SECCIN DE OBRAS DE ADMINISTRACIN PBLICA

SerieNUEVAS LECTURAS DE POLTICA y GOBIERNO

Coordinada porMauricio Merino

Manuel QuijanoPresidente del Colegio Nacional de Ciencias Polticas

y Administracin Pblica, A. C.

La politica de la burocracia

Traduccin deEDUARDO L. SUREZ GALINDO

B. GUY PETERS

LA POLTICADE LA BUROCRACIA

Estudio introductorio deJOS LUIS MNDEZ

COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS pOLTICASY ADMINISTRACIN PBLICA, A. C.

FONDO DE CULTURA ECONMICAMXICO

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Cuarta edicin en ingls, 1995Primera edicin en espaol

de la cuarta edicin en ingls, 1999

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Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra-incluido el diseo tipogrfico y de portada-,sea cual fuere el medio, electrnico o mecnico,sin el consentimiento por escrito del editor.

Ttulo original:The Politics ofBureaucracy 1995. Longman Publishers USAEsta traduccin de The Politics ofBureaucracy, cuarta edicin, se publica por acuerdocon Longman Publishing Group, Nueva YorkISBN 0-8013-1168-3

D. R. 1999, FONDO DE CULTURA ECONMICACarretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 Mxico, D. F.

ISBN 968-16-4919-2

Impreso en Mxico

ESTUDIO INTRODUCTORIO

JOS LUIS MNDEZ*

Es un defecto fatal de los principios actuales de laadministracin el que, como proverbios, ocurran enpares. Para casi cada principio, uno puede encontrarun principio contradictorio igualmente plausible yaceptable. Aunque los dos principios del par llevarana recomendaciones organizacionales exactamenteopuestas, no hay nada en la teora que nos indiquecul es apropiado aplicar.HERBERT SIMON, Administrative Behavior; A Study

of Decision-Making Processes in AdministrativeOrganization, 1976.

A partir de los ochenta, Amrica Latina ha venido experimentandoun proceso importante de cambio. Hasta ahora se han dado sobretodo dos reformas: la econmica (estabilizacin y ajuste) y la poltica(democratizacin y "liberalizacin"); la primera comenz en 1982:la segunda, a mediados de esa misma dcada. En varios foros se havenido sealando que ahora estara comenzando una nueva ola re-formista: la gubernamental (eficientizacin, profesionalizacin, des-centralizacin), que en algunos pases se ha juzgado muy importantetanto en s misma -por la creciente importancia que los ciudadanosestn dando al desempeo eficiente de sus gobiernos- como en fun-cin de la consolidacin de las otras reformas.

En realidad, es difcil aplicar imgenes temporales a estos cambios,ya que ocurrieron en forma distinta y simultnea en varias naciones.Esto no quiere decir, sin embargo, que sean completamente errneas:por un lado, un nmero importante de pases de la regin iniciarona principios de los ochenta una reforma econmica, que en algunoscasos fue seguida por una reforma poltica. Por otro lado, concluidoso casi concluidos los procesos de cambio econmico y poltico (ensentido amplio), varias naciones han venido dirigiendo su atencin ala gestin gubernamental. Por ejemplo, desde fines de los ochenta,Brasil, Argentina, Mxico, Bolivia, Per, Chile, El Salvador, Panam

* Director Ejecutivo del Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral(IFE), y profesor-investigador con licencia en El Colegio de Mxico.

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y Uruguay, entre otros, han venido promoviendo cambios en las es-tructuras de sus administraciones pblicas para eficientarlas, profe-sionalizarlas o descentralizarlas. Por supuesto, tambin es difcil se-parar esta reforma de las otras dos, dado que en cierta medida las havenido acompaando.

En cualquier caso, el punto que debe destacarse es que a finales delos aos noventa la reforma de los aparatos administrativos ha ad-quirido una relevancia significativa tanto para la regin como paralos organismos financieros internacionales. Expresiones de ello sonel informe del Banco Mundial de 1997, enfocado precisamente alEstado, y el que otros organismos como la Organizacin de Coope-racin Econmica Internacional y el Banco Interamericano de Des-arrollo -que en 1997 aport los fondos necesarios para llevar a cabolas reformas administrativas en Brasil, El Salvador, Panam y Uru-guay- hayan establecido reas dedicadas exclusivamente al tema.Despus de todo, el Estado en cualquier parte del mundo realiza hoyen da una cantidad de tareas que hace 30 o 40 aos era impensable.

Por todo lo anterior, es especialmente importante y oportuna latraduccin al espaol del libro de B. Guy Peters, La poltica de la bu-rocracia, que, como lo demuestra su nmero de ediciones, constituyeuna de las pocas obras clsicas en la literatura sobre administracinpblica y gobierno comparados (de hecho, la nica otra obra equi-parable en el mundo es la de Ferrel Heady, Administracin pblicacomparada, que tambin publicar el Fondo de Cultura Econmica).Adems, habra que destacar que la importancia del libro no se derivaslo de su temtica, sino de su enfoque comparativo. Puesto que lasreformas gubernamentales se han venido dando y seguirn sucedien-do en Latinoamrica en estrecha relacin con tendencias similaresen otros pases, resulta fundamental la presentacin y anlisis querealiza este autor de los mecanismos y reformas especficos utilizadospor ellos para estructurar sus administraciones pblicas. Adems, enlas diversas ediciones, Peters ha venido incorporando a su libro refe-rencias comparativas a los pases en desarrollo, en algunos casosdirectamente relacionadas con Amrica Latina.

Este estudio introductorio tiene cinco objetivos bsicos. Primero,analizar la temtica del libro de Peters, esto es, la administracinpblica comparada, en relacin con Amrica Latina. Segundo, pre-sentar una visin general de las tradiciones y prcticas de las admi-nistraciones pblicas de Latinoamrica, entendida como los 19 pasesde Amrica, de habla portuguesa o espaola. Tercero, presentar en pro-fundidad dichas tradiciones y prcticas en tres pases de la regindonde a lo largo de los aos el autor ha realizado investigacin de

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campo y conoce mejor: Mxico, Brasil y Per. Aunque Peters haceun nmero significativo de referencias a la regin, en' realidad lossistemas que describe globalmente son todos parte del mundo des-arrollado; por tanto, pensamos que valdra la pena que esta intro-duccin describiera cuando menos algunos de los sistemas latino-americanos. Cuarto, si bien Peters toca en su libro cuatro temassustantivos: contratacin, estructura administrativa, presupuesto, yrendicin de cuentas, el estudio introductorio trata comparativa-mente varios asuntos relacionados sobre todo con los primeros dos(especficamente la contratacin, la evaluacin del desempeo, la des-concentracin, la descentralizacin y la participacin), ya que stoshan sido los que, desde mi punto de vista, han atrado ms la atencinen los ltimos aos en Amrica Latina. Quinto, describir algunosdesarrollos recientes en dichos temas en Mxico y varios pases sud-americanos que el autor ha estado visitando (por ejemplo, Brasil,Argentina, Bolivia, Chile, Per y Uruguay) y presentar los complejosdilemas que tales desarrollos han venido enfrentando.

En mi opinin, la utilidad central de la poltica y la administracinpblica comparadas es mostrar cules han sido las diversas solucio-nes que alrededor del mundo se han dado a los retos administrativos,y las formas en que se pueden evitar los errores cometidos en eseproceso y adaptar los aciertos, tomando en cuenta la especificidadde cada contexto; en otras palabras, abrir los ojos a otras situacionesy permitir con ello el conocimiento real de las propias, sin el cual esimposible disear soluciones efectivas (se dice, por ejemplo, que elpez nunca conocer realmente lo que es el agua al no salir nunca deella). En este sentido, la pregunta central que la poltica comparadanos debera ayudar a responder sera: Es posible descentralizar elpoder y al mismo tiempo a) combatir en lugar de favorecer las ten-dencias a la corrupcin en la regin, y b) fortalecer en lugar de debi-litar la capacidad de los Estados latinoamericanos para guiar demanera adecuada el desarrollo nacional? En funcin de lo anterior,el final de la seccin v y toda la seccin VI se centran en presentaralgunas recomendaciones de reforma pensadas especficamente paraAmrica Latina y las formas en que podran aplicarse. An ms, apartir del anlisis que Peters nos presenta en los captulos III y IVacerca de formas de organizacin, tipos de incentivos y "enfoques decontingencia", se desarrollan dos enfoques contingentes como posi-bles caminos a efecto de enfrentar los dilemas que se describen en laseccin IV.

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1. LA POLTICA DE LA BUROCRACIA

Peters comienza su libro sealando un hecho bsico: el gobierno havisto aumentada su carga de trabajo, pero su imagen es ms nega-tiva ahora que en cualquier otro momento. Esta mayor carga de tra-bajo recae sobre todo en la administracin pblica. Sin embargo,tenemos menos informacin concerniente a este aspecto del gobier-no que a cualquier otro. Las elecciones, los partidos polticos, laslegislaturas y las cortes han sido considerados como la parte centralde los sistemas polticos y se han analizado extensamente y en formacomparativa en muchos pases. La administracin, por otro lado, hasido considerada apoltica en la mayora de las sociedades occi-dentales y se ha resistido a la cuantificacin adecuada y el anlisisterico.

Aunque Peters indica que tradicionalmente se ha considerado laadministracin pblica como el proceso y estructuras relacionadoscon la aplicacin de reglas, en realidad incluye procesos concernien-tes a la formulacin de las mismas. As, ve dicha administracin co-mo parte integral del sistema poltico, que requiere un anlisis igual-mente comparativo. Detengmonos un poco en cada uno de estosaspectos.

1. Administracin pblica y poltica comparada

Como Peters indica muy bien, la bibliografa sobre poltica compa-rada se ha incrementado desde los aos cincuenta, pero ha ido endos direcciones que no han sido particularmente benficas para elestudio comparativo de la administracin pblica. La primera ten-dencia se ha centrado en el sistema poltico, sobre todo en sus aspec-tos culturales y conductuales; la segunda, ha enfocado la economapoltica, con nfasis en los aspectos macroestructurales de las socie-dades modernas. Aparte del estudio del sistema poltico y la econo-ma poltica, dentro de la teora administrativa han sido importantesel enfoque de contingencia y el de la implementacin.

Amrica Latina no ha estado exenta de estas tendencias. No obs-tante la importancia relativa de los estudios sobre las administracio-nes pblicas nacionales, los textos que nos ofrecen visiones pano-rmicas de los diversos pases de la regin (por ejemplo, Oszlak, 1986)se cuentan con los dedos de una mano. Existen varios libros genera-les o comparativos en ingls sobre el gobierno en la regin (Hamer-green, 1983; Hughes y Mijeski, 1984; Sloan, 1984; Ames, 1987, y

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Graham, 1990), pero, aparte de su falta de actualizacin, se han cen-trado en el proceso de poltica pblica o en aspectos especficos delos aparatos estatales (por ejemplo, servicio civil en Geddes, 1994;polticas de desarrollo en Tendler, 1997).

En general, todos los enfoques antes mencionados padecen de cuan-do menos dos insuficiencias. En primer lugar, el inadecuado enten-dimiento de la burocracia como parte fundamental del procesopoltico. Por ejemplo, los resultados del sistema poltico se juzgan noslo por sus componentes objetivos; esto es, lo que el sistema polti-co provee al ciudadano en la forma de gratificaciones y privaciones,sino tambin por sus componentes subjetivos; es decir, la forma enque esas gratificaciones y privaciones son entregadas a los ciudada-nos (especialmente por los servidores pblicos en contacto directocon ellos). As, las reglas operacionales desarrolladas y ejecutadas enla prctica por administradores pueden decir ms de los resultadospara los individuos que las reglas promulgadas formalmente. Lasegunda insuficiencia es que no han visto a la administracin p-blica como un rea del gobierno susceptible de comparaciones sig-nificativas aun cuando a) a la administracin pblica se le asignantareas relativamente comunes en todos los sistemas polticos; b) lasestructuras por las cuales se conduce la administracin son prc-ticamente similares, yc) las burocracias pblicas tienen casi siempreuna estructura formal. La similitud y fcil identificacin de las ta-reas y estructuras administrativas permite al investigador especificarrelaciones y explorar semejanzas, lo que sera ms difcil para otrasinstituciones polticas.

El resultado de estas insuficiencias es que se difunden una serie demitos sobre las sociedades en desarrollo, como las latinoamericanas,que derivan en polticas inadecuadas o injustas. En oposicin a esto,Peters (1996) ha sealado que, en realidad, muchas de las diferen-cias entre los pases ms o menos desarrollados son bsicamente degrado.

2. La burocracia como actor poltico

Peters indica en las primeras secciones que el ritmo de aumento enel gasto pblico ha sido mayor en los pases en desarrollo que en losindustrializados. Al mismo tiempo reconoce que los primeros hansido ms exitosos al reducir el tamao del Estado, pues en los se-gundos ha permanecido con pocos cambios significativos pese a laretrica al respecto. Al crecer el gobierno, la burocracia pblica seha convertido en una institucin ms importante.

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Uno de los temas centrales de La poltica de la burocracia es pre-cisamente la consideracin de la burocracia como un actor polticoy su relacin con otros actores, como los polticos electos, as comolas posibilidades de control de la primera por los segundos. En variassecciones seala, por ejemplo, que las legislaturas slo tienen capa-cidad para considerar un puado de asuntos por sesin, y adems enforma general. Esto deja una gran cantidad de huecos, que los admi-nistradores tienen que llenar. Por otro lado, los cuerpos legislativosestn subespecializados en relacin con las dependencias burocrti-cas con las que se tienen que confrontar, y tienen menos personal.La relativa inestabilidad de las legislaturas, comparada con la mayorpermanencia de la burocracia, pone a aquellas legislaturas en des-ventaja en la competencia de poder.

En cuanto al Ejecutivo, en general tendra varios problemas pol-ticos para imponer su voluntad, como 1) su frecuente falta de cono-cimiento y tiempo para entender y administrar las polticas; 2) elreducido nmero de designados polticos en la cspide de la organi-zacin en relacin con el resto de los funcionarios de la burocracia(aunque Peters seala que esto vara), y 3) la resistencia de muchosfuncionarios a poner en marcha los programas.

Este autor estadunidense opina acertadamente, contrario a algunosautores como Niskanen, que las burocracias ni estn siempre viendola forma de aumentar su tamao ni estn slo preocupadas por elcumplimiento eficiente de sus objetivos. Aunque en su opinin dif-cilmente son una fuerza monoltica, se encuentran en una posicinpoderosa en relacin con sus superiores polticos. Tienen el controlde la informacin sobre los problemas pblicos y las alternativas depolticas, y con frecuencia poseen toda una ideologa ministerial so-bre la forma en que deben tratarse los problemas.

Con todo, hay varias tendencias que restringen el crecimiento ypoder de la burocracia pblica, como la reduccin cada vez mayorde la base fiscal del Estado y del apoyo de la ciudadana hacia al go-bierno y la burocracia, as como diversos instrumentos que los lde-res polticos pueden utilizar para contrarrestar el poder burocrtico(descritos en el captulo VI).

El punto central, sin embargo, es que, pese a la tendencia recientea su reduccin, a fines del siglo xx el gobierno es bastante grande ycomplejo en comparacin con pocas pasadas, y esto ha venido ahacer todava ms importante a la burocracia como actor poltico.Al mismo tiempo, dicho aumento en el tamao del Estado ha dificul-tado todava ms el trabajo de los administradores pblicos. Apartede que hoy cualquier organizacin tiende a establecer interrelacio-

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nes complejas, los recursos disponibles para el administrador sonlimitados y los ciudadanos observan con mayor cuidado al gobiernoy la burocracia pblica. Lo anterior lleva a Peters a analizar ciertostemas clsicos de la administracin pblica (contratacin, evaluacin,etctera).

Il. ESTADO y ADMINISTRACIN PBLICA EN LATINOAMRICA

Para entender la administracin pblica actual de Latinoamrica esnecesario observar el desarrollo de la sociedad, el Estado y la admi-nistracin pblica de la regin. La primera parte de esta seccinhace eso. La segunda parte adopta un acercamiento ms esttico ydescribe la naturaleza bsica del Estado latinoamericano y la admi-nistracin pblica en el siglo xx. Tratando de elaborar una visin pa-normica y de captar la esencia de algunas de las lgicas bsicas deinteraccin social (varias de las cuales todava se pueden observar hoyen da), se hacen algunas generalizaciones; obviamente, no se apli-can.de igual forma en todas las naciones latinoamericanas.

1. El Estado latinoamericano: una visin histrica'

Varios hechos histricos han influido en la evolucin de la adminis-tracin pblica y el Estado en Amrica Latina. Para empezar, stafue una regin conquistada, ms que colonizada. Slo despus desangrientas batallas la corona espaola fue capaz de dominar los rei-nos indios ms importantes de Mxico y los Andes en el siglo XVI.Hecho esto, los espaoles realizaron una sobrexplotacin de los re-cursos humanos y naturales de las nuevas provincias, lo que trajofrecuentes rebeliones indias. Los portugueses no tuvieron que lucharen Brasil contra reinos indios del tamao del mexicano o el andino.Sin embargo, terminaron por establecer un rgimen muy similar alespaol (en parte porque de 1581 a 1640 ambas regiones fueron go-bernadas por el mismo monarca).

Esta labor de conquista y sobrexplotacin la realizaron los impe-rios espaol y portugus a travs de un sistema altamente jerr-quico, burocrtico y patrimonialista, que fue la misma forma en quelos espaoles haban logrado antes organizar Castilla y reconquistarEspaa. La corona ofreci tierra como premio por conquistar los

I Esta y la siguiente subseccin son una versin revisada de una parte de otro texto delautor (Mndez, 1998).

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territorios americanos, pero despus tuvo que establecer una formade reducir el poder feudal de los colonizadores. Esto se hizo a travs decuatro mecanismos: una fuerte jerarqua, regulaciones administrati-vas muy detalladas, una administracin pblica radial y traslapada(donde las lneas de subordinacin no van hacia los superiores in-mediatos sino al rey, quien genera una suerte de competencia entresus sbditos) y una orientacin distributiva de las polticas, donde elrey otorga directamente muchos de los beneficios. Es, en sntesis, lacultura deductiva de la Europa continental a la que se refiere Petersen el segundo captulo, relacionada con el sistema de derecho civil,diferente de la inductiva, menos universalista y estrechamente rela-cionada con el derecho comn. Todo esto se legitim mediante princi-pios medievales tomistas; con base en ellos, la corona se presentcomo un soldado de la fe catlica y el arquitecto de una comunidadorgnica (corporativista).

Puesto que este sistema altamente regulatorio era poco prctico, laactitud de muchos administradores coloniales era la de "obedecerpero no cumplir" (que en realidad era un dicho comn de la poca).En ese tiempo, como ahora, el Estado permita esas prcticas perose quedaba con la sobrerregulacin a fin de reservarse el poder dis-crecional de aplicarla cuando as conviniera a sus intereses. Como esde esperarse, el sistema ocasion una amplia corrupcin. As, en miopinin, Latinoamrica ha sido una regin con muchas y estrictasreglas que se aplican flexiblemente. Tenemos ese comportamientoprismtico sealado por Riggs, o esa cultura de la negociacin a laque Peters se refiere tambin en el segundo captulo.

Bajo el rgimen colonial, que dur desde principios del siglo XVIhasta principios del siglo XIX, era difcil si no imposible para losempresarios locales y grupos sociales desarrollarse. Adems, la con-quista pronto llevara al surgimiento de naciones altamente dividi-das en trminos sociales, econmicos y hasta regionales, una ca-racterstica que he resumido bajo el trmino de "heterogeneidadestructural" (Mndez, 1986).

Estas caractersticas y consecuencias de la conquista llevaron aldesarrollo de graves conflictos y, de forma interrelacionada, a unaprofunda desconfianza entre los grupos sociales. Aqu resulta espe-cialmente interesante la matriz en la que Peters clasifica los distintossistemas administrativos segn su fuerza. Amrica Latina se ubi-cara en la celda derecha inferior; dado que en la regin la gente haconfiado poco, tanto en sus conciudadanos como en los polticos, laburocracia ha surgido como el actor ms consolidado de las socieda-des latinoamericanas.

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Resumiendo, durante la poca colonial se establecieron las basespara el surgimiento de un Estado corporativista, legalista, centrali-zado, distributivo y altamente regulatorio. Despus, el subdesarrollo,el divisionismo y la dependencia empujaron hacia la permanenciade este sistema. De esta manera, en mi opinin, la regin qued atra-pada en un crculo vicioso, en el cual se han retroalimentado los pro-blemas polticos, econmicos y sociales.

La falta de confianza llev a relaciones sociales basadas en vnculosinformales y personalizados, ms que en un sistema formal de reglas.stas, por supuesto, existen; pero, como bien lo seala nuestro autor,slo son el punto de partida para la negociacin, que por lo generalfavorece al Estado. La personalizacin del poder favoreci el des-arrollo de hombres fuertes en los mbitos local o sectorial, as comouna tendencia a cuidar los intereses del grupo primario -parentela,grupos de amigos, clientelas- ms que regirse por cualquier con-cepto abstracto o apegarse a las reglas del juego del bien comn.

El problema con este patrn de relaciones sociales es que bloquela expansin del poder tanto vertical (burocrtico) como horizontal-mente (nacional), as como el desarrollo de una administracin p-blica efectiva. En vez de fundarse en un credo poltico y un sistemaabstracto de reglas, el Estado-nacin latinoamericano surgi de lafuerza militar y poltica de gobiernos centrales. Sin embargo, una vezconquistado el Estado nacional, quienes detentaban el poder tendie-ron a monopolizado, ya que cualquier sucesor, adems de destruirsu proyecto estatal y de gobierno, no los dejara en paz al verloscomo una amenaza constante. Los gobernantes slo podan articularla nacin a travs de hombres fuertes en las regiones, pero stos seconstituan en una fuente permanente de inestabilidad, pues loslderes nacionales finalmente eran derrocados por alguno de estoscaudillos. En sntesis, la poltica era y en buena parte ha seguidosiendo un juego de suma cero, de "toma todo", en no poca medidadebido al sistema de botn predominante en las administracionespblicas. De esta forma, la evolucin poltica y administrativa de La-tinoamrica se ha caracterizado no slo por estar inmersa en crculosviciosos sino tambin en ciclos repetitivos de caos y autoritarismo,

En la Colonia, los grupos sociales se vinculaban bsicamente pormedio del Estado central. Por lo tanto, cuando a principios del sigloXIX las naciones latinoamericanas consiguieron su independencia, seencontraron altamente divididas, subdesarrolladas y sin experienciapoltica y administrativa. Los gobiernos eran muy dbiles porquetendan a importar modelos extranjeros y porque rara vez erancapaces de implantar un sistema fiscal efectivo. Adems, compaas

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o gobiernos extranjeros -en esa poca franceses o ingleses- apro-vechaban y profundizaban esta debilidad. La mayora de los pases(por ejemplo, Mxico, Per, Bolivia, Colombia, Ecuador) tardaronvarias dcadas en establecer su primer rgimen hegemnico y por lotanto estable, el llamado Estado oligrquico (basado en los agroex-portadores y latifundistas). As, no fue sino hasta finales del siglo XIXque muchos Estados (con algunas excepciones, como Brasil) fueroncapaces de desarrollar un ejrcito estable y una administracin p-blica ms organizada, aunque todava pequea.

En la mayora de los casos, estos nuevos regmenes fueron alta-mente autoritarios. En los primeros aos del siglo xx, muchos fue-ron derrocados por los sectores sociales ms pobres o por las clasesmedias. Surgi un nuevo tipo de rgimen, el llamado Estado popu-lista; por ejemplo, el Mxico de Crdenas (1934-1940), el Brasil deVargas (1937-1945) Y la Argentina de Pern. Estos regmenes esta-blecieron un Estado intervencionista orientado al bienestar popular.Como resultado, la administracin pblica creci considerablementeen varios casos.

Sin embargo, el proyecto populista era contradictorio. Atacabapero no deseaba eliminar a la vieja oligarqua latifundista. Induca alas masas populares a manifestarse contra los ricos, pero no queramovilizarlos demasiado. En los cincuenta y sesenta, los gobiernospopulistas personalizados fueron sustituidos por regmenes ms li-berales y democrticos; por ejemplo, los gobiernos "radicales" en Ar-gentina (1964-1966), las administraciones de Eduardo Frei en Chile(1964-1970), de Fernando Belande Terry en Per (1963-1968), etc.Como Oszlak (1986) ha mostrado, estos regmenes establecieron unaestructura de toma de decisiones ms polirquica, donde la legisla-tura, los partidos polticos y los grupos de presin jugaron un papelimportante. La burocracia estaba bastante fragmentada, el presupues-to y los impuestos estaban dispersos, y las polticas pblicas muy po-litizadas. Este tipo de rgimen implicaba un estil redistributivo depoltica, ya que otorgarle beneficios a un programa significaba nodrselos o quitrselos a otro, por lo que cada programa era defendidopor ciertos grupos y clientelas.

As, estos regmenes se volvieron altamente clientelares y fragmen-tados, y las luchas entre grupos burocrticos o entre el Congreso y elEjecutivo llevaron con frecuencia a callejones sin salida. Esto, juntocon la politizacin de las fuerzas armadas latinoamericanas y el sur-gimiento de movimientos guerrilleros, condujo a un nuevo tipo dergimen: el militar (por ejemplo, Argentina, de 1966 a 1972 y de 1977a 1984; Brasil, de 1964 a 1985; Chile, de 1973 a 1989). Estos regmenes

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buscaron "rehacer" y "estabilizar" las naciones. Disolvieron el Congre-so y controlaron con mano frrea a las organizaciones sociales. Seestableci una estructura administrativa piramidal y se asign perso-nal militar a los diferentes puestos. Al mismo tiempo, se designarondelegados militares para supervisar cada organizacin, por lo quelas decisiones eran procesadas a travs de canales paralelos. Estosregmenes trataron de despolitizar las relaciones sociales asumiendoun papel ms tcnico y burocrtico. Dado que vieron el papel del Es-tado como "subsidiario", la desburocratizacin, la privatizacin y ladesconcentracin se convirtieron, con la reduccin del dficit pbli-co, en metas centrales (Oszlak, 1986; Hughes y Mijeski, 1984).

En los ochenta, los regmenes militares no fueron capaces de resis-tir la creciente oposicin popular. Entonces, Amrica Latina comen-z a vivir una nueva ola de redemocratizacin y reforma en elcontexto de una tendencia mundial hacia los modelos orientados almercado.

2. Estado y administracin latinoamericana: una visin esttica

Como ya lo haba mencionado, el sistema colonial, primero, y la hete-rogeneidad estructural, dependencia y subdesarrollo, despus, con-virtieron al Estado en el actor central de las sociedades latinoameri-canas. El Estado ha tenido que promover y sostener el desarrolloeconmico y al mismo tiempo ser el mediador en los conflictos so-ciales, principalmente entre obreros y empresarios. Sin embargo, lle-var a cabo estas funciones ha sido una tarea ardua porque no hasido fcil encontrar modelos en los que coincidan todos los actores.Adems, el Estado ha tenido que desempear el papel de mediadorentre los actores forneos y los locales.

Por lo anterior, el Estado en Amrica Latina ha sido "fuerte" y"d-bil" a la vez (Mndez, 1986). Ha sido una especie de Estado hueco.Desde fuera puede verse como una fortaleza imponente, pero cuandose entra en la misma uno ve columnas dbiles y siente el piso frgil.Esto es cierto debido por lo menos a tres razones:

a) Si bien muchos gobiernos latinoamericanos han tenido con fre-cuencia apoyo de potencias o instituciones externas, tal apoyo tam-bin los ha debilitado, ya que en esos casos aparecen como repre-sentantes del capital extranjero, el imperialismo, etc. Las difcilescondiciones socioeconmicas y las grandes diferencias polticas, eco-nmicas y sociales justifican el papel predominante del Estado. Sinembargo, aqullas limitan sus posibilidades de desarrollo poltico.

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En sntesis, la dependencia, el subdesarrollo y la heterogeneidadestructural fortalecen a la vez que debilitan al Estado.

b) Debido al dficit de legitimidad, el Estado latinoamericano confrecuencia tiene que utilizar la fuerza, por lo que ha tendido a serautoritario y centralista. Esto parece hacerlo ms fuerte, pero enrealidad hace que pierda contacto con los procesos sociales. Adems,por lo regular promueve que la oposicin legtima tenga que canali-zarse por medios ilegales.

e) Si bien el Estado en Latinoamrica ha sido altamente interven-cionista y bastante grande, como Peters reconoce, esto lo ha conver-tido en un blanco fcil y lo ha empujado hacia la desorganizacinadministrativa y la ineficiencia.

Por todo lo anterior, los regmenes polticos en Amrica Latina hanbuscado de manera permanente el compromiso poltico, que comn-mente ha resultado bastante frgil (Lechner, 1977: 412).

As como en el caso del Estado, en Amrica Latina la administra-cin pblica puede parecer fuerte pero en realidad tiene muy pocacapacidad. De hecho, esta poca capacidad es al mismo tiempo causay efecto de la debilidad del Estado.

Por un lado, la burocracia ha sido capaz de actuar en forma msunificada, ya que, a diferencia de varios de los pases descritos porPeters, el Ejecutivo ha tendido histricamente a dominar sobre elCongreso y la rama judicial, as como sobre las regiones. As, los go-biernos han sufrido no slo las debilidades comparativas sealadaspor Peters (subespecializacin, carencia de tiempo, sobrecarga desus agendas, etc.), sino que el contexto en general ha estado en sucontra. De esta forma, la burocracia en Amrica Latina puede inter-venir en una variedad ms amplia de reas (muchas que en otrospases seran consideradas como asuntos privados). Tambin tieneun margen ms amplio de opciones de polticas pblicas y de instru-mentos (Sloan, 1984). La formulacin de las polticas, por lo regular,se lleva a cabo en "anillos burocrticos" cerrados dentro del Ejecuti-vo federal (Cardoso, 1979).

Por otro lado, como dije antes, la capacidad de las administra-ciones pblicas es realmente baja debido a varios factores que sue-len estar interrelacionados:

1. La legitimidad poltica de los gobiernos ha sido frgil. Por lo tan-to, el Estado ha tenido constantemente que negociar con los lderessociales del sistema corporativo o con los lderes regionales, quienesaseguran el apoyo poltico necesario. Aplicando la lnea de anlisissobre las correlaciones de fuerzas que Peters nos presenta en variassecciones de su libro, podramos decir que en esta negociacin el

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Estado central tiene poderosos instrumentos polticos, como su ca-pacidad legal y financiera. Sin embargo, los actores polticos o buro-crticos en los estratos intermedios tambin tienen sus armas: cuan-do una poltica o decisin pblica no les conviene, se muestran deacuerdo en la etapa de la formulacin, pero luego la boicotean, blo-quean o retrasan en la etapa de la implementacin. Por lo tanto,como varios autores han sealado (citados por el mismo Peters), laparticipacin y la negociacin pueden ser bajas al principio, perotienden a crecer conforme se desarrolla el proceso de la poltica p-blica, especialmente en los pases ms grandes (Grindle, 1980; Mndez,1998). Aunque ha habido variaciones segn el tipo de rgimen, la"poltica de la burocracia", de hecho, ha sido igualo ms importanteque la poltica electoral a lo largo de la historia de Amrica Latina, yel juego poltico se ha dado sobre todo entre lderes polticos nacio-nales usualmente vinculados con grupos burocrticos y entre dichoslderes nacionales y los intermedios.

Schmitter (en Sloan, 1984) ha argumentado que Amrica Latinatiene una "sobreburocratizacin estructural" y una "sub-burocrati-zacin de la conducta". En otras palabras, ha tenido, por un lado, unsistema de toma de decisiones presidencial, burocratizado y regula-torio y, por otro, un comportamiento administrativo incongruente ypoco predecible. Como se haba mencionado, la regin ha tenidomuchas y muy estrictas leyes, pero se aplican flexiblemente. EnAmrica Latina es fcil formular una poltica o aprobar una regula-cin, pero es difcil aplicarla efectivamente.

Debido a la debilidad de la divisin de poderes y del federalismo,los presidentes acaparan el poder. Sin embargo, aqu debemos intro-ducir dos matices. Primero, las luchas polticas son transferidas a laburocracia del Ejecutivo, que se ha vuelto voluminosa y fragmenta-da. Debido a que si se recortan o eliminan dependencias pblicas sepuede perder un apoyo poltico muy importante para gobiernos conpoca legitimidad democrtica, stos han tendido a crear nuevasdependencias que duplican el trabajo de las ya existentes. As, la ne-cesidad de apoyo poltico ha llevado a la sobrecontratacin. Dadostodos estos factores, los presidentes latinoamericanos tienden a sercomparativamente ms poderosos e intervencionistas (cuando menosen una primera instancia), pero seenfrentan a burocracias fragmen-tadas y con poca capacidad de implementacin. Segundo, a pesar delcentralismo, la mayora de los pases de Latinoamrica son de tama-o medio o grande. Algunos ministerios centrales tienen numerosasoficinas. Los sistemas intergubemamentales han pasado por ciclos dedescentralizacin y recentralizacin, pero en general son ms com-

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plejos de lo que suele pensarse (Graham, 1990). Algunos pases handescentralizado sus sistemas econmicos en mayor o menor medida,tanto en repblicas federales (Brasil) como en repblicas unitarias(Colombia). Hasta en los pases en que esto no se ha dado o ha ocu-rrido en menor medida, algunas regiones han permanecido comoactores importantes que suelen resistir las tendencias centrpetas(como Arequipa en el Per unitario, o Mendoza en la Argentina fe-deral).

2. La supervivencia poltica es una de las preocupaciones diariasde los funcionarios del Estado (Ames, 1987). El bajo nivel de legiti-midad ha llevado a los gobiernos a favorecer las polticas pblicassimblicas, altamente visibles o de corto plazo. ste es el llamadoplazismo; esto es, la tendencia de los funcionarios pblicos a concen-trarse en los trabajos pblicos (algunas veces tiles, pero otras con-sistentes en la mera reconstruccin de plazas o parques centrales).

3. El ambiente de las polticas pblicas es incierto, y los gobiernose instituciones son frgiles. Usualmente, las tasas demogrficas y deinflacin son ms elevadas, as como la dependencia de los mercadosy capitales extranjeros. Los recursos, el personal adecuado y la infor-macin han sido comparativamente menores, mientras que las deman-das han sido relativamente mayores.

4. El grado de profesionalizacin de la burocracia es ms bajo queen las naciones desarrolladas. La naturaleza regulatoria, discrecionaly personalizada de la administracin pblica, junto con los bajos sa-larios, ha llevado a niveles comparativamente ms altos de corrupcin.Aunque muchos pases han querido desarrollar una tica pblica yun sistema de servicio civil desde 1930 (notablemente Colombia,Uruguay y Brasil, o en los cincuenta y sesenta Argentina, Venezuelay Per), el progreso en este aspecto ha estado sujeto a ciclos. El pro-fesionalismo es bastante desigual. Los sistemas de servicio civil sehan mantenido bsicamente en aquellos pases en los que ha habidorotacin del poder entre dos partidos (Geddes, 1991). Con frecuen-cia, se encuentran frmulas para no aplicar realmente los principiosde los servicios civiles. Algunos pases tienen sistemas de entrena-miento ms desarrollados (por ejemplo, Colombia, Brasil, Argentinay Per) pero la mayora no. Dada la tendencia antes mencionada decrear nuevas organizaciones adems de las ya existentes, encon-tramos por lo regular islas de eficiencia, sobre todo en las reas msrelacionadas con el desarrollo econmico. Los cambios de fun-cionarios y de personal dentro de las lneas horizontales y verticalesson ms frecuentes, aunque la clase burocrtica tiende a ser algoms estable, en parte debido al acceso limitado a Iareducacn.

ESTUDIO INTRODUCTORIO 21

En sntesis, detrs de sus imponentes fachadas, en Amrica Latinaencontramos Estados altamente "politizados" (Chalmers, 1977) o"fluidos" (Graham, 1990), y aunque el sistema mexicano ha sido unaexcepcin a esta tendencia, lo ha sido slo hasta cierto punto (Mn-dez, 1994). En otras palabras, las instituciones responden ms a lasnecesidades del momento que a principios ideolgicos generaliza-dos; stos suele suplirlos la retrica, ya que las instituciones se venconstantemente en la necesidad de reconstruir los smbolos bsicos.No obstante, no se puede decir que tal proceso sea el de un cambioradical continuo: Chalmers lo llama politizado porque no implica lanegociacin ordenada ni la confrontacin violenta.

Como se puede ver, en Amrica Latina los sistemas de toma de de-cisiones jerrquicos y sobreburocratizados se combinan con estruc-turas clientelares y fragmentadas. Por lo tanto, las prcticas polticasy administrativas han sido ms complejas y hasta ms pluralistas-a su manera- de lo que suele pensarse. En este sentido, puedenparecerse ms de lo que se piensa a las de los pases desarrollados,como los Estados Unidos. An ms cuando se puede argumentarque las prcticas poltico-administrativas estadunidenses son msintegradas de lo que su estructura fragmentada ha llevado a la ma-yora de los observadores a pensar. Como Peters ha sealado en otrostextos (Linder y Peters, 1985), las "historias de horror" administrati-vas que se presentan con frecuencia para criticar al gobierno sonms la excepcin que la regla. Cualquiera que haya vivido en losEstados Unidos estar de acuerdo en que, si bien no son excelentes,los programas parecen implementarse ah con ms eficacia que enAmrica Latina, lo que, en mi opinin, se debe a la existencia de re-des intergubernamentales y de polticas, as como a la mayor profe-sionalizacin. En fin, el punto es que en realidad no sabemos qutan diferentes son estos sistemas administrativos porque los hemoscomparado muy poco. Como ya indicamos, parecera que las diferen-cias son ms de grado que de esencia (Peters, 1996).

IJI. TRES CASOS DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIN PBLICAEN LATINOAMRICA

Para ilustrar algunas caractersticas de la administracin pblicalatinoamericana antes descritas, se presentarn a continuacin des-cripciones de tres administraciones pblicas, recuperando en ellasalgunos de los puntos tocados por Peters. Como en otro estudiointroductorio realizado por este autor (Mndez, 1998), esto se har

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en forma relativamente extensa para el caso que conocemos mejor:el de Mxico, y con mayor brevedad pero con cierto grado de detalleen los casos de Brasil y Per.

1. La administracin pblica en Mxico

A un nivel muy general, la historia contempornea del Estado y laadministracin pblica de Mxico puede dividirse en tres grandesperiodos. El primero va de la consolidacin del Porfiriato, a partirde 1884, hasta 1910, cuando estalla la Revolucin mexicana. En estosaos se logr alcanzar la estabilidad poltica y econmica y se des-arroll una administracin pblica relativamente sencilla pero msinstitucionalizada, centrada (aunque no limitada) en funciones bsi-cas como hacienda pblica, poltica interior (incluido el desarrollode un ejrcito permanente), justicia y relaciones exteriores. El se-gundo periodo, entre 1910 y 1934, estuvo marcado por la inestabili-dad y fragilidad institucionales, aunque se sentaron las bases del Es-tado mexicano moderno. Una tercera etapa comenz a partir delgobierno de Lzaro Crdenas, quien termin de definir lo que ven-dra a ser el nuevo rgimen del partido dominante, el Partido Revo-lucionario Institucional (PRI).

A lo largo de este tercer periodo, que abarca hasta el da de hoy, elEstado mexicano ha gozado de estabilidad como repblica federalcompuesta por tres poderes: Ejecutivo, Legislativo (bicameral) y Ju-dicial. Su rgimen poltico ha sido el presidencial, ya que su presi-dente es electo popularmente. Aunque la divisin territorial ha variado,en la actualidad el pas consta de 31 estados y un Distrito Federal; to-dos ellos con un gobernador o jefe de gobierno, respectivamente,electo por voto popular. Cada estado est dividido en municipios. Encuanto a la administracin pblica, se puede decir que ha tenido dosfunciones centrales: la promocin del crecimiento econmico y elmantenimiento de la estabilidad poltica.y otras dos de suma impor-tanciar la conduccin de las relaciones exteriores y la promocin deldesarrollo social. Hubo aos en que se dio ms importancia al des-arrollo social, como entre 1988 y 1994, 1970 y 1976 y quiz incluso1958-1964, pero sin que esta funcin -ms all de la retrica- real-mente alcanzara un punto central. Aunque antes se haban ejercidoen alguna medida, a principios de los ochenta se agregaron otras dosfunciones de tercer rango: el control gubernamental y la proteccinecolgica.

La funcin de promocin del crecimiento econmico ha estado

ESTUDIO INTRODUCTORIO 23

compuesta por dos bloques: a) el de la coordinacin central, com-puesto por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, el Banco deMexico, Nacional Financiera y el Banco Nacional de Obras Pblicas,y b) el de fomento econmico, compuesto por las secretaras de Co-mercio y Fomento Industrial, de Energa (en cierta medida estas dossustituyeron a la antigua Secretara de Patrimonio Nacional), deAgricultura y Ganadera, de Comunicaciones y Transportes (tambinde Obras Pblicas entre 1939 y 1958), de Turismo, y la de Medio Am-biente, Recursos Naturales y Pesca (que sustituye a las secretaras dePesca, 1955, ya la de Desarrollo Urbano y Ecologa, 1994).

La funcin de mantenimiento de la estabilidad poltica ha estadocompuesta por dos bloques: a) el de control poltico-militar, com-puesto por las secretaras de Gobernacin (que tiene varios centrosespecializados, por ejemplo, en relacin con los municipios o con laseguridad nacional) y de la Defensa Nacional, y b) el de control po-ltico-social, compuesto por las secretaras del Trabajo y de ReformaAgraria (aunque puede decirse que stas tambin han coadyuvado ala funcin social. Por el tamao y las funciones del PRI en la pocadel partido dominante, en que ste era una parte importante del Es-tado mismo, algunos autores [Bailey, 1988] lo han incluido, juntocon los gobernadores, dentro de este bloque; tambin se podraincluir a la Secretara de Desarrollo Social).

Dentro de la funcin de crecimiento econmico, ha dominadoclaramente el bloque de coordinacin central, sobre todo Hacienda,en cierta medida el Banco de Mxico y, entre 1977 y 1991, la Secre-tara de Programacin y Presupuesto; lo mismo ha sucedido dentrode la funcin de estabilidad poltica, en donde Gobernacin y Defen-sa han sido las dominantes, aunque la Secretara del Trabajo lleg aadquirir alguna importancia en ciertos periodos.

La funcin de relaciones exteriores ha estado compuesta por lassecretaras de Relaciones Exteriores y de Marina. La funcin de des-arrollo social ha estado compuesta por las secretaras de EducacinPblica, de Salud (que sustituy a la anterior de Salubridad y Asis-tencia), de Desarrollo Social (a partir de 1991) y por varios rganosdesconcentrados importantes, como el Instituto Mexicano del SeguroSocial, el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajado-res del Estado, la Compaa Nacional de Subsistencias Populares yel Instituto Nacional de Fomento a la Vivienda de los Trabajadores,entre otros.

Finalmente, la funcin de control la ha realizado sobre todo laSecretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (desde 1995)pese a las serias deficiencias de este sistema de control muy bien

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sealadas por Peters en el captulo VIII, y la de proteccin ambiental,la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (crea-da en 1995).

En Mxico, el Poder Ejecutivo federal est compuesto hoy en dapor 17 secretaras de Estado, la Oficina de la Presidencia y la Procu-radura General de la Repblica. De una nmina de dos millones deempleados pblicos en 1980, se redujo a 1.5 millones en 1994 (Seco-dam, 1995: 30). Los servidores pblicos operativos estn sindicaliza-dos y, pese a que no pueden ir a la huelga, tienen estabilidad laboral.aunque con salarios muy bajos. Los funcionarios con cargos deciso-rios y sus equipos directos de trabajo -llamados "de confianza" yque suman varias decenas de miles- perciben salarios remunerati-vos pero no tienen estabilidad laboral, ya que, con algunas pocasexcepciones (por ejemplo, Relaciones Exteriores), no ha habidoun servicio civil de carrera. Aunque pueden recurrir a las cortes si unnuevo jefe los despide por razones "de confianza" (yen ocasiones ga-nar el juicio), cuando menos en la poca del partido dominantepreferan firmar su renuncia para irse con su jefe anterior o, en casode no ser requeridos, buscar empleo en otra oficina.

Por varias causas, ha existido una alta desconfianza entre los fun-cionarios, cuya lealtad ha sido hacia los lderes de sus grupos polti-co-burocrticos (camarillas), ms que hacia las instituciones o po-lticas del Estado. La desconfianza ha sido tambin un factor detrsde la sobrerregulacin (existente desde la poca colonial), lo que hafavorecido la "microadrninistracin": es decir, aquella que se concen-tra en el cumplimiento de las normas en lugar de preocuparse porobtener resultados. En sntesis, Mxico, al menos hasta mediados delos noventa, entra muy bien dentro de los casos de cultura deductivay de partido dominante descritos por Peters en los captulos II y v, enlos cuales se ha tendido, por un lado, a la sobrerregulacin y, por elotro, a sobrevalorar, en nombre del desarrollo nacional, la lealtadal partido, al grupo y al presidente en turno, y a tener relaciones de"parentela" y, en consecuencia, polticas distributivas. Los funciona-rios medios y altos trabajan con ahnco, pero muchas veces en formaineficiente y acrtica; el objetivo ha sido la cantidad, no la calidaddel trabajo.

Aunque este ltimo periodo ha tenido las caractersticas generalesantes descritas, la administracin pblica en Mxico ha experimen-tado importantes transformaciones, sobre todo en relacin con susfunciones, secretaras y tamao. As, podemos hablar de tres subpe-riadas, que seran los del Estado estratgico, el Estado populista y elnuevo Estado estratgico.

ESTUDIO INTRODUCTORIO

El Estado estratgico, 1940-1970

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Podra decirse que en este subperiodo el Estado mexicano tuvo unanaturaleza "estratgica" porque tendi a concentrarse en la coordi-nacin central y el control poltico-militar. Hacienda tuvo un granpoder, pues ejerca el control -esencialmente de manera conserva-dora- sobre ingresos, deuda, egresos y la poltica econmica engeneral. En 1958 hubo una reforma administrativa, por la cual lassecretaras de la Presidencia, Hacienda y Patrimonio conformaransupuestamente un "tringulo de la eficiencia": Presidencia formula-ra los planes, Hacienda los revisara en funcin de la disponibilidadde dinero y les otorgara el presupuesto, y Patrimonio llevara a cabola evaluacin. Por supuesto, esto no funcion, pues Hacienda tena enrealidad "la sartn por el mango", al controlar las asignaciones presu-puestales. No obstante, la reforma logr mejorar hasta cierto puntola coordinacin entre esas tres secretaras. En 1965 se cre la Comi-sin de Administracin Pblica dentro de la Secretara de la Pre-sidencia, que realiz un amplio diagnstico de la administracinpblica.

En todo caso, en este subperiodo Hacienda tuvo su contrapesoreal en la Secretara de Gobernacin, ya que sta era la que decidacmo se ejerca el presupuesto en los estados (Bailey, 1988). Por ello,durante un largo periodo -que abarca los gobiernos de vila Cama-cho (1940-1946), Alemn (1946-1952), Ruiz Cortines (1952-1958),Lpez Mateas (1958-1964) y Daz Ordaz (1964-1970)- podramoshablar de una "separacin de poderes" dentro del Ejecutivo, al haberun equilibrio entre la Secretara de Gobernacin y la Secretara deHacienda, es decir, entre burcratas "polticos" y "tcnicos". Centeno(1994) ha llegado a hablar de la existencia en el periodo 1940-1970de dos vicepresidencias virtuales: la econmica, dominada por los"tcnicos" (Hacienda), y la poltica, dominada por los "burcrataspolticos" (Gobernacin). Adems, puede decirse que entre 1946 y1970 los gabinetes eran representativos de las diversas fuerzas polti-cas, aun cuando algunas de stas no fueran necesariamente cercanasal presidente (Bailey, 1988).

El Estado populista, 1970-1982

En este periodo, el Estado mexicano vivi importantes transforma-ciones, que podramos resumir como el paso de un Estado estratgi-co a uno populista. En primer lugar, con el presidente Echeverra

26 ESTUDIO INTRODUCTORIO

(1970-1976) el gabinete pas a representar bsicamente a su grupopoltico y a girar en mayor medida en tomo a una figura presiden-cial ms carismtica. En segundo lugar, el Ejecutivo entr a la eco-noma en forma abrumadora y el tamao del Estado aument con-siderablemente, todo ello gracias al endeudamiento con el exterior(que fue la manera que Echeverra encontr para imponerse a la li-te tcnico-econmica de Hacienda; sta es una de las siete opera-ciones llamadas por Peters, en el captulo VII, "fuera del presupuesto"[off-budget), pues precisamente permiten romper con las tendenciasnaturales, por l recalcadas, al "incrementalismo" de ste). En 1971la Direccin de Estudios Administrativos sustituy a la Comisin deAdministracin Pblica y de nuevo se hizo un esfuerzo considerablede diagnstico, pero la modernizacin se subordin a otros propsitos(Pardo, 1991: 118). La coordinacin se torn compleja sobremanera,ya que el llamado tringulo de la eficiencia termin convirtindoseen un laberinto de ineficiencia ante la maraa de reglas y camarillaspoltico-burocrticas. Esto y el aumento espectacular del tamao delEstado hicieron urgente una nueva reforma administrativa.

De esta forma, en el inicio del sexenio de Lpez Portillo en 1976 secrea la Secretara de Programacin y Presupuesto -como parte delbloque de coordinacin central-, con lo que se separan gasto e in-greso y se le otorga un nuevo nfasis a la planeacin. La creacinde esta secretara tena el propsito de superar, ahora de manera es-tructural, el virtual veto que Hacienda haba venido ejerciendo encontra del Estado como agente del desarrollo econmico y social (elcual se juzgaba posible despus del descubrimiento de amplias re-servas petroleras en Mxico a mediados de los setenta). Al controlarel gasto, Programacin y Presupuesto se convirti en la dependenciams poderosa, lo que llevara al rompimiento del equilibrio de poderentre secretaras (Hacienda y Gobernacin) y entre tipos de funcio-narios (los "tcnicos" y los "polticos"). Pese a que Lpez Portillo crela Coordinacin General de Estudios Administrativos, la existenciade amplios recursos, ya sin mayores diques institucionales, llevara aun patrn distributivo de polticas, lo que, combinado con una presi-dencia faranica que facilit la ineficiencia y corrupcin a la vez quefue incapaz de prever la cada de los precios del petrleo, llev en1982 a la insolvencia financiera y una inevitable devaluacin delpeso. A esto sigui una revanchista estatizacin de los bancos, lo queconvirti la crisis econmica en una crisis de legitimidad del sistemaen general.

ESTUDIO INTRODUCTORIO

El nuevo Estado estratgico, de 1982 al presente

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En este contexto, el periodo de 1982 al presente se ha caracterizadopor la vuelta del Estado populista al estratgico. El gobierno de Mi-guel de la Madrid se concentr en la estabilizacin econmica (y apartir de 1986 la apertura de la economa) y, en cierta medida, el re-dimensionamiento del Estado mediante algunas privatizaciones ydesincorporaciones. Llev adelante con rapidez una nueva reformaadministrativa para recuperar la legitimidad de gestin, que ante lafalta de legitimidad electoral, era la fuente principal de la falta delegitimidad global del rgimen, que se haba perdido tras los excesoslopezportillistas. Los componentes principales de la reforma fueronla introduccin de un sistema nacional de planeacin democrtica, laasignacin de secretaras "globalizadoras", la creacin de la Secre-tara de la Contralora para tratar de detener la corrupcin extremadel periodo anterior, y esfuerzos en favor de la descentralizacin y lasimplificacin administrativa. Se consider la posibilidad de intro-ducir un servicio civil pero esta idea fue abandonada pronto, sobretodo ante el riesgo de que fuera dominado por el sindicato de traba-jadores de base.

Entre 1988 y 1994, el presidente Salinas de Gortari radicaliz elproceso de cambio al privatizar varias empresas paraestatales gran-des y los bancos nacionalizados, y firmar el Tratado de Libre Comer-cio de Norteamrica, aunque al mismo tiempo dio mayor peso a lapoltica de desarrollo social. En 1992 lleva adelante una reforma ad-ministrativa ms; en este caso, desaparece la Secretara de Progra-macin y Presupuesto y devuelve buena parte de la funcin del gastoa Hacienda; as, sta se convirti de nuevo en la secretara ms po-derosa, aunque sin alcanzar los niveles previos a 1977, ya que, entreotras cosas, Salinas cre al mismo tiempo la Secretara de Desarro-llo Social, con atribuciones sobre algunas partidas presupuestales.En este gobierno la planeacin se vuelve ms indicativa y hay unadesconcentracin educativa, aunque en realidad se recentralizan elingreso y el gasto. Con Salinas culminan las tendencias poltico-ad-ministrativas que venan desde 1970: en su gabinete hay slo unospocos "tcnicos", muy pocos "polticos" al viejo estilo, algunos "bu-rcratas-polticos", pero muchos "tecncratas", trmino que se sueleentender en Mxico como economistas metidos a polticos. A stosles estall el levantamiento de Chiapas en enero de 1994 y variosmagnicidios a lo largo de ese ao, a la vez que heredaban una bombade tiempo en el campo econmico al evitar a toda costa una devalua-cin, necesaria ante el creciente dficit comercial, la alta inversin

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de portafolio, la sobrevaluacin del peso y un contexto econmicoincierto.

As, de nuevo la crisis no se hizo esperar; a finales de 1994, enparte debido a un manejo inexperto de la poltica macroeconmica,estall la cuarta crisis econmica consecutiva, que -junto con elproblema de Chiapas- ha concentrado la atencin del presidente yla opinin pblica en los ltimos aos.

Con pocas excepciones, los presidentes del Mxico moderno no sepreocuparon por implementar reformas administrativas que fueranms alla del cambio de los organigramas. El actual presidente Zedi-110 ha intentado revertir eso. A fines de 1994 convirti la Secretarade la Contralora en la Secretara de la Contralora y Desarrollo Ad-ministrativo, ms conocida como Secodam.

En mayo de 1996, Zedilla hizo pblico el Programa de Moderni-zacin Administrativa (Secodam, 1996), que es el primer plan de esetipo que se ha tenido en dcadas. Tal plan provee acciones en cuatroreas principales: medicin y evaluacin del desempeo; participa-cin y atencin ciudadana; dignificacin, profesionalizacin y ticaen el sector pblico; y descentralizacin y desconcentracin. En losprimeros tres aos de gobierno, el programa de reformas ha mostra-do algunos avances. Sin embargo, como en el pasado, la voluntadpoltica y la atencin al tema han sido insuficientes y el progresomuy limitado, como veremos en la seccin IV.

2. La administracin pblica en Brasil

La historia poltico-administrativa contempornea de Brasil ha sidoms variada que la mexicana; por lo tanto, es mejor describirlahistricamente a travs de cuatro periodos. El primero va desde laproclamacin de la primera repblica en 1889 hasta la revolucin deVargas en 1930. Durante este tiempo, el aparato estatal era pequeoy, al igual que el mexicano cercano a esa poca, se concentraba enciertas funciones bsicas. Por ejemplo, durante varios aos slo tuvosiete ministerios (Guerra, Marina, Asuntos Exteriores, Justicia, Fi-nanzas, Obras Pblicas y Agricultura). Aunque hubo cierta moderni-zacin administrativa, se limit a algunos aspectos, como uniformarlas cuentas pblicas. La administracin pblica estaba bajo el sis-tema de botn, en el cual se pretenda bsicamente otorgar empleosa las clientelas y facilitar los negocios de los grupos dominantes(ganaderos, cafetaleros y dueos de plantaciones de azcar). En esta

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ESTUDIO INTRODUCTORIO 29

etapa, los estados subnacionales y los grupos polticos tenan unaautonoma considerable.

El segundo periodo comienza con la revolucin encabezada porVargas en 1930 contra el Estado oligrquico y finaliza con el golpemilitar de 1964. Durante este tiempo hubo una tendencia hacia elaumento de la intervencin pblica, la regulacin y, hasta cierto pun-to, la profesionalizacin de los servidores pblicos.

A principios de los aos treinta, Vargas trat de establecer un sis-tema de mritos pero fue bloqueado por la vieja clase poltica. Nofue sino hasta despus de haber sido establecido el Estado Novo, en1938, que fue capaz de fundar el Departamento Administrativo deServicio Civil (DASC), una dependencia muy independiente que pre-tenda desarrollar un servicio civil y un sistema de licitaciones en elgobierno. Aunque centraliz el sistema intergubernamental, Vargastambin inaugur lo que se denomin "administracin indirecta";as, para 1945 haba 32 dependencias semiindependientes. Ademsagreg dos ministerios a la administracin "directa", de los cuales elms importante fue el de Trabajo.

Linares y Gaspar Dutra, los sucesores de Vargas, debilitaron elDASC, eliminaron los exmenes del servicio civil y le devolvieron a losmiembros del Congreso el poder de distribuir empleos, adems deiniciar una descentralizacin de las relaciones intergubernamentalesque durara hasta 1964. Tal vez con la excepcin del corto regreso deVargas (1951-1954), el DASC nunca recuper la fuerza que tuvo ini-cialmente. Debido a que todos los presidentes que siguieron tuvieronuna base poltica dbil, en general tendi a favorecerse el sistema debotn. El presidente Juscelino Kubitscheck introdujo el servicio civilen varios institutos de seguridad social, pero lo hizo porque eran unbastin de la oposicin. En varios ministerios coloc a sus seguido-res. Aunque su sucesor, Joo Goulart, cre el Ministerio para laPlaneacin y elabor un Plan Nacional, aument el nmero de desig-nados polticos, debido tambin a su dbil base poltica. Adems, elPlan Nacional naci muerto y la politizacin de la burocracia lleval caos administrativo (Geddes, 1991), lo que sera una de las causasdel golpe militar de 1964.

Ante la necesidad de tener un aparato pblico mnimamente efi-ciente pero ante la incapacidad, por razones polticas, para reformarlas dependencias existentes, a lo largo de estos aos se desarrolluna burocracia paralela compuesta por las llamadas islas (bolsoes)de eficiencia, como el Banco Nacional para el Desarrollo Econmi-co, el Ministerio de Asuntos Exteriores o la compaa de petrleo(Geddes, 1991; Martins, 1985). Asimismo, pese a los vaivenes, pau-

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latinamente se fue desarrollando un servicio civil de carrera con ma-yor permanencia, lo que se puede explicar en buena medida por lamayor competencia partidaria electoral (Geddes, 1994). De esta for-ma, para los aos sesenta Brasil ya contaba con una administracinpblica ms avanzada que la de la mayora de los pases latinoame-ricanos.

El tercer periodo de la administracin pblica brasilea comienzacon el golpe militar de 1964 y finaliza en los ochenta con el procesode redemocratizacin. Esta etapa se caracteriza por una mayor ex-pansin de la administracin indirecta, especialmente las empresaspblicas (571 hacia 1976). En Brasil, la administracin indirecta semostr ms flexible y dinmica que la directa (los ministerios cen-trales). En 1967, la Ley 200 inici un proceso de desregulacin, des-burocratizacin y desconcentracin administrativa. Al mismo tiempo,los militares trataron de hacer el estatuto laboral ms flexible ycontrolar mejor la administracin indirecta. Crearon el Ministeriode Planeacin, similar al de Goulart. Recentralizaron cierto nmero deatribuciones de los estados; de hecho, la centralizacin alcanz sulmite en este periodo. En general, los militares centralizaron la tomade decisiones en el ministerio militar y el Consejo Nacional de Segu-ridad. Conforme se fue restituyendo la competencia poltico-partidaria,se fue incrementando la distribucin de empleos entre las clientelaspolticas.

El cuarto periodo comienza en 1986 con la presidencia de Sarney,ya bajo el rgimen democrtico. ste puso en marcha una reformaadministrativa, especialmente para la administracin central, quepretenda la racionalizacin y reduccin del gasto pblico en los mi-nisterios y las dependencias mediante el otorgamiento de incentivospara que los empleados pblicos se pasaran al sector privado, el re-forzamiento de los sistemas de mrito y capacitacin, una mejor regu-lacin de las empresas pblicas y la promocin de la participacinen algunas agencias indirectas. El DASC desapareci, pero fue susti-tuido por el Ministerio de la Administracin Pblica.

En 1988 se promulg una nueva Constitucin que formaliz unrgimen presidencial y federal pero que debilit al Ejecutivo: en pri-mer lugar, fortaleci el poder del Congreso, aunque los presidentesdesde entonces han podido imponer algunas de sus polticas a travsde decretos ejecutivos; en segundo lugar, desconcentr importantesfunciones y recursos a los estados y municipios; en tercer lugar,implant un rgimen de estabilidad laboral para una amplia franjade servidores pblicos.

En 1990, el presidente Collor de Mello llev a cabo una reorgani-

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zacin administrativa importante, que redujo los ministerios de 20 a12. Fusion las reas de promocin econmica, finanzas y planea-cin en un ministerio, estableciendo un "superministerio" parecidoal de Hacienda en Mxico o en cierta medida al de Finanzas peruano(as, estos tres casos coinciden muy bien con el sealamiento quehace Peters en el captulo IV de que, al parecer, el control a travs dela tesorera se ha visto como la mejor forma de alcanzar la coordi-nacin). Despus del escndalo en torno a casos de corrupcin quellev a Collar de Mello a salir de la presidencia, la Corte de Audito-ra, que ya era muy profesional, se fortaleci an ms. El presidentesucesor, Franco, revertira algunas medidas, como la del superminis-terio econmico.

La Constitucin de 1988 y la nueva Ley orgnica de 1990 estable-cieron el parmetro legal para todos los empleados pblicos, desdeel ms bajo (por ejemplo, secretarias) hasta los niveles ms altos (latercera o incluso segunda posicin ms alta en los ministerios), aun-que dejaron fuera algunos estatutos legales especficos, adems delos estatutos propios de cada estado. Tericamente, el acceso a unempleo depende de exmenes y mritos, pero generalmente el procesoest lejos de ser imparcial. Aunque apenas la tercera parte de los em-pleados pblicos son parte de un servicio civil formal, al menos has-ta finales de los aos noventa la mayora de los servidores pblicosgozaban en la prctica de una seguridad considerable en sus traba-jos. Relaciones Exteriores, Finanzas, Educacin Superior y el PoderJudicial han tenido los sistemas de servicio civil ms desarrollados ylos empleados ms profesionales. Como sealamos, es comn que latercera y hasta la segunda posicin en cada ministerio sea ocupadapor un miembro del servicio civil. Como veremos, el presidente Car-doso y su ministro de Administracin, Bresser, intentarn y, trasserios obstculos, lograrn hasta cierto punto flexibilizar la adminis-tracin pblica. '

3. La administracin pblica en Per

La historia reciente de la administracin pblica peruana puededividirse en tres periodos. El primero va desde las primeras dcadasdel siglo xx hasta el golpe militar de 1968. Durante estos aos, laadministracin pblica fue ms pequea y menos diferenciada quelas de los pases latinoamericanos ms grandes. Al mismo tiempo, es-tuvo caracterizada por una severa fragmentacin, ya que haba variossistemas fiscales y presupuestales. Los diversos gobiernos utilizaronlos impuestos para recompensar a los aliados y cooptar o castigar a

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sus enemigos. Las pugnas en torno al sistema recaudatorio se susci-taron debido a la distribucin de beneficios ms que al sistema en s.Para los aos cincuenta, varias entidades recolectaban los impuestosy pagaban las obligaciones, cada una con su propio sistema de con-tabilidad. A principios de los sesenta, slo un quinto de la inversinera asignado a travs del sistema presupuestario regular y 30000 leyesregulaban el sistema fiscal. Las fuentes bsicas de los fondos de lainversin pblica eran cuentas marcadas para propsitos especficos.Los supervit de estas cuentas se transferan al prximo ao dentrode ellas mismas. Segn el lenguaje del captulo VII del libro de Peters,prcticamente todas las operaciones financieras eran "fuera del pre-supuesto" (off-budget). Con la excepcin parcial del Ministerio deAsuntos Exteriores, no haba un sistema de carrera para los nivelesburocrticos intermedios. El presidente y el gabinete tenan pocopersonal especializado para coordinar programas. Las funciones mi-nisteriales se traslapaban y los ministerios no tenan una clara auto-ridad legal sobre las dependencias autnomas. La Tesorera se con-virti en una oficina independiente dentro del creciente y poderosoMinisterio de Finanzas. Sin embargo, otras dependencias continuaronrecolectando impuestos y desembolsando fondos. A mediados de lossesenta, los impuestos especiales constituan entre 40 y 50% del in-greso del erario (Schmidt, 1984). Adems, el favoritismo y la corrupcineran prcticas comunes en el Ministerio de Finanzas. En sntesis,como en el caso de Brasil durante ciertas pocas, se trat sobre todode las interacciones que Peters califica en el captulo v como de"clientela", con sus polticas ampliamente distributivas.

El segundo periodo de la administracin pblica peruana empiezaen 1968 con el golpe militar del general Velasco y termina en 1990.Se caracteriz por la expansin (especialmente de 1968 a 1975), des-centralizacin y sectorizacin del aparato pblico. Los militares di-versificaron y reorganizaron la estructura ministerial. Todas las de-pendencias autnomas se agruparon en sectores bien definidos. Unpoderoso secretariado de gabinete, el COAP, se convirti en una basecentral del poder de los militares. A los ministros se les adjudicclaramente la responsabilidad en sus polticas sectoriales. Las finan-zas del pas se centralizaron en el Ministerio de Economa, al tiempoque se consolidaban las finanzas pblicas y los sistemas presupues-tarios. Casi todos los impuestos especiales fueron eliminados. Losingresos y gastos se canalizaron a travs de la Oficina General delTesoro, dentro de Finanzas. Esto facilit tener un sistema contablems eficaz. Como resultado, el sistema de planeacin tambin se for-taleci y el Instituto Nacional de Planeacin (INP), creado en los aos

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sesenta, tuvo mayor poder para inducir el acatamiento de los planes(Giesecke, 1987; Cleaves y Scurrah, 1980; Schmidt, 1984). Hacia 1975,la burocracia y el Estado peruanos se haban vuelto ms profesio-nales, aunque esto sera revertido en cierta medida a finales de losaos setenta, cuando muchos servidores pblicos altamente profe-sionales fueron despedidos debido a la crisis de la deuda. A pesar delarduo esfuerzo de los militares en la construccin del Estado, stosno lograron la obtencin de otros objetivos, como la regionalizacin(Hamergreen, 1983).

En 1980, Per inaugur un nuevo rgimen democrtico, ahora bajola nueva Constitucin de 1979, que fortaleca en gran medida al Eje-cutivo a costa del Congreso. El presidente no hizo grandes cambiosa la estructura administrativa desarrollada por los militares. Promovi,sin embargo, la descentralizacin administrativa dentro de algunossectores y mejor significativamente los salarios en los niveles altosdel sector pblico. Las empresas pblicas fueron puestas bajo la leyprivada y se implantaron programas de austeridad, especialmentedespus de 1983. Mientras todo esto se llevaba a cabo, decrecan lasfunciones de planeacin del INP y el Ministerio de Finanzas centra-lizaba cada vez ms el poder de decisin.

Con el presidente Garca (1985-1990), la centralizacin financierapermaneci casi sin cambios, aunque se trat de revitalizar el sistemade planeacin y atraer a los tecncratas de ms alto nivel al INP, ascomo transferir autoridad presupuestaria del Ministerio de Finanzasal INP. Garca fue un presidente populista al estilo de Echeverra yLpez Portillo en Mxico y, por lo tanto, la separacin del gasto res-pecto al ingreso iba ms a tono con su ideologa (Schmidt, 1984). Seinici un programa de descentralizacin poltica y administrativa,que cre varias regiones "autnomas". En otro lugar se ha ejemplifi-cado con este programa el patrn "politizado" de las polticas pblicaslatinoamericanas (Mndez, 1990).

Confirmando tal politizacin, el presidente Fujimori ha bloqueadoen gran medida dicho programa de descentralizacin poltica y ad-ministrativa y ha preferido trabajar con los "departamentos" adminis-trativos existentes. Sin embargo, en otras reas el nuevo presidenteha sido radical. Por la magnitud de los cambios implicados, puededecirse que con su gobierno comienza el tercer periodo de la admi-nistracin pblica peruana. En ste se dio una mayor centralizacindel poder sectorial y territorialmente, pero esta vez junto con la flexi-bilizacin laboral y la reduccin del aparato estatal a menos de lamitad de su tamao anterior. De acuerdo con Fujimori, enfrentarla guerrilla, resolver la crisis econmica y gobernar era imposible

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con las instituciones que haba heredado. Si bien Belande y Garca-al igual que sus homlogos brasileos, argentinos o bolivianos-gobernaron en buena medida con base en pequeos equipos de ase-sores y mediante decretos ejecutivos que sobrepasaban al Congreso,el gobierno de Fujimori culmin la marginacin de muchas depen-dencias del Estado (para no hablar del Congreso, que lleg a cerrar),incluyendo a aquellas que han tenido un nmero significativo deprofesionales capaces. Puso en marcha un sistema de estabilizacineconmica muy riguroso (y hasta principios de 1995 altamente exi-toso), que incluy un mejor control del gasto pblico y un sistemams profesional y eficiente de recaudacin.

En 1950 se promulg la primera ley que regulaba el servicio civil,la cual se desarroll y complement en las constituciones de 1979 y1993, as como por leyes ms especficas, como las de 1984 y 1994. Enaos recientes, el ingreso a un empleo y la promocin en las dife-rentes categoras ha dependido tericamente de exmenes y mritos.Sin embargo, con mucha frecuencia los funcionarios han encontra-do formas de darle vuelta a la ley para contratar ms en funcin desus relaciones personales (Cleaves y Scurrah, 1980; Giesecke, 1987).En sntesis, se ha desarrollado gradualmente un servicio civil y unsistema de capacitacin, pero aun con ello la administracin pblicaha estado sujeta a las influencias polticas. Por otra parte, tradi-cionalmente los salarios han sido bastante bajos (Giesecke, 1987), loque ha llevado a la gente a tener dos o ms empleos, un patrn queno es nico del Per.

IV. ALGUNOS TEMAS PUBLI-ADMINISTRATIVOS DE ACTUALIDADEN AMRICA LATINA

Como indicamos al principio, los pases latinoamericanos han venidodesarrollando importantes reformas poltico-administrativas. Algunosde ellos han llegado a redactar nuevas constituciones (aparte de Bra-sil y Per, Colombia en 1991). Otros han intentado o implementado"reformas del Estado", como Mxico, Venezuela y Argentina. Losprocesos de privatizacin han sido importantes en algunas naciones;por ejemplo, Mxico, Bolivia, Chile, Per y en cierto grado Argentinahan cambiado de manera significativa el tamao y la naturaleza desus empresas pblicas. Varios Estados han llevado a cabo importan-tes reformas en sus administraciones pblicas, especialmente Boli-via, Chile, Per y Argentina; esta ltima estableci en 1991 uno delos servicios civiles ms desarrollados de Amrica Latina. Por otro

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lado, Mxico, Argentina, Chile y Per promovieron reformas fiscales,financieras y laborales importantes. La democratizacin y liberaliza-cin polticas han revitalizado los actores sociopolticos, lo que hainvolucrado una mayor, aunque no siempre elevada, participacin ypluralidad en la toma de decisiones, pese a que tambin ha trado pro-blemas de gobernabilidad y eficiencia administrativa (por ejemplo,en Brasil).

Han variado los formatos que los pases latinoamericanos han es-tablecido para disear e implementar las diferentes reformas. Mien-tras que algunos pases, como Brasil, Argentina, Venezuela y Ecua-dor, han seguido formatos ms participativos y a veces basados enmodelos conceptuales claros y bien diseados (como en Brasil), locual es bsico para guiar y legitimar las reformas (Bresser Pereira,1997: 100; Domeniconi, 1997: 218; Gonzlez, 1997: 75-79), otrasnaciones (como Mxico) han diseado sus reformas de arriba haciaabajo, sin discusin con los actores sociales (por ejemplo, las comu-nidades de expertos nacionales o internacionales), sino en forma ca-sustica, pragmtica e incluso casi secreta.

stos y otros factores han conducido a diferentes grados de avan-ce. En algunas naciones ha habido cambios importantes, mientrasque en otras las reformas se ha enfocado al tamao del Estado y alos cambios de organigramas ms que a la capacidad administrativa.Con frecuencia, las reformas no han constituido polticas pblicascontinuas, por lo que ha subsistido un profundo dficit gerencial enla regin (Klisksberg, 1989). En seguida trataremos de dar una ideade algunos aspectos importantes de las reformas administrativas enAmrica Latina, aunque, por las dificultades para obtener informa-cin sobre tantos pases en forma detallada y expedita, nuestra pre-sentacin de los avances tendr que concentrarse en algunos pasessin mencionar los esfuerzos de muchas de las naciones latinoame-ricanas.

J. Servicio civil de carrera

Un rea que a lo largo de los noventa ha estado sujeta en AmricaLatina a importantes discusiones o modificaciones es la del serviciocivil de carrera; esto es, un sistema meritocrtico de reclutamiento,promocin y permanencia para los funcionarios intermedios. Entrelos pases en los que dicho servicio ha tenido un desarrollo conside-rable, aunque con diferencias y cambios recientes en su naturaleza yextensin, estn Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, Per,Venezuela y Uruguay. En las ltimas dcadas, algunos de estos pases

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lo han iniciado o extendido en la instancia federal (Argentina, Chile,Bolivia), otros han discutido su introduccin sin llevarla a cabo (M-xico), mientras que algunos ms han buscado flexibilizarlo (Brasil,Per).

Desde el principio de su gobierno, Cardoso busc reformar variosartculos de la Constitucin brasilea, entre ellos el relativo al esta-tuto de servicio civil, que ha sido demasiado homogneo, con con-cursos rgidos, fuerte estabilidad laboral y desorbitados beneficios(por ejemplo, para jubilaciones) (Cardoso, 1996; Bresser, 1995). Gra-cias al apoyo de los gobernadores y los altos funcionarios, aunado alargumento de que dicho cambio era necesario para la estabilizacineconmica, en 1998, logr que el Congreso aprobara cierta flexibili-zacin del servicio. Por otra parte, a travs de la privatizacin, eli-minacin de dependencias (entre ellas el INP), despidos e incentivospara abandonar el servicio civil, Fujimori redujo a mediados de losnoventa el nmero de empleados pblicos de 700000 a poco ms de300000 (en este caso, la reduccin se antoja excesiva y es probableque haya debilitado ms que fortalecido la capacidad estatal). Algoparecido, aunque menos radical, ocurri en Argentina, que en los no-venta ha reducido por mltiples vas (retiro voluntario, eliminacinde dependencias, etc.) a ms de la cuarta parte el nmero de funcio-narios del Ejecutivo, aunque en este caso el adelgazamiento de laburocracia ha venido acompaado de un mayor ordenamiento y trans-parencia del servicio civil (Bonifacio, 1996). En Bolivia, en los ltimosaos se ha venido introduciendo gradualmente un servicio civil gra-cias a fondos internacionales. '

Quiz la discusin que ha tenido lugar en Mxico sobre el serviciocivil revele bien los dilemas presentes en este tema. En este pas, laSecretara de Hacienda elabor un proyecto de servicio en el que elacceso a los puestos sera por concurso y habra un sistema de pro-mocin por el que, tras evaluaciones anuales, los servidores pblicospodran ir ascendiendo a lo largo de siete niveles y tres categoras.Hacienda controlara las partes medulares del sistema. La idea enun principio era aprobar este proyecto en 1997, como se establece enel Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, ese proyecto no fuepresentado a la legislatura porque hubo diferencias entre Hacienday la Secodam, ya que sta se ha inclinado por un enfoque ms flexi-ble. Para varios observadores (por ejemplo, Guerrero, 1998) y el au-tor, la propuesta de Hacienda (al menos la elaborada y presentadapblicamente en 1997) no ayudaba mucho a evitar la excesiva dis-crecionalidad personal o poltica, y podra llevar a un servicio civilcostoso y centralizado. Una propuesta ms descentralizadora, aunque

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tambin sigue considerando a los funcionarios como de "confianza",fue elaborada y presentada formalmente como iniciativa al Congresopor el senador Esteban Moctezuma. Est por verse si esta propuesta,todava sujeta a modificaciones, es o no aprobada por el Congreso afinales de 1998, o si Hacienda, donde ya se cre una Unidad de Ser-vicio Civil, desarrolla y presenta la suya. El asunto se complica porque,como en un intento anterior (Pardo, 1991), el sindicato que organizaa los trabajadores operativos preferira tener solamente un servicio-por l controlado- que abarcara los puestos bajos e intermedios,y que permitiera el ascenso con base en la certificacin de habili-dades ms que la educacin superior. A nivel regional y sectorial, elnuevo gobierno del Distrito Federal, encabezado por CuauhtmocCrdenas, y el Instituto Federal Electoral tambin han venido des-arrollando proyectos para introducir y mejorar, respectivamente, elservicio civil.

Una afirmacin de Peters (1996: 11, 17) que se aplica muy bien aMxico es la de que probablemente el modelo burocrtico tradicio-nal -que implica, entre otras cosas, la creacin de un servicio decarrera profesional- y no los nuevos modelos desregulatorios y em-presariales sea lo que los pases en desarrollo necesitan en la actua-lidad para otorgar la necesaria legitimidad y fortaleza a institucionesque han sido ms bien dbiles y criticadas. Como se explica msadelante, cualquier servicio debera disearse con mucho cuidado;pero, en mi opinin, la motivacin, estabilidad y memoria institu-cional asociadas al mismo seran fundamentales tanto para reducirla tradicionalmente mayor y por desgracia creciente corrupcin queha habido en este pas como para sustentar el emergente rgimendemocrtico y federal mexicano, especialmente cuando ste es ade-ms presidencial y multpartidario.s

Sin embargo, varios factores interrelacionados han impedido elavance en este tema en Mxico; los principales en orden de impor-tancia son la fragmentacin burocrtica, la crisis de paradigmas -elver cmo los pases ms desarrollados estn caminando en la direc-cin opuesta y el temor de que un servicio civil ate las manos de lospolticos a la hora de aplicar sus programas-, la inexistencia de me-canismos adecuados de evaluacin que permitan el desarrollo deun sistema realmente meritocrtico (el taln de Aquiles de muchosservicios civiles), los diseos totalizadores en lugar de graduales ydescentralizados una agenda sobrecargada con asuntos que han ab-

2 Un libro que tiende a resaltar la importancia del servicio civil para la transicin demo-crtica es el de Asmeron y Reis (1996); Paramio (1997) ha argumentado en una direccinsimilar para Amrica Latina, y Mndez (1998) para Mxico.

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sorbido casi toda la atencin (crisis econmica, Chiapas, el narcotr-fico, etc.), entre otros. As, existe la posibilidad, como ha sucedido encasos anteriores (Mndez, 1995), de que los mandos medios conti-nen sin un servicio profesional que propicie la motivacin y mayorestabilidad, especialmente necesarias en todo sistema democrtico ofederal.

2. Medicin del desempeo

La tendencia a concentrarse en la administracin por resultadosen los pases desarrollados, que ha venido acompaada por todo unabanico de corrientes administrativas resumidas bajo el trmino denueva gerencia pblica, ha tenido una repercusin importante en Am-rica Latina. Cuando menos hay dos pases que han concentrado eneste aspecto sus esfuerzos reformadores en los aos recientes.

Por ejemplo, en los tres primeros aos y medio del gobierno de Ze-dilla sta es la nica rea de modernizacin administrativa que haregistrado avances. Por ejemplo, para fines de 1997 alrededor de 65%de las unidades gubernamentales en Mxico haban mejorado susestndares de servicio (por ejemplo, reduccin del nmero de daspara proveer el servicio) y muchas haban desarrollado un registrode sus indicadores (por ejemplo, porcentaje de las veces que se haalcanzado el estndar). Las dependencias han monitoreado estos por-centajes y estudiado las razones cuando stos no son suficientementealtos. Hoy, en algunas reas de la administracin pblica mexicanalos ciudadanos saben qu deben esperar del gobierno, lo que, aun sino lo obtienen, es ya una ventaja. Adems, la Unidad de ModernizacinAdministrativa de la Secodam ha venido promoviendo una mentalidadamigable con el cliente, la reingeniera de procesos, la calidad total yuna mayor subcontratacin dentro del sector pblico. La unidad seve a s misma como proveedora de servicios para otros "clientes" den-tro del sector pblico y ha tratado de obtener calificaciones de 8.5 oms en sus servicios. La Secodam ha buscado apoyar todo esto conun renovado esfuerzo de capacitacin y difusin (haba creado ochocentros de entrenamiento a fines de 1997, para capacitar a los servi-dores pblicos en las tcnicas de la nueva gerencia pblica). Estasreformas haca la nueva gerencia han tenido cierto progreso en algu-nos estados, como Nuevo Len (Roel, 1996), Sonora, Tamaulipas,Chihuahua, San Luis Potos, y tambin en algunos organismos pa-raestatales, como el Colegio Nacional de Educacin Profesional(Conalep, 1996).

No obstante los avances en esta rea, en realidad stos no han sido

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generalizados ni rpidos, ya sea porque no ha habido un consensoentre los tomadores de decisiones dentro de cada dependencia sobrela importancia o la idoneidad de las reformas, o por la incertidum-bre sobre cmo hacer la transicin a los nuevos patrones (Osborne yPlastrick, 1997, lo comparan al "salto de la muerte" de los trapecis-tas), pues el viejo paradigma que se enfoca en los procedimientos estodava muy fuerte.

Respecto a la evaluacin, aunque no se ha creado en realidad unsistema en este campo, Hacienda desarroll un proyecto para unaNueva Estructura Programtica (NEP), que comenz a ser aplicadoen 1998 y que apunta al fortalecimiento de la planeacin corporati-va, el cambio de la relacin de la planeacin con la presupuestaciny el desarrollo de un nuevo lenguaje. Se espera que esto permita unamejor coordinacin y evaluacin del desempeo de acuerdo con losobjetivos y no con los procedimientos. Este nuevo sistema de pro-gramacin y presupuestacin parece ser un proyecto bien diseado,pero existe el riesgo de que cambie slo la terminologa y no lasprcticas ni la cultura del sector.

Chile es otro pas que desde mediados de los noventa ha venidoconcentrando sus esfuerzos en desarrollar y aplicar indicadores dedesempeo en mltiples servicios pblicos. Bajo el gobierno de Frei,el Ministerio de Hacienda ha comenzado a condicionar las asigna-ciones a los resultados medibles por indicadores de gestin (Riveras,1995; lvarez, 1996).

El problema en esta rea es que hay funciones que son ms fcil-mente evaluables que otras y no tenemos una gua clara para identi-ficarlas.

3. Desconcentracin, descentralizacin y participacin

Otra rea importante de discusin ha girado en tomo a la puesta enmarcha de una administracin ms flexible y democrtica. Aunqueen diferente forma, tres temas que apuntan en ese sentido son ladesconcentracin, la descentralizacin y la participacin, a los quenos referiremos muy brevemente.

Influidos por la experiencia inglesa, muy bien descrita por Petersen el captulo IV, varios pases han venido buscando llevar a cabo ladesconcentracin administrativa hacia dependencias pblicas aut-nomas, principalmente Colombia y Brasil, aunque el tema no ha sidoajeno a otros casos, como el mexicano. El temor que ha estado pre-sente a este respecto es el del posible aumento de la corrupcin eincapacidad del gobierno para dirigir las tareas de desarrollo.

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Desde los ochenta, la descentralizacin poltico-administrativahacia regiones y localidades ha ocupado un lugar importante en laagenda de pases como Colombia, Brasil, Argentina, Nicaragua oMxico. Aun cuando los avances han sido muy desiguales, se podradecir que, con algunas excepciones (por ejemplo, Per), la descen-tralizacin ha ido avanzando en Amrica Latina, a pesar del hechode que las identidades regionales no son tan fuertes como en otraspartes del mundo (excepto quiz en Brasil, Colombia y Ecuador).Preferimos no abundar aqu sobre este tema y referir al lector a otroestudio introductorio nuestro (Mndez, 1998).

Finalmente, tambin se ha venido discutiendo o buscando elaumento de la participacin de los grupos sociales -lo que algunosllaman el cuarto nivel de gobierno-, las organizaciones civiles o losciudadanos. En Mxico ha habido avances recientes en cuanto a lamayor participacin de los grupos sociales locales en materia deinfraestructura, pero un retroceso en la promocin adecuada de lasorganizaciones civiles, que en su mayora son consideradas lucrati-vas por el gobierno (aunque la mitad recibe algunos beneficios fis-cales, Hacienda puede retirrselos discrecionalmente, a veces porrazones incomprensibles, como el que pasen de ser organizacionesasistencialistas a organizaciones de desarrollo) (Mndez, 1998). ElPromap es francamente decepcionante en este campo, ya que se li-mita a instrumentos como buzones de quejas y a promover un nme-ro muy limitado de organizaciones. Hacia 1997 los pases ms avan-zados en cuanto a la promocin de las organizaciones civiles eranBrasil y Colombia, donde tienen suficientes apoyos a la vez que mar-cos bien definidos de derechos y responsabilidades. En cuanto a laparticipacin ciudadana, hasta ahora se han utilizado bsicamentemecanismos como el plebiscito o el referndum; estos mecanismoshan sido empleados tanto por organizaciones civiles (por ejemplo, enMxico) y gobiernos democrticos (en Brasil) como por gobiernosautoritarios (en el Chile de Pinochet).

Estos tres temas implican dilemas difciles de resolver. Descentra-lizar y desconcentrar tiene sus ventajas (adaptacin, oportunidad,etc.), pero tambin sus desventajas potenciales (dispersin, corrupcin,caciquismo). En cuanto a la participacin, el problema es que esta-mos ante dos modelos democrticos opuestos: el electoral o de arri-ba hacia abajo, y el administrativo o de abajo hacia arriba, cada unotambin con sus ventajas y desventajas. En estos dos casos es difcilsaber cundo optar por una u otra alternativa.!

3 Peters analiza en general este tema en otra obra (1995), y lo mismo hace el autor deeste estudio introductorio en relacin con Amrica Latina en otro texto (Mndez, 1996).

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V ENTRE LA NUEVA Y LA VIEJA ADMINISTRACIN PBLICA: ORIENTACIONESESTRATGICAS, GENERACIN DE REDES COOPERATIVAS

Y ENFOQUES CONTINGENTES

Es posible descentralizar el poder y al mismo tiempo a) combatiren lugar de favorecer las fuertes tendencias a la corrupcin enAmrica Latina, y b) fortalecer en lugar de debilitar la capacidad delos Estados Latinoamericanos para guiar adecuadamente el desarro-llo nacional? Yo creera que la