NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

INTRODUÇÃO

ESTADO: é nação politicamente organizada, dotada de personalidade jurídica própria, sendo pessoa jurídica de direito público.O Estado, sinteticamente, é o ente que necessariamente é composto por três elementos essenciais: povo, território e governo soberano.. Para que o Estado exerça suas funções, este manifesta sua vontade por meio dos Poderes do Estado (ou Funções do Estado), que são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si, conforme assevera a nossa Constituição Federal (art. 2º). A função principal do Poder Legislativo é a elaboração de leis (função legislativa), a função principal do Poder Executivo é a execução das leis (função administrativa), enquanto que a função principal do Poder Judiciário é a aplicação das leis aos casos concretos (função judicial). GOVERNO: em sentido formal, é o conjunto de poderes e órgãos constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais básicas; em sentido operacional é a condução política dos negócios públicos.Hely Lopes diz: "é a expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos, do Estado e da manutenção da ordem jurídica vigente."

ADMINISTRAÇÃO: PARA CHIAVENATO: É a aplicação de técnicas com o intuito de estabelecer metas e operacionalizar o seu alcance pelos colaboradores participantes das organizações a fim de que se obtenha resultados que satisfaçam as necessidades de seus clientes assim como às suas próprias. Chiavenato: “a palavra administração vem do latim ad (direção para, tendência) e minister (subordinação ou obediência) e significa aquele que realiza uma função abaixo do comando de outrem, isto é, aquele que presta serviço a outro”.Administração é uma ciência que estuda os principais problemas de uma empresa, visando melhorar o desempenho através de técnicas de planejamento, organização, direção e controle.

Segundo MAXIMIANO, Administrar “é o processo que tem como finalidade garantir a eficiência e eficácia de um sistema”.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

É a atividade desenvolvida pelo Estado ou seus delegados, sob o regime de Direito Público, destinada a atender de modo direto e imediato, necessidades concretas da coletividade.

É todo o aparelhamento do Estado para a prestação dos serviços públicos, para a gestão dos bens públicos e dos interesses da comunidade.

Conjunto de entidades e órgãos incumbidos de realizar a atividade administrativa visando a satisfação das necessidades coletivas e segundo fins desejados pelo Estado.

É o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, serviço público é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade; numa visão global, a Adm. Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.

Definição de Hely Lopes Meirelles, "a Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas de governo."

Administração Pública em sentido subjetivo (formal) é o conjunto de entes (pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos) que tem a incumbência de exercer uma das funções do Estado: a função administrativa, ou seja, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do governo. No sentido objetivo (material), designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo;

Natureza da Administração Pública é a de múnus público para quem a exerce, isto é, encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade. Os fins a que se destina a Administração Pública, resumem-se num único objetivo; o bem comum da coletividade administrada.

Basicamente temos dois sentidos a dar ao vocábulo Administração Pública (Pietro, 1998, 49-56):a) Em sentido Subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, Órgãos e Agentes Públicos.

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b) Em sentido Objetivo, material ou Funcional, designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe predominantemente ao Poder Executivo.

Sob o aspecto objetivo, cabe à Administração Pública as seguintes tarefas:a) Fomento: Incentivo à iniciativa de utilidade pública (subvenções, financiamentos, favores fiscais);b) Polícia Administrativa: Compreende toda atividade de execução das chamadas limitações administrativas;c) Serviço Público: É toda atividade que a Administração Pública executa, diretamente, para satisfazer a necessidade coletiva, sob regime jurídico preponderantemente público (CF, art. 21, incisos X, XI, XII e 175);

Ainda dentro do aspecto objetivo, podemos elencar as principais características da Administração Pública:a) É uma atividade concreta, no sentido que põe em execução a vontade do Estado contida na lei;b) A sua finalidade é a satisfação direta e imediata dos fins do Estado;c) Seu regime jurídico é de direito público;

Quanto ao aspecto subjetivo da Administração Pública, vejamos a classificação contida no art. 4º do Dec.Lei 200/67:1 – ADMINISTRAÇÃO DIRETA, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios;2 – A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotados de personalidade jurídica própria:a) Autarquias;b) Empresas públicas;c) Sociedades de Economia Mista;d) Fundações públicas;

Vejamos o esquema abaixo:ADMINISTRAÇÃO DIRETA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

- A Administração é exercida pelo próprio Estado - A atividade administrativa descentralizada que é exercida pessoa distinta do Estado

- ÓRGÃOS: * DE DIREÇÃO; * CONSULTIVOS; * DE EXECUÇÃO

- ENTIDADES:* AUTARQUIAS;* FUNDAÇÕES PÚBLICAS;* EMPRESAS PÚBLICAS;* SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA;

CARACTERÍSTICAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

• praticar atos tão somente de execução – estes atos são denominados atos administrativos; quem pratica estes atos são os órgãos e seus agentes, que são sempre públicos;• exercer atividade politicamente neutra - sua atividade é vinculada à Lei e não à Política;• ter conduta hierarquizada – dever de obediência - escalona os poderes administrativos do mais alto escalão até a mais humilde das funções;• praticar atos com responsabilidade técnica e legal – busca a perfeição técnica de seus atos, que devem ser tecnicamente perfeitos e segundo os preceitos legais;• caráter instrumental – a Administração Pública é um instrumento para o Estado conseguir seus objetivos. A Administração serve ao Estado.• competência limitada – o poder de decisão e de comando de cada área da Administração Pública é delimitada pela área de atuação de cada órgão.

SERVIÇOS PÚBLICOSSão serviços e atividades que podem ser prestados pelo Estado de forma centralizada ou descentralizada, que são formas técnicas de Organização Administrativa.

a) Centralização: É a prestação de serviços diretamente pela pessoa política prevista constitucionalmente, sem delegação a outras pessoas. Diz-se que a atividade do Estado é centralizada quando ele atua diretamente, por meio de seus Órgãos.b) Descentralização: É a transferência de execução do serviço ou titularidade do serviço para outras pessoas, quer seja de direito público, quer seja de direito privado.No âmbito da mesma pessoa jurídica temos:

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a) Desconcentração: É a distribuição interna de competências, ou seja, dentro da mesma pessoa jurídica. Sabe-se que a Administração Pública é organizada hierarquicamente, como se fosse uma pirâmide em cujo ápice se situa o Chefe do Poder Executivo. As atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos que compõem a hierarquia. Isto é feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuições, para permitir o seu mais adequado e racional desempenho. A desconcentração liga-se à hierarquia.b) Concentração: Ocorre o inverso da desconcentração. Há uma desconcentração das atividades dos órgãos periféricos para os centrais.

PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Tomando o conceito de Administração Pública em seu sentido orgânico, isto é, no sentido de conjunto de órgãos e pessoas destinados ao exercício da totalidade da ação executiva do Estado, a nossa Constituição Federal positivou os princípios gerais norteadores da totalidade de suas funções, considerando todos os entes que integram a Federação brasileira (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).

Destarte, os princípios inerentes à Administração Pública são aqueles expostos no art. 37 de nossa vigente Constituição. Alguns, diga-se de pronto, foram positivados de forma expressa. Outros, de forma implícita ou tácita.

A Constituição Federal, no art. 37, caput, trata dos princípios inerentes à Administração Pública:"Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.” Trata-se, portanto, de princípios incidentes não apenas sobre os órgãos que integram a estrutura central do

Estado, incluindo-se aqui os pertencentes aos três Poderes (Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário), nas também de preceitos genéricos igualmente dirigidos aos entes que em nosso país integram a denominada Administração Indireta, ou seja, autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações governamentais ou estatais.

Destarte, os princípios explicitados no caput do art. 37 são, portanto, os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. Outros se extraem dos incisos e parágrafos do mesmo artigo, como o da licitação, o da prescritibilidade dos ilícitos administrativos e o da responsabilidade das pessoas jurídicas (inc. XXI e §§ 1.º a 6.º). Todavia, há ainda outros princípios que estão no mesmo artigo só que de maneira implícita, como é o caso do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, o da finalidade, o da razoabilidade e proporcionalidade.

Vejamos, agora, o significado de cada um dos precitados princípios constitucionais da Administração Pública.

PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLÍCITOS

Caput Do Art. 37 Conforme mencionado anteriormente, os princípios constitucionais explícitos são aqueles presentes no art. 37, da Constituição Federal, de maneira expressa. Assim, são eles: o princípio da legalidade, o princípio da impessoalidade, o princípio da moralidade, o princípio da publicidade e o princípio da eficiência.

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

Todos os atos da Administração têm que estar em conformidade com os princípios legais.Este princípio observa não só as leis, mas também os regulamentos que contém as normas administrativas

contidas em grande parte do texto Constitucional.   Quando a Administração Pública se afasta destes comandos, pratica atos ilegais, produzindo, por conseqüência, atos nulos e respondendo por sanções por ela impostas (Poder Disciplinar). Os servidores, ao praticarem estes atos, podem até ser demitidos.

Diz-se que o administrador, em cumprimento ao princípio da legalidade, "só pode atuar nos termos estabelecidos pela lei".

Sobre o tema, vale trazer a ponto a seguinte preleção de CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO:"Para avaliar corretamente o princípio da legalidade e captar-lhe o sentido profundo cumpre atentar para o fato

de que ele é a tradução jurídica de um propósito político: o de submeter os exercentes do poder em concreto – administrativo – a um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguições ou desmandos. Pretende-se através da norma geral, abstrata e impessoal, a lei, editada pelo Poder Legislativo – que é o colégio representativo de todas as tendências (inclusive minoritárias) do corpo social – garantir que a atuação do Executivo nada mais seja senão a concretização da vontade geral".

De tudo isso podemos extrair uma importante conclusão. Contrariamente ao que ocorre em outros ordenamentos jurídicos, inexiste qualquer possibilidade de ser juridicamente aceita, entre nós, a edição dos denominados decretos ou regulamentos "autônomos ou independentes", pois como se sabe, tais decretos ou regulamentos não passam de atos administrativos gerais e normativos baixados pelo chefe do Executivo, com o assumido objetivo de disciplinar situações anteriormente não reguladas em lei. E, sendo assim, sua prática encontra óbice intransponível no modus constitucional pelo qual se fez consagrar o princípio da legalidade em nossa Lei Maior.

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PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE

O princípio ou regra da impessoalidade da Administração Pública pode ser definido como aquele que determina que os atos realizados pela Administração Pública, ou por ela delegados, devam ser sempre imputados ao ente ou órgão em nome do qual se realiza, e ainda destinados genericamente à coletividade, sem consideração, para fins de privilegiamento ou da imposição de situações restritivas, das características pessoais daqueles a quem porventura se dirija. Em síntese, os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionário.

A mera leitura dessa definição bem nos revela que esse princípio pode ser decomposto em duas perspectivas diferentes: a impessoalidade do administrador quando da prática do ato e a impessoalidade do próprio administrado como destinatário desse mesmo ato.

Com efeito, de um lado, o princípio da impessoalidade busca assegurar que, diante dos administrados, as realizações administrativo-governamentais não sejam propriamente do funcionário ou da autoridade, mas exclusivamente da entidade pública que a efetiva.

Custeada com dinheiro público, a atividade da Administração Pública jamais poderá ser apropriada, para quaisquer fins, por aquele que, em decorrência do exercício funcional, se viu na condição de executá-la. É, por excelência, impessoal, unicamente imputável à estrutura administrativa ou governamental incumbida de sua prática, para todos os fins que se fizerem de direito.

Assim, como exemplos de violação a esse princípio, dentro dessa particular acepção examinada, podemos mencionar a realização de publicidade ou propaganda da pessoa do administrador com verbas públicas ou ainda, a edição de atos normativos com o objetivo de conseguir benefícios pessoais.

No âmbito dessa particular dimensão do princípio da impessoalidade, é que está o elemento diferenciador básico entre esse princípio e o da isonomia. Ao vedar o tratamento desigual entre iguais, a regra isonômica não abarca, em seus direitos termos, a idéia da imputabilidade dos atos da Administração ao ente ou órgão que a realiza, vedando, como decorrência direta de seus próprios termos, e em toda a sua extensão, a possibilidade de apropriação indevida desta por agentes públicos. Nisso, reside a diferença jurídica entre ambos.

Já, por outro ângulo de visão, o princípio da impessoalidade deve ter sua ênfase não mais colocada na pessoa do administrador, mas na própria pessoa do administrado. Passa a afirmar-se como uma garantia de que este não pode e não deve ser favorecido ou prejudicado, no exercício da atividade da Administração Pública, por suas exclusivas condições e características.

Jamais poderá, por conseguinte, um ato do Poder Público, ao menos de modo adequado a esse princípio, vir a beneficiar ou a impor sanção a alguém em decorrência de favoritismos ou de perseguição pessoal. Todo e qualquer administrado deve sempre relacionar-se de forma impessoal com a Administração, ou com quem em seu nome atue, sem que suas características pessoais, sejam elas quais forem, possam ensejar predileções ou discriminações de qualquer natureza.

Será, portanto, tida como manifestadamente violadora desse princípio, nessa dimensão, por exemplo, o favorecimento de parentes e amigos (nepotismo), a tomada de decisões administrativas voltadas à satisfação da agremiação partidária ou facção política a que se liga o administrador (partidarismo), ou ainda de atos restritivos ou sancionatórios que tenham por objetivo a vingança pessoas ou a perseguição política pura e simples (desvio de poder).

Dessa perspectiva, o princípio da impessoalidade insere-se por inteiro no âmbito do conteúdo jurídico do princípio da isonomia, bem como no do próprio princípio da finalidade.

Perfilhando este entendimento, sustenta CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO:"No princípio da impessoalidade se traduz a idéia de que a Administração tem que tratar a todos os

administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo, nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O princípio em causa é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia".

PRINCÍPIO DA MORALIDADE

Já na Antiguidade se formulava a idéia de que as condições morais devem ser tidas como uma exigência impostergável para o exercício das atividades de governo. Segundo informam os estudiosos, seria de Sólon a afirmação de que um "homem desmoralizado não poderá governar".

Todavia, foi neste século, pelos escritos de Hauriou, que o princípio da moralidade, de forma pioneira, se fez formular no campo da ciência jurídica, capaz de fornecer, ao lado da noção de legalidade, o fundamento para a invalidação de seus atos pelo vício denominado desvio de poder. Essa moralidade jurídica, a seu ver, deveria ser entendida como um conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da própria Administração, uma vez que ao agente público caberia também distinguir o honesto do desonesto, a exemplo do que faz entre o legal e o

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ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno. Afinal, pondera, como já proclamavam os romanos "nem tudo que é legal é honesto" (nort omne quod licet honestum est).

Hoje, por força da expressa inclusão do princípio da moralidade no caput do art. 37, a ninguém será dado sustentar, em boa razão, sua não incidência vinculante sobre todos os atos da Administração Pública. Ao administrador público brasileiro, por conseguinte, não bastará cumprir os estritos termos da lei. Tem-se por necessário que seus tos estejam verdadeiramente adequados à moralidade administrativa, ou seja, a padrões éticos de conduta que orientem e balizem sua realização. Se assim não for, inexoravelmente, haverão de ser considerados não apenas como imorais, mas também como inválidos para todos os fins de direito.

Isto posto, CARDOSO fornece uma definição desse princípio, hoje agasalhado na órbita jurídico-constitucional:"Entende-se por princípio da moralidade, a nosso ver, aquele que determina que os atos da Administração

Pública devam estar inteiramente conformados aos padrões éticos dominantes na sociedade para a gestão dos bens e interesses públicos, sob pena de invalidade jurídica".

Admite o art. 5.º, LXXIII, da Constituição Federal que qualquer cidadão possa ser considerado parte legítima para a propositura de ação popular que tenha por objetivo anular atos entendidos como lesivos, entre outros, à própria moralidade administrativa.

Por outra via, como forma de também fazer respeitar esse princípio, a nossa Lei Maior trata também da improbidade administrativa.

A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial pela Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão de direitos políticos (art. 37, §4.º).

Deste modo, conceitua CAETANO:"A probidade administrativa consiste no dever de o "funcionário servir a Administração com honestidade,

procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer".

A moralidade administrativa e assim também a probidade são tuteladas pela ação popular, de modo a elevar À imoralidade a causa de invalidade do ato administrativo. A improbidade é tratada ainda com mais rigor, porque entra no ordenamento constitucional como causa de suspensão dos direitos políticos do ímprobo (art. 15, V), conforme estatui o art. 37, § 4.º, in verbis: "Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo de outras sanções cabíveis, podendo vir a configurar a prática de crime de responsabilidade (art. 85, V).

Dessa forma, o desrespeito à moralidade, entre nós, não se limita apenas a exigir a invalidação – por via administrativa ou judicial – do ato administrativo violador, mas também a imposição de outras conseqüências sancionatórias rigorosas ao agente público responsável por sua prática.

PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE

A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo, porque se entende que o Poder Público, por seu público, deve agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo.

Além do mais, seria absurdo que um Estado como o brasileiro, que, por disposição expressa de sua Constituição, afirma que todo poder nele constituído "emana do povo" (art. 1.º, parágrafo único, da CF), viesse a ocultar daqueles em nome do qual esse mesmo poder é exercido informações e atos relativos à gestão da res publica e as próprias linhas de direcionamento governamental. É por isso que se estabelece, como imposição jurídica para os agentes administrativos em geral, o dever de publicidade para todos os seus atos.

Perfilhando esse entendimento, CARDOZO define este princípio:"Entende-se princípio da publicidade, assim, aquele que exige, nas formas admitidas em Direito, e dentro dos

limites constitucionalmente estabelecidos, a obrigatória divulgação dos atos da Administração Pública, com o objetivo de permitir seu conhecimento e controle pelos órgãos estatais competentes e por toda a sociedade".

A publicidade, contudo, não é um requisito de forma do ato administrativo, "não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade. Por isso mesmo os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua exeqüibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige".

No que tange à forma de se dar publicidade aos atos da Administração, tem-se afirmado que ela poderá dar-se tanto por meio da publicação do ato, como por sua simples comunicação a seus destinatários.

É relevante observar, todavia, que também a publicação como a comunicação não implicam que o dever de publicidade apenas possa vir a ser satisfeito pelo comprovado e efetivo conhecimento de fato do ato administrativo por seus respectivos destinatários. Deveras, basta que os requisitos exigidos para a publicidade se tenham dado, nos termos previstos na ordem jurídica; e para o mundo do Direito não interessará se na realidade fática o conhecimento da existência do ato e de seu conteúdo tenha ou não chegado à pessoa atingida por seus efeitos. Feita a publicação ou a comunicação dentro das formalidades devidas, haverá sempre uma presunção absoluta da ciência do destinatário, dando-se por satisfeita a exigência de publicidade. Salvo, naturalmente, se as normas vigentes assim não determinarem.

Assim, se a publicação feita no Diário Oficial foi lida ou não, se a comunicação protocolada na repartição competente chegou ou não às mãos de quem de direito, se o telegrama regularmente recebido na residência do

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destinatário chegou faticamente a suas mãos ou se eventualmente foi extraviado por algum familiar, isto pouco ou nada importa se as formalidades legais exigidas foram inteiramente cumpridas no caso.

Nesse sentido, afirma MELLO:"O conhecimento do ato é um plus em relação à publicidade, sendo juridicamente desnecessário para que este

se repute como existente (...). Quando prevista a publicação do ato (em Diário Oficial), na porta das repartições (por afixação no local de costume), pode ocorrer que o destinatário não o leia, não o veja ou, por qualquer razão, dele não tome efetiva ciência. Não importa. Ter-se-á cumprido o que de direito se exigia para a publicidade, ou seja, para a revelação do ato".

Caberá à lei indicar, pois, em cada caso, a forma adequada de se dar a publicidade aos atos da Administração Pública. Normalmente, esse dever é satisfeito por meio da publicação em órgão de imprensa oficial da Administração, entendendo-se com isso não apenas os Diários ou Boletins Oficiais das entidades públicas, mas também – para aquelas unidades da Federação que não possuírem tais periódicos – os jornais particulares especificamente contratados para o desempenho dessa função, ou outras excepcionais formas substitutivas, nos termos das normas legais e administrativas locais.

Observe-se, porém, ser descabido, para fins do atendimento de tal dever jurídico, como bem registrou Hely Lopes Meirelles, sua divulgação por meio de outros órgãos de imprensa não escritos, como a televisão e o rádio, ainda que em horário oficial, em decorrência da própria falta de segurança jurídica que tal forma de divulgação propiciaria, seja em relação à existência, seja em relação ao próprio conteúdo de tais atos.

Observe-se ainda que, inexistindo disposição normativa em sentido oposto, tem-se entendido que os atos administrativos de efeitos internos à Administração não necessitam ser publicados para que tenham por atendido seu dever de publicidade. Nesses casos, seria admissível, em regra, a comunicação aos destinatários. O dever de publicação recairia, assim, exclusivamente sobre os atos administrativos que atingem a terceiros, ou seja, aos atos externos.

Temos, pois, que as formas pelas quais se pode dar publicidade aos atos administrativos, nos termos do princípio constitucional em exame, serão diferenciadas de acordo com o que reste expressamente estabelecido no Direito Positivo, e em sendo omisso este, conforme os parâmetros estabelecidos na teoria geral dos atos administrativos.

No que tange ao direito à publicidade dos atos administrativos, ou mais especificamente, quanto ao direito de ter-se ciência da existência e do conteúdo desses atos, é de todo importante observar-se que ele não se limita aos atos já publicados, ou que estejam em fase de imediato aperfeiçoamento pela sua publicação. Ele se estende, indistintamente, a todo o processo de formação do ato administrativo, inclusive quando a atos preparatórios de efeitos internos, como despachos administrativos intermediários, manifestações e pareceres.

É, assim que se costuma dizer que constituem desdobramentos do princípio da publicidade o direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral (art. 5.º, XXXIII, da CF), o direito à obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal (art. 5.º, XXXIV, da CF), e, naturalmente, o direito de acesso dos usuários a registros administrativos e atos de governo (art. 37, § 3.º, II). Evidentemente, uma vez violados esses direitos pelo Poder Público, poderão os prejudicados, desde que atendidos os pressupostos constitucionais e legais exigidos para cada caso, valerem-se do habeas data (art. 5.º, LXXII, da CF) (31), do mandado de segurança (art. 5.º, LXX, da CF), ou mesmo das vias ordinárias.

É de ponderar, contudo, que os pareceres só se tornam públicos após sua aprovação final pela autoridade competente; enquanto em poder do parecerista ainda é uma simples opinião que pode não se tornar definitiva. As certidões, contudo, não são elementos da publicidade administrativa, porque se destinam a interesse particular do requerente; por isso a Constituição só reco0nhece esse direito quando são requeridas para defesa de direitos e esclarecimentos de situações de interesse pessoal (art. 5.º, XXXIV, b).

É forçoso reconhecer, todavia, a existência de limites constitucionais ao princípio da publicidade. De acordo com nossa Lei Maior, ele jamais poderá vir a ser compreendido de modo a que propicie a violação da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas (art. 5.º, X, c/c. art. 37, § 3.º, II (32), da CF), do sigilo da fonte quando necessário ao exercício profissional (art. 5.º, XIV, da CF), ou com violação de sigilo tido como imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (art. 5.º, XXXIII, c/c. art. 37, § 3.º, II, da CF).

Para finalizar, faz-se de extrema importância, perceber-se que o problema da publicidade dos atos administrativos, nos termos do caput do art. 37 da Constituição da República, em nada se confunde com o problema da divulgação ou propaganda dos atos e atividades do Poder Público pelos meios de comunicação de massa, também chamadas – em má técnica – de "publicidade" pelo § 1.º desse mesmo artigo. Uma coisa é a publicidade jurídica necessária para o aperfeiçoamento dos atos, a se dar nos termos definidos anteriormente. Outra bem diferente é a "publicidade" como propaganda dos atos de gestão administrativa e governamental. A primeira, como visto, é um dever constitucional sem o qual, em regra, os atos não serão dotados de existência jurídica. A segunda é mera faculdade da Administração Pública, a ser exercida apenas nos casos previstos na Constituição e dentro das expressas limitações constitucionais existentes.

Assim, afirma o § 1.º do art. 37:" a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter

educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos"

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Com isso, pretende esse dispositivo restringir de maneira clara a ação da Administração Pública, direta e indireta, quanto à divulgação de seus atos de gestão pelos meios de comunicação de massa. Inexistindo, na propaganda governamental, o caráter estritamente educativo, informativo ou de orientação social, ou vindo dela constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção de agentes públicos, sua veiculação se dará em manifesta ruptura com a ordem jurídica vigente, dando ensejo à responsabilização daqueles que a propiciaram.

PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

O princípio da eficiência tornou-se expresso na Constituição Federal no caput do art. 37, em virtude de alteração introduzida pela Emenda Constitucional n. 19.

É evidente que um sistema balizado pelos princípios da moralidade de um lado, e da finalidade, de outro, não poderia admitir a ineficiência administrativa. Bem por isso, a Emenda n. 19, no ponto, não trouxe alterações no regime constitucional da Administração Pública, mas, como dito, só explicitou um comando até então implícito.

Eficiência não é um conceito jurídico, mas econômico. Não qualifica normas, qualifica atividades. Numa idéia muito geral, eficiência significa fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfação das necessidades públicas importam em relação ao grau de utilidade alcançado. Assim, o princípio da eficiência, orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se dispõe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra de consecução do maior benefício com o menor custo possível.

Discorrendo sobre o tema, sumaria MEIRELLES:"Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza,

perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros".

De início, parece de todo natural reconhecer que a idéia de eficiência jamais poderá ser atendida, na busca do bem comum imposto por nossa Lei Maior, se o poder Público não vier, em padrões de razoabilidade, a aproveitar da melhor forma possível todos os recursos humanos, materiais, técnicos e financeiros existentes e colocados a seu alcance, no exercício regular de suas competências.

Neste sentido, observa CARDOZO:"Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administração Pública o aproveitamento máximo de tudo aquilo

que a coletividade possui, em todos os níveis, ao longo da realização de suas atividades. Significa racionalidade e aproveitamento máximo das potencialidades existentes. Mas não só. Em seu sentido jurídico, a expressão, que consideramos correta, também deve abarcar a idéia de eficácia da prestação, ou de resultados da atividade realizada. Uma atuação estatal só será juridicamente eficiente quando seu resultado quantitativo e qualitativo for satisfatório, levando-se em conta o universo possível de atendimento das necessidades existentes e os meios disponíveis".

Tem-se, pois, que a idéia de eficiência administrativa não deve ser apenas limitada ao razoável aproveitamento dos meios e recursos colocados à disposição dos agentes públicos. Deve ser construída também pela adequação lógica desses meios razoavelmente utilizados aos resultados efetivamente obtidos, e pela relação apropriada desses resultados com as necessidades públicas existentes.

Estará, portanto, uma Administração buscando agir de modo eficiente sempre que, exercendo as funções que lhe são próprias, vier a aproveitar da forma mais adequada o que se encontra disponível (ação instrumental eficiente), visando chegar ao melhor resultado possível em relação aos fins que almeja alcançar (resultado final eficiente).

Desse teor, o escólio de CARDOZO:"Desse modo, pode-se definir esse princípio como sendo aquele que determina aos órgãos e pessoas da

Administração Direta e Indireta que, na busca das finalidades estabelecidas pela ordem jurídica, tenham uma ação instrumental adequada, constituída pelo aproveitamento maximizado e racional dos recursos humanos, materiais, técnicos e financeiros disponíveis, de modo que possa alcançar o melhor resultado quantitativo e qualitativo possível, em face das necessidades públicas existentes".

Seguindo essa linha de orientação, temos que, como desdobramento do princípio em estudo, a Constituição procurou igualmente reforçar o sentido valorativo do princípio da economicidade, que, incorporado literalmente pelo art. 70, caput, da Carta Federal, nada mais traduz do que o dever de eficiência do administrado na gestão do dinheiro público.

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Segue o conhecido macete, mas importante para quem estuda. Ele auxilia na memorização dos 5 princípios que regem a administração pública, elencados no art. 37 da Constituição. Basta lembrar da palavra LIMPE:

Legalidade,Impessoalidade,Moralidade,Publicidade,Eficiência.

PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS IMPLÍCITOS

Além dos princípios explicitamente abrigados pelo texto constitucional, existem outros implicitamente agregados ao regramento constitucional da Administração Pública. Vejamos:

PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO E PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA

A Administração Pública na prática de seus atos deve sempre respeitar a lei e zelar para que o interesse público seja alcançado. Natural, assim, que sempre que constate que um ato administrativo foi expedido em desconformidade com a lei, ou que se encontra em rota de colisão com os interesses públicos, tenham os agentes públicos a prerrogativa administrativa de revê-los, como uma natural decorrência do próprio princípio da legalidade.

Desta maneira:"O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, coloca os interesses da Administração

Pública em sobreposição aos interesses particulares que com os dela venham eventualmente colidir. Com fundamento nesse princípio é que estabelece, por exemplo, a autotutela administrativa, vale dizer, o poder da administração de anular os atos praticados em desrespeito à lei, bem como a prerrogativa administrativa de revogação de atos administrativos com base em juízo discricionário de conveniência e oportunidade".

A respeito do Princípio da Autotutela, deve ser lembrada a Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, quando afirma que:

"a administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial".

PRINCÍPIO DA FINALIDADE

Foi visto no exame do princípio da legalidade que a Administração Pública só pode agir de acordo e em consonância com aquilo que, expressa ou tacitamente, se encontra estabelecido em lei. Inegável, portanto, que sempre tenha dever decorrente e implícito dessa realidade jurídica o cumprimento das finalidades legalmente estabelecidas para sua conduta.

Disto deduz-se o denominado princípio da finalidade. Como bem observa MELLO:"Esse princípio impõe que o administrador, ao manejar as competências postas a seu encargo, atue com

rigorosa obediência à finalidade de cada qual. Isto é, cumpre-lhe cingir-se não apenas à finalidade própria de todas as leis, que é o interesse público, mas também à finalidade específica obrigada na lei a que esteja dando execução".

Enfim, o princípio da finalidade é aquele que imprime à autoridade administrativa o dever de praticar o ato administrativo com vistas à realização da finalidade perseguida pela lei.

Evidentemente, nessa medida, que a prática de um ato administrativo in concreto com finalidade desviada do interesse público, ou fora da finalidade específica da categoria tipológica a que pertence, implica vício ensejador de sua nulidade. A esse vício, como se sabe, denomina a doutrina: desvio de poder, ou desvio de finalidade.

Concluindo, essas considerações querem apenas mostrar que o princípio da finalidade não foi desconsiderado pelo legislador constituinte, que o teve como manifestação do princípio da legalidade, sem que mereça censura por isso.

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PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE

Na medida em que o administrador público deva estrita obediência à lei (princípio da legalidade) e tem como dever absoluto a busca da satisfação dos interesses públicos (princípio da finalidade), há que se pressupor que a prática de atos administrativos discricionários se processe dentro de padrões estritos de razoabilidade, ou seja, com base em parâmetros objetivamente racionais de atuação e sensatez.

Deveras, ao regular o agir da Administração Pública, não se pode supor que o desejo do legislador seria o de alcançar a satisfação do interesse público pela imposição de condutas bizarras, descabidas, despropositadas ou incongruentes dentro dos padrões dominantes na sociedade e no momento histórico em que a atividade normativa se consuma. Ao revés, é de se supor que a lei tenha a coerência e a racionalidade de condutas como instrumentos próprios para a obtenção de seus objetivos maiores.

Dessa noção indiscutível,extrai-se o princípio da razoabilidade: Em boa definição, é o princípio que determina à Administração Pública, no exercício de faculdades, o dever de atuar em plena conformidade com critérios racionais, sensatos e coerentes, fundamentados nas concepções sociais dominantes. Perfilhando este entendimento, sustenta MELLO:

"Enuncia-se com este princípio que a administração, ao atuar no exercício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidam a outorga da competência exercida".

A nosso ver, dentro do campo desse princípio, deve ser colocada, de que diante do exercício das atividades estatais, o "cidadão tem o direito à menor desvantagem possível". Com efeito, havendo a possibilidade de ação discricionária entre diferentes alternativas administrativas, a opção por aquela que venha a trazer conseqüências mais onerosas aos administrados é algo inteiramente irrazoável e descabido.

Como desdobramento dessa idéia, afirma-se também o princípio da proporcionalidade, por alguns autores denominado princípio da vedação de excessos. Assim, pondera MELLO:

"Trata-se da idéia de que as conseqüências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidades proporcionais ao que realmente seja demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas".

Em outras palavras: os meios utilizados ao longo do exercício da atividade administrativa devem ser logicamente adequados aos fins que se pretendem alcançar, com base em padrões aceitos pela sociedade e no que determina o caso concreto.

Segundo STUMM, esse princípio reclama a certificação dos seguintes pressupostos:a. Conformidade ou adequação dos meios, ou seja, o ato administrativo deve ser adequado aos fins que

pretende realizar;b. Necessidade, vale dizer, possuindo o agente público mais de um meio para atingir a mesma finalidade,

deve optar pelo menos gravoso à esfera individual;c. Proporcionalidade estrita entre o resultado obtido e a carga empregada para a consecução desse resultado.Por conseguinte, o administrador público não pode utilizar instrumentos que fiquem aquém ou se coloquem

além do que seja estritamente necessário para o fiel cumprimento da lei.Assim sendo, sempre que um agente público assumir conduta desproporcional ao que lhe é devido para o

exercício regular de sua competência, tendo em vista as finalidades legais que tem por incumbência cumprir, poderá provocar situação ilícita passível de originar futura responsabilidade administrativa, civil e, sendo o caso, até criminal.

OUTROS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLÍCITOS

PRINCÍPIO DA LICITAÇÃO

Licitação é um procedimento administrativo destinado a provocar propostas e a escolher proponentes de contratos de execução de obras, serviços, compras ou de alienações do Poder Público.

A Administração Pública tem o dever de sempre buscar, entre os interessados em com ela contratar, a melhor alternativa disponível no mercado para satisfazer os interesses públicos, para que possa agir de forma honesta, ou adequada ao próprio dever de atuar de acordo com padrões exigidos pela probidade administrativa. De outro lado, tem o dever de assegurar verdadeira igualdade de oportunidades, sem privilegiamentos ou desfavorecimentos injustificados, a todos os administrados que tencionem com ela celebrar ajustes negociais.

É dessa conjugação de imposições que nasce o denominado princípio da licitação. Consoante, CARDOZO define este princípio: "De forma sintética, podemos defini-lo como sendo aquele que

determina como regra o dever jurídico da Administração de celebrar ajustes negociais ou certos atos unilaterais mediante prévio procedimento administrativo que, por meios de critérios preestabelecidos, públicos e isonômicos, possibilite a escolha objetiva da melhor alternativa existente entre as propostas ofertadas pelos interessados". O art. 37, XXI, alberga o princípio nos termos seguintes:

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"ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações".

Temos, assim, o dever de licitar afirmado como um imperativo constitucional imposto a todos os entes da Administração Pública, na conformidade do que vier estabelecido em lei. A ressalva inicial possibilita à lei definir hipóteses específicas de inexigibilidade e de dispensa de licitação.

Porém, cumpre ressaltar, finalmente, que a licitação é um procedimento vinculado, ou seja, formalmente regulado em lei, cabendo à União legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para a Administração Pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle (art. 22, XXVII). Portanto, aos Estados, Distrito Federal e Municípios compete legislar suplementarmente sobre a matéria no que tange ao interesse peculiar de suas administrações.

PRINCÍPIO DA PRESCRITIBILIDADE DOS ILÍCITOS ADMINISTRATIVOS

A prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, pela inércia de seu titular, é um princípio geral do direito. Logo, não é de se estranhar que ocorram prescrições administrativas sob vários aspectos, quer quanto às pretensões de interessados em face da Administração, quer tanto às desta em face de administrados. Assim é especialmente em relação aos ilícitos administrativos. Se a Administração não toma providência à sua apuração e à responsabilização do agente, a sua inércia gera a perda do seu ius persequendi.

Desta maneira, o art. 37, § 5.º dispõe sobre este princípio:"A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que

causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento".Nota-se, portanto, que a lei estabelece uma ressalva ao princípio. Nem tudo prescreverá. Apenas a apuração e

punição do ilícito, não, porém, o direito da Administração ao ressarcimento, à indenização, do prejuízo causado ao erário.

Afinado com esse mesmo entendimento, sumaria SILVA:"É uma ressalva constitucional e, pois, inafastável, mas, por certo, destoante dos princípios jurídicos, que não

socorrem quem fica inerte (dormientibus non sucurrit ius)".

PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO

O princípio em estudo encontra amparo no art. 37, § 6.º, da Constituição Federal, cuja compostura verifica-se que:

"As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadores de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".

Assim, de imediata leitura desse texto resulta claro que todo agente público que vier a causar um dano a alguém trará para o Estado o dever jurídico de ressarcir esse dano. Não importará se tenha agido com culpa ou dolo. O dever de indenizar se configurará pela mera demonstração do nexo causal existente entre o fato ocorrido e o dano verificado.

Temos, pois, que em nosso Direito a responsabilidade civil do Estado é objetiva, ou seja, independe da conduta dolosa, negligente, imperita ou imprudente daquele que causa o dano. Qualificar-se-á sempre que o agente estiver, nos termos do precitado dispositivo constitucional, no exercício da função pública, não importando se age em nome de uma pessoa de direito público ou de direito privado prestadora de serviços públicos.

Destare, a obrigação de indenizar é a da pessoa jurídica a que pertence o agente. O prejudicado terá que mover a ação de indenização contra a Fazenda Pública respectiva ou contra a pessoa jurídica privada prestadora de serviço público, não contra o agente causador do dano. O princípio da impessoalidade vale aqui também.

Impede ressalvar, todavia, que nem sempre as pessoas que integram a Administração Pública encontram-se a exercer propriamente função pública. Por vezes, no âmbito do que admite nossa Constituição, será possível encontrarmos pessoas da Administração Indireta que não estejam exercendo tais tipos de atividades, como é o caso, por exemplo, das empresas públicas e das sociedades de economia mista para o exercício de atividade econômica (art. 173, da CF). Nesses casos, naturalmente, eventuais danos por essas empresas causados a terceiros haverão de ser regrados pela responsabilidade subjetiva, nos termos estabelecidos pela legislação civil. Exigirão, em princípio, a configuração da ação dolosa ou culposa (negligente, imprudente ou imperita), para que tenha nascimento o dever de indenizar.

O mesmo se poderá dizer, ainda, do agente que vier a causar dano a alguém fora do exercício da função pública. Nesse caso, por óbvio, não haverá de ser configurada a responsabilidade objetiva predefinida no art. 37, § 6.º, de nossa Lei Maior.

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Entretanto, como pontifica MELLO, a responsabilidade objetiva "só está consagrada constitucionalmente para atos comissivos do Estado, ou seja, para comportamentos positivos dele. Isto porque o texto menciona ‘danos que seus agentes causarem";

Assim sendo, condutas omissivas só podem gerar responsabilidade ao Poder Público quando demonstrada a culpa do serviço.

No mais, é importante ressalvar que, embora a responsabilidade civil do Estado para com os administradores seja objetiva, a responsabilidade dos agentes públicos perante a Administração Pública é induvidosamente subjetiva. Como observa-se pelos próprios termos do citado art. 37, § 6.º, o direito de regresso que pode ser exercido contra aquele que causou o dano apenas se configurará "nos casos de dolo ou culpa".

PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO

O princípio da participação do usuário na Administração Pública foi introduzido pela EC-19/98, com o novo enunciado do § 3.º do art. 37, que será apenas reproduzido devido à sua efetivação ser dependente de lei.

Diz o texto:Art. 37, § 3.º .A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta,

regulando especialmente:I. – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de

serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observando o

disposto no art. 5.º, X (respeito à privacidade) e XXXIII (direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse ou de interesse coletivo em geral);

III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.

PRINCÍPIO DA AUTONOMIA GERENCIAL

O princípio da autonomia gerencial é regido pelo § 8.º do art. 37, da Constituição Federal, introduzido pela EC-19/98. Assim estabelece este dispositivo:

Art. 37, § 8.º. A Autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

I – o prazo de duração do contrato;II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos

dirigentes;III – a remuneração do pessoal.Desta maneira, cria-se aqui uma forma de contrato administrativo inusitado entre administradores de órgãos do

poder público com o próprio poder público. Quando ao contrato das entidades não há maiores problemas porque entidades são órgãos públicos ou parapúblicos (paraestatais) com personalidade jurídica de modo que têm a possibilidade de celebrar contratos e outros ajustes com o poder público, entendido poder da administração centralizada. Mas, os demais órgãos não dispõem de personalidade jurídica para que seus administradores possam, em seu nome, celebrar contrato com o poder público, no qual se inserem.

Consoante, SILVA discorre a respeito:"Tudo isso vai ter que ser definido pela lei referida no texto. A lei poderá outorgar aos administradores de tais

órgãos uma competência especial que lhes permita celebrar o contrato, que talvez não passe de uma espécie de acordo-programa. Veremos como o legislador ordinário vai imaginar isso"

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DEFINIÇÕES DE ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA

Personalidade jurídica de Direito Público Autarquias Consórcios Públicos

Personalidade jurídica de Direito Privado Empresas públicas Sociedades de Economia Mista Fundações Públicas Consórcios Públicos Privados Sociedades Controladas

AUTARQUIAÉ uma pessoa jurídica, instituída para desempenhar atividades administrativas sob regime de direito público,

criada por lei que determina o grau e sua autonomia em face da Administração direta.Exemplos de autarquia Federal: INSS, BACEN

CONSÓRCIOS PÚBLICOSO consórcio público é uma parceria formada entre entidades estatais para exercer alguma atividade de interesse da coletividade, geralmente relacionados ao meio ambiente, saúde e desenvolvimento regional, desenvolvimento de recursos hídricos e saneamento básico. É uma associação pública, criada por meio de leis editadas por entes políticos diversos e investida na titularidade de atribuições e poderes públicos para relações de cooperação federativa.São exemplos de consórcios públicos: Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE).

EMPRESA PÚBLICACriada por lei autorizada, com personalidade jurídica de direito privado, exerce atividades econômicas ou serviços que o Estado seja obrigado a exercer por força de contingência, seu capital é exclusivo da União, podem ter lucro. São exemplos de empresas públicas: EMBRAPA, ECT, Caixa Econômica Federal.Empresa pública é pessoa jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para (objeto social) a exploração de atividade econômica ou prestação de serviço público; atividades essas que o governo seja levado a exercer por força de contingência ou conveniência administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.

SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTASociedade de economia mista é uma sociedade anônima sujeita a regime diferenciado, sob controle de entidade estatal, cujo objeto social é a exploração de atividade econômica ou prestação de serviço público.Criada por lei autorizada, com personalidade jurídica de direito privado, instituída mediante autorização legislativa e registro em órgão próprio para exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, seu capital pertence 50% + 1 ação ordinária do Estado, podem ter lucro. Exemplos: Petrobrás, Banco do Brasil.

FUNDAÇÕES PÚBLICASÉ uma pessoa jurídica de direito privado, instituída por ato legislativo sob a forma de fundação, para o desempenho de atividades destituídas de cunho econômico, de interesse coletivo, mantida com recursos públicos.Criada por lei autorizada com lei complementar definindo sua área de atuação, exerce atividades atípicas do Estado (assistência social, educacional, cultura, pesquisa) com personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, imunes a impostos, seus bens são impenhoráveis. São exemplos de fundações públicas: IPEA, IBGE, Fiocruz;

CONSÓRCIOS PÚBLICOS PRIVADOSConsórcio público com personalidade jurídica de direito privado consiste numa pessoa jurídica sem fins econômicos, formada exclusivamente por entes da Federação, para estabelecer relações de cooperação federativa.O consórcio público pode ser entendido como um ajuste de vontade firmado por entidades estatais da mesma espécie, visando o interesse comum.Os consórcios públicos são constituídos por meio de contratos públicos.

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ENTIDADES PARAESTATAISEntidade Paraestatal ou serviço social autônomo é uma pessoa jurídica de direito privado criada por lei para, atuando sem submissão à Administração Pública, promover o atendimento de necessidades assistenciais e educacionais de certas atividades ou categorias profissionais, que arcam com sua manutenção mediante contribuições compulsórias. Ex: sindicatos.

ENTIDADES NÃO ESTATAIS (DO TERCEIRO SETOR) É integrado por sujeitos e organizações privadas que se comprometem com a realização de interesses coletivos e a proteção de valores supra-individuais.Ex: Fundações Privadas, Associações sem fins lucrativos, Organizações Sociais.

ORGANIZAÇÃO SOCIAL é uma associação civil sem fins lucrativos, que em virtude do preenchimento de alguns requisitos legais é submetida a uma regime jurídico especial para consecução de determinadas atividades de interesse coletivo. OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público. Lei 9790 de 23 de março de 1999.

AGÊNCIAS EXECUTIVAS E REGULADORASAgências executivas e reguladoras também fazem parte da administração pública indireta, são pessoas jurídicas de direito público interno e consideradas como autarquias especiais.

AGÊNCIA EXECUTIVA: é uma qualificação criada através de um decreto em 1998. Autarquias e fundações públicas passam a qualificação de agência executiva após se candidatar com um plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento institucional aprovado. A aprovação se dá por decreto presidencial. O candidato firma um "Contrato de Gestão" com o ministério superior que visa a redução de custos, melhoria na qualidade de serviços, maior autonomia administrativa, financeira e de pessoal. Exemplo de agência executiva: INMETRO.

AGÊNCIA REGULADORA: com as privatizações de atividades que antes pertenciam ao estado, foi criada a agência reguladora. Agência reguladora tem como função fiscalizar os serviços prestados por concessionárias ou permissionárias. São exemplos de agências reguladoras: ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações), ANP (Agência Nacional do Petróleo), ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica), ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários), Anvisa (Agência Nacional de Vigilância Sanitária), ANTT (Agência Nacional de Transportes terrestres).

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Gestão da Qualidade: excelência nos serviços públicos.

Qualidade no serviço público

É um tema que vem despertando a atenção de muitos estudiosos. Melhorar a qualidade no serviços prestados ao cidadão, como resultado da adoção de uma administração pública gerencial flexível, eficiente e aberta ao controle social e aos resultados é hoje uma questão fundamental.

O contexto próprio da Administração Pública.

Vamos tratar especificamente das organizações governamentais, as quais serão objeto de nossos estudos. Em primeiro lugar, cabe ressaltar que a expressão “Administração Pública” pode ser tomada em dois sentidos:

“Administração Pública” como sendo o conjunto de órgãos públicos, autarquias, fundações, etc, enfim, toda a estrutura que forma o aparelho do Estado. É através da Administração Pública que o Estado se manifesta frente aos seus súditos, materializando-se mediante a ação destas diversas organizações formais, com suas características e prerrogativas específicas. Aqui vamos encontrar o campo de estudo próprio da disciplina denominada Direito Administrativo.

“Administração Pública” como sendo “o modo de gestão” do aparelho do Estado, ou seja, a forma como são aplicados os processos de planejamento, organização, direção e controle pelas diversas entidades que formam o Estado. Aqui encontramos o campo de estudo da disciplina denominada igualmente de Administração Pública.

Assim, nos interessa daqui por diante tratar a Administração Pública de acordo com a segunda acepção, relativa aos modos de gestão das organizações governamentais.

A Administração (ou Gestão) Pública abrange um vasto campo do processo administrativo do Estado, e, portanto é importante a sua conceituação e a compreensão do seu processo evolutivo para se ter o entendimento das principais mudanças pelas quais atravessam as organizações governamentais atualmente.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado em 1995 adotou o seguinte conceito para a administração pública: todo o aparelho do Estado pré-orientado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.

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Esta definição está de acordo com a nova relação que deve existir entre o Estado e a sociedade, onde se vê o cidadão como contribuinte de impostos e como uma espécie de “cliente” dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados “bons”, não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, mas porque as necessidades do “cidadão-cliente” estão sendo atendidas.

Portanto, apesar de sua proximidade com a Ciência Política, a Economia e mesmo o Direito Administrativo e o Direito Constitucional, a Administração Pública tem o seu próprio campo de estudo, centrado principalmente nos problemas inerentes à Gestão Pública, ao modo de se conduzir as ações dentro das organizações governamentais, para o atendimento das necessidades coletivas.

Mas, será que os processos administrativos vistos anteriormente, podem ser aplicados da mesma forma nas organizações públicas, assim como o são nas organizações privadas?

É o que veremos a seguir.

Convergências e Divergências entre a Gestão Pública e a Gestão Privada

A Administração Pública, enquanto vertente específica da ciência da Administração, preocupa-se com muitas questões comuns a esse campo do conhecimento. De fato, também o Estado se manifesta, em suas ações, através da criação e funcionamento das organizações públicas. Estas se assemelham às organizações privadas na medida em que necessitam também da aplicação dos processos administrativos já vistos, ou seja, Planejamento, Organização, Direção e Controle.

Também nas organizações públicas encontraremos questões relativas a campos tradicionais de estudo da Administração, tais como Recursos Humanos, Finanças, Administração de Materiais, Contabilidade, Orçamento, Prestação de Serviços, Atendimento ao Público, Tecnologia de Informação, etc.

Existe atualmente uma tendência muito forte nas organizações públicas no sentido das mesmas incorporarem cada vez mais no seu gerenciamento diário algumas técnicas há muito empregadas nas organizações privadas, uma vez que os desafios e problemas organizacionais são, sob muitos aspectos, semelhantes.

No entanto, cabe destacar algumas características que tornam a administração pública diferente da administração privada, o que, por conseqüência, faz com que as formas de gestão apresentem certas especificidades que as diferenciam. O quadro a seguir apresenta alguns desses aspectos:

Critério Administração Pública Administração Privada

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ADM PUBLICA ADM PRIVADAForma de obtenção de recursospara o funcionamento daOrganização

Receitas derivadas de Tributos(impostos, taxas e contribuições);

caráter compulsório, sem umanecessária contrapartida em termos

de prestação direta de serviços.

Receitas advindas de pagamentosfeitos por livre e espontânea vontadepor parte dos clientes (consumidores

dos produtos e serviços).

Destinatário das açõesempreendidas pela organização(interesses atendidos)

O cidadão: membro da sociedade que

possui direitos e deveres. Interessescoletivos, sociais, difusos.

O cliente: indivíduo que manifesta suas

escolhas no mercado. Interessesparticulares, privados,

individualizados.

Mecanismo de controle dodesempenho dos dirigentes.

Controle político, por meio de eleições

periódicas dos governantes.

Controle pelo Mercado, através daconcorrência com outras

organizações.

Subordinação ao ordenamentojurídico existente.

Tudo o que não está juridicamentedeterminado está juridicamente

proibido; Princípio da Legalidade;preponderância de normas de direito

público (direito constitucional eadministrativo).

Tudo o que não está juridicamenteproibido está juridicamente facultado;preponderância de normas de direito

privado (contratual; direito civil e direito

comercial).Garantia da sobrevivência das

organizações

Tempo de existência indeterminado: oEstado não vai à falência.

Sobrevivência depende da eficiênciaorganizacional; competitividade

acirrada no mercado.

Características do Processo deTomada de decisão

Decisões mais lentas, influenciadaspor variáveis de ordem política.

Políticas Públicas de acordo com osprogramas de Governo.

Decisões mais rápidas, buscando aracionalidade. Políticas Empresariaisvoltadas para objetivos de mercado.

Modo de criação, alteração ouextinção da pessoa jurídica

Através de Lei Através de instrumento contratual ousocietário

Importa ainda destacar que as organizações públicas se situam no âmbito do Estado e este, por sua vez, é o único ente, na sociedade, que possui os atributos do poder extroverso e da soberania.

O poder extroverso caracteriza-se pela capacidade de gerar unilateralmente obrigações para os demais entes sociais, portanto exorbitando suas próprias fronteiras. Somente o Estado tem o poder de criar normas jurídicas, legais e administrativas que vinculam a ação e o comportamento dos demais membros da sociedade.

Além disso, o Estado possui soberania, que é a capacidade de se autodeterminar, logicamente dentro dos limites impostos pelo próprio ordenamento constitucional do Estado de Direito. No plano internacional, a soberania revela-se no fato de que o Estado não se submete ao ordenamento jurídico de outros Estados estrangeiros.

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2. Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático.

2.1. A evolução dos modelos de gestão na Administração Pública

Vamos a partir de agora tratar da Administração Pública no Brasil, considerando a evolução histórica do modo pelo qual a gestão das organizações governamentais vem sendo praticada em nosso país.

A importância do tema reside no fato de que a Administração Pública em todo o mundo vem experimentando um processo de profundas transformações, que se iniciou na década de 70, formado por um conjunto amplo de correntes de pensamento, que formam a chamada “Nova Gestão Pública” (do original em inglês NPM – “New Public Management”). Esse processo também ocorre no Brasil. Para entender o que é a gestão pública hoje, precisamos retroceder no tempo e analisar sua evolução ao longo das décadas.

Nos últimos anos assistimos em todo o mundo a um debate acalorado - ainda longe de concluído - sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia.

Nos anos 50, o economista Richard Musgrave enunciou as três funções clássicas do Estado:Função alocativa : prover os bens e serviços não adequadamente fornecidos pelo mercadoFunção distributiva : promover ajustamentos na distribuição da renda;Função estabilizadora : evitar grandes flutuações nos níveis de inflação e desemprego.

De fato, entre o período que vai de 1945 (final da segunda guerra mundial) e 1973 (ano do choque do petróleo), a economia mundial experimentou uma grande expansão econômica, levando este período a ser denominado de “era dourada”.

Desenvolveu-se a figura do Estado-Provedor de bens e serviços, também chamado de Estado de Bem-Estar Social (Welfare State). Houve uma grande expansão do Estado (e, consequentemente, da Administração Pública), logicamente com um crescimento importante dos custos de funcionamento da máquina pública.

A partir dos anos 70, o ritmo de expansão da economia mundial diminui, e o Estado começa a ter problemas no desempenho de suas funções, perdendo gradativamente a capacidade de atender às crescentes demandas sociais. Esta situação, aliada a um processo de crescente endividamento público, acarretaria mais tarde, principalmente nos anos 80, a chamada crise fiscal do Estado: a perda de sua capacidade de realizar os investimentos públicos necessários a um novo ciclo de expansão econômica.

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Da crise fiscal passamos à crise de gestão do Estado, uma vez que a percepção dos cidadãos sobre a disponibilidade de serviços públicos se deteriora gradativamente, à medida que o Estado perde a capacidade de realizar suas funções básicas, e não consegue acompanhar as pressões crescentes por mais saúde, educação, segurança pública, saneamento, etc...

Essa crise de gestão implica na tentativa de superar as limitações do modelo de gestão vigente até então, conhecido como “modelo burocrático”, transformando-o em algo novo, mais parecido como o modo de gestão do setor privado, conhecido na área pública como “modelo gerencial”.

Assim, a redefinição do próprio papel do Estado é um tema de alcance universal nos anos 90. No Brasil, essa questão adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional: tornou-se um tema constante a questão da reforma do Estado, uma vez que o mesmo não conseguia mais atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social.

Em resumo, a Crise do Estado define-se como:1. Uma crise fiscal, caracterizada pela deterioração crescente das finanças públicas, sendo o déficit público um fator de redução de investimentos na área privada;2. Uma crise do modo de intervenção do Estado na economia, com o esgotamento da estratégia estatizante; as empresas públicas não mais teriam condições de alavancar o crescimento econômico dos países; o paradigma do Estado interventor, nos moldes da economia Keynesiana estava cada vez mais ultrapassado;3. Uma crise da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática, rumo à administração pública gerencial.

No Brasil, a principal repercussão destes fatos foi a Reforma do Estado nos anos 90, cujos principais pontos eram:1. O ajuste fiscal duradouro, com a busca do equilíbrio das contas públicas;2. A realização de reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantissem a concorrência interna e criassem as condições para o enfrentamento da competição internacional;3. A reforma da previdência social, procurando-se dar sustentabilidade à mesma, equilibrando-se os montantes de contribuições e benefícios;4. A inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais;

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5. A reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente as políticas públicas.

A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolveria ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estado abandonaria a estratégia protecionista da substituição de importações. Nesse contexto, o programa de privatizações levado a cabo nos anos 90 foi uma das formas de se perseguir tais objetivos. Por esse programa, transferiu-se para o setor privado a tarefa da produção, dado o pressuposto de que este, a princípio, realizaria tal atividade de forma mais eficiente.

Finalmente, por meio de um programa de publicização, pretendia-se transferir para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle.

Portanto, segundo a idéia da reforma, o Estado reduziria seu papel de executor ou provedor direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor indireto ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, etc. Como promotor desses serviços, o Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade.

Nessa nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura.

Considerando essa tendência, pretende-se reforçar a governança - a capacidade de governo do Estado - através da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão, melhorando a capacidade do Estado de implementar as políticas públicas, sem os limites, a rigidez e a ineficiência da sua máquina administrativa.

2.2. As três formas de Administração Pública

Partindo-se de uma perspectiva histórica, verifica-se que a administração pública evoluiu através de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial.

Essas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.

1) Administração Pública Patrimonialista

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Nas sociedades anteriores ao advento do Capitalismo e da Democracia, o Estado aparecia como um ente “privatizado”, no sentido de que não havia uma distinção clara, por parte dos governantes, entre o patrimônio público e o seu próprio patrimônio privado. O Rei ou Monarca estabelecia seu domínio sobre o país de forma absoluta, não aceitando limites entre a res publica e a res principis. Ou seja, a “coisa pública” se confundia com o patrimônio particular dos governantes, pois não havia uma fronteira muito bem definida entre ambas.

Nessas condições, o aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuiam status de nobreza real. Os cargos eram considerados prebendas, ou seja, títulos passíveis de negociação, sujeitos à discricionariedade do governante. A corrupção e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de administração. O foco não se encontrava no atendimento das necessidades coletivas mas, sobretudo, nos interesses particulares do soberano e de seus auxiliares.

Este cenário muda no final do século XIX, no momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes. Mercado e Sociedade Civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se inaceitável, pois não mais cabia um modelo de administração pública que privilegiava uns poucos em detrimento de muitos.

As novas exigências de um mundo em transformação, com o desenvolvimento econômico que se seguia, trouxeram a necessidade de reformulação do modo de gestão do Estado.

2) Administração Pública BurocráticaSurge na segunda metade do século XIX, na época do Estado

liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal.

Os controles administrativos implantados visam evitar a corrupção e o nepotismo. A forma de controle é sempre a priori, ou seja, controle dos procedimentos, das rotinas que devem nortear a realização das tarefas.

Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem suas diversas demandas sociais. Por isso, são empregados controles rígidos dos processos como, por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento aos cidadãos.

Uma conseqüência disto é que os próprios controles se tornam o objetivo principal do funcionário. Dessa forma, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade.

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A principal qualidade da administração pública burocrática é o controle dos abusos contra o patrimônio público; o principal defeito, a ineficiência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como “clientes”. Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. O problema começou a se tornar mais evidente a partir da ampliação da participação do Estado na vida dos indivíduos.

3) Administração Pública Gerencial Surge na segunda metade do século XX, como resposta à expansão

das funções econômicas e sociais do Estado e ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior.

Torna-se essencial a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário, resultando numa maior eficiência da administração pública. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações.

A administração pública gerencial constitui um avanço, e até certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isso não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como: A admissão segundo rígidos critérios de mérito (concurso público); A existência de um sistema estruturado e universal de remuneração

(planos de carreira); A avaliação constante de desempenho (dos funcionários e de suas

equipes de trabalho); O treinamento e a capacitação contínua do corpo funcional.

A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados. A rigorosa profissionalização da administração pública continua sendo um princípio fundamental.

Na administração pública gerencial a estratégia volta-se para:1. A definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade;

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2. A garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados; 3. O controle ou cobrança a posteriori dos resultados.

Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas.

No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).

A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode ser confundida com ela. Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público.

Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade), a administração pública gerencial não se diferencia da administração pública burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado.

Para a administração pública burocrática, o interesse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado.

A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como uma espécie de “cliente” dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas.

O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada.

CARACTERÍSTICAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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• praticar atos tão somente de execução – estes atos são denominados atos administrativos; quem pratica estes atos são os órgãos e seus agentes, que são sempre públicos;• exercer atividade politicamente neutra - sua atividade é vinculada à Lei e não à Política;• ter conduta hierarquizada – dever de obediência - escalona os poderes administrativos do mais alto escalão até a mais humilde das funções;• praticar atos com responsabilidade técnica e legal – busca a perfeição técnica de seus atos, que devem ser tecnicamente perfeitos e segundo os preceitos legais;• caráter instrumental – a Administração Pública é um instrumento para o Estado conseguir seus objetivos. A Administração serve ao Estado.• competência limitada – o poder de decisão e de comando de cada área da Administração Pública é delimitada pela área de atuação de cada órgão.

Conceitos fundamentais de Administração.

Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada.

Conceitos básicos

Este capítulo inicial tem como objetivo fornecer uma visão geral desse campo particular do conhecimento humano: a Administração. Trata-se de uma apresentação preliminar dos principais aspectos ligados ao conceito de “Administração” e outros semelhantes, tais como “Gestão” e “Gerência”.Antes de partir para uma definição teórica destes termos, vamos fazer um pequeno exercício mental.Pensemos por alguns instantes no mundo atual, que vivemos.Podemos identificar no nosso mundo concreto uma enorme multiplicidade de empresas, órgãos públicos, organizações não governamentais, autarquias, fundações, associações, etc. Conseguimos visualizar e distinguir, com relativo acerto, algumas das atividades que estas instituições tão diferentes executam no seu dia-a-dia.O que todas elas têm em comum?

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O que têm em comum, por exemplo, uma companhia aérea, um hospital, uma padaria, uma repartição pública e uma escola comunitária?Em primeiro lugar podemos denominá-las todas como sendo organizações humanas.Em segundo lugar, vamos encontrar algumas semelhanças muito fortes entre todas estas organizações:Todas elas têm objetivos a serem alcançados;Para alcançar tais objetivos, realizam um certo conjunto de atividades;Para executar estas atividades, necessitam mobilizar uma determinada quantidade de recursos (humanos, materiais, tecnológicos, financeiros, etc).Portanto, podemos perceber que o funcionamento da companhia aérea, do hospital, da padaria, da repartição pública e da escola comunitária depende de uma espécie de “arranjo” destas três variáveis: Objetivos, Atividades e Recursos.

Os objetivos devem ser bem definidos, para serem alcançáveis; as atividades a serem realizadas devem estar coerentes com os objetivos perseguidos; os recursos devem ser suficientes e precisam ser empregados com sabedoria na execução das atividades.Essas três variáveis devem ser combinadas de uma forma inteligente; em outras palavras, devem ser administradas. Podemos pensar agora na Administração como sendo algo que ocorre no interior das organizações, e representa um processo de tomar decisões sobre objetivos, atividades e recursos.

Vimos que a companhia aérea, o hospital, a padaria, a repartição pública e a escola comunitária podem ser chamadas genericamente de organizações. Uma organização é um agrupamento humano em torno de um determinado objetivo, mobilizando recursos para executar as atividades necessárias ao alcance deste objetivo. O Administrador é a pessoa (ou conjunto de pessoas) que toma asdecisões sobre a melhor forma de combinar as três variáveis citadas.

Tomar decisões significa basicamente fazer escolhas:

Que objetivos nossa organização deve perseguir? Que metas vamos buscar? Por que buscar determinadas metas e não outras? Em que prazo nós alcançaremos tais objetivos?Quais são as atividades necessárias? Quem vai executar tais atividades? Em que ordem? Em que ritmo? Como fazer tais atividades? Será preciso mudar as atividades?Que recursos nós vamos usar? Onde nós vamos encontrá-los? Como vamos mantê-los na organização? Como vamos desenvolvê-los? Como vamos motivar os membros da organização?

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Enfim, como vamos fazer para tomar decisões acertadas sobre as questões anteriores? Como evitar erros no processo de tomada de decisão?

Veja, portanto, que a missão do Administrador não é nada fácil.

Vamos examinar alguns conceitos que a literatura existente sobre Administração nos apresenta:

“A tarefa da Administração é a de interpretar os objetivos propostos pela organização e transformá-los em ação organizacional por meio do planejamento, organização, direção e controle de todos os esforços realizados em todas as áreas e em todos os níveis da organização, a fim de alcançar tais objetivos da maneira mais adequada à situação” (Idalberto Chiavenato).

“Administração (do latim administratione): I. Ação de Administrar. II. Gestão de negócios públicos ou particulares. III. Governo, regência. IV. Conjunto de princípios, normas e funções que têm por fim ordenar os fatores de produção e controlar a sua produtividade e eficiência, para se obter determinado resultado. V. Prática desses princípios, normas e funções. VI. Função de administrador; gestão, gerência. VII. Pessoal que administra; direção” (Novo Dicionário Aurélio).

“Administrar é estabelecer e prescrever a maneira pela qual as pessoas devem executar o seu trabalho cotidiano”. (Frederick W. Taylor).

Podemos ainda entender a palavra “Administração” dentro de quatro acepções distintas:Como uma forma de Ação;Como um determinado Grupo de Pessoas que dirigem a organização;Como uma Arte que exige certas habilidades na sua execução;Como uma Disciplina, um campo específico do conhecimento humano.

Vejamos cada uma destas acepções:

1) Administração como AçãoVimos que o processo de administrar se constitui essencialmente na tomada de decisões, sobre como combinar bem os objetivos, atividades e recursos, através do planejamento, da organização, da direção e do controle. Atenção: estes são considerados os quatro processos mais importantes da Administração:Planejamento – processo de definir previamente os objetivos, as atividades e os recursos; correspondem a decisões a serem tomadas sobre “quais são os objetivos a serem perseguidos”, “em que prazo”, “quais são os resultados esperados”, “que recursos serão necessários”, “qual será o caminho a ser trilhado”, etc...

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Organização – processo de dividir o trabalho a ser realizado, bem como as responsabilidades e o poder de decisão e comando; trata-se da distribuição dos recursos de acordo com um determinado critério; o processo de organização dá origem a uma determinada estrutura organizacional, que nas empresas geralmente é representada graficamente através de um organograma.Direção – processo de garantir a execução das atividades que foram planejadas; como fazer com que as atividades sejam de fato executadas dentro das especificações e dos prazos previstos; como manter o pessoal motivado, rumo às metas; como gerenciar as relações humanas e o clima organizacional.Controle – processo de assegurar o cumprimento dos objetivos, e eventualmente identificar a necessidade de modificá-los. São também decisões sobre como medir o desempenho da organização, das pessoas, dos demais recursos; como perceber a necessidade de mudanças na execução das atividades e como implementar tais mudanças. O controle é um processo que acaba gerando subsídios para o Administrador reiniciar novo ciclo de planejamento.

Ao longo do texto iremos estudar com mais profundidade cada um destes processos.

Considerar a Administração como sendo processo, que se compõe de outros processos (ou funções) é a essência do chamado enfoque funcional, criado por Henri Fayol, no início do século XX.Fayol é um dos precursores do pensamento administrativo, e lançou as bases de muitos conceitos utilizados até hoje, na vida moderna. Gradativamente iremos conhecer também o pensamento de outros importantes autores.A importância da abordagem proposta por Fayol reside na separação da tarefa da administração das demais tarefas, operacionais e técnicas, realizadas pela organização.O processo administrativo é importante, qualquer que seja o contexto de utilização de recursos (seja na padaria, na escola, no hospital, etc). A razão principal para estudar este processo é seu impacto sobre o desempenho das organizações, as quais assumem importância sem precedentes na sociedade e na vida das pessoas.

Afinal, a sociedade em que vivemos é uma sociedade organizacional, e a Administração é um processo fundamental na determinação do nível de desempenho das diversas organizações.2) Administração como um Grupo de Pessoas As pessoas que administram qualquer conjunto de recursos são os administradores ou gerentes.

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São os gerentes que fazem o processo administrativo funcionar. Os gerentes formam um grupo, chamado “a administração” ou “a gerência”. As pessoas que integram esse grupo possuem autoridade formalmente constituída e assumem responsabilidades dentro da organização.Para desempenhar suas diversas funções, os gerentes precisam empregar as técnicas adequadas para realizar com sucesso os processos de planejamento, organização, direção e controle.Pode-se entender também a “Administração” de uma determinada organização como sendo o seu alto escalão, o corpo gerencial que detém o poder de decisão naquela entidade.Na grande maioria das organizações, os funcionários agrupam-se em diversos níveis, que formam uma hierarquia ou cadeia de comando.No alto da hierarquia, no primeiro nível, ou primeiro escalão, encontram-se osexecutivos, dirigentes, presidentes, superintendentes, diretores, etc... As denominações são bem variadas. Nos níveis intermediários, abaixo dos executivos, encontram-se os gerentes, chefes de setor, chefes de divisão, supervisores, etc. No último nível, na base da pirâmide organizacional, vamos encontrar as pessoas que não são gerentes: os empregados, funcionários operacionais.Observe que estamos adotando uma visão simplificada, apenas para demonstrar que em qualquer organização existem funcionários com diferentes participações na administração da mesma. Afinal, grandes organizações podem ter muitos ou poucos níveis hierárquicos, a depender do seu porte.Assim, Executivo, Diretor, Superintendente, Presidente são palavras que indicam os ocupantes dos cargos mais importantes da hierarquia, que formam a alta administração e têm autoridade sobre todos os demais gerentes. As tarefas mais importantes da alta administração relacionam-se com a definição de objetivos e recursos estratégicos, e avaliação e correção do desempenho da organização nocaminho rumo aos objetivos.Por sua vez, os gerentes dos níveis intermediários são responsáveis pela coordenação dos grupos de trabalho: setores, departamentos, divisões ou gerências. São eles que transformam os grandes objetivos da alta administração em objetivos específicos, definem e mobilizam recursos e controlam a realização das atividades no nível de cada tarefa a ser executada.

Os gerentes intermediários cuidam de áreas especializadas da organização:marketing, produção, informática, compras, finanças, atendimento aos clientes, recursos humanos, materiais, etc... Os supervisores normalmente chefiam grupos formados por funcionários técnicos, responsáveis pela realização de tarefas operacionais que

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fornecem produtos e serviços aos clientes. Há tantos tipos de supervisores quantas são as possibilidades de trabalho operacional.Com o advento das técnicas da administração participativa, os supervisores se transformam gradativamente em facilitadores que ajudam os grupos a tomar decisões por conta própria. A quantidade de gerentes, o conteúdo de seu trabalho, e a extensão da hierarquia depende muito do tamanho da organização.

3) Administração como uma Arte que exige certas habilidades

A administração pode ser considerada também como uma arte, no sentido de profissão, ofício ou área de atuação humana. Sendo arte, depende de certas habilidades essenciais.O desempenho dos gerentes está profundamente ligado às competências, que incluem diversos tipos de habilidades. Um especialista no estudo do comportamento gerencial, Robert Katz, enunciou pelo menos três tipos de habilidades necessárias para que o administrador possa executar eficazmente o processo administrativo: Habilidade Técnica – consiste na utilização dos conhecimentos, métodos, técnicas e equipamentos necessários para a realização de suas tarefas específicas, através de sua instrução, experiência e educação; relaciona-se com a atividade específica do gerente. Por exemplo, a habilidade técnica deum diretor financeiro significa conhecer técnicas de fluxo de caixa, contabilidade, tesouraria, aplicações, orçamentos, etc;Habilidade Humana – consiste na capacidade de trabalhar com pessoas, compreender suas atitudes e motivações e aplicar uma liderança eficaz; abrange, portanto a compreensão das necessidades, interesses e atitudes humanas. A capacidade de entender, liderar e trabalhar com pessoas é a expressão da habilidade humana do gerente. Essas habilidades permitirão aogerente motivar e liderar a sua equipe;Habilidade Conceitual – consiste na habilidade de compreender as complexidades da organização e do seu ambiente, bem como promover o ajustamento do comportamento das pessoas dentro dela. Essa habilidade permite que as pessoas se comportem de acordo com os objetivos da organização total e não apenas de acordo com os objetivos e as necessidades do seu grupo imediato. Envolve a capacidade do gerente de compreender e lidar com a complexidade de toda a organização e de formular estratégias, ou seja, a forma pela qual a organização vai se relacionar com o ambienteexterno.Uma das idéias mais importantes do modelo de Katz é que, conforme o gerente sobe na hierarquia, a importância da habilidade técnica diminui, enquanto que a habilidade conceitual torna-se mais necessária.

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Para um supervisor ou gerente de primeira linha, que está diretamente ligado ao trabalho operacional, o conhecimento técnico é muito mais importante do que para um executivo da alta administração. Este, por sua vez, necessita utilizar muito mais suas competências na formulação de objetivos e adequação da empresa aos cenários desenhados para o futuro.Observe no diagrama a seguir, que ilustra essa idéia:

4) Administração como uma Disciplina, um campo específico do conhecimento humano.Podemos considerar que a Administração existe desde a Antiguidade, uma vez que jáestava presente, sobretudo, na organização dos reinos e impérios antigos. Noentanto, como ciência, a Administração tem um desenvolvimento histórico muitorecente.A partir do final do século XIX e início do século XX, graças à necessidade de tornarmais profissional a formação dos gerentes, para aprimorar o processo administrativo,é que começaram a surgir autores em Administração. Mais tarde, surgiram escolas,pesquisadores, consultores de administração, etc. O processo de administrarorganizações transformou-se em disciplina acadêmica muito recentemente.Atualmente a Administração tem como tarefa principal a interpretação dos objetivospropostos pela organização, transformando-os em ação organizacional através doplanejamento, organização, direção e controle de todos os esforços realizados emtodas as áreas em todos os níveis da organização, a fim de alcançar os objetivos damaneira mais adequada à situação.

A Teoria Geral da Administração (TGA) estuda o processo de administração das empresas e demais tipos de organização, considerando a interdependência entre cinco variáveis principais:Tarefas – abrangem as atividades que devem ser executadas para que os objetivos da organização sejam alcançados;Estrutura – corresponde ao modo pelo qual serão organizados os recursos e de que maneira devem ser distribuídos o trabalho e o poder de comando dentro da empresa;

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Pessoas – diz respeito ao comportamento humano dentro da empresa e de que maneira suas motivações subjetivas devem ser levadas em conta;Tecnologia – representa o “estado da arte”, ou seja, os padrões técnicos a serem observados para que se alcance os melhores níveis de produtividade possíveis.Ambiente – significa os impactos das ações da organização sobre as outras organizações que convivem com a mesma no quadro econômico-institucional, bem como o impacto dessas forças externas sobre a mesma.Estas cinco variáveis constituem os principais componentes no estudo da Administração. Cada qual influencia e é influenciado pelos outros componentes.Modificações em um provocam modificações em maior ou menor grau nos demais.As diversas correntes de pensamento dentro da Administração diferenciam-se justamente porque cada uma delas dá maior ênfase a uma ou duas destas variáveis. Assim, existe uma multiplicidade de visões sobre como deve ser o processo de se administrar uma empresa.Não existe uma teoria superior às demais; cada uma é válida dentro do contexto em que opera, tendo um maior ou menor poder explicativo sobre determinados assuntos.O conhecimento em Administração evolui pelo acúmulo de contribuições de diversos autores ao longo do tempo, havendo naturalmente controvérsias em relação a pontos específicos, como em qualquer outra ciência. No entanto, o conhecimento em Administração se forma através dos rigores do método científico, passando por experimentos, observações, estudos de casos, etc.

Administração hojeNeste início de século XXI, mudanças em todos os tipos de ambientes – econômico,social, político, tecnológico – levam ao surgimento de novos conceitos e técnicaspara administrar as organizações. Essas inovações na teoria e na prática sãochamadas novos paradigmas da Administração.

Paradigmas são modelos ou padrões, que servem como marcos de referência, para explicar e ajudar as pessoas a lidar com diferentes situações. São formados pelas premissas ou hipóteses (explicações que ajudam a entender as organizações); pelos modelos de administração (conjunto de técnicas e soluções para administrar as organizações) e pelo contexto (o ambiente, econômico, cultural e institucional, no qual as organizações atuam).

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Muitas teorias da Administração nascem exatamente nos momentos em que ocorrem mudanças nos paradigmas. Foi assim desde a revolução industrial até os tempos atuais, nos quais o processo conhecido como globalização impõe mudanças drásticas no paradigma organizacional (mudanças nas premissas, nos modelos e no contexto).

Assim, a Administração está constantemente se renovando, para se adequar às novas exigências impostas pelo rápido ritmo de transformações dos tempos atuais.

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