Livro - Gestão por Resultados

Gestão por ResultadosDisciplina na modalidade a distância

Universidade do Sul de Santa Catarina

PalhoçaUnisulVirtual

2011

Book 1.indb 1 16/12/11 15:01

CréditosUniversidade do Sul de Santa Catarina | Campus UnisulVirtual | Educação Superior a Distância

ReitorAilton Nazareno Soares

Vice-Reitor Sebastião Salésio Heerdt

Chefe de Gabinete da Reitoria Willian Corrêa Máximo

Pró-Reitor de Ensino e Pró-Reitor de Pesquisa, Pós-Graduação e InovaçãoMauri Luiz Heerdt

Pró-Reitora de Administração AcadêmicaMiriam de Fátima Bora Rosa

Pró-Reitor de Desenvolvimento e Inovação InstitucionalValter Alves Schmitz Neto

Diretora do Campus Universitário de TubarãoMilene Pacheco Kindermann

Diretor do Campus Universitário da Grande FlorianópolisHércules Nunes de Araújo

Secretária-Geral de EnsinoSolange Antunes de Souza

Diretora do Campus Universitário UnisulVirtualJucimara Roesler

Equipe UnisulVirtual

Diretor AdjuntoMoacir Heerdt

Secretaria Executiva e CerimonialJackson Schuelter Wiggers (Coord.)Marcelo Fraiberg MachadoTenille Catarina

Assessoria de Assuntos Internacionais Murilo Matos Mendonça

Assessoria de Relação com Poder Público e Forças ArmadasAdenir Siqueira VianaWalter Félix Cardoso Junior

Assessoria DAD - Disciplinas a DistânciaPatrícia da Silva Meneghel (Coord.)Carlos Alberto AreiasCláudia Berh V. da SilvaConceição Aparecida KindermannLuiz Fernando MeneghelRenata Souza de A. Subtil

Assessoria de Inovação e Qualidade de EADDenia Falcão de Bittencourt (Coord.)Andrea Ouriques BalbinotCarmen Maria Cipriani Pandini

Assessoria de Tecnologia Osmar de Oliveira Braz Júnior (Coord.)Felipe FernandesFelipe Jacson de FreitasJefferson Amorin OliveiraPhelipe Luiz Winter da SilvaPriscila da SilvaRodrigo Battistotti PimpãoTamara Bruna Ferreira da Silva

Coordenação Cursos

Coordenadores de UNADiva Marília FlemmingMarciel Evangelista CatâneoRoberto Iunskovski

Auxiliares de CoordenaçãoAna Denise Goularte de SouzaCamile Martinelli SilveiraFabiana Lange PatricioTânia Regina Goularte Waltemann

Coordenadores GraduaçãoAloísio José RodriguesAna Luísa MülbertAna Paula R.PachecoArtur Beck NetoBernardino José da SilvaCharles Odair Cesconetto da SilvaDilsa MondardoDiva Marília FlemmingHorácio Dutra MelloItamar Pedro BevilaquaJairo Afonso HenkesJanaína Baeta NevesJorge Alexandre Nogared CardosoJosé Carlos da Silva JuniorJosé Gabriel da SilvaJosé Humberto Dias de ToledoJoseane Borges de MirandaLuiz G. Buchmann FigueiredoMarciel Evangelista CatâneoMaria Cristina Schweitzer VeitMaria da Graça PoyerMauro Faccioni FilhoMoacir FogaçaNélio HerzmannOnei Tadeu DutraPatrícia FontanellaRoberto IunskovskiRose Clér Estivalete Beche

Vice-Coordenadores GraduaçãoAdriana Santos RammêBernardino José da SilvaCatia Melissa Silveira RodriguesHorácio Dutra MelloJardel Mendes VieiraJoel Irineu LohnJosé Carlos Noronha de OliveiraJosé Gabriel da SilvaJosé Humberto Dias de ToledoLuciana ManfroiRogério Santos da CostaRosa Beatriz Madruga PinheiroSergio SellTatiana Lee MarquesValnei Carlos DenardinSâmia Mônica Fortunato (Adjunta)

Coordenadores Pós-GraduaçãoAloísio José RodriguesAnelise Leal Vieira CubasBernardino José da SilvaCarmen Maria Cipriani PandiniDaniela Ernani Monteiro WillGiovani de PaulaKarla Leonora Dayse NunesLetícia Cristina Bizarro BarbosaLuiz Otávio Botelho LentoRoberto IunskovskiRodrigo Nunes LunardelliRogério Santos da CostaThiago Coelho SoaresVera Rejane Niedersberg Schuhmacher

Gerência AdministraçãoAcadêmicaAngelita Marçal Flores (Gerente)Fernanda Farias

Secretaria de Ensino a DistânciaSamara Josten Flores (Secretária de Ensino)Giane dos Passos (Secretária Acadêmica)Adenir Soares JúniorAlessandro Alves da SilvaAndréa Luci MandiraCristina Mara SchauffertDjeime Sammer BortolottiDouglas SilveiraEvilym Melo LivramentoFabiano Silva MichelsFabricio Botelho EspíndolaFelipe Wronski HenriqueGisele Terezinha Cardoso FerreiraIndyanara RamosJanaina ConceiçãoJorge Luiz Vilhar MalaquiasJuliana Broering MartinsLuana Borges da SilvaLuana Tarsila HellmannLuíza Koing ZumblickMaria José Rossetti

Marilene de Fátima CapeletoPatricia A. Pereira de CarvalhoPaulo Lisboa CordeiroPaulo Mauricio Silveira BubaloRosângela Mara SiegelSimone Torres de OliveiraVanessa Pereira Santos MetzkerVanilda Liordina Heerdt

Gestão DocumentalLamuniê Souza (Coord.)Clair Maria CardosoDaniel Lucas de MedeirosJaliza Thizon de BonaGuilherme Henrique KoerichJosiane LealMarília Locks Fernandes

Gerência Administrativa e FinanceiraRenato André Luz (Gerente)Ana Luise WehrleAnderson Zandré PrudêncioDaniel Contessa LisboaNaiara Jeremias da RochaRafael Bourdot Back Thais Helena BonettiValmir Venício Inácio

Gerência de Ensino, Pesquisa e ExtensãoJanaína Baeta Neves (Gerente)Aracelli Araldi

Elaboração de ProjetoCarolina Hoeller da Silva BoingVanderlei BrasilFrancielle Arruda Rampelotte

Reconhecimento de CursoMaria de Fátima Martins

ExtensãoMaria Cristina Veit (Coord.)

PesquisaDaniela E. M. Will (Coord. PUIP, PUIC, PIBIC)Mauro Faccioni Filho (Coord. Nuvem)

Pós-GraduaçãoAnelise Leal Vieira Cubas (Coord.)

BibliotecaSalete Cecília e Souza (Coord.)Paula Sanhudo da SilvaMarília Ignacio de EspíndolaRenan Felipe Cascaes

Gestão Docente e DiscenteEnzo de Oliveira Moreira (Coord.)

Capacitação e Assessoria ao DocenteAlessandra de Oliveira (Assessoria)Adriana SilveiraAlexandre Wagner da RochaElaine Cristiane Surian (Capacitação)Elizete De MarcoFabiana PereiraIris de Souza BarrosJuliana Cardoso EsmeraldinoMaria Lina Moratelli PradoSimone Zigunovas

Tutoria e SuporteAnderson da Silveira (Núcleo Comunicação)Claudia N. Nascimento (Núcleo Norte-Nordeste)Maria Eugênia F. Celeghin (Núcleo Pólos)Andreza Talles CascaisDaniela Cassol PeresDébora Cristina SilveiraEdnéia Araujo Alberto (Núcleo Sudeste)Francine Cardoso da SilvaJanaina Conceição (Núcleo Sul)Joice de Castro PeresKarla F. Wisniewski DesengriniKelin BussLiana FerreiraLuiz Antônio PiresMaria Aparecida TeixeiraMayara de Oliveira BastosMichael Mattar

Patrícia de Souza AmorimPoliana SimaoSchenon Souza Preto

Gerência de Desenho e Desenvolvimento de Materiais DidáticosMárcia Loch (Gerente)

Desenho EducacionalCristina Klipp de Oliveira (Coord. Grad./DAD)Roseli A. Rocha Moterle (Coord. Pós/Ext.)Aline Cassol DagaAline PimentelCarmelita SchulzeDaniela Siqueira de MenezesDelma Cristiane MorariEliete de Oliveira CostaEloísa Machado SeemannFlavia Lumi MatuzawaGeovania Japiassu MartinsIsabel Zoldan da Veiga RamboJoão Marcos de Souza AlvesLeandro Romanó BambergLygia PereiraLis Airê FogolariLuiz Henrique Milani QueriquelliMarcelo Tavares de Souza CamposMariana Aparecida dos SantosMarina Melhado Gomes da SilvaMarina Cabeda Egger MoellwaldMirian Elizabet Hahmeyer Collares ElpoPâmella Rocha Flores da SilvaRafael da Cunha LaraRoberta de Fátima MartinsRoseli Aparecida Rocha MoterleSabrina BleicherVerônica Ribas Cúrcio

Acessibilidade Vanessa de Andrade Manoel (Coord.) Letícia Regiane Da Silva TobalMariella Gloria RodriguesVanesa Montagna

Avaliação da aprendizagem Claudia Gabriela DreherJaqueline Cardozo PollaNágila Cristina HinckelSabrina Paula Soares ScarantoThayanny Aparecida B. da Conceição

Gerência de LogísticaJeferson Cassiano A. da Costa (Gerente)

Logísitca de MateriaisCarlos Eduardo D. da Silva (Coord.)Abraao do Nascimento GermanoBruna MacielFernando Sardão da SilvaFylippy Margino dos SantosGuilherme LentzMarlon Eliseu PereiraPablo Varela da SilveiraRubens AmorimYslann David Melo Cordeiro

Avaliações PresenciaisGraciele M. Lindenmayr (Coord.)Ana Paula de AndradeAngelica Cristina GolloCristilaine MedeirosDaiana Cristina BortolottiDelano Pinheiro GomesEdson Martins Rosa JuniorFernando SteimbachFernando Oliveira SantosLisdeise Nunes FelipeMarcelo RamosMarcio VenturaOsni Jose Seidler JuniorThais Bortolotti

Gerência de MarketingEliza B. Dallanhol Locks (Gerente)

Relacionamento com o Mercado Alvaro José Souto

Relacionamento com Polos PresenciaisAlex Fabiano Wehrle (Coord.)Jeferson Pandolfo

Karine Augusta ZanoniMarcia Luz de OliveiraMayara Pereira RosaLuciana Tomadão Borguetti

Assuntos JurídicosBruno Lucion RosoSheila Cristina Martins

Marketing EstratégicoRafael Bavaresco Bongiolo

Portal e ComunicaçãoCatia Melissa Silveira RodriguesAndreia DrewesLuiz Felipe Buchmann FigueiredoRafael Pessi

Gerência de ProduçãoArthur Emmanuel F. Silveira (Gerente)Francini Ferreira Dias

Design VisualPedro Paulo Alves Teixeira (Coord.)Alberto Regis EliasAlex Sandro XavierAnne Cristyne PereiraCristiano Neri Gonçalves RibeiroDaiana Ferreira CassanegoDavi PieperDiogo Rafael da SilvaEdison Rodrigo ValimFernanda FernandesFrederico TrilhaJordana Paula SchulkaMarcelo Neri da SilvaNelson RosaNoemia Souza MesquitaOberdan Porto Leal Piantino

MultimídiaSérgio Giron (Coord.)Dandara Lemos ReynaldoCleber MagriFernando Gustav Soares LimaJosué Lange

Conferência (e-OLA)Carla Fabiana Feltrin Raimundo (Coord.)Bruno Augusto Zunino Gabriel Barbosa

Produção IndustrialMarcelo Bittencourt (Coord.)

Gerência Serviço de Atenção Integral ao AcadêmicoMaria Isabel Aragon (Gerente)Ana Paula Batista DetóniAndré Luiz Portes Carolina Dias DamascenoCleide Inácio Goulart SeemanDenise FernandesFrancielle FernandesHoldrin Milet BrandãoJenniffer CamargoJessica da Silva BruchadoJonatas Collaço de SouzaJuliana Cardoso da SilvaJuliana Elen TizianKamilla RosaMariana SouzaMarilene Fátima CapeletoMaurício dos Santos AugustoMaycon de Sousa CandidoMonique Napoli RibeiroPriscilla Geovana PaganiSabrina Mari Kawano GonçalvesScheila Cristina MartinsTaize MullerTatiane Crestani Trentin

Avenida dos Lagos, 41 – Cidade Universitária Pedra Branca | Palhoça – SC | 88137-900 | Fone/fax: (48) 3279-1242 e 3279-1271 | E-mail: [email protected] | Site: www.unisul.br/unisulvirtual

Book 1.indb 2 16/12/11 15:01

Davi Solonca

PalhoçaUnisulVirtual

2011

Design instrucional

Carmen Maria Cipriani Pandini

2ª edição revista

Gestão por ResultadosLivro didático

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Edição – Livro Didático

Professor ConteudistaDavi Solonca

Design InstrucionalCarmen Maria Cipriani Pandini

Assistente AcadêmicoAline Cassol Daga (2ª edição revista)

Projeto Gráfico e CapaEquipe UnisulVirtual

DiagramaçãoFernando Dias Zimermman

Edison Valim (2ªedição revista)

RevisãoB2B

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária da Unisul

Copyright © UnisulVirtual 2011

Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prévia autorização desta instituição.

352.3 S67 Solonca, Davi

Gestão por resultados : livro didático / Davi Solonca ; design instrucional Carmen Maria Cipriani Pandini ; [assistente acadêmico Aline Cassol Daga]. – 2. ed. rev. – Palhoça : UnisulVirtual, 2011.

172 p. : il. ; 28 cm.

Inclui bibliografia

1. Administração pública. 2. Serviço público. I. Pandini, Carmen Maria Cipriani. II. Daga, Aline Cassol. III. Título.

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Sumário

Apresentação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7Palavras do professor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9Plano de estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

UNIDADE 1 - Estado, Governo e Sociedade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

UNIDADE 2 - Cidadania como estratégia de transformação . . . . . . . . . . . . 33

UNIDADE 3 - Os 5 E’s da Administração Pública e os tipos de gerenciamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

UNIDADE 4 - O Sistema de planejamento dos serviços públicos: O Estado responsável no desempenho das atividades de interesse coletivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73UNIDADE 5 - Gerenciamento por resultados nos serviços públicos . . . . . 99UNIDADE 6 - Responsabilidade e o dever de prestar contas ao cidadão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

Para concluir o estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155Sobre o professor conteudista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159Respostas e comentários das atividades de auto-avaliação . . . . . . . . . . . . 161Biblioteca Virtual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

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Apresentação

Este livro didático corresponde à disciplina Gestão por Resultados.

O material foi elaborado visando a uma aprendizagem autônoma, abordando conteúdos especialmente selecionados e adotando uma linguagem que facilite seu estudo a distância.

Por falar em distância, isso não significa que você estará sozinho.

Não esqueça que sua caminhada nesta disciplina também será acompanhada constantemente pelo Sistema Tutorial da UnisulVirtual. Entre em contato sempre que sentir necessidade, seja por correio postal, fax, telefone, e-mail ou Espaço Virtual de Aprendizagem. Nossa equipe terá o maior prazer em atendê-lo, pois sua aprendizagem é nosso principal objetivo.

Bom estudo e sucesso!

Equipe UnisulVirtual.

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Palavras do professor

O objetivo principal desta disciplina é transmitir a você o conhecimento da Administração Pública, relacionando com a Gestão por Resultados nos três níveis de Governo - União, Estado e Município.

Nesta disciplina você também vai estudar as transformações dos Serviços Públicos, o seu direcionamento e os resultados voltados para o benefício do cidadão.

A compreensão de que os orçamentos estratégicos devem estar voltados para o bem coletivo, também será um assunto que você vai estudar.

Em cada unidade você estudará conceitos que permitirão uma melhor compreensão da Prestação dos Serviços, ofertados pela Administração Pública.

Sucesso!

Prof. Davi Solonca

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Plano de estudo

O plano de estudos visa a orientá-lo no desenvolvimento da disciplina. Ele possui elementos que o ajudarão a conhecer o contexto da disciplina e a organizar o seu tempo de estudos.

O processo de ensino e aprendizagem na UnisulVirtual leva em conta instrumentos que se articulam e se complementam, portanto, a construção de competências se dá sobre a articulação de metodologias e por meio das diversas formas de ação/mediação.

São elementos desse processo:

� o livro didático;

� o Espaço UnisulVirtual de Aprendizagem (EVA);

� as atividades de avaliação (a distância, presenciais e de autoavaliação);

� o Sistema Tutorial.

Ementa

Estado, Governo e Sociedade. Cidadania como estratégia de transformação. A eficiência orçamentária na administração pública. serviços públicos: O estado responsável no desempenho das atividades de interesse coletivo. Gerenciamento por resultados. definição dos resultados no serviço público. Mensurar o desempenho no serviço público. A responsabilidade e o dever de prestar contas ao cidadão.

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Objetivos da disciplina

� Conhecer a Administração Pública, nos três níveis de Governo (União, Estado e Município) voltados para Gestão por Resultados.

� Estudar as transformações dos Serviços Públicos.

� Entender o processo de Gestão por Resultados na mudança de cultural, ideologias.

� Contribuir com a cidadania, centrada na necessidade de enfrentar profundas alterações sociais, econômicas e tecnológicas.

� Estudar os Orçamentos Estratégicos, trabalhando em torno de objetivos comuns.

Carga Horária

A carga horária total da disciplina é 60 horas-aula, 4 créditos, incluindo o processo de avaliação.

Conteúdo programático/objetivos

Veja, a seguir, as unidades que compõem o livro didático desta disciplina e os seus respectivos objetivos. Estes se referem aos resultados que você deverá alcançar ao final de uma etapa de estudo. Os objetivos de cada unidade definem o conjunto de conhecimentos que você deverá possuir para o desenvolvimento de habilidades e competências necessárias à sua formação.

Unidades de estudo: 6

Unidade 1: Estado, Governo e Sociedade

Nesta unidade você vai estudar o que é o Estado, a Ciência Política, seus conceitos e suas aplicações, identificando as formas de Governo, as de Estado e as suas funções básicas.

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Gestão por Resultados

Unidade 2: Cidadania como estratégia de transformação

Na segunda unidade, o objetivo é estudar a sociedade de modo geral, especialmente a sua individualização e os seus reclames.

Unidade 3: Os 5 E’s da Administração Pública e os tipos de gerenciamento

Analisa, com as ferramentas administrativas, o posicionamento estratégico das organizações públicas.

Unidade 4: O Sistema de planejamento dos serviços públicos: o Estado responsável no desempenho das atividades de interesse coletivo

Identifica os tipos de serviços públicos e como são gerenciados. Analisa a tendência de que o serviço público se refugia na técnica e se justifica dizendo que o gerenciamento não se adapta ao serviço público.

Unidade 5: Gerenciamento por resultados nos serviços públicos

Nesta unidade você vai estudar até que ponto a mensuração econômica dos resultados da Gestão Pública traz benefício para a sociedade. Debater por que a administração não saberia precisar os seus objetivos e, por isso mesmo, fornece serviços às vezes obsoletos ou não ajustados à expectativa dos usuários.

Unidade 6: Responsabilidade e o dever de prestar contas ao cidadão

Nesta unidade você vai estudar sobre a responsabilidade e o dever de prestar contas ao cidadão, sobre a ausência de visibilidade e de transparência, aspectos da responsabilidade e o dever legal de prestar contas. Analisar a evolução histórica dos tipos de trabalho realizados pela auditoria e as mudanças no serviço público.

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Agenda de atividades/ Cronograma

� Verifique com atenção o EVA, organize-se para acessar periodicamente a sala da disciplina. O sucesso nos seus estudos depende da priorização do tempo para a leitura, da realização de análises e sínteses do conteúdo e da interação com os seus colegas e tutor.

� Não perca os prazos das atividades. Registre no espaço a seguir as datas com base no cronograma da disciplina disponibilizado no EVA.

� Use o quadro para agendar e programar as atividades relativas ao desenvolvimento da disciplina.

Atividades obrigatórias

Demais atividades (registro pessoal)

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UNIDADE 1

Estado, Governo e Sociedade 1Objetivos de aprendizagem

� Compreender o que é o Estado e a ciência política.

� Estudar seus conceitos e suas aplicações.

� Identificar as formas de Governo e as de Estado.

� Analisar as funções básicas do Estado.

Seções de estudo

Seção 1 O estudo do Estado e a ciência política

Seção 2 Estado e o poder

Seção 3 O Estado e o Direito

Seção 4 As formas de Governo

Seção 5 As forma de Estado

Seção 6 Funções básicas do Estado

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Ao desenvolver seu estudo nesta disciplina, você compreenderá primeiramente as funções e formas do Estado e do Governo.

Mais do que em seu desenvolvimento histórico, o Estado é estudado em si mesmo, em suas estruturas, funções, elementos constitutivos, mecanismos, órgãos etc., como um sistema complexo considerado como próprio e nas relações com os demais sistemas contíguos.

Antes de estudar esta unidade, pense e escreva o que você entende por ESTADO, GOVERNO e SOCIEDADE e qual a relação entre os três.

Seção 1 – O estudo do Estado e a ciência política

Atualmente o imenso campo de investigação da política está dividido entre duas disciplinas distintas: a filosofia política e a ciência política.

Hobbes (1651) chamava de philosophia civilis o conjunto das análises sobre o homem em suas relações sociais, nela também compreendia uma série de considerações que hoje seriam incluídas na ciência política; ao contrário disso, Hegel deu aos seus princípios de filosofia do direito os “Fundamentos da ciência do Estado”.

Tomás Hobbes (1588-1679) nasceu em Westport, Inglaterra. Filho de clérigo, em 1608, sai da Universidade de Oxford e se torna preceptor do filho de Lord Cavendish. Durante toda sua vida, ele foi o amigo devotado dos Stuarts. Antes mesmo da revolução de 1648, que vai suprimir o poder real, ele foge da Inglaterra, onde se sente ameaçado por causa de suas convicções monarquistas.

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Para início de estudo

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Na filosofia política são compreendidos três tipos de investigação:

a) da melhor forma de governo;

b) do fundamento do Estado, ou do poder político, com a conseqüente justificação da obrigação política;

c) da essência da categoria do político, com a prevalente disputa sobre a distinção entre ética e política.

Essas três versões da filosofia política foram exemplarmente representadas, no início da Idade Moderna, por três obras que deixaram marcas indeléveis na história da reflexão sobre a política:

1. A Utopia de More (1516), desenho da república ideal.

2. O Leviatã de Hobbes (1651), que pretende dar uma justificação racional e, portanto, universal da existência do Estado e indicar as razões pelas quais os seus comandos devem ser obedecidos.

3. O Príncipe de Maquiavel (1513), no qual, ao menos em uma de suas interpretações, seria mostrado em que consiste a propriedade específica da atividade política e como ela se distingue da moral.

Por ciência política entende-se hoje uma investigação no campo da vida política capaz de satisfazer a essas três condições:

a) o princípio de verificação ou de falsificação como critério da aceitabilidade dos seus resultados;

b) o uso de técnicas da razão que permitam dar uma explicação causal em sentido forte ou mesmo em sentido fraco do fenômeno investigação;

c) a abstenção ou abstinência de juízos de valor.

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Unidade 1

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Seção 2 – Estado e o poder

Na filosofia política o problema do poder foi apresentado sob três aspectos, à base dos quais podem-se distinguir as três teorias fundamentais do poder:

a) substancialista: o poder é concebido como uma coisa que se possui e se usa como um outro bem qualquer;

b) subjetivista: o poder entende não a coisa que serve para alcançar o objetivo, mas, a capacidade do sujeito de obter certos efeitos, de onde se diz que o fogo tem o poder de fundir os metais, do mesmo modo que o soberano tem o poder de fazer as leis e de influir sobre a conduta de seus súditos;

c) relacional: é a interpretação mais aceita no discurso político contemporâneo, o qual se deve entender como uma relação entre dois sujeitos, dos quais o primeiro obtém do segundo um comportamento que, em caso contrário, não ocorreria.

Do ponto de vista dos vários critérios que foram adotados para distinguir as várias formas de poder, podemos destacar:

� o poder político, como o poder que está em condições de recorrer em última instância à força;

� o poder econômico que é aquele que se vale da posse de certos bens, necessários em uma escassez para induzir os que não os possuem a adotar uma certa conduta;

� o poder ideológico, que se vale da posse de certas formas de saber, doutrinas, conhecimentos, às vezes apenas de informações, ou códigos de conduta, para exercer influência sobre comportamento alheio e induzir os membros do grupo a realizar uma ação.

Você já ouviu a seguinte frase: “Conhecer é poder” de Francis Bacon? Atualmente vários autores têm discutido o conhecimento como forma de poder da sociedade, das empresas, organizações e nações. Qual sua opinião sobre isso?

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Seção 3 – O Estado e o Direito

Antes do aparecimento e do uso corrente do termo “Estado”, o problema da distinção entre ordenamento político e Estado não era discutido nem analisado. Mas a identificação entre a esfera da política e a esfera do Estado continua além do aparecimento do termo “Estado”.

Nestes últimos anos, os estudiosos dos fenômenos políticos abandonaram o termo “Estado” para substituí-lo pelo mais compreensivo “sistema político”. Dentre as várias vantagens desta expressão está também a de ter um significado mais neutro do que o termo “Estado”.

Aquilo que o Estado e a política têm em comum é a referência ao fenômeno do poder.

Por longa tradição, o Estado é definido como o portador de poder, e a análise do Estado se resolve quase totalmente no estudo dos diversos poderes que competem ao soberano. A teoria do Estado apóia-se na teoria dos três poderes (legislativo, executivo e judiciário) e das relações entre eles.

Para ir a um texto canônico dos nossos dias, o processo político é ali definido como a “formação, a distribuição e o exercício do poder”. Se a teoria do Estado pode ser considerada como uma parte da teoria política, esta pode ser, por sua vez, considerada como uma parte da teoria do poder.

Ao lado do problema do fundamento do poder, a doutrina clássica do Estado sempre se ocupou também do problema dos limites do poder, o qual geralmente é apresentado como problema de relações entre direito e poder. Desde quando do problema do Estado passaram a tomar conta os juristas, o Estado tem sido definido por meio de três elementos constitutivos: o povo, o território e a soberania.

Para citar uma definição corrente e autorizada, o Estado é “um ordenamento jurídico destinado a exercer o poder soberano sobre um dado território, ao qual estão necessariamente subordinados os sujeitos a ele pertencentes” (MORTARI, 1969, p.23).

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Unidade 1

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Seção 4 – As formas de Governo

Na teoria geral do Estado distinguem-se, embora nem sempre com uma clara linha demarcatória, as formas de governo dos tipos de Estado.

Na tipologia das formas de governo, leva-se mais em conta a estrutura de poder e as relações entre os vários órgãos dos quais a constituição solicita o exercício de poder.

Nos tipos de Estado, leva-se em conta mais as relações de classe, a relação entre o sistema de poder e a sociedade subjacente, as ideologias e os fins, as características históricas e sociológicas.

As tipologias clássicas das formas de Governo são três: a de Aristóteles, a de Maquiavel e a de Montesquieu.

A política de Aristóteles, em particular nos livros III e IV, contribuiu de forma extraordinária, classificando as constituições com base no número dos governantes, ou seja: monarquia, governo de um; aristocracia, governo de poucos e a democracia, governo de muitos.

Na obra O Príncipe, Maquiavel as reduz a duas, monarquia e república, compreendendo no gênero das repúblicas tanto as aristocráticas quanto as democráticas.

Montesquieu retorna a uma tricotomia, diversa, porém, da aristotélica: monarquia, república e despotismo.

Maquiavel define despotismo como o governo de um só, mas “sem lei nem freios”, em outras palavras, como a forma degenerada da monarquia. Além do mais, Montesquieu acrescenta um novo critério de distinção, o critério com base nos “princípios”, isto é, com base nas diversas molas que induzem os sujeitos a obedecer.

Montesquieu se preocupa com o funcionamento da máquina do Estado e Max Weber se preocupa com a capacidade que têm os governantes e seus aparatos de obter obediência. O seu pensamento caracteriza-se pela crítica ao materialismo histórico, que dogmatiza e petrifica as relações entre as formas de produção e de trabalho (a chamada estrutura) e as outras manifestações

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culturais da sociedade (a chamada superestrutura), quando na verdade se trata de uma relação que, a cada vez, deve ser esclarecida segundo a sua efetiva configuração. E, para Weber, isso significa que o cientista social deve estar pronto para o reconhecimento da influência que as formas culturais, como a religião, por exemplo, podem ter sobre a própria estrutura econômica.

A distinção que melhor resistiu ao tempo, chegando embora cada vez mais extenuada aos nossos dias, é a distinção maquiaveliana entre monarquia e república. Com a queda da maior parte dos governos monárquicos após a primeira e a segunda guerra mundial, a monarquia corresponde cada vez menos à realidade histórica. A tradicional relação entre monarquia e república foi completamente subvertida nos últimos cinqüenta anos, o grande Estado territorial moderno nasce, cresce e se consolida como Estado monárquico.

Originariamente, monarquia é o governo de um só, e república, no sentido maquiaveliano, é o governo de muitos, e, mais precisamente, de uma assembléia. Ora, na medida em que também nas monarquias, a começar pela Inglesa, o peso do poder se desloca do rei para o parlamento, a monarquia, tornada primeiro constitucional e depois parlamentar, transformou-se em uma forma de governo bem diversa daquela para a qual a palavra foi usada durante séculos, é uma forma mista, metade monarquia e metade república.

Nada mostra mais a vitalidade da tipologia tradicional do que a persistência da teoria do governo misto, segundo a qual a melhor forma de governo é a que resulta de uma combinação das três ou das duas formas de governo.

Platão, nas Leis, após ter afirmado que monarquia e democracia são as mães de todas as outras formas de governo, acrescenta: “é obrigatório e necessário participar de ambas as duas se quiser ter a liberdade e a concórdia inteligente”.

Aristóteles menciona a opinião segundo a qual “a melhor constituição deve ser uma combinação de todas as constituições”.

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Unidade 1

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Seção 5 – As formas de Estado

São muitos os elementos que se deve levar em conta para distinguir as formas de Estado, especialmente em referência ou às relações entre a organização política e a sociedade ou às diversas finalidades que o poder político organizado persegue nas diversas épocas históricas e nas diversas sociedades.

A tipologia mais corrente e mais acreditada junto aos historiadores das instituições é a que propõe a seguinte seqüência: o Estado Feudal, o Estado Estamental, o Estado Absoluto e o Estado Representativo.

Veja, a seguir, as principais características de cada uma delas.

O Estado Feudal é caracterizado pelo exercício acumulativo das diversas funções diretivas por parte das mesmas pessoas e pela fragmentação do poder central em pequenos agregados sociais, e, de outro lado, o Estado burocrático caracterizado pela progressiva concentração e pela simultânea especialização das funções de governo.

O Estado Estamental entende-se a organização política na qual foram formando órgãos colegiados que reúnem indivíduos possuidores da mesma posição social, precisamente os estamentos, tais direitos e privilégios que fazem valer contra o detentor do poder soberano através das assembléias deliberantes como os parlamentos.

O Estado Absoluto ocorre por meio de um duplo processo paralelo de concentração e de centralização do poder num determinado território.

O Estado Representativo, sob a forma de monarquia, primeiro constitucional e depois parlamentar, na Inglaterra e no resto da Europa após a Revolução Francesa e sob a forma de república presidencial nos Estados Unidos da América.

Enquanto na Inglaterra o Estado representativo nasce quase sem solução de dar continuidade ao Estado feudal, o Estado Estamental nasce sobre as ruínas do absolutismo monárquico, ou seja, os estamentos (decisões de colegiado) começam a se sobrepor sobre as decisões absolutistas.

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Seção 6 – Funções básicas do Estado

O Estado passa a ter existência a partir do momento em que o povo, consciente de sua nacionalidade, se organiza politicamente.

O Estado, como instrumento de organização política da comunidade, deve ser estudado como um sistema de funções que disciplinam e coordenam os meios (eficiência) para atingir determinados objetivos (eficácia) e como um conjunto de órgãos destinados a exercer essas funções (efetividade).

A concepção Aristotélica

O Estado tem como finalidades básicas: a segurança, com o objetivo de manter a ordem política, econômica e social e o desenvolvimento, com o objetivo de promover o bem comum.

A concepção Marxista

Maurice Duverger refere-se ao Estado como poder instituído em uma sociedade para dominação de certas classes sobre outras. O Estado é um mero instrumento das classes dominantes.

A concepção liberalista

Segundo Souza Franco (1992, p.140), “a visão do Estado homogêneo, típica do pensamento e da realidade do liberalismo, sucedeu no nosso tempo a complexidade de um conceito de atividade financeira centrada sobre o setor público”. Isso nos leva a refletir sobre os reflexos do patrimônio, das estruturas e das instituições que integram o Estado.

Assim, ao tratar das funções básicas do Estado, é preciso incluir no temário a discussão sobre sua reforma, que já vem sendo discutida desde a década de 80, sendo necessário dar respostas à crise fiscal e administrativa, por que passa a Administração Pública.

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Unidade 1

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A concepção Contemporânea

O Estado desempenha as seguintes funções:

� instruir e dinamizar uma ordem jurídica (função normativa, ordenadora ou legislativa);

� cumprir e fazer cumprir as normas próprias dessa ordem, resolvendo os conflitos de interesses (função disciplinadora ou jurisdicional);

� cumprir essa ordem, administrando os interesses coletivos, gerindo os bens públicos e atendendo às necessidades gerais (função executiva ou administrativa).

Estas funções traduzem a competência de cada um dos Poderes para realizar sua própria gestão administrativa, patrimonial e de controle, conforme quadro a seguir:

Funções Preponderantes Funções EspecíficasPrincipal Acessórias

Legislativa

Normativa

NormativaAdministrativaControle Interno e Externo

Executiva Administrativa Administrativa Normativa Controle Interno

Judiciária Judiciativa Judiciativa Controle Interno

Quadro 1.1: Funções Preponderantes e Específicas Fonte: Silva (2000).

Organizado o Estado, foi necessário obter os meios indispensáveis para manter sua existência e cumprir suas múltiplas atividades, política, administrativa, econômica, financeira, sendo esta última a que se preocupa em obter, gerir e aplicar recursos necessários para fazer funcionar as instituições.

As atividades do Estado estão concretizadas nos objetivos nacionais que fornecem os critérios norteadores da política financeira adotada.

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Aliomar Baleeiro (1978), na obra Uma introdução a ciências das finanças, arremata com precisão quais as atividades que o Estado deveria limitar-se, ou seja, defesa, justiça, diplomacia e obras públicas, na qual as funções públicas eram consideradas um mal necessário, até as teorias mais modernas, das finanças funcionais, do Estado Intervencionista, influenciando o processo de formação e distribuição de riquezas.

No Estado Moderno, as finanças públicas não são somente um meio de assegurar a cobertura para as despesas do governo, são também, fundamentalmente, um meio de intervir na economia, de exercer pressão sobre a estrutura produtiva e de modificar as regras da distribuição da renda.

Com este instrumental, as finanças públicas, de simples provedoras de recursos, passaram a confundir-se com a nova finalidade do Estado, qual seja, a de estabelecer um equilíbrio geral das estruturas institucionais (jurídica, política, moral e religiosa), o que ultrapassa de muito o conceito clássico e restrito do equilíbrio orçamentário.

Deste modo, as finanças públicas envolvem toda a ação do Estado para satisfação das necessidades coletivas e, como conseqüência, o estudo da conveniência e oportunidade da adequabilidade das ações a serem desenvolvidas para o atendimento de tais necessidades.

Para atingir a plena satisfação das necessidades da população, a administração pública é dividida, segundo as atividades que exerce, em:

� atividades-meio, que envolvem o próprio papel do Estado e sua estrutura para atender às necessidades da população;

� atividades-fim, que estão voltadas para o efetivo atendimento das demandas da população.

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Unidade 1

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Tanto as atividades-meio quanto as atividades-fim podem ser divididas de acordo com a área de atuação em:

1) atividades estratégicas e políticas;

2) atividades administrativas e de apoio

Políticas e estratégias (atividades-fim)

(atividadesz-meio)

� Justiça� Segurança Pública� Defesa Nacional

� Planejamento� Orçamento� Recursos Humanos�Controle Interno Integrado

Administrativas e de apoio (atividades-fim)

(atividades-meio)

� Educação� Saúde� Transporte� Urbanismo� Agricultura� Gestão Ambiental

� Material e Patrimônio� Documentação� Serviços Gerais� Controle Interno de cada Poder

Quadro 1.2: Funções Preponderantes e Específicas Fonte: Silva (2000).

O que chama a atenção sobre este quadro é de que a vinculação das atividades-meio e fim se dá exclusivamente no âmbito organizacional, ou seja, depende da estrutura que está inserida. Uma atividade meio pode ser considerada como atividade-fim e vice-versa, dependendo da definição estratégica da organização.

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Síntese

Nesta unidade você estudou o Estado e a ciência política, o Estado e o poder, o Estado e direito, as formas de Governo e as formas e funções do Estado.

Por meio dos assuntos estudados, você pôde desenvolver seus conhecimentos sobre as funções e formas do Estado e do Governo, além da compreensão de algo mais além do que o desenvolvimento histórico do Estado e Governo.

Você também realizou uma reflexão sobre as estruturas, funções, elementos constitutivos, mecanismos etc., atribuindo a esses conceitos um sistema complexo considerado como próprio e nas suas relações com os demais sistemas contíguos inerentes ao Estado, Governo e a Sociedade.

O assunto aqui abordado não se limita ao conhecimento das figuras mais importantes da nossa história e filosofia. A partir desses cientistas políticos a humanidade tem se comportado e muitas das idéias que achamos “novas”, já foram exaustivamente discutidas, eles já deram sua contribuição.

Agora é com você! Procure desenvolver sua linha de raciocínio com base nos autores aqui mencionados e na indicação do Saiba Mais.

Para você ter certeza se alcançou os objetivos propostos, antes de prosseguir leia novamente os objetivos de aprendizagem e pense se foram alcançados. Caso persista a dúvida, releia o texto novamente, ou pesquise nas referências no final desta unidade para completar o entendimento do texto.

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Unidade 1

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Atividades de auto-avaliação

Leia com atenção e responda as seguintes perguntas:

1) O que você entende sobre filosofia política e ciência política?

2) O que é, para você, teorias fundamentais do poder?

3) O que você entende por Estado e Poder?

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4) Quais as formas de Governo preconizadas por Aristóteles, Maquiavel e Montesquieu?

5) Quais as formas de Estado?

6) A administração pública pode ser dividida em atividades-meio e atividades-fim e tem como objetivo básico satisfazer as necessidades da população e proporcionar o desenvolvimento do Estado. Baseado neste conceito, relacione as colunas.

(1) Atividades-fim (2) Atividades-meio

( ) Planejamento e Orçamento( ) Justiça( ) Recursos Humanos( ) Saúde-Saneamento( ) Controle Interno Integrado( ) Material e Patrimônio( )Defesa Nacional( ) Documentação( )Serviços Gerais( ) Segurança pública

7) Com relação às funções (finalidades) do Estado Contemporâneo, coloque “V” para verdadeiro e “F” para falso:

a) ( ) Segurança, com o objetivo de manter a ordem política, econômica e social.

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Unidade 1

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b) ( ) Instituir e dinamizar uma ordem jurídica.

c) ( ) Por meio da função disciplinadora, cumprir e fazer cumprir as normas próprias, resolvendo conflitos de interesses.

d) ( ) O desenvolvimento, com o objetivo de promover o bem comum.

e) ( ) Administrar os interesses coletivos, gerindo os bens públicos e atendendo as necessidades gerais.

8) A partir do momento em que o povo, consciente de sua nacionalidade, se organiza politicamente, passa a ter existência:

a) ( ) O Tributo.

b) ( ) Os Bancos.

c) ( ) O Estado.

d) ( ) A Política.

9) Relacione os Poderes com os Órgãos da primeira linha de acordo com a segunda:

a) Poder Legislativo Federalb) Poder Judiciário Federalc) Poder Executivo Federald) Poder Legislativo Estaduale) Poder Judiciário Estadualf) Poder Executivo Estadualg) Poder Legislativo Municipal

h) Poder Judiciário Municipal i) Poder Executivo Municipalj) Auxiliar do Poder Legislativo Estadualk) Auxiliar do Poder Legislativo Federall) Quarto Poder Federal (Poder Judiciário)m) Quarto Poder Estadual (Poder Judiciário)n) Concessão do Poder Judiciárioo) Entidades Privadas sem fins lucrativos

1 ( ) Procuradoria Geral do Estado2 ( ) Ministério Público Federal 3 ( ) Tribunal de Contas de SC4 ( ) Promotor de Justiça5 ( ) Ministério Público Estadual6 ( ) Juiz de Paz7 ( ) Assembléia Legislativa8 ( ) Secretarias de Estado9 ( ) Congresso Nacional10 ( ) Câmara dos Deputados11 ( ) Senado Federal12 ( ) Câmara de Vereadores13 ( ) Prefeito14 ( ) Governador15 ( ) Presidente do Brasil16 ( ) Tribunal de Contas da União17 ( ) Supremo Tribunal Federal – STF18 ( ) Tribunal de Justiça19 ( ) Foros

20 ( ) Superior Tribunal de Justiça21 ( ) Cartórios Civis e de Imóveis22 ( ) Tribunal Regional Eleitoral23 ( ) Ministério Público Federal24 ( ) Ministério de Integração Social25 ( ) Junta Comercial do Estado de SC26 ( ) Sindicato dos Servidores Estaduais27 ( ) Fundação Cultural do Município28 ( ) Orionópolis 29 ( ) Creche Vinde a Mim a Criancinhas30 ( ) Fundação Catarin. de Ed. Especial31 ( ) Receita Federal32 ( ) Procuradoria do Município33 ( ) Delegacia de Polícia34 ( ) INSS – Previdência Social35 ( ) Ministério da Cultura36 ( ) Colégio Municipal Maria Luiza de Melo (Melão)37 ( ) CEI Flor de Nápolis38 ( ) APP’s dos Colégios Estaduais

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Saiba mais

Para você aprofundar seus conhecimentos consulte as seguintes obras:

AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. 42. ed. São Paulo: Globo, 2001.

BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 12. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1978.

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. São Paulo: Ed. 34, Brasília: ENAP, 1998.

DALLARI, Dalmo de Abreu. O futuro do Estado. São Paulo: Saraiva, 2001.

MUTTI, Antonio; SEGATTI, Paolo. A Burguesia de Estado: estrutura e funções da empresa pública. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1989.

SILVA, Lino Martins. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2000.

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Unidade 1

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UNIDADE 2

Cidadania como estratégia de transformação 2

Objetivos de aprendizagem

� Desenvolver o inconformismo deliberado e a impaciência metódica quanto aos temas do nosso dia-a-dia.

� Provocar uma reflexão sobre os assuntos polêmicos e criar em cada pessoa um “mal-estar intelectual”, diante da impotência de se tentar fazer alguma coisa para mudar a situação e não conseguir.

� Conhecer as atividades marginais, corrupção, descaso político, para combatê-los, não aceitando as coisas como elas são ou estão.

Seções de estudo

Seção 1 Exemplos de mazelas públicasSeção 2 Perto da incompetência a corrupção é um

mal menorSeção 3 Nesse show do milhão quem paga a conta é

vocêSeção 4 O tamanho da sonegação e dos vazamentos

de recursos públicos provocados pelas brechas legais

Seção 5 O que eu vou ser?Seção 6 Guga poderia virar um assassino?Seção 7 A quadra que faz derrotados e perdedores

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Nesta unidade você vai estudar a cidadania como estratégia de transformação, ou seja, não aceitar as coisas como elas são ou estão, e sim questionar, praticar o inconformismo deliberado e a impaciência metódica, provocando em cada pessoa um “mal-estar intelectual” para que reaja diante das circunstâncias e do conhecimento dos fatos.

Os textos pré-selecionados foram extraídos da “Folhaonline”, coluna de Gilberto Dimenstein.

Seção 1 – Exemplos de mazelas públicas

Na contabilidade das mazelas públicas, foram divulgados cálculos informando que os desvios da Sudam, região do senador Jader Barbalho, chegam a R$ 1,7 bilhão em apenas dez anos; na Sudene, zona de influência do senador Antônio Carlos Magalhães, mais R$ 1,6 bilhão.

Imagine se alguém tivesse a capacidade de contabilizar, com um mínimo de precisão, quantas reproduções de Sudam e Sudene ocorrem em todo o país: as concorrências superfaturadas, passando pelas obras desnecessárias apenas para alimentar empreiteiros, financiadores de campanhas; empréstimos ruins, carentes de uma análise técnica; pressão dos empresários que não pagam seus débitos; a concessão ou manutenção de subsídios articulados no jogo política; contratação de parentes e correligionários eternizados nas folhas de pagamento; os bancos oficiais como Banco do Brasil, ou Caixa Econômica Federal, repletos de listas de empréstimos que não voltaram e o dinheiro não é resgatado, muitos vezes porque os endividados têm força no Congresso e assim por diante.

A exploração da questão da ética expressa muito menos a vontade de limpar a sociedade das falcatruas e muito mais a necessidade de ganhar pontos na corrida sucessória e destacar-se com uma

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bandeira capaz de entusiasmar o eleitorado. Vende-se a idéia de que honestidade não é condição básica para alguém exercer um cargo público - ou qualquer cargo - mas uma qualidade. Além da crise ética, vive-se uma crise de bandeiras. Os partidos falam a mesma linguagem, lançam, em essência, as mesmas propostas, prometem mais gastos na área social, melhorando educação, saúde, emprego. Todas aceitam, em maior ou menor grau, as regras da economia de mercado, as privatizações já um fato consumado, propostas inovadoras saíram da pauta.

Daí que a luta contra a ladroagem tornou-se o ópio dos políticos, na busca de uma diferenciação.

Desde 1992 o Tribunal de Contas da União possuía documentos indicando irregularidades na construção do Tribunal Regional do Trabalho em São Paulo.

Apenas em 1999, depois de longos sete anos, o Tribunal condenou a obra, mesmo assim porque aquele prédio inacabado, exemplo acabado de descalabro, virou um dos focos centrais da CPI do Judiciário, forçando uma reação do TCU.

Um estudo da Fundação Getúlio Vargas, divulgado pela Transparência Brasil, entidade recém-criada no Brasil para prevenir e denunciar a roubalheira pública, dá uma medida do custo daquela combinação.

O estudo indica que os impactos da corrupção custariam a cada brasileiro R$ 6 mil anuais, ou seja, cerca de R$ 500 por mês, mais de três salários mínimos.

A cada episódio, a reação generalizada é de que faltam punições (o que é verdade) porque a polícia não funciona (também verdade) e o Judiciário é lento (mais uma verdade), vamos reconhecer que aumentam os esforços, especialmente entre os jovens procuradores, o zelo para atacar as mazelas.

Nenhum país conseguiu, óbvio, erradicar a ladroagem pública. As nações mais ricas e democráticas como o Japão, por exemplo, ostentam escândalos que abalaram suas cúpulas políticas.

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Unidade 2

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A questão é a intensidade; se for uma doença localizada ou uma metástase, espalhando-se por todo o tecido de uma nação.

O problema brasileiro não é, em essência, a estrutura capenga obrigada a descobrir e punir; essa estrutura é a conseqüência. O grave é a ignorância.

Esses níveis de corrupção só conseguem prosperar em uma sociedade desorganizada pela ignorância, na qual os cidadãos são desinformados, não conhecem seus direitos ou deveres. Pior, sequer se sentem donos de direitos.

O que vemos, hoje, são espasmos de indignação, a partir da descoberta de algum caso pela imprensa, reforçando a idéia de que todos são delinqüentes e de que a corrupção é integrante natural da paisagem brasileira, assim como o Pão de Açúcar.

O escândalo rapidamente se esvai, cai no esquecimento, substituído por outro escândalo, em uma quase indiferença.

Pegue-se o exemplo de São Paulo, dilapidada à céu aberto.

Chegamos onde chegamos porque a população, mesmo a mais informada, virou as costas para a cidade; a maioria sequer sabe em quem votou para vereador. E os que sabem, raramente acompanham sua atuação.

Deu no que deu: impunidade crônica, campo fértil para atuação das máfias. Impunidade prospera, de fato, quando a ignorância dos direitos sobressai e impera. O que acaba estimulando a inoperância da polícia e a lerdeza do Judiciário.

Se houve um avanço em São Paulo, foi a consciência de que a cidade passa por uma metástase de delinqüência.

Inegável que, apesar desses escândalos, o Brasil desenvolveu nos últimos anos mais e melhores mecanismos para coibir a roubalheira, já existem, hoje, uma galeria não tão escassa de cabeças coroadas, entre elas de juízes.

Inegável, porém, que é pouco. Mas a solução não está na polícia, mas nas salas de aula. Assim como ensinam matemática e português, as escolas devem levar a sério, e não apenas em

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momentos especiais, mas diariamente, a disseminação nas noções de direitos e deveres. Esse é o melhor remédio para se enfrentar a corrupção.

Seção 2 – Perto da incompetência a corrupção é o mal menor

O prejuízo do racionamento de energia elétrica vai ser de R$ 30 bilhões. Este cálculo está em um relatório de economistas da Universidade Federal do Rio de Janeiro e mostra que, comparada ao custo da incompetência, a corrupção consegue ser um mal menor.

É fácil de entender. Estimava-se que o Produto Interno Bruto - a soma da produção de bens e serviços - cresceria este ano 4,5%. O impacto do racionamento, segundo os técnicos, deve ceifar o crescimento, limitando-o a 1,5%. Esses 3% podados do bolso dos brasileiros significariam os R$ 30 bilhões. Some-se o corte de empregos (algo como 800 mil) para se ter uma pálida idéia da tragédia.

É consenso que essa crise foi provocada essencialmente pela escassez de competência - inclusive da imprensa, incapaz de detectar um problema tão grave, advertido, nas próprias páginas da imprensa, por técnicos.

Quantos golpes nos cofres públicos seriam necessários para angariar R$ 30 bilhões? Não há a menor dúvida de que os erros de políticas públicas são mais devastadores do que a roubalheira.

Mas existe uma questão de marketing. Notícias sobre corrupção atraem mais atenção, entronizadas na guerra entre o bem e o mal: são notícias com cara e alma de personagens conhecidos projetados nas trevas.

Acompanhar políticas públicas e detectar erros exige paciência de acompanhamento de longos e intrincados processos, o que não tem charme para o leitor comum. Quantas pessoas teriam interesse em acompanhar as negociações sobre o preço do gás

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Unidade 2

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que, afinal, impediram a construção de usinas termoelétricas e ajudam a explicar a entender a escassez de energia?

O problema é que nem sempre vemos nitidamente os efeitos da incompetência; no caso da energia, vemos nossas casas escuras. Imagine se pudéssemos acompanhar e avaliar os custos de erros das políticas educacional, de segurança, de saúde, agrícola, industrial, entre outras, nas esferas da União, Estados e Municípios.

O amadurecimento político do país será medido pela capacidade de o cidadão ter mais recursos para prestar menos atenção no show e olhar os processos decisórios.

Seção 3 – Neste show do milhão quem paga a conta é você

Pelos cálculos da Receita Federal, o contribuinte brasileiro transfere cerca de R$ 1,4 milhão diariamente para os produtores de refrigerantes, isso significa que empresas como a Coca-Cola sorvem recursos públicos e engordam seu faturamento.

Tudo na mais perfeita legalidade, graças aos créditos fiscais. Ou seja, elas desfrutam da possibilidade de pagar menos impostos, em uma trama realizada em gabinetes ministeriais e parlamentares, e mantida, na maioria das vezes, pela engenhosidade de grupos tão poderosos quanto silenciosos.

“É um disparate. Dinheiro que, em tese, poderia estar indo para cestas básicas ou saneamento ajuda a vender refrigerantes sem teor nutritivo”, afirmou Everardo Maciel, ex-Secretário da Receita Federal.

Para avaliar o que daria para fazer R$ 1,4 milhão por dia: imagine um programa de renda mínima transferindo um salário mínimo mensal para 245 mil famílias miseráveis. Em uma estimativa conservadora, cada família com seis integrantes, o programa ajudaria 1,5 milhão de pessoas.

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Seção 4 – O tamanho da sonegação e dos vazamentos de recursos públicos provocados pelas brechas legais

Para a imensa maioria dos brasileiros, o fluxo de dinheiro público é uma caixa-preta; como se vê (ou se deixa de ver) nos ingênuos refrigerantes, apenas símbolos exóticos dessa monumental ignorância.

O debate sobre o sigilo fiscal, aquecido nos últimos tempos, com sua flexibilização aprovada na Câmara, coloca em evidência o tamanho do desconhecimento sobre como sai, deixa de sair e é usado o dinheiro do cidadão.

“Mesmo quem, em matéria de impostos, acha que sabe muito, sabe muito pouco”, diz supostamente o brasileiro melhor informado sobre os números dos impostos.

Ninguém conhece, segundo Everardo, ex-Secretário da Receita Federal, o tamanho da sonegação e dos vazamentos de recursos públicos provocados pelas brechas legais.

Só uma inexpressiva minoria de técnicos conhece os labirintos que fazem com que esse ou aquele grupo leve uma mordida maior ou menor dos impostos. Trabalha-se com vagas estimativas.

Ao pedir aos deputados e senadores mais poder para investigar sonegação, o governo divulgou um estudo, baseado na arrecadação do CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos de Natureza Financeira); descontado direto da conta bancária, esse imposto dá uma idéia da movimentação financeira do contribuinte.

O estudo analisou uma amostra de 62 indivíduos isentos do pagamento de Imposto de Renda. Para entrar nessa humilde categoria, exige-se renda inferior a R$ 900 mensais. Mas os 62 isentos ostentam um movimento bancário de milionários.

Mais disparates contidos no mesmo estudo. Registradas como inativas na Receita Federal, 24 empresas movimentaram R$ 34 bilhões, milagroso capital de giro.

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Unidade 2

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A Receita leva bordoadas de todos lados porque, ao exigir o direito de usar os dados da CPMF como pistas da sonegação, estaria ferindo o princípio do sigilo fiscal.

É consenso que o dinheiro público é mal gasto, desperdiçado, perdendo-se na incompetência e na corrupção. Basta lembrar das fortunas pagas para se manterem as aposentadorias dos funcionários do setor público; um funcionário do Judiciário ganha 23 vezes mais do que o pobre mortal que depende do INSS.

A sensação é de que o dinheiro público passa sempre por mais mãos do que deveria.

Sempre disposta a achar (muitas vezes erradamente) que todo e qualquer político é um delinqüente, a opinião pública acompanha o duelo com a sólida suspeita de que ambos devem ter razão, ambos supostamente beneficiados pelo binômio impunidade/desinformação.

Mais um motivo para dizer que se, na cobertura, alguns conseguem se enriquecer tão facilmente, é injusto cobrar honestidade dos que estão no porão.

E, assim, guiados pelo mau exemplo de quem deveria ser o primeiro a dar o exemplo, muitos encontram pretexto para sonegar.

Seção 5 – O que eu vou ser?

Uma experiência desenvolvida nos Estados Unidos mostra como ensinar ética a futuros executivos e empresários: levá-los para a cadeia. Nem que seja por algumas horas.

O estudo de ética nos negócios faz parte do MBA da Pepperdine University, na Califórnia. Para reforçar e ilustrar o conteúdo de sala aula, os alunos são convidados a visitar um presídio, onde

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conversam com empresários e executivos, presos por terem ferido a lei, quase todos, a exemplo da audiência, com diploma de curso superior e MBAs, incompetentes em sua esperteza.

Depois da experiência na cadeia por algumas horas, os estudantes se mostraram, provocados mais pelo medo do que senso de honestidade, a encarar com mais reverência à lei.

Vamos supor que tentássemos reproduzir tal experiência no Brasil. A primeira e óbvia pergunta: quantos empresários ou executivos estão na cadeia e poderiam dar uma aula prática sobre os perigos da transgressão?

A reposta é também óbvia. O curso seria, portanto, um fracasso por falta de material didático e por uma falha didática, a falta de exemplos de punição às transgressões cotidianas.

Centralizam-se os alvos no poder público e, em muito menor escala, no poder empresarial. E muito menos ainda na esfera privada. Tipo: jogar papel no chão, furar fila, subornar guarda de trânsito, andar em alta velocidade, estacionar em fila dupla e por aí vai.

O problema, difícil de admitir, é que a falta de ética na política é, em boa medida, apenas e tão-somente reflexo da falta de ética da sociedade, acostumada à impunidade.

Há poucos políticos, porque existem poucos empresários e executivos enjaulados. Ou pouquíssima gente multada por depredar ou sujar o espaço público.

Apesar das cifras baterem nos bilhões, o dinheiro é pouco, muito pouco, para enfrentar o tamanho da criminalidade, uma tarefa que, a rigor, está nas mãos dos governadores, administradores de uma polícia mal-treinada, escassa, mal-remunerada e, muitas vezes, corrupta ou associada ao crime organizado.

Apesar de lançar medidas de prevenção, voltadas à educação ou iluminação de ruas, sobressaiu, no debate gerado pelo plano, a ênfase à repressão.

Compreensível: a opinião pública acredita que, melhorando a polícia, a criminalidade vai despencar rapidamente.

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Unidade 2

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O que é, em parte, verdade, mas uma ilusão. Uma estatística, em especial, pouco divulgada, mostra que o buraco é mais embaixo, o desemprego juvenil, na faixa dos 15 aos 24 anos.

Quem não levar em conta essa estatística, vai estar ludibriando os cidadãos.

Todos sabemos que o desemprego aumentou. Pouco se sabe, em detalhes, que aumentou espantosamente entre os jovens, caldo para a formação de delinqüentes. Basta ver o perfil dos presos.

Peguemos o caso da região metropolitana de São Paulo, segundo o IBGE. De 1979 até 1998, o desemprego entre os jovens de 15 a 24 anos cresceu 543,9%. Arredondando: quase 7 (sete) vezes.

Em 79, a taxa de desemprego nesse segmento era de 5,6% e, em 98, 27,9%. Um em cada três jovens está desempregado.

Traduzindo ainda mais: se, em 79, tínhamos 78 mil jovens desempregados, hoje beiram os 700 mil.

Para entender melhor, visualizem 10 estádios lotados do Morumbi, com jovens frustrados e sem perspectivas, marginalizados.

Nesse período de quase 20 anos, o número de vagas oferecidas para essa faixa etária caiu em 3,2%.

Afirma Márcio Pochmann, economista da Unicamp, que acaba de lançar o livro “A batalha pelo primeiro emprego”, com a mudança da economia, reduziram-se vagas que, tradicionalmente, absorviam a mão-de-obra juvenil com baixa qualificação.

Diante dessa avalancha de marginalidade, retratada em seu livro, o economista defende que os governos desenvolvam projetos de renda mínima, para estimular o jovem a ficar mais tempo na escola.

A tendência em São Paulo é seguida em todas as regiões metropolitanas brasileiras.

A forte influência do desemprego juvenil é notável a partir de uma simples comparação de estatísticas.

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Novamente vamos exemplificar o caso da região metropolitana de São Paulo, onde, do final da década de 70 até hoje a população saltou de 10 milhões para 17 milhões de habitantes.

Em 1975, quando o desemprego geral era de 5,6%, a taxa de homicídio chegava a 8 (oito) por 100 mil. Visto com as lentes atuais, era como se vivêssemos no paraíso.

Em 1999, o desemprego, na média, era de 8,3% e a taxa de homicídios 66,55 por 100 mil habitantes.

Os homicídios cresceram, como se vê, várias vezes mais do que o índice médio de desemprego; a população inchou 70%. A renda por habitante evoluiu; a cidade, portanto, está mais rica e os salários maiores.

O que acompanha a linha de assassinatos é a linha de desemprego juvenil: saltou quase sete vezes. Ou seja, o homicídio cresceu 7 (sete) vezes e o desemprego na faixa dos 15 a 24 anos, 8 vezes.

Seria uma irresponsabilidade fazer uma ligação automática entre desemprego juvenil e mais criminalidade.

Há mais fatores em jogo. Por exemplo: impunidade, indigência da polícia, pobreza das escolas públicas, epidemia de crack, falta de lazer, carência do sistema judiciário, falta de justiça, migração caótica, selvageria das prisões.

Mas, com absoluta certeza, pode-se dizer que, sem medidas para garantir ao jovem, meios de ingressar no mercado de trabalho, qualquer plano de segurança não é plano nem, muito menos, seguro.

Os fatos que importam para se avaliar a performance social de um país devem ser buscados na educação e saúde: se a média mostra uma população com mais saúde e educação, é sinal de que vamos para frente.

Graças ao esforço de várias esferas de governo (federal, estadual e municipal), combinado, muitas vezes, com a sociedade, temos melhora nos nossos indicadores de mortalidade infantil, expectativa de vida, analfabetismo e matrícula escolar.

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Unidade 2

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Nunca tanta gente esteve na escola, gerando explosões tanto no ensino médio como superior; só no ensino médio, ex-colegial, crescemos uma média de 10% ao ano.

Nada disso, porém, autoriza qualquer governante a comemorar. Para o que poderíamos ser, levando em conta o tamanho de nossa economia e o potencial de nossas riquezas naturais e, em especial, humanas, deveríamos estar muito, mas muito melhor.

E, a julgar por esse ritmo de crescimento econômico, vamos ficar sem comemorar por muito tempo - mas daí a achar que vamos para trás, é coisa de quem não lê números ou tem interesses políticos.

Seção 6 – Guga poderia virar um assassino?

Dois jovens, quase a mesma idade, poucos meses de diferença, comoveram o Brasil. Um deles é branco, 23 anos, ganhou fama com uma raquete de tênis na mão. Outro, negro, 22 anos, ganhou fama com um revólver na mão.

Em uma segunda-feira, Gustavo Küerten, o Guga, cercado de fãs, se deixava fotografar em frente à Torre Eiffel, com o troféu que levou no torneio de Roland Garros, que projetou-o para o primeiro lugar do ranking mundial e o deixou U$ 600 mil mais rico.

Naquele mesmo dia, Sandro do Nascimento, cercado de policiais, depois de um atabalhoado seqüestro, era jogado num camburão, onde morreu sufocado, ele queria R$ 1 mil.

Ambos foram acompanhados, minuto a minuto, em tempo real, seja na quadra de tênis ou no ônibus. Cada qual ficou em seu palco, quase quatro horas, conectados pela TV. Mas o suspense provocado pela raquete de Guga, nas quase 4 horas que precisou para derrotar o adversário, nos ensina sobre o que melhor podemos ser, graças à união da técnica, talento e perseverança.

O suspense de Sandro, também quatro horas no ônibus em que tinha o mundo adversário e uma refém nos braços, nos ensina

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sobre o que pior podemos ser, graças à união da falta de técnica, despreparo e omissão.

Pelo seu jeito desengonçado, Guga não inspirava confiança quando ganhou pela primeira vez Roland Garros e rompeu a barreira do anonimato.

Sandro nunca inspirou confiança e só rompeu a barreira do anonimato quando seqüestrou, matou e foi assassinado, seu único dia de notoriedade foi também seu último dia de vida, ele que escapara da notória chacina da Candelária.

Se, numa hipótese absurda, jogássemos Guga, naquele mesmo ano em que nasceu, no ambiente que levou Sandro para a rua, provavelmente estaria preso ou morto. Guga chegou aonde chegou porque recebeu apoio, estímulo e orientação.

Vimos, pela TV, que, encerrado o jogo, ele quis saber onde estava seu técnico e, estilo menino travesso, subiu as cadeiras para abraçá-lo.

Nas saudações, falou de seus familiares e, num simpático gesto provinciano, mandou pelas câmeras beijos para os parentes. Sabia que, por trás do troféu, estavam os familiares e o técnico. Todo grande vencedor tem uma grande dívida com alguém que o ajudou a prosperar.

Sandro chegou onde chegou porque, ao contrário, lhe faltaram apoio, estímulo e orientação.

Não teve ajuda da família, da escola ou de instituições públicas. Pior, elas apenas serviram para marginalizá-lo, mantendo-o deseducado e, por conseqüência, desempregado.

Por trás do corpo asfixiado estava a família desestruturada, devastada pela violência e drogas.

Todo grande derrotado também tem um grande crédito com alguém ou algo que o ajudou a afundar.

Nessa quadra chamada Brasil, Guga e Sandro estavam divididos exatamente pelas linhas que incluem e excluem, que dão ou tiram chances, que fazem prosperar ou regredir.

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Seção 7 – A quadra que faz derrotados e perdedores

Porventura, se temos mais medo e vergonha do Brasil do que orgulho e confiança, é porque nossas linhas divisórias criam mais espaço para gerar Sandros do que Gugas.

Desemprego, subemprego, baixos salários, educação pública ruim, políticas públicas indigentes para recuperar jovens, tratar drogados e assessorar famílias desestruturadas, são os fatores que empurraram o transtornado Sandro para dentro daquele ônibus, no Jardim Botânico.

Os números mostram, com clareza, como o desemprego atinge, mais pesadamente, em particular aqueles com baixa escolaridade.

E também mostram como a renda está caindo especialmente nas regiões metropolitanas.

Deterioração das regiões metropolitanas, baixa escolaridade, desemprego acentuado entre os jovens, são as linhas dessa quadra de exclusão.

Nesse jogo da morte, não há polícia que, de fato, funcione. Nem prisão que abrigue tantos delinqüentes.

Vamos seguir produzindo mais chances de Sandros do que Gugas.

Somos, enfim, uma nação de perdedores?

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CuriosidadeNo início do governo Geisel, lá pela década de 70, houve uma certa hesitação sobre qual seria o novo valor do salário mínimo. Até que depois de várias discussões Mário Henrique Simonsen finalmente definiu: Cr$76,80 (setenta e seis cruzeiros e oitenta centavos).

Muito se discutiu sobre o porquê daquele valor meio exótico. Qual seria a base para sua definição. E eis que alguns dias depois “O PASQUIM” aparece com uma de suas capas que se tornaram históricas: um sujeito fantasiado de Mário Henrique Simonsen numa sala de aula, escrevendo no quadro-negro:

“1 cafezinho.... 1 pãozinho....” e a manchete:

“Pasquim explica o cálculo do salário mínimo” e lá dentro, vinha a conta:

1(hum) cafezinho....... Cr$ 0,12

1(hum) pãozinho........ Cr$ 0,04

4 cafezinhos e 4 pãezinhos por dia são suficientes para alimentar muito bem uma pessoa. Então, uma pessoa precisa por dia de Cr$ 0,64. Uma família média tem 4 pessoas, logo uma família média precisa por dia de Cr$ 2,56. O mês tem 30 dias, portanto chegamos ao valor de Cr$ 76,80.

Agora vamos fazer a mesma conta para o novo salário mínimo.

Bom, o cafezinho custa R$ 0,80 (pelo menos, na padaria aqui perto) e o pãozinho francês está em torno de R$ 0,25. Portanto, uma pessoa precisa de R$ 4,20 por dia para se alimentar e 4 pessoas precisam de R$ 16,80. Ou seja, o salário mínimo, pelos “critérios” do PASQUIM deveria ser hoje de R$ 504,00...

Alguns colegas argumentaram que num boteco mais simples dá para encontrar cafezinho a R$ 0,50. Por esse cálculo, uma pessoa precisaria de R$ 3,00 por dia, 4 pessoas de R$ 12,00, e o salário mínimo deveria ser de R$ 360,00

Pelo critério dos 4 cafezinhos e 4 pãezinhos do Pasquim de 30 anos atrás...

Parece gozação, mas ISTO É A VERDADE!!!!

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Unidade 2

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Síntese

Nesta unidade você conheceu exemplos de mazelas públicas e pôde constatar que perto da incompetência, a corrupção é um mal menor. Você também verificou que o tamanho da sonegação e dos vazamentos de recursos público é provocado pelas brechas legais. Além disso, pôde questionar-se sobre esta questão: o que você pretende ser? Ou qual o caminho que você poderá ou deverá tomar, diante de tantos exemplos negativos?

Para você ter certeza se alcançou os objetivos propostos, antes de prosseguir leia novamente os objetivos de aprendizagem e veja se foram alcançados. Caso persista a dúvida, releia o texto novamente, ou use a bibliografia básica ofertada abaixo, para completar o entendimento do texto.



1) Como não se tornar corrupto, quando se tem um filho chorando de fome, ou quando a família passa frio, pois não tem onde morar, doenças provenientes da situação miserável e sua renda (que renda?), não suportando aluguel, tendo que morar de favores, enquanto vemos nossos “representantes” corrompendo-se por passagens áreas, por estadas em hotéis e fazendo assembléias para votar o aumento do seu próprio salário e auxílio terno, moradia, transporte, alimentação, reivindicando mais cotas para cada gabinete, convocação de sessões extraordinárias etc?

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2) Na sua opinião, como e de que forma podemos combater a corrupção?

3) Nesta unidade você estudou que as pessoas são desinformadas ou desonestas quando dizem que o país está piorando. Qual a sua opinião sobre este fato?

4) No texto, o autor Gilberto Dimenstein afirma que a corrupção é o ópio dos políticos. Justifique esta afirmação.

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Unidade 2

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Saiba mais

Para aprofundar os conteúdos estudados, leia as seguintes obras que são referências básicas para o estudo do conteúdo desta disciplina:

CHIAVENATO, Idalberto. Administração geral e pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006.

TROSA, Sylvie. Gestão pública por resultados: quando o Estado se compromete. Rio de janeiro: Revan; Brasília: ENAP, 2001.

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UNIDADE 3

Os 5 E´s da Administração Pública e os tipos de gerenciamento 3


� Analisar os 5 E´s da Administração Pública.� Compreender os paradigmas atuais e os ultrapas-

sados.� Estudar os tipos de gerenciamento que podem ser

implementados nas gestões governamentais de políticas públicas.

� Entender que é preciso modernizar os serviços prestados aos cidadãos.

Seções de estudo

Seção 1 O que são os 5 E’s da administração pública?Seção 2 Quais são os paradigmas organizacionais

atuais e os ultrapassados?Seção 3 Quais são as quatro boas razões para não

gerenciar o Serviço Público?Seção 4 Quais são as quatro importantes razões para

gerenciar o Serviço Público?Seção 5 O que é um gerenciamento

responsabilizante?Seção 6 O que é um gerenciamento âncora na

cultura do serviço público?Seção 7 Você sabia que a cada gerente cabe

encontrar seu estilo?

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O estudo dos cinco E’s nos remetem a um sistema de funções que disciplinam e coordenam os meios (eficiência) para atingir determinados objetivos (eficácia) e como um conjunto de órgãos destinados a exercer essas funções de forma a atestar se o que foi feito serviu para atenuar os problemas da sociedade (efetividade), com a alocação dos recursos no momento preciso e com menor dispêndio possível (economicidade), para se alcançar o equilíbrio das contas públicas.

Já em relação aos paradigmas organizacionais, podemos observar que ainda estamos assentados em modelos obsoletos.

Seção 1 – O que são os 5 E’s da administração pública?

Você já ouviu falar nos princípios constitucionais? O que você sabe sobre este assunto? Aproveite o espaço a seguir para fazer suas anotações.

Veja agora algumas características dos princípios constitucionais: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência - LIMPE, estes princípios constitucionais estão dispostos no artigo 37, da Constituição Federal de 1988.

O primeiro princípio, da Legalidade, coloca que nada se pode fazer na Administração Pública sem sujeição aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, deles não se podendo afastar ou desviar, sob pena de exposição à responsabilidade disciplinar, civil e criminal.

Já com referência ao princípio da Impessoalidade, impõe ao administrador a prática permanente do ato para o seu fim legal, ou seja, o interesse público, de forma impessoal. Exclui, também, a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

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Unidade 3

A Moralidade está intimamente ligada ao conceito do “bom administrador”, que se guia não só pelos preceitos legais, mas também pela moral comum, devendo estar atento ao que é lícito e ilícito, justo e injusto.

Já a Publicidade é a divulgação de todos os atos da Administração para conhecimento público e início de seus efeitos externos, ou seja, sua validade perante partes e terceiros.

Ao comentarmos sobre o princípio da Eficiência, referimo-nos à forma pela qual os objetivos são alcançados, correspondendo à otimização dos recursos utilizados.

Para fazer jus a outros princípios que iniciam pela letra “E”, e que se alinham nesta interpretação, veja os 5E’s.

A Economicidade diz respeito ao grau de adequação econômica dos meios (bens e serviços) necessários à realização dos serviços públicos, verificando se está compatível com os custos e os preços de mercado e alocando esses recursos na hora apropriada.

A Eficácia refere-se ao grau de obtenção dos objetivos.

A Efetividade corresponde ao grau de benefícios alcançados pela aplicação de uma determinada quantidade de recursos, se relaciona com o retorno social que a ação governamental trouxe a sociedade (medida de impacto social).

O Equilíbrio após a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal tomou dimensão de princípio. Sua meta é a diminuição do déficit público. O princípio do equilíbrio passa a ser parâmetro para o acompanhamento da execução orçamentária. A execução das despesas, sem a correspondente arrecadação no mesmo período acarretará, invariavelmente, resultados comprometedores para o cumprimento das metas fiscais.

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Seção 2 – Quais os paradigmas organizacionais atuais e os ultrapassados?

Para se obter as transformações necessárias que a sociedade deseja, é necessário mostrar as inadequações e iniqüidades daquilo que geralmente se faz a respeito dos continuísmos e dos velhos paradigmas organizacionais e culturais que ainda predominam na cabeça dos dirigentes e das decorrências inevitáveis que eles trazem para o comportamento das pessoas e das organizações. Veja no quadro a seguir algumas mudanças:

PARADIGMASULTRAPASSADOS

PARADIGMAS ATUAIS MUDANÇAS DEPARADIGMAS

1 - Estrutura Organizacional e Operacional voltadas apenas para o empresário e a empresa.

� Enfoque para a Qualidade Total, Sistemas, Informatização e Reengenharia.

� Implementar mudanças nas Diretrizes; Planos; Programas; Projetos; Rotinas voltadas para o cliente.

2 - Estrutura Vertical (Multiplicidade de níveis hierárquicos).

� Estrutura Horizontal (minimização dos níveis hierárquicos).

� Redução dos níveis hierárquicos da empresa a um mínimo necessário, aglomerando áreas afins e reduzindo cargos de chefias;� Eliminação de setores ineficientes.

3 - Burocracia rígida.

� Flexibilização das normas.

� Redução da quantidade de papéis em trânsito dentro da instituição, através da redução de formulários, de normas, etc.;� Descentralização de arquivos e diminuição dos documentos arquivados;� Padronização e racionalização de formulários.

4 - Descrição rígida de cargos e de suas atribuições.

� Flexibilização de cargos, baseada na ética;� Receptividade nas relações entre subordinados e superiores.

� Maior responsabilidade de cada funcionário;� Conscientização pela educação(treinar sabendo-se o porquê, da importância da ética).

5 - Somente os indicados terão oportunidade de crescer.

� Oportunidade de experimentação pessoal para todos por competência .

� Aproveitamento do funcionário em diversas funções através do rodízio de atividades.

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Unidade 3

6 - Planejamento estabelecido apenas pelos gerentes, não priorizando o homem

� A tomada de decisão faz parte do trabalho de todos;� O homem como objetivo do planejamento;� O coletivo acima do individual.

� Reciclar a metodologia;� Criar grupos de trabalho para levantar os problemas e encontrar as soluções;� Divulgar os problemas Organizar para harmonizar as partes que interagem formando um todo coeso e eficaz;� Aumentar a produtividade e conseqüente diminuição das despesas, atingindo assim a Teoria dos 5 Es – eficiência, eficácia, efetividade, economicidade, equilíbrio;� Criatividade na Solução de Problemas.entre o grupo;� Educar cada envolvido para que expresse suas idéias.

7 - Informatização a qualquer custo em menor espaço de tempo possível (informatizar inclusive os erros).

� Organizar, informatizar, treinar de maneira harmônica, planejada e permanente.

� Planejamento estratégico

8 - A informática é apenas para especialistas em OSM para burocratas.

� Profissionais com visão globalizada, estratégica e operacional da empresa;� Dinamicidade para exercer suas funções.

� Preparar equipe multidisciplinar de profissionais internos, abertos a mudanças, interagindo com profissionais especialistas externos que possam alavancar um processo de mudança na organização.

9 - O computador é um fim em si mesmo.

� O computador é mais uma entre outras ferramentas de um todo;� Ferramenta poderosa como um suporte.

� Interagir a máquina com os recursos existentes, pois se agir separadamente perde potencial.

10 - O Homem visto apenas como Recurso Humano comparado ao financeiro ou material.

� Valorização do talento humano(visão sistêmica);� Liberdade para ousar, amparado na capacidade e conhecimento adquiridos.

� Rever a visão da empresa, propiciando a criação de novos paradigmas de organização informatizada com processos permanentes de educação organizacional.

11 - Instrumentos e Metodologias Organizacionais voltadas apenas para o empresário e a empresa.

� Metodologias voltadas para o cliente.

� Tratar da análise dos instrumentos e metodologias organizacionais como meio não como um fim em si mesma.

Quadro 3.1 - Funções Preponderantes e Específicas Fonte: Chiavenato (2003).

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Seção 3 – Quais são as quatro boas razões para não gerenciar o Serviço Público?

As quatro razões mais freqüentemente colocadas pelos gerentes do serviço público para concluir que o gerenciamento não lhes concerne são as seguintes:

1) É bom para o privado, mas inadequado para o público.

2) É somente uma moda, logo passará.

3) Nova vestimenta para uma prática antiga.

4) É manipulação.

Senão, vejamos:

1) É bom para o privado, mas inadequado para o público

A oposição entre gerenciamento no setor público e gerenciamento privado é ativa. Nossa opinião é que esta oposição, sabiamente mantida, tem como conseqüência o desconhecimento das especificidades dos setores administrativo e privado.

O setor privado obedece à racionalidade gerencial. O setor público deveria obedecer à racionalidade jurídica e à racionalidade gerencial.

Conciliar essas duas lógicas contraditórias (gerencial e jurídica), racionalizá-las, gerir a eficácia das ações e regulação dos procedimentos com ênfase nos resultados e o respeito às regras, torna-se o desafio do gerenciamento administrativo público de nossos dias.

2) É somente uma moda, logo passará

Outra boa razão para não gerenciar é apresentar o gerenciamento como uma moda e, assim, efêmera por natureza. Mesmo assim, parece difícil aceitar este argumento, pois:

� de um lado, as diferentes práticas anteriormente mencionadas tiveram, cada qual a seu tempo, sua utilidade, e não é por não serem mais utilizadas que não tiveram seu papel;

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Unidade 3

� de outro, as diferentes técnicas ou métodos introduzidos no serviço público, de alguns anos para cá, estão todas ligadas ao gerenciamento, e buscam exatamente facilitar a sua assimilação pelos quadros do serviço público;

� enfim, é surpreendente constatar que, apesar das mudanças e desvios políticos ocorridos há dez anos até agora, todos os governos mantêm uma grande continuidade em relação ao gerenciamento de expandir seu uso público, de forma a melhor realizar as mudanças indispensáveis.

3) Nova vestimenta para uma prática antiga

Para os funcionários mais antigos, essas discussões sobre o gerenciamento, são sem fundamento, posto que já o praticam, pois há muito tempo fazem a mesma coisa. De fato, se nos ativermos à definição dada, os quadros apresentados indicam gerenciamento e representam uma nova vestimenta para uma prática antiga.

Porém, o argumento não se sustenta, já que as organizações que introduziram e desenvolveram o gerenciamento em seu interior não têm o sentimento de apenas terem mudado o nome de uma prática antiga, mas deixam claro que a maneira de conduzir os homens e as mulheres deveria mudar, para se adaptar ao contexto atual.

4) É manipulação

Este questionamento é muitas vezes expresso no serviço público, embora raramente o seja nas empresas. Traduz, a nosso ver, uma profunda perplexidade, conseqüência da própria cultura dos quadros do meio administrativo público.

Em primeiro lugar, o gerenciamento, que contém uma inegável dimensão psicológica, é quase sempre uma descoberta para as pessoas do serviço público.

Em segundo lugar, o modo de funcionamento da administração pública consistia em apoiar-se na “impessoalidade”, o que a nosso ver reflete o alto conceito que as pessoas que trabalham no serviço público têm dele.

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Esta impessoalidade se traduz por:

� cada um deve fazer o seu trabalho por si mesmo, por isso não é preciso utilizar-se de métodos psicológicos;

� os quadros têm um papel essencialmente técnico: eles trazem os métodos, conhecimentos e instrumentos para trabalhar os processos;

� o essencial do funcionamento reside em processos já escritos, e não em ações individuais e escolhas pessoais;

� os indivíduos devem ser facilmente intercambiáveis, as estruturas são preconcebidas.

Seção 4 – Quais as quatro importantes razões para gerenciar o Serviço Público?

As razões que nos parecem determinantes:

1) O serviço público continua mais indispensável do que nunca.

2) O serviço público deve novamente provar sua eficácia e eficiência.

3) Para atingir isso, o serviço público precisa antes de tudo de quadros gerenciais que conduzam à mudança necessária.

4) O serviço público deve conduzir a mudança por si mesmo.

1) O serviço público continua mais indispensável do que nunca

O serviço público foi muito atacado nos últimos 15 anos. Veja quais são as razões:

� a globalização da economia e a emergência dos novos países obrigaram as empresas ocidentais a demonstrarem uma eficácia crescente, sob o risco do desaparecimento;

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Unidade 3

� os países de economia em torno de um ideal socialista tiveram muitas derrotas chegando, na maioria dos casos, à mudança de regime, como a URSS e a China;

� as correntes de pensamento ultraliberais ganharam importância em toda parte, e isso se traduz na apologia do mercado e na crítica sistemática do serviço público. Podemos citar como exemplo o modelo welfare economics, ou seja, o estado de bem-estar social, por intermédio do livre comércio;

� com a diminuição do crescimento, as empresas estão cada vez mais inclinadas a buscarem novos mercados, e não hesitam em olhar as atividades que dependem, tradicionalmente, do serviço público, como, televisão, rádio, instrução, saúde, telefone, correio, entre outros.

O conjunto desses elementos criou a ilusão de que o mercado poderia resolver tudo, de que o serviço público deveria reduzir seu lugar na vida econômica e social do país.

Nestas condições, o serviço público se torna mais indispensável do que nunca para garantir as funções do Estado, que só podem ser exercidas por ele, para preservar o longo-prazo e tratar dos problemas sociais, já que as empresas só sabem administrar no curto-prazo, em razão da necessidade que têm de garantir seu montante de negócios cotidiano, condição de sua sobrevivência.

2) O serviço público deve novamente provar sua eficácia e sua eficiência

Por indispensável que seja o serviço público, deve, no entanto, repensar seu funcionamento.

Confrontando com as modificações sensíveis de seus objetivos, com estrutura a serem repensadas, o serviço público deverá provar sua eficácia, isto é, sua capacidade de alcançar as metas propostas, de realizar os objetivos pré-definidos.

Mas deve por outro lado melhorar sua eficiência, quer dizer, a relação entre os resultados obtidos e os meios desenvolvidos para consegui-los. É de fato, mais que provável que o serviço público deverá fazer as mesmas coisas, com menos meios, ou fazer melhor com os mesmos meios, já que não pode mais aumentar impostos (carga tributária) pois, a sociedade tem um limite de pagamento.

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O serviço público deve continuar, aprendendo a orientar-se para a mudança e não mais administrar o que já existe.

3) Conduzir a mudança supõe dispor de quadros gerenciais

As mudanças que devem conduzir o serviço público são resultantes, como você já estudou, da evolução do meio econômico e político.

Mas a esses fatores econômicos e políticos juntam-se razões tecnológicas e sociológicas, que todas juntas impulsionam para a emergência de gerentes no serviço público.

As mutações tecnológicas, a generalização dos instrumentos de trabalho de escritório incluindo a informática, supõem que os funcionários e os gerentes sejam formados nessas técnicas, mas, sobretudo, que os gerentes repensem a organização e a maneira de trabalhar nos seus serviços, a fim de conseguir todos os benefícios possíveis da expansão desses novos recursos.

As mutações sociológicas, impõem revisão dos modos de gerenciamento, já que tanto os assalariados do serviço público quanto os usuários e cidadãos se modificaram.

Tudo isso leva a repensar, ao mesmo tempo, os modos de funcionamento interno do serviço público, e a relação com os usuários administradores, o que supõe aumentar as competências técnicas dos quadros, já elevadas, mas as suas qualidades gerenciais. Porque a eficácia e a eficiência, hoje em dia, passam pela capacidade dos responsáveis em mobilizar a inteligência de todos nos serviços.

4) O serviço público deve conduzir a mudança por si mesmo

O serviço público deve mudar e é o único que pode fazê-lo corretamente, já que controla suas especificidades: natureza dos objetivos, rigor das regras de contabilidade pública, estatuto da função pública, instâncias do diálogo social.

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Unidade 3

Compete ao serviço público inventar as formas de gerenciamento, adaptados à sua realidade.

Convém prosseguir com o esforço e acelerá-lo, para não correr o risco de que as medidas sejam tomadas pelos políticos, sob pressão da opinião pública e de empresas que, confrontados com uma brutal concorrência internacional, não aceitarão por muito tempo não receber do serviço público o apoio de que precisam.

É importante lembrar que toda transformação imposta do exterior é, por natureza, menos adaptada à realidade do que a processada internamente.

O movimento já foi adotado em muitos serviços, mas deve ser acelerado. Alguns consideram que não são julgados por suas competências gerenciais, mas por outros critérios, têm dificuldades de aderir. Eles devem se convencer de que serão cada vez mais valorizados nos resultados obtidos em serviços que estão sob sua responsabilidade, e que estes dependerão tanto das suas capacidades gerenciais quanto de suas competências técnicas.

Seção 5 – Um gerenciamento responsabilizante

Atualmente as necessidades e expectativas dos administradores usuários, habituados a um outro tratamento enquanto consumidores/clientes se caracterizam, por quatro grandes traços:

1. as respostas sob medida;

2. as respostas personalizadas;

3. a simplicidade dos procedimentos e processos;

4. a rapidez.

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As aspirações de auto-realização correspondem que os cidadãos têm o direito de esperar um serviço público altamente capacitado e que tem à sua disposição os instrumentos de informática e aparelhagem de escritórios que não existiam antes.

Claro, as dificuldades do serviço público permanecem, mas cada um é consciente de que elas não justificam por si mesmas um funcionamento que pode ser visto como pesado e impessoal.

O gerenciamento responsabilizante se caracteriza por quatro linhas de pensamento:

1. consultas às pessoas que irão pôr em prática uma decisão antes de tomá-la: o tempo aparentemente perdido para tomar esta decisão será largamente recuperado no momento de sua aplicação, graças a uma melhor adesão daqueles que têm a tarefa de aplicá-la;

2. responsabilizar sobre o alcance e dos objetivos/resultados e não sobre as tarefas a realizar;

3. delegar as decisões operacionais para o lugar onde as pessoas são mais competentes, incitar a tomada de iniciativas no respeito aos princípios e às orientações definidas a priori, e impor um sistema de relatórios permanente, sobretudo para tudo aquilo que tem um caráter “a-normal”;

4. favorecer as liberações de fluxos, tanto verticais, para tudo que concerne à informação, quanto horizontais, para reger as coordenações das ações.

Trata-se, portanto, de princípios simples, mas que supõem, de fato, uma inversão completa do funcionamento de bom número de atividades do serviço público.

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Unidade 3

Seção 6 – O que é um gerenciamento âncora na cultura do serviço público?

Contrariamente a uma literatura jornalística recente que preconiza de forma um pouco exagerada a “destruição da cultura” ou a “mudança de valores” do serviço público a qualquer preço, parece-nos que, ao contrário, devemos nos “apoiar na cultura de uma organização para fazê-la evoluir”.

Na realidade são as transformações concretas que provocarão uma mudança progressiva dos valores.

Apesar da grande diversidade de organizações que constituem o serviço público, e da especificidade da cultura de cada uma delas, um certo número de traços comuns ao conjunto do serviço público pode ser observado. De um lado temos o “gerenciamento estratégico, a mobilização das energias, a escolha de opções estratégicas”, e de outro lado, o “gerenciamento operacional, o gerenciamento relacional e o gerenciamento instrumental”.

As organizações bem-sucedidas são aquelas que sabem se apoiar em sua cultura para fazê-la evoluir, e não aquelas que a destroem, já que, quando é preciso destruir uma cultura, podemos dizer que não soubemos modificá-la no tempo certo.

Para administrar esta etapa são os gerentes que devem agir e tomar decisões que esclarecem as missões, que devem repensar a organização e fazer evoluir o modo de funcionamento dela. Os discursos sobre a necessidade de mudar os valores são inoperantes. Gerenciamos por ato e não por encantamento.

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Seção 7 – A cada gerente cabe encontrar seu estilo

A questão do estilo de gerenciamento tem um lugar importante na literatura gerencial. Em nossa opinião, consideramos que o estilo é próprio a cada indivíduo. Ele deve desenvolver o estilo mais próximo à sua personalidade. A observação dos gerentes bem-sucedidos nos mostra que podemos obter resultados notáveis, com estilos diferentes.

“Que pena”, dirá você. Pois cada um de nós gostaria de que o estilo de sua preferência fosse o “bom estilo”. Ora, a realidade mostra que não é assim. Mas nos mostra também que além do estilo próprio de cada grande patrão ou gerente eficiente com uma leitura transversal faz que apareça o que chamaremos a “regra dos quatros C”. Quais sejam:

1. Coerência.

2. Coragem.

3. Clareza.

4. Consideração.

1. Coerência

É a palavra-chave de todo gerenciamento. Podemos ser diretivos, liberais, participativos, mas se conseguir a adesão de nossos colaboradores, com a condição de sermos coerentes.

Coerência antes de tudo, coerência depois das decisões entre si, coerência enfim, entre os objetivos estabelecidos e os meios destinados a eles.

Nossa constatação é de que, desde que um gerente se preocupe com a coerência de seus atos, sua legitimidade raramente será contestada, qualquer que seja seu estilo, mesmo se os seus colaboradores nem sempre estejam de acordo com as decisões tomadas.

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Unidade 3

2. Coragem

A coragem constitui, ao menos tanto quanto a inteligência, a primeira qualidade do gerente. O termo coragem aqui não designa, evidentemente, a coragem física, mas sim a coragem intelectual e moral do gerente.

Coragem significa, para um gerente, tomar decisões. Significa, vontade, tenacidade, perseverança, coragem psicológica e moral.

É preciso coragem também para gerenciar seus colaboradores no cotidiano, dizer o que está bem e o que não está, e saber o que é positivo e negativo.

3. Clareza

A clareza corresponde ao terceiro princípio que os gerentes devem hoje em dia respeitar.

Clareza significa, em primeiro lugar, esclarecer as metas da organização a que se pertence, e as regras do jogo.

Clareza significa, depois, precisar os objetivos a alcançar durante o período em curso, as opções estratégicas, os obstáculos a serem evitados.

Clareza significa, enfim, comunicar de maneira regular a respeito dos resultados alcançados, atingidos, do caminho percorrido e a percorrer, as dificuldades encontradas, os obstáculos que ainda restam para superar.

4. Consideração

A consideração é tão importante quanto os demais “Cs”.

Consideração significa, um primeiro lugar, atenção dada às pessoas, escuta, respeito. Consideração pelo trabalho de seus colaboradores. Consideração pelas idéias e propostas apresentadas pelos colaboradores.

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Sintetizando, o gerenciamento para ser bem-sucedido, deve levar em conta:

� Fatores gerais: o contexto econômico, sociológico e político.

� Fatores próprios da organização: apoiar-se sobre suas especificidades.

� Fatores pessoais: as convicções e a personalidade do gerente.

Síntese

Nesta unidade você estudou os 5 E’s da administração pública e o LIMPE, analisou os paradigmas organizacionais atuais e os ultrapassados, identificou a utilidade do gerenciamento do serviço público, as razões de um bom ou mau gerenciamento, a responsabilidade do gerenciamento, um gerenciamento âncora e o estilo de um bom gerente.

Para você ter certeza se alcançou os objetivos propostos, antes de prosseguir leia-os novamente e veja se foram alcançados. Caso você tenha alguma dúvida, complete o entendimento do texto relendo-o novamente ou use a bibliografia básica ofertada abaixo.

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Unidade 3


Ao final de cada unidade você será desafiado a realizar atividades de auto-avaliação, por isso, leia com atenção e responda as seguintes perguntas:

1) Relacione as colunas conforme as funções básicas administrativas e suas funções na visão neoclássica de administração.

a) Planejamento

( ) É a função administrativa que antecipadamente determina quais os objetivos e o que deve ser feito para alcançá-los.

b) Organização

( ) É a função administrativa que orienta e indica o comportamento das pessoas na direção dos objetivos a serem alcançados.

c) Direção

( ) É a função administrativa que consiste no agrupamento das atividades necessárias para realizar aquilo que foi planejado.

d) Controle

( ) É a função administrativa que busca assegurar se aquilo que foi planejado, organizado e dirigido realmente cumpriu com os objetivos pretendidos.

2) Relacione as duas colunas:

a) Eficiência

( ) Relação entre os resultados obtidos e os recursos consumidos.

b) Eficácia

( ) Parâmetro para o acompanhamento da execução orçamentária. A execução das despesas sem a correspondente arrecadação no mesmo período acarretará, invariavelmente, resultados, comprometedores para o cumprimento das metas fiscais. Significa conformidade com os requisitos.

c) Produtividade ( ) Alocação apropriada dos recursos de preferência da maneira mais econômica.

d) Qualidade ( ) Relação entre os resultados obtidos e os resultados desejados ou previstos.

e) Economicidade ( ) Nada se pode fazer na Administração Pública sem sujeição aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum.

f) Efetividade ( ) Diminuição do déficit público em função da avaliação de metas fiscais. g) Equilíbrio

( ) Retorno social que a ação governamental trouxe a sociedade (medida de impacto social).

h) Legalidade

( ) Relação entre os recursos que deveriam ser consumidos e os recursos realmente consumidos.

i) Impessoalidade

( ) Prática permanente do interesse público. Exclui a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

j) Moralidade

( ) Guia-se não só pelos preceitos legais, mas também pela moral comum, devendo estar atento ao que é lícito e ilícito, justo e injusto.

l) Publicidade

( ) Divulgação de todos os atos da Administração para conhecimento público e início de seus efeitos externos, ou seja, sua validade perante partes e terceiros.

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3) Assinale “V” para as alternativas que fazem parte da definição de PARADIGMAS e “F” para as alternativas que não fazem parte do referido conceito. Como resposta, some as alternativas verdadeiras.

1) ( ) Conjunto de regras que definem fronteiras entre o certo e o errado, entre o verdadeiro e o falso, entre o que se deve fazer e o que não se deve fazer.

2) ( ) Redução de custos de materiais e suprimentos.3) ( ) Corredor de pensamento padronizado dentro de faixas e limites.4) ( ) Programa que relaciona pensamentos e ações.5) ( ) Modelo que define o comportamento das pessoas.6) ( ) Programa que dá aos trabalhadores a responsabilidade pelo alcance de

padrões de qualidade. Somatório:______

4) Com relação aos novos paradigmas organizacionais e a informatização dos processos existentes nas organizações, qual o papel do analista de contas públicas e dos analistas em administração?

5) O que você entende por boas razões para não gerenciar o serviço público?

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Unidade 3

6) O que você entende por boas razões para gerenciar o serviço público?

7) O que é gerenciamento responsabilizante?

8) O que você entendeu por gerenciamento âncora na cultura do serviço público?

9) Qual seria o “estilo” de um bom gerente? O que precisaria ter?

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Saiba mais

Para saber mais sobre o assunto tratado nesta unidade, pesquise em:

CHIAVENATO, Idalberto. Os novos paradigmas: como as mudanças estão mexendo com as empresas. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2003.

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UNIDADE 4

O Sistema de Planejamentodos Serviços Públicos


� Compreender a estrutura dos serviços públicos.� Conhecer o sistema de orçamentos estratégicos para

trabalhar em torno de objetivos comuns.� Estudar o que são macro-decisões orçamentárias

por setor, ou políticas dependentes de prioridades governamentais lastreadas em avaliações.

� Estudar as micro-decisões orçamentárias sobre “quem faz” e “como fazer” baseadas em análises e indicadores de desempenho.

Seções de estudo

Seção 1 Qual a estrutura dos Serviços públicos?Seção 2 O orçamento deveria refletir a política do

governo?Seção 3 A modernização não é somente uma

questão de gestão e sim de política públicaSeção 4 O orçamento deve ser direcionado pelo

desempenho orçamentário?Seção 5 Quais os efeitos da globalização junto aos

serviços públicos?Seção 6 Diversidade crescente das expectativas dos

usuáriosSeção 7 Da concorrência à competência dos

funcionários

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Na administração moderna, tanto na iniciativa privada quanto na pública, não existe mais lugar para desperdícios. Contudo, ainda persistem as “organizações parasitas” que acabam não só representando um pesado fardo tributário para a sociedade, como debilitam o próprio sistema administrativo governamental.

Nas duas últimas décadas vem crescendo nas sociedades democráticas de economias avançadas e emergentes a demanda pelo melhor uso possível dos recursos arrecadados pelo governo.

Nesta unidade você, caro aluno, vai repensar a forma de administrar o Estado e vai descobrir que mais que gerenciar o orçamento, prima-se por alcançar as metas e necessidades coletivas.Pois de nada adianta ter um orçamento só para satisfazer o princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (LIMPE), se ele não é eficaz, econômico, efetivo e não está plenamente equilibrado.

Seção 1 – Qual a estrutura dos Serviços Públicos?

A administração pública tem sua estrutura político-administrativa em qualquer das esferas, ou seja, União, Estados, Municípios e Distrito Federal, composta de órgãos compreendidos como sendo da Administração Direta ou Centralizada e Administração Indireta ou Descentralizada para melhor servir a população (PETER; MACHADO, 2003). Veja a seguir mais detalhes sobre cada uma delas:

1) Administração Direta

Compreende os serviços integrados à Presidência e Vice-presidência da República, Secretaria do Governo Federal e Ministérios, Advocacia Geral da União, Senado Federal e Câmara dos Deputados, Tribunal de Contas, Tribunais

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Unidade 4

Superiores e Ministério Público Federal, obedecendo à estrutura semelhante, ou seja, serviços pertinentes ao governo Estadual ou Municipal e respectivas Secretarias, Tribunais de Justiça e Ministério Público, Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais e Tribunais de Contas. Ressalte-se que no âmbito Municipal não há Poder Judiciário.

Para exemplificar apresentam-se, a seguir, alguns órgãos da Administração Direta Federal:

� Presidência da República.

� Vice-Presidência da República.

� Casa Civil.

� Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica.

� Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome.

� Controladoria Geral da União.

� Procuradoria Geral da República.

� Supremo Tribunal Federal.

� Senado Federal.

� Câmara dos Deputados.

� Tribunal de Contas da União/Estados/Municípios.

2) Administração Indireta

Compreende os serviços de interesse público deslocados do Estado para uma entidade por ele criada ou autorizada. É formada por pessoas jurídicas de direito público ou privado, que são as Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações. Veja o que são cada uma delas e alguns exemplos.

a) Autarquias

São entidades autônomas, criadas por lei, com personalidade de Direito Público e patrimônio próprio, para executar atividades típicas da Administração Pública que requeiram para seu melhor funcionamento gestão administrativa e financeira descentralizada.

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Executam atividades que necessitam de especialização.

Como exemplo, no âmbito federal, podem ser citadas as seguintes:

� Agência Espacial Brasileira.

� Banco Central do Brasil.

� Universidade Federal do Ceará.

� Conselho Federal de Administração.

� Instituto Nacional de Metrologia (Inmetro).

� Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI).

� Superintendência de Seguros Privados.

b) Empresas Públicas

São entidades dotadas de personalidade jurídica de Direito Privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo do Estado, criadas por lei para a exploração econômica na qual seja necessária a intervenção do Estado, para fins de regulação ou desenvolvimento. Constituem-se na forma de Sociedade Anônima, cujo capital pertence exclusivamente à União, Estado ou Município. São exemplos:

� Caixa Econômica Federal.

� Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

� Companhia Nacional de Abastecimento (Conab).

� Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro).

� Casa da Moeda.

� Empresa Brasileira de Planejamento de Transporte (Geipot).

� Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa).

� Companhia de Pesquisa em Recursos Minerais (CPRM).

� Financiadora de Estudos e Projetos (Finep).

c) Sociedades de Economia Mista

São entidades dotadas de personalidade jurídica de Direito Privado, com patrimônio próprio, criadas por lei, para a exploração econômica, com participação do Poder Público e de particulares em seu capital e administração. Tem a forma de

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Unidade 4

Sociedade Anônima, cujas ações com direito a voto pertencem em sua maioria à União.

Como exemplos, podemos citar:

� Banco do Brasil.

� Banco do Nordeste.

� Petrobrás.

� Eletrobrás S.A.

� Furnas Centrais Elétricas S.A.

d) Fundações

São entidades dotadas de personalidade jurídica de Direito Privado, com patrimônio e recursos próprios, criadas por lei, com escritura pública e estatuto registrado e inscrito no Registro civil de Pessoa Jurídica, com o objetivo geralmente de educação, pesquisa ou assistência social, sem fins lucrativos, cujo funcionamento é amparado pela União. São supervisionadas pelo Ministério (ou Secretaria) em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade. Difere aqui da iniciativa privada, pois as Fundações são criadas por lei, que se subordinam a supervisão ministerial.

Como exemplo, no âmbito federal, podem ser citadas as seguintes:

� Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz).

� Fundação Universidade de Brasília (FUFB).

� Fundação Nacional do Índio (Funai).

� Fundação Nacional de Saúde (Funasa).

� Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).

� Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

� Fundação Universidade Federal do Sergipe (FUFSE).

e) Serviços Sociais Autônomos

São entidades que possuem personalidade de Direito Privado, patrimônio próprio e administração particular, sem fins lucrativos, criadas com a finalidade específica de assistência ou ensino a

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determinadas categorias sociais ou profissionais. Atuam em cooperação com a Administração Pública, entretanto não fazem parte da Administração Pública Indireta ou Descentralizada, embora sua criação seja autorizada pelo Governo. Arrecadam receitas por seus próprios meios e recebem recursos públicos para o desenvolvimento de suas atividades.

� Serviço Social da Indústria (Sesi).

� Serviço Social do Comércio (Sesc).

� Serviço Brasileiro de Apoio às Pequenas e Micro Empresas (Sebrae).

� Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac).

� Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai).

Seção 2 – O orçamento deveria refletir a política do governo?

É uma das questões mais delicadas. Em um mundo ideal, os funcionários representam a continuidade do serviço público e suas funções são suficientemente estáveis para gerenciar as mudanças ao longo do tempo. Na prática, suas características evoluíram de modo considerável.

A permanência de dirigentes da administração tende a se reduzir por motivações políticas ou porque os processos de mudança exigem continuidade e obstinação durante muitos anos.

As relações entre os dirigentes e os funcionários tornam-se complexas. Em muitos países há uma espécie de mal-entendido recíproco. Os dirigentes pensam que os funcionários preocupam-se mais em forçar suas próprias idéias do que em ajudar positivamente o governo a pôr em prática seus objetivos.

A verdade é que os modelos tradicionais de divisão de papéis entre funcionários e dirigentes não funcionam muito bem.

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Unidade 4

Surge aí o elo com a questão da modernização. Não há ação de modernização sem um controle da sua cúpula. Durante muito tempo, o controle pôde ser o trunfo de diretores de administrações estáveis. Hoje, o caso é outro e é pouco provável que a modernização seja possível se os dirigentes não investirem nela ou, pelo menos, a apoiarem. Não se trata de ser ingênuo, os dirigentes se interessam prioritariamente pelos resultados de políticas, mais do que com a gestão interna, porém duas evoluções são possíveis:

1. na medida em que querem ser mais envolvidos no encaminhamento dos negócios, seu apoio, torna-se necessário;

2. a ligação entre a modernização interna, melhoria dos serviços prestados e o impacto sobre as políticas podem ser bem explicadas pelos funcionários.

A dificuldade de criar relações produtivas entre dirigentes, seus gabinetes e funcionários às vezes é real.

A opinião pública não confia espontaneamente nos funcionários públicos (USA, Austrália, Reino Unido), tendo os dirigentes, nesses casos, de comprovar coragem para se mostrar publicamente favoráveis aos serviços públicos.

Há também, ao contrário, os países (tigres asiáticos), onde a diferença entre dirigentes e os funcionários é pouco percebida; onde a inclinação para a técnica dos processos precipita os dirigentes em negociações e detalhes que deveriam caber aos funcionários de nível médio e afasta os dirigentes de um debate sobre a visão e os objetivos gerais da organização.

Em todos os casos, parece difícil modernizar sem um apoio dos dirigentes, não como porta-vozes dos funcionários, mas sendo um apoio a uma visão para o serviço público e à sociedade, a longo prazo.

Um apoio claro da cúpula, incluindo os superiores hierarquicamente e os diretores, é um ingrediente indispensável ao estímulo à modernização.

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A escolha de técnicas e conceitos apropriados e a sua adaptação às características de cada situação é de grande importância para que os orçamentos dêem certo. A sua complexidade pode variar de acordo com o tamanho da organização.

Os estudos de viabilidade econômomica apontam para: � Fazer orçamentos para saber se a aplicação de um programa é viável ou não.

� Focalizar o desenvolvimento de alternativas de aperfeiçoamento (alterações) destinadas a corrigir ou minimizar as ineficiências apontas.

� Envolver a geração de alternativas de ação, sua avaliação econômica e aplicação do julgamento administrativo na escolha de uma ou algumas das diversas alternativas.

Os métodos de Planejamento devem considerar:

(1) Certos fatores externos que afetam a organização.

(2) Características internas das organizações.

(3) Nível de sofisticação de sua administração.

(4) Estimativas da receita/despesa.

A instalação de um sistema pode gerar: � Resistência a mudanças, face ao conservadorismo, insegurança, falta de compreensão e receio do desconhecido.

� Mau uso, ou uso indevido gera desconfiança.

Para que funcione a contento, os orçamentos demandam tempo e esforço por parte de todos os níveis da organização: estratégico, tático e operacional.

Processo Orçamentário BrasileiroComo já vimos anteriormente, no Brasil, o processo orçamentá-rio é composto por três Leis, que devem guardar compatibilidade entre si. A figura a seguir sintetiza esse processo:

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Unidade 4

Figura 4.1 - Planejamento governamental

A Administração Pública não está sujeita à falência ou à con-cordata. Pode ocorrer, no entanto, a intervenção da União nos Estados e do Estado nos Municípios, nos termos da Constituição Federal.

Em decorrência do regime democrático brasileiro, a cada quatro anos são realizadas eleições para escolher os representantes do povo que irão comandar as ações de cada Município, de cada Es-tado, do Distrito Federal e da União. Ao assumir o comando do ente da federação é necessário que o novo gestor tenha uma pro-gramação orçamentária e financeira aprovada, para que o forneci-mento dos bens e serviços públicos não sofra descontinuidade.

Com esse objetivo, introduziu-se na Constituição Federal de 1988 a obrigatoriedade de elaboração do Plano Plurianual, a ser elaborado no primeiro ano do mandado de cada chefe do Poder Executivo (Prefeito, Governador ou Presidente da República), com vigência a partir do 2º ano do seu mandato até o término do primeiro ano do mandato subseqüente.

No processo orçamentário brasileiro, o PPA resume as estratégias de um governo para quatro exercícios financeiros (4 anos). Comparativamente com o orçamento empresarial, seria a síntese do planejamento estratégico.

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É o plano onde as ações governamentais são ordenadas a atin-girem um objetivo fixado para um determinado período (quatro anos).

A lei que instituir o plano plurianual deve estabelecer, em cum-primento ao mandamento constitucional (CF/88, art. 165), de forma clara e regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras dela decorrentes.

É importante lembrar que nenhum investimento cuja execução ultrapasse o exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem uma lei que autorize a referida inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. (art. 165, 166 e 167 da CF/88).

O projeto de Lei do Plano Plurianual deve ser elaborado e en-caminhado, ao Poder Legislativo, pelo Chefe do Poder Executivo de cada esfera de governo. Isto deve ocorrer no primeiro ano de seu mandato, nos prazos estipulados pelas Constituições Federal e Estaduais e Lei Orgânica de cada Município, para vigorar a partir do segundo ano de mandato até o término do primeiro ano do mandato subseqüente.

Nos termos do art. 35, § 2º do Ato das Disposições Constitucio-nais e Transitórias ADCT-CF/88, o projeto de lei do Plano Plu-rianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até qua-tro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devol-vido para sanção até encerramento da Sessão Legislativa.

A vigência, portanto, é de quatro anos, ou seja, do segundo ano do mandato do atual Chefe do Poder Executivo até o término do primeiro exercício do mandado subseqüente.

A figura a seguir sintetiza o tema:

Figura 4.2 - Síntese das etapas para a elaboração do PPA – 20X1/20X4

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Unidade 4

Com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (LC 101/2000), uma nova visão de planejamento foi imposta à admi-nistração pública.

Com o objetivo de oferecer uma pequena contribuição aos inte-ressados no assunto, apresentamos uma proposta de roteiro a ser seguida pelos entes da Federação, mais especialmente pelos Mu-nicípios que em geral são mais carentes de especialistas nessa área para a elaboração do Plano Plurianual. Ele está dividido em:

1. Pontos a considerar.

2. Características do novo modelo de administração.

3. Lógicas de classificações a serem utilizadas.

4. Proposta de Roteiro a ser observado.

1. Pontos a Considerar

a) Ação planejada e transparente: pressupostos para a responsabilidade na gestão fiscal conforme o § 1º do art. 1º da LRF.

b) Cobrança de resultados: pressupostos representativos de uma administração gerencial: (avaliação junto à sociedade das ações efetivamente oferecidas ao cidadão) e realidade problematizada: (traduz o esforço de modernização do planejamento, fazendo com que o mesmo passe a ser centrado na solução de “problemas”).

c) Simplificação, descentralização e responsabilidade: Princípios a serem observados em decorrência dos dois pressupostos acima.

2. Características do novo modelo de administração

Em razão dos pressupostos e princípios anteriormente mencio-nados, a nova metodologia de planejamento governamental deve conter as seguintes características:

a) Visão estratégica, com o estabelecimento de objetivos.

b) Identificação dos problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar, objetivando tornar realidade essa visão estratégica.

c) Concepção dos programas que deverão ser implementados, com vistas a atingir os objetivos que implicarão na solução dos problemas ou aproveitamento das oportunidades.

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d) Especificação das diferentes ações do programa, com identificação dos respectivos produtos, que darão origem, quando couber, aos projetos e atividades.

e) Atribuição de indicadores aos objetivos e aos produtos/metas.

3. Lógicas de classificações a serem utilizadas

a) Institucional: para a correta apropriação das despesas segundo a finalidade de cada um dos órgãos e entidades do ente estatal, com desdobramento por Unidades Orçamentárias e, quando julgado conveniente, também por Unidades Administrativas.

b) Funcional: que se propõe a explicitar as áreas em que as despesas serão alocadas (Funções e Subfunções padronizadas para as três esferas de governo, conforme a Portaria n.º 42/1999).

c) Programática: que tem a preocupação de identificar os objetivos do gasto público, ou seja, para que as despesas estão efetivadas (cada esfera de governo deve montar a sua estrutura própria, ou seja, os seus programas e ações adequados à solução dos seus problemas).

d) Econômica: ditada pela Portaria Interministerial nº 163/2001, ou seja, segundo suas Categorias Econômicas, Grupo de Despesa, Modalidade de Aplicação, Elemento de Despesa e, quando necessário para fins de controle, também por Desdobramento do Elemento.

e) Fontes de recursos: ditada, para a União, pela Portaria nº 1, de 19 de fevereiro de 2001. As fontes de recursos indicam a origem dos recursos que farão face às despesas, ainda que aplicadas em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso (LRF, art. 8º, parágrafo único).

Segundo a região a ser beneficiada com a ação governamental: visa a atender ao disposto no § 1º do art. 165 da CF/88, ou seja, demonstrar no Plano Plurianual, de forma regionalizada, as ações a serem executadas pelo ente governamental.

4. Proposta de Roteiro a ser observado

Primeiramente, é necessário identificar, a partir da análise do conteúdo, da constituição, da organização institucional da ad-ministração pública, da programação setorial, da programação orçamentária e da proposta de Governo, a relação de ações que

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Unidade 4

deveriam estar sendo implementadas, as que estão em desenvolvi-mento e as que, estratégica e politicamente, se pretende efetivar;

O resultado da conjugação dessas vertentes, adicionadas e con-frontadas com o inventário de programas e de demandas da sociedade, detectadas por intermédio do processo de trabalho de-senvolvido pela área de planejamento, será a elaboração da estru-tura de Programas e suas ações que, após a crítica, reformulação e validação pelos Secretários e Diretores setoriais, passará a compor o Plano Plurianual para 20X1/20X4 e a proposta de Lei Orça-mentária Anual para 20X1.

Assim, recomenda-se a observação das seguintes etapas básicas na elaboração da proposta do PPA (a ordem deve ser adaptada conforme a realidade/necessidade local):

1. Estimativas das receitas para os exercícios financeiros de 20XX a 20XX, segundo as regras contidas na LC 101/2000 (LRF).

2. Especificação dos objetivos e atribuições dos órgãos e entidades governamentais, com base nas suas legislações constitutivas.

3. Identificação dos bens e serviços finais (produtos) a serem ofertados à sociedade por esses órgãos/entidades.

4. Verificação da participação percentual desses órgãos/entidades na atual estrutura funcional programática.

5. Estabelecimento das novas cotas orçamentárias por órgãos/entidades, conforme legislação/definição do Chefe do Poder Executivo (verificar os percentuais legais pertencentes a cada um dos Poderes).

6. Distribuição do cadastro de Programas/Ações para os órgãos/entidades/unidades orçamentárias (modelo de cadastro na seqüência);

7. Recadastramento (inventário) das Ações em andamento (Lei Orçamentária vigente em 20XX), ou seja, levantamento dos projetos, atividades e operações especiais em curso.

8. Definição dos Programas de Governo para o período do PPA (os atuais que serão mantidos e os novos a serem implementados), nos termos da legislação atual.

9. Alocação das ações em andamento aos atuais/novos Programas de Governo;

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10. Análise cruzada: de cima para baixo – análise crítica dos programas propostos pelas unidades administrativas em face do perfil de sua atuação (características organizacionais); de baixo para cima – a partir de uma realidade de projetos e atividades, a fim de verificar o cumprimento do Programa pela execução das Ações; e análise horizontal – a fim de observar a existência de complementariedade, superposição ou redundância de Programas/Ações entre as diversas áreas administrativas.

11. Cadastramento final dos Programas/Ações, base para a elaboração da proposta orçamentária.

12. Consolidação e validação dos Programas/Ações.

13. Elaboração do texto de lei do PPA.

14. Elaboração da Exposição de Motivos do Secretário de Planejamento ao Chefe do Poder Executivo.

15. Encaminhamento, por parte do Chefe do Poder Executivo, ao Poder Legislativo, da Mensagem e Projeto de Lei do PPA.

Seção 3 – A modernização não é somente uma questão de gestão e sim de política pública

A modernização não é apenas mais uma questão interna (modernizam-se os produtos e os processos) enquanto a estratégia e as escolhas de políticas públicas seriam questões externas.

O ponto mais delicado atualmente está em que a modernização é julgada como uma questão interna, isto é, de gestão de administrações, sem que apareça a relação com a melhoria do serviço aos cidadãos, ou de melhores políticas públicas.

Provavelmente, é nesse momento que se torna necessária a mudança na ligação com a escolha de políticas públicas mais claras e de instrumentos de desempenho para executá-las.

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Unidade 4

A modernização do sistema de saúde, por exemplo, tem alguma coisa a ver com os objetivos de equidade social ou de continuidade de tratamentos ou de reforma do setor hospitalar. A melhoria da recepção é vital, mas somente se ela estiver ligada a uma reflexão sobre a adequação ou à qualidade das prestações de serviço.

A modernização arrisca-se ao insucesso se sua ligação com o conteúdo da escolha de políticas públicas, e os serviços prestados aos cidadãos, não for estabelecida.

Vários projetos de serviços divulgam melhorias muito interessantes, mas sem relacioná-los ao posicionamento estratégico do serviço diante das prioridades governamentais.

Esta evolução acompanha uma evolução similar da reflexão nas empresas privadas. Para estas, durante muito tempo, a concorrência significou conhecer os consumidores, ter melhores produtos e desenvolver melhores processos. Este sistema de reflexão é terrivelmente autocentrado, introvertido, dominado pelos processos.

Na realidade, a empresa pode modernizar seus processos, mas somente se souber exatamente quais são as necessidades e aspirações sociais de seus consumidores.

E o governo pensa assim?

Se essa transformação atinge as empresas, pois, o seu sucesso depende de sua capacidade de prever e adiantar as evoluções econômicas e sociais, o setor público não poderia ficar atrás e pensar que a modernização é questão de melhoria interna, sem ligação com os serviços prestados aos cidadãos e escolhas de políticas públicas.

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Seção 4 – O orçamento deve ser direcionado pelo desempenho orçamentário?

As escolhas estratégicas dependerão de decisões políticas, econômicas, de visão da sociedade, e não resultarão provavelmente de indicadores de desempenho. Um dirigente que constate que seu sistema escolar está obsoleto e deficiente, cortará os créditos às escolas? O Dirigente só o fará, eventualmente, se uma avaliação dos resultados lhe demonstrar, por exemplo, que um prolongamento da vida escolar não melhorará as possibilidades dos alunos. Mas ele não tomará esta decisão, baseado em puras estatísticas.

O “que fazer” deveria resultar de escolhas de prioridades governamentais e o “como fazer”, de avaliações das formas mais competentes de pôr em prática uma política pública. A dificuldade do “que fazer” é que a tendência mais espontânea de qualquer orçamento é somar todas as demandas dos Órgãos Governamentais e depois decidir quais são viáveis; em vez de fazer o contrário, que é de reunir os dirigentes para decidir o que é prioritário, da forma com que cada Órgão contribui para o que é prioritário e o que deve ser objeto de um financiamento residual.

Os critérios da atribuição orçamentária são ligados à convicção íntima de cada elaborador do orçamento ou as análises argumentadas sobre as conseqüências das decisões a curto, médio e longo prazo?

Esses critérios são totalmente independentes do desempenho da organização?

Certamente, não pode haver uma relação mecânica: aqueles com bom desempenho não terão automaticamente mais dinheiro e os não-competentes, menos dinheiro, pois isso criaria uma espiral desfavorecendo ou favorecendo o usuário duplamente. Os usuários de serviços com bom desempenho teriam o benefício desse desempenho, mais uma melhor situação orçamentária, e os usuários de serviços com mau desempenho teriam a desvantagem de serviços de baixa qualidade e orçamentos reduzidos.

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Unidade 4

Que caminho seguir?

Apostar no desempenho coletivo.

É totalmente descabido deixar aqueles que mais se esforçaram sem, no mínimo, um retorno coletivo de modernização que marca a diferença.

No caso de mau desempenho, o Ministério da Fazenda, ou a administração central, pode tornar-se mais “controlador”.

Em qualquer das hipóteses, uma certa relação deve existir, não entre as macrodecisões orçamentárias e o desempenho (ninguém decidirá sobre as verbas que um país aloca à educação na base do desempenho das escolas), mas entre as microdecisões orçamentárias (funcionamento, retorno de modernização, prêmios) e o desempenho.

De qualquer modo, ninguém preconiza uma relação mecânica entre desempenho e orçamento, pois tal ligação é impossível, mas é preciso estar consciente das conseqüências de falta de relação, que fará com que a modernização atinja ou não seus objetivos.

Na iniciativa privada, a implantação de um programa de elevação da rentabilidade pode muito bem representar um dos principais eventos administrativos em uma empresa.

Para o Planejamento e Controle nas Tomadas de Decisões é necessário:

1. Participação na administração.

2. Aplicação do conceito a todas as fases das operações.

3. Orçamentos de longo e curto prazos explícitos em um sistema amplo de planejamento e controle de resultados; e

4. Preparação de orçamentos não é um simples exercício financeiro ou contábil.

Estes eventos administrativos devem estar apoiado por uma liderança administrativa evidenciada através do estabelecimento de objetivos realistas e criativos, enfoques motivacionais e de controle dinâmico.

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Seção 5 – Quais os efeitos da globalização junto aos serviços públicos?

O serviço público não pode ficar à margem de certas evoluções fundamentais, a globalização das trocas e especialmente dos intercâmbios de informação, das aspirações crescentes e mais complexas dos indivíduos cada vez menos submissos, a pressão da opinião pública e dos governos que procuram saber o que se passa com os serviços, a fim de ter maior capacidade de influir sobre a ação da administração e para a elevação do nível de qualificação e de cultura dos funcionários, que não se consideram mais como simples agentes.

A realidade hoje é que empresas com bom desempenho funcionam em rede, ou seja, há uma gama de tecidos sociais entrelaçados, que fazem o mundo girar e se manter. Ou seja, uma minúscula entidade sem local definido pode fornecer instantaneamente informações a qualquer outra unidade no mundo.

Além disso, essas empresas podem ser multiculturais, reagrupando diversas nacionalidades, o que lhes dá capacidade de flexibilidade e enriquece suas especialidades, enquanto as funções públicas são, na maioria das vezes, muito nacionais em suas informações e sua sociologia. Não se trata de ficção científica. Funcionários com contratos de terceirização para gerenciar se encontram diante de empresas multinacionais que dispõem de serviços de pesquisa poderosos, de redes mundiais, de capacidades tecnológicas desconhecidas pela administração. Essas empresas estão em condições de pensar de maneira mundial e de adaptar sua ação a cada país e cultura especifica.

O que aconteceria se a função pública continuasse tecnologicamente artesanal e estreitamente nacional?

Retomando o tema “pensando globalmente e agindo localmente” teríamos, então, um déficit dos dois lados. O pensamento não seria suficientemente global e ação local seria insuficiente, pois a introversão não permite nem pensar o macro nem saber sustentar os micros projetos locais.

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Unidade 4

Para começar, a função pública teria cada vez mais dificuldades para justificar sua existência em termos financeiros. As negociações orçamentárias recorrem cada vez mais às técnicas de benchmarking que permitem justificar que um certo nível de recursos é necessário. Para o serviço público, os organismos similares encontram-se com maior freqüência em outros países, por falta de equivalentes no mercado nacional.

O serviço público está começando a utilizar a Internet, mas está longe de possuir redes internacionais de conhecimento e de intercâmbio de informações mundiais que possam ser mobilizadas instantaneamente. Isso cria uma defasagem muito clara na capacidade de reagir nessa nova “sociedade do conhecimento”, entre o setor público e as grandes empresas privadas.

Em termos operacionais, isso significa que a função pública precisa ao mesmo tempo dos mágicos do intercâmbio de informações generalizadas e de tradutores culturais de indivíduos capazes de compreender e gerenciar as diferenças entre as culturas nacionais e regionais.

Seção 6 – Diversidade crescente das expectativas dos usuários

Esta evolução é bastante profunda. Os usuários não toleram mais serem tratados como súditos ou beneficiários, serem considerados em princípio culpados e não inocentes, não serem tratados com respeito e cortesia ou ainda verem ser aplicadas soluções gerais e padronizadas para seu problema específico. Aí está a questão do contratualismo, a passagem do universal abstrato a soluções específicas. A evolução está longe de ser simples.

Ouvir o usuário não é financeiramente simples, pois o sob medida ao menos no primeiro momento, custa caro em termos de tempo e praticamente todas as funções públicas estão diminuindo seus efetivos.

Benchmarking significa as melhores práticas na geração de serviços em comparação com os respectivos custos.

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Existe, enfim, um problema de igualdade dos usuários diante do serviço público. Se a igualdade não é mais concebida como a idéia de um tratamento absolutamente idêntico a todos, mas como a capacidade de dar iguais oportunidades a todos, algumas soluções sob medida poderão, muito bem, não colocar em perigo o princípio da igualdade, quando outras, ao contrário, ficarão no limite do tratamento preferencial. Salvo se voltar ao sistema weberiano de “o mesmo procedimento para todos”, no qual se elimina o problema pela uniformidade da norma, parece não haver solução mágica para o tratamento da diversidade, não havendo alternativa, senão a capacitação dos agentes para apreciar essas complexidades e dar conta delas.

O desafio é grande, em quase todos os serviços públicos a igualdade é uma igualdade de procedimento e não de resultados.

Gerenciar uma igualdade de resultados é um conceito novo. Em alguns países, os prestadores de serviço, por exemplo, em termos de ajuda aos desempregados, não são mais pagos à base da produção como número de cursos dados, e sim de resultados como número de empregos obtidos pelos desempregados. O problema é que muitas vezes essas evoluções vêm junto com a privatização, como se os governos tivessem mais confiança nas empresas privadas do que no serviço público quanto à capacidade de adaptação às necessidades dos usuários.

Seção 7 – Da concorrência à competência dos funcionários

Fundamentalmente, em todos os países o debate trata da legitimidade do Estado, porque o Estado não parece mais capaz de uma redistribuição social eficaz, mas também porque seu ambiente mudou.

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Unidade 4

Os famosos lobbies, que antigamente só defendiam seus interesses setoriais, começam a apresentar visões de conjunto da sociedade e de programas políticos alternativos que ultrapassam seus simples interesses. Nesse estágio, a qualidade do aconselhamento em matéria de política pública dada pelas administrações centrais pode, senão ser discutida, pelo menos ser posta amplamente em concorrência.

Os usuários individuais são certamente mais consultados do que antes, seja por intermédio de grupos de teste, seja por entrevistas, ou questionários de grande amplitude.

Hoje, é freqüente ver grupos de pressão quase a ponto de definir um orçamento para a nação, nas despesas e nas receitas. Como por exemplo a questão dos trangênicos, células tronco, enfim, bioética e o meio ambiente etc.

O político muda porque não trabalha mais para grandes projetos da sociedade, mas sobre questões específicas como a AIDS, homossexualismo, aumento do salário dos deputados e assim por diante. Os grupos de pressão mudam porque se apoderam cada vez mais do campo político e os funcionários, do mesmo modo que os políticos, não dispõem mais do poder de impulsionar grandes projetos, mas navegam e negociam no seio de uma sociedade civil tornada cada vez mais complexa.

O papel do serviço público torna-se mais difícil: ele deve ajudar as coordenações a ir além de um ponto de vista estreitamente egoísta. No momento em que, em oposição, os grupos de pressão dispõem de quase plataformas governamentais, o serviço público deve provar que seu conselho é melhor, senão os dirigentes se apoiarão mais sobre os grupos de pressão do que em seus funcionários.

Como poderão os funcionários reagir?

Certamente, não ficando sentados em seus escritórios, mesmo se forem virtuosos da Internet. Se sua capacidade de fornecer bons conselhos em políticas públicas for contestada, eles deverão provavelmente ir além e saber exatamente o que acontece no jogo dos grupos de pressão, quais os argumentos, quem tem acesso aos dirigentes etc.

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Às vezes paga-se muito caro para se obter uma informação, contudo não se leva em consideração o tempo para se alcançar e obter os resultados almejados, pudemos identificar esta questão, conforme o exemplo a seguir apresentado.

Qual a moral da história?

O Parafuso correto

Algumas vezes é um erro julgar o valor de uma atividade simplesmente pelo tempo que se demora em realizá-la. Um bom exemplo é o caso do expert que foi chamado para arrumar um computador muito grande e extremamente complexo... um computador de 12 milhões de dólares. Sentado na frente do monitor, apertou umas quantas teclas, balançou a cabeça, murmurou algo para ele mesmo e apagou o equipamento. Pegou uma pequena chave de fenda do bolso e deu uma volta e meia em um minúsculo parafuso. Então, ligou o computador e comprovou que funcionava perfeitamente. O presidente da empresa se mostrou surpreso e satisfeito. E se ofereceu para pagar o serviço à vista. - Quanto te devo? - perguntou. São mil dólares pelo serviço.- Mil dólares? Mil dólares por alguns minutos de trabalho? Mil dólares só para apertar um simples parafuso? Eu sei que meu computador vale 12 milhões de dólares, mas mil dólares é muito dinheiro. Pagarei somente se me mandares uma fatura detalhada que justifique o valor. O especialista confirmou com a cabeça e foi embora. Na manhã seguinte o presidente recebeu a fatura e a leu com cuidado, balançou a cabeça e pagou no ato.

A fatura dizia:

SERVIÇOS PRESTADOS:

Apertar um parafuso..........................1 dólar Saber qual parafuso apertar......999 dólares

Muitas vezes tentamos achar soluções mirabolantes quando

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Unidade 4

temos especialistas e pessoas capazes para desempenhar muito bem um serviço nos nossos quadros de pessoal. O problema é valorizar a prata da casa e, o mais importante, descobrir esses talentos e dar um ambiente de treinamento e desenvolvimento profissional e pessoal a essas pessoas.

Síntese

Nesta unidade você estudou o sistema de planejamento estratégico da Administração Pública. Verificou que o orçamento deveria refletir a política do governo; a modernização orçamentária com a colaboração dos superiores; a modernização como questão de política pública, e o orçamento deve ser direcionado pelo desempenho.

Para você ter certeza se alcançou os objetivos propostos, antes de prosseguir leia novamente se os objetivos de aprendizagem foram alcançados. Caso persista a dúvida, releia o texto novamente, ou use a bibliografia básica, ofertada abaixo, para completar o entendimento do texto.



1) Você acha que o orçamento deve refletir a política de governo? Justifique.

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2) A modernização depende de uma política pública externa com visão geral. Você concorda com esta afirmação?

3) O orçamento deve ser direcionado pelo desempenho ou por prioridades governamentais? Como?

4) Devo privilegiar no orçamento entidades com bom desempenho (indicadores)? Justifique.

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Unidade 4

5) Relacione as colunas de acordo com os conceitos que você estudou:a) Compreende os serviços integrados à Presidência e Vice-

presidência da República, Secretaria do Governo Federal e Ministérios, Advocacia Geral da União, Senado Federal e Câmara dos Deputados, Tribunal de Contas, Tribunais Superiores e Ministério Público Federal, obedecendo à estrutura semelhante, ou seja, serviços pertinentes ao governo Estadual ou Municipal e respectivas Secretarias, Tribunais de Justiça e Ministério Público, Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais e Tribunais de Contas. Ressalte-se que no âmbito Municipal não há Poder Judiciário.

( ) Autarquias

b) Compreende os serviços de interesse público deslocados do Estado para uma entidade por Ele criada ou autorizada. É formada por pessoas jurídicas de direito público ou privado, que são as Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações.

( ) Empresas Públicas

c) São entidades autônomas, criadas por lei, com personalidade de Direito Público e patrimônio próprio, para executar atividades típicas da Administração Pública que requeiram para seu melhor funcionamento gestão administrativa e financeira descentralizada. Executam atividades que necessitam de especialização.

( ) Administração Direta

d) São entidades dotadas de personalidade jurídica de Direito Privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo do Estado, criadas por lei para a exploração econ6omica na qual seja necessária a intervenção do Estado, para fins de regulação ou desenvolvimento. Constituem-se na forma de Sociedade Anônima, cujo capital pertence exclusivamente à União, Estado ou Município.

( ) Administração Indireta

e) São entidades dotadas de personalidade jurídica de Direito Privado, com patrimônio próprio, criadas por lei, para a exploração econômica, com participação do Poder Público e de particulares em seu capital e administração. Tem a forma de Sociedade Anônima, cujas ações com direito a voto pertencem em sua maioria à União.

( ) Serviços Sociais Autônomos

f) São entidades dotadas de personalidade jurídica de Direito Privado, com patrimônio e recursos próprios, criadas por lei, com escritura pública e estatuto registrado e inscrito no Registro civil de Pessoas Jurídicas, com objetivo geralmente de educação, pesquisa ou assistência social, sem fins lucrativos, cujo funcionamento é amparado pela União. São supervisionadas pelo Ministério (ou Secretaria) em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade. Difere aqui da iniciativa privada, pois as Fundações são criadas por lei, que se subordinam a supervisão ministerial.

( ) Sociedades de Economia Mista

g) São entidades que possuem personalidade de Direito Privado, patrimônio próprio e administração particular, sem fins lucrativos, criadas com a finalidade específica de assistência ou ensino a determinadas categorias sociais ou profissionais. Atuam em cooperação com a Administração Pública, entretanto não fazem parte da Administração Pública Indireta ou Descentralizada, embora sua criação seja autorizada pelo Governo. Arrecadam receitas por seus próprios meios e recebem recursos públicos para o desenvolvimento de suas atividades.

( ) Fundações

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6) Relacione a coluna da direita com a esquerda:

a Administração Direta .

( ) Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz); Fundação Universidade de Brasília (FUFB); Fundação Nacional do Índio (Funai); Fundação Nacional de Saúde (Funasa); Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq); Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); Fundação Universidade Federal do Sergipe (FUFSE).

b Autarquias ( ) Banco do Brasil; Banco do Nordeste; Petrobrás; Eletrobrás S.A.; Furnas Centrais Elétricas S.A.

c Empresas Públicas

( ) Agência Espacial Brasileira; Banco Central do Brasil; Universidade Federal do Ceará; Conselho Federal de Administração; Instituto Nacional de Metrologia (Inmetro); Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI); Superintendência de Seguros Privados;

d Sociedades de Economia Mista

( ) Caixa Econômica Federal; Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); Companhia Nacional de Abastecimento (Conab); Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro); Casa da Moeda; Empresa Brasileira de Planejamento de Transporte (Geipot); Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa); Companhia de Pesquisa em Recursos Minerais (CPRM); Financiadora de Estudos e Projetos (Finep).

e Fundações ( ) Presidência da República; Vice-Presidência da República; Casa Civil; Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica; Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome; Controladoria Geral da União;Procuradoria Geral da República; Supremo Tribunal Federal;Senado Federal; Câmara dos Deputados; Tribunal de Contas da União/Estados/Municípios.

f Serviços Sociais Autônomos

( ) Serviço Social da Indústria (Sesi); Serviço Social do Comércio (Sesc); Serviço Brasileiro de Apoio às Pequenas e Micro Empresas (Sebrae); Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac); Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai).

Saiba mais

Procure pesquisar na internet modelos de empresas de recursos humanos que apostam na capacitação profissional e desenvolvem pesquisas voltadas à gestão de resultados. Além disso, consulte a seguinte obra para aprofundar os estudos:

PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma nova gestão pública. São Paulo: FGV, 2005.

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UNIDADE 5

Gerenciamento por resultados nos serviços públicos 5


� Examinar uma nova postura da gestão pública e da mensuração econômica dos benefícios da atuação governamental para a sociedade.

� Identificar o valor criado na gestão pública.� Determinar um valor econômico agregado efetuado

a partir da consideração de custos de oportunidade, conforme os princípios e critérios do Sistema de Gestão Econômica.

Seções de estudo

Seção 1 Uma nova postura da gestão pública e da sociedade

Seção 2 Governo empreendedor e governo burocrático

Seção 3 A gestão pública por resultadosSeção 4 Exemplos de programas avaliados pelos

resultadosSeção 5 O modelo de gestão pública criadora de

valorSeção 6 Mensuração do valor agregado por uma

entidade governamentalSeção 7 Visão sistêmica da eficácia da gestão pública

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Você já caminhou bastante, agora está na última unidade da disciplina, que trata da Gestão por Resultados nos Serviços Públicos.

Esta unidade tem o objetivo de fornecer uma nova idéia da postura da gestão pública diante da sociedade, que cada vez espera mais resultados. Para que isso ocorra, o governo precisa ser mais empreendedor e menos burocrático. Iremos dar alguns exemplos de programas avaliados pelos resultados e mensurados por valor agregado, sem falar que a visão a sistêmica é a base para este modelo.

Essa nova postura do governo empreendedor, voltado para o cidadão como cliente, busca padrões otimizados de eficiência, eficácia, economicidade, efetividade e equilíbrio, como já vimos anteriormente e deve estar orientada por processos de avaliação contínua e de legitimação pela sociedade.

Os sistemas de avaliação, na sua quase totalidade, consideram apenas o lado econômico, ou seja, a sua expressão monetária, balizada pelos custos incorridos na gestão pública.

A abordagem dos benefícios da atuação governamental gera para a sociedade, ainda é difícil de se mensurar, pois se restringe a índices físicos e subjetivos, impossibilitando a avaliação completa dos resultados, pois mantém custos e benefícios em escalas diferentes de mensuração.

Para tentar minimizar esta situação e obter esse equilíbrio, a administração pública buscou conhecimentos da iniciativa privada e formulou postulados que serão desenvolvidos no decorrer desta unidade.

O conteúdo desta unidade foi extraído do Trabalho apresentado na 13th Asian Pacific Conference on International Accounting Issues – Rio de Janeiro, 28-31 de outubro, 2001 e sua citação nos foi autorizada pelo Prof. Armando Catelli

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Unidade 5

Seção 1 – Uma nova postura da gestão pública e da sociedade

Entre as “Novas Realidades” surgidas no final do Séc. XX em contraste com posturas estabelecidas durante os últimos dois séculos, Peter Drucker (1991) identifica uma nova consciência das funções do governo.

Sucessos do passado, como o Welfare State, o Estado de Bem Estar, inaugurado por Bismarck contra a luta de classes e o New Deal de Franklin Roosevelt, voltado, após a crise de 1929, para o estímulo à prosperidade americana e ao equilíbrio entre os grupos de interesse econômico, perderam seu atrativo num mundo de pluralismo social centrado cada vez mais na “uniclasse” (idem. p. 21) dos “trabalhadores do conhecimento”.

De fato, o ímpeto arrecadador e de endividamento financeiro do Estado de Bem Estar, exacerbado em todos os países durante duas guerras mundiais e, em parte, causadas por desequilíbrios econômicos e fiscais, encontrou no final do Séc. XX barreiras intransponíveis. Uma “Rebelião Fiscal Silenciosa” fez crescer em muitos países a sonegação e a economia informal (DRUCKER, 1991, p. 61). Estudos sobre os impactos da arrecadação e endividamento na saúde da economia e na coesão da sociedade comprovaram a exaustão do modelo do Estado Fiscal de Bem Estar.

O Estado passou, assim, a reconhecer os seus limites fiscais e de endividamento, tendo que selecionar atividades a partir de recursos escassos. Com isso tem sido levado a concentrar-se nas suas funções mais essenciais e a entregar à sociedade, mediante terceirizações e privatizações, muitas das suas atividades anteriormente assumidas (DRUCKER, 1991, p. 55).

Do ponto de vista dos cidadãos, essa nova realidade se manifesta, tanto na desconfiança diante das ineficiências da administração pública tradicional como em exigências sempre maiores de que os serviços proporcionados pelo governo à sociedade sejam otimizados em relação aos recursos que consomem. Assim, nos Estados Unidos constatam Osborne e Gaebler (1995, p. 152) “os cidadãos de hoje se recusam a pagar altos impostos por serviços

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cujos preços disparam, enquanto a qualidade despenca”; (...) “uma frustração crescente entre os contribuintes é não saber exatamente o que estão recebendo pelo dinheiro que investem.”

Com efeito, Drucker (idem. p. 52) pôde constatar que “tanto nos países democráticos como nos comunistas a maioria dos programas governamentais desde 1945 têm sido verdadeiros desastres. Se chegam a obter resultados, estes são freqüentemente o oposto dos esperados. (...) Hoje nós sabemos que existem algumas coisas que o governo, por sua própria essência, é incapaz de fazer.”

Seção 2 – Governo empreendedor e governo burocrático

A consciência dos limites fiscais, financeiros e administrativos do Estado fez surgir na última década do Séc. XX a postura do Governo Empreendedor em oposição ao governo burocrático tradicional, que Bresser Pereira (1998) em sua obra aborda.

A gestão burocrática teve grande sucesso desde a Revolução Industrial ao substituir o governo das famílias reais e da nobreza por uma administração baseada na impessoalidade, profissionalismo e racionalidade técnica, como estudado por Weber (OSBORNE e GAEBLER, 1995, p. 13).

De fato, a burocracia logo se tornou um fim em si mesma, mediante o carreirismo e corporativismo, fechando-se às mudanças que se aceleraram após à Segunda Guerra Mundial, tendo sido desde então sinônimo de um “governo lento, ineficiente e impessoal” (OSBORNE e GAEBLER, 1995, p. 15) pouco sensível aos problemas reais da comunidade.

O governo empreendedor caracteriza-se, pelo contrário, como um governo que “pertence à comunidade, dando responsabilidade ao cidadão em vez de servi-lo” (OSBORNE e GAEBLER, 1995, p. 51- 80) e visa atender aos cidadãos como clientes e não aos interesses da burocracia (idem, p. 181-213).

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Unidade 5

Distanciando-se do modelo tradicional burocrático, o governo empreendedor não pretende controlar a economia, possuir empresas ou concentrar-se no “fazer” em ampla escala, mas sim estimular a ação e a parceria da sociedade. É o que Osborne e Gaebler (1995, p. 26-50) denominam de “governo catalisador”.

Com isso, o poder de realização do governo empreendedor, derivado de sua postura de controle orientado por missões, metas e objetivos (OSBORNE e GAEBLER,1995, p. 116-148) se torna expressivamente maior que o do governo burocrático. De fato, este se volta prioritariamente para o controle do cumprimento dos custos orçados e não para a consecução de metas otimizadas.

Concentra-se, assim, no detalhe em meio a tarefas amplas, perdendo tanto a capacidade de decidir (OSBORNE e GAEBLER,1995, p. 32) como a visão de eficácia das políticas governamentais.

Seção 3 – A gestão pública por resultados

A eficácia do governo empreendedor, justamente por serem escassos os seus recursos orçamentários, centra-se na transparência de um “governo competitivo, que introduz a competição na prestação de serviços” e, sobretudo, preocupa-se com a obtenção dos melhores resultados que os recursos disponíveis possam proporcionar (REESE e OHREN, 1999, p. 80-116).

Isso faz com que, por exemplo, na Carolina do Norte, tenha sido criado um sistema de medição de desempenho dos governos locais baseados no benchmarking, ou seja, a verificação das melhores práticas na geração de serviços em comparação com os respectivos custos (RIVENBARK; CARTER, 2000; AMMONS 2000) .

Nos Estados Unidos o governo empreendedor é considerado hoje um “paradigma político emergente” (OSBORNE, 1994, p. 319), já preconizado por Bill Clinton (id., p.xi), para outros países do mundo.

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No Brasil, os critérios do governo empreendedor vêm sendo desenvolvidos durante a última década e constituem hoje um dos fundamentos da política do governo federal voltada para as reformas centradas na entrega à sociedade de tarefas antes assumidas pelo governo burocrático tradicional, mediante privatizações, terceirizações e Contratos de Gestão ( JOHNSON et al., 1996, p. 127) com agências e entidades públicas.

Como notam Osborne e Gaebler (1995, p. 21), a gestão pública empreendedora adota “princípios de gestão de negócios” – como atendimento ao cidadão como cliente, pró-atividade, iniciativa e autonomia gerencial, controle por objetivos e metas ou governo por parcerias. Isso, porém, não significa “governar como quem dirige uma empresa”, que visa prioritariamente obter lucro monetário com seus produtos, mas sim, gerenciar com eficiência recursos tributários coletados, para atender com maior eficácia ao bem comum – gerando resultados, ou seja, obter o “lucro público” que é o bem estar da sociedade.

De fato, ao visar resultados que melhor respondam às demandas dos cidadãos como clientes, a gestão pública empreendedora é baseada em avaliações contínuas da sociedade, para ajustar suas estratégias, planos e metas, e sua ação implementadora.

A importância da avaliação de desempenho na moderna gestão pública por resultados, iniciou-se na Junta Normativa da Contabilidade Governamental americana, “que determina os padrões contábeis geralmente seguidos pela maioria dos governos estaduais e municipais e que está, na prática, redefinindo ‘os conceitos contábeis geralmente aceitos’ para incluir entre eles, o critério de avaliação de desempenho” (OSBORNE e GAEBLER, 1995, p. 152).

No Brasil, a experiência internacional de avaliação da gestão pública tem despertado grande interesse como uma das condições básicas de sucesso da reforma administrativa do Estado, nas diversas esferas governamentais (BARBOSA, 1996; FREITAS, 1999; BRESSER-PEREIRA, 1999 e 2000; THOENIG, 2000; CAMPOS et al., 2000).

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Unidade 5

Contudo, como notam Teixeira e Santana (1994, p. 18), os sistemas de avaliação de desempenho na gestão pública, ainda deficientes, devem estar na pauta de negociações dos nossos Parlamentos:

A avaliação de desempenho deveria ser priorizada num novo modelo de gestão pública através de iniciativas como:

� Redirecionar o sistema de avaliação dentro da administração governamental para uma ação centrada no eixo da avaliação do desempenho do serviço prestado – qualitativa e quantitativamente – pelos diversos setores e unidades.

� Elaborar e divulgar sistemas de indicadores de desempenho do serviço público.

� Garantir uma ampla divulgação e acompanhamento dos indicadores e seus valores.

� Orientar as políticas de recursos humanos pelos parâmetros de avaliação de desempenho.

A adoção de critérios de desempenho e de obtenção de resultados por parte da nova postura da gestão pública empreendedora envolve, certamente, questões relevantes de mensuração.

Seção 4 – Exemplos de programas avaliados pelos resultados

Nesta seção estaremos apresentando alguns exemplos de programas avaliados sob a ótima dos resultados, alguns conseguiram atingir seus objetivos, outros necessitariam de mais atenção para melhorar e alcançar as metas propostas.

Os programas habitacionais, por exemplo, comparam seus custos orçados com o aumento da taxa de ocupação de apartamentos populares (OSBORNE e GAEBLER, 1995, p. 67). Os programas de emprego para jovens medem o percentual de

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estagiários que conseguiram se efetivar em empresas e o nível de satisfação dos seus empregadores (idem, p. 155).

A campanha de limpeza pública em New York, por exemplo, recompensava equipes de voluntários conforme um Scorecard com o percentual decrescente de “ruas imundas” que, em 1986 diminuiu de 43% para 4% (idem, p. 158).

Do mesmo modo, quando governos locais buscam identificar através de “benchmarking”1 ou seja, identificar as “melhores práticas” de outras comunidades, a fim de compará-las com eficiência aos seus atuais programas, dando um enfoque de “cost accounting”2, comparando os índices qualitativos de atendimento de programas alternativos, confrontados com os respectivos custos, constituem desta forma os parâmetros de avaliação (RIVENBARK e CARTER, 2000; AMMONS, 2000).

O critério do uso de recursos em programas alternativos, conforme os respectivos índices de atendimento à sociedade, caracteriza, segundo Wang (1999, p. 2) o “orçamento baseado em desempenho” (performance budgeting) que, desde o final da década de 40 nos Estados Unidos, procurava se afastar do “orçamento baseado em entradas” (input-oriented budgeting) adotando o “orçamento baseado em saídas” (output-oriented budgeting) e, com isso, passando a relacionar resultados (outputs) e custos dos serviços públicos.

Assim, se, a um mesmo custo, o output do programa policial A (que efetuou por ex. 2.000 prisões de criminosos) é maior que o output do programa B (que conseguiu apenas 1.500 prisões), os recursos seriam canalizados para o programa A.

Na última década, com a postura empreendedora de gestão que outorga maior autonomia de decisão aos gestores das políticas públicas, vem sendo adotado o “orçamento orientado por resultados” (outcome-oriented budgeting) que mede o desempenho do serviço, não simplesmente pelo seu output quantitativo (por exemplo: número de prisões efetuadas), mas pela qualidade do resultado obtido (por exemplo: diminuição dos índices de criminalidade). Assim, pode ocorrer que o

1 Benchmarking é a verificação das melhores práticas de outras comunidades, a fim de compará-las com eficiência aos programas que serão executados. 2 Cost accounting ésignifica custo/benefício, ou seja, comparar os índices qualitativos de atendimento de programas alternativos, confrontados com os respectivos custos.

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programa B, no mesmo exemplo, ainda que fazendo menos prisões que o programa A, tenha obtido maior redução efetiva da criminalidade, conseguindo, portanto, melhor desempenho e a preferência dos recursos.

Entretanto, não passam desapercebidos aos diversos autores os limites da mensuração por índices físicos e qualitativos, por mais relevantes e imprescindíveis que sejam. Wang (1999, p. 4) constata expressivas diferenças de enfoques de valoração e, portanto, na mensuração de desempenho entre os diversos gestores.

As dificuldades da mensuração restrita aos indicadores físicos ou qualitativos são igualmente destacadas por Catelli et al. (2001, p. 7):

Na avaliação das organizações públicas, é usual que resultados sejam definidos por indicadores físicos ou qualitativos. Tais critérios, entretanto, não são isentos de dificuldades. Tais valores, por exemplo, kW/h e mortalidade infantil, são muitas vezes de natureza diversa e de difícil comparação. A aplicação de pesos e ponderações para se apurarem notas e ratings deixa largo espaço para arbitrariedades e pressões políticas. Merece um rating maior uma atividade que se destacou na geração de benefícios, mas necessitou de enormes subsídios? É bom ou mau desempenho atender a 5.000 famílias carentes a um custo de R$ 50.000,00?

Em suma, por mais intensa que venha sendo a elaboração das técnicas de mensuração por índices físicos e qualitativos, permanece a impossibilidade de se utilizar escalas de natureza diversa para comparar benefícios e custos, conforme exemplo acima abordado.

Por isso, as limitações da abordagem dos resultados das políticas e serviços públicos apenas mediante índices físicos e qualitativos levanta a questão da mensuração econômica dos benefícios que a atuação governamental proporciona à sociedade – crucial para os que financiam os custos desses benefícios na forma monetária de tributos compulsórios.

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Entretanto, ao contrário das empresas, cujos produtos e serviços se traduzem em lucro econômico, a determinação do valor econômico gerado pela gestão pública requer considerações e abordagens específicas.

Não é escopo deste estudo examinar a definição de políticas governamentais – o que cabe aos mandatários eleitos e seus partidos em diálogo com a sociedade – mas sim, propor um modelo de mensuração de valor que, aplicando-se genericamente às políticas de gestão pública um instrumento contábil-gerencial, para sua eficácia.

Tomando por base o estudo dos países originários de governos empreendedores, notam Osborne e Gaebler (1995, p. 17) que a elaboração de indicadores de desempenho ainda não é generalizada, mas se encontra em desenvolvimento, a partir de instituições que melhor admitem a gestão por resultados.

O Núcleo GECON – Gestão Econômica – da FEA-USP vem desenvolvendo há mais de dez anos um sistema de gestão e de informação fundado em critérios econômicos, tendo publicado mais de uma centena de trabalhos entre teses doutorais e de livre-docência, dissertações de mestrado, livros e artigos científicos. O sistema GECON tem sido aplicado mediante consultorias a empresas entre as mais importantes do Brasil. Sua versão voltada à gestão pública tem sido utilizada por diversas organizações e agências governamentais.

Programa Magister

Outro exemplo de mensuração de valor do serviço público e verificação dos resultados alcançados foi desenvolvido pelo Tribunal de Contas de SC como parte do programa de treinamento dos Auditores Fiscais foi a verificação do cumprimento de dispositivos legais aplicáveis e os aspectos relacionados à economicidade, eficiência e eficácia da gestão do Programa Magister, através de uma Auditoria de Gestão, modalidade de desempenho.

O Programa Magister foi criado no Estado de Santa Catarina, a partir do Fórum Estadual de Educação, realizado em 22 de junho de 1992, idealizando-se um programa de formação em serviço para professores da rede pública catarinense.

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O objetivo deste programa, conforme concebido, seria oportunizar a formação universitária aos professores, em efetivo exercício do magistério, em unidades mais próximas ao seu local de trabalho, fora dos centros culturais, uma vez que havia o desequilíbrio na distribuição do ensino no Estado e, conseqüente, ausência de profissionais habilitados em nível superior nas diversas áreas do conhecimento, principalmente nas de ciências exatas.

A implementação do Magister veio a ocorrer somente em 1995, como uma ação do Governo do Estado de Santa Catarina, em caráter emergencial, para a formação de professores em serviço de professores não habilitados, efetivos e admitidos temporariamente, que atuavam na da rede pública estadual e municipal de ensino.

Para estes professores foram oferecidas duas modalidades de habilitação: cursos completos com duração de 4 (quatro) anos ou 8 (oito) fases/semestres, com carga horária total de (2.200 a 3.500h), de acordo com a grade curricular de todo curso; e cursos de complementação, para professores com licenciatura curta, com duração de dois anos ou quatro fases/semestres, com carga horária total de 900 a 1100 horas.

Com o advento da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB (Lei nº 9.394/96), que atribuiu a cada município e, supletivamente, ao Estado e à União a incumbência de “realizar programas de formação para todos os professores em exercício, utilizando para isso também os recursos da Educação à Distância” (art. 87, parágrafo 30, inciso III), de tal modo que, até o fim da Década da Educação (ano de 2006), somente sejam admitidos “professores habilitados em nível superior ou formados por treinamento em serviço” (Art. 87, parágrafo 40), os propósitos do Programa Magister foram ajustados para dar cumprimento a estas disposições.

A missão do Programa Magister, como concebido pela Secretaria de Estado da Educação e do Desporto de SC e aceito pelas Instituições de Ensino Superior era a de realizar ações emergenciais para suprir a rede estadual e municipal de ensino com recursos humanos qualificados, em nível de licenciatura plena, objetivando a melhoria científico-pedagógica do ensino nas escolas.

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As principais estratégias adotadas pelo programa foram:

� oportunizar a formação em curso de graduação, em nível de licenciatura plena, para os professores que atuam no Estado de Santa Catarina, sem afastamento do ambiente de sala de aula;

� formação universitária mais próxima ao local de trabalho;

� distribuição dos cursos de forma descentralizada em todo território Catarinense, onde exista um contingente de professores em efetivo exercício do magistério público sem habilitação específica na área de sua atuação.

As principais atividades desenvolvidas pelo programa foram a realização de concursos de vestibular, objetivando selecionar os potenciais candidatos às vagas existentes nos cursos implantados pelo Estado; realização de cursos nas áreas de maior defasagem de recursos humanos qualificados para atender à rede escolar pública e apoio financeiro aos professores que ingressam nos cursos.

Os cursos foram ministrados pelas Instituições de Ensino Superior do Estado de Santa Catarina, através de convênios entre estas e a Secretaria de Estado da Educação e do Desporto de SC.

Os recursos financeiros para o funcionamento dos cursos do Programa Magister, no que concerne à responsabilidade do Governo do Estado, foram alocados no Projeto de Capacitação de Recursos Humanos, fonte 06 - Salário Educação.

A seguir demonstra-se as questões e os critérios de auditoria utilizados para a sua mensuração:

Questões e critérios de Auditoria

A partir do problema de auditoria, passou-se a tratar a questão principal, subdividindo-a em 3 (três) questões a saber:

1. Qual é a insuficiência de recursos humanos, por área de habilitação, na SED, anualmente, no período de 1995 a 2002?

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2. Os professores habilitados pelo programa magister supriram as deficiências, por área, especificamente na de ciências exatas, no período de 1995 a 2002?

3. Os recursos alocados no orçamento estadual supriram as demandas, por área e de profissionais habilitados, especificamente na de ciências exatas, para o magistério estadual?

Variáveis de mensuração

Para aferir se o Programa Magister tem conseguido suprir a deficiência de Recursos Humanos habilitados nas diversas áreas do conhecimento, principalmente nas áreas de ciências exatas, optou-se pelo estabelecimento de 7 (sete) sub-variáveis de mensuração, a seguir detalhadas:

a) Variáveis referentes à insuficiência de recursos humanos

1. Insuficiência de recursos humanos habilitados: mede a quantidade de vagas e de professores não-habilitados, por área de atuação, no magistério público estadual.

2. Cursos desenvolvidos: apresenta e especifica a quantidade de cursos.

3. Alunos: quantifica e especifica os alunos matriculados, evadidos e habilitados, por curso.

b) Variáveis referentes ao efetivo exercício do magistério

4. Efetivo exercício no magistério: verifica a condição do professor /aluno;

5. Candidatos aprovados em concurso: identifica o percentual de alunos egressos do magister e que foram aprovados em concurso do magistério estadual;

6. Vínculo de emprego no magistério estadual: identifica os professores egressos do magister e o vínculo que mantém com a SED, após o término da sua habilitação;

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c) Variável referente à suficiência de recursos financeiros

7. Recursos orçamentários: quantifica o montante anual de recursos orçamentários aplicados no programa.

Fatores de mensuração

Procurou-se medir as variáveis através de indicadores de avaliação conforme a seguir apresentado.

a) Taxa de Professores Inabilitados

Expressa o número de professores inabilitados que estão se preparando no Magister

TPI = Total de Professores Inscritos no MagisterTotal de Professores Inabilitados

b) Taxa de sucesso do curso (TSC)

Indica a capacidade da instituição de levar seus alunos a concluir com sucesso seus cursos e considerar os formandos aptos em relação a todos os tipos de ingressantes, a cada ano.

TSC = Número de DiplomadosNúmero Total de Ingressantes

c) Taxa de ociosidade (TO)

Expressa o número de preenchimento de vagas no vestibular e o conseqüente grau de ociosidade no ensino de graduação.

TO = Número de vagas não preenchidasNúmero total de vagas oferecidas

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d) Taxa de ocupação (TOcup)

TO = Número de vagas não preenchidasNúmero total de vagas oferecidas

e) Custo por Aluno do Programa Magister

Expressa o custo per capta anual que pode ser comparado com os recursos orçamentários alocados.

CP = Número de alunos matriculadosCusto total anual

Recomendações e Conclusões

A execução dos trabalhos desta auditoria de gestão, com enfoque para a aplicação de metodologia apresentada em curso de capacitação de Analistas de Controle Externo do Tribunal de Contas/SC, voltou-se para uma avaliação do desempenho da ação do Governo Estadual, especificamente no Programa Magister, executado pela Gerência de Ensino Pesquisa e Extensão, da Secretaria de Estado da Educação e do Desporto.

Por constituir-se em primeira experiência, em que pese o dedicado empenho e interesse, tanto do professor Arlindo Carvalho Rocha, responsável pelo curso, dos integrantes da equipe de auditoria, como dos diversos servidores da Secretaria de Estado da Educação e do Desporto, no cargo de chefia ou de assessoramento de várias diretorias ou gerências, também de responsáveis pela execução dos cursos do Programa, vinculadas às Instituições de Ensino Superior em particular da UFSC e UDESC, com os quais buscou-se diretamente dados, informações e depoimentos, o resultado obtido certamente apresenta-se limitado e parcial.

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Os motivos deste resultado podem ser debitados, principalmente, à premência improrrogável do tempo de duração dos trabalhos, de um lado, e de outra parte em face da indisponibilização de dados sistematizados e consistentes, junto à Secretaria de Estado da Educação e do Desporto, no tocante a:

� Relatórios periódicos (semestrais ou anuais), contendo todas as informações inerentes a cursos, alunos, custos, matrículas, diplomados, evasões, avaliações, gráficos e resultados objetivos alcançados pelo Programa Magister, desde a sua implantação até a atualidade;

� Estudos e dados periódicos anuais apresentando a real situação do contingente de professores da rede pública estadual, no período de 1995 a 2002, em exercício do magistério, porém sem habilitação superior em nível de licenciatura plena, de modo a evidenciar com objetividade quais as demandas a serem supridas, indicando cursos, disciplinas, unidades educacionais, cidades e regiões;

� Ausência de um sistema que apresente dados do planejamento escolar anual, contendo indicações acerca de demandas operacionais da rede pública estadual, que explicitem especificamente necessidades de suprimento do Quadro de pessoal do Magistério.

Conclusões

Considerando estes aspectos, atinentes aos resultados alcançados pela execução desta auditoria, especificamente na apresentação de resposta à questão primordial levantada, acerca da execução do Programa Magister e tomando por base os princípios da legalidade, econonomicidade, eficiência e eficácia, tendo em vista que a auditoria de gestão é de desempenho, pode-se afirmar conclusivamente que:

a) Professores não habilitados - no tocante ao universo de professores, em exercício na rede pública estadual de ensino, com atribuições de atividades e função em sala de aula, certifica-se que os professores tanto efetivos quanto ACT’s totalizam uma média de 23.254, no período de 1995 a 2001, dentre os quais 10.246, em média, no mesmo período de análise, não possuíam habilitação em nível de licenciatura plena para o exercício do magistério.

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b) Valorização do Magistério - os idealizadores do Programa Magister dispõem inicialmente que a insuficiência de professores habilitados exercendo o Magistério Público Estadual está relacionada a fatores como: baixa procura pelos cursos de licenciatura, principalmente na área de exatas, das IES’s, centralização das IES’s nas principais cidades e a incapacidade do aluno em acompanhar o desenvolvimento do curso para o qual ingressou. No entanto, o que o Programa não prevê é que a qualificação do professor-aluno diz respeito não apenas a sua maior titulação, mas também a sua melhor remuneração. A definição de um piso salarial em termos adequados é um dos pilares, sem dúvida, determinante na valorização dos profissionais da educação e o mecanismo mais eficaz para suprir a insuficiência deste no mercado de trabalho catarinense.

c) Cursos oferecidos - de um total de 156 cursos implementados, 44 (28,21%) foram na área de Artes e Comunicação (Educação Artística e Letras Alemão/Espanhol/Italiano/Inglês); 12 (7,695)na de Ciências Biológicas (Biologia); 39 (25,00%) na de Ciências Exatas (Matemática, Química, Física); 52 (33,33%) na de Ciências Sociais (Geografia, História, Ciências da Religião, Pedagogia Educação Especial e Séries Iniciais); 07 (4,49%) na de Ciências Agrícolas (Ciências Agrícolas e Complementação Pedagógica para Ensino Técnico); 02 (1,28%) na Gestão da Educação (Pedagogia de Gestão da Educação).

d) Vagas oferecidadas na área de ciências exatas - os cursos e vagas oferecidas não contemplam, com prioridade, disciplinas da área de ciências exatas, buscando dar cumprimento a um dos objetivos prescritos ao programa, posto que nesta área foram executados apenas 25% do total de cursos implementados e 24,84% das vagas oferecidas.

e) Outras prioridades que não a do Programa Magister - foram implementados 21 cursos (13,46%) de Pedagogia para Séries Iniciais, com disponibilização de 1.040 vagas (13,45%), destinados à capacitação de professores cuja área de atuação não requeria tal iniciativa como prioridade, em face dos objetivos do programa Magister e, em particular, ao que consta do art. 62 da Lei n.0 9.394/96. Também, contrariamente ao previsto no art. 33, desta lei, foram executados 8 cursos (5,13%) de Ciências da Religião, com disponibilização de 400 vagas (5,17%).

f) Alunos diplomados e participação em concursos - foram disponibilizadas 7.730 vagas, que resultaram até agora na diplomação de 4.103 alunos-professor e permanência em

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formação de outros 2.452. Para a disputa destas vagas, acorreram 20.095 candidatos, alcançando no geral um índice de 2,6 candidatos por vaga. Com exceção dos cursos de Letras/Espanhol que, no total, tiveram apenas 0,9 candidatos por vaga, todos os demais apresentaram uma quantidade de candidatos igual ou superior ao número de vagas oferecidas, com destaque para os cursos de Pedagogia para Séries Iniciais, 5.875 candidatos para 1.040 vagas (5,6) e os de Pedagogia para Educação Especial, onde para 550 vagas acorreram 2.833 candidatos (5,2).

g) Evasão - o índice geral de evasão dos cursos implementados, até dezembro de 2001, foi de 11,81% da quantidade de 7.433 dos alunos inicialmente matriculados. Nos cursos de Ciências Exatas, este índice foi de 22,02%, com especial ressalva para o cursos de Ciências Físicas (68,63%) e sos de Ciências Naturais/Matemática (43,33%).

h) Aprovação em concurso - não foi possível precisar a correlação de alunos egressos do programa Magister com os candidatos aprovados em concursos públicos da Secretaria de Estado da Educação e do Desporto. Dados não confirmados, de levantamento particular da Coordenadora Estadual do programa, indicam que foi de 64,51% o total de aprovados de alunos do Magister no concurso de 2001;

i) Alunos matriculados - pela indisponibilização de registros adequados, não foi possível aferir se os alunos matriculados nos cursos do Magister atestadamente apresentavam comprovação com o efetivo exercício do magistério, na rede pública estadual e municipal, nem se uma vez diplomado passaram a manter um vínculo empregatício efetivo;

j) Custo por vaga oferecida e por vaga ocupada - Considerando o desembolso de R$29.079.790,00, no período de 1995 a 2002, estima-se que o custo unitário por vaga oferecida, num total de 7.730, foi de R$1.079,00, e de R$1,116,00, por vaga ocupada, considerando um total de 7.433 alunos-professores matriculados;

l) Deperdício - face ao índice de 3,84% de ociosidade das vagas inicialmente ofertadas, correspondendo a 297 vagas, atesta-se um desperdício de recursos públicos da ordem de R$1.132.886,00.

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Recomendações

Com referência nos aspectos coletados nesta auditoria, a equipe recomenda que sejam acolhidas pelo Tribunal Pleno as seguintes proposições:

� Determinar à Secretaria de Estado da Educação e do Desporto que providencie:

� Implementação de cursos do Programa Magister voltados com prioridade para as áreas de Ciências Exatas, de forma regionalizada, buscando atender as unidades da rede pública estadual que mais se ressentem da falta de professores habilitados, em nível de licenciatura plena, tendo por fundamento um diagnóstico consistente das necessidades da Rede Pública Estadual;

� Suspensão do custeio com recursos do programa Magister, à vista do que preconizam os arts. 33 e 62 da Lei n.0 9.394/96 e os objetivos preconizados pelo referido Programa, os cursos de Pedagogia para Séries Iniciais, Ciências da Religião e Pedagogia para Gestão da Educação;

� A elaboração de relatórios periódicos (semestrais ou anuais), contendo todas as informações sistematizadas inerentes a cursos, alunos, matrículas, seleção, candidatos, evasão, diplomados, avaliações, freqüência e resultados alcançados pelo Programa Magister;

� A sistematização de dados anuais de planejamento e estatística, no que respeita ao Quadro de Pessoal do Magistério, com vinculação empregatícia efetiva ou de admissão em caráter temporário, a fim de que resulte possível a certificação imediata, atual ou histórica desta realidade, para fins de estudos, diagnósticos e controles;

� A retificação de cláusula referente à descrição do objeto, em todos os termos de contratos firmados com as Instituições de Ensino Superior, em 2001, para ali fazer constar claramente quais os cursos que estão sendo contratados, a quantidade de vagas, número de fases e o local de execução dos mesmos;

� A republicação do resumo dos contratos firmados com as Instituições de Ensino Superior, para execução dos cursos, contendo precisamente, dentre outras a indicação

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do(s) nome(s) do(s) curso(s), o local de sua realização, quantidade de vagas oferecidas e número de fases;

� A remessa de informações ao TCE/SC que indiquem quantos e quais dos alunos-professores do Programa Magister lograram aprovação nos concursos públicos do magistério estadual, realizados em 1998 e 2001, e também qual o vínculo empregatício que mantiveram com a Secretaria após a diplomação obtida no citado programa.

� Determinar a continuidade de avaliação deste Programa, com a complementação mediante a aplicação de uma auditoria de resultados, a fim de se buscar a certificação quanto à efetividade das ações levadas a efeito pelo Programa.

� Sugere-se uma avaliação junto às IES’s quanto ao fornecimento de infra-estrutura compatível com um curso em nível superior, de forma a verificar as condições do professor-aluno, no que diz respeito ao ambiente onde são lecionadas as disciplinas, às condições de acesso a biblioteca (bibliografias específicas) e a laboratórios.

Seção 5 – O modelo de gestão pública criadora de valor

O modelo de gestão do governo empreendedor reflete a moderna tendência de gestão compartilhada e coordenada, que estimula a iniciativa e pró-atividade dos gestores identificando-os, ao mesmo tempo, com a missão, crenças e valores da sua entidade ou organização. Essa pró-atividade dos gestores é considerada condição fundamental para a criação empreendedora de valor na gestão pública.

Osborne e Gaebler (1995, p. 272), ao preconizarem o governo descentralizado e aberto à participação e ao trabalho de equipe, citam Ronald Contino, ex-diretor do Departamento de Saneamento da Cidade de New York, onde afirma que nada pode substituir o conhecimento de um trabalhador acerca de seu local de trabalho. Não importa quão inteligente seja o chefe, nem tampouco sua capacidade de liderança. Só conseguirá liberar o

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potencial máximo dos seus empregados trabalhando com eles, em vez de contra eles (idem, p. 272).

A visão sistêmica da organização, adotada na Gestão Econômica considera como condição para a eficácia a autonomia de decisão dos gestores. Estes são estimulados a atuar como “donos” de suas áreas e ao mesmo tempo identificados com a missão, crenças, valores e objetivos globais da organização, objetivando-se, com isso, “destacar e valorizar posturas empreendedoras – fazer acontecer sem desculpas” (CATELLI, 1999, p. 31).

Isso implica igualmente que os gestores são avaliados por fatores e eventos que efetivamente estejam sob seu controle, não se admitindo imputações ou transferências eficiências/ineficiências de uma área para outra. A adoção rigorosa desse princípio de controlabilidade possibilita a vinculação das conseqüências às respectivas decisões, fundamental para o controle da execução de planos e para a avaliação de desempenho (CATELLI, 2000, p. 8).

Esse modelo aplicado à gestão pública possibilita que a ação dos gestores não se restrinja apenas ao mero cumprimento de rubricas orçamentárias, como na administração burocrática, ou à simples quantidade produzida, como no output-budgeting, mas se oriente pró-ativamente para a eficácia e para a otimização que se expressam na criação de valor para a sociedade.

O modelo empreendedor de gestão pública fez originar em vários países, inclusive no Brasil, os chamados Contratos de Gestão, pelos quais o governo central se relaciona de modo ao mesmo tempo descentralizado e integrado com suas entidades.

No Estado de Santa Catarina foi aprovada uma a Lei nº 12.929, de 04 de fevereiro de 2004 e logo em seguida a Lei nº 13.343, de 10 de março de 2005 que trata desta questão, em nível nacional já existia desde 1998 a Lei de nº 9.637, de 15 de maio de 1998, porém necessitava de regulamentação.

Conforme Johnson et al. (1996, p. 128-9) os contratos de gestão, surgidos na administração francesa na década de 80, expressam compromissos reciprocamente assumidos entre o governo e suas entidades – por exemplo, empresas, agências reguladoras etc – mediante cláusulas contendo “objetivos, metas, indicadores de

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produtividade, prazos para a consecução das metas estabelecidas e para a vigência do contrato, critérios de avaliação de desempenho, condições para a revisão, renovação, suspensão e rescisão, penalidades dos administradores” e outras.

Lima et al. (1999, p. 545) notam que os contratos de gestão, mediante compromissos sobre objetivos e metas, têm por escopo “a necessidade de otimização do benefício social gerado pelos recursos públicos” investidos na entidade governamental, a qual se volta inteiramente à satisfação da sociedade como fundamento de sustentação do Estado (id., p. 547).

Dentro desses princípios empreendedores, Catelli (2000, p. 3) considera que a eficácia da gestão pública depende principalmente de:

a) gestores competentes e bem intencionados;

b) um modelo de gestão que aproveite todo o potencial dos gestores;

c) um sistema de gestão que otimize os esforços do governo e da sociedade em seus diferentes níveis, grupos e segmentos;

d) um sistema de informações e de comunicações que possibilite o entendimento entre governo e sociedade e a avaliação de resultados proporcionando a tomada de decisões transparentes;

e) um sistema de controles internos que assegure a legitimidade de todas as ações dos gestores, sem prejuízo de sua eficácia;

Conforme o mesmo autor (CATELLI, 1999, p. 31), o Sistema de Gestão Econômica constitui um modelo de gestão e um sistema de informações gerenciais que possibilita a tomada de decisões pela gestão pública com base em critérios e princípios de eficácia econômica.

Catelli et al. (2001, p.5) observam que a atuação do Estado pode ser considerada como uma administração das economias (ou superação de deseconomias) que se situam fora do controle dos agentes econômicos privados, mas das quais esses agentes dependem, as quais foram, chamadas por Alfred Marshall (1996, p. 359) de “externalidades” (positivas ou negativas).

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Bens públicos e bens privados.

Esse conceito, estudado por diversos autores (MISHAN, 1971), foi posteriormente aprofundado por Pigou (1962, p. 172-203) mediante a distinção entre social net product e private net product.

Por exemplo, pessoas, empresas e grupos sociais se beneficiam de externalidades positivas, como a infra-estrutura de transporte ou de segurança, normas técnicas, proteção legal, políticas de defesa ambiental, etc. que constituem serviços proporcionados pelo governo.

Ao integrar a riqueza da sociedade, as externalidades possibilitam caracterizar a gestão pública – as políticas públicas, que atuam sobre as externalidades – como criação de valor econômico.

Nesse sentido, como sistema de informações econômico-financeiras, a Gestão Econômica preconiza a otimização da criação de valor pela gestão pública. Como observa Catelli (2001, p.8) “o GECON é um modelo de gestão que permite a simulação, o planejamento e o controle da atuação de uma entidade (pública) com base na evolução do valor adicionado – criação de valor”. A mensuração econômica do valor possibilita, na tomada de decisão dos gestores públicos, a identificação das alternativas mais favoráveis à identificação de valor para a sociedade. (CATELLI, 2000, p. 7).

Seção 6 – Mensuração do valor agregado por uma entidade governamental

O modelo proposto considera como entidade governamental todo centro de decisão voltado a prestação de serviço ou ao exercício de poder público no interesse da sociedade, dotado de autoridade e responsabilidade legitimamente outorgados. O modelo aplica-se, de modo particular, às entidades constituídas e gerenciadas conforme o perfil do governo empreendedor, por

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exemplo, às agências governamentais brasileiras regidas por contratos de gestão. É, assim, preconizada a postura pró-ativa do gestor que busca conseguir o melhor padrão de serviços para a sociedade, aplicando os escassos recursos disponíveis de forma a otimizar a criação de valor para a sociedade.

Uma entidade pública cria valor na medida em que é capaz de produzir serviços para a sociedade de valor superior ao custo dos recursos consumidos na sua produção. A entidade ou projeto contribui positivamente para o desempenho do governo na medida em que o valor total agregado pelos serviços por ela produzidos supere as despesas estruturais necessárias para sua atuação.

Por exemplo, como mencionado, o valor econômico dos serviços de educação oferecidos por uma escola pública é dado pelo menor preço cobrado por um serviço educacional particular similar disponível no mercado em condições equivalentes. De fato, se o custo do serviço educacional fornecido pela escola pública for superior ao menor valor cobrado por uma escola privada por um serviço em condições equivalentes, seria preferível ao governo adquirir o serviço de escolas privadas a continuar mantendo escolas públicas.

Seção 7 – Visão sistêmica da eficácia da gestão pública

A eficácia da gestão pública deve ser obtida através da visão sistêmica das interações entre entidades governamentais, governo e sociedade. Procura-se sintetizar os diversos níveis ou enfoques de eficácia e de percepção do valor econômico agregado pela atuação do governo.

De fato, as diferenças de percepção do valor criado pela atuação governamental sob a ótica do governo e a sob ótica da sociedade podem ser maiores ou menores a cada momento da vida social. Tais diferenças jamais desaparecem por completo no mundo real, uma vez que decorrem de múltiplas variáveis que se refletem de

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modo diverso nas percepções dos integrantes do governo e nos agentes da sociedade, como: diversidade de interesses, diferenças de informação e de conhecimento, partidarismos, variações nas propensões individuais e coletivas, ineficiências de mercado, segmentação econômico-social etc.

Considera-se, entretanto, que o governo, destinado a servir a sociedade, há que gerar serviços cujo valor corresponda a receitas ou economias de custo reais percebidas pela sociedade. Essa correspondência que aponta um equilíbrio na percepção de valor, ou seja, uma igualdade entre o valor dos serviços prestados pelo governo ($60) e as receitas e economias de custo percebidas pelos agentes sociais ($60), diferentemente do que ocorria quando os serviços governamentais se refletiam em benefícios econômicos percebidos pela sociedade de apenas $25.

Verifica-se a otimização do sistema das interações entre as atividades das entidades governamentais, do governo como um todo e dos agentes da sociedade, expressa pelos diversos indicadores da atuação governamental, conforme já examinado:

� o indicador da eficácia dos serviços prestados pela entidade;

� o indicador da eficiência operacional do governo;

� o indicador da contribuição social do governo;

� o indicador da eficácia governamental percebida pela sociedade.

Esse último indicador, ao fundar-se na percepção da sociedade quanto ao valor para ela criado pela atuação governamental constitui a última instância na determinação do nível de eficácia da gestão pública, considerando-se que os benefícios gerados pela atuação governamental para a sociedade hão de ser, num governo eficaz, além de superiores aos custos incorridos na sua geração, no mínimo, iguais às receitas e economias de custo efetivas percebidas pelos agentes da sociedade.

Assim, a percepção da sociedade, além de última instância de avaliação da eficácia da gestão pública, constitui o fundamento da legitimação da atuação governamental expressa pela sua

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aceitação pelos cidadãos e pela outorga do mandato de gestão aos governantes, mediante o processo eleitoral.

A visão sistêmica dessas percepções do valor criado pela gestão pública, uma vez incluída nas projeções e metas dos Contratos de Gestão, certamente contribuiria para a otimização dos benefícios gerados pelos recursos públicos e avaliação de desempenho de entidades e gestores, ao levar em conta a medida da pluralidade de demandas a serem atendidas.

Síntese

Esta unidade examinou uma nova postura da gestão pública e da questão da mensuração econômica dos benefícios da atuação governamental para a sociedade, buscando identificar o valor criado na gestão pública. A determinação desse valor econômico agregado é efetuada a partir da consideração de custos de oportunidade, conforme os princípios e critérios do Sistema de Gestão Econômica.

Para você ter certeza se alcançou os objetivos propostos, antes de prosseguir leia novamente os objetivos de aprendizagem e verifique se foram alcançados. Caso persista a dúvida, releia o texto novamente, ou use a bibliografia básica ofertada abaixo, para completar o entendimento do texto.

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Unidade 5


Leia com atenção os enunciados e responda:

1) Complete as lacunas da frase que segue:

A visão..................... da organização, adotada na gestão......... considera como condição para a ................a autonomia de................ dos gestores.

a) estratégica; operacional; eficiência; decisão

b)gerencial; sistematizada; efetividade; resulstado

c) sistêmica; econômica; eficácia; decisão

d)operacional; econômica; eficiência; decisão

e) sistêmica; estratégica; efetividade; decisão

2) Principais critérios para Seleção de Indicadores

Com relação a formulação do programas, a definição de indicadores de desempenho permite a análise da evolução o desenvolvimento ou o avanço rumo aos objetivos de um programa.

Observando o quadro abaixo, relacione os critérios para seleção de indicadores à respectiva descrição do objetivo esperado.

CRITÉRIOS DESCRIÇÃO( 1 ) BAIXO CUSTO ( ) Representatividade adequada da

situação a que se refere.( 2 ) COMPARABILIDADE ( ) Captação de uma característica chave da

situação que se procura descrever. ( 3 ) RASTREABILIDADE

( ) Validade duradoura e geração a partir de procedimentos que podem ser padronizados e incorporados à rotina do gestor da ação.

( 4 ) SIMPLICIDADE ( ) Custo de geração baixo. ( 5 ) SELETIVIDADE

( ) Possibilidade do registro, da manutenção e da disponibilidade dos dados e do método adotado para a sua determinação.

( 6 ) ABRANGÊNCIA ( ) Facilidade de comparação com referenciais apropriados.

( 7 ) ESTABILIDADE

( ) Compreensão e aplicações fáceis, utilizando-se unidades adimensionais ou dimensionais simples, como porcentagens, unidades de tempo, distâncias, etc.

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3) Ao introduzir um programa de planejamento e controle de resultados, a administração deve realizar estudos para avaliar os seus efeitos econômicos. Analise as alternativas abaixo e marque a que mais se aproximar da realidade:

a) ( ) Estudos factuais envolve apenas o estudo introspectivo com o objetivo de identificar os pontos fortes e fracos externos de uma empresa e de sua subdivisão.

b) ( ) Estudos de viabilidade econômica focaliza o desenvolvimento de alternativas destinadas a corrigir ou minimizar as ineficiências apontadas nos estudos factuais prévios.

c) ( ) Estudos de viabilidade envolve a geração de ações e da avaliação econômica na escolha de uma das diversas alternativas.

d) ( ) Métodos de planejamento de receita de vendas e outras receitas permanecem iguais de empresa para empresa devendo ser um sistema estático.

e) ( ) O conceito de orçamento variável pode não ser aplicável a todos os custos de funcionamento de uma empresa, mas pode ser útil em determinadas áreas de responsabilidade.

4) O Planejamento é entendido como um processo racional para definir objetivos e determinar os meios para alcançá-los e deve ser anterior à realização do empreendimento. Assinale (V) ou (F) para as características que o planejamento deve obedecer:

a) ( ) Diagnóstico da situação existente e identificação das necessidades de bens e serviços.

b) ( ) Definição clara dos objetivos para ação e compra de material de expediente.

c) ( ) discriminação e quantificação de metas e seus custos.

d) ( ) Avaliação dos resultados obtidos e nível de satisfação de partidos políticos.

e) ( ) Trabalho integrado.

5) De acordo com o quadro abaixo , preencha as alternativas:

EQUILÍBRIO / METAS / PÚBLICA / PROGRAMAS / RECURSOS / AÇÕES / BENS / SERVIÇOS / PLANO / CUSTOS / DESEMPENHO

a) Organizar em programas todas as __________ do governo federal que resultem em __________ou __________ para atendimento de demandas da sociedade , segundo o melhor __________ entre custo , qualidade e prazo.

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Unidade 5

b) Assegurar que os programas estejam alinhados com a orientação estratégica do governo e compatíveis com a previsão da disponibilidade de ___________ Proporcionar a alocação nos orçamentos anuais de modo compatível com os objetivos e diretrizes estabelecidas no __________e com o desempenho obtido na execução dos ___________

c) Melhorar o desempenho gerencial da administração __________, tendo como elemento básico a definição de responsabilidade por __________e resultados.

d) Permite a avaliação , pelos gerentes, do ________________ dos programas em relação aos objetivos e ___________especificados no plano.

Saiba mais

CAMPOS, A. M. et al. Avaliação de agências reguladoras: uma agenda de desafios para a sociedade brasileira. Revista de Administração Pública – RAP/FGV. 34 (5), set/out, 2000, p. 29-46.

CATELLI, Armando. Controladoria: uma abordagem da Gestão Econômica – GECON. São Paulo: Atlas, 1999.

DRUCKER, Peter F. As novas realidades. Tradução de Carlos Afonso Malferrari. 2. ed. São Paulo: Pioneira, 1991.

GRAHAM JR, Cole B.; Hays, Steven W. Organização pública. Tradução de Britta L. de Freitas. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 1994.

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UNIDADE 6

Responsabilidade e o deverde prestar contas ao cidadão 6


� Compreender os efeitos da globalização junto aos serviços públicos.

� Estudar as expectativas dos usuários dos serviços públicos.

� Analisar a concorrência que os funcionários dos serviços públicos estão enfrentando para desempenhar suas atividades.

� Identificar os meios que os funcionários dispõem, além da necessidade de prestar contas ao cidadão.

Seções de estudo

Seção 1 Ausência de visibilidade e de transparência.

Seção 2 Responsabilidade e o dever legal de prestar contas.

Seção 3 A evolução histórica dos tipos de trabalho realizados pela auditoria

Seção 4 Mudanças no serviço público.

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Ao chegarmos até aqui já caminhamos bastante e aprendemos muito, nesta última unidade estudaremos a responsabilidade e o dever de prestar contas tanto do Estado como também do cidadão e as mudanças que necessárias para que haja transformação nos processos públicos/privados.

Esperamos ter contribuído no sentido de melhorar a capacidade de inteiração com a administração por resultados, fazendo diferença nas relações com o Poder Público.

Como dizia o cantor e compositor Zé Ramalho:

[...] vocês que fazem parte desta massa, que passa nos projetos do futuro, é duro tanto ter que caminhar e dar muito mais do que receber... e ver que toda esta engrenagem já sente a ferrugem lhe comer...eh.., oo.., vida de gado, povo marcado e povo feliz...

Vamos ao estudo das seções?

Seção 1 – Ausência de visibilidade e de transparência

A transparência hoje é uma necessidade. Os governantes têm de entender esta mensagem e fazer com que suas ações sejam conhecidas pelo cidadão, através da prestação de contas diária.

O serviço público tem hoje, ausência de visibilidade e de transparência.

As razões dessa insuficiência em prestar contas são diversas: crença de que prestar contas sirva para reduzir o número de agentes; crença de que prestar contas seja mais utilizado para censurar do que para compreender e melhorar; ausência de incentivos: os indicadores de desempenho são de fato raramente utilizados nas decisões orçamentárias ou na avaliação de desempenho.

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Unidade 6

Contudo, a pressão para prestar contas cresce:� Ela pode vir do poder político: Há uma preocupação dos

governos em ver seus objetivos efetivamente realizados. O resultado é a obrigação organizada de prestar contas.

� Ela pode vir dos próprios funcionários. A crise de legitimidade do Estado favorece a transparência: as administrações preferem prestar contas a se verem constantemente atacadas.

� Ela pode vir do orçamento. Os mecanismos orçamentários recaem, cada vez mais amiúde, sobre as comparações de desempenho e de resultado.

Trata-se aqui de uma verdadeira mudança cultural: sou mais livre, mas devo também ser capaz de melhor prestar contas.

Devemos, portanto:� Entender que os funcionários necessitam fazer constantes

avaliações e que assumam riscos.

� Que esses riscos sejam calculados (nesse caso, o governante poderia solicitar o apoio dos serviços do Estado ou de auditoria independente para se assegurar da viabilidade).

� Que os funcionários possam prestar contas em termos qualitativos e quantitativos sem medo de serem censurados, se seu procedimento no caso tiver sido razoável.

Seção 2 – Responsabilidade e o dever legal de prestar contas

O controle externo da administração é exercido pelo Poder Legislativo — no Município, representado pela Câmara Municipal —, pelo Poder Judiciário e pela população.

A Administração Pública deve atuar com legitimidade, de acordo com as normas pertinentes a cada ato e com a finalidade de atender ao interesse público.

Em um Estado de Direito, onde prevalece o princípio da legalidade, ocorre a fixação de competência das entidades, dos órgãos e dos agentes públicos e a demarcação dos tipos e das

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formas de controle da atuação da administração, para defesa desta e dos administrados, estes representados pela população.

Como já tratamos sobre a integração do Controle Externo e Interno, nesta seção você verá relembrará algumas características importantes destes tipos de controle, tendo em vista que são alvos de auditoria de prestação de contas.

O que é Controle da Administração?

Para Hely Lopes Meirelles (1999, p. 596), o Controle da Administração é: “a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade impõe sobre a conduta funcional de outro Poder, outro órgão ou outra autoridade”.

Segundo Gonçalves (2001) o controle pode ser assim dividido em controle legislativo, político, financeiro, judicial e popular:

O Controle LegislativoO controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administração encontra limites na própria Constituição da República e implica a interferência desse Poder sobre os demais. Esse tipo de controle alcança a Administração Direta e Indireta e o Poder Judiciário, este em relação às suas funções administrativas.

A legislação infraconstitucional, como é o caso da LRF, não pode prever outras formas de controle além das que estejam contidas na Constituição Federal, para não ofender o princípio da separação dos Poderes.

Nem mesmo a Constituição Estadual pode admitir aquilo que o Texto Constitucional não previu; se o fizesse, estaria cometendo uma inconstitucionalidade.

Ainda segundo o autor Gonçalves (2001), o controle legislativo, manifesta-se de dois modos: político e financeiro.

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Unidade 6

O Controle PolíticoAbrange aspectos de mérito e de legalidade, e é de natureza política, pois aprecia as decisões administrativas, inclusive sob o aspecto da discricionariedade — esta relativa à oportunidade e à conveniência do ato frente ao interesse público.

São exemplos do controle político, previstos na CF e aplicáveis ao Município por força da chamada simetria de formas, que permite sua inclusão na Lei Orgânica Municipal (LOM):

� apreciação pelo Legislativo dos atos do Executivo (CF, arts. 49, I, II, III, IV, V, XII, VI, XVII; e 52, III, IV, V e XI);

� convocação de autoridades (Secretários Municipais e outras, como dirigentes das entidades de Administração Indireta) para prestar informações, sob pena de crime de responsabilidade (CF, art. 50);

� solicitação de informações àquelas autoridades, cujo não atendimento também provoca a pena por crime de responsabilidade (CF, art. 50, § 2º);

� formação de Comissões de Inquérito para apurar determinados fatos (CF, art. 58, § 3º).

É bom esclarecer que a convocação de autoridades municipais pela Câmara não inclui a possibilidade de o Prefeito ser chamado a depor no Legislativo. Em decorrência do princípio da separação dos Poderes, que será explicado na próxima Seção, o Chefe do Poder Executivo não pode ser compelido a tanto; somente as autoridades acima mencionadas podem ser convocadas.

O Controle FinanceiroÉ exercido pelo exame de informações sobre operações realizadas pela Administração e que produziram efeitos sobre o fluxo de caixa e sobre o patrimônio das entidades em geral. Incide sobre a Administração Direta e Indireta, bem como sobre pessoas físicas ou entidades privadas que utilizem, arrecadem, gerenciem ou administrem bens e recursos públicos (CF, arts. 70 a 75).

Cabe assinalar que o Poder Legislativo, representado, como se disse, pela Câmara Municipal, é o titular do controle externo no Município, conforme estabelece o art. 31 da Constituição

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Federal, repetindo o disposto pelo art. 70, que se refere ao Congresso Nacional.

No exercício dessa titularidade, a Câmara aprecia os projetos do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, momento em que verifica se as recomendações legais a respeito das metas de Governo, das normas de estrutura de custos e das prioridades da Administração estão observadas.

O Legislativo Municipal pode também definir limites inferiores aos que estabelece a LRF para os montantes da dívida, da despesa com pessoal, dos investimentos e das despesas correntes por meio do uso de seu poder de emenda aos projetos encaminhados pelo Prefeito Municipal, observadas as limitações ditadas pela Constituição e pela LC nº 101/2000.

A Câmara sofre, do mesmo modo, a influência da LRF quanto aos gastos de pessoal, no que deve haver a combinação com o que dispõe a Emenda Constitucional nº 25, de 14/2/2000, haja vista que os subsídios dos Vereadores são considerados, para efeito da LRF, gastos de pessoal.

Ao exercer o controle financeiro, o Poder Legislativo conta com o auxílio do Tribunal de Contas competente. Ao Tribunal de Contas são dadas atribuições (CF, art. 71) para:

� apreciar as contas prestadas pelo Executivo, quando elabora o chamado parecer prévio;

� julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos;

� apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias e pensões;

� realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades dos Poderes Legislativo e Executivo;

� prestar informações à Câmara sobre a fiscalização ou inspeção realizada;

� aplicar aos responsáveis as sanções previstas em lei;

� representar à autoridade competente sobre irregularidades ou abusos apurados, entre outras.

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Unidade 6

A LRF estabelece prazo de 60 (sessenta) dias para que os Tribunais de Contas emitam o parecer prévio conclusivo sobre as contas, salvo se a Constituição Estadual ou a Lei Orgânica do Município estipular outro prazo.

O prazo acima será de 180 (cento e oitenta) dias para os Municípios que possuam menos de 200.000 habitantes e que não sejam capitais.

O parecer prévio será encaminhado à Câmara Municipal, que somente poderá rejeitá-lo pelo voto de pelo menos 2/3 dos seus membros (CF, art. 31, § 2º).

Em uma Câmara que possua, por exemplo, 12 membros, a maioria de 2/3 é igual a oito, ou seja, pelo menos oito Vereadores deverão votar contrariamente ao parecer prévio para que este possa ser rejeitado.

Aliás, cabe registrar que a maioria de 2/3, também denominada maioria qualificada, é obtida dividindo-se o número total de Vereadores, presentes e ausentes à sessão, por três e multiplicando o resultado por dois.

Número de Vereadores: 14 ÷ 3 = 4,66 x 2 = 9,32.

Como não existem 9,32 Vereadores, arredonda-se esse número para o número inteiro imediatamente superior. Nessa hipótese, portanto, a maioria de 2/3 será identificada pelo arredondamento para o número inteiro imediatamente superior, ou seja, 10 Vereadores.

A LRF determina também que o Tribunal de Contas não poderá entrar em recesso enquanto existirem contas a serem examinadas, pendentes de parecer prévio.

A prestação de contas deverá, ainda por força do que dispõe a LRF, evidenciar o desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências para aperfeiçoar a fiscalização das receitas e o combate à sonegação, as ações de

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recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para elevar a receita tributária.

Como se vê, além do formato tradicional que as prestações de contas recebem, com as informações, os dados e os documentos que traduzem a situação do Município, a LRF enfatiza os aspectos relativos à arrecadação, para que a Administração promova um esforço no sentido de aumentar sua receita.

O Tribunal de Contas competente, por conseguinte, deverá examinar a prestação de contas também sob esse ângulo, informando em seu parecer prévio se a Administração atendeu ao que prescreve a LRF.

O controle financeiro, na LRF, vai mais além, devendo a Câmara Municipal, diretamente ou com o auxílio do Tribunal de Contas, junto com o seu próprio controle interno e com o do Executivo, fiscalizar o cumprimento das normas de finanças, especialmente quanto:

� ao atingimento das metas estabelecidas na LDO;

� aos limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em restos a pagar;

� às medidas tomadas para adequar as despesas com pessoal ao limite de que tratam os arts. 22 e 23 da LRF;

� às providências relativas às dívidas consolidada e mobiliária, para respeitar os limites determinados;

� à destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos;

� ao cumprimento das restrições de gastos da Câmara Municipal.

A LRF determina mais, que o Tribunal de Contas competente avise o Poder ou os órgãos referidos em seu art. 20, quando for constatada a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art. 4º da mesma lei. Esse inciso, todavia, foi vetado pelo Presidente da República, não havendo como aplicar a determinação.

O Tribunal de Contas deve informar àqueles Poderes ou órgãos, ao final de cada bimestre, que a receita poderá não admitir o cumprimento do que ficou estabelecido no Anexo de Metas Fiscais, para que seja promovida a limitação de empenhos e de movimentação financeira, de acordo com o que dispuser a LDO.

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Unidade 6

Deve, ainda, o Tribunal de Contas estar atento para intervir, por meio de alerta, quando a despesa com pessoal ultrapassar 90% do limite e quando o montante das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e da concessão de garantia se encontrar acima do mesmo percentual, em relação aos limites traçados. Idêntica providência por parte do Tribunal de Contas será adotada, quando os gastos com inativos e pensionistas se encontrarem além do limite definido em lei e quando identificar fatos que comprometam os custos ou resultados dos programas ou, por fim, quando houver indícios de irregularidades na gestão orçamentária.

A verificação dos cálculos dos limites da despesa com pessoal do Poder Legislativo e do Poder Executivo foi também cometida ao Tribunal de Contas pela LRF.

Como se pode ver, o âmbito de atuação do Tribunal de Contas, como órgão que auxilia o controle externo da Administração, foi bastante ampliado, tendo sido concedido a essa Corte um papel extremamente relevante no cumprimento das disposições da LRF.

O Controle JudicialO controle exercido pelo Poder Judiciário constitui um dos fundamentos do Estado de Direito. Em face do princípio da separação dos Poderes, coube a esse Poder a função de julgar — excepcionalmente, o Legislativo também julga (por exemplo, o Chefe do Poder Executivo), porém somente nos casos expressos na Constituição.

Como regra geral, o Judiciário julga os atos da administração sob os aspectos da legalidade e, por força do que dispõem os arts. 5º e 37 da Constituição da República, sob a égide da moralidade, conforme vem entendendo a doutrina mais abalizada.

O controle judicial distingue-se do controle legislativo, entre outras razões, porque o primeiro somente ocorre quando o Poder Judiciário é provocado, ao passo que o controle legislativo se dá, por iniciativa do próprio Poder Legislativo.

A LRF dispõe que as infrações aos dispositivos nela contidos serão punidas segundo diversos diplomas legais, entre eles o Código Penal, o Decreto-lei nº 201/1967 e, principalmente, a Lei nº 10.028/2000.

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Estão em vigor, por outro lado, as normas constitucionais que garantem:

� o direito de recorrer ao Poder Judiciário (art. 5º, XXXV);

� o respeito ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada (art. 5º, XXXVI);

� o devido processo legal (art. 5º, LIV);

� a plenitude de defesa (art. 5º, LV).

Isto permite afirmar que o controle judicial far-se-á presente sempre que alguém — autoridade ou outra pessoa competente ou interessada — acionar o Judiciário por meio da demanda própria.

Cumpre lembrar que, se o desrespeito a alguns dispositivos da LRF constitui crime, conforme nela se lê, haverá o Judiciário de ser provocado por quem de direito para que se manifeste, exercendo o seu poder julgador, que envolve o de controlar a Administração.

A administração pública, inclusive a municipal, goza de alguns privilégios garantidos por lei. As autoridades municipais submetem-se à Justiça comum, ou estadual, porém o Prefeito Municipal em determinadas situações será julgado pelo Tribunal de Justiça, em face do que estatui o inciso X do art. 29 da Carta Magna.

As ações trabalhistas contra o Município, por sua vez, recairão na Justiça Trabalhista quando os servidores atingidos recorrerem a essa instância para verem respeitado o que consideram seus direitos.

É relevante a lembrança de que a LRF prevê a redução dos valores atribuídos a cargos e funções, para enquadramento no limite de gastos com pessoal. Tendo em vista que a Constituição Federal prevê a irredutibilidade de vencimentos (art. 37, inciso XV) e que não há previsão constitucional para que assim se proceda no dispositivo próprio (art. 169, § 3º), pode surgir daí um possível conflito.

A LRF possui ainda relação com a Lei Complementar nº 64, a chamada Lei de Inelegibilidades, conforme se explicou anteriormente. Nessa hipótese, poderá ocorrer a provocação da Justiça Eleitoral em determinadas situações.

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Unidade 6

Quando o acionado é o Município - e isso pode ocorrer também como conseqüência da aplicação da LRF - os prazos são contados em dobro, para que o ente público recorra, e em quádruplo, para contestação.

O Município goza do denominado duplo grau de jurisdição, ou seja, a sentença proferida contra essa unidade da Federação sobe obrigatoriamente à instância superior.

É sabido que a LRF visa especialmente às autoridades responsáveis pela boa gestão dos recursos públicos que lhes são confiados. Em algumas ocasiões, entretanto, pelo fato de a medida adotada interferir nas relações com servidores, prestadores de serviços, fornecedores e outras partes contratantes, poderá ocorrer que a insatisfação destes resulte em provocação do Judiciário, que irá então exercer o controle judicial de que aqui se fala.

O controle judicial se manifesta, também, quando são propostas ações, pelo Ministério Público (MP) ou pela população, visando à punição de agentes públicos. Vejam-se, a propósito, os próximos itens sobre controle popular e sobre atuação do Ministério Público.

O Controle PopularViu-se, anteriormente, que um dos principais propósitos da LRF é de permitir a transparência da gestão fiscal. Para alcançá-la, o legislador previu a divulgação e a acessibilidade, inclusive por meios eletrônicos, dos planos, orçamentos e diretrizes orçamentárias, das prestações de contas, do parecer prévio do Tribunal de Contas e de alguns relatórios, especialmente o de Gestão Fiscal.

A Administração deverá também incentivar a participação popular e realizar audiências públicas quando da elaboração dos diversos planos e das leis de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual.

São, certamente, novas formas de a população participar do controle dos atos da Administração, porém não são as únicas.

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Há no País diversas experiências de utilização do que se denominou “orçamento participativo”. A participação da população na elaboração do orçamento é exemplo de controle.

Agora, em razão do que ordena a LRF, a participação popular deverá ser incentivada, promovendo-se audiências durante a elaboração e o processo legislativo das leis orçamentárias, o que, ao fim e ao cabo, vem constituir formas de exercício do controle popular.

Outros exemplos de controle da população sobre os atos do Poder Público estão prescritos na Lei Maior, em seu art. 29, inciso XII, sobre a cooperação das associações no planejamento municipal (não se pode esquecer que a LRF recomenda o planejamento da ação governamental), e no § 3º do seu art. 31, onde é determinado que as contas dos Municípios ficarão, durante 60 dias por ano, à disposição dos contribuintes para exame e apreciação, permitido o questionamento de sua legitimidade.

A LRF ampliou o escopo desse dispositivo (art. 4º), mandando que as contas do Executivo fiquem disponíveis durante todo o exercício, nas instalações do Poder Legislativo e nas do órgão técnico responsável pela sua elaboração, abrindo-se à consulta pelos cidadãos e instituições da sociedade.

Os meios de controle por parte da população não se esgotam nos exemplos acima. Qualquer cidadão possui legitimidade para propor ação popular contra ato da Administração que traga lesão ao patrimônio público e à moralidade administrativa. Esse instrumento de controle está prescrito no inciso LXXIII do art. 5º do Texto Constitucional e foi regulamentado pela Lei nº 4.717, de 29/6/1965, como já abordado. Confira, agora, o conceito.

O que é Ação Popular?

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Para Hely Lopes Meirelles (1989, p. 88)

É instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizável por qualquer de seus membros. Por ela não se amparam direitos individuais próprios, mas sim interesses da comunidade. O beneficiário direto e imediato desta ação não é o autor; é o povo, titular do direito subjetivo ao governo honesto.

Juntam-se à ação popular o mandado de segurança, este visando ao respeito a direito individual, e o mandado de segurança coletivo, utilizado em defesa de uma categoria, cada qual com suas características, existem outras leis para se conferirem, a de nº 1.533/1951 e nº 4.348/1964, ambas sobre mandado de segurança.

Esses recursos, de iniciativa de cidadão ou de grupos de cidadãos, contribuem para o controle da Administração e são exemplos de situações em que o Poder Judiciário é provocado a manifestar-se, como explicado em parágrafos anteriores.

Embora não estejam mencionados na LRF, não resta dúvida de que poderão ser utilizados para forçar a sua correta aplicação ou para impedir o mau uso dos recursos por parte da administração pública.

Registre-se que o § 2º do art. 74 da Lei Magna abriu a possibilidade de exercício da fiscalização, pelos cidadãos, dos atos cometidos pelo Poder Público ao prescrever que: “§ 2º. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”.

Sabendo-se que as normas desse artigo, como as de toda a seção que versa sobre fiscalização financeira, aplicam-se aos Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios, tem-se mais um instrumento de controle popular sobre as contas públicas.

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Seção 3 – A evolução histórica dos tipos de trabalho realizados pela auditoria

Há 1.300 anos antes de Cristo, Moisés regulava as funções da justiça e a arrecadação dos dízimos. Salomão, nascido no ano de 1032 a. C., em um dos seus livros canônicos denominado Eclesiastes estabeleceu preceitos aos filhos de Israel, recomendando-lhes: “Onde negociares, verifica e pesa, encontrando exato e aceito, tudo descreve”.

A monarquia considerava patrimônio próprio o tesouro público e a soberania do príncipe tinha fundamento divino. Nessa época o povo não participava da fixação dos impostos e dos gastos públicos, pois o monarca impunha os tributos que desejava e gastava segundo seu poder discricionário.

Na Inglaterra, no século XIII, em 1215 foi outorgada a Carta Magna pelo Rei João Sem Terra que, pressionado pela nobreza, incluiu naquele documento um artigo no qual constava: ”Nenhum tributo ou subsídio será instituído no Reino, a menos que seja aprovado pelo Conselho do Reino”. O Conselho do Reino era uma espécie de parlamento nacional e estava composto pelos barões e pelo clero, dele não fazendo parte os demais setores do povo.

Com tal redação a nobreza não estava preocupada com as despesas do rei, mas com os tributos que este lhes impusera e, para muitos autores, foi a partir daí que se iniciou a luta pelo controle parlamentar das finanças públicas.

Ainda na Inglaterra, em 1689, após a Revolução de 1688 e da Declaração dos Direitos, ficou estabelecido que: “A partir desta data nenhum homem será compelido a fazer qualquer doação, empréstimo ou caridade, ou a pagar imposto, sem consentimento comum, através de Lei do Parlamento”.

Na França, foi a partir de 1789 que a Constituição consagrou o princípio de que “nenhum imposto pode ser cobrado sem o consentimento da nação”.

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Unidade 6

Em 1765, nos Estados Unidos, os colonos ficaram revoltados com a determinação do Parlamento de lançar impostos cobrados na Colônia Americana para pagamento de despesas do Governo Inglês.Após a revolução de 1774 foi firmada a ”Declaração de Direitos”, do Congresso da Filadélfia, na qual ficou consagrado o princípio de exclusão de todo o imposto interno ou externo, que tivesse por finalidade levantar uma contribuição dos súditos da América sem o consentimento do povo.

A partir de 1949, com o reconhecimento do controle interno como base para o trabalho do auditor externo, o Certificado passou a ser substituído pelo Parecer do Auditor, fórmula adotada até hoje, havendo, porém, mudanças sensíveis nas normas de auditoria e por conseqüência, nos termos do Parecer do Auditor.

Os auditores externos emitiram, através dos tempos, diversos tipos de relatórios, começando pelos Certificados de Auditoria, baseados especialmente na auditoria dentro do conceito de revisão contábil.

As mudanças mais marcantes, entretanto, estão nos conceitos e tipos de trabalho efetuados pelos auditores externos.

Nos tempos modernos, a partir da década de 80/90, desenvolveu-se a Auditoria de Regularidade ou de Conformidade, normalmente adotada pelos auditores internos, que dão maior ênfase ao exame das demonstrações contábeis que, por sua vez,torna-se cada vez mais uma área reservada aos sistemas informatizados.

Partindo desta premissa, passou-se a liberar o auditor para execução de auditorias operacionais, onde a ênfase está menos no exame das demonstrações contábeis, para partir para a verificação dos resultados almejados.

Esta divisão de trabalho ocorreu também na área pública, ficando os Tribunais de Contas mais voltados ao processo de prestação de contas, alicerçado nos trabalhos de auditoria de regularidade, realizados pelos organismos de controle interno.

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Evoluímos para um conceito de Auditoria Operacional, ampliando-se o conceito de exame das peças contábeis para examinar também as estruturas organizacionais, o uso dos recursos humanos, onde ficou cada vez mais latente os conceitos de economicidade, eficiência, eficácia, efetividade e equilíbrio das contas públicas, os 5 E’s já estudados anteriormente na disciplina Gestão por Resultados.

Desta forma, fixa-se cada vez mais a amplitude do trabalho do auditor externo: emitir um conceito sobre a gestão, organização, ambiente externo e não apenas sobre o balanço e a prestação de contas da entidade.

Agregando-se novos conceitos, atualmente procura-se desenvolver uma nova modalidade de auditoria: a Integral.

Esta nova modalidade de auditoria visa a ampliar o trabalho do auditor, sem deixar de lado as peças contábeis e a prestação de contas, para examinar além da gestão da entidade, sua situação patrimonial, econômica e financeira e, ainda, busca a avaliação dos resultados de cunho social, comparando-se os resultados a outras organizações que compõe o ambiente externo.

Diante de um conceito de Auditoria de Gestão, podemos citar como exemplo o processo de treinamento que o Tribunal de Contas de Estado de Santa Catarina está realizando em auditorias operacionais ou de gestão, tendo gerado muitos frutos.

O auditor emite seu parecer não apenas quanto a prestação de contas, o balanço anual, sobre o cumprimento de metas da LRF, PPA, LDO e LOA. Ele avalia também o Estado e os Municípios dentro de um cenário macro-econômico nacional e internacional, comparando com Estados e Municípios de tamanhos semelhantes, criando indicadores de qualidade, para avaliar os impactos macro-econômicos sobre a sua economia, sobre suas receitas, sobre suas despesas, sobre sua capacidade de investimentos, etc.

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Unidade 6

O produto destes exames não se reflete apenas num mero parecer. Ao realizar os trabalhos, tomando por base os conceitos de Auditoria Operacional ou de Gestão e a Integral, o instrumento a ser utilizado pelo Auditor Externo, dentro deste contexto, deve ser um relatório circunstanciado e próprio para cada caso, avaliando-se os resultados sociais em que as medidas adotadas pelos Órgãos Públicos alcançaram e as análises comparativas com outros Municípios, Estados e a própria União.

É interessante você observar, portanto, que um novo cenário de auditoria está diante de nós.

Seção 4 – Mudanças no serviço público

A mudança está longe de ser simples, pois ela dá aos servidores mais poderes, mas também mais responsabilidade. Conforme (ALLEN SCHICK, 1998, p.6), resumiu o seguinte:

Apesar de a idéia de delegação, isto é, mais liberdade e mais obrigação de prestar contas, criar um meio de trabalho mais produtivo, é bem verdade que ela também cria um ambiente com muito estresse. Quando o controle era centralizado, os gerentes seguiam as normas e tinham pouca liberdade em sua execução. Agora, eles devem fazer escolhas e o que eles fazem é fiscalização de perto. Os objetivos e as medidas de desempenho eram raramente especificados antes e ninguém podia assim ser considerado responsável pelos resultados. Os salários eram fixados por normas gerais para o serviço público. Agora, os gerentes devem decidir quanto gastam com pessoal, com funcionamento e com transferência. No passado, os empregos privados não atraíam os funcionários. No passado, os gerentes não eram submetidos à pressão dos usuários, agora, as entrevistas regulares sobre satisfação obriga-os a levarem em conta a opinião deles. Muitos gerentes têm um trabalho mais longo, mais difícil, mais conflitante.

A transformação do serviço público será mais radical do que jamais se viu. Da mesma maneira que as formas de emprego se diversificam, também o serviço público irá se diversificar.

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As novas competências exigidas do funcionário serão múltiplas, como podemos ver:

� O funcionário móvel: o trabalho solitário, no escritório, atrás de um computador deverá desaparecer como modelo dominante de trabalho;

� O funcionário que domina as redes: os funcionários deverão dispor de redes sólidas e confiáveis que lhes tragam informações e análises de maneira contínua e não episódica. Essas redes deverão agrupar especialistas práticos e outros funcionários;

� O funcionário ouvidor: os funcionários deverão ter a capacidade de sair em campo e obter informações de primeira mão, eles serão móveis, na escuta;

� O funcionário conhecedor dos mercados: os funcionários deverão conhecer os mercados nas suas áreas de competência, saber quem são os principais participantes, quais são seus interesses, suas estratégias;

� O funcionário que sabe negociar contratos: os funcionários devem saber gerenciar contratos, ter competência jurídica e financeira;

� Os funcionários que sabe ter adversários ou parceiros mais qualificados: os funcionários devem saber negociar melhor, pois serão confrontados a uma multiplicidade crescente de interesses e a uma sociedade civil mais qualificada;

� O funcionário multicultural: os funcionários deverão também compreender as diferenças de cultura e de lógica, pois todos terão forças e fraquezas de natureza diferente.

Para encerrar, ou melhor, para começar as mudanças propostas neste estudo, devemos nos preocupar não só com os instrumentos contábil-gerenciais e legais que permitem a mensuração econômica do valor criado na gestão pública, mas também à superação das incompatibilidades de escalas e unidades diversas de medida na informação subjacente à avaliação da eficácia governamental, geralmente ainda restrita, na consideração dos benefícios que a avaliação dos índices físicos, qualitativos e sociais podem fornecer.

Considera-se que o custo de oportunidade não apenas como expressão monetária dos custos financeiros, mas também dos benefícios da gestão pública, em identificar e mensurar o valor

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Unidade 6

agregado à sociedade pela gestão pública do seu resultado legal, financeiro, econômico e social.

Este resultado constitui a mais abrangente expressão e medida da eficácia da moderna gestão pública por objetivos e resultados, própria do modelo de governo empreendedor.

Síntese

Nesta unidade você estudou que a responsabilidade e o dever de prestar contas ao cidadão se dá por meio do controle legislativo, político, financeiro, judicial e popular, através de uma sociedade atuante. Estudou a evolução histórica dos meios de controle e compartilhou a angústia da sociedade que clama por mudanças no serviço público. Entretanto, essa mudança é uma via de mão dupla, isto é, mais liberdade e mais obrigação de prestar contas, tanto por parte dos Órgãos governamentais como na co-responsabilização do cidadão.

Para você ter certeza se alcançou os objetivos propostos, antes de prosseguir leia novamente o início da unidade e verifique se os objetivos de aprendizagem foram alcançados. Caso persista a dúvida, releia o texto novamente, ou use a bibliografia básica ofertada abaixo, para completar o entendimento do texto.

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1) A pressão da sociedade para que haja responsabilidade e maior efetividade nas contas públicas está crescendo em função de que?

2) O controle da gestão pública, no Brasil, pode ser dividido de que forma? Explique cada uma delas

3) Faça uma síntese da evolução histórica dos tipos de trabalho realizados pela auditoria ?

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Unidade 6

4) De que forma a sociedade brasileira pode exercer um controle mais efetivo?

5) As mudanças no serviço público exigem novas competências. Explique cada uma delas.

6) De que forma a sociedade brasileira pode exercer um controle mais efetivo?

7) Qualquer pessoa pode ter acesso às demonstrações da prestação de contas, seja qual for a entidade pública, e se encontrar irregularidades pode denunciá-las?

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8) Qual a missão do Ministério Público frente aos anseios de mudança da sociedade?

9) A parceria é pressuposto da sustentabilidade política e social? Por que?

Saiba mais

Para aprofundar os conteúdos estudados, leia as seguintes obras que são referências básicas para o estudo do conteúdo desta disciplina:



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Para concluir o estudo

As múltiplas e contínuas interações governo – entidades governamentais – sociedade, inerentes ao processo dinâmico de gestão pública, refletem diferenças de percepção do valor criado entre os agentes públicos e privados. O esforço contínuo de superação dessas diferenças instaura o diálogo político e faz desenvolver o processo gerencial público, incrementando a eficácia da gestão democrática empreendedora. Assegura-se, desse modo, a avaliação e a legitimação contínua das políticas de gestão pública, em continuidade ao processo periódico eleitoral.

Procurou-se realizar um estudo das transformações dos Serviços Públicos e o seu direcionamento para os resultados voltados, principalmente, para o benefício do cidadão.

Na busca pela compreensão de que os orçamentos estratégicos devem estar voltados para o bem coletivo, analisou-se os conceitos de Estado, Governo e Sociedade, a Ciência Política, suas aplicações, identificando as formas de Governo, as de Estado e as suas funções básicas, que permitem uma melhor inteiração da prestação dos serviços ofertados pela Administração Pública e o próprio exercício da cidadania.

A cidadania deve ser usada como estratégia de transformação, ou seja, questionarmos e participarmos de audiências públicas, instigarmos o inconformismo deliberado e a impaciência metódica, provocando um “mal estar intectual”1, não nos conformando com a situação atual da administração pública, que possui um alto custo de manutenção, necessitando imprimir uma carga tributária que está no seu limite.

1 Frase utilizada pelo autor Davi Solonca, quando da orientação do curso de treinamento dos Auditores Fiscais do Controle Externo em Auditorias Operacionais/Gestão do

Tribunal de Contas de SC.

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A nossa luta deve ser na direção de combater as mazelas públicas, começando por nós mesmos. O uso de índices ou indicadores de qualidade pode contribuir e muito para melhor definição dos resultados no serviço público, ou seja, mensurar o desempenho no serviço público não é algo tão distante, por isso devemos entender que o processo de Gestão por Resultados passa pela mudança cultural, ideologias voltadas para a plena cidadania, centrada na necessidade de enfrentar profundas alterações sociais, econômicas e tecnológicas.

Para isso acontecer devemos nos questionar até que ponto a mensuração econômica dos resultados da Gestão Pública traz benefício para a sociedade?

A avaliação da performace da eficiência, eficácia, efetividade, economicidade e equilíbrio, que são ferramentas organizacionais na avaliação dos paradigmas do serviço público, devem alinhar o posicionamento estratégico das organizações públicas.

Existem “boas” razões (desculpas) para não gerenciarmos o serviço público, mas em compensação existem outras tantas razões que superam as expectativas negativas. Devemos, antes de qualquer coisa identificar os estilos de liderança que foram resumimos em 4 C’S, ou seja, Coragem, Coerência, Clareza e Consideração.

Ao obter, mediante o custo de oportunidade, a expressão monetária não apenas dos custos, mas também dos benefícios da gestão pública, o modelo proposto nesta disciplina, procurou identificar e mensurar o valor agregado à sociedade pela gestão pública, ou seja, o seu resultado econômico, político e social. Este constitui a mais abrangente expressão e medida da eficácia da moderna gestão pública por objetivos e resultados, própria do modelo de governo empreendedor.

A mensuração econômica se insere no próprio processo de gestão pública, desde a simulação e planejamento das políticas – desenvolvidas pelo diálogo dos mandatários e partidos com os diversos grupos da sociedade e incorporadas em instrumentos institucionais e gerenciais, particularmente nos Contratos de Gestão – até às diversas etapas de execução e controle que asseguram, mediante avaliações contínuas pelos usuários, a

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eficácia da gestão pública no atendimento aos seus interesses e demandas.

O fato de o governo empreendedor ser de emergência recente, ainda que já amplamente reconhecida, torna a elaboração dos instrumentos dessa nova postura de gestão pública um processo de investigação científica e de experiência e aprendizagem cívica e gerencial pública, do qual se esperam novas pesquisas e desenvolvimentos.

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Referências

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Sobre o professor conteudista

Davi Solonca

Nasceu em São Paulo – SP. É concursado do Tribunal de Contas de Santa Catarina desde 1984. Bacharelou-se em Administração de Empresas pela Universidade Federal de Santa Catarina em 1987. Defendeu sua dissertação de Mestrado em 1994, com o título “Valores e crenças dos dirigentes patrimoniais e profissionais que influenciam a profissionalização de empresas familiares”. Iniciou suas atividades profissionais aos 13 anos, como auxiliar de fotografia, fotocopiadora e autenticador de documentos. Foi “menor aprendiz” do Banco do Brasil e estagiário da Câmara Municipal de Florianópolis. Exerceu chefias do Controle Externo no Tribunal de Contas. Fez parte da Comissão que analisou a Prestação de Contas do Governo do Estado por mais de 10 anos (1992 a 2004); Comissão que analisou as Letras Financeiras do Tesouro do Estado de SC; Auditoria da Dívida Pública de 1992 a 2002; Realizou diversas auditorias externas nos órgãos públicos como Secretaria de Estado da Fazenda, Procuradoria Geral do Estado, Secretaria de Estado da Administração referente ao controle e cobrança da Dívida Ativa do Estado; Auditorias de Gestão; Auditoria no orçamento público estadual, finanças públicas, LRF. Auditoria dos Convênios efetuados pelo Estado com Prefeituras Municipais; Analisou a antecipação de recursos através das Subvenções e Auxílios a Entidades Civis e Órgãos Estaduais. Atualmente é assessor de Conselheiro. Professor da Unisul desde 1998, do curso de Ciência da Computação e de Sistemas de Informação, ministra as disciplinas de Auditoria de Sistemas e Administração e Sistemas, respectivamente; na Pós-graduação curso de Especialização de Auditoria Governamental e Responsabilidade Fiscal e nas Faculdades Energia: Finanças Públicas e Orçamento Público.

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Respostas e comentários das atividades de auto-avaliação

UNIDADE 1

1) Na filosofia política são compreendidos três tipos de investigação:

a) da melhor forma de governo;

b) do fundamento do Estado, ou do poder político, com a conseqüente justificação da obrigação política;

c) da essência da categoria do político, com a prevalente disputa sobre a distinção entre ética e política.

Por ciência política entende-se hoje uma investigação no campo da vida política capaz de satisfazer a essas três condições: a) o princípio de verificação ou de falsificação como critério da aceitabilidade dos seus resultados; b) o uso de técnicas da razão que permitam dar uma explicação causal em sentido forte ou mesmo em sentido fraco do fenômeno investigação; c) a abstenção ou abstinência de juízos de valor.

2) As teorias fundamentais do poder podem ser compreendidas da seguinte forma: a) substancialista, o poder é concebido como uma coisa que se possui e se usa como um outro bem qualquer; b) subjetivista, o poder entende não a coisa que serve para alcançar o objetivo, mas a capacidade do sujeito de obter certos efeitos, de onde se diz que o fogo tem o poder de fundir os metais, do mesmo modo que o soberano tem o poder de fazer as leis e, de influir sobre a conduta de seus súditos; e c) a relacional, que é a interpretação mais aceita no discurso político contemporâneo, o qual se deve entender uma relação entre dois sujeitos, dos quais o primeiro obtém do segundo um comportamento que, em caso contrário, não ocorreria.

3) Por longa tradição, o Estado é definido como o portador de poder e a análise do Estado se resolve quase totalmente no estudo dos diversos poderes que competem ao soberano. A teoria do Estado apóia-se na teoria dos três poderes (legislativo, executivo e judiciário) e das relações entre eles.

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Já o processo político é definido como a “formação, a distribuição e o exercício do poder”. Se a teoria do Estado pode ser considerada como uma parte da teoria política, a teoria política pode ser por sua vez considerada como uma parte e da teoria do poder.

A doutrina clássica do Estado sempre se ocupou também do problema dos limites do poder, problema que geralmente é apresentado como problema de relações entre direito e poder.

4) A política de Aristóteles, em particular aos livros III e IV, a extraordinária fortuna da classificação das constituições com base no número dos governantes, em monarquia ou governo de um, aristocracia ou governo de poucos e a democracia ou governo de muitos. Em O Príncipe, Maquiavel as reduz a duas, monarquia e república, compreendendo no gênero das repúblicas tanto as aristocráticas quanto as democráticas. Montesquieu retorna a uma tricotomia, diversa, porém da aristotélica: monarquia, república e despotismo.

5) A tipologia mais corrente e mais acreditada junto aos historiadores das instituições é a que propõe a seguinte seqüência: o Estado Feudal, o Estado Estamental, o Estado Absoluto e o Estado Representativo.

6) (2) Planejamento e Orçamento; (1) Justiça; (2) Recursos Humanos; (1) Saúde-Saneamento; (2) Controle Interno Integrado; (2) Material e Patrimônio; (1)Defesa Nacional; (2) Documentação; (2)Serviços Gerais; (1) Segurança pública.

7) a) (F); b) (V); c) (V); d) (F); e) (V)

8) c

9) 1( 6 ); 2( 12 ); 3( 10 ); 4( 13 ); 5( 13 ); 6( 14 ); 7( 4 ); 8( 6 ); 9( 1 ); 10( 1 ); 11 (1); 12( 7 ); 13( 9 ); 14( 6 ); 15( 3 ); 16( 11 ); 17( 8 ); 18( 5 ); 19( 5 ); 20( 2 ); 21(14); 22( 2 ); 23( 2 ); 24( 3 ); 25( 6 ); 26( 15 ); 27( 9 ); 28( 15 ); 29( 15 ); 30( 6 ); 31( 3 ); 32( 9 ); 33( 6 ); 34( 3 ); 35( 3 ); 36( 9 ); 37( 9 ); e 38( 15 )

UNIDADE 2

1) Desde o descobrimento do Brasil pelos portugueses persiste uma exploração das nossas riquezas e em todo o decorrer da história nenhuma punição aos exploradores. Assim como a total impunidade aos “senhores de engenho” e “coronéis” em relação aos atos ilícitos cometidos. Estes fatores acabaram influenciando a cultura do brasileiro em aceitar e cometer atos de corrupção.

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O problema é quando se comete algo por necessidade, aí é que a coisa pega. Aí vem a grande questão que é o caráter, ser honesto hoje em dia é uma qualidade que não é algo intrínseco ao político, mas algo a ser destacado para ganhar a eleição. Vende-se a idéia de que honestidade não é condição básica para alguém exercer um cargo público - ou qualquer cargo - mas uma qualidade.

O grande problema é que o brasileiro está sempre querendo levar vantagem, cobra para não denunciar, se satisfaz com algum favor político, se ganhar algo extra então fica de “bico calado” e com isso vai aumentando cada vez mais a corrupção.

O corrupto não tem escrúpulos morais nem respeito aos direitos alheios. Tudo vale para realizar atos ilícitos, até o momento em que se rompe o equilíbrio interior e começa inexoravelmente a destruição e ruína moral.

2) Na medida em que a quase totalidade dos atos tidos como corrupção pelo senso comum corresponde a um crime (fato típico previsto na legislação penal), é de se esperar que, a cada ato de corrupção detectado correspondesse a um processo criminal, principalmente considerando a maioria dos casos em que haja a participação ativa, dolosa ou, no mínimo, culposa do agente público.

3) A corrupção no Brasil é algo detestável. Não se pode dizer que esta corrupção se acentua somente pela falta de auditores nas redes públicas e privadas, mas sim pela falta de educação dos cidadãos. Ninguém nasce ladrão e ninguém se inicia no mal cometendo logo um crime espetacular.

4) Além da crise ética, vive-se uma crise de bandeiras. Os partidos falam a mesma linguagem, lançam, em essência, as mesmas propostas, prometem mais gastos na área social, melhorando educação, saúde, emprego. Todas aceitam, em maior ou menor grau, as regras da economia de mercado, as privatizações já um fato consumado, propostas inovadoras saíram da pauta.

Daí que a luta contra a ladroagem tornou-se o ópio dos políticos, na busca de uma diferenciação.

UNIDADE 3

1) A, C, B e D

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2) C,G, E, B, H, D, F, A, I, J, L

3) Verdadeiras: 1, 3, 5 somatório = 9

4) Cada vez mais os analistas de contas públicas devem consolidar seus conhecimentos, em sistemas de informação, voltados às ferramentas utilizadas por analistas de administração, dando suporte para uma análise administrativa integrada à informática e vice-versa.

5) As quatro razões mais freqüentemente colocadas pelos gerentes do serviço público, para concluir que o gerenciamento não lhes concerne, são as seguintes:

1) É bom para o privado, mas inadequado para o público.

2) É somente uma moda, logo passará.

3) Nova vestimenta para uma prática antiga.

4) É manipulação.

6) As razões que nos parecem determinantes:

1) O serviço público continua mais indispensável do que nunca.

2) O serviço público deve novamente provar sua eficácia e eficiência.

3) Para atingir isso, o serviço público precisa, antes de tudo, de quadros gerenciais que conduzam à mudança necessária.

4) O serviço público deve conduzir a mudança por si mesmo.

7) O gerenciamento responsabilizante se caracteriza por quatro linhas de pensamento:

1) consultas às pessoas que irão pôr em prática uma decisão antes de tomá-la: o tempo aparentemente perdido para tomar esta decisão será largamente recuperado no momento de sua aplicação, graças a uma melhor adesão daqueles que têm a tarefa de aplicá-la;

2) responsabilizar sobre o alcance e dos objetivos/resultados e não sobre as tarefas a realizar;

3) delegar as decisões operacionais para o lugar onde as pessoas são mais competentes, incitar a tomada de iniciativas no respeito aos princípios e às orientações definidas a priori, e impor um sistema de relatórios permanente, sobretudo para tudo aquilo que tem um caráter “a-normal”;

4) favorecer as liberações de fluxos, tanto verticais, para tudo que concerne à informação, quanto horizontais, para reger as coordenações das ações.

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8) Apoiar a cultura de uma organização para fazê-la evoluir.

Na realidade são as transformações concretas que provocarão uma mudança progressiva dos valores. Apesar da grande diversidade de organizações que constituem o serviço público e da especificidade da cultura de cada uma delas, um certo número de traços comuns ao conjunto do serviço público pode ser observado.

9) Além do estilo próprio de cada grande patrão ou gerente eficiente, com uma leitura transversal, faz que apareça o que chamaremos a “regra dos quatros C”. Quais sejam: Coerência; Coragem; Clareza; e Consideração.

UNIDADE 4

1) A gestão dos administradores deve redundar na melhoria dos serviços aos cidadãos, ou a condução na escolha de melhores políticas públicas. Com certeza, o orçamento deve se direcionar ao atendimento da política de governo, para cumprir seu papel estratégico, tendo em vista que a permanência das estratégias dos dirigentes da administração tende a se reduzir por motivações políticas ou porque processos de mudança exigem continuidade e obstinação durante muitos anos.

2) Não há ação de modernização sem um controle da sua cúpula. Durante muito tempo, o controle pôde ser o trunfo de diretores de administrações estáveis. Hoje, o caso é outro e é pouco provável que a modernização seja possível se os dirigentes não investirem nela ou pelo menos a apoiarem.

O ponto mais delicado atualmente está em que a modernização é julgada como uma questão interna, isto é, de gestão de administrações, sem que apareça a relação com a melhoria do serviço aos cidadãos, ou de melhores políticas públicas.

Na realidade a empresa pode modernizar seus processos, mas somente se souber exatamente quais são as necessidades e aspirações sociais de seus consumidores.

3) O “que fazer” deveria resultar de escolhas de prioridades governamentais e o “como fazer”, de avaliações das formas mais competentes de pôr em prática uma política pública. A dificuldade do “que fazer” é que a tendência mais espontânea de qualquer orçamento é somar todas as demandas dos Órgãos Governamentais e depois decidir quais são viáveis; em vez de fazer o contrário, que é de reunir os dirigentes para decidir o que é prioritário, da forma com que cada Órgão contribui para o que é prioritário e o que deve ser objeto de um financiamento residual.

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4) As escolhas estratégicas dependerão de decisões políticas, econômicas, de visão da sociedade, e não resultarão provavelmente de indicadores de desempenho. Um dirigente que constate que seu sistema escolar está obsoleto e deficiente cortará os créditos às escolas? O Dirigente só o fará, eventualmente, se uma avaliação dos resultados lhe demonstrar, por exemplo, que um prolongamento da vida escolar não melhorará as possibilidades dos alunos. Mas ele não tomará esta decisão, baseado em puras estatísticas.

5) (3); (4); (1); (2); (7); (5); (6)

6) (5); (4); (2); (3); (1); (6)

UNIDADE 5

1) A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e financeira.

2) ( 6 ) ( 5 ) ( 7 ) ( 1 ) ( 3 ) ( 2 ) ( 4 )

3) a ( F ); b ( V ); c ( F ); d ( F ); e ( V )

4) (V); (F); (V); (F); (V)

5)

a) Nações bens ou serviços equilíbrio

b) Recursos

c) Plano programas

d)PÚBLICA CUSTOS

e)DESEMPENHO METAS

6) (V); (F); (V); (F); (V)

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UNIDADE 6

1) Poder político: Há uma preocupação dos governos em ver seus objetivos efetivamente realizados. O resultado é a obrigação organizada de prestar contas.

Servidores públicos. A crise de legitimidade do Estado favorece a transparência: as administrações preferem prestar contas a se verem constantemente atacadas.

Orçamento. Os mecanismos orçamentários recaem, cada vez mais amiúde, sobre as comparações de desempenho e de resultado.

2)

- Controle legislativo, que divide-se em dois modos: político e financeiro.

- Controle Judicial

O controle exercido pelo Poder Judiciário constitui um dos fundamentos do Estado de Direito. Em face do princípio da separação dos Poderes, coube a esse Poder a função de julgar — excepcionalmente, o Legislativo também julga (por exemplo, o Chefe do Poder Executivo), porém somente nos casos expressos na Constituição.

Como regra geral, o Judiciário julga os atos da Administração sob os aspectos da legalidade e, por força do que dispõem os arts. 5º e 37 da Constituição da República, sob a égide da moralidade, conforme vem entendendo a doutrina mais abalizada.

O controle judicial distingue-se do controle legislativo, entre outras razões, porque o primeiro somente ocorre quando o Poder Judiciário é provocado, ao passo que o controle legislativo se dá, por iniciativa do próprio Poder Legislativo.

A LRF dispõe que as infrações aos dispositivos nela contidos serão punidas segundo diversos diplomas legais, entre eles o Código Penal, o Decreto-lei nº 201/1967 e, principalmente, a Lei nº 10.028/2000.

- Controle Popular

3) Faça uma síntese da evolução histórica dos tipos de trabalho realizados pela auditoria?

Época Bíblica

Moisés, há 1300 anos antes de Cristo regulava as funções da justiça e a arrecadação dos dízimos.

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Salomão, nascido no ano de 1032 a. C., em um dos seus livros canônicos denominado Eclesiastes estabeleceu preceitos aos filhos de Israel, recomendando-lhes: “Onde negociares, verifica e pesa, encontrando exato e aceito, tudo descreve”.

Governos antigos

Na Inglaterra, no século XIII, em 1215 foi outorgada a Carta Magna pelo Rei João Sem Terra que, pressionado pela nobreza, incluiu naquele documento um artigo no qual constava: ”Nenhum tributo ou subsídio será instituído no Reino, a menos que seja aprovado pelo Conselho do Reino”. O Conselho do Reino era uma espécie de parlamento nacional e estava composto pelos barões e pelo clero, dele não fazendo parte os demais setores do povo.

Ainda na Inglaterra, em 1689, após a Revolução de 1688 e da Declaração dos Direitos, ficou estabelecido que: “A partir desta data nenhum homem será compelido a fazer qualquer doação, empréstimo ou caridade, ou a pagar imposto, sem consentimento comum, através de Lei do Parlamento”.

Na França, foi a partir de 1789 que a Constituição consagrou o princípio de que “nenhum imposto pode ser cobrado sem o consentimento da nação”.

Em 1765, nos Estados Unidos, os colonos ficaram revoltados com a determinação do Parlamento de lançar impostos cobrados na Colônia Americana para pagamento de despesas do governo inglês.

Após a revolução de 1774 foi firmada a ”Declaração de Direitos”, do Congresso da Filadélfia, na qual ficou consagrado o princípio de exclusão de todo o imposto interno ou externo, que tivesse por finalidade levantar uma contribuição dos súditos da América sem o consentimento do povo.

4) Devemos considerar que algumas etapas que devem ser percorridas:

1ª Etapa: Verificar se a estrutura das contas públicas deve permanecer como está ou se deve ser modificada? Aqui inclui-se os princípios contábeis adotados para a elaboração dos balanços das entidades públicas.

2ª Etapa: Examinar a forma de divulgação das contas públicas, hoje limitadas às publicações nos Diários Oficiais e publicações na internet, de leitura restrita e longe de se atingir a grande maioria da população.

3ª Etapa: Na terceira etapa devemos considerar o desempenho dos governantes e se as medidas adotadas realmente atendem às necessidades sociais, mostrando à sociedade que as contas de um governante são abertas a sua participação, compreensíveis e com a linguagem acessível a grande parte da população.

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Enfim, que todos tenham acesso às informações e o mais importante, que a sociedade esteja acompanhando e participando deste processo concomitantemente.

5) As mudanças no serviço público exigem novas competências. Explique pelo menos três.

� O funcionário móvel: o trabalho solitário, no escritório, atrás de um computador deverá desaparecer como modelo dominante de trabalho;

� O funcionário que domina as redes: os funcionários deverão dispor de redes sólidas e confiáveis que lhes tragam informações e análises de maneira contínua e não episódica. Essas redes deverão agrupar especialistas práticos e outros funcionários;

� O funcionário ouvidor: os funcionários deverão ter a capacidade de sair em campo e obter informações de primeira mão, eles serão móveis, na escuta;

� O funcionário conhecedor dos mercados;

� O funcionário que sabe negociar contratos;

� Os funcionários que sabe ter adversários ou parceiros mais qualificados;

� O funcionário multicultural.

6) Devemos, certamente, buscar formas de divulgação mais democráticas. Se os governos gastam fábulas de dinheiro em publicações sobre realizações de obras ou ações de governo que visam mostrar seu desempenho, porque não sensibilizá-los a gastar também em publicações sobre as contas públicas, de forma mais clara e acessível para a grande maioria da população e não somente para contadores, economistas e administradores entenderem?

O simples fato das contas públicas serem examinadas por auditores e sobre elas emitirem um parecer não vai provocar uma mudança de entendimento da população sobre as contas públicas. Por isso, devemos avaliar e ponderar os impactos que ensejam maior interface com o usuário/cidadão.

7) Qualquer pessoa pode ter acesso às demonstrações da prestação de contas, seja qual for a entidade pública, e se encontrar irregularidades pode denunciá-las? Um dos princípios que a Administração Pública deve implementar e respeitar é a Transparência, principalmente no que se refere ao orçamento e contas públicas, que devem ser disponibilizados, por exemplo, em Murais, hall das prefeituras, sedes do governo, diário oficial e jornais de grande circulação, para que a população tenha a possibilidade de verificar e fiscalizar a utilização do dinheiro público.

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8) Dentre as muitas atribuições dirigidas ao Ministério Público, após a Constituição de 1988, a LRF possui um dispositivo, o § 3º do art. 12, que determina ao Executivo colocar à disposição do Ministério Público até 30 dias antes do prazo de encaminhamento as propostas orçamentárias ao Poder Legislativo, os estudos e as estimativas de receitas.

A verificação da política e da operacionalidade da gestão fiscal é feita de forma permanente, através do Conselho de Gestão Fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade.

9) O mundo não é uma coleção de objetos isolados, mas uma rede de fenômenos fundamentalmente interconetados e interdependentes. O homem é apenas um fio particular na teia da vida. (Fritjof Capra, doutor em Física pela Universidade de Viena, vendo o mundo sob a ótica da Ecologia Profunda). Reconhecer que estamos todos na mesma nave terra e que juntos podemos fazer algo melhor para a sociedade.

Operacionamente , os TCs auditam e apreciam contas; O MP aciona civil e penalmente, não porque isso seja fim si mesmo – mas mero caminho para alcançar os fins Estado, CF art. 3º.

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