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Mobilidade Interurbana Transporte Público de Passageiros Planejamento Regional Direito Regulatório Regulação Econômica
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Dr. João Alencar Oliveira Júnior
Advogado e Engenheiro de Transportes [email protected] ou [email protected]
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Anais Eletrônicos do 16º Congresso Brasileiro de Transporte e Trânsito, da Associação
Nacional de Transportes Públicos – ANTP
Local: Maceió – AL
Período: 01 a 05 de outubro de 2007
Resumo O Plano Diretor e Operacional do Transporte Intermunicipal de Passageiros do Estado do
Ceará, em fase de conclusão pela Associação Técnico-científica Eng. Paulo de Frontin (ASTEF),
finalizou as etapas relacionadas à análise e ao diagnóstico do marco regulatório do Sistema
de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado do Ceará (STRIP-CE) a
partir do exame da legislação estadual que regula o setor no estado no que diz respeito aos
mecanismos de regulação juseconômica. A teoria da regulação dos transportes públicos utiliza
um conjunto de variáveis regulatórias que permite caracterizar os sistemas de transportes
quanto aos aspectos econômicos e jurídicos. Utilizam-se das seguintes variáveis para
caracterizar e propor o novo modelo de transportes: a) o regime e prazo de delegação; b) a
organização dos serviços; c) as condições de entrada e saída do mercado; d) as formas de
remuneração; e) a política tarifária; f) a divisão de riscos; g) o papel dos agentes; h) a forma
de controle da qualidade e quantidade; e i) a forma de controle social. Portanto, com base na
conceituação da teoria da regulação e das estratégias de reorganização espacial e territorial
das linhas e do mercado de transportes pretende-se propor um novo marco regulatório para
a exploração do STRIP-CE, o que possibilitará ao estado do Ceará licitar o sistema de
transportes intermunicipal de passageiros a partir de um modelo de regulação econômica do
setor.
1 – Introdução De acordo com Oliveira Júnior (2006), o estado do Ceará vem passando por mudanças de
ordem socioeconômica que tem proporcionado transformações no transporte intermunicipal
de passageiros, que associada à introdução de tecnologia veicular de baixa capacidade na
operação clandestina do transporte de passageiros, tornou urgente a necessidade de se
planejar um novo modelo de exploração do Sistema de Transporte Intermunicipal de
Passageiros para o Estado do Ceará (STRIP-CE). Nesse viés, se encontra concluído o Plano
Diretor e Operacional do Transporte Intermunicipal de Passageiros do Estado do Ceará –
PDOTIP-CE, focado no serviço intermunicipal, excetuando-se o transporte metropolitano
(estudo já realizado) e os serviços de transporte intermunicipal de passageiros por fretamento
e escolar, por não serem transportes públicos.
Em 2004, o STRIP-CE transportou cerca de 40 milhões de passageiros, excluindo-se a Região
Metropolitana de Fortaleza (RMF), dos quais somente 1/3 foi atendido pelo sistema regular
por modo ônibus, ou seja, um total de 13,8 milhões de passageiros/ano distribuídos em
aproximadamente 4,4 milhões de passageiros transportados nas linhas radiais (32%), 3,9
milhões nas linhas regionais (28%) e 5,5 milhões nas linhas que interligam internamente os
municípios de Crato/Juazeiro do Norte/Barbalha (CRAJUBAR), o que implicou numa média de
270 mil pass/semana. A mobilidade intermunicipal do serviço regular por ônibus apresentou
o índice de 1,7 viagens anuais/habitante, o que representou uma redução superior a 10%,
quando comparado a Matriz O/D de 1997 com 1,9 viagens anuais/habitante, valor aquele
inferior à mobilidade intermunicipal em Mato Grosso do Sul (2,3 viagens anuais/habitante) e
pouco superior à São Paulo (1,6 viagens anuais/habitante), tais exemplos são apenas
ilustrativos dado as diferenças socioeconômicas entre os estados, o que por si só, implica em
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padrões de deslocamentos intermunicipais distintos. O transporte clandestino por modo de
baixa capacidade (vans e pick-up) atendeu os 2/3 restantes dos deslocamentos
intermunicipais, isto é, uma demanda de 26 milhões de deslocamentos anuais que se
encontram à margem do sistema formal, com todas as implicações que a informalidade causa
ao sistema de transportes e à economia do estado. Esses deslocamentos se dão
primordialmente no sistema regional com 22,8 milhões de deslocamentos em 2004. O
subsistema radial com 1,8 milhões de deslocamentos/ano e as ligações internas ao CRAJUBAR
com 1,3 milhões de deslocamentos/ano (ASTEF, 2006).
O serviço regular prestado pelo modo ônibus era composto por 155 linhas do subsistema
radial, 70 linhas do subsistema regional e cinco linhas que atendem aos deslocamentos entre
os municípios do CRAJUBAR, totalizando 230 linhas intermunicipais de transportes públicos
de passageiros. Dada a deficiência na base de dados cadastral do órgão gestor, bem como, o
uso múltiplo da frota nas diversas linhas dos três subsistemas impossibilita desagregar
quantos veículos operam em cada um deles. Entretanto, em conjunto, compõem uma total
de 450 ônibus cadastrados, dos quais 46% são ônibus rodoviários comuns (sem ar-
condicionado), 18,2% são ônibus executivos (com ar-condicionado), 4,9% são ônibus de
padrão leito, existem ainda microônibus (5,6%) e ônibus do tipo urbano (25%), que operam
no CRAJUBAR. O STRIP-CE produziu 63,9 milhões de quilômetros rodados pelo modo ônibus
em 2004, onde o subsistema radial respondia por 76,9%, o regional por 20,4% e o CRAJUBAR
por 2,7%.
2 – O Novo Marco Regulatório do STRIP-CE Quando se pretende analisar determinado marco regulatório de um sistema de
transporte de passageiros faz-se uso do referencial teórico da regulação econômica dos
transportes públicos adotada em NTU/ANTP (1999) apud IPEA (2004), Orrico Filho et al.
(1996), Oliveira Júnior e Orrico Filho (2001) e, Oliveira Júnior, Loureiro e Souza (2006). A
proposta do novo modelo regulatório do STRIP-CE subdivide-se em variáveis que permitem
estruturar o novo STRIP-CE quanto aos quatro objetivos estratégicos definidos pelo PDOTIP-
CE: mobilidade, acessibilidade, qualidade e eficiência em um contexto tarifário socialmente
justo. A seguir, tem-se tal estrutura:
2.1 – Quanto ao Regime e Prazo de Delegação
a) O Regime de Delegação recomendado é a outorga da delegação por concessão, que se
encontra estruturada em lotes de delegação, estes por sua vez podendo ser compostos por
áreas de operação, ligações radiais, regionais, transversais e interurbanas que podem ser
combinadas entre si, que poderão ser reunidas em um único lote para a licitação dos serviços
públicos de transporte intermunicipal de passageiros, devendo cada lote ser outorgado a
apenas um único concessionário.
b) O Prazo de Delegação da outorga da concessão das áreas de operação, ligações radiais,
regionais, transversais e interurbanas, será por tempo determinado de 4 (quatro) anos, sendo
vedada a possibilidade de renovação ou prorrogação das concessões. Tal recomendação
objetiva possibilitar a criação de um mercado competitivo de transportes, onde a licitação
para operar os serviços públicos seja uma ocorrência rotineira no estado do Ceará, uma vez
que licitações freqüentes em decorrência do curto prazo de concessão possibilitam à melhoria
de performance, economicidade, abertura de mercado e transferência de produtividade aos
usuários, assim como, a mudança significativa na rede adequando-a a novas realidades.
c) O Instrumento de Outorga será o contrato administrativo de concessão de acordo com o
tipo de serviço licitado, em obediência ao ordenamento jurídico federal e estadual. O regime
de concessão possui maior estabilidade jurídica para ambas as partes – poder público e
operador privado – o que induz maior confiança e segurança jurídica para os contratantes.
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Embora, exista jurisprudência equiparando a permissão à concessão, por ambos se tratarem
de contratos administrativos, a equiparação haveria de ser argüida administrativamente ou
juridicamente, o que poderia provocar desgaste e desconfiança entre as partes.
d) A Modalidade de Concorrência adotada será aquela estabelecida no ordenamento jurídico
federal e estadual, isto é, a concorrência pública com a participação de pessoas jurídicas ou
consórcio de empresas na fase do certame licitatório para a escolha do melhor concessionário
para operar e explorar os serviços públicos de transportes intermunicipais de passageiros no
estado do Ceará.
e) A hipótese de Bens Reversíveis ao final do contrato não foi considerada, uma vez que não
haverá delegação por área ou ligação atrelada à construção e/ou delegação de infra-
estruturas fixas, com vinculação a um plano de investimentos. Na concessão será feita a
transferência do gerenciamento e operação dos terminais existentes, ficando estabelecido
que novos investimentos dar-se-ão pela inversão de recursos públicos.
2.2 – Quanto à Organização dos Serviços
a) As Formas Organizacionais dos Concessionários admissíveis para a exploração dos lotes de
delegação dos serviços públicos de transportes intermunicipais de passageiros serão
prestados através de pessoa jurídica ou sociedade de propósito específico, que se obriga à
prestação dos serviços em toda a área de operação e ligações, sendo responsável pelos
próprios serviços prestados, assim como, por aqueles subcontratados. O concessionário se
obriga à prestação dos serviços públicos com frota própria de veículos de média capacidade,
do tipo ônibus rodoviário, nas ligações regionais com extensão entre os pares de origem e
destino igual ou superior à distância de viagens estabelecidas no Projeto Básico ou Executivo,
no Edital de Licitação Pública, no Contrato de Concessão e regulamentação complementar
instituída pelos órgãos gestores e reguladores do STRIP-CE, classificados como ligações
regionais. O concessionário é obrigado a subcontratar parcialmente a prestação dos serviços,
em regime privado e por contrato bilateral regido pela Lei Nº 10.406/2002, com pessoa física
ou autônomo proprietário de apenas 01 (um) único veículo de baixa capacidade. Esta
subcontratação restringe-se as ligações regionais com extensão inferior a 100 km,
garantindo, assim, conforto aos usuários do sistema. É importante salientar que o fato da
operação em algumas ligações ser realizada por autônomos subcontratados não elimina a
responsabilidade objetiva do concessionário.
Nas ligações radiais, regionais e transversais os serviços públicos de transportes
intermunicipais de passageiros serão prestados pelo concessionário. Este se obriga à
prestação dos serviços com frota própria de veículos de média capacidade do tipo ônibus
nessas ligações. Nas ligações interurbanas do STRIP-CE, o concessionário se obriga à
prestação dos serviços com frota própria de veículos do tipo ônibus e microônibus urbano e
de acordo com regulamentação técnica estabelecida pelo órgão gestor do STRIP-CE.
b) A Organização da Oferta do STRIP-CE, quanto à tecnologia empregada e a integração das
linhas, foi estruturada em áreas de operação e ligações, que podem ser reunidas ou não em
lotes de delegação para fins licitatórios, e possuem as seguintes definições:
i) Ligações Radiais de Transporte Intermunicipal de Passageiros: aquelas nas quais as viagens
ocorrem entre pares de origem e destino de viagens que possui um dos pares da ligação na
capital do estado – o município de Fortaleza, ligando os municípios que compõem as áreas de
operação à capital do estado, prioritariamente, atendidas pelo pólo regional, a serem
exploradas em regime de concessão e obtidas através de licitação pública.
ii) Ligações Regionais de Transporte Intermunicipal de Passageiros: aquelas nas quais as
viagens ocorrem entre pares de origem e destino de viagens que não possui nenhum dos
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pares da ligação na capital do estado, e verificam-se exclusivamente dentro da área de
delegação, a serem exploradas em regime de concessão e obtidas através de licitação pública,
podendo ser:
I – Ligações Regionais: aquelas ligações entre pares de origem e destino de viagens servidas
por veículos de média capacidade, do tipo ônibus rodoviário, de acordo com a regulamentação
técnica estabelecida pelo órgão gestor do STRIP-CE.
II – Ligações Regionais Complementares: aquelas ligações entre pares de origem e destino
de viagens servidas por veículos utilitários de passageiros (VUP) de baixa capacidade do tipo
vans e similares, de acordo com a regulamentação técnica estabelecida pelo órgão gestor do
STRIP-CE.
iii) Ligações Transversais de Transporte Intermunicipal de Passageiros: aquelas nas quais as
viagens ocorrem entre pares de origem e destino de viagens que não possui nenhum dos
pares da ligação na capital do estado, e verificam-se exclusivamente no atendimento das
viagens que ligam duas ou mais áreas de operação, prioritariamente, atendidas pelas ligações
entre os pólos regionais, a serem exploradas em regime de concessão e obtidas através de
licitação pública.
iv) Ligações Interurbanas de Transporte Intermunicipal de Passageiros: aquelas nas quais as
viagens ocorrem entre pares de origem e destino de viagens que possuem características
urbanas verificam-se exclusivamente dentro da área de delegação, a serem exploradas em
regime de concessão e obtidas através de licitação pública.
v) Áreas de Operação de Transporte Intermunicipal de Passageiros: são espaços geográficos
formados pelos territórios dos municípios para os quais se destinam e originam viagens, que
ocorrem exclusivamente entre pares de origem e destino de viagens realizadas neste espaço
geográfico e, classificadas como ligações de características regionais, constituindo-se em
áreas de operação dos serviços públicos de transportes intermunicipais de passageiros a
serem exploradas em regime de concessão e obtidas através de licitação pública.
vi) Lotes de Delegação dos Serviços Públicos de Transporte Intermunicipal de Passageiros:
constituem-se em unidades de outorga de delegação dos serviços públicos de transporte
intermunicipal de passageiros, reunindo quaisquer combinações de áreas de operação e de
ligações radiais, regionais, transversais, interurbanas.
A tecnologia recomenda é a de média capacidade do tipo ônibus rodoviário e de baixa
capacidade do tipo vans ou similar, para as áreas de operação. Por sua vez, as ligações radiais
e transversais somente podem ser operadas por veículos de média capacidade do tipo ônibus
rodoviário. As ligações interurbanas serão operadas por ônibus e microônibus do tipo urbano.
A concepção do STRIP-CE pressupõe a integração das áreas de operação e das ligações sendo
as concessões outorgadas pelas ligações e áreas e não por linhas individuais ou tipos de
serviços que atendam tais áreas e ligações.
2.3 – Quanto às Condições de Entrada e Saída do Mercado
a) Do Critério de Entrada no sistema só poderá ser realizada através de licitação pública pelo
direito de operar os serviços públicos de transportes intermunicipais de passageiros no estado
do Ceará.
b) Dos Critérios Econômicos admissíveis para julgamento da licitação consideram-se os
critérios de menor tarifa para a prestação do serviço público e da maior oferta, nos casos de
pagamento ao Poder Concedente pela outorga da concessão os mais apropriados a serem
aplicados no STRIP-CE. Entretanto, como foi definida pelo grupo da ASTEF e do DERT a
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importância da cobrança eqüitativa das tarifas em todo o Estado, tal critério foi preterido,
pois os custos e a rentabilidade dos serviços propostos são diferentes em cada região e na
maioria dos casos as regiões mais pobres apresentariam maior tarifa. Tal problema poderia
ser corrigido aplicando-se uma tarifa quilométrica única diferente do valor a ser remunerado
ao operador, proposto na licitação, e a diferença entre estes valores ficaria a cargo do poder
público, entretanto tal alternativa implica em controle extremamente eficiente da demanda,
na implementação de uma espécie de câmara de compensação, bem como dificulta a
cobrança diferenciada a passageiros de baixa renda que atualmente se utilizam do sistema
clandestino por paus-de-arara.
Por sua vez o critério de maior oferta, nos casos de pagamento ao Poder Concedente pela
outorga da concessão, conforme recomendado para o novo STRIP-CE, apresenta uma série
de vantagens, quais sejam: i) Permite a cobrança da mesma tarifa quilométrica e todo estado
sem necessidade de compensações entre operador e gestor mesmo os custos e a receita
sendo diferentes em cada área de operação; ii) Não apresenta funcionamento condicionado
a um controle eficiente da demanda; iii) Possibilita arrecadação por parte do Estado
desvinculada da receita dos operadores, desta forma não incentivando a omissão ou a
majoração de demanda; iv) Transfere ao operador todo o risco comercial; e v) Permite o
subsídio direto ao usuário de baixa renda por meio da arrecadação dos valores pagos pela a
outorga. Portanto, propõe-se o julgamento no processo licitatório pelo critério da maior oferta,
nos casos de pagamento ao Poder Concedente pela outorga da concessão, a partir de um
valor mínimo estipulado pelo poder público para cada lote de delegação. O licitante deverá
basear-se no valor de tarifa (R$/pax.km) estabelecido pelo poder público no edital de licitação
e da previsão de demanda constante do projeto básico para estipular o valor que proporá
para a outorga.
As propostas de composição de custo para a estimativa do negócio e a sua rentabilidade do
ponto de vista do concessionário, para que possa ofertar na licitação sua proposta de outorga
e de coeficiente de custo pela prestação dos serviços por tipo de ligação para operar o
respectivo lote de delegação, deve levar em consideração a possibilidade de: i) Subsídio
cruzado entre os serviços ofertados num mesmo lote de delegação e numa combinação entre
as áreas de operação e as ligações radiais, transversais, regionais e interurbanas licitadas,
reunidas ou não em lotes de delegação; ii) Ganhos provenientes da economia de escala e de
escopo entre os serviços ofertados numa mesma área de delegação e, em combinação com
as respectivas ligações, reunidas em lotes de delegação; e iii) Ganhos provenientes de
receitas extratarifárias pela oferta de serviços de transportes de encomendas e cargas e da
exploração de publicidade no interior dos veículos utilizados nos serviços ofertados num
mesmo lote de delegação.
A tarifa das viagens que requeiram transbordos na origem ou destino devem ser integradas
de tal forma que o usuário não tenha de desembolsar um novo bilhete, mesmo que a viagem
entre sua origem e destino seja transportado por diferentes concessionários. Conclui-se que
a remuneração dos serviços públicos de transporte intermunicipal de passageiros realizar-se-
á através da tarifa paga pelo usuário em função do coeficiente de custo pela prestação dos
serviços outorgados pelo Poder Concedente.
c) O Critério de Prorrogação da Delegação não existe, uma vez que não foi recomendada tal
possibilidade.
d) O Critério de Concentração do Mercado identificou a necessidade de incentivá-la, pois
observou-se que o número excessivo de empresas operadoras gerava dois problemas
principais. O excesso de interlocutores que dificulta a gestão e a regulação do sistema e
ineficiência produtiva, já que uma grande quantidade de operadores não possibilita ganhos
de escala. Por outro lado, não é desejável grande concentração do mercado nas mãos de
poucos operadores. Portanto, buscou-se estabelecer limites de concentração que ao mesmo
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tempo reduza o número de operadores, mas não venha a possibilitar a concentração do
mercado. Desta forma recomenda-se que os Lotes de Delegação dos serviços públicos de
transporte intermunicipal de passageiros devam ser constituídos com tamanho mínimo de 5%
(cinco por cento) e máximo de 20% (vinte por cento) da receita estimada para o sistema. A
partir desta recomendação e da necessidade de estabelecer equilíbrio entre as receitas e
custos de cada lote agrupou-se as áreas de operação e ligações radiais e transversais em
lotes para a licitação.
e) Dos Critérios de Saída do Mercado a legislação que regula as concessões prevê o advento
do termo contratual, encampação, caducidade, rescisão, anulação e falência ou extinção da
empresa concessionária (falecimento ou incapacidade do titular no caso de empresa
individual). Também, poderia ocorrer por revogabilidade unilateral do poder concedente, pela
caducidade da concessão no caso de prestação inadequada ou ineficiente do serviço. Em
qualquer dos casos, a fim de se evitar arbitrariedades e mesmo viabilizar a instrução de
processos de encampação, rescisão, anulação ou caducidade, é necessário o monitoramento
do padrão operacional praticado pelas transportadoras de forma a comprovar o mau serviço
prestado com critérios técnicos e objetivos.
2.4 – Quanto às Formas de Remuneração do Serviço e Determinação da Tarifa
a) O Critério de Remuneração das empresas, dar-se-á pelos valores arrecadados na cobrança
de tarifa quilométrica de cada usuário transportado independente dos custos para a prestação
dos serviços e das receitas extra-tarifárias. A determinação da tarifa através de uma decisão
política e de forma não vinculada diretamente ao custo de prestação dos serviços, em
conjunto com o pagamento pela outorga dos serviços, acaba com o conceito de remuneração
“cost-plus” (custo mais lucro) onde as empresas operadoras eram remuneradas segundo um
custo médio de prestação dos serviços mais a remuneração do capital investido. Desta forma
o poder público não precisa acompanhar diuturnamente a composição dos custos de cada
empresa.
É importante salientar que a diferença entre o custo da prestação dos serviços e o valor
arrecadado com a cobrança de tarifa e receitas extra-tarifárias ao longo do período de
contrato deverá representar o valor ofertado pelo operador para a outorga onerosa.
Considerando-se que os concorrentes no processo de licitação deverão calcular o valor a ser
pago pela outorga onerosa, espera-se que as propostas dos licitantes se diferenciem em
função dos custos de produção de cada empresa (eficiência produtiva) e no valor que cada
empresa estará disposta a reduzir na remuneração pelo capital investido. Destaca-se também
a necessidade de no processo licitatório todos os concorrentes apresentem planilha de
composição de custos de prestação dos serviços, bem como cálculo dos valores propostos por
pagamento da outorga onerosa. Desta forma, possibilitará ao poder público maior
acompanhamento sobre os custos do sistema, bem como servirá de instrumento ao cálculo
de possíveis reajustes e revisões tarifárias.
b) Dos Critérios de Reajuste e Revisão das Tarifas levar-se-á em conta a repartição dos riscos
quanto à exploração dos serviços públicos de transporte intermunicipal de passageiros
pactuada entre os concessionários e o Poder Concedente. Na análise dos critérios da
remuneração, do reajuste, e da revisão das tarifas, tal divisão de riscos deve ser verificada
quanto à responsabilidade das partes.
Compete ao Poder Concedente, de ofício ou a pedido da concessionária, o reajuste e a revisão
das tarifas referentes aos serviços públicos de transporte intermunicipal de passageiros, nos
termos das normas legais, regulamentares e pactuadas pertinentes. De acordo com a
seguinte denominação: i) O reajuste tarifário é alteração periódica do coeficiente tarifário
para compensar exclusivamente os efeitos das variações inflacionárias ocorridas no período,
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com periodicidade anual e calculado com base em percentual da variação do Índice de Preço
ao Consumidor Amplo (IPCA) do IBGE e correspondente a variação do preço do óleo diesel
da ANP, onde ambos compõem o Índice de Reajuste Tarifário – IRT; e ii) A revisão tarifária
do coeficiente de custo pela prestação dos serviços, para mais ou para menos é de caráter
extraordinário, em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de conseqüências
incalculáveis, independente da vontade das partes e independente de variações inflacionárias,
que venham a causar modificação excessiva no equilíbrio econômico-financeiro da concessão,
nos termos do art. 66, II, da Lei Nº 8.666/93. A revisão tarifária deverá ser provocada e
motivada administrativamente por parte da concessionária ou de ofício pela Administração
Pública e se baseará na composição de custos apresentada no momento da licitação.
c) A Modicidade Tarifária poderá ser obtida mediante a utilização, pelo concessionário e pelo
Poder Concedente, de: i) Subsídio cruzado entre os serviços ofertados; ii) Ganhos
provenientes da economia de escala e de escopo entre os serviços ofertados num mesmo lote
de delegação; iii) Ganhos provenientes de receitas extratarifárias pela oferta de serviços de
transportes de encomendas e cargas e da exploração de publicidade no interior dos veículos
utilizados nos serviços ofertados num mesmo lote de delegação; e iv) A utilização de subsídio
público direto ao usuário de baixa renda, aos usuários do transporte clandestino das ligações
regionais.
d) Os Descontos nas Passagens é de iniciativa livre do concessionário devendo aplicá-lo
uniformemente para todas as secções e usuários da linha. O Poder Concedente deverá,
entretanto, ser avisado antecipadamente.
2.5 – Quanto à Divisão de Riscos
a) Na Álea Empresarial o concessionário assumirá os riscos próprios da exploração dos
serviços públicos de transporte intermunicipal de passageiros de acordo com a sua capacidade
de suportá-los e gerenciá-los, sendo tal divisão de riscos considerada na argüição motivada
e comprovada, por parte do concessionário, da existência de desequilíbrio equilíbrio
econômico-financeiro do contrato. Considerou-se um total de 18 incisos como álea
empresarial ou os riscos empresariais assumidos pelo concessionário na Minuta do Projeto de
Lei do Novo STRIP-CE que pode ser obtida em ASTEF (2006a). Pela importância que se
reveste a responsabilidade pelo risco da redução da demanda, esta se dá nos seguintes casos:
i) As mudanças demográficas e de estrutura espacial dos municípios abrangidos pelas áreas
de operação, ligações radiais, regionais, transversais ou intermunicipais que compõem o lote
de delegação; ii) A diminuição da atratividade pelos serviços ofertados devido à obsolescência
técnica ou deterioração da qualidade da operação do serviço; iii) A diminuição da atividade
econômica local, regional ou nacional; iv) Ao surgimento de novos serviços ou tipos de
deslocamento que independam de delegação do Poder Público e v) Aos serviços privados de
transporte intermunicipal de passageiros autorizados pelo órgão gestor do STRIP-CE.
b) Na Álea Econômica e Administrativa o Poder Concedente deverá assumir a responsabilidade
pelos riscos de natureza econômica e administrativa inerentes ao Estado do Ceará, devendo
ser efetivamente comprovado os danos. Este deverá, ainda, compartilhar com os
concessionários a responsabilidade conjunta dos riscos da exploração dos serviços públicos
de transporte intermunicipal de passageiros. Os casos omissos de responsabilidade conjunta
pelos riscos da exploração dos serviços públicos de transporte intermunicipal de passageiros
entre os concessionários e o órgão gestor serão discutidos administrativamente em primeira
instância junto ao próprio órgão gestor e, em segunda instância junto ao órgão regulador do
STRIP-CE, resultando em comum acordo, mediante ajustamento posto a termo garantindo o
interesse público. A definição de tais riscos podem ser obtidos em ASTEF (2006a).
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2.6 – Quanto ao Papel dos Agentes
A novo STRIP-CE define o papel dos três principais agentes da seguinte forma:
A Secretaria da Infra-estrutura (SEINFRA), enquanto Secretaria de Governo responsável pelo
Setor de Transportes de Passageiros, deverá delinear as políticas setoriais, que são de
competência do Estado do Ceará, e, também, deverá reavaliar as políticas públicas de
transportes do Estado, o planejamento e a avaliação estratégica do STRIP-CE em intervalo
ininterrupto de 4 (quatro) anos e realizar a Pesquisa de Demanda de Origem e Destino de
Viagem Intermunicipal, abrangendo todo o estado do Ceará, em intervalo ininterrupto de 8
(oito) anos. O Departamento de Edificações, Rodovias e Transportes (DERT), enquanto ao
órgão gestor dos serviços de transportes intermunicipais de passageiros, compete o
planejamento tático e operacional, a exploração, a delegação, a outorga, o gerenciamento, a
operacionalização e a autorização do serviço privado de transportes intermunicipais de
passageiros, a regulamentação e o exercício do poder de polícia administrativa. Tais
atividades realizadas mediante fiscalização direta, aplicação de multas, sanções e medidas
administrativas aos operadores privados do sistema.
A Agência Reguladora dos Serviços Públicos Delegados do Estado do Ceará (ARCE), enquanto
ao órgão regulador dos serviços públicos delegados do estado do Ceará, compete à
regulamentação dos serviços de transporte intermunicipal de passageiros em consonância
com o planejamento estratégico, tático e operacional, o exercício do poder de polícia
administrativa, mediante atividades de fiscalização indireta, da aplicação de multas e sanções,
medidas administrativas ao órgão gestor e aos operadores públicos ou privados e atuar como
mediador de conflitos entre o órgão gestor, os operadores privados e os usuários do STRIP-
CE. O novo modelo regulatório consolida a distribuição harmoniosa entre os diferentes órgãos
que compõem a estrutura administrativa do Poder Concedente, respeitando as atribuições
que o ordenamento jurídico estadual em vigor estabelece, mas devido às alterações
substanciais nos papéis de cada um deles no novo STRIP-CE, recomenda-se que o Governo
do Estado do Ceará proceda à revisão de todo o ordenamento jurídico do estado com vista a
sua readequação ao novo STRIP-CE conforme estabelecem as minutas dos Projetos de Lei do
Novo Marco Regulatório do STRIP-CE (Lei e Decreto).
2.7 – Quanto às Formas de Controle da Quantidade e da Qualidade a) O Controle de Qualidade deverá ser acompanhado através de indicadores da qualidade do
serviço prestado através de indicadores de desempenho do STRIP-CE, consubstanciados pelos
seguintes sistemas, programas e modelos: i) Sistema de avaliação da rede do STRIP-CE; ii)
Sistema de avaliação da percepção de qualidade do usuário; iii) Programa de Melhoria da
Qualidade; iv) Sistema de avaliação operacional; v) Modelo de Comunicação Visual do STRIP-
CE; e vi) Sistema de Informações aos Usuários. Os indicadores de desempenho da qualidade
serão definidos através de regulação, edital de licitação e contratualizados mediante o
contrato de concessão, que indicarão parâmetros de desempenho mínimos a serem atendidos
pelos concessionários.
b) O Controle de Quantidade da estratégia selecionada para o STRIP-CE contempla liberdade
ao concessionário das áreas de operação de propor novas ligações e serviços, entretanto deve
existir uma série de limitações com o objetivo de garantir padrões mínimos de nível de serviço
aos usuários do sistema, bem como de garantir o modelo de competição definido e evitar a
concorrência predatória. Um dos principais padrões é a definição da rede mínima de cada
área de operação, bem como as ligações radiais e transversais presentes nos lotes de licitação
estabelecidos no Projeto Básico que integra o Edital de Licitação. Esta rede mínima deverá
ser ofertada durante o período de contrato e atender determinados padrões de nível de
serviço também definidos no Projeto Básico, dentre os quais a freqüência semanal de viagens
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e a tecnologia veicular a ser utilizada. Na rede mínima simulada e proposta adotou-se uma
freqüência mínima de 14 viagens semanais para cada ligação da rede mínima.
O concessionário tem liberdade para a implantação de novos tipos de serviços e ligações
dentro da sua área de operação (ligações e serviços regionais) devendo apenas comunicar ao
Poder Concedente a implantação do novo serviço ou ligação, pelo qual assumirá por sua conta
e risco (comercial e de demanda, etc.) a viabilidade econômico-financeira. É vedada a
argüição posterior de desequilíbrio econômico-financeiro decorrente da introdução destes
novos serviços ou ligações. Este deve monitorar a demanda e em caso de aumento da mesma
deverá proceder ao respectivo aumento da oferta. Os novos serviços também devem atender
a padrões mínimos de nível de serviço. No caso da freqüência sugere-se a freqüência mínima
de três viagens semanais para novas ligações que sejam criadas pelo concessionário que
posteriormente pode ser aumentada de acordo com o crescimento da demanda. Aquele pode
alterar a freqüência e o nível de serviço das ligações e serviços radiais, regionais e
transversais desde que atenda as restrições anteriores. Entretanto, é vedada ao mesmo a
alteração do itinerário, da freqüência e do nível de serviço dos serviços interurbanos
(CRAJUBAR), quaisquer alterações serão procedidas mediante solicitação do concessionário
ao Poder Concedente, ficando ao seu critério exclusivo a implementação da medida, visando
à satisfação do interesse público, observadas a viabilidade técnica, a oportunidade, a
conveniência e o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão.
Compete ao Poder Concedente à homologação de novas tarifas decorrente da implantação de
novos serviços, tais serviços não podem substituir a rede mínima estabelecida no projeto
básico e firmada em contrato. O Poder Concedente deve monitorar também a demanda que
ao observar que a oferta não está acompanhando o seu crescimento deverá obrigar o
operador a corrigir tal distorção. No caso de novos serviços que utilizem tecnologia não
especificada no contrato cabe ao poder público aprová-la. Salienta-se que quaisquer
alterações posteriores na rede de transportes mínima constante do Edital de Licitação e do
Projeto Básico é uma prerrogativa privativa do Poder Concedente devidamente fundamentada
em critérios técnicos de viabilidade econômico-financeira e do interesse público, garantindo-
se que se tal alteração venha a causar comprovado desequilíbrio econômico-financeiro do
contrato de concessão possibilita ao concessionário argüir a revisão tarifária.
No caso de ligações ou serviços de caráter radial ou transversal seguem-se as mesmas
restrições apresentadas, entretanto, deve-se considerar o princípio de operação recíproca
para linhas transversais, portanto ambos os concessionários devem estar dispostas a operar
a nova ligação ou serviço. No caso das linhas radiais o órgão gestor deve avaliar se a nova
ligação ou serviço radial não provocará impactos negativos nas áreas de outros operadores
por onde a ligação irá passar. Em ambos os casos as novas ligações e serviços devem ser
aprovados pelo poder público que também poderá, por iniciativa própria, criar novas ligações.
A extinção dos serviços ou ligações em operação ou existentes na rede mínima serão
procedidas mediante solicitação do concessionário ao Poder Concedente, ficando a critério
exclusivo deste, a implementação da medida, que deve visar à satisfação do interesse público,
observadas a viabilidade técnica, a oportunidade, a conveniência e o equilíbrio econômico-
financeiro do contrato de concessão.
c) O Incentivo à Produtividade será obtida através da pressão competitiva de prazos curtos
de concessão, assim como, a introdução de subsídio cruzado entre linhas mais rentáveis e
aquelas de menor ou nenhuma rentabilidade servirá como forte indutor de incentivo à
produtividade e a inclusão dessa no valor final da tarifa cobrada, que obrigará ao
concessionário a utilização de ganhos de economia de escala e de escopo e de receitas
extratarifárias.
d) O Incentivo à Redução de Custos será provocada pela apresentação da planilha de custo
da concessionária desde a fase licitatória que a vincula na definição e o acompanhamento do
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plano de contas das concessionárias pelo órgão regulador e outros mecanismos de
acompanhamento da demanda permitirão um melhor acompanhamento da evolução dos
custos do STRIP-CE. Aplica-se ao incentivo da redução de custos os mesmos mecanismos
citados no item anterior. A utilização do mecanismo de um plano de contas padrão e a adoção
de técnicas comparativas de custos (benchmark) entre os operadores, com a introdução de
redutores do custo médio praticado com base em uma empresa modelo poderia contribuir
neste sentido. A democratização do acesso ao sistema depende da garantia de tarifas
suportáveis aos usuários. Esta depende tanto do aumento da eficiência e da redução dos
custos operacionais, quanto da concessão de subsídios em situações específicas e sob controle
social.
2.8 – Quanto às Formas de Controle Social Com a criação da ARCE foram simultaneamente estruturados mecanismos de controle social
nos serviços delegados, dentre os quais para o STRIP-CE, destacam-se: i) Ouvidoria pública
– tem as funções de receber, processar e dar provimento às reclamações dos usuários do
STRIP-CE e, na sua competência coercitiva sobre as empresas prestadoras de serviço,
cabendo-lhe dar provimento às reclamações dos usuários as quais, confirmadas, resultarão
em sanções aos operadores; ii) Audiências públicas e a prestação de contas anual – adotadas
pela ARCE para reforçar sua independência, transparência e publicidade perante a sociedade;
e iii) Conselho consultivo – a ARCE possui uma estrutura colegiada de consulta composta por
representantes de diversos setores da sociedade, mas sem atribuições decisórias e
remuneração pelo cargo. No âmbito administrativo constitui-se na última instância recursiva
para os atos relacionados aos serviços regulados. As reuniões são públicas e constituem-se
em importante fórum de discussão.
2.9 – Quanto aos Direitos dos Usuários
a) Os Direitos dos Usuários de transporte públicos são regulados pela legislação federal e
estadual de concessões e permissões de serviços públicos e, também, as normas do Código
de Defesa do Consumidor. Portanto, no sentido de garantir tais direitos, a figura da ouvidoria
da ARCE representa um instrumento poderoso no processo de regulação econômica, sua
abrangência permite a participação na divulgação dos direitos dos usuários, na condução de
audiência públicas, na cooperação com órgãos de defesa da concorrência e do consumidor. A
ARCE deverá consolidar sua figura como canal de defesa dos direitos dos usuários, bem como
aumentar sua presença no interior do estado que é precária.
b) A Organização dos Usuários é uma premissa do STRIP-CE e recomenda-se o fomento à
criação de mecanismos de organização e representação de usuários, para isso se propôs a
criação do Conselho Consultivo do Transporte Intermunicipal de Passageiros (CTIP) enquanto
mecanismo de controle social na formulação, no planejamento, na gestão, na execução e na
avaliação das políticas públicas voltadas ao transporte público intermunicipal de passageiros
do Estado do Ceará. O CTIP seria um órgão colegiado autônomo para discussão,
planejamento, acompanhamento e encaminhamento de sugestões relacionadas ao transporte
público intermunicipal de passageiros. Sua composição não se restringe à participação apenas
dos usuários, mas sim a uma estrutura tripartite com a composição de representantes de
entidades públicas, privadas e da sociedade civil organizada, com atuação relevante para o
STRIP-CE.
2.10 – Os Mecanismos de Financiamento do STRIP-CE O principal mecanismo de financiamento do STRIP-CE será a própria tarifa paga pelos
usuários. Todavia, não se pode ouvidar os mecanismos de subsídios cruzados criados como
as receitas extratarifárias (encomendas, pequenas cargas e a publicidade) e o
autofinanciamento entre as ligações superavitárias e as deficitárias, onde aquelas com
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maiores lucratividades subsidiam a de menor viabilidade ou mesmos economicamente
inviáveis, mas socialmente necessárias devido à existência da rede de transportes ligando
todos os municípios do estado do Ceará, sem exceção.
A introdução de tais mecanismos permitirá uma tarifa mais módica e barata. Todavia, parcela
significativa dos usuários nas viagens realizadas nas ligações regionais realizadas nas áreas
de operação utiliza o transporte clandestino do tipo pau-de-arara (pick-up) pelo qual paga
um valor extremamente baixo. Para fazer frente a esta realidade social de exclusão
recomenda-se a criação do Fundo Estadual dos Transportes Intermunicipais de Passageiros
(FETIP) com recursos provenientes das receitas obtidas nas licitações públicas com outorga
onerosa, dos recursos públicos orçamentários, das receitas extratarifárias e de outras fontes
criadas na forma da lei. O FETIP objetiva financiar diretamente os usuários de baixa renda
nas ligações regionais através de mecanismos tarifários que permitam a inclusão social destes
ao STRIP-CE nas áreas de operação. Assim como financiar a gestão pública nas ações de
planejamento estratégico, tático, operacional e a fiscalização direta e indireta do STRIP-CE.
A implantação, relocalização, reforma e ampliação da infra-estrutura dos terminais de
embarque e desembarque e das facilidades de acesso dos usuários, em particular, aos
portadores de deficiência ou com mobilidade reduzida e de atendimento prioritário, dentre
outros definidos em ASTEF (2006a). Por fim, recomenda-se que o FETIP seja administrado
pelo órgão gestor do STRIP-CE, sendo os recursos vinculados e utilizados somente no
planejamento, gestão, financiamento, regulação e fiscalização do STRIP-CE.
3 – Conclusão e Considerações Finais Acredita-se que o marco regulatório delineado para o STRIP-CE atenda ao objetivo de dotar
o estado do Ceará de um serviço regular de transporte intermunicipal de passageiros, que
garanta aos seus usuários níveis adequados de mobilidade, acessibilidade, qualidade e
eficiência em um contexto tarifário socialmente justo. As recomendações feitas pelo PDOTIP
para o STRIP-CE implicarão em mudanças substanciais tanto na esfera pública quanto privada
dos transportes públicos intermunicipais de passageiros, o que implicará numa boa dose de
capital político do Governo do Estado do Ceará em patrocinar as alterações necessárias no
marco regulatório estadual dos transportes. Atualmente, no Ceará, deu-se uma alternância
do poder político que poderá ou não endossar o resultado do PDOTIP, que foi durante dois
anos discutido com a sociedade e com todos os agentes públicos e privados na construção de
um novo modelo de regulação do setor. O fato é que a presente situação de clandestinidade
e de uma operação não estruturada em rede de transportes caminha em passos largos à
própria irreversibilidade do mercado de transportes no Ceará, o que implica na necessidade
de uma rápida tomada de decisão em aprovar um novo marco regulatório e licitar o novo
modelo de exploração do STRIP-CE. As recomendações estão postas, cabendo ao decisor
político implementá-las ou não. Todavia, essa decisão não pode ser postergada por muito
tempo, sob pena de voltarmos a uma situação de disputa na rua pelos passageiros, o que
não condiz com o nível de capacitação empresarial e do conhecimento técnico-científico
alcançado no estado do Ceará no setor de transporte público de passageiros.
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__________________________ João Alencar Oliveira Júnior, Engenheiro Civil (1988), Universidade de Fortaleza (UNIFOR); Bacharel em Direito (2010), Centro Universitário de Brasília (UNICEUB); Mestre (1992) e Doutor
(2005) em Engenharia de Transportes, Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ); Professor do Departamento de Engenharia Civil (DEC), da Universidade Federal da Paraíba (UFPB, de 1996 a 2001); Professor do Departamento de Engenharia de Transportes (DET), da Universidade Federal do Ceará (UFC, de 2001 a 2010), Analista de Infraestrutura, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI, do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (MP, a partir de 2010), Gerente de Projeto da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (SeMob),
Ministério das Cidades (MCidades, de 2007 a 2013); Superintendente (08/04/2013 a 28/05/2014) e Supervisor (29/05/2014 a 31/12/2014), Diretoria de Mobilidade – DIMOB, da Autoridade Pública
Olímpica.
Advogado e Engenheiro Civil Sênior com atividades desenvolvidas nos setores públicos e de
consultoria nas áreas de gestão, planejamento e projetos em Engenharia de Trânsito, Transportes e Mobilidade Urbana, nas seguintes áreas:
Direito de Transportes e da Mobilidade Urbana, com aspectos relacionados à regulação dos transportes públicos de passageiros – modos ônibus, táxi, mototáxi, transporte de baixa capacidade e outros no âmbito urbano e intermunicipal.
Planejamento urbano de uso e ocupação do solo e relatórios de impactos no sistema de trânsito da implantação de polos geradores de viagens – PGV's, equipamentos urbanos e de serviços.
Planejamento, controle e monitoramento de pesagem de cargas no transporte rodoviário.
Políticas públicas de desenvolvimento urbano e regional e da mobilidade urbana.
Projetos cicloviários e de mobilidade urbana não motorizada – pedestres, ciclistas e portadores de necessidades especiais (pessoas com deficiência).
Projetos de pesquisa, trabalhos científicos e palestras em aspectos energéticos e ambientais de
poluição atmosférica de gases de efeito estufa (GEEs) e locais (GELs) nos setores de transporte municipal e intermunicipal de passageiros e o transporte rodoviário e ferroviário de cargas.
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Citações Bibliográficas dos Artigos por Ordem da Autoria e Co-autoria:
Trabalhos Completos Publicados em Anais de Congressos e Periódicos
1) OLIVEIRA JÚNIOR, J. A. Argumentos para Defesa da Proposta de Emenda Constitucional do Direito Social à Mobilidade Urbana. Revista dos Transportes Públicos da Associação Nacional de Transporte Público – ANTP, Nº 136, 77-91 pp, Ano 36, 1º Quadrimestre, ISSN 0102-7212, 2014, São Paulo/SP. Disponível em: http://www.antp.org.br/_5dotSystem/download/dcmDocument/2014/06/13/8A532476-E13E-4742-A009-4630129E331C.pdf
2) OLIVEIRA JÚNIOR, J. A. Princípios, Diretrizes e Objetivos da Lei Nº 12.587/2012: por um Pacto Social em prol da Mobilidade Urbana. Revista UFG, da Universidade Federal de Goiás (UFG), Nº 12, 18-27 pp, Ano XIV, julho de 2012, ISSN 1677-9037, Março/2013, Goiânia/GO. Disponível em: http://www.proec.ufg.br/revista_ufg/julho2012/
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