A Coleo Formao Inicial publica materiais

trabalhados e desenvolvidos pelos Docentes do Centro

de Estudos Judicirios para a preparao das sesses

com os Auditores de Justia do 1 ciclo de Formao

dos Cursos de Acesso Magistratura.

Sendo esses os primeiros destinatrios, a temtica

abordada e a forma integrada como apresentada

(bibliografia, legislao, doutrina e jurisprudncia),

pode tambm constituir um instrumento de trabalho

relevante quer para juzes e magistrados do Ministrio

Pblico em funes, quer para a restante comunidade

jurdica.

Cumprindo a sua funo, o Centro de Estudos

Judicirios disponibiliza mais este Caderno, o qual ser

periodicamente atualizado de forma a manter e

reforar o interesse da sua publicao.

O presente e-book faz parte de uma triologia que abarca toda a matria do Direito da Nacionalidade, dos Estrangeiros e do Asilo, na perspetiva dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/Administrativo_fiscal/eb_Contencioso_Nacionalidade.pdfhttp://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/Administrativo_fiscal/eb_o_contencioso_do_direito_de_asilo_e_protecao_subsidiaria.pdf

Ficha Tcnica

Jurisdio Administrativa e Fiscal

Ana Celeste Carvalho (Juza Desembargadora, Docente do CEJ e Coordenadora da Jurisdio) Sofia David (Juza Desembargadora e Docente do CEJ) Margarida Reis Abreu (Juza de Direito e Docente do CEJ)

Nome: O contencioso de direito administrativo relativo a cidados estrangeiros e ao regime da entrada, permanncia, sada e afastamento do territrio portugus, bem como do estatuto de residente de longa durao

Categoria: Formao Inicial

Conceo e organizao:

Sofia David

Intervenientes:

Paulo Manuel Costa Professor auxiliar na Universidade Aberta e Investigador no CEMRI - Centro de Estudos das Migraes e das Relaes Interculturais e na ELO - Unidade Mvel de Investigao em Estudos do Local Sofia David Juza Desembargadora no TCAS e Docente no CEJ Fernando Duarte Juiz de Direito no TAC de Lisboa Tiago Fidalgo de Freitas Assistente convidado na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Coordenador Executivo e Investigador associado no Centro de Investigao de Direito Pblico, Investigador de Doutoramento no Instituto Universitrio Europeu e colaborador externo na Srvulo & Associados Sociedade de Advogados Ana Rita Gil Assessora do Gabinete de Juzes do Tribunal Constitucional e Investigadora da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa Carla Amado Gomes Professora auxiliar na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e Investigadora do CIDP Ana Cristina Lameira Juza de Direito no TAF de Sintra Anabela Costa Leo Professora auxiliar na Faculdade de Direito da Universidade do Porto Andreia Sofia Pinto Oliveira Professora auxiliar na Escola de Direito da Universidade do Minho Nuno Piarra Professor associado e subdiretor da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa

Notas:

Os contedos e textos constantes desta obra, bem como as opinies pessoais aqui expressas, so da exclusiva responsabilidade dos seus Autores no vinculando nem necessariamente correspondendo posio do Centro de Estudos Judicirios relativamente s temticas abordadas. A reproduo total ou parcial dos seus contedos e textos est autorizada sempre que seja devidamente citada a respetiva origem. Foi respeitada a opo dos autores na utilizao ou no do novo Acordo Ortogrfico. Para a visualizao correta dos e-books recomenda-se a utilizao do programa Adobe Acrobat Reader.

Colaborao: Ana Rita Gil Assessora do Gabinete de Juzes do Tribunal Constitucional e Investigadora da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, na reviso da seleo da jurisprudncia do TJUE e do TEDH Isabel Ferreira Tcnica Superior no Centro de Documentao do CEJ na reviso das referncias bibliogrficas e na localizao de endereos informticos Paula Cristina Carvalho Toms Chefe de Diviso do Centro de Documentao do CEJ na reviso das referncias bibliogrficas

Capa:

Foto: Rio Tejo visto da Sala do Piano do CEJ

Reviso final:

Edgar Taborda Lopes (Juiz Desembargador, Coordenador do Departamento da Formao

do CEJ)

Ana Caapo (Departamento da Formao do CEJ)

O Centro de Estudos Judicirios agradece as autorizaes prestadas para publicao dos textos deste e-book, bem como as atualizaes expressamente

realizadas pelos autores.

Forma de citao de um livro eletrnico (NP405-4):

Exemplo: Direito Bancrio [Em linha]. Lisboa: Centro de Estudos Judicirios, 2015. [Consult. 12 mar. 2015]. Disponvel na internet:

NDICE

I BIBLIOGRAFIA ... 13

II LEGISLAO ... 31

III DOUTRINA ..... 39

O regime jurdico da imigrao: A entrada, permanncia, sada e afastamento de

estrangeiros do territrio nacional

Tiago Fidalgo de Freitas ..... 41

O regime jurdico da passagem de pessoas nas fronteiras externas e internas da Unio

Europeia

Nuno Piarra ..... 65

As medidas administrativas de afastamento de estrangeiros

Andreia Sofia Pinto Oliveira ....... 109

Direito ao reagrupamento familiar, permisso e ingerncia do Estado (no regime de

entrada, permanncia, sada e afastamento de estrangeiros no territrio nacional da

Lei n 23/2007, de 4 de Julho) e na jurisprudncia

Ana Cristina Lameira ....... 119

A atribuio de direitos de participao eleitoral aos estrangeiros: o princpio da

reciprocidade

Paulo Manuel Costa .... 141

Ser e deixar de ser imigrante: notas sobre o contencioso dos imigrantes em Portugal

Carla Amado Gomes e Anabela Costa Leo ..... 159

A deteno de imigrantes na jurisprudncia nacional e internacional

Ana Rita Gil ..... 189

A casustica dos estrangeiros e das migraes na jurisdio administrativa

Sofia David ....... 211

Algumas notas sobre a adopo de providncias cautelares no contencioso do regime

da entrada, permanncia, sada e afastamento de cidados estrangeiros do territrio

portugus e do estatuto de residente de longa durao (Lei n. 23/2007, de 4 de Julho,

com a redaco que lhe foi dada pela Lei n. 29/2012, de 9 de Agosto e pela Lei n.

63/2015, de 30 de Junho)

Fernando Duarte ...... 251

IV JURISPRUDNCIA ......... 267

Jurisprudncia Nacional ...... 269

Jurisprudncia do Tribunal Constitucional (TC) ...... 269

Expulso, efeito automtico em resultado de condenao penal, pena acessria, suspenso de eficcia. 269 Expulso de cidado estrangeiro que tenha a cargo filhos menores, de nacionalidade portuguesa, residentes em territrio nacional .. 271 Cidados estrangeiros, estatuto de igualdade, residncia, qualificao como deficiente das Foras Armadas ou equiparado 273

Cidados estrangeiros, estatuto de igualdade, direito de cidadania, capacidade de subsistncia .. 274

Cidados estrangeiros, rendimento de insero social ... 274

Cidados estrangeiros, apoio judicirio .. 276

Jurisprudncia dos tribunais administrativos: Supremo Tribunal Administrativo (STA)

e Centrais Tribunais Administrativos Sul e Norte (TCAS e TCAN) ... 278

Cidado brasileiro, estatuto de igualdade e residncia .. 278

Cidados estrangeiros residentes em Portugal, direito penso como deficiente das Foras Armadas e Decreto-Lei n. 43/76, de 20-01 . 279

Cidados estrangeiros, apoio judicirio .. 280

Autorizao de residncia, regularizao extraordinria, causa de excluso, artigo 3.da Lei n. 17/96, de 24-05 e pressupostos vinculados ... 281

Autorizao de residncia, regularizao extraordinria, discricionariedade, vinculao e fundamentao do ato ... 285

Autorizao de residncia, discricionariedade, vinculao e prova da nacionalidade ao abrigo da Lei n. 70/93, de 29-09 .. 308

Autorizao de residncia, prorrogao, condenao penal e Decreto-Regulamentar n 6/2004, de 26-04.. 309

Autorizao de residncia, visto de estudo e de residncia .... 310

Autorizao de residncia, emisso de carto de residente e fraude ..... 311

Autorizao de residncia, natureza oficiosa e audincia prvia .... 314

Autorizao de residncia, autorizao extraordinria de permanncia e extino e desero do procedimento administrativo ... 315

Ordem de expulso, direitos de participao procedimental e de audincia prvia .. 318

Vistos de residncia e audincia prvia 320

Ordem de expulso e no obrigatoriedade de assistncia de advogado defensor . 321

Autorizao de residncia, emisso de carto de residente, procedimento, nus da prova, instruo procedimental, deveres inquisitrios da Administrao e notificaes 321

Autorizao de residncia, emisso de carto de residente, nus da prova e instruo processual ... 324

Carter no vinculativo dos pareceres da IGT, despachos do IGT e Decreto-Lei n. 244/98, de 08-08 ... 326

Autorizao de residncia, meios de subsistncia, prova, rendimento mnimo 330

Autorizao de residncia, emisso de visto de residncia, natureza oficiosa, reagrupamento familiar e uso da intimao para proteo de direitos, liberdades e garantias 331

Visto de residncia, reagrupamento familiar e legitimidade processual 333

Autorizao de residncia, emisso de carto de residente, providncia cautelar e suspenso de actos negativos .... 338

Falta de titularidade de autorizao de residncia vlida, entrada no territrio, expulso, providncia cautelar, fumus boni iuris e fumus malus . 343

Afastamento coercivo e ponderao de interesses em sede cautelar 350

Cancelamento da autorizao de residncia e requisitos do recurso de revista 352

Afastamento coercivo, expulso e requisitos do recurso de revista 353

Jurisprudncia Internacional .. 355

Jurisprudncia do Tribunal de Justia da Unio Europeia (TJUE) . 355

Livre circulao de cidados da Unio Europeia ..... 355

Direitos de igualdade, condutas discriminatrias ... 355

Direitos de igualdade, condutas discriminatrias, estudantes . 357

Reagrupamento familiar, livre circulao de pessoas ... 358

Reagrupamento familiar, livre circulao de pessoas, filhos menores ............................. 360

Livre circulao de pessoas, medida administrativa, legislao nacional .... 361

Livre circulao de pessoas, afastamento, condenao penal .......................................... 361

Cidados de pases terceiros ..... 364

Direitos de igualdade, condutas discriminatrias .... 364

Direitos de igualdade, condutas discriminatrias, reagrupamento familiar .. 366

Reagrupamento familiar, medidas prvias de integrao, proporcionalidade, legitimidade 366

Reagrupamento familiar, direito de entrada, residncia e permanncia . 367

Reagrupamento familiar, direito de entrada, residncia e permanncia, filhos menores 368

Direitos de igualdade, condutas discriminatrias, autorizaes de residncia, requisitos, no renovao ... 369

Vistos ... 370

Espao Schengen, livre circulao de pessoas, conceito de primeira entrada . 373

Proibies de entrada, controlos de entrada, Espao Schengen, documentos de viagem, passaporte falsificado, crime 374

Livre circulao de pessoas, restrio de ordem pblica, procedimentos, segurana nacional ou ordem pblica ... 376

Controlos de entrada, Espao Schengen, procedimentos, garantias procedimentais ... 377

Garantias procedimentais, irregularidade e ilegalidade da deteno . 378

Permanncia irregular, medidas alternativas expulso ... 381

Procedimentos de Dublin, transferncia, doena grave, proibio de tratos desumanos ou degradantes, pas seguro ... 382

Livre circulao de pessoas, proibio de entrada, afastamento, Diretiva regresso ... 383

Livre circulao de pessoas, expulso, direito de audio .. 385

Jurisprudncia do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) . 386

Direitos de igualdade, condutas discriminatrias ... 386

Direitos de igualdade, condutas discriminatrias, reagrupamento familiar, parceiro do

mesmo sexo ... 387

Reagrupamento familiar, livre circulao de pessoas, mulher, filhos ... 387

Direitos de igualdade, condutas discriminatrias, proteo da vida privada e familiar,

expulso ... 390

Direitos de igualdade, condutas discriminatrias, direitos econmicos e sociais, proteo

da vida privada .... 390

Direitos de igualdade, condutas discriminatrias, autorizaes de residncia, no

renovao, residncia temporria . 393

Permanncia irregular, medidas alternativas expulso, irregularidade, ilegalidade da

deteno .. 394

Proibies de entrada, de viajar, controlos de fronteiras .. 395

Controlos de fronteiras, procedimentos ... 396

Garantias procedimentais, irregularidade e ilegalidade da deteno .. 397

Garantias procedimentais, irregularidade e ilegalidade da deteno, direito dos menores

liberdade .. 401

Procedimentos, garantias, confidencialidade . 402

Procedimentos, procedimentos de Dublin, garantias procedimentais, expulso .... 402

Garantias procedimentais, deteno prvia extradio .... 405

Garantias procedimentais, direito ao recurso, pressupostos processuais .... 407

Proibio de expulses, unidade familiar .. 408

Proibio de expulses, ttulo de residncia, proteo da vida privada e familiar .. 410

Proibio de expulses, tratamentos desumanos ou degradantes no pas de destino . 411

Proibio de expulses coletivas .... 414

Garantias, vtimas de trfico e condies de trabalho abusivas .. 415

Registo das revises efetuadas ao e-book

Identificao da verso Data de atualizao

1. edio 20/05/2016

I Bibliografia

Bibliografia

1. Referncias bibliogrficas

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As migraes enquanto questo social complexa - Rui Marques (Instituto Padre Antnio Vieira)

As migraes e os direitos humanos - Joo Ricardo (Associao dos Magistrados

Brasileiros) Diversidade, migraes e fronteiras: conceitos e dimenses - Anabela da Costa Leo

(Universidade do Porto) Os sistemas jurdicos (portugus, europeus e lusfonos) de entrada, permanncia e

afastamento dos estrangeiros - Philip Baverstock (Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa)

As fronteiras e os sistemas de informao - Paula Azevedo Cristina, (Servio de

Estrangeiros e Fronteiras) Gesto integrada de fronteiras e mecanismos de cooperao internacional - Jos Van Der

Kellen (Servio de Estrangeiros e Fronteiras) As migraes ilegais ou irregulares: questes jurdicas - Jos Lus Lopes da Mota

(Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa) Migraes e cidadania: os diferentes estatutos da cidadania - Alessandra Silveira

(Universidade do Minho) Os pressupostos de admisso no contexto das migraes - Ana Rita Gil (Universidade

Nova de Lisboa) O acesso ao direito e justia em matria de migraes - Mnica Farinha (Conselho

Portugus de Refugiados) O procedimento administrativo referente lei dos estrangeiros - Paula Azevedo Cristina

(Servio de Estrangeiros e Fronteiras) A casustica dos estrangeiros e das migraes na jurisdio administrativa - Sofia Ilda da

Cruz David (Centro de Estudos Judicirios) A casustica dos estrangeiros e das migraes na jurisdio criminal - Helena Susano

(Centro de Estudos Judicirios) A casustica dos estrangeiros e das migraes na jurisdio de famlia e menores - Maria

Perquilhas (Centro de Estudos Judicirios) A casustica dos estrangeiros e das migraes na jurisdio laboral - Viriato Reis (Centro de

Estudos Judicirios)

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Alto Comissariado da ONU para os Direitos Humanos http://www.ohchr.org/EN/Issues/Migration/SRMigrants/Pages/SRMigrantsIndex.aspx

Frontex - Agncia Europeia de Gesto da Cooperao Operacional nas Fronteiras Externas http://frontex.europa.eu

Global Migration Group http://www.globalmigrationgroup.org/what-is-the-gmg

LEGISPDIA SEF https://sites.google.com/site/leximigratoria/lei-de-estrangeiros-alterada

Observatrio das Migraes http://www.oi.acidi.gov.pt/modules.php?name=Content&pa=showpage&pid=1

Organizao Internacional para as Migraes http://www.iom.int

Portal das Comunidades Portuguesas http://www.secomunidades.pt/VISTOs/index.php?option=com_content&view=article&i

d=109&Itemid=94&lang=pt

Portal de informao ao Imigrante - Servio de Estrangeiros e Fronteiras

http://www.imigrante.pt/PagesPT/Legislacao.aspx

REM - Rede Europeia das Migraes http://rem.sef.pt

Servio de Estrangeiros e Fronteiras http://www.sef.pt/portal/v10/PT/aspx/legislacao/index.aspx?id_linha=4191&menu_pos

ition=4133

30

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II Legislao

Legislao

I. Legislao

1. Legislao nacional

Lei n. 37/2006, de 09-08 - Regula o exerccio do direito de livre circulao e residncia dos cidados da Unio Europeia e dos membros das suas famlias no territrio nacional e transpe para a ordem jurdica interna a Diretiva n. 2004/38/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29-04. Publicada no site da PGR em:

http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=873&tabela=leis&so_miolo= Lei n. 23/2007, de 04-07 Aprova o regime jurdico de entrada, permanncia, sada e

afastamento de estrangeiros do territrio nacional, bem como o estatuto de residente de longa durao. Verso consolidada, no site da PGR

em http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=920&tabela=leis&so_miolo=

Alterada pelas: Lei n. 29/2012, de 09-08 Lei n. 56/2015, de 23-06 Lei n. 63/2015, de 30-06

Decreto Regulamentar n. 84/2007, de 05-11 Regulamenta a Lei n. 23/2007, de 04-07.

Verso consolidada, no site da PGR em http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=940&tabela=leis&so_miolo=

Alterado pelos: Decreto Regulamentar n. 2/2013, de 18-03 Decreto Regulamentar n. 15-A/2015, de 02-09

Resoluo do Conselho de Ministros n. 63-A/2007, de 03-05 - Aprova o Plano

Nacional para a Integrao dos Imigrantes.

Decreto-Lei n. 368/2007, de 05-11 - Concesso de autorizao de residncia a cidado estrangeiro identificado como vtima do crime de trfico de pessoas.

Portaria n. 1079/2007, de 10-12 Estabelece a idade mnima e mxima da concesso de

visto de residncia para frequncia do ensino secundrio.

Portaria n. 1563/2007 de 11-12 - Define os meios de subsistncia de que os cidados estrangeiros devem dispor para entrada, permanncia ou residncia em territrio nacional.

Portaria n. 208/2008, de 27-02 - Define os termos de facilitao do procedimento de

concesso de visto para obteno de autorizao de residncia a nacionais de Estados terceiros que participem em programas comunitrios de promoo da mobilidade para a Unio Europeia ou para a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa ou no seu interesse.

33

http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=873&tabela=leis&so_miolohttp://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=920&tabela=leis&so_miolohttp://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=920&tabela=leis&so_miolo

Legislao

Portaria n. 760/2009, de 16-07 - Adota medidas excecionais quanto ao regime que fixa os meios de subsistncia de que devem dispor os cidados estrangeiros para a entrada e permanncia em territrio nacional.

Portaria n. 1334-C/2010, de 31-12 Define os atos de secretaria e fixa os montantes das

referidas taxas a praticar por todas as entidades tuteladas pelo Ministrio da Administrao Interna.

Portaria n. 1334-E/2010, de 31-12 - Fixa as taxas e os demais encargos devidos pelos

procedimentos administrativos relacionados com a entrada e permanncia de estrangeiros no Pas.

Retificada pela Declarao de Retificao n. 6/2011, de 24-02-2011, publicada no Dirio da Repblica, 1. srie, n. 42, de 01-03-2011

Alterada pela Portaria n. 305-A/2012, de 04-10

34

Legislao

2. Legislao internacional e da UE

Declarao Universal dos Direitos do Homem

Disponvel em

Legislao

Conveno Europeia relativa ao Estatuto Jurdico do Trabalhador Migrante Disponvel em

Legislao

Diretiva n. 2003/110/CE, do Conselho, de 25-11 - Relativa ao apoio em caso de trnsito para efeitos de afastamento por via area. Disponvel em

Legislao

Disponvel em

III Doutrina

Doutrina

O regime jurdico da imigrao: A entrada, permanncia, sada e afastamento de estrangeiros do territrio nacional

Tiago Fidalgo de Freitas1

1. Introduo.

2. A admisso de estrangeiros.

3. A residncia de estrangeiros e o estatuto dos residentes.

4. O afastamento de estrangeiros do territrio portugus.

5. Princpios dos procedimentos administrativos previstos na lei dos estrangeiros.

1. Introduo

1. O presente artigo procede a uma anlise da lei de entrada, permanncia, sada e

afastamento de estrangeiros do territrio nacional2. Tratando-se do mais importante

instrumento jurdico interno de controlo da imigrao, por vezes tambm abreviadamente

referido como lei de estrangeiros ou lei da imigrao3.

1 Assistente convidado na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; Coordenador executivo e Investigador associado do Centro de Investigao de Direito Pblico; Investigador de doutoramento no Instituto Universitrio Europeu; Colaborador externo na Srvulo & Associados Sociedade de advogados.

2 Lei n. 23/2007, de 4 de Julho, que aprovou o regime jurdico de entrada, permanncia, sada e afastamento de estrangeiros do territrio nacional, bem como o estatuto do residente de longa durao, alterada depois pela Lei n. 29/2012, de 9 de Agosto, pela Lei n. 55/2015, de 23 de Junho, e pela Lei n. 63/2015, de 30 de Junho. Esta lei foi desenvolvida e regulamentada pelo Decreto Regulamentar n. 84/2007, de 5 de Novembro, que foi modificado pelo Decreto Regulamentar n. 2/2013, de 18 de Maro.

3 Para uma viso abrangente da histria da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho em Portugal, cfr. J. DE MELO ALEXANDRINO, A nova lei de entrada, permanncia, sada e afastamento de estrangeiros, Lisboa, 2008, pp. 2-8, disponvel em http://goo.gl/5u3yU3; este artigo foi depois publicado na Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, vol. 49:1/2, 2008, pp. 69-100 e posteriormente coligido em ID., O discurso dos direitos, Coimbra: Coimbra Editora, 2011, pp. 89-128. Para uma anlise dos regimes que estavam anteriormente em vigor, cfr. N. PIARRA, Loi et politique dimmigration et dasile dans lUnion

Este estudo corresponde verso actualizada em lngua portuguesa do 3. do artigo Portuguese migration law. A constitutional and administrative overview, European Review of Public Law, 21:1, 2009, pp. 345-401. So devidos agradecimentos aos Drs. Francisco Paes Marques, Rui Tavares Lanceiro e Afonso Brs pela discusso de algumas questes.

41

http://goo.gl/5u3yU3

Doutrina

Devido extenso da lei com mais de 200 artigos , diversidade das matrias nela

reguladas desde logo, por transpor doze Directivas da Unio Europeia para o ordenamento

jurdico portugus e consolidar a transposio de outros quatro actos europeus4 e riqueza

da jurisprudncia a que j deu origem5, o seu propsito , antes de mais, explicativo. Em lugar

de uma anlise exegtica ou de um estudo com profundidade terica, optou-se por se

apresentar uma viso geral dos aspectos-chave da lei em causa, com curtas observaes

crticas sempre que necessrio.

Europenne. Questionnaire et rapport portugais, in AA.VV., Estudos de direito europeu, Cascais: Principia, 2009, pp. 645-659, 668-672; C. URBANO DE SOUSA, The new Portuguese immigration act, European Journal of Migration and Law, vol. 4/1, 2002, pp. 49-69; para algumas notas sobre a discusso poltica em torno dessa mesma lei, cfr. J. GASPAR, A autorizao de permanncia e a integrao dos imigrantes (Uma anlise poltico-jurdica), O Direito, ano 133./IV, 2001, pp. 976-983.

4 Como refere o artigo 2., n. 1, da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho, a lei em questo transpe para a ordem jurdica portuguesa: a Directiva n. 2003/86/CE, do Conselho, de 22 de Setembro, relativa ao direito ao reagrupamento familiar; a Directiva n. 2003/110/CE, do Conselho, de 25 de Novembro, relativa ao apoio em caso de trnsito para efeitos de afastamento por via area; a Directiva n. 2003/109/CE, do Conselho, de 25 de Novembro, relativa ao estatuto dos nacionais de pases terceiros residentes de longa durao; a Directiva n. 2004/81/CE, do Conselho, de 29 de Abril, relativa ao ttulo de residncia concedido aos nacionais de pases terceiros que sejam vtimas do trfico de seres humanos ou objecto de uma aco de auxlio imigrao ilegal e que cooperem com as autoridades competentes; a Directiva n. 2004/82/CE, do Conselho, de 29 de Abril, relativa obrigao de comunicao de dados dos passageiros pelas transportadoras; a Directiva n. 2004/114/CE, do Conselho, de 13 de Dezembro, relativa s condies de admisso de nacionais de pases terceiros para efeitos de estudos, de intercmbio de estudantes, de formao no remunerada ou de voluntariado; a Directiva n. 2005/71/CE, do Conselho, de 12 de Outubro, relativa a um procedimento especfico de admisso de nacionais de pases terceiros para efeitos de investigao cientfica; a Directiva n. 2011/98/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Dezembro, relativa a um procedimento de pedido nico de concesso de uma autorizao nica para os nacionais de pases terceiros residirem e trabalharem no territrio de um Estado membro e a um conjunto de direitos para os trabalhadores de pases terceiros que residem legalmente num Estado membro. A referida lei procede, simultaneamente, consolidao, no direito nacional, da transposio dos seguintes actos comunitrios, como resulta do seu artigo 2., n. 2: a Deciso Quadro, do Conselho, de 28 de Novembro de 2002, relativa ao reforo do quadro penal para a preveno do auxlio entrada, ao trnsito e residncia irregulares; a Directiva n. 2001/40/CE, do Conselho, de 28 de Maio, relativa ao reconhecimento mtuo de decises de afastamento de nacionais de pases terceiros; a Directiva n. 2001/51/CE, do Conselho, de 28 de Junho, que completa as disposies do artigo 26. da Conveno de Aplicao do Acordo de Schengen, de 14 de Junho de 1985; e a Directiva n. 2002/90/CE, do Conselho, de 28 de Novembro, relativa definio do auxlio entrada, ao trnsito e residncia irregulares.

5 Para uma recolha bastante completa da mesma, cfr. S. CRUZ GONALVES, O direito dos estrangeiros na jurisprudncia portuguesa. Colectnea de jurisprudncia2, Coimbra: s.n., 2014.

42

Doutrina

2. Devem ser feitas trs advertncias iniciais.

Para comear, deve assinalar-se que, apesar de o direito internacional (pblico6 e privado7) e o

direito da Unio Europeia8 regularem extensamente vrios aspectos do direito dos

estrangeiros9, a perspectiva adoptada estritamente de direito ordinrio portugus. O texto

dever, por isso, ser lido sem prejuzo das normas jurdicas internacionais e europeias em vigor

a que Portugal est vinculado10.

A isto acresce que todas as solues consagradas na lei devem ser interpretadas em

conformidade com a Constituio11 e, em especial, com o princpio da equiparao12. Deste

6 Sobre o estatuto dos estrangeiros em direito internacional pblico, cfr. N. QUOC DINH / P. DAILLIER / M. FORTEAU / A. PELLET, Droit international public8, LGDJ: Paris, 2009, pp. 745-746; entre ns, cfr. M. J. RANGEL DE MESQUITA, Os direitos fundamentais dos estrangeiros, pp. 98-107; E. CORREIA BAPTISTA, Direito internacional pblico, II, Coimbra: Almedina, 2004, pp. 430-434; C. J. FAUSTO DE QUADROS, A proteco da propriedade privada no direito internacional pblico, Coimbra: Almedina, 1998, pp. 113-148. Com referncia ao quadro especfico da Conveno Europeia dos Direitos do Homem, cfr. P. M. SILVA COSTA, A proteco dos estrangeiros pela Conveno Europeia dos Direitos do Homem perante processos de asilo, expulso e extradio. A jurisprudncia do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, Revista da Ordem dos Advogados, ano 60./I, 2000, pp. 497-541.

7 Sobre o estatuto dos estrangeiros em direito internacional privado, cfr. L. DE LIMA PINHEIRO, Direito dos estrangeiros. Uma perspectiva de direito internacional privado, in ID., Estudos de direito internacional privado, II, Coimbra: Almedina, 2009, pp. 95-111; A. FERRER CORREIA, Lies de direito internacional privado, I, Coimbra: Almedina, 2000, pp. 76-82; J. BAPTISTA MACHADO, Lies de direito internacional privado2, Coimbra: Almedina, 1982, pp. 18-23; I. DE MAGALHES COLLAO, Direito internacional privado. Sistema de normas de conflitos. Direito dos estrangeiros, Lisboa: AAFDL, 1970, pp. 25-30.

8 Sobre a matria em direito da Unio Europeia, cfr., entre ns, A. R. GIL, A poltica europeia de combate imigrao ilegal, in A. PINTO PEREIRA et al. (eds.), Liber amicorum em homenagem ao Prof. Doutor Joo Mota de Campos, Coimbra: Coimbra Editora, 2013, pp. 17-48. Para uma anlise do artigo 19. da Carta dos direitos fundamentais da Unio Europeia cuja epgrafe Proteco em caso de afastamento, expulso ou extradio , cfr. A. R. GIL, sub artigo 19., in A. SILVEIRA / M. CANOTILHO (eds.), Carta dos direitos fundamentais da Unio Europeia comentada, Coimbra: Almedina, 2013, pp. 244-254; E. GUILD, sub article 19, in S. PEERS et al. (eds.), The EU Charter of fundamental rights. A commentary, Baden Baden / Munich / Oxford: Nomos / C. H. Beck / Hart, 2014, pp. 543-562. Sobre a Carta dos direitos fundamentais da Unio Europeia, cfr. T. FIDALGO DE FREITAS, A Carta dos direitos fundamentais da Unio Europeia e as suas relaes com a Conveno Europeia dos Direitos do Homem, in J. MIRANDA (ed.), Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, IV, Lisboa: Coimbra Editora, pp. 761-853.

9 J. DE MELO ALEXANDRINO, A nova lei, 1-2 (que tambm nota a sobreposio de vrias ordens jurdicas), 6-7 (identificando as mltiplas fontes do direito da imigrao que esto em vigor em Portugal).

10 O artigo 5., da Lei n. 27/2008, de 30 de Junho, explicita essa ideia. Apesar de ter uma funo pedaggica, desnecessrio, visto que a aplicabilidade das normas jurdicas internacionais e europeias no se deve a esta clusula de salvaguarda, mas sim recepo constitucional das mesmas e s relaes de prevalncia entre aquelas e as normas jurdicas nacionais que decorrem da Constituio.

11 Sobre a importncia e utilidade da interpretao conforme Constituio neste campo do direito, cfr. J. DE MELO ALEXANDRINO, A nova lei, pp. 28-29.

43

Doutrina

princpio decorre que existe uma presuno de que todos os direitos conferidos a cidados

portugueses so atribudos a todos os cidados estrangeiros que residam ou se encontrem em

territrio nacional, o que constitui um obstculo a que as normas que conferem direitos aos

estrangeiros sejam interpretadas a contrario sensu13.

Por fim, apesar de a designao e o mbito de aplicao da lei poder indiciar que a

mesma aplicvel a todos os cidados estrangeiros (e aptridas), a Lei n. 27/2008, de 30 de

Junho, exclui excepto em termos subsidirios ou quando expressamente indicado de outra

forma certas categorias de estrangeiros do seu mbito14. So eles: (a) os nacionais de

Estados-membros da Unio Europeia15; (b) nacionais de Estados partes no Espao Econmico

Europeu; (c) os nacionais de Estados terceiros com os quais a Comunidade Europeia tenha

concludo um acordo de livre circulao de pessoas; (d) os nacionais de Estados terceiros que

residam em territrio nacional na qualidade de refugiados, beneficirios de proteco

subsidiria ao abrigo das disposies reguladoras do asilo ou beneficirios de proteo

temporria16; (e) os nacionais de Estados terceiros membros da famlia de cidado portugus

12 Sobre o princpio da equiparao, consagrado no artigo 15. da Constituio, cfr. M. J. RANGEL DE MESQUITA, Os direitos fundamentais dos estrangeiros na ordem jurdica portuguesa: Uma perspectiva constitucional, Coimbra: Almedina, 2012, pp. 141-257; C. AMADO GOMES / A. COSTA LEO, A condio de imigrante. Uma anlise de direito constitucional e administrativo, Coimbra: Almedina, 2010, pp. 35-61; J. PEREIRA DA SILVA, sub artigo 15., in J. MIRANDA / R. MEDEIROS, Constituio portuguesa anotada, I2, Coimbra: Coimbra Editora, 2010, pp. 261-288; ID., Direitos de cidadania e direito cidadania. Princpio da equiparao, novas cidadanias e direito cidadania portuguesa como instrumentos de uma comunidade constitucional inclusiva, Lisbon: Alto-Comissariado para a Imigrao e Minorias tnicas, 2004; T. FIDALGO DE FREITAS, Portuguese migration law, pp. 347-375; J. J. GOMES CANOTILHO / V. MOREIRA, Constituio da repblica portuguesa anotada, I4, Coimbra: Coimbra Editora, 2007, pp. 357-363; J. DE MELO ALEXANDRINO, Direitos fundamentais. Introduo geral, Cascais: Principia, 2007, p. 68; A. L. PINTO / M. CANOTILHO, O tratamento dos estrangeiros e das minorias na jurisprudncia constitucional portuguesa, in AA.VV., Estudos em homenagem ao Conselheiro Jos Manuel Cardoso da Costa, II, Coimbra: Coimbra Editora, 2005, pp. 232-265; J. MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, III5, Coimbra: Coimbra Editora, 2004, pp. 139-152; M. TORRES, O estatuto constitucional dos estrangeiros, Scientia iuridica, n. 290, 2001, pp. 7-27.

13 Cfr. J. DE MELO ALEXANDRINO, A nova lei, p. 26; ID., Direitos fundamentais, p. 68. 14 Cfr. artigo 4. da Lei n. 27/2008, de 30 de Junho. Propondo outrossim uma definio positiva do

conceito de imigrante, cfr. C. AMADO GOMES / A. COSTA LEO, A condio de imigrante, pp. 21-34, texto que retoma em verso portuguesa (e expande) o estudo de C. AMADO GOMES, The administrative condition of immigrants: General aspects and topic remark, Revista de direito pblico, 3, 2010, pp. 9-40, tambm disponvel em http://goo.gl/iFqPtj.

15 A Lei n. 37/2006, de 9 de Agosto que regula o exerccio do direito de livre circulao e residncia dos cidados da Unio Europeia e dos membros das suas famlias no territrio nacional e transpe para a ordem jurdica interna a Directiva n. 2004/38/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril contm o regime aplicvel a cidados dos Estados-membros da Unio Europeia.

16 Cfr. o artigo 33., n. 8, da Constituio; a nvel de legislao ordinria, o regime em questo foi aprovado pela Lei n. 27/2008, de 30 de Junho, que foi alterada pela Lei n. 26/2014, de 5 de Maio. O

44

http://goo.gl/iFqPtj

Doutrina

ou de cidado estrangeiro abrangido pelas alneas anteriores. Ainda assim, deve acrescentar-

se que existem ligaes importantes entre a lei em estudo e os regimes jurdicos aplicveis a

cada uma destas categorias de estrangeiros. Uma das mais importantes que a concesso do

estatuto de refugiado determina a cessao de qualquer procedimento relativo entrada ou

permanncia irregular do estrangeiro em territrio portugus, bem como qualquer

procedimento de afastamento17.

3. A anlise dos principais aspectos substantivos da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho,

proceder da seguinte forma: comear-se- pela admisso de estrangeiros ( 2.); seguir-se-

a residncia dos estrangeiros e o estatuto dos residentes ( 3.); depois, o afastamento de

estrangeiros do territrio portugus ( 4.); e, por fim, os princpios fundamentais dos

procedimentos administrativos nela consagrados ( 5.).

2. A admisso de estrangeiros

4. O controlo de entrada de estrangeiros em Portugal feito em trs fases (que em

regra so) sequenciais e funcionam como filtros sucessivos de imigrao18: (a) emisso de

vistos no exterior, em embaixadas portuguesas, postos consulares permanentes e seces

consulares; (b) controlo de identidade nos momentos do check-in e do embarque por parte

dos transportadores martimos e areos; e (c) controlo das fronteiras nos postos fronteirios.

5. A primeira fase a da (a) emisso de vistos. Existem cinco tipos de vistos, de

acordo com o objectivo pretendido:

primeiro diploma referido transps para a ordem jurdica nacional as Directivas n. 2004/83/CE, 2005/85/CE e consolidou a transposio da Directiva n. 2003/9/CE. O segundo diploma implementou, a nvel nacional, o Regulamento (UE) n. 603/2013, e transps as Directivas n.os 2011/95/UE, 2013/32/UE e 2013/33/EU. Sobre este regime, cfr. A. S. PINTO OLIVEIRA, Algumas questes sobre os pressupostos do reconhecimento de proteco internacional a estrangeiros em Portugal, in M. REBELO DE SOUSA et al. (eds.), Estudos de homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, Coimbra: Coimbra Editora, 2012, pp. 349-360; A. S. PINTO OLIVEIRA, O novo direito do asilo portugus, in J. MIRANDA (ed.), Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, Coimbra: Coimbra Editora, 2010, pp. 167-184.

17 Cfr. J. J. GOMES CANOTILHO / V. MOREIRA, Constituio, I4, p. 537. Cfr. tambm artigo 146., n. 5, alnea a), da Lei n. 27/2008, de 30 de Junho.

18 Cfr. D. MOYA, Administration without frontiers? European migration law and Spanish practice, European Review of Public Law, 21:1, 2009, p. 547.

45

Doutrina

(i) Vistos de escala aeroporturia19 que permitem a entrada dos seus titulares na

zona internacional do aeroporto de um Estado que seja parte na Conveno de

Aplicao do Acordo de Schengen20 para prosseguirem viagem para outro Estado

com o mesmo ttulo de transporte;

(ii) Vistos de curta durao21 que permitem a entrada no territrio portugus dos

seus titulares, para fins que, embora sejam aceites pelas autoridades portuguesas,

no justificam a concesso de outro tipo de visto;

(iii) Vistos de estada temporria22 que permitem a entrada dos seus titulares para o

territrio portugus com o objectivo de: a receber tratamento mdico ou

acompanhar um familiar sujeito a esse tratamento; transferir cidados para

prestao de servios ou para realizao de formao profissional; realizar um

trabalho profissional cuja durao no exceda um perodo de seis meses; realizar

um trabalho de investigao cientfica, uma actividade docente ou uma actividade

altamente qualificada por um perodo de at um ano; exercer uma actividade

desportiva amadora; ou permanecer em territrio portugus por perodos

superiores a trs meses em certos casos excepcionais e devidamente justificados; e

(iv) Vistos de residncia23 que permitem aos seus titulares permanecer no territrio

portugus por quatro meses, a fim de solicitar uma autorizao de residncia

para24: exerccio de uma actividade profissional dependente25; exerccio de uma

19 Cfr. artigo 49., da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho e artigo 16., do Decreto Regulamentar n. 84/2007, de 5 de Novembro.

20 Conveno de Aplicao do Acordo de Schengen de 14 de Junho de 1985, assinada em Schengen em 19 de Junho de 1990, aprovada para adeso pela Resoluo da Assembleia da Repblica n. 35/93 e ratificada pelo Decreto do Presidente da Repblica n. 55/93.

21 Cfr. artigo 51., da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho e artigo 17., do Decreto Regulamentar n. 84/2007, de 5 de Novembro.

22 Cfr. artigos 54. a 57. da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho e artigos 18. a 23., do Decreto Regulamentar n. 84/2007, de 5 de Novembro.

23 Cfr. artigos 58. a 65., da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho e artigos 24. e 30. a 34., do Decreto Regulamentar n. 84/2007, de 5 de Novembro. Sobre eles, cfr. C. AMADO GOMES / A. COSTA LEO, A condio de imigrante, pp. 66-68.

24 Estes so apenas exemplos, no constituindo os nicos fins que so permitidos pelos vistos de residncia, tal como bem notam J. PEREIRA / J. CNDIDO DE PINHO, Direito de estrangeiros. Entrada, permanncia, sada e afastamento. Lei n. 23/2007, de 4 de Julho, e legislao complementar. Anotaes comentrios e jurisprudncia, Coimbra: Coimbra Editora, 2008, p. 219. Em sentido diverso, cfr. J. DE MELO ALEXANDRINO, A nova lei, p. 16.

25 A concesso de vistos para este efeito depende da existncia de oportunidades de emprego no aproveitadas pelos portugueses ou por trabalhadores que sejam nacionais de Estados-membros da Unio Europeia, do Espao Econmico Europeu, de Estados terceiros com os quais a Unio Europeia tenha celebrado um acordo de livre circulao de pessoas ou que sejam nacionais de Estados terceiros

46

Doutrina

actividade profissional independente ou como imigrante empreendedor; exerccio

de uma actividade de investigao ou altamente qualificada; exerccio de uma

actividade profissional altamente qualificada por trabalhador subordinado; estudo,

intercmbio de estudante, estgio profissional ou voluntariado; mobilidade de

estudantes do ensino superior; ou para efeitos de reagrupamento familiar;

(v) Vistos especiais26 que so atribudos por razes humanitrias ou de interesse

nacional, reconhecidas por despacho do membro do Governo responsvel pela

rea da administrao interna, a cidados estrangeiros que no renam os

requisitos legais exigveis para entrada e permanncia no territrio nacional.

Os quatro primeiros tipos de vistos (i) a (iv) podem ser concedidos no estrangeiro,

isto , nas embaixadas portuguesas, nos postos consulares permanentes e nas seces

consulares. Os vistos de curta durao (ii), por seu turno, tambm podem ser emitidos nos

postos de fronteira sujeitos a controlo, se cumpridos determinados requisitos especficos,

ainda que com validade limitada. Por seu turno, os vistos especiais (v) s podem ser atribudos

em postos de fronteira27.

Em termos de mbito da respectiva validade territorial, enquanto os dois primeiros

tipos de vistos (i) e (ii) podem ser vlidos para um ou mais Estados signatrios da

Conveno de Aplicao do Acordo de Schengen, os trs ltimos (iii) a (v) so vlidos

apenas em territrio portugus28.

A lei exige o cumprimento de um conjunto de requisitos gerais e tambm de requisitos

adicionais que so especficos para cada tipo de visto. Os requisitos gerais positivos so os

seguintes: (1) no ter sido sujeito a uma medida de afastamento do pas e encontrar-se no

perodo subsequente de interdio de entrada em territrio nacional; (2) no estar indicado

que residam legalmente em Portugal. Para atingir este objectivo, o Conselho de Ministros aprova anualmente um contingente global que indica a disponibilidade de ofertas de emprego. Os candidatos devem ter: (i) um contrato de trabalho ou uma promessa de contrato de trabalho ou (ii) habilitaes, competncias ou qualificaes reconhecidas e adequadas para o exerccio de uma das actividades descritas no corpo do texto e relativamente s quais o empregador mostre um interesse individual especfico cfr. artigo 59., da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho, e os artigos 26. a 29., do Decreto Regulamentar n. 84/2007, de 5 de Novembro. Sobre esta questo, cfr. J. PEREIRA / J. CNDIDO DE PINHO, Direito de estrangeiros, pp. 221-226. O ltimo contingente global foi aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 28/2008, de 15 de Fevereiro; no entanto, foi apenas vlida at 31 de Dezembro de 2008, de acordo com o seu n. 1.

26 Cfr. artigo 68., da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho, e artigo 42., do Decreto Regulamentar n. 84/2007, de 5 de Novembro.

27 Cfr. artigos 45. e 66. a 69., da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. 28 Cfr. artigos 46., 67., n. 3, e 68., n. 2, da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho.

47

Doutrina

para efeitos de no admisso no Sistema de Informao Schengen; (3) no estar indicado para

efeitos de no admisso no Sistema Integrado de Informaes do Servio de Estrangeiros e

Fronteiras (SEF); (4) dispr de meios de subsistncia, definidos por Portaria dos membros do

Governo responsveis pelas reas da administrao interna e da solidariedade e segurana

social29; (5) dispr de um documento de viagem vlido; (6) dispr de um seguro de viagem.

primeira vista, no existiria qualquer margem de livre deciso, no s porque a

norma no atribuiria qualquer discricionariedade, mas tambm porque nenhum dos termos

empregues corresponderia a um verdadeiro conceito indeterminado30. No , contudo, assim.

A um tempo, a norma em questo determina que s podem ser concedidos vistos [] que

preencham as seguintes condies; a utilizao do advrbio s evidencia tratar-se de uma

condio necessria, mas no suficiente, a que dever acrescer a vontade da administrao,

aproximando-a assim de um caso de discricionariedade optativa. A outro tempo, aos requisitos

gerais positivos acima elencados acresce um requisito geral negativo, de acordo com a qual

pode ser recusada a emisso de visto a pessoas que constituam perigo ou uma ameaa para a

ordem pblica, a segurana ou a defesa nacional ou a sade pblica31. Ora, os conceitos

utilizados so conceitos-tipo, correspondentes a situaes de incerteza de avaliao e de

apreciao valorativa da situao concreta que implicam uma opo, atravs de um juzo de

prognose, por uma de vrias hipteses causais de desenvolvimento futuro32; correspondem,

assim, atribuio de uma margem de livre apreciao. No parece possvel, nestes termos,

29 Estas encontram-se definidas na Portaria n. 1563/2007, de 11 de Dezembro, e na Portaria n. 760/2009, de 16 de Julho. Sempre que a Lei n. 23/2007, de 4 de Julho, estabelece requisitos relacionados com meios de subsistncia, estas Portarias so aplicveis.

30 S haveria duas excepes: (i) os vistos de permanncia temporria para casos excepcionais e devidamente justificados que requerem uma estadia em territrio portugus, por perodos superiores a trs meses cfr. artigo 54., n. 1, da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho; e (ii) os vistos especiais concedidos nos postos fronteirios para razes de interesse humanitrio ou nacionais, determinadas pelo Ministro da Administrao Interna cfr. artigo 68., da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho.

31 Cfr. artigo 52., n. 4, da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. Note-se que este requisito tem vindo a ser alargado. De facto, a redaco transcrita a que decorre da verso aprovada pela Lei n. 56/2015, de 23 de Junho. Na verso originria da lei, podia ler-se: Pode ser recusada a emisso de visto a pessoas que constituam uma ameaa grave para a ordem pblica, segurana pblica ou sade pblica. A nova redaco: (i) dispensou o adjectivo grave para qualificar a ameaa, (ii) previu situaes de mero perigo a par da ameaa e (iii) aditou a segurana nacional aos bens protegidos. Todas estas alteraes, como bom de ver, aumentam o grau de margem de livre apreciao da administrao.

32 Sobre este tipo de conceitos e a respectiva qualificao, cfr. sobretudo J. M. SRVULO CORREIA, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Coimbra: Almedina, 1987, pp. 116-137, 473-486. Cfr. tambm M. REBELO DE SOUSA / A. SALGADO DE MATOS, Direito administrativo geral, I2, Lisboa: Dom Quixote, 2006, pp. 187-195; B. DINIZ DE AYALA, O (dfice de) controlo judicial da margem de livre deciso administrativa, Lisboa: Lex, 1995, pp. 121-129; R. EHRHARDT SOARES, Direito administrativo, Coimbra: s. n., s. d., pp. 67-73.

48

Doutrina

falar num direito a que o visto seja concedido33. Os requerentes tm sempre, em todo o caso,

uma pretenso a uma deciso discricionria isenta de vcios34.

Seja como for, o visto s permite ao seu titular chegar a um posto fronteirio e

requerer a entrada no pas, no concedendo nenhum direito a entrar no pas35: o visto uma

mera presuno de cumprimento das condies para ser admitido no territrio do Estado36.

Os vistos podem perder sua validade por trs razes: por caducidade

(designadamente, por ter expirado o prazo de validade37), por anulao ou por cancelamento.

Quanto distino entre as duas ltimas categorias, um visto anulado por razes que

ocorreram antes ou simultaneamente sua emisso, sendo cancelado por razes que ocorram

depois da sua concesso38.

6. A segunda fase do controlo da entrada de estrangeiros em Portugal (b) o

controlo de identidade no momento do check-in e embarque pelos transportadores martimos,

areos e terrestres.

Por um lado, qualquer veculo que transporte um cidado estrangeiro em territrio

portugus por via area, martima ou terrestre deve verificar se ele preenche as condies

necessrias para entrar no pas. Se um estrangeiro no cumprir essas condies, a

transportadora promover o seu regresso o mais rapidamente possvel39.

Por outro lado, as transportadoras areas (e os armadores e agentes martimos) tm a

obrigao de transmitir, at ao final do registo de embarque quando o SEF40 assim o

33 Discorda-se, assim, de J. PEREIRA / J. CNDIDO DE PINHO, Direito de estrangeiros, pp. 218-219. 34 Cfr. F. PAES MARQUES, As relaes jurdicas administrativas multipolares. Contributo para a sua

compreenso substantiva, Coimbra: Almedina, 2011, p. 303. 35 Cfr. artigo 10., n. 2, da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. 36 Cfr. J. PEREIRA / J. CNDIDO DE PINHO, Direito de estrangeiros, p. 199. 37 Os cidados estrangeiros que tenham sido regularmente admitidos em territrio nacional e que

desejem permanecer no pas por um perodo que exceda o inicialmente permitido podem requerer uma prorrogao de permanncia cfr. artigos 71. a 73. da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho, e artigos 43. a 50., do Decreto Regulamentar n.. 84/2007, de 5 de Novembro.

38 Cfr., respectivamente, artigos 10., n. 4, e 70., n. 1, alnea b), por um lado, e artigo 70., n. 1, alneas a), c) e d), 70., n. 2, e 70., n. 4, por outro lado, da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. Cfr. tambm J. PEREIRA / J. CNDIDO DE PINHO, Direito de estrangeiros, pp. 93-95, 253-254.

39 Cfr. artigo 41., n. 1, da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. 40 O SEF um servio de segurana organizado verticalmente no mbito do Ministrio da

Administrao Interna. As suas competncias, no mbito da poltica de segurana interna, incluem o controlo de pessoas, permanncia e actividades de estrangeiros em Portugal, bem como o estudo, promoo, coordenao e execuo de medidas e aces relacionadas com estas actividades e fluxos migratrios. Cfr. artigo 1., do Decreto-Lei n. 252/2000, de 16 de Outubro, alterado pelo Decreto-Lei n. 209-A / 2001, de 17 de Novembro, pelo Decreto-Lei n. 121/2008, de 11 de Julho, e pelo Decreto-Lei n. 240/2012, de 6 de Novembro.

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Doutrina

requerer , todas as informaes relativas aos passageiros que transportem para um posto de

fronteira com o objectivo de entrar no territrio nacional41.

Esta obrigao visa permitir um controlo mais detalhado e completo e, portanto,

mais eficaz dos passageiros que estejam presentes no posto fronteirio, caso seja necessrio.

Ainda assim, o seu cumprimento no isenta as transportadoras de outras obrigaes e

responsabilidades42.

7. A terceira e ltima fase (c) o controlo fronteirio. Para que este controlo possa

ser realizado e os estrangeiros possam ser autorizados a entrar no territrio portugus, quatro

condies tm de ser cumpridas:

(i) Os estrangeiros devem entrar em territrio portugus atravs de um posto de

fronteira qualificado para esse efeito durante as respectivas horas de

funcionamento e ser objecto de controlo sempre que provenham de ou se

destinem a Estados que no sejam partes na Conveno de Aplicao do Acordo

de Schengen43;

(ii) Os estrangeiros devem ser portadores de um documento de viagem vlido, com

uma data de validade que seja superior durao da estadia, excepto se se

tratar da reentrada de um cidado estrangeiro residente em Portugal44;

(iii) Os estrangeiros devem ser titulares de um visto vlido e adequado ao propsito

da deslocao concedido pelas autoridades portuguesas ou pelas autoridades

competentes dos Estados que so partes na Conveno de Aplicao do Acordo

de Schengen45;

(iv) Os estrangeiros devem ter ou estar em condies de obter legalmente os meios

de subsistncia suficientes, tanto para a estadia quanto para a viagem de

regresso; ou apresentar um termo de responsabilidade subscrito por um

41 Cfr. artigo 42., n.os 1 e 4, da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. A informao a ser transmitida inclui: o nmero, o tipo, a data de emisso e a validade do documento de viagem utilizado; a nacionalidade; o nome completo; a data de nascimento; o ponto de passagem da fronteira entrada no territrio nacional; o cdigo do transporte; o horrio de partida e de chegada do transporte; o nmero total de passageiros transportados; e o ponto inicial de embarque cfr. artigo 42., n. 2, da mesma lei. Cfr. tambm o artigo 9., do Decreto Regulamentar n. 84/2007, de 5 de Novembro.

42 Cfr. artigo 42., n. 3, que remete para o artigo 41., ambos da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. 43 Cfr. artigo 6., n.os 1 e 2, da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. 44 Cfr. artigos 9. e 17. a 28. da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho, bem como o artigo 4., do Decreto

Regulamentar n. 84/2007, de 5 de Novembro. 45 Cfr. artigo 10. e artigos 45. a 70. da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. No entanto, existem 32

excepes a esta regra previstas na Lei n. 23/2007, de 4 de Julho, tal como bem nota J. de MELO ALEXANDRINO, A nova lei, p. 13.

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Doutrina

cidado nacional ou estrangeiro habilitado a permanecer regularmente em

territrio portugus que prove ter capacidade financeira e que garanta no

apenas as condies necessrias para a permanncia em territrio nacional, mas

tambm a reposio dos custos de afastamento, em caso de permanncia

ilegal46.

A admisso de um estrangeiro pode, contudo, ser recusada pelo director nacional do

SEF quando se verificar uma das seguintes circunstncias47: (1) o cidado estrangeiro no

cumpra todos os requisitos legais de entrada referidos anteriormente; (2) o cidado

estrangeiro esteja indicado para efeitos de no admisso no Sistema de Informao Schengen

ou no Sistema Integrado de Informaes do SEF48/49; ou (3) o cidado estrangeiro constitua

perigo ou ameaa grave para a ordem pblica, a segurana nacional, a sade pblica ou as

relaes internacionais dos Estados-membros da Unio Europeia50 ou de Estados-membros em

que vigore a Conveno de Aplicao do Acordo de Schengen.

46 Cfr. artigos 11. e 12., da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. 47 Cfr. artigos 37. e 32., da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. 48 Estes podem ser os cidados: (a) que tenham sido objecto de uma deciso de afastamento

coercivo ou de expulso judicial do pas; (b) que tenham sido encaminhados para outro pas ao abrigo de um acordo de readmisso; (c) em relao aos quais haja fortes indcios de terem cometido factos punveis graves; (d) em relao aos quais haja fortes indcios de que tencionam praticar factos punveis graves ou de que constituem uma ameaa para a ordem pblica, a segurana nacional ou as relaes internacionais de um Estado-membro da Unio Europeia ou de Estados em que vigore a Conveno de Aplicao do Acordo de Schengen; (e) que tenham sido conduzidos fronteira nos termos do artigo 147., da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho; (f) que tenham beneficiado de apoio ao regresso voluntrio, de acordo com o estabelecido no artigo 139., da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho; ou (g) que tenham sido condenados a priso por um perodo de durao no inferior a um ano, por sentena que tenha transitado em julgado, mesmo que tal pena no tenha sido cumprida ou que tenham sofrido mais de uma condenao em idntica pena, ainda que a sua execuo tenha sido suspensa. Cfr. artigo 33., n.os 1 a 3, da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho; cfr. tambm, J. PEREIRA / J. CNDIDO DE PINHO, Direito de estrangeiros, pp. 132-143.

49 J. PEREIRA / J. CNDIDO DE PINHO, Direito de estrangeiros, pp. 128-129, caracterizam estes casos como casos de proibio de admisso. De acordo com o Supremo Tribunal Administrativo, o acto de recusa de admisso , nestes casos, completamente vinculado e no h qualquer margem de livre deciso administrativa cfr. Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 25/09/2003, Proc. 01349/02.

50 Em relao a estes conceitos, cfr. J. PEREIRA / J. CNDIDO DE PINHO, Direito de estrangeiros, pp. 66-72. Em relao sade pblica, o artigo 32., n. 2, da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho, determina que a recusa de entrada com fundamento em razes de sade s pode fundamentar-se nas doenas que tenham sido definidas nos instrumentos aplicveis da Organizao Mundial de Sade ou em outras doenas infecto-contagiosas ou parasitrias que tenham sido objecto de medidas de proteco em territrio nacional.

51

Doutrina

A consequncia da recusa de entrada a remoo do estrangeiro do territrio

nacional51. Os cidados cuja admisso seja recusada so autorizados a comunicar com a

representao diplomtica ou consular do seu Estado ou com qualquer pessoa sua escolha.

-lhes ainda concedida a assistncia de intrpretes, cuidados de sade, o apoio material

necessrio para a satisfao das necessidades bsicas, bem como assistncia jurdica em

tempo til por um advogado, pago pelo interessado ou atravs do regime do apoio judicirio52.

Em qualquer caso, a admisso no pode ser recusada a cidados estrangeiros que53:

tenham nascido em territrio portugus e a residam regularmente ou que tenham filhos

menores e de nacionalidade portuguesa ou estrangeira que residam legalmente em Portugal e

sobre os quais exeram efectivamente as responsabilidades parentais e a quem assegurem o

sustento e a educao.

51 Cfr. artigo 38., n. 4, da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. Sempre que no for possvel faz-lo no prazo de quarenta e oito horas aps a emisso da deciso, este facto deve ser comunicado a um juiz para que este determine a manuteno daquele em centro de instalao temporria ou espao equivalente.

52 Cfr. artigo 40., da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. Muito crtico quanto a esta curta enumerao de direitos, cfr. J. DE MELO ALEXANDRINO, A nova lei, pp. 25-26.

53 Cfr. artigo 36., da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho.

52

Doutrina

3. A residncia de estrangeiros e o estatuto dos residentes

8. A lei estabeleceu dois tipos de autorizao de residncia de acordo com a sua

durao:

(a) Autorizaes de residncia temporria54 que so vlidas por um perodo de um

ano a partir da data de emisso do respectivo ttulo e so renovveis por perodos

sucessivos de dois anos; e

(b) Autorizaes de residncia permanente55 que no tm limite de validade, mas

cujo ttulo deve ser renovado a cada cinco anos.

Para a concesso de uma autorizao de residncia, o candidato deve preencher,

cumulativamente, vrios requisitos. So estes, a um tempo, as condies para a concesso de

vistos de residncia, de estada temporria e de curta durao56. So tambm, a outro, os

seguintes requisitos adicionais57: (i) ser portador de um visto de residncia vlido; (ii) no se

verificar nenhum facto que, se fosse conhecido pelas autoridades portuguesas, obstasse

concesso do visto; (iii) estar presente em territrio portugus; (iv) ter alojamento garantido;

(v) estar registado na segurana social, sempre que aplicvel; (vi) no ter sido condenado por

qualquer crime punvel em Portugal com pena privativa de liberdade de durao superior a um

ano. Estas condies so cumulativas com os requisitos especficos adicionais criados para

cada tipo de autorizao de residncia58. Deve salientar-se, no entanto, que, em alguns casos,

os nacionais de Estados terceiros no precisam de visto para a concesso de autorizao de

residncia temporria59.

Para alm destes requisitos, os requerentes de uma autorizao de residncia

permanente devem tambm preencher, cumulativamente, as seguintes condies60: (1)

54 Cfr. artigos 74., n. 1, alnea a), e 75. da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. 55 Cfr. artigos 74., n. 1, alnea b), e 76. da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. 56 Cfr. supra. 57 Cfr. artigo 77., n. 1, da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho, bem como o artigo 53., do Decreto

Regulamentar n. 87/2007, de 5 de Novembro. 58 Estes encontram-se previstos nos artigos 88. a 90.; 90.-A (cfr., a este propsito, o Despacho n.

11820-A/2012, publicado no Dirio da Repblica, 2. srie, n. 171, de 4 de Setembro de 2012, alterado pelo Despacho n. 1161-A/2013, publicado no Dirio da Repblica, 2. srie, n. 19, de 28 de Janeiro de 2013); 91. a 94.; 98. a 101.; 109. a 111.; 116.; 121.-A e 121.-B; e 123., da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. Cfr. tambm os artigos 54. a 62. do Decreto Regulamentar n. 84/2007, de 5 de Novembro.

59 So aqueles que se encontram previstos no artigo 122., da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. Cfr. tambm o artigo 61., do Decreto Regulamentar n.. 84/2007, de 5 de Novembro.

60 Cfr. artigo 80., n. 1, da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho, bem como artigo 64., do Decreto Regulamentar n. 84/2007, de 5 de Novembro.

53

Doutrina

devem ter uma autorizao de residncia temporria h pelo menos cinco anos; (2) durante os

ltimos cinco anos de residncia em territrio portugus no podem ter sido condenados em

pena ou penas que, isoladas ou conjuntamente, ultrapassem um ano de priso, ainda que, no

caso de condenao por crime doloso previsto na lei ou com ele conexo ou por crime de

terrorismo, por criminalidade violenta ou por criminalidade especialmente violenta ou

altamente organizada, a respectiva execuo tenha sido suspensa; (3) devem possuir meios de

subsistncia; (4) devem ter alojamento garantido; e (5) devem provar ter conhecimento do

portugus bsico.

A autorizao de residncia pode ser cancelada sempre que61: (a) o seu titular tenha

sido objecto de uma deciso de afastamento coercivo ou de uma deciso de expulso judicial

do territrio portugus; (b) tenham sido empregues declaraes falsas ou enganosas,

documentos falsos ou falsificados ou outros meios fraudulentos para obteno da autorizao

de residncia; (c) haja razes srias para acreditar que o seu titular tenha cometido, ou tem a

inteno de cometer, crimes graves no territrio da Unio Europeia; (d) se verifiquem razes

de ordem ou de segurana pblicas que obstem ao seu cancelamento; ou (e) quando o

interessado, sem motivos razoveis, esteja ausente de Portugal por longos perodos.

Aps anlise detalhada das condies elencadas nos pargrafos anteriores, pode-se

concluir que no existe uma discricionariedade administrativa na deciso de conceder ou no a

autorizao de residncia. Desta forma, pode falar-se, tambm aqui, de um direito concesso

da autorizao de residncia.

A nica excepo a esta concluso diz respeito s autorizaes de residncia emitidas

ao abrigo do chamado regime excecional62.

Este tipo de autorizao , ao mesmo tempo, residual e excepcional. residual porque

apenas est disponvel para os cidados que no preencham os requisitos dos restantes tipos

de autorizao de residncia. E excepcional, no s porque isso depende de uma iniciativa

pblica (na sequncia de uma proposta do diretor-geral do SEF ou por iniciativa do Ministrio

da Administrao Interna), mas tambm porque realmente discricionria.

A um tempo, a respectiva estatuio [] pode, a ttulo excepcional, ser concedida

autorizao de residncia temporria63 indica que este um caso de discricionariedade

optativa.

61 Cfr. artigo 85. da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. 62 Cfr. J. PEREIRA / J. CNDIDO DE PINHO, Direito de estrangeiros, pp. 407-408. 63 Cfr. artigo 123., n. 1, da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho; cfr. tambm artigo 62. do Decreto

Regulamentar n. 84/2007, de 5 de Novembro.

54

Doutrina

A outro, os conceitos indeterminados utilizados na expresso razes de interesse

nacional, razes humanitrias e razes de interesse pblico decorrentes do exerccio de

uma actividade relevante no domnio cientfico, cultural, desportivo, econmico ou social

evidenciam estarmos perante, mais uma vez, conceitos indeterminados-tipo. , portanto, um

caso de um duplo grau de margem de livre deciso administrativa64. Em todo o caso, o acto

que decida os pedidos formulados ao abrigo deste regime deve ser devidamente

fundamentado65.

A lei confere, portanto, s autoridades competentes uma margem de autonomia

pblica para determinar os factos e interesses relevantes no caso concreto. Isto significa que o

mbito da fiscalizao jurisdicional exercida sobre os actos que concedem ou negam este tipo

de autorizao de residncia bastante limitado66. Os vcios potencialmente relevantes desse

acto so: o desvio de poder, o erro de facto, o erro manifesto de apreciao e a violao dos

princpios consti