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Capítulo 2

A construção social das políticas urbanas

Apresentação

Este segundo módulo tem como objetivo compreender os atores sociais envolvidos

na luta pelo direito à cidade e à moradia e seu papel relevante na construção de

leis, de institucionalidades e dos espaços participativos propostos no processo

de democratização que o país viveu nos anos 1980.

Para isso, o capítulo se organiza em uma primeira parte que aborda a trajetória

dos movimentos sociais e da articulação em torno do tema da Reforma Urbana;

os conteúdos incorporados na Constituição Federal de 1988 sobre Política

Urbana; as recentes conquistas no campo institucional e das leis; e o tema da

municipalização e do pacto federativo no que tange a organização dos recursos

públicos para o financiamento do desenvolvimento urbano.

A articulação em torno da Reforma Urbana

O primeiro capítulo desta apostila já mostrou que o próprio processo de

urbanização do país gerou desigualdades socioterritoriais. Em contraponto a

esse processo formou-se uma organização social em torno de lutas em prol da

igualdade nas cidades. É importante mencionar o período da Ditadura no país que, do

final dos anos 60 até o início dos anos 80, havia desmobilizado a sociedade civil

Foto: 2ª Conferência Nacional das Cidades, Brasília | Paula Santoro.

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que lutava por grandes reformas sociais, dentre elas a urbana, e estruturado o

setor do planejamento territorial de forma centralizada e tecnocrática.

Mas a partir da década de19 80, com a instauração do processo de redemocratização,

o Brasil começou a discutir seu novo marco legal, a Constituição Federal aprovada

em 1988. O período que antecedeu a Constituição foi de grande importância

para o reconhecimento mútuo dos atores sociais comprometidos com o ideário

da reforma urbana e com o direito à moradia e à cidade.

Os movimentos sociais e de luta por moradia, as ONGs, representantes de

setores profissionais, universitários e técnicos do governo comprometidos com a

democratização do planejamento e da gestão, uniram-se em uma ampla coalizão

denominada “Movimento Nacional pela Reforma Urbana”.

O Movimento era então composto principalmente pela Igreja Católica (Comissão

Pastoral da Terra e das Comunidades Eclesiais de Base), que já trabalhava nas

comunidades organizando-as frente a lutas específicas (creches e transportes, entre

outras), os sindicatos, universidades e pelo Partido dos Trabalhadores (PT).

Essa articulação potencializou a discussão de temas como a legalidade urbanística,

a necessária gestão participativa por meio de processos democráticos, e interviu

no debate constituinte enviando um projeto de lei de iniciativa popular, conhecido

como Emenda Popular da Reforma Urbana, com mais de 250 mil assinaturas.

Esse projeto provocou os constituintes e logrou a inserção de um capítulo sobre

política urbana com dois artigos que tratam de temas como o cumprimento

da função da propriedade e da cidade e da obrigatoriedade de se fazer planos

diretores para municípios com mais de vinte mil habitantes (art. 182 e 183 da

Constituição Federal de 1988 que apresentaremos no próximo capítulo).

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O Movimento originou uma rede chamada “Fórum Nacional pela Reforma Urbana”8 que desde a aprovação da Constituição tem sido um dos principais espaços de colaboração entre os diversos movimentos de luta por moradia, e de interlocução de suas principais lideranças com outros segmentos da

sociedade e com o poder público 9 .

C

8 O Fórum existe desde 1987, é coordenado atualmente pelos quatro movimentos nacionais que o compõe, encabeçados pela União Nacional por Moradia Popular (UNMP), com sede em São Paulo. É composto pelas instituições: Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional (FASE); Confederação Nacional de Associações de Moradores (CONAM), Central de Movimentos Populares (CMP), Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM), União Nacional por Moradia Popular (UNMP), Associação dos Geógrafos Brasileiros (AGB), Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP), Centro de Defesa dos Direitos Humanos (Bento Rubião), Centro de Assessoria à Autogestão Popular (CAAP), Centro pelo Direito à Moradia contra Despejos (COHRE Américas), Conselho Federal do Serviço Social, Habitat para Humanidade, Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (IBASE), Federação Nacional das Associações de Empregados da Caixa Econômica (FENAE), Federação Nacional dos Estudantes de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (FENEA), Federação Interestadual dos Sindicatos de Engenharia (FISENGE), Federação Nacional dos Arquitetos e Urbanistas (FNA), Pólis – Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais (Instituto Pólis), Associação Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo (ABEA), Observatório das Metrópoles, Centro Dom Helder Câmara de Estudos e Ação Social, Terra de Direitos. Para saber mais sobre o Fórum de Reforma Urbana, conhecer seus princípios, plataformas e encontrar essas instituições, visite o site http://www.forumreformaurbana.org.br.9 CYMBALISTA, Renato e MOREIRA, Thomás. “Política Habitacional no Brasil – a história e os atores de uma narrativa incompleta”. São Paulo: Instituto Pólis, 2004, p.7. (mimeo). SAULE Jr., Nelson. Novas perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro – Ordenamento constitucional da política urbana. Aplicação e eficácia do Plano Diretor. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1997, p.30.

Esse é um momento importante pois há uma nova visão sobre a cidade, no

qual a ideia de troca de favores e de clientelismo perde forças frente ao que

se entende por Estado Democrático de Direitos, que seria consolidado com a

participação popular 10. Segundo Nelson Saule Jr., a ideia é muito simples: “não

preciso mais pedir favor, é um direito meu pertencer e viver a cidade”. As forças

sociais conquistaram que o texto constitucional incorporasse o direito à cidade

e o direito à moradia.

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“Em síntese, o Direito à Cidade compreendido no conjunto das propostas

defendidas pela emenda popular de reforma urbana visava:

• assegurar e ampliar os direitos fundamentais das pessoas que vivem na

cidade;

• estabelecer o regime da propriedade urbana e do direito de construir,

condicionando o exercício do direito de propriedade à função social como

fundamento na garantia dos direitos urbanos, ficando ainda subordinado ao

princípio do estado social de necessidade;

• efetivar o direito à cidade mediante a adoção de instrumentos eficazes de

política urbana como a desapropriação para fins de Reforma Urbana, visando

assegurar que a propriedade urbana atenda a sua função social;

• assegurar que a cidade atenda a suas funções sociais como a de promover

a justa distribuição dos bens e serviços urbanos e de preservar o meio

ambiente;

• conferir ao município a competência e o dever de aplicar de acordo com

a realidade local, os instrumentos de política urbana, devendo para cada

situação concreta utilizar o instrumento mais adequado;

• estabelecer os instrumentos de participação popular visando assegurar a

gestão democrática da cidade como forma de exercitar a cidadania”. (Saule

Jr., 1997, p. 31).

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Para os operadores do direito foi uma significativa alteração na compreensão dos

direitos por parte dos movimentos sociais e na luta pela sua implementação.

Os anos 90 foram um período de pressão para a aprovação de uma regulamentação

do capítulo de política urbana da Constituição, que se deu por meio de projetos de

lei que originaram o Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/2001) e a Medida

Provisória 2.220/2001, aprovados de forma rápida, que superou as rejeições

emergidas do processo legislativo e aprovou por unanimidade uma lei considerada

capaz de municiar a reforma urbana em muitos de seus propósitos11.

Reconhecimento do Movimento de Reforma Urbana como importante

ator social

Ao revisitarmos alguns dos autores que descrevem o processo de aprovação dos

marcos legais do planejamento urbano no Brasil, encontramos:

“Durante o processo de consolidação da Constituição de 1988, um movimento

multissetorial e de abrangência nacional lutou para incluir no texto constitucional

instrumentos que levassem à instauração da função social da cidade e da

propriedade no processo de construção das cidades. Retomando a bandeira da

Reforma Urbana, esse movimento atualizava, para as condições de um Brasil

urbanizado, uma plataforma construída desde os anos 1960 no país. As tentativas

de construção de um marco regulatório no nível federal para a política urbana

remontam às propostas de lei de desenvolvimento urbano elaboradas pelo então

Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano nos anos 1970, que resultaram

no PL no 775/83.

Como resultado dessa luta, pela primeira vez na história, a Constituição incluiu um

capítulo específico para a política urbana, que previa uma série de instrumentos

para a garantia, no âmbito de cada município, do direito à cidade, da defesa da

função social da cidade e da propriedade e da democratização da gestão urbana

(artigos 182 e 183).

11 BASSUL, José Roberto. Estatuto da Cidade: quem ganhou? Quem perdeu?. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2005

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Iniciou-se, então, na esfera federal, um período de mais de uma década

de elaborações, negociações, idas e vindas em torno de um projeto de lei

complementar ao capítulo de política urbana da Constituição. Esse projeto de

lei (Projeto de Lei no 5.788/90), que ficou conhecido como o Estatuto da Cidade,

foi finalmente aprovado em julho de 2001, e está em vigência desde de 10 de

outubro desse mesmo ano” (Instituto Pólis, 2002, p.21).

Reafirma essa concepção, o texto de Fernandes (2007), quando afirma que “desde os anos 1980, há novidades no Brasil: um importante processo de reforma urbana começou, de forma lenta, mas consistente, no país (...)”12. “Um movimento nacional pela Reforma Urbana emergiu então, envolvendo um número de movimentos sociais já existentes, sindicatos e organizações acadêmicas, que começaram a ganhar fôlego no momento do processo de

abertura política que tinha como objetivo a redemocratização do país” (idem, p. 179). “Envolvendo um largo espectro de organizações locais e nacionais e movimentos, o Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) foi instrumental na promoção da bandeira e da agenda da reforma urbana nacionalmente” (idem, p. 181).

!

12 FERNANDES, Edesio. Implementing the urban reform agenda in Brazil” In: Environment & Urbanization. International Institute for Environment and Development (IIED), Vol 19(1): 177–189, 2007, p.177.

De fato, é muito difícil encontrar autores cuja descrição destoe dessa construção

política e social, e que associe o processo de democratização à construção dos

marcos legais urbanísticos brasileiros mais atuais.

Instrumentos para a gestão democrática no Estatuto da Cidade

Você sabe o que é o Estatuto da Cidade e sua importância?

Considerando o processo de democratização em

andamento, a aprovação do Estatuto da Cidade trouxe

instrumentos para a gestão democrática no país,

consolidando no texto da lei algumas experiências

em andamento. Essa inclusão foi importante uma

vez que é frequente a interpretação de que plano diretor, zoneamento, entre

outros instrumentos do ordenamento territorial, são peças técnicas, construídas

e compreendidas exclusivamente por técnicos, sob as quais os cidadãos não têm

conhecimento nem controle. Essa concepção está atrelada a processos clientelistas

instaurados, pelos quais os habitantes necessitam de favores ou consultorias

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para aprovar projetos ou processos frequentemente associados à vulnerabilidade

dos esquemas de favor, suscetíveis a processos de corrupção e de informalidade.

Romper com esse ciclo significa construir coletivamente e disseminar o conteúdo

da regulação urbanística, discuti-lo em arenas representativas ou não, pactuá-lo

com os diversos atores envolvidos no processo de desenvolvimento urbano, criar

instrumentos de fácil monitoramento e controle, que possam munir os cidadãos

de instrumentos e conhecimento para participar dos espaços democráticos e

efetivamente exercer sua cidadania.

Estatuto da Cidade é uma lei federal que define as diretrizes gerais da política urbana, os instrumentos destinados a assegurar que a propriedade urbana atenda a sua função social, os instrumentos de regularização fundiária e os instrumentos de gestão

democrática da cidade. Os instrumentos são ferramentas que o poder público, em especial o Município, deve utilizar para implementação da política urbana e para a gestão de seu território.

CHá, portanto, o reconhecimento, a partir da lei do Estatuto da Cidade, de que

planejar não é um ato isolado da gestão e de processos de decisão democrática.

Para isso, o Estatuto da Cidade destaca em vários pontos a necessidade da gestão

democrática da cidade e de seu planejamento. No entanto, instaurar processos

democráticos é uma medida que encontra resistências e críticas. O Estatuto da

Cidade inspira-se em processos de democratização da gestão já existentes, como

é o caso, dos Orçamentos Participativos (OPs), instaurados a partir de 1989 em

Porto Alegre, Rio Grande do Sul (RS), com “o objetivo de transferir o poder para

a classe trabalhadora organizada”13, e disseminados por todo o país.

13 CARVALHO, Maria do Carmo Albuquerque; TEIXEIRA, Ana Claudia C.; ANTONINI, Luciana; MAGALHÃES, Inês. Orçamento Participativo nos municípios paulistas: gestão 1997-2000. São Paulo, Pólis, 2002, p.5. (Cadernos Pólis, 5).

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Recente trabalho de Avritzer e Wampler 14 mostrou

que, mesmo como uma experiência inicialmente

identificada com o Partido dos Trabalhadores

em Porto Alegre (1989-2002), o OP ultrapassou

em muito essa dimensão e até hoje continua em

expansão. Segundo Avritzer, no período entre 2005

e 2008, cerca de 200 municípios no país ainda

desenvolviam o OP. Tal expansão esteve relacionada a um primeiro esforço de

romper com uma relação tradicional entre as associações de bairro e o Estado

por meio de uma concepção diferente de cidadania15, que parte da necessidade

de mobilização para uma forma de ativismo democrático. Há uma espécie de

transferência de poder para as bases, tornando-as agentes da deliberação dos

recursos, mesmo que ainda, um balanço mostre que ainda envolvem um volume

muito baixo. Essa forma democrática apostou na organização das comunidades

e no processo democrático no âmbito local.

Pode-se afirmar que a Constituição de 1988 também apostou na democratização na esfera local, expressa, por exemplo, no pacto federativo que delega ao município diversas atribuições, dentre elas a de legislar sobre o planejamento de seu território. Descentralização é a tônica desta Constituição.

!

14 Avritzer, Leonardo e Wampler. The expansion of participatory budgeting in Brazil. Report to he world BankIns, 2009. 15 Avritzer, Leonardo. “O orçamento participativo e a teoria democrática: um balanço crítico”. Disponível em www.democraciaparticipativa.org

O Estatuto da Cidade reforça a idéia de descentralização municipal e delega aos

municípios o dever de elaborar seu plano diretor envolvendo suas áreas urbanas

e rurais. Sendo o plano diretor o principal instrumento da política urbana, a

gestão democrática dar-se-ia na sua construção, gestão e monitoramento, e para

isso, estabelece princípios, diretrizes e instrumentos, tais como: os conselhos

de política urbana; debates, audiências e consultas públicas; conferências de

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desenvolvimento urbano; iniciativa popular de projetos de lei e planos; entre

outros que podem ser utilizados para esse fim, como por exemplo, Estudo de

Impacto de Vizinhança 16 .

16 BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2001.

Conselho de Desenvolvimento Urbano é um órgão composto por representantes do governo e de vários setores da sociedade civil de forma equilibrada, no qual a sociedade civil participa do planejamento e da gestão da cidade. Embora o Estatuto da Cidade não detalhe como devem ser os conselhos, algumas resoluções do

Conselho das Cidades orientam que sejam equilibrados – sem mais participantes de um setor ou de outro – e que sejam deliberativos, isto é, que tenham poder de decisão e não apenas façam recomendações em relação aos temas que são discutidos no seu âmbito. Eles também podem ser Conselho das Cidades, nome que surgiu na construção de processos democráticos do Ministério das Cidades, criado após a aprovação do Estatuto da Cidade.

C

Conferências de Política Urbana, ou Conferências das Cidades são amplos encontros nos quais são discutidas plataformas municipais, estaduais e federais de política urbana. São momentos onde os cidadãos podem participar em um processo de democracia direta, diferentemente da representativa, em que os participantes são

representantes da sociedade civil, por exemplo. O Ministério das Cidades realizou Conferências das Cidades binualmente, desde 2003.

CDebates, consultas e audiências públicas são momentos de apresentação, debates e explicitação de conflitos envolvendo temas específicos, tais como projetos urbanos ou mesmo o processo de construção de planos diretores ou leis que detalham instrumentos urbanísticos.

CEm relação aos Planos Diretores o Estatuto da Cidade exige que sejam feitas

audiências públicas com o objetivo de informar, colher subsídios, debater, rever

e analisar o conteúdo do Plano. Elas podem ser chamadas a qualquer momento

e há recomendações específicas detalhadas nas resoluções do Conselho das

Cidades no 9/2005 e no 25/2005 (em especial art.10) que orientam como deve

ser a participação nesses espaços. As audiências representam o momento em

que a discussão do plano é ampliada, por isso são muito importantes para

reverter a visão de que os planos são instrumentos técnicos, muito detalhados

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e concebidos por um grupo menor de representantes, e para ampliar para a

sociedade os processos de participação, capacitação e empoderamento para

fazer parte das decisões sobre sua cidade. Para serem efetivamente espaços

de decisão devem divulgar com antecedência o conteúdo a ser debatido, não

apenas no formato de projetos de lei, mas por meio de materiais didáticos para

que todos possam compreender o conteúdo. Isso significa que audiências que

debatem texto de planos diretores sem mapas, apenas com diretrizes gerais, não

têm suas manifestações traduzidas em respostas e justificativas de incorporação

ou não incorporação ao texto, são audiências que podem ser reclamadas como

“não participativas”, inviabilizando a aprovação do plano diretor. As audiências

também devem ser em locais de fácil acesso, em regiões atendidas por transporte

público, que abriguem confortavelmente a quantidade esperada de pessoas, em

número que possa atender as diversas regiões da cidade, e que aconteça em

horários fora do horário de trabalho, preferencialmente noturnas ou nos finais

de semana.

Preocupações específicas, tais como: garantir a

diversidade dos participantes; garantir espaços para

que as mulheres possam participar e, eventualmente,

levar seus filhos (por exemplo, atividades simultâneas

para crianças, ou mesmo a sua realização em horários

compatíveis com a jornada feminina) cuidar do espaço

de discussão, para que não haja hierarquias entre

os participantes que estão em cima do palco com o

microfone e o poder de fala (os que estão na platéia

apenas escutando e sem conseguir opinar) e propiciar

espaços menos inibidores para que todos sintam-se à vontade para se manifestar

(evitar microfones, gravações em vídeo, e utilizar trabalhos em grupos. Não há

regras específicas, mas os prazos estabelecidos entre audiências e aprovação dos

projetos e planos em debate devem ser suficientes para que a população possa

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se mobilizar, compreender o conteúdo debatido e envolver-se de forma eficaz.

Promover atividades de capacitação faz parte da construção democrática de

forma que, a utilização dos instrumentos e espaços democráticos criados façam

parte de um processo de formação e de exercício de cidadania.

Conquistas institucionais e legais

Nos anos 2000, a luta pela democratização e municipalização pós Constituição

Federal de 1988 balizou a construção de uma plataforma política para o

movimento da reforma urbana que culminou em inegáveis avanços em termos

institucionais e de regulação. Esses avanços trouxeram novos desafios: construir

espaços democráticos como conferências e conselhos com pauta estruturada a

ser debatida e deliberada; implantar a participação cidadã, ocupando espaços

institucionais criados e alimentando-os de conteúdo, propostas e formas

de gestão que colaborem para que a participação efetivamente se realize;

criar sistemas de políticas, estruturados por secretarias, conselhos, fundos,

conferências, em processos de participação direta e indireta; entre outras

formas de gestão participativa.

A sociedade civil organizada preparou-se para ocupar esses espaços, qualificando-

se em termos de construção de conteúdo; procurou se articular em rede,

principalmente em torno do Fórum Nacional de Reforma Urbana; buscou

recursos para exercer esse papel a contento, pautando a agenda urbana. Da

mesma forma, os movimentos sociais engajaram-se na construção da pauta

nacional, aproximando-se das políticas articuladas em torno do Ministério das

Cidades e seus temas – habitação, programas urbanos, saneamento e mobilidade

e transporte urbanos. Os municípios também, de certa forma, apostaram nessa

agenda e se estruturaram, na expectativa de obterem mais recursos e apoios

federais e estaduais para o seu desenvolvimento urbano. Pesquisas como a

MUNIC de 2008 mostram que os municípios produziram planos diretores, criaram

conselho das cidades ou de desenvolvimento urbano; criaram cadastros de

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demanda habitacional, conselhos e fundos de habitação (ver Relatório do Estado

das Cidades Brasileiras, 2010). Diversas reestruturações políticas modificaram o

cenário de forças desses agentes sociais. Rearticulações políticas mudaram os

gestores do Ministério das Cidades, reorganizando os espaços, forças sociais e,

principalmente, as apostas no processo democrático.

As avaliações sobre esse processo são pouco animadoras. Há, por um lado, visões otimistas que elencam as conquistas obtidas e da capacitação como uma medida de construção de conceitos e compreensões comuns para efetivamente se atingir os objetivos propostos nos princípios e diretrizes do Estatuto da Cidade 17. Mesmo reconhecendo os limites e os pífios resultados obtidos, ainda acreditam nesses processos e investem neles, ocupando

tais espaços. Há, por outro lado, visões pessimistas e críticas, que não reconhecem os processos de elaboração de planos diretores como participativos e sim como montagens de uma participação artificial e com cidadãos desempoderados e não capacitados 18 .

!Recentes conquistas no campo institucional e legal

O país, como já foi exposto no capítulo anterior, sofreu nos anos 1960 uma importante estruturação de sua política de desenvolvimento urbano com a criação do Banco Nacional de Habitação (BNH), do Sistema Financeirode Habitação (SFH) e do Serviço Federal da Habitação e do Urbanismo(SERFAU), durante o regime militar. Baseado em uma política centralizadora

e setorial (dividida principalmente em recursos para habitação e saneamento), essa política esteve estruturada principalmente por meio da gestão financeira de empreendimentos e projetos. Utilizavam como recursos, principalmente, os do FGTS I e do SBPE II. Diz-se que a política foi centralizadora pois privilegiava decisões federais e estatais, que continham as decisões de transferências de recursos, privilegiando a transferência paracompanhias estatais em detrimento das municipais.

C

17 Um dos materiais didáticos que segue com este objetivo é a Cartilha Participar é um Direito! que visita as resoluções do Conselho das Cidades e organiza uma cartilha/manual para orientar os municípios sobre como fazer um processo democrático de plano diretor. Ver SANTORO, Paula F. e CYMBALISTA, Renato (coord.). Plano diretor: participar é umdireito!. São Paulo: Instituto Pólis, 2005. (cartilha). Disponível no site do Instituto Pólis: http://www.polis.org.br/obras/arquivo_195.pdf.18 Para conhecer uma visão bem crítica, ver VILLAÇA, Flavio. As ilusões do Plano Diretor. São Paulo, 2005. Disponível no site do autor e no site do Labhab: www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/index.html.

I FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço) é uma poupança compulsória de parte dos salários formais, que é até hoje a principal fonte de recursos de financiamento do desenvolvimento urbano do país.II Os recursos do SBPE (Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos) são constituídos pelas cadernetas de poupança voluntárias.

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A política de desenvolvimento urbano baseava-se, nesse período, em planos

nacionais, elaborados na década de 1970, como o Plano Nacional de Saneamento

(PLANASA) e o Plano Nacional de Habitação Popular (PLANHAP), que possuíam

metas significativas de produção.

O término do BNH, em 1986, ocorreu com a incorporação do Banco à Caixa

Econômica Federal, no entanto, sem grandes mudanças na estrutura de

financiamento fortemente centralizada no governo federal.

É comum ouvirmos sobre o período pós-BNH, anos 1980 e início dos anos 1990,

como “a década perdida”, face à desaceleração e suspensão de processos,

projetos e recursos, à crise econômica que atingiu o país, com altas da inflação,

e que conseqüentemente culminou em contingenciamento dos recursos do

FGTS, base para as intervenções em desenvolvimento urbano. No entanto, uma

avaliação da área de saneamento mostrou que houve interrupções significativas

entre 1992 e 1994, mas que aos poucos houve uma retomada das contratações

com recursos do FGTS em uma ainda inicial reestruturação do FGTS nascida no

governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Rezende e

Heller (2002)19, ao estudarem a política de saneamento do país, afirmam que

foi um período que envolveu a criação e discussão (nem sempre aprovação) de

diversos projetos rumo à privatização – o Projeto de Modernização do Setor de

Saneamento financiado pelo BIRD, a Lei de Concessões (Lei Federal no 8.697/1995)

que permitia a prestação de serviços pela iniciativa privada, entre outros. Mas,

segundo os autores, em 1998 o processo de retomada de empréstimos foi

interrompido, mostrando-se instável e, novamente, em 1999, o governo dá mais

um passo na direção da privatização e firma acordo com o FMI comprometendo-

se a acelerar e ampliar o programa de privatização e concessão dos serviços de

água e esgoto.

19 REZENDE, Sonaly Cristina e HELLER, Léo. O saneamento no Brasil: políticas e interfaces. Belo Horizonte: UFMG, Escola de Engenharia da UFMG, 2002.

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Com o fim do BNH, a política de desenvolvimento urbano esteve subordinada a

sete ministérios ou estruturas administrativas diferentes, o que caracterizou um

período de descontinuidade e ausência de estratégias em relação ao setor 20.

20 Em 1985, o Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), que havia incorporado as funções do Ministério do Interior, foi transformado em Ministério da Habitação, Urbanismo e Desenvolvimento Urbano (MHU), apoiado pela Caixa Econômica Federal como gestora dos recursos. Em 1988, o MHU foi transformado em Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social (MBES), ficando responsável pela política habitacional, mas desvinculado da política de saneamento que passou para o Ministério da Saúde. Em 1990, governo do Presidente Collor de Melo, é criado o Ministério da Ação Social, em que passaram a funcionar as Secretarias Nacionais de Habitação e Saneamento, o PLANASA foi extinto e foram criados um novo plano e alguns programas habitacionais. No governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2000) o MBES é extinto e a gestão da política federal de desenvolvimento urbano foi transferida para o Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO) sob encargo da Secretaria de Política Urbana (SEPURB) que buscava a articulação entre as políticas de habitação, saneamento e urbana. 21 Em 2004 dá-se a criação do Sistema Nacional de Habitação – SHNIS e Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS (Lei Federal no 11.124/2004) e, com estas institucionalidades, o reconhecimento das cooperativas e associações como agentes promotores de habitação e participação da sociedade civil e movimentos sociais por meio do Conselho do FNHIS e do planejamento dos projetos.

Os anos 2000 trouxeram inegáveis avanços em termos institucionais – com a criação do Ministério das Cidades (2003), realização das Conferências das Cidades (2003, 2005 e 2007), criação e composição do Conselho das Cidades (2004), do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – e de regulação – aprovação do Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/01),

instauração do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (2005) e sua regulamentação (2006) 21 .

!A criação de um Ministério específico para o desenvolvimento urbano que

articulava secretarias e os temas habitação, saneamento, mobilidade e transporte

e programas urbanos, em 2003, sinalizava um passo importante para a integração

de políticas até então tidas essencialmente como setoriais. O Ministério também

significou uma vitória no campo da Reforma Urbana com a retomada da agenda

urbana nacional e a instauração de instâncias participativas que contam com

a participação dos movimentos sociais, entidades de classe, sociedade civil

organizada, nos quais os processos decisórios deveriam ser tomados.

Em 2003 foi realizada a 1ª Conferência Nacional das Cidades, que envolveu os

mais variados segmentos do setor público, empresarial e da sociedade civil,

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com destaque para os movimentos de luta por moradia. Tal conferência foi

precedida por conferências municipais e estaduais, resultando na eleição do

Conselho Nacional das Cidades, com expressiva participação de movimentos

sociais. O Conselho, empossado em 2004, aprovou as propostas de políticas

nacionais, elaborou resoluções, acompanhou o processo dos planos diretores

participativos, animado pela inovação desse espaço e potencialidade do processo

democrático.

Outras conferências realizaram-se de dois em dois anos: em novembro e dezembro

de 2005, a 2ª Conferência; em novembro de 2007, a 3ª Conferência; e em

julho de 2010, a 4ª Conferência das Cidades, cujo conselho eleito ainda será

empossado em 2011 22. O tema central foi a Política Nacional de Desenvolvimento

Urbano – PNDU.

Diversas mudanças importantes aconteceram no percurso do Governo do

Presidente Luis Inácio Lula da Silva (2003-2010) que mostram que, mesmo com

instâncias participativas, ainda há muitos desafios a serem enfrentados para a

instauração de processos democráticos no país.

Em relação às conferências, um dos desafios diz respeito ao não envolvimento

de diversos Estados na realização, como é o caso, por exemplo, do Estado de São

Paulo, cujas conferências estaduais foram realizadas apenas a partir da pressão

dos participantes das conferências municipais e não foram empoderadas pelo

governo, que também não criou o Conselho Estadual das Cidades. Outro desafio

está no próprio processo participativo, pois é difícil mobilizar eleitos no país inteiro

para encontros de quatro dias em Brasília, processo custoso que deve envolver

uma metodologia que efetivamente promova discussões sobre o conteúdo das

plataformas resultantes desses encontros. A 4ª Conferência exibiu plenárias

esvaziadas e grandes articulações prévias visando prioritariamente a eleição de

conselheiros e em segundo lugar a discussão dos conteúdos. Isso se dá, principalmente,

pelo fato de conteúdos das conferências anteriores terem sido pouco utilizados na

concepção das políticas propostas pelos governos federal ou estaduais.

22 Ver materiais resultantes, fotos e descrição do processo disponíveis no site do Ministério das Cidades: www.cidades.gov.br

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Essa questão também consta no conteúdo debatido no Conselho Nacional das

Cidades, que reclama a deliberação de políticas relevantes ao país, como por

exemplo, a aprovação e discussão do Programa de Aceleração do Crescimento –

PAC ou do Programa Minha Casa Minha Vida, pauta importante da política que não

foi concebida nesse âmbito participativo.

O novo Programa Minha Casa, Minha Vida, concebido em um contexto de mudanças macroeconômicas, deflagradas pela crise internacional de 2007, com rebatimentos no país, trouxe alterações

no campo habitacional. Criado em 2009, reavivou o modelo de produção de moradia com recursos federais para incentivar a produção privada para todas as faixas

C

Os resultados em 2010 mostram um país cujo crescimento imobiliário é grande

e em franca expansão, cujos processos de urbanização e regularização têm sido

frequentemente ameaçados por contextos de grandes obras imobiliárias, ou

grandes projetos urbanos, tais como os de Operações Urbanas em São Paulo, os

das Olimpíadas e Copa do Mundo no Rio de Janeiro e outras capitais, medidas

que demandam retirada de população cuja relocação não tem sido garantida.

Se, por um lado, o país aparenta pujança econômica – fortemente calcada na

opção pela política urbano-habitacional federal –, assiste-se a uma intensificação

da atividade privada imobiliária que acirra e provoca fortemente os que lutam

pelo direito à cidade e garantia de acesso à terra em locais com infraestrutura na

direção da superação de desigualdades sociais. Para completar esse quadro, os

anos de 2009 e 2010 marcam claramente um momento na vida das organizações

da sociedade civil brasileiras de redução de recursos e de projetos, dificultando seu

envolvimento nas instâncias participativas. Nesse sentido, cada vez mais torna-se

de renda e a compra de novas unidades habitacionais pelas famílias com renda mensal até dez salários mínimos. É fruto de uma conjuntura macroeconômica na qual o governo federal adotou uma série de medidas de estabilização da oferta de crédito, assim como medidas para evitar os efeitos da crise econômica internacional na nacional, por meio da rápida geração de empregos e crescimento econômico, além de fomentar o mercado de habitação no país.

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importante que a política, programas e ações passem pelos conselhos, embora

mostra-se mais desafiadora a permanência desses agentes nesses espaços – ora

descrentes do processo, ora sem recursos financeiros e humanos para participar

com qualidade.

Rápida avaliação da estruturação de instâncias de participação do

desenvolvimento urbano

Numa primeira avaliação quantitativa, pode-se afirmar que “a participação da

sociedade ampliou-se para a atuação na esfera pública como: a participação direta

nos governos municipais como os orçamentos participativos; os conselhos de

políticas públicas estabelecidas constitucionalmente e outros tipos de conselhos

locais, comitês, e em fóruns próprios da sociedade civil, que articulam lutas e

o controle social das políticas públicas. Nesse último aspecto, destacam-se os

espaços de articulação na área da moradia e da reforma urbana, em torno dos

quais se constituíram diversos movimentos e organizações de âmbito nacional,

que têm hoje assento no Conselho das Cidades”23. A Pesquisa MUNIC do IBGE,

nos anos 2001 e 2008, investigou a disseminação dos instrumentos e das instâncias

ligadas ao desenvolvimento urbano. A partir desses dados, o Relatório das Cidades

Brasileiras (2010)24 afirmou que:

• Cerca de 980 municípios responderam ter plano diretor em 2001 e em 2008 esse

número subiu para 1878;

• Em 2001, aproximadamente 1260 municípios afirmaram possuir lei de

zoneamento, número que aumentou para 1810 em 2008;

• Apenas 334 municípios possuíam conselho de política urbana em 2001 e em

2008 esse número aumentou consideravelmente e chegou a 1065 municípios.

23 MARTINS, Maria Lucia Refinetti (coord.). Acesso ao solo e à habitação social em cidades de regiões metropolitanas da América Latina e da Europa. Programa URB-AL, projeto comum R7-A3-03. Pesquisa e desenvolvimento técnico: LabHab-FAUUSP. São Paulo: URB-AL/PMSP/MR/IMPSOL/Regione Toscana, 2007, p.45. 24 Ver Relatório do Estado das Cidades Brasileiras 2010, disponível em www.relatoriodascidades.org.

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Percebe-se pelos números que os canais de participação aumentaram, pressionados por políticas de incentivo do Ministério das Cidades, ou mesmo pela expectativa de alguma contrapartida pela estruturação, tais como maior repasse de recursos federais. No entanto, uma avaliação dessa evolução em termos qualitativos é muito difícil e

ainda não foi realizada em âmbito nacional, apenas em âmbito municipal, em que o processo participativo pode ser avaliado nas suas dimensões que garantem a efetiva participação cidadã, como já comentado anteriormente.

!Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social

Em 2005, após 13 anos da proposta de Projeto de Lei no 2.170, foi aprovado o

Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de

Habitação de Interesse Social (FNHIS), pela da Lei Federal no 11.124/2005.

O SNHIS compõe-se de uma instância central de coordenação, gestão e controle, representada pelo Ministério das Cidades, pelo Conselho Gestor do FNHIS, por agentes financeiros – recursos são geridos pela Caixa Econômica Federal – e por órgãos e agentes descentralizados que têm que aderir ao Sistema. Sua ações objetivam promover

habitação para a população com rendimentos de até três salários mínimos, que compõe grande parte do déficit habitacional do país. O Conselho do FNHIS é composto por movimentos sociais, entidades de classe e, universidades, compondo uma gama de agentes da sociedade civil.

A adesão ao SNHIS por estados e municípios é voluntária e se dá a partir da assinatura

do termo de adesão, por meio do qual os estados e municípios se comprometem

a constituir fundos de natureza contábil para habitação de interesse social e a

elaborar um plano de habitação. Esse desenho espelha a estrutura institucional

e financeira montada no âmbito federal e permitiria a obtenção de recursos

do FNHIS. Recente pesquisa realizada no âmbito do Relatório das Cidades Brasileiras

(2010) mostrou, a partir da Pesquisa MUNIC do IBGE, que entre os anos 2001 e

2008 houve uma forte estruturação em torno da expectativa de fazer parte do

SNHIS e receber recursos, apresentada pelo avanço na criação de órgãos, conselhos

e fundos de habitação:

• Cerca de 1749 municípios, pouco mais que 30% dos municípios do país, afirmaram

possuir órgão de habitação em 2001, e em 2008 este número ampliou-se para

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3914, cerca de 70% dos municípios brasileiros;

• Em 2001, apenas 628 municípios possuíam conselho de habitação e em 2008

este número subiu para 1708;

• Apenas 258 municípios em 2001 afirmavam possuir fundo de habitação, o que

em 2008 subiu para 1722 municípios.

Essa estruturação sinaliza uma expectativa por recursos que ainda não ocorreu,

pois as transferências fundo a fundo ainda não se realizaram, ficando os recursos

do FNHIS, assim como os dos demais programas, sujeitos a apresentação e

aprovação de propostas à Caixa Econômica Federal (CEF) e Ministério das Cidades.

Mostra-se, portanto, um processo inconcluso de implementação do sistema, mas

que efetivamente parece ter gerado conseqüências importantes em termos de

estruturação da gestão.

Importante ainda lembrar que, além dos recursos do Fundo, o SNHIS opera com recursos de diversos fundos públicos ou de gestão pública como o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS).!

Recentemente, o Programa Minha Casa Minha Vida alocou recursos para habitação

e estabeleceu metas relativas à construção de 1 milhão de moradias, destas, 400

mil destinadas a famílias com renda familiar entre 0 e 3 salários mínimos. Para

isso, destinou 1 bilhão de reais a serem investidos, e destes, o maior volume

de recursos está destinado para a produção privada de habitação por meio de

empreendimentos privados ou de recursos para o beneficiário final, e um volume

menor para entidades. De acordo com o Relatório de Gestão 2009 do FNHIS, foram

abertas inscrições para:

- elaboração de Planos Locais de Habitação de Interesse Social (PLHIS), com 20

milhões de reais em recursos;

- Produção Social da Moradia (PSM), com 50 milhões de reais;

- Assistência Técnica (AT), com 20 milhões de reais;

- Urbanização e Assentamentos Precários (UAP) e

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- Produção de Habitação de Interesse Social, realizada somente com emendas

parlamentares não inseridas no PAC Habitação, somando 1,2 bilhões de reais.

Percebe-se pelos números que a estruturação de repasse de recursos à esfera local

possui valores muito menores que os recursos para os projetos do governo federal,

como por exemplo, para o PAC. Mais informações sobre o SNHIS serão apresentadas

no capítulo 4.

Financiamento do desenvolvimento urbano

Embora já tenhamos tratado desse tema nos itens anteriores, é importante

problematizar o desafio do financiamento do desenvolvimento urbano nos

municípios brasileiros. Os recursos de que os municípios dispõem para gerir

o desenvolvimento urbano passam necessariamente pelas suas receitas

orçamentárias municipais, geralmente compostas por:

• receitas tributárias-recursos obtidos com a cobrança de impostos, taxas e contribuições26 ; • receitas de transferências constitucionais, legais e voluntárias - Dentre as constitucionais estão as do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), da cota-parte do Imposto Territorial Rural (ITR), da cota-parte do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), entre outros. Dentre

as legais, encontram-se as provenientes do Sistema Único de Saúde (SUS), do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico e de Valorização dos Profissionais (FUNDEB), entre outros. E dentre as voluntárias, encontram-se os convênios da União, dos estados e dos municípios e de outras instituições públicas (transferências correntes e de capital). • e por outras receitas - Compostas por contribuições patrimoniais, industriais, de instituições privadas pessoais ou do exterior, receitas da dívida ativa, multas e juros de mora, indenizações e restituições.

C

26 Como impostos citamos Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), Imposto sobre Serviços (ISS) e Imposto sobre Transmissão de Bens Intervivos (ITBI); como taxas, os recursos cobrados a partir de prestação de serviços que podem ser territorializadas e quantificadas na sua unidade, e sobre as quais é fácil exercer poder de polícia e fiscalização, tais como a taxa de lixo que foi cobrada por um tempo em São Paulo; e como contribuições há a Contribuição de Melhoria e a Contribuição para o Custeio da Iluminação Pública.

54

Segundo Bremaker 27, em 2008 a receita orçamentária dos municípios brasileiros

era constituída em média por 16,34% de receitas tributárias (ou seja, tributos que

o município arrecada diretamente e ali permanecem), 68,21% de transferências

(constitucionais e voluntárias, tanto do governo estadual como do governo

federal) e por 15,45% de outras receitas.

O instrumento tributário mais utilizado nos

municípios brasileiros é o Imposto Predial

Territorial Urbano (IPTU). Ao estabelecer

valores das propriedades, representados em

uma planta genérica de valores, estes servem

de base para a cobrança do IPTU. No entanto,

no Brasil, mesmo o ganho gerado pelo IPTU não é cobrado com eficácia e equidade,

por vários motivos: muitos municípios nem cobram o imposto ou possuem

grande volume de isenções; a planta genérica de valores, base da cobrança,

estão com os cadastros desatualizados, obsoletos ou incompletos; há fortes

resistências políticas a uma cobrança justa, como conseqüência há dificuldade de

aprovação de atualização de valores pela Câmara; os prefeitos não querem ficar

marcados como os que aumentaram impostos; existem interpretações jurídicas

que obstruem alterações; falta de confiança no sistema tributário; ineficiência

na arrecadação causado por altos índices de inadimplência. Tais razões mostram

porque, mesmo sendo o instrumento tributário mais disseminado, o IPTU não

consegue sequer tributar bem e o volume de recursos obtidos procura dar conta

das necessidades de serviços públicos que essas áreas requerem, sem sobrar

recursos para maiores intervenções ou projetos 28.

27 BREMAEKER, François E. J. A importância do FPM para as finanças municipais e seu papel na equalização das receitas. Estudo Técnico no 105. Salvador, julho de 2010. (mimeo). Disponível em www.oim.tmunicipal.org.br 28 SANTORO, P.F; COBRA, P.; BONDUKI, N. Cidades que crescem horizontalmente: instrumentos para o ordenamento territorial justo da mudança de uso rural para urbano em municípios do interior paulista. In: Cadernos Metrópole no 24. Rio de Janeiro, IPPUR/UFRJ, 2010. (no prelo)

55

O IPTU geralmente é mais bem cobrado pelos municípios mais populosos, uma vez que a geração do imposto está associada ao grau de urbanização e a uma organização institucional própria para viabilizar uma cobrança mais justa do imposto. Uma exceção a esse comportamento dá-se nos municípios que desenvolvem atividades turísticas que geralmente superam a média nacional em termos de receita tributária.

!As receitas de transferências compõem o maior volume de recursos. Em especial

as transferências voluntárias, repasses de recursos provenientes dos Estados

ou da União, são viabilizadas por meio de convênios ou contrato de repasses e

corresponde a uma fonte de recursos mais significativa para os investimentos

em urbanização dos municípios. Destacam-se as transferências constitucionais

do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) que redistribui aos municípios

os recursos de 23,5% da arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados

(IPI) e do Imposto de Renda (IR). Sua distribuição dá-se da seguinte forma:

• 10% do FPM para as capitais, com distribuição maior ou menor em função de

critérios populacionais e de inverso da renda per capita do Estado;

• dos 90% restantes, 4% são retirados para constituir um fundo de reserva

distribuído aos municípios com população acima de 142.633 habitantes,

segundo os mesmos critérios adotados para as capitais;

• o restante (86% destes 90% ) é distribuído em função da população de cada

município, inclusive para aqueles que participam do fundo de reserva, de forma

que os municípios com menor porte populacional recebem per capita valores

mais elevados.

Mesmo com o aumento dos recursos do FPM obtidos após a Constituição Federal

de 1998 (era 17% do IPI e IR) e com esse aspecto redistributivo do recurso –

municípios com menor população recebem um valor per capita maior – os

recursos auferidos são muito baixos, o que dificulta a promoção de obras de

porte mais significativo dos municípios.

56

Baixa arrecadação com impostos próprios e baixos

valores obtidos por transferências constitucionais e

legais termina por restringir a autonomia de promoção

do desenvolvimento urbano dos pequenos municípios

brasileiros que, para fazerem suas políticas, dependem de

transferências voluntárias da União ou dos Estados 29. Ao

invés de descentralizar as políticas e dar maior autonomia

aos municípios, os efeitos dessa forma de distribuição de recursos reforçam o

poder centralizador dos governos federal e estaduais e restringem a autonomia

dos municípios, que, por sua vez, reclamam do aumento de suas obrigações após

a Constituição Federal de 1988.

Os repasses do Orçamento Geral da União são geralmente obtidos por meio de

programas, criados e avaliados pelo Ministério das Cidades, cujos recursos são

operacionalizados pela CEF. Há também a possibilidade de acesso a esses recursos

por meio de emendas parlamentares, logo após a aprovação do orçamento federal

pelos parlamentares, sem consulta prévia, mas necessariamente enquadrado

em algum programa proposto pelo governo federal. Por isso, os municípios que

têm pouca capacidade de investimento procuram se articular politicamente com

parlamentares e com os governos federal e estaduais procurando, por meio de

alianças e apoios, conseguir os recursos pelas emendas parlamentares.

Como já foi exposto nos capítulos anteriores, grande parte dos recursos para o

desenvolvimento urbano são oriundos de repasses feitos com recursos do FGTS,

nos moldes propostos pelo Sistema Financeiro da Habitação (STF) instituído

em 1964. Mesmo após a extinção do BNH, em 1987, esses recursos compõem

a maior parte daqueles voltados aos programas de desenvolvimento urbano,

principalmente nas áreas de habitação e saneamento.

29 Muitas vezes não adquirem empréstimos pois não tem recursos que possam ser associados ao financiamento (contrapartida exigida em muitos casos).

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Considerando a relevância dos recursos federais e estaduais nessas políticas, resta aos municípios o desafio de buscar maior autonomia, seja por meio de uma melhor estruturação para a cobrança de impostos, ou por meio da recuperação da valorização da terra dada pelo próprio desenvolvimento urbano, como abordaremos quando tratarmos de instrumentos do Estatuto da Cidade, no próximo capítulo.

!Indicamos a leitura opcional do texto base:• CYMBALISTA, Renato. “A trajetória recente do planejamento territorial no Brasil:

apostas e pontos a observar”. In: Revista Paranaense de Desenvolvimento. Curitiba, n.111, p.29-45, jul./dez. 2006. Disponível no site do IPARDES: http://www.ipardes.gov.br/webisis.docs/rev_pr_111_renato.pdf

Indicamos também a leitura dos textos complementares:• MARICATO, Ermínia. “Nunca fomos tão participativos”. Algumas reflexões

sobre os movimentos sociais urbanos por ocasião da realização da 3ª Conferência Nacional das Cidades em Brasília. Disponível em: http://www.cartamaior.com.br/templates/colunaMostrar.cfm?coluna_id=3774

• MARICATO, Ermínia. “O desenvolvimento urbano democrático como utopia”. Entrevista Revista ANPUR, vol 6, nº 2, 2005. Entrevista concedida à Ana Clara Torres e Henri Acselrad, em Porto Alegre. Disponível em: http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/equipe/do02.html

• VILLAÇA, Flávio. As Ilusões do Plano Diretor. São Paulo, 2005. Disponível em http://www.flaviovillaca.arq.br.

Para quem se aproxima do tema pela primeira vez, indicamos como leitura: • SANTORO, Paula e CYMBALISTA, Renato (coord.). Plano diretor: participar é um direito! São

Paulo: Instituto Pólis, 2005. Disponível em (http://www.polis.org.br/obras/arquivo_195.pdf).

Certamente a leitura desses textos ajudará a refletir sobre todo o processo descrito neste capítulo, além de conhecer o que pensam alguns dos mais destacados pensadores do tema no país.

Como vídeos complementares sobre esse tema, sugerimos:• Entrevista com Prof. Dr. Nabil Bonduki: O que fazer com as cidades brasileiras?

Disponível em: http://www.youtube.com/watch?v=2cKVn-ovs1k• Entrevista com Prof. Dr. Nabil Bonduki sobre especulação imobiliária para o

site Isso não é normal. Disponível em: http://vimeo.com/12444812• Entrevista com Prof. Dr. Nabil Bonduki sobre o

governo federal e os recursos públicos. Disponível em: http://www.youtube.com/watch?v=KskcHadgNa8&feature=related

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