos.

de Otrvito Arnhifnt.il 2008 - ROA 5 i

-p.

224 KK;I.S AF.no Pmi IKA c SII\ANA li u r /INI IA VViNt kr i f. lnsirumc'1-ítos dctuleUi administrativa do meio jrnbienie 225

3.4.2 Receitas poi origem

A t.ibela 3.2 apresenta a evolução da arrecadação por origem de recursos,desde 2000 ai e 200o

Tabela 3.2 - Receitas do K D D por Origem

CondenaçõesMeto Ambiente

Fome: CTDD (2007)

As principal? fontes de recursos do FDD estão ligadas às areai do direi to doConsumidor e do direito econômico. As receitas advindas da aplicação de multasem decorrência de infrações contra a ordem econômica, aplicadas pelo CADÊ- Conselho Administrativo de Defesa Kconõmica - representaram, em 2006,94.l8%du cotai da arrecadação, sendo que nos anos de 2000. 2001, 2002, 2003,2004 e 2005 representaram, respectivamente, -37.4! %, 96,07%, 96,77%, 80,56%,64,50% e 59.92%. Percebe-se uma queda considerável, em 2005. em termospercentuais, nos recursos oriundos daquele órgão e um iniTemerito substantivono ano de 2006.

As multas aplicadas pelo Departamento dt' Proteção e Defesa do Consu-midor - DrDC/SDE - coiismuem-se a segunda fonte de renda. Entre 2000 e2004, os valores arrecadados a este titulo, passaram da casa dos 0.08% para

Ke\ istá de Direito Amhientat 2008 - RDA 5 i

21 75% do lotai Km 2005, lepresentaram 18.24% da receita arrecadada peloHOn. Todavia, em 2006 cia representou apenas 2, l 5 pomos percentuais do total

arrecadadoAs condenações judiciais decorrentes de danos causados ao meio ambiente

tem tido pouca participação nos montantes arrecadados. Frn 2000 os valoresoriundos desta rubrica representaram apenas 0,26% do montante das arreca-

dações.Este fenômeno pode esrar relacionado a diversos fatores, dentre os quais

cabe citar i) o falo de se reverter ao FDD somente o produto de condenaçõesjudiciais oriundas de ações propostas no âmbito da Justiça hederal já queas condenações impostas por Juizes Estaduais são destinadas aos fundos dosrespectivos Fitados e, na ausência destes, o dinheiro devera ficar depositadoem estabelecimento oficial de crédito, em conta com correção monetária;ü) o caráter subsidiário da condenado em pagamento de moeda ao lundo.Como já visto, a indenização em pecúnia terá lugar. em sede de Ação CivilPública somente nos caso? em que se mostre inviável a recuperação dobem ambiental atingido, iii) a possibilidade de se tomar dos degradadorescompromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, antes tduramtr o processamento da Ação C i v i l Pública, pondo término a esia, semcondenação

"L4.J Projetos em tramitação, encaminhados, financiados e

Pas^a-se a amostragem dos projetos que se encontram em tramitação, queforam encaminhados e que receberam apoio mediante convênio estabelecidoentre o CTDD c as pessoas jurídicas de direito público e privado contempladas.Em relação aos anos de 2004, 2005 e 2006. apresenta-se o seguinte quadro

geral-

Tabela 3. 3 - Projetos em Tramitação, Encaminhados,Financiados e Desislidos

ProjetosTím TramitaçãoFn caminhados ao CFDU

Convíiiíacloi

Desislidos

2004395

^~ 530

34„-)

2003796 j

, 771

L -11

9

20062.3162.285

23t

Fonte: CFDD (2007)

Em valor monetário, conforme demonslra a tabela 3.4, de 1999 até 2006foram firmados convênio, no aporte de R$ 18.623.056,88 (dezoito milhões,seiscenios e vinte e trê.s mil, cinqüenta e seis reais e oitenta e oito centavos),que representa 39.85% da receita arrecadada pelo tundo, neste período.

N ACIONA!

226 Instrumento* de tutela adminlsir.itiva do meio ambiente 227

Tabela Í.4 - Convênios Firmados fim Reais

Ano

1999

2000

20012002

2003

20042005

2006

Total

Valor Colidindo (R$J

141 360,00

533.072,501.066 534,64

1.886-309,32

3.467.489,58

4.286-794,00

3.933.750,34

3.305.746,50

18.623.056,88

Fonte: CFDD (2007)

Os Convênios firmados cie 1999 a 2006 conforme a natureza da pessoajurídica contemplada são os seguinte-..

Figura 3.1 - Convênios Firmados Conforme aNatureza Jurídica cfa Pessoa Contemplada

80

BO

70

60

50

40

3U

20 -

10

Convênios Firmados D Governamentaisn Nao-g ovei na mentei 5

"

.

__ __ . — _ _.— — — _ — —

— — — — - _-— — _ _ .__ 23 - -- — —

- 13 -- n*- ^A- rV 16 ->-. «, s;, rr, l n m m ÍT,

-94-

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—

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i•

Fünte: CFDD (2007)

A seguir estão distribuídos os projetos apoiados por Área de interesse, nosanos de 2004, 2005 e 2006. Vê-se a prevalência de projetos relativos ao meioambiente nos anos de 2004 e 2005, representando 50% e 51,61%, respectiva-mente. F.rn segundo lugar encontram-se os relacionados y bens e direitos devalor artístico, histórico e outros interesses difusos e coletivos, correspondentea 29,41% e .32,26% lespect i vãmente. Por ultimo estão os projetos ligados aosdireitos do consumidoi, com 20,59% p 16. i 3%. Já. era 2006 houve um decrés-

Ambiental 2008 - K DA r- i

cimo no numero de projetos ligados ao meio ambiente, enquanto os projetos dasdemais arcas permaneceram praticamente estáveis.

Figura i.2 - Projetos Apoiados por Área cm 2004, 2005 e 2006

Projetos apoiados por área Q a no 2004• ano 2005• ano 2006

10 JS

Outros direitos L

Tome: Cl ÜD (2(107)

Tais dados, cotejados com os apresentados na tabela 3.2, dão conta de que,apesar de a área ambiental originar poucos recursos ao FDD, é a que mais temrecebido aportes nos últimos anos, o que demonstra a importância do fundopara atividades que visem a melhoria da qualidade ambiental.

Percebe-se, com base na figura 3.1. a predominância de convênios firmadosentre o FDD e entidades governamentais, que pode ser resultado da falta deconhecimento ou interesse por parte de instituições não governamentais dedi-cadas à proteção de direitos difusos sobre a existência de recursos específicosem um fundo público para o patrocínio de seus projetos e atividades. Cogita-seque a falta de divulgação sobre o fundo, seus objetivos e opera c tonalidade seja aresponsável por tal quadro.

Verifica-se, também, uma discrepância entre o número de projetos, enviados(2.285 em 2006) c o número de convênios firmados (23). Tamanha despro-porção pode estar relacionada à baixa produtividade do conselho gestor doFDD, ou á baixa qualidade dos projetos ou, ainda, à falia de confiança, por partedos conselheiros, na capacidade da instituição proponente de cumprir com oestabelecido no projeto.

Se por LI m lado, tais liados possibilitam a conclusão de que o CFDD está bemversando os recursos públicos, por ouiro, pode inferir o não cumprimento do prin-cipio constitucional da eficiência, ante o número de propostas não contempladas elue poderiam ser benéficas para o meio ambiente e demais direitos dilusos.

i.4.4 Visita técnicas aos projetos contemplados

Segundo os relatórios de Gestão do CFDD, em 2005 foram realizadas 8v'sitas técnicas aos projetos apoiados com recursos do FDD O número limitado

2281'tKFIkA c SlLVA.SA l KtZINI IA WlNf.KlFk

de visitas técnicas se deve, nos termos do relatório, ao fato de ser ' (...) o mesmotécnico que realiza as visitas e analisa as prestações de contas. Consequenie-m e n i i , essa limitação não compoila ausências prolongadas.''

Não bastasse a limitação de pessoal, as verificações realizadas in loto pelocorpo técnico do CFDD estão relacionadas láo-iomente a questões dt' cunhocontábi l e fiscal. Pois, conforme relatório de Cestão do CFDD (200fí). as visitasseguem ot. seguintes procedimentos: i) orientação do preenchimento dos formu-lários técnicos e financeiros; ii) exame do extrato da conta corrente específica doconvênio e, no caso, as aplicações financeiras; iii) cumprimento do cronogramade execução; iv) processo licitatóno; v) exame das notas fiscais; vi) vistoria domaterial permanente adquirido; vií) vistoria do material de consumo; viu) examee vistoria da contrapartida; ix) vistoria nos canteiros de obras onde há projetosde recuperação de prédios tombados pelo Instituto do Patrimônio Histórico eArtístico Nacional - IPHAN.

Tm 2006, foram realizadas trinta e cmco visitas, inclusive com a participaçãodo Presidente e do Secretãrio-executivo do CPDD, resultando em um númeromuito superior ao dos anos anteriores. Mesmo havendo um incremento emrelação ao numero de visitas, estas continuam vinculadas aos aspectos contábeise fiscais dos projetos conveniados.

Como se infere, o CFDD não dispõe de pessoal suficiente e, tampouco,metodologias e recursos técnicos que possibilitem um acompanhamento dosaspecios técnicos relacionados aos projetos apoiados pelo FDD

rs'ão obstante serem positivos vários dados apresentados, o CFDD vem rece-bendo crítica', de autores que se dedicam ao estudo do presente tema

Dellore"'1 aponta como principais problemas que envolvem a gestão deste:i) a aplicação desvinculada de recursos, tanto em relação a origem do direitoque originou o recurso, quanto em função da área geográfica em que ocorreuo dano; ii) prestação de contas restrita apenas a aspectos financeiros do projetocontemplado. O autor aponta, ainda que, desde a criação do Conselho Gestordo Fundo de Direitos Difusos até o início de 2003. forym aprovados 35 (trintae cinco projetos) para a utilização de recursos do Fundo de Direitos Difusos,destes 85% se destinavam à área do consumidor. Neste percentual devem serincluídos os convênios para equipar vários PROCON e Ministérios Públicos

Macedojr.,"1 tratando do mesmo tema, observa que: "Ademais, jamais foramtornadas as medidas necessárias no sentido da identificação cia origem dos benslesados de modo a garantir a sua aplicação prioritária na reparação dos danosocorridos que deram origem aos recursos, cniério, aliás, seguido tanto pelas leis

80 DET.LORE-. Lui: Guilherme Pennachi. Fundo federal de reparação de direitosdifusos ÍFDD): aspectos aluais e analise comparam a com institutos norte-americanos. In: Rcvtsía de diríiío ambifuliíl 38. São Paulo. Revista dos Tribunais,2005. p. 132.

81. MACEDO JÚNIOR, Ronaldo í-orto. PropoMas para reformulação da lê] quccriou o fundo cie reparação de interesses difusos lesados. In: MILARE, Hdi'-(CoordJ. A(ã<i civil pública: lei 7.34 7/1985 - 13 anos. 2. ed. n.1 v. e atual Si oTaulo: Revista tios Tribunais, 2002 p. 800

V) ilc Direito Amhientel 200B -RUA .31

Instrumento;, de tutela administrativa do meio .nnbionie 229

estaduais em vigor como pela lei federal e também por deliberação do próprioConselho Gcsior do FDD."

Deve-se obtemperar que as conclusões dos autores citados se deram sobreanálise cie outros relatórios de gestão, e que nos últimos anos esta tendênciaapresentada mudou

Das criticas levantadas pelos autores acima merecem guarida, poi oportunasaté a presente data, as referentes a desvinculação ã área geográfica onde ocorreuo dano e á falta de aspectos técnicos nas prestações de contas fornecidas pelasentidades ao CFDD

Incluam-se, ainda dois pomos de grande relevância: os relatórios de gestãoapresentados não fazem menção a aspectos qualitativos dat, atividades apoiadas,restringiu d o-se a apresentar apenas os t í tulos dos projetos aprovados, seusproponentes e os valores repassados, além disso, as prestações de contas dasentidades apoiadas não se encontram disponíveis, juntamente com os relatóriosde gestão, para a devida conferência

Devido ao caráter complexo do dano e da recupera c ao/restauração de bensambientais lesados, o levantamento de dados técnicos sobre os resultados dosprojetos financiados e medida de extrema necessidade, pois somente desta forma,poderá o CFDD garantir a efetividade nas aplicações dos recursos do FDD.

4. CONSIDERAÇÕES F!N'Alb

Após a abordagem chega-se à conclusão de que. os instrumentos de tutelaadministra n vá, se devidamente aplicados representam importante ferramenta!para a atuação do Estado na proteção do meio ambiente, jã que possibilitama atuação preventiva e corretiva do Hstado o qual, desta forma, encontra-semuniciado de meio' babeis à reversão da amai crise ambiental.

É claro que a utilização isolada dos instrumentos da Política Nacional doMeio Ambiente pouco efeito produzirá. É necessário que o Estado, através dosintegrantes do Sistema Nacional cio Meio Ambiente, implemente a PolíticaNacional do Meio Ambiente, com a participação de todos os cidadãos, levandocm consideração as peculiaridades de cada ecossistema, pois a manutenção deUtn meio ambiente ecologicamente equilibrado requer uma gestáo integrada,

.í- niocrática, participativa, responsável e ecologicamente orientada.Cabe mencionar que a melhor maneira de ,se garantir a sanidade ambientalas atuais e futuras gerações passa necessariamente por políticas precaucio-s, preventivas e corretivas que apresentem eficácia espacial e temporal esejam realizadas de forma integrada e coordenada por todos os órgãos que

era o Sistema Nacional do Meio Ambiente

participação popular, da mesma forma, é imprescindível para a garantiaambiental Neste ponto, deve-se ressaltar que não somente os conhe-

cientificamente acumulados sáo importantes. Não se nega a valiosaortância destes,o que se propõe é o respeito pelos saberes ambientais, não

essarianiente científicos, baseados em experiências empíricas acumuladasSeraões que permitiram uma convivência entre a humanidade L- a natureza

sustentáveis, do ponto de vista ecológico.

230

Assim, impòc-se a atuação nigámca do Estado em conjunto com :\ popu-lação, a (juai, por imperativo consii iucional é co [responsável pela boa adminis-tração, pelo zelo com a sua casa

5. BlBLKXjRAHA

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