Celso Cerqueira Rocha Filho Ilzeliane Machado Setúbal

Ieda Mendes Bomfim Marco Antonio Ruschel Nunes

Marcos Strassburg

O GRAU DE DISFUNÇÃO BUROCRÁTICA NO BANCO DO BRASIL: Estudo de Caso na Agência Rua da Holanda, situada no Comércio, em

Salvador (BA)

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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA Escola de Administração

Núcleo de Pós-Graduação em Administração – NPGA Programa de Capacitação Profissional Avançada - CPA

O GRAU DE DISFUNÇÃO BUROCRÁTICA NO BANCO DO BRASIL: Estudo de Caso na

Agência Rua da Holanda, situada no Comércio, em Salvador (BA)

Autores: Celso Cerqueira Rocha Filho Ilzeliane Machado Setúbal Ieda Mendes Bomfim Marco Antonio Ruschel Nunes

Orientador: Robinson Tenório

Monografia apresentada ao curso de Especialização em Administração, promovido pelo Programa de Capacitação Avançada, do Núcleo de Pós-Graduação em Administração, da Universidade Federal da Bahia, para obtenção do título de Especialista em Administração.

Salvador 2002

3

“Ter uma boa idéia não é nada até que você a realize”

Roberto Shinyashiki

“Se o homem não sabe a que ponto se dirige, nenhum vento lhe será favorável”

Sêneca

4

AGRADECIMENTOS

Nossos especiais agradecimentos aos colegas do Banco do Brasil, Agência Rua

da Holanda pela colaboração nas respostas tempestivas dos questionários submetidos, ao

Núcleo de Pós-Graduação em Administração da UFBA (NPGA), Cristina, Eliana, Giovana e

Vanessa pelo apoio, simpatia e presteza e, finalmente, aos nossos familiares, pela

compreensão e dedicação, tornando possível atingirmos os nossos objetivos.

5

RESUMO

Este trabalho apresenta um estudo da organização burocrática, com ênfase na

análise das disfunções da burocracia, e suas conseqüências visíveis no dia-a-dia da

organização. É apresentado o caso do Banco do Brasil S/A, Agência Rua da Holanda,

localizada em Salvador, na Bahia. A pesquisa desenvolvida buscou agregar novos

conhecimentos sobre o tema e, principalmente, apontar as disfunções mais relevantes e

possíveis caminhos para melhoria dos processos em uso naquela organização.

Palavras Chaves: Administração, Burocracia, Organização, Banco do Brasil

6

ABSTRACT

This study shows a research about the bureaucratic organization, with an emphasis in

the bureaucracy’s disfunction and its consequences in the daily activities.

It’s the case of Banco do Brasil S.A., Rua da Holanda Branch, located in Salvador,

Bahia. The research developed tried to add new concepts about the subject and, mainly,

outline the most important disfunctions and the alternative ways to improve the organization’s

process.

Keywords: Administration, Bureaucracy, Organization, Banco do Brasil.

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SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO 9 2. FUNDAMENTOS DA BUROCRACIA 12 2.1. MODO DE PRODUÇÃO ASIÁTICO 12 2.2. ORIGENS DA BUROCRACIA 13 2.3. O ENFOQUE SOCIOLÓGICO 14 2.3.1. MAX WEBER 14 2.3.2. CARACTERISTICAS DA BUROCRACIA SEGUNDO MAX WEBER 16 2.3.3. ROBERT KING MERTON 23 2.4. BUROCRACIA E OS TIPOS DE DOMINAÇÃO 27 2.4.1. A TEORIA DA AUTORIDADE 27 2.4.2. OS TIPOS DE DOMINAÇÃO 28 2.5. O CONCEITO DE ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA 30 2.6. BUROCRATIZAÇÃO E DESBUROCRATIZAÇÃO 31 2.6.1. AS LEIS DA BUROCRATIZAÇÃO 32 2.7.TENDÊNCIAS ORGANIZACIONAIS DESBUROCRATIZANTES 34 3. QUESTÕES OPERACIONAIS 38

8

4. METODOLOGIA 39 4.1. LOCAL 39 4.2. POPULAÇÃO 39 4.3. AMOSTRA 40 4.4. INSTRUMENTO DE PESQUISA 41 5. ESTUDO DE CASO: DISFUNÇÕES BUROCRÁTICAS NO BANCO DO BRASIL 42 5.1. O PRIMEIRO BANCO DO BRASIL 42 5.2. O SEGUNDO BANCO DO BRASIL 42 5.3. O BANCO DO BRASIL ATUAL 43 5.4. O PLANO CRUZADO: O FIM DA CONTA MOVIMENTO 44 5.5. A DÉCADA DE 1990 46 6. APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS DA PESQUISA DE CAMPO 49 7. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 52 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 55 APÊNDICE 57 ANEXOS 68

9

1. INTRODUÇÃO

Este trabalho tem como um dos seus objetivos analisar e identificar o grau de

disfunção burocrática existente na Agência Rua da Holanda - Banco do Brasil S.A, agência

situada no Bairro do Comércio, Salvador - Bahia. Essa agência tem uma característica

especial por atuar exclusivamente no segmento Pessoa Jurídica, cujos processos requerem ou

demandam uma maior agilidade no processo decisório, inclusive a assistência creditícia, para

atender às empresas enquadradas neste segmento de mercado de forma ágil e,

principalmente, competitiva.

Todas as organizações têm a sua razão de ser, o seu objetivo a ser alcançado e seus

próprios caminhos para alcançar os resultados esperados. “A burocracia nasceu em função de

um tempo em que os valores da vida estavam todos associados à estabilidade. A permanência

era o objetivo: hábitos, costumes, rotinas, como símbolo de status e segurança. Porém hoje o

mundo vive o fenômeno da aceleração dos processos de mudança. A ciência e a tecnologia

forçam transformações” (Francisco Gomes de Matos, 1987, pág. 20).

Divulgado por Max Weber, na década de 20, o modelo burocrático foi concebido

como reação às oligarquias feudais e aos sistemas patriarcais vigentes, responsáveis pela

ineficiência organizacional. Daí, para atingir seus objetivos, cada organização cria um

conjunto de meios adequados à sua área de atuação, suas próprias regras em relação ao seu

funcionamento interno e externo, em busca da racionalidade e eficiência administrativa.

Segundo Robert K. Merton (citado por Edmundo Campos, pág. 99, 1966) a burocracia

é um tipo de administração que evita quase por completo a discussão pública de seus

procedimentos, ainda que seja possível que se critiquem seus fins. Merton enfatizou em seus

estudos as disfunções burocráticas, isto é, as características de uma organização burocrática e

os fatores que desvirtuam a ordem estabelecida, transformando a organização numa escrava

de suas próprias normas. Estas disfunções podem levar ao stress organizacional que, em

última análise, pode levar ao fim da organização.

Neste trabalho, temos ainda como objetivos específicos:

a) Definir burocracia;

10

b) Definir os tipos de disfunção burocrática mais comuns;

c) Identificar as disfunções burocráticas na Agência Rua da Holanda - Banco

do Brasil S.A.

d) Propor melhorias nos processos internos da agência

O tema desta monografia é o estudo das disfunções da burocracia a partir das teorias

quanto aos fundamentos da organização burocrática estudadas por Max Weber e suas

estruturações.

Nos últimos anos temos visto muitos programas de melhoria organizacional em voga

cujo foco essencial é fazer a burocracia funcionar melhor. Para tanto vamos buscar oferecer

uma visão clara do funcionamento da burocracia que rege o Banco do Brasil.

Como todo fenômeno complexo, a burocracia precisa ser entendida em todas as suas

dimensões, no tema desta monografia o que pretendemos é empreender um esforço de

incursão na dimensão da disfunção burocrática dentro da Agência Empresarial Rua da

Holanda.

O Banco do Brasil é uma organização bicentenária na área financeira, cujo maior

acionista é o governo federal. Até o final da década de 80 o Banco do Brasil possuía

características eminentemente de banco público, firmemente arraigado na imagem de

segurança, ética e especialização em serviços financeiros/bancários.

A partir de 1990, uma série de mudanças estruturais na organização desencadeou um

processo de transformação da cultura em todas as áreas da empresa, processo esse visando,

principalmente, tornar a organização competitiva de forma a atender as novas exigências do

mercado.

O Banco do Brasil, nesse momento, decidido a permanecer como referencial no

sistema financeiro nacional, reconhece a necessidade de interagir com as atuais mudanças que

influenciam de modo profundo sua estrutura organizacional e busca difundir por toda a

organização um novo conceito de administração.

Com esta pesquisa pretende-se identificar qual o grau de burocratização existente, e

mais importante, qual a origem e as conseqüências visíveis das disfunções burocráticas

11

existentes no Banco do Brasil, em uma agência empresarial considerada pelo Banco como

agência laboratório, onde são testadas novas práticas de gestão e novos processos, cujas

experiências com resultados satisfatórios são exportadas para toda a rede de agências no País,

composta por mais de três mil pontos de atendimento. A Agência Rua da Holanda é o local

escolhido face a sua importância para o futuro do Banco do Brasil como organização.

Espera-se que esse estudo venha contribuir para avaliar a evolução do conceito de

burocracia, desmistificando o termo burocracia, produzindo conhecimento novo sobre a

matéria, em relação ao Banco do Brasil, sua colocação no mercado e as possíveis

conseqüências adversas que as disfunções burocráticas, caso existentes, possam trazer ao

futuro da Organização Banco do Brasil.

12

2. FUNDAMENTOS DA BUROCRACIA

Ao longo da história do homem, o termo burocracia tem sido usado para designar uma

administração racional e eficiente, para designar o seu contrário, para designar o governo de

altos executivos ou ainda para designar organização. Na verdade, Burocracia é tudo isso, na

medida que Burocracia pode ser descrita como uma estrutura social na qual a direção das

atividades coletivas fica a cargo de um aparelho impessoal hierarquicamente organizado, que

deve agir segundo critérios impessoais e métodos racionais. Normalmente esse aparelho

dirigente, isto é, esse conjunto de burocratas, que é economicamente privilegiado, são

recrutados de acordo com regras que o próprio grupo cria e aplica.

2.1 MODO DE PRODUÇÃO ASIÁTICO

Só podemos entender bem a questão da burocracia na medida que analisarmos sua

história. O Egito é um bom exemplo de um processo social onde uma burocracia surge das

necessidades técnicas de coordenação e supervisão (irrigação da terra arável) , para deter o

monopólio de um poder político que tem no faraó o seu símbolo máximo de poder. O tipo de

produção comandada pelo Estado que caracteriza o Egito antigo é chamado de modo de

produção asiático.

O modo de produção asiático surge quando a sociedade produz mais do que consome,

isto é, gerando excedente econômico, que é apropriado por uma minoria de indivíduos que

tratam da supervisão centralizada. A sociedade cultiva as terras e constrói monumentos

gigantescos como as pirâmides. A propriedade das terras era do Faraó, o representante de

Deus na Terra, que era dono de tudo e de todos. O produtores estavam dispersos em

comunidades geograficamente distantes. A cultura de irrigação, da horticultura, da quantidade

de produção traz consigo a necessidade de planejar a produção, função que é assumida pela

burocracia. O Rio Nilo desempenhou papel fundamental na centralização burocrática, na

medida que o controle da água em grande escala tornou-se dirigido pelo Estado, e seu caráter

despótico e centralizado pode também ser visto na Mesopotâmia, China, no México dos

Astecas, na Índia e no antigo Peru pré-colombiano, habitado pelos Incas. O camponês chinês,

por exemplo, não se organiza: apenas cultiva a terra segundo um plano elaborado por

13

funcionários intelectualizados, que também controlam a execução do plano. Os funcionários

letrados chineses, que controlavam a produção de alimentos e os escribas egípcios servem de

exemplo clássico de burocracia patrimonial, baseada na propriedade.

Neste contexto surgiu a cooperação em grande escala, caracterizando a cooperação

simples. Este tipo de cooperação refere-se a todas aquelas operações que não permitem por

natureza a decomposição em partes, mas que, por outro lado, só podem ser realizadas por

muitas mãos, como por exemplo o transporte de uma pedra para a construção de uma

pirâmide. Em suma, tudo o que não pode ser feito se não houver a cooperação simultânea de

muitas mãos na execução do mesmo ato indiviso.

Conceitos mais modernos, criados principalmente após a revolução industrial, como a

cooperação de manufatura e a cooperação de indústria nos trazem uma divisão metódica do

trabalho e cada trabalhador realiza apenas uma parcela muito pequena do trabalho. É o que

chamamos de divisão parcelar do trabalho. Esta divisão é muito esclarecedora para a

compreensão da burocracia, já que de fato separam-se claramente as funções de direção das

funções de execução, o trabalho intelectual do trabalho manual.

A burocracia contemporânea tem sua base na razão instrumental, isto é, na capacidade

de atingir fins propostos de forma eficiente e racional, sob a garantia de um sistema adequado

de leis. Em comum com a burocracia patrimonialista bem caracterizada no Antigo Egito,

podemos destacar a separação das funções produtivas ou operacionais das funções de

coordenação ou de concepção. A burocracia caracteriza-se pela separação entre os que

executam e os que planejam, organizam, dirigem e controlam. A história da burocracia é em

grande parte a história do divórcio entre o trabalho manual e o trabalho intelectual.

2.2 ORIGENS DA BUROCRACIA

A burocracia é uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade

administrativa, isto é, na adequação dos meios aos fins pretendidos, a fim de garantir a

máxima eficiência possível no alcance desses objetivos. As origens da burocracia – como

forma de organização humana – remontam à época da Antigüidade, quando o ser humano

elaborou e registrou seus primeiros códigos de normatização das relações entre o Estado e as

pessoas e entre as pessoas, em lugares como o antigo Egito e a China. Contudo, a burocracia

14

– tal como existe hoje, teve sua origem nas mudanças religiosas verificadas após o

Renascimento. Nesse sentido, salienta Max Weber que o moderno sistema de produção,

eminentemente racional e capitalista, não se originou das mudanças tecnológicas nem das

relações de propriedade, como afirmava Karl Marx, mas de um novo conjunto de normas

sociais morais, às quais denominou "ética protestante": o trabalho duro e árduo, a poupança e

o ascetismo que proporcionaram a reaplicação das rendas excedentes, em vez de seu

dispêndio e consumo em símbolos materiais e improdutivos de vaidade e prestígio.

Weber , em seus escritos, concluiu que o capitalismo, a organização burocrática e a

ciência moderna constituem três formas de racionalidade que surgiram a partir dessas

mudanças religiosas ocorridas inicialmente em países protestantes – como Inglaterra e

Holanda – e não em países católicos. As semelhanças entre o protestantismo e o

comportamento capitalista são impressionantes, porquanto essas três formas de racionalidade

se apoiaram nas mudanças religiosas.

2.3 O ENFOQUE SOCIOLÓGICO

Os fundadores da Administração foram quase todos engenheiros e industriais,

interessados na sua concepção como “ciência” e “técnica”, e usando principalmente a

matemática e a engenharia como base de suas especulações e ações. Ou então eram pessoas

preocupadas com aspectos específicos do trabalho industrial, especialmente de suas

conseqüências psicofísicas e econômicas. Fayol pode ser considerado uma exceção a essa

regra, em face de sua visão da Administração como função geral, existente em todo e

qualquer empreendimento humano. Mas Fayol não cogitou de suas implicações sociais,

dentro da estratégia do sistema aberto, nem poderia fazê-lo diante da situação conjuntural da

época em que viveu.

2.3.1 - MAX WEBER

Weber alinhavou novos caminhos na perspectiva administrativa, introduzindo o estudo

do seu aspecto institucional, partindo da ciência política, do direito e da sociologia.

15

Completou assim todo o escopo da natureza da Administração, fornecendo-lhe o

comportamento necessário à consolidação da doutrina clássica da Administração, oferecendo-

lhe um modelo de aplicação e comparação.

O núcleo central da contribuição weberiana relaciona-se com a organização

burocrática, ou seja, com o estudo da Administração como um fato natural e institucional.

Nesse particular, a sua concepção constitui uma das bases fundamentais da doutrina clássica,

à qual acrescentou nova dimensão, pois retirou a Administração do quase total envolvimento

que até então mantinha com a indústria, para ampliar-lhe o escopo, dando-lhe um caráter mais

amplo e geral, e aproximando-a sobretudo do Estado, do Governo e da Administração

Pública. Convém ressaltar que as concepções de Weber tiveram influência fundamental no

estudo da Administração Pública que, por ser uma instituição e adotar a forma de organização

burocrática nas suas atividades típicas e essenciais, constitui o campo lógico e natural de

aplicação do enfoque weberiano. Mas não é só nas repartições governamentais onde o

fenômeno burocrático se manifesta. Todos os tipos de atividade administrativa utilizam a

burocracia como forma de se organizar, ou seja, partem de um conjunto básico de normas de

funcionamento, onde os processos e as funções são explicitados, cuja finalidade precípua é a

consecução dos objetivos propostos por essas organizações.

A fonte do pensamento teórico de Weber é a sociologia da burocracia do Estado,

inaugurada por Marx e a análise marxista da economia. Aqui se origina a idéia de uma

sociologia das organizações. Os grupos humanos foram, primeiramente, objeto de

preocupações práticas, de ordem industrial (Elton Mayo) e políticas (Hegel e Marx). Depois,

sobre essas práticas, elabora-se, lentamente, uma dinâmica dos grupos, cuja hipótese

fundamental, necessária à constituição de uma ciência universal, consiste em que, todo grupo,

qualquer que seja seu objetivo, deve, em princípio, obedecer às mesmas leis de

funcionamento e que a tarefa científica é descobrir essas leis. O mesmo se passa com a

dinâmica das organizações: chega um momento em que se percebe que devem existir

características comuns ao conjunto de organizações sociais.

Weber chamou seu método de "construção de tipos ideais". Partindo da ação social,

categoria construída como unidade analítica básica, constrói unidades lógicas mais

abrangentes, sempre apontando tipologias similares, implícita ou explicitamente, em cada

unidade. Para Weber burocracia é o sistema de administração ou de organização que tende à

racionalidade integral. O interessante em Weber é que ele, apesar de ser considerado o maior

16

teórico da burocracia, nunca emitiu um conceito do que seria burocracia. Weber definiu uma

série de características da burocracia, salientou os traços da personalidade burocrática e as

vantagens técnicas da administração burocrática. Portanto, Weber criou um “modelo” de

organização burocrática, que seja: uma descrição tipológica, um esquema ideal que mostra a

estrutura da organização. Encontramos, porém, em Weber, uma segunda dimensão, que não

pode ser separada da primeira: Weber lembrou que quando existe um poder burocrático,

supremo, a massa da população fica reduzida à condição de “governados”, idéia que é uma

das bases do sistema capitalista moderno.

F. E. Kast e J. E. Rosenzweig (citados por Chiavenatto, pg 215, 2000) afirmam que o

modelo burocrático de Weber constitui "a moldura teórica e o ponto de partida para grande

parte da teoria moderna e da pesquisa empírica em organizações complexas".

2.3.2 - CARACTERÍSTICAS DA BUROCRACIA SEGUNDO MAX WEBER

Segundo Max Weber (citado por Idalberto Chiavenatto, pág. 198, 2000), a burocracia

tem as seguintes características principais:

a) Caráter Legal das Normas e Regulamentos

A burocracia é uma organização ligada por normas e regulamentos previamente

estabelecidos por escrito. Em outros termos, é uma organização baseada em uma espécie de

legislação própria (como a Constituição para o Estado, os estatutos para a empresa privada

etc.) que define antecipadamente como a organização burocrática deverá funcionar. Essas

normas e regulamentos normalmente são escritos. Também são exaustivos porque procuram

cobrir todas as áreas da organização, prever todas as ocorrências e enquadrá-las dentro de um

esquema previamente definido capaz de regular tudo o que ocorra dentro da organização. As

normas e regulamentos são racionais porque são coerentes com os objetivos visados. Neste

sentido, a burocracia é uma estrutura social racionalmente organizada. As normas e

regulamentos são legais porque conferem às pessoas investidas da autoridade um poder de

coação sobre os subordinados e também os meios coercitivos capazes de impor a disciplina.

As normas e regulamentos são escritos para assegurar uma interpretação sistemática e

unívoca. Desta maneira, economizam esforços e possibilitam a padronização dentro da

organização.

17

b) Caráter Formal das Comunicações

A burocracia é uma organização ligada por comunicações escritas. As regras, decisões

e ações administrativas são formuladas e registradas por escrito. Daí o caráter formal da

burocracia: todas as ações e procedimentos são feitos para proporcionar comprovação e

documentação adequadas. Além disso, a interpretação unívoca das comunicações também é

assegurada. Como muitas vezes certos tipos de comunicações são feitos reiterada e

constantemente, a burocracia lança mão de rotinas e de formulários para facilitar as

comunicações e para rotinizar o preenchimento de sua formalização.

c) Caráter Racional e Divisão do Trabalho

A burocracia é uma organização que se caracteriza por uma sistemática divisão do

trabalho. Essa divisão do trabalho atende a uma racionalidade, isto é, ela é adequada aos

objetivos a serem atingidos: a eficiência da organização. Daí o aspecto racional da burocracia.

Há uma divisão sistemática do trabalho, do direito e do poder, estabelecendo as atribuições de

cada participante, os meios de obrigatoriedade e as condições necessárias. Cada participante

passa a ter o seu cargo específico, as suas funções específicas e a sua específica esfera de

competência e de responsabilidade. Cada participante deve saber qual a sua tarefa, qual é a

sua capacidade de comando sobre os outros e, sobretudo, quais são os limites de sua tarefa,

direito e poder, para não ultrapassar esses limites, não interferir na competência alheia nem

prejudicar a estrutura existente. Assim, as incumbências administrativas são altamente

diferenciadas e especializadas e as atividades são distribuídas de acordo com os objetivos a

serem atingidos.

d) Impessoalidade nas Relações

Essa distribuição de atividades é feita impessoalmente, ou seja, é feita em termos de

cargos e funções e não de pessoas envolvidas. Daí o caráter impessoal da burocracia. A

administração da burocracia é realizada sem considerar as pessoas como pessoas, mas como

ocupantes de cargos e de funções. O poder de cada pessoa é impessoal e deriva do cargo que

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ocupa. Também a obediência prestada pelo subordinado ao superior é impessoal. Ele obedece

ao superior, não em consideração à sua pessoa, mas ao cargo que o superior ocupa. A

burocracia precisa garantir a sua continuidade ao longo do tempo: as pessoas vêm e vão, os

cargos e funções permanecem. Cada cargo abrange uma área ou setor de competência e de

responsabilidade.

e) Hierarquia da Autoridade

A burocracia é uma organização que estabelece os cargos segundo o princípio da

hierarquia. Cada cargo inferior deve estar sob o controle e supervisão de um posto superior.

Nenhum cargo fica sem controle ou supervisão. Daí a necessidade da hierarquia da autoridade

para fixar as chefias nos diversos escalões de autoridade. Esses escalões proporcionarão a

estrutura hierárquica da organização. A hierarquia é a ordem de subordinação, a graduação de

autoridade correspondente às diversas categorias de participantes, funcionários, classes e

outras divisões criadas. Todos os cargos estão dispostos em graduações hierárquicas que

encerram determinados privilégios e obrigações, estreitamente definidos por meio de regras

limitadas e específicas. A autoridade - o poder de controle resultante de uma posição

reconhecida – é inerente ao cargo e não ao indivíduo específico que desempenha o papel

oficial. A distribuição de autoridade dentro do sistema serve para reduzir ao mínimo o atrito,

por via do contato (oficial) amplamente restritivo, em relação às maneiras previamente

definidas pelas regras de organização. Desta forma, o subordinado está protegido da ação

arbitrária do seu superior, dado que as ações de ambos se processam dentro de um conjunto

mutuamente reconhecido de regras.

f) Rotinas e Procedimentos Padronizados

A burocracia é uma organização que fixa as regras e normas técnicas para o

desempenho de cada cargo. O ocupante de um cargo - o funcionário - não pode fazer o que

quiser, mas o que a burocracia impõe que ele faça. As regras e normas técnicas regulam a

conduta do ocupante de cada cargo, cujas atividades devem ser executadas de acordo com as

rotinas e procedimentos fixados pelas regras e normas técnicas.Toda a estrutura da burocracia

é projetada intencionalmente de acordo com princípios racionais: a disciplina no trabalho e o

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desempenho no cargo são assegurados por um conjunto de regras e normas que tentam ajustar

completamente o funcionário às exigências do cargo e às exigências da organização: a

máxima produtividade. Essa racionalização do trabalho encontra sua forma mais extremada

na Administração Científica, que "atingiu os maiores trunfos no condicionamento e

treinamento racionais do desempenho no trabalho. Todas as atividades de cada cargo são

desempenhadas segundo padrões claramente definidos, nos quais cada conjunto de ações está

funcionalmente relacionado com os propósitos da organização, segundo uma maneira ideal.

Esses padrões facilitam a pronta avaliação do desempenho de cada participante.

g) Competência Técnica e Meritocracia

A burocracia é uma organização na qual a escolha das pessoas é baseada no mérito e

na competência técnica e não em preferências pessoais. A admissão, a transferência e a

promoção dos funcionários são baseadas em critérios, válidos para toda a organização, de

avaliação e de classificação, e não em critérios particulares e arbitrários. Esses critérios

universais são racionais e levam em conta a competência, o mérito e a capacidade do

funcionário em relação ao cargo ou função considerados. Daí a necessidade de exames,

concursos, testes e títulos para admissão e promoção dos funcionários.

h) Especialização da Administração

A burocracia é uma organização que se baseia na separação entre a propriedade e a

administração. Os membros do corpo administrativos devem estar completamente separados

da propriedade dos meios de produção. Em outros termos, os administradores da burocracia

não são os seus donos ou proprietários. O dirigente não é necessariamente o dono do negócio

ou um grande acionista da organização, mas um profissional especializado na sua

administração. Com a burocracia surge o profissional que se especializa em gerir a

organização, e daí o gradativo afastamento do capitalista da gestão dos negócios,

diversificando as suas aplicações financeiras de capital. Os meios de produção, isto é, os

recursos necessários para desempenhar as tarefas da organização, não são propriedades dos

burocratas, mas estão acima destes. O funcionário não pode vender, comprar ou herdar sua

posição ou seu cargo, e sua posição e seu cargo não podem ser apropriados e integrados ao

20

seu patrimônio privado. Essa estrita separação entre os rendimentos e os bens privados e os

públicos é a característica específica da burocracia e que a distingue dos tipos patrimonial e

feudal de administração. Existe um princípio de completa separação entre a propriedade que

pertence à organização e a propriedade pessoal do funcionário.

i) Profissionalização dos Participantes

A burocracia é uma organização que se caracteriza pela profissionalização dos seus

participantes. Cada funcionário da burocracia é um profissional, pelas seguintes razões:

ü É um especialista: cada funcionário é especializado nas atividades do seu cargo.

Sua especialização varia conforme o nível onde está situado. Enquanto os que

ocupam posições no topo da organização são generalistas, à medida que se desce

nos escalões hierárquicos, os que ocupam posições mais baixas vão-se tomando

gradativamente mais especialistas.

ü É assalariado: os funcionários da burocracia percebem salários correspondentes ao

cargo que ocupam. Quanto mais elevado o cargo na escala hierárquica, maior o

salário e, obviamente, o poder. Os funcionários devem ser recompensados

exclusivamente por salários e não devem receber pagamentos de clientes, a fim de

preservarem sua orientação para a organização, suas normas e regulamentos. O

trabalho na burocracia representa geralmente a principal ou única fonte de renda

do funcionário.

ü É ocupante de cargo: o funcionário da burocracia é um ocupante de cargo e seu

cargo é a sua principal atividade dentro da organização, tomando todo o seu tempo

de permanência nela. O funcionário não ocupa um cargo por vaidade ou por

honrada, mas sim porque é o seu meio de vida, o seu ganha-pão.

ü É nomeado por superior hierárquico: o funcionário é um profissional selecionado e

escolhido por sua competência e capacidade, nomeado (admitido), assalariado,

promovido ou demitido da organização pelo seu superior hierárquico. O superior

hierárquico tem plena autoridade (autoridade de linha) sobre seus subordinados.

Em outros termos, é o superior quem toma decisões a respeito de seus

subordinados.

21

ü Seu mandato é por tempo indeterminado: quando um funcionário ocupa um cargo

dentro da burocracia, o seu tempo de permanência nesse cargo é indefinido e

indeterminado. Não que o cargo seja vitalício, mas porque não existe uma norma

ou regra que determine previamente o tempo de permanência de um funcionário,

seja no cargo, seja na organização.

ü Segue carreira dentro da organização: à medida que um funcionário revela mérito,

capacidade e competência, ele pode vir a ser promovido para outros cargos

superiores. Em outros termos, o funcionário na burocracia também é

recompensado por uma sistemática promoção, através de uma carreira dentro da

organização. O funcionário é um profissional que faz do trabalho a sua carreira, ao

longo de sua vida.

ü Não possui a propriedade dos meios de produção e administração: o administrador

administra a organização em nome dos proprietários, enquanto o funcionário, para

trabalhar, precisa das máquinas e dos equipamentos fornecidos pela organização.

Como essas máquinas e equipamentos vão-se tornando sofisticados pela tecnologia

e, portanto, caros, somente as grandes organizações passam a ter condições

financeiras de adquiri-los. Daí as organizações gradativamente assumem o

monopólio dos meios de produção. O administrador administra a organização, mas

não é o proprietário dos meios de produção. O funcionário utiliza as máquinas e

equipamentos mas não é o dono delas.

ü É fiel ao cargo e identifica-se com os objetivos da empresa: o funcionário passa a

defender os interesses do seu cargo e da sua organização, em detrimento dos

demais interesses envolvidos.

ü O administrador profissional tende a controlar cada vez mais completamente as

burocracias, pelas seguintes razões:

ü aumento do número de acionistas das grandes organizações, ocasionando dispersão

e fragmentação da propriedade das suas ações;

ü os proprietários que, em função de sua riqueza, controlavam uma única

organização, concentrando nela toda a sua fortuna, passaram a dispersar o risco do

seu investimento em muitas outras organizações. Em decorrência disso, hoje em

22

dia, o controle acionário está subdividido e diminuído com o crescimento do

número de acionistas;

ü os administradores profissionais, através de sua carreira dentro da organização,

chegam a posições de comando e de controle, sem possuírem a propriedade da

coisa comandada e controlada. Assim, um administrador pode ter mais poder sobre

a organização do que um grande acionista.

i) Completa Previsibilidade do Funcionamento

A conseqüência desejada da burocracia é a previsibilidade do comportamento dos seus

membros. No modelo de Weber, todos os funcionários se comportam de acordo com as

normas e regulamentos da organização, a fim de que esta atinja a máxima eficiência possível,

conforme apresentado na tabela 1. Tudo na burocracia é estabelecido no sentido de prever

antecipadamente todas as ocorrências e rotinizar sua execução, para que a máxima eficiência

do sistema seja plenamente alcançada.

Aparentemente, Weber não previu nenhuma diferenciação no comportamento humano

dentro da organização. Antes, pelo contrário, a burocracia parece assentar-se numa visão

padronizada do comportamento humano. Weber não considera a organização informal. Parece

simplesmente ignorá-la. Na verdade, a organização informal não é prevista por Weber, ou

seja, não está considerada nas conseqüências desejadas das organizações. A organização

informal aparece como um fator de imprevisibilidade das burocracias, pois o sistema social

racional puro de Weber pressupõe que as reações e o comportamento humano sejam

perfeitamente previsíveis, uma vez que tudo estará sob o controle de normas racionais e

legais, escritas e exaustivas. A organização informal surge como uma derivação direta do

sistema burocrático, como uma conseqüência da impossibilidade prática de se bitolar e

padronizar completamente o comportamento humano nas organizações.

23

Eficiência da Organização – Tabela 1

A burocracia é baseada em: Conseqüências previstas: Objetivo:

1. Caráter legal das normas.

2. Caráter formal das comunicações.

3. Divisão do trabalho.

4. Impessoalidade no relacionamento.

5. Hierarquização da autoridade.

6. Rotinas e procedimentos.

7. Competência técnica e mérito.

8. Especialização da administração.

9. Profissionalização.

10. Previsibilidade do funcionamento.

Previsibilidade do

Comportamento humano.

Padronização do desempenho

dos participantes.

Máxima eficiência

da organização

2.3.3 - ROBERT KING MERTON

Para Weber (citado por Chiavenatto, pg 205, 2000), a burocracia é uma organização

cujas conseqüências desejadas se resumem na previsibilidade do seu funcionamento no

sentido de obter a maior eficiência da organização. A Teoria de Merton procura destacar as

“disfunções” no nível dos aprendizados entre os membros da organização burocrática. A

conduta administrativa, de um modo geral, realiza-se dentro do limite de normas

preestabelecidas pela organização. Assim, há, de parte da hierarquia dirigente, uma exigência

de controle que assume a forma de uma insistência crescente em fidelidade de

comportamento. Equivale dizer que a hierarquia deseja estar em posição que lhe permita

prever os comportamentos esperados através do cumprimento das normas da organização.

Assim, a insistência na fidelidade de comportamentos vai provocar a rigidez inesperada dos

comportamentos e, por causa disso, uma série de conseqüências não intencionais.

Merton (citado por Francisco Gomes de Matos, pág. 79, 1979), ao estudar as

conseqüências previstas da burocracia que a conduzem à máxima eficiência, notou também as

conseqüências imprevistas (ou indesejadas) podem levar a organização à ineficiência e às

imperfeições. A estas conseqüências imprevistas, deu-lhes o nome de disfunções da

burocracia, que designam as anomalias de funcionamento responsáveis pelo sentido

pejorativo que o termo burocracia adquiriu junto aos leigos no assunto.

24

As disfunções da burocracia são basicamente as seguintes:

a) Internalização das Regras e Exagerado Apego aos Regulamentos

As diretrizes da burocracia, emanadas através das normas e regulamentos, para atingir

os objetivos da organização, tendem a adquirir um valor positivo, próprio e importante,

independentemente daqueles objetivos, passando a substituí-los gradativamente. As normas e

regulamentos passam a se transformar de freios em objetivos. Passam a ser absolutos e

prioritários: o funcionário adquire "viseiras" e esquece que a flexibilidade é uma das

principais características de qualquer atividade racional. Com isto, o funcionário burocrata

torna-se um especialista, não por possuir conhecimento de suas tarefas, mas por conhecer

perfeitamente as normas e os regulamentos que dizem respeito ao seu cargo ou função. Os

regulamentos, de meios, passam a ser os principais objetivos do burocrata;

b) Excesso de Formalismo e de Papelório

A necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro da

burocracia a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por escrito pode conduzir à

tendência ao excesso de formalismo, de documentação e, conseqüentemente, de papelório.

Aliás, o papelório constitui uma das mais gritantes disfunções da burocracia, o que leva o

leigo, muitas vezes, a imaginar que toda burocracia tem necessariamente um volume inusitado

de papelório, de vias adicionais de formulários e de comunicações.;

c) Resistência a Mudanças

Como tudo dentro da burocracia é rotinizado, padronizado, previsto com antecipação,

o funcionário geralmente se acostuma a uma completa estabilidade e repetição daquilo que

faz, o que passa a lhe proporcionar uma completa segurança a respeito de seu futuro na

burocracia. Atendendo às normas e regulamentos impostos pela burocracia, o funcionário

torna-se simplesmente um executor das rotinas e procedimentos, os quais passam a dominar

com plena segurança e tranqüilidade com o passar do tempo. Quando surge alguma

possibilidade de mudança dentro da organização, essa mudança tende a ser interpretada pelo

funcionário como algo que ele desconhece, e, portanto, algo que pode trazer perigo à sua

25

segurança e tranqüilidade. Com isto, a mudança passa a ser indesejável para o funcionário. E,

na medida do possível, ele passa a resistir a qualquer tipo de mudança que se queira implantar

na burocracia. Essa resistência à mudança pode ser passiva e quieta, como pode ser ativa e

agressiva através de comportamentos de reclamação, tumultos e greves.

d) Despersonalização do Relacionamento

A burocracia tem com uma de suas características a impessoalidade no relacionamento

entre os funcionários. Daí o seu caráter impessoal, pois ela enfatiza os cargos e não as pessoas

que os ocupam. Isto leva a uma diminuição das relações personalizadas entre os membros da

organização: diante dos demais funcionários, o burocrata não os toma mais como pessoas

mais ou menos individualizadas, mas como ocupantes de cargos, com direitos e deveres

previamente especificados. Daí a despersonalização gradativa do relacionamento entre os

funcionários da burocracia. Os funcionários passam a conhecer os colegas não pelos seus

nomes pessoais, mas pelos títulos dos cargos que ocupam. Algumas vezes, o conhecimento é

feito pelo número do registro do colega ou por qualquer outra forma de identificação das

pessoas imposta pela organização.

e) Categorização como Base do Processo Decisório

A burocracia se assenta em uma rígida hierarquização da autoridade. Portanto, quem

toma decisões em qualquer situação será aquele que possui a mais elevada categoria

hierárquica, independentemente do seu conhecimento sobre o assunto. Quem decide é sempre

aquele que ocupa o posto hierárquico mais alto, mesmo que nada saiba a respeito do problema

a ser resolvido. Por outro lado, categorizar significa uma maneira de classificar as coisas,

estereotipar , a fim de lidar com elas com mais facilidade. Quanto mais se lançar mão da

categorização no processo decisório, menor será à procura de alternativas diferentes de

solução.

26

f) Superconformidade às Rotinas e Procedimentos

A burocracia baseia-se em rotinas e procedimentos, como meio de garantir que as

pessoas façam exatamente aquilo que delas se espera. Como uma burocracia eficaz exige

devoção estrita às normas e regulamentos, essa devoção às regras e regulamentos conduz à

sua transformação em coisas absolutas: as regras e rotinas não mais são consideradas como

relativas a um conjunto de objetivos, mas passam a ser absolutas. Com o tempo, as regras e as

rotinas tornam-se sagradas para o funcionário. O impacto dessas exigências burocráticas sobre

a pessoa provoca profunda limitação em sua liberdade e espontaneidade pessoal, além da

crescente incapacidade de compreender o significado de suas próprias tarefas e atividades

dentro da organização como um todo.

g) Exibição de Sinais de Autoridade

Como a burocracia enfatiza a hierarquia de autoridade, torna-se necessário um sistema

capaz de indicar, aos olhos de todos, aqueles que detêm o poder. Daí surge a tendência à

utilização intensiva de símbolos ou de sinais de status para demonstrar a posição hierárquica

dos funcionários, como o uniforme, a localização da sala, do banheiro, do estacionamento, do

refeitório, o tipo de mesa etc., como meios de identificar quais são os principais chefes da

organização. Em algumas organizações - como o exército, a Igreja etc. - o uniforme constitui

um dos principais sinais de autoridade.

h) Dificuldade no Atendimento a Clientes e Conflitos com o Público

O funcionário está completamente voltado para dentro da organização, para suas

normas e regulamentos internos, para suas rotinas e procedimentos, para seu superior

hierárquico que avalia o seu desempenho. Essa sua atuação interiorizada para a organização

geralmente o leva a criar conflitos com os clientes da organização. Todos os clientes são

atendidos de forma padronizada, de acordo com os regulamentos e rotinas internos, fazendo

com que o público se irrite com a pouca atenção e descaso para com os seus problemas

particulares e pessoais. Com as pressões do público, que pretende soluções personalizadas que

a burocracia padroniza, o funcionário passa a perceber essas pressões como ameaças à sua

própria segurança

27

2.4 BUROCRACIA E OS TIPOS DE DOMINAÇÃO

O fenômeno da burocracia está intimamente ligado a construção de um aparelho

hierárquico que domina e define os rumos da organização. Neste capítulo, vamos abordar os

preceitos deixados por Weber em sua literatura, no que tange ao estudo da Autoridade dentro

da organização e os tipos de dominação daí oriundos.

2.4.1 A TEORIA DA AUTORIDADE

Uma das duas concepções fundamentais de Weber é a sua teoria da autoridade (ou

estrutura da autoridade ou sistema de controle social), da qual o estudo das organizações

formais é parte fundamental. Inicialmente, Weber distingue o conceito de "autoridade", em

confronto com outras formas de influência social, ou seja, com o "poder" e com a

"persuasão", da seguinte maneira:

a) Poder é a probabilidade da pessoa executar sua vontade, apesar das resistências

opostas. Inclui o controle da situação, mediante uso ou ameaça de coação física, ou

através da manipulação das condições de sorte tal a obter obediência. No primeiro

caso, pode-se exemplificar com um assaltante; e no segundo caso, com um monopólio.

Ambos estes podem exercer o poder, mas não a autoridade.

b) Persuasão é a faculdade da pessoa influenciar a decisão ou a ação de outra, mediante a

razão, a lógica e a argumentação.

Para Weber (citado por Chiavenatto, pg 199, 2000) , a essência da autoridade,

portanto, é que as suas ordens ou decisões são obedecidas voluntariamente. A obediência

surge livre e espontaneamente, porque a fonte de onde aquelas emanam é considerada

legítima e porque envolve a prévia suspensão do julgamento da sua natureza. Por outro lado,

de acordo com Blau e Scott, (citados por Chiavenatto, pg 232, 2000) a disposição do

subordinado de espontaneamente obedecer à ordem do superior resulta, em grande parte, das

repressões ou sanções sociais que o grupo, no qual está incluído tal subordinado, possa

exercer sobre ele.

28

Em suma, a autoridade, para Weber, apresenta os seguintes traços distintivos:

a) Caracteriza-se por implicar em obediência voluntária e não por coação. Na

definição de Weber, a autoridade é "a possibilidade das ordens recebidas serem

cumpridas".

b) Distingue-se por ser legítima e legal;

c) Implica numa "suspensão antecipada do julgamento pelo subordinado da ordem

recebida", isto é, o subordinado obedece automaticamente à ordem do superior;

d) É induzida pelo grupo.

2.4.2. OS TIPOS DE DOMINAÇÃO

Segundo Weber (citado por Chiavenatto, pg 198, 2000), a cada tipo de sociedade

corresponde a um tipo de autoridade. Autoridade significa a probabilidade de que um

comando ou ordem específica seja obedecido. A autoridade representa o poder

institucionalizado e oficializado. Poder implica potencial para exercer influência sobre as

outras pessoas. O poder, portanto, é a possibilidade de imposição de arbítrio por parte por

parte de uma pessoa sobre a conduta das outras. A autoridade proporciona o poder: Ter

autoridade é ter poder, e o poder conduz à dominação. Dominação, por sua vez, significa que

a vontade manifesta do dominador influencia a conduta dos outros de tal forma que o

conteúdo da ordem, por si mesma, se transforma em norma de conduta, para os subordinados.

A dominação é uma relação de poder na qual o governante - ou a pessoa que impõe seu

arbítrio sobre as demais - acredita ter o direito de exercer o poder, e os governantes

consideram como obrigação dos governados obedecer-lhes as ordens. Às crenças que

legitimam o tipo de dominação. Weber estabeleceu uma tipologia de autoridade, baseando-se

nas fontes e tipos de legitimidade aplicados.

A dominação requer um aparato administrativo, quando exercida sobre um grande

número de pessoas e um vasto território, ou seja, um pessoal administrativo para executar as

ordens e servir como ponto de ligação entre o governo e governados. Segundo Weber, há três

tipos de autoridade:

29

a) Autoridade Tradicional

Quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque

esse sempre foi a maneira pela qual as coisas foram feitas. O poder tradicional não é racional,

pode ser transmitido por herança e é extremamente conservador. A legitimação do poder na

dominação tradicional vem da crença no passado eterno, na justiça e na pertinência da

maneira tradicional de agir. O líder tradicional é o senhor, que comanda em virtude de seu

status de herdeiro ou sucessor. Embora suas ordens sejam pessoais e arbitrárias, seus limites

são fixados pelos costumes e hábitos, seus súditos obedecem-no por respeito ao seu status

tradicional. A dominação tradicional - típica da sociedade patriarcal - quando se estende sobre

um grande número de pessoas e um vasto território, pode assumir duas formas de aparato

administrativo para garantir sua sobrevivência: forma patrimonial, na qual os funcionários são

os servidores pessoais do senhor - parentes, favoritos, empregados etc. - e são dependentes

economicamente dele; e forma feudal, na qual o aparato administrativo apresenta maior grau

de autonomia com relação ao senhor. Os funcionários, na qualidade de vassalos ou suseranos,

são aliados ao senhor e lhe prestam um juramento de fidelidade.

b) Autoridade Carismática

Quando os subordinados aceitam as ordens do superior com justificativa, por causa da

influência da personalidade e da liderança do superior com o qual se identificam. “Carisma”

provém do grego e significa graça ou dom divino, e é uma qualidade que exerce atração e

naturalmente impõe respeito, obediência, crença e até adoração. Weber usou o termo com o

sentido de qualidade extraordinária e indefinível de uma pessoa. Evidentemente, a sociedade e

a autoridade carismática se opõem à sociedade e à autoridade burocrática e legal. O poder

carismático é um poder sem base racional, é instável e facilmente adquire características

revolucionárias. Não pode ser delegado, nem recebido em herança, como a tradicional. O líder

se impõe por ser alguém fora do comum, possuindo habilidades mágicas ou revelações de

heroísmo ou poder mental da locução e não devido a sua posição ou hierarquia. É uma

autoridade baseada na devoção afetiva e pessoal e no arrebatamento emocional dos seguidores

em relação à sua pessoa. A legitimação da autoridade carismática provém das características

pessoais carismáticas do líder e da devoção que impõe aos seguidores. O aparato

30

administrativo da dominação carismática envolve grande número de seguidores e discípulos

leais e devotados, no papel intermediário entre o líder carismático e massa. O pessoal

administrativo é escolhido e selecionado segundo a confiança que o líder deposita nos

subordinados, Daí a inconstância e instabilidade do aparato administrativo na dominação

carismática.

c) Autoridade Legal, Racional ou Burocrática

Quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque

concordam com um conjunto de preceitos ou normas que consideram legítimos e dos quais

deriva o comando. É o tipo de autoridade técnica, meritocrática e administrada. Baseia-se na

promulgação. O conjunto governante é eleito e exerce o comando de autoridade sobre os

comandados, seguindo normas e leis. A obediência não é devida a uma pessoa em si, mas em

um conjunto de regras e regulamentos legais previamente estabelecidos. A legitimidade do

poder racional e legal baseia-se nas normas legais racionalmente definidas. Na dominação

legal, a crença na justiça da lei é o sustentáculo da legitimação. O povo obedece às leis porque

acredita que elas são decretadas por um procedimento escolhido tanto pelos governados como

pelos governantes. O aparato administrativo de dominação legal é a burocracia e fundamenta-

se nas leis e na ordem legal. A posição dos funcionários burocratas e suas relações com o

governante, os governados e seus próprios colegas burocratas são definidas por regras

impessoais e escritas, que delineiam de forma racional e hierárquica do aparato administrativo

e dos direito e deveres inerentes a cada posição.

2.5 O CONCEITO DA ORGANIZAÇÃO BUCROCRÁTICA

Para Weber as instituições humanas são estruturadas segundo um modelo

característico, ao qual denominou de burocracia. Burocracia significa um sistema social,

organizado mediante normas escritas, visando à racionalidade e à igualdade no tratamento de

seus públicos: clientes e participantes. Bresser Pereira (pág. 13, 1980) buscou uma definição

mais precisa de organização: “é o sistema social em que a divisão do trabalho é sistemática e

coerentemente realizada, tendo em vista os fins visados; é o sistema social em que há procura

deliberada de economizar os meios para se atingir os objetivos.

31

Bresser (pág. 14, 1980) dá ênfase ao conceito de racionalidade, que, segundo ele, “um

ato será racional na medida que represente o meio mais adaptado de para se atingir um

determinado objetivo, na medida em que sai coerência em relação aos seus objetivos se

traduza na exigência de um mínimo de esforços para se chegar a esses objetivos.”

2.6 BUROCRATIZAÇÃO E DESBUROCRATIZAÇÃO

Segundo Francisco Gomes de Matos (1979, pág. 15), a empresa, ao expandir-se,

enfrenta as dificuldades provenientes de compromissos diversificados, novos e intensos

desafios, perplexidades diante de opções conflitivas e estruturas que se tornam

crescentemente rígidas e complexas. Daí, diante desse quadro inquietante o poder personalista

procura preservar-se, hipertrofiando o sistema de centralização administrativa, instalando-se,

então, a burocratização.

Comumente, ao falar-se em burocratização, pensa-se em empresa e, particularmente,

na organização pública. Todavia, isso não passa de mais um erro de percepção burocrática;

mera visão preconceituosa, já que, fundamentalmente, a burocratização é uma atitude mental.

O homem, em si, tem inclinações burocratizantes; logo, as instituições tendem a tornar-se

burocratizadas.

O mal generaliza-se, traduzindo na ação humana padronizada, estereotipada e

rigidamente condicionada por normas e formalidades.

O fenômeno da burocratização está calcado em erros educacionais. Daí porque a

burocracia se tornou a mais grave das doenças da eficácia (Francisco Gomes de Matos, 1979,

p. 17).

Os sintomas mais ostensivos da patologia burocrática são: o apego à rotina, a cega

obediência a normas e procedimentos padronizados, a formalidade e não a essencialidade, a

eficiência e não à eficácia, o processo e não o resultado, a fabricação e não o produto, a

aparência e não o conteúdo, o relatório e não o plano de ação, o passado, o presente, mas

quase nunca o futuro.

Para Francisco Gomes de Matos (1979, pág. 16), a burocratização, via de regra,

começa no lar: pais burocratas que adotam a didática do não. O Não por princípio: “não

32

pode”, “não deve”, “não faz bem”, “não é bonito”, etc. A conseqüência dessa distorção

pedagógica é: não-iniciativa, não-criatividade, não-combatividade, não realização.

O conceito da burocratização é ligado às exigências decorrentes da grande dimensão

atingida pela estrutura organizacional e a grande complexidade que caracteriza suas

responsabilidades.

2.6.1 AS LEIS DA BUROCRATIZAÇÃO

Para Francisco Gomes de Matos (1979, pág. 71), a burocratização tem suas leis; leis

não escritas, mas talvez por isso, catastroficamente eficientes. Os executivos dominados por

elas tornam-se seus seguidores e defensores entusiásticos, numa entorpecência administrativa

que os priva de percepção e sentido de objetividade. Nesse sentido, a partir de observações em

trabalhos de consultoria empresarial formulou as seguintes leis:

a) Lei da não-criatividade

Para matar uma sugestão e liquidar de vez com os criativos, transforme sempre o

autor da sugestão em executor da idéia.

O resultado é infalível. Em pouco tempo o funcionário estará “enquadrado”: afinal

quem é pago para ter idéias é o chefe! Pelo menos é isso que sugere a chefia com más atitudes

e comportamentos.

b) Lei da saturação ou do “encher pneu”

Solicite sempre, ao autor de uma idéia, tantas informações, pareceres, pesquisas, até

que ele “estoure”e se atenha, exclusivamente, às ordens transmitidas.

Muito talento jovem ficou embotado em função desse expediente burocrático. Por

desconhecer a força da Lei da Saturação, surpreendemo-nos amiúde, ao vermos grandes

potenciais de inteligência criativa totalmente fecundos, mediocrizados pela rotina

administrativa. São frustrações irrecuperáveis, por traumas decorrentes de tentativas mal

sucedidas.

33

c) Lei dos pequenos grandes problemas

Para não se envolver em dificuldades, as pessoas tendem a tornar grandes os

pequenos problemas.

As coisas importantes, para os funcionários medíocres, não são as relevantes, pois

estas envolvem comprometimento e responsabilidade. Como racionalização apelam, então,

para questiúnculas. Daí porque suscetibilidades e interpretações fantasiosas, sobre intenções,

geram conflitos interpessoais, muitas vezes insustentáveis.

Desperdiça-se tempo precioso em impasses estéreis por incompatibilidades de

significação desprezível.

Tais fenômenos de disfunção ocorrem em todos os níveis, inclusive, na alta direção.

d) Lei da acumulação de papéis

Acumule papel para dar a impressão de muito trabalho, justificar atrasos e

fundamentar solicitações de mais subordinados.

Uma mesa entulhada de documentos, relatórios, correspondências, expedientes vários,

só significa, na realidade, uma coisa: ineficiência. Só pode iludir os incautos. Na realidade

demonstra desperdício, improdutividade.

Revela incapacidade de dirigir, de delegar, de disciplinar e hierarquizar

responsabilidades, de agir com método e com presteza.

e) Lei da queixa permanente

Reclame, reclame, para não ter que realizar; afinal, não há meios, não há pessoal

suficiente, não há tempo disponível, não há ...

A queixa é excelente recurso para justificar a omissão. As “urgências”, por sua vez,

são forma sutil de mascarar a fuga ao essencial. Dá-se atenção, muitas vezes, a tarefas

irrelevantes e não se realiza o básico, tornando-se, ao longo do tempo, insignificantes as

verdadeiras significâncias.

Com isso “atarefados executivos” julgam-se excusados pela inobservância em relação

a problemas essenciais que exigem maior esforço e competência.

34

f) Lei da atitude agressiva ou “estou trabalhando, não se aproxime!”

Conserve a fisionomia séria, preocupada, gestos neurastênicos, voz irritadiça,

palavras ásperas e inquietação permanente e todos o terão em conta de chefe dinâmico.

É recurso bastante utilizado pelas chefias para fugirem de suas responsabilidades, ao

mesmo tempo que dão a impressão de dinamismo, justificador de sua inacessibilidade.

Afinal, um chefe, com tanto trabalho e tantas preocupações, não pode estar ao alcance

fácil para receber solicitações e resolver problemas.

g) Lei da irresolução por supersimplificação

Simplifique para resolver a ansiedade, deixe o problema resolver-se por si mesmo.

Simplificar é muitas vezes uma forma de resolver a ansiedade, não o problema.

Quando o problema é complexo, inquietante, demandando esforço de reflexão e ação

exaustivas, há tendência em supersimplificá-lo.

Deste modo, a aparência de solução serve para amenizar a angústia.

Em vez de atacar a questão em essência, agarra-se em algumas variáveis acidentais,

em premissas inconsistentes, embora atraentes, pela sua ilusória exeqüibilidade.

Desenvolvimento gerencial, delegação de autoridade, avaliação de desempenho,

incentivo, motivação e integração são algumas áreas em geral, equacionadas de modo

simplista e inócuo.

2.7 TENDÊNCIAS ORGANIZACIONAIS DESBUROCRATIZANTES

A eficácia administrativa, hoje, está inteiramente identificada com o Desenvolvimento

Organizacional, que é o processo desburocratizante, por excelência. Enquanto a burocracia,

com ênfase na estrutura formal, produz normas e tecnologias rígidas, o Desenvolvimento

Organizacional, por sua natureza dinâmica e estruturação flexível, tem produto a adaptação

inovativa contínua. Daí, por conseqüência, o papel marcante da Gerência inovadora.

35

O Desenvolvimento Organizacional segundo Francisco Gomes de Matos (1979, pág.

117), leva o administrador a reagir à mudança como realidade de empresa, a ter estratégias

para enfrentá-la eficazmente, a reconhecer nela salutar desafio à criatividade e ao

crescimento.

O impacto da mudança sobre a empresa ocorre, basicamente em duas direções:

a) em relação às variáveis do ambiente (interno e externo);

b) em relação ao comportamento de seu pessoal.

É necessário considerar as condições e pressões do meio ambiente, as exigências

sociais, as transformações no mercado, a concorrência, a nova tecnologia, a legislação, as

tendências manifestas, os estudos sobre a realidade futura da empresa e o comportamento

esperado de toda a estrutura humana da organização.

Assim, exige-se do gerente que seja fundamentalmente um diagnosticador, tal ênfase

que se empresta à gestão situacional. As forças da situação, as variáveis conjunturais que

condicionam a ação do executivo, indicam que sua eficácia funcional depende de acurada

percepção sobre acontecimentos e tendências.

Desenvolvimento Organizacional faz-se com gerência inovadora, que é a

administração voltada para a mudança como oportunidade, ou seja, como uma realidade

palpável a ser considerada, em termos de sobrevivência, sustentação e crescimento.

A habilidade em perceber, planejar e gerir mudanças é exigência básica para a eficácia

do administrador, tal a aceleração impressa às transformações que se tornaram abrangentes,

envolvendo todas as áreas das atividades e conhecimento humanos.

Fundamentam a estratégia de Desenvolvimento Organizacional:

a) o aproveitamento máximo de energia humana na empresa;

b) a organização montada na plena utilização de modelos organizacionais

flexíveis que procurem integrar objetivos da empresa e do indivíduo. Da

compatibilização entre ambos, resultam motivação e eficácia. Cresce a

organização e crescem seus membros.

36

Um processo contínuo de Desenvolvimento Organizacional – Análise, Diagnóstico,

Intervenção, Acompanhamento – está fortemente embasado em princípios das ciências

comportamentais. Daí apreciações ligeiras levarem a distorções, conduzindo a um mero

comportamentalismo que comumente deturpa os objetivos, desintegrando e desacreditando o

processo.

Em nossa época, marcada pela trasitoriedade, em que se exige de homens e

organizações capacidade adaptativa e inovadora, novos sistemas e novas técnicas estão sendo,

sucessivamente, introduzidos.

Formas matriciais, força-tarefa, gerência de projetos procuram dar flexibilidade

desejável às estruturas para as adaptações e ajustamentos a uma eficaz organização

administrativa para resultados.

Objetivos conseguidos, indicadores com parâmetros atualizados, suportes

motivacionais e gerência participativa e inovadora são requisitos básicos para um

comportamento executivo dinâmico, voltado para as realidades relevantes da empresa.

Para Francisco Gomes de Matos (1979, pág. 118), Desenvolvimento Organizacional

significa tratamento não ortodoxo, desburocratizado, não preso a fórmulas, mas dirigido à

situação estudada e diagnosticada. Para o problema equacionado, a solução adequada. Em vez

das concepções inalteráveis e dos rígidos organogramas, as estruturas flexíveis. Não mais a

preocupação pela forma como condicionamento da função, mas esta determinando o modelo

mais conveniente, após experimentações.

Francisco Gomes de Matos salienta, ainda, que estruturas temporárias, matriciais,

sobrelevam a ênfase máxima que antes se atribuía à unidade de comando e controle. A

importância é o resultado, não a forma.

Igualmente, aos índices máximos atribuídos à especialização, contrapõe-se o

enriquecimento das tarefas, como recurso motivacional para despertar o interesse e prevenir

bloqueios à iniciativa, oriundos da rotina esterilizante.

A descentralização desloca-se da consideração convencional de onde está a

autoridade para onde está a informação. É a autoridade do conhecimento que conduz à

decisão. Deste modo, o que antes era a obediência cega à hierarquia, hoje tende para a

autodireção e o autocontrole.

37

Desenhar um organograma, determinar funções e descrevê-las, que eram as

tradicionais recomendações preliminares à estruturação de uma organização, não mais

satisfazem.

A inovação, que era considerada ameaça à segurança e à normalidade, reprimindo-se

as idéias novas como manifestações contrárias aos objetivos fixados, hoje, é a própria garantia

de sobrevivência.

A organização precisa ser inovadora, o que exige que a gerência seja criativa.

38

3. QUESTÕES OPERACIONAIS

Para identificar as possíveis disfunções burocráticas existentes na Agência Rua da

Holanda, elaboramos 6 questões operacionais que embasaram a análise do ambiente e a

criação do questionário de pesquisa.

a) Os funcionários da Agência Rua da Holanda atualmente encontram-se voltados para

dentro da organização, podendo tal situação gerar/criar conflitos com os clientes?

b) Existe ainda nessa Agência um excesso de formalismo e papelório?

c) Os funcionários resistem a qualquer tipo de mudança organizacional?

d) As normas e regulamentos deixam de serem meios e passam a serem fins de si

mesmo?

e) O apego exagerado às normas e regulamentos conduzem a uma rigidez do

comportamento?

f) As decisões são sempre tomadas por aqueles que ocupam o posto mais alto

independentemente do conhecimento ou não do assunto?

39

4. METODOLOGIA

Foi utilizado como tipo de pesquisa o estudo de caso, através de aplicação de

questionário no local de pesquisa. A análise estatística utilizada visa ao estudo dos aspectos da

disfunção burocrática que interferem fortemente no atendimento ao público e agilidade dos

processos internos e ainda, identificar os comportamentos e condutas que estão em

consonância com o conceito de burocracia.

A exploração do tema na Referência Bibliográfica utilizada, o conhecimento da

estrutura da agência e do banco e da condução dos processos internos e a experiência

profissional dos autores desta monografia, indicaram o caminho e serviram como ferramenta

para o estabelecimento dos diversos graus de implicação de cada interpretação dos resultados

analisados. Abaixo, veremos aspectos mais detalhados da metodologia utilizada

4.1 LOCAL

O local escolhido para o estudo de caso é a Agência Rua da Holanda , do Banco do

Brasil S.A, situada no bairro do Comércio, na cidade de Salvador-BA. A Agência Rua da

Holanda é uma agência voltada especificamente para o segmento de Pessoa Jurídica,

considerada uma agência exportadora de práticas de gestão e processos para a rede de

agências do Banco do Brasil. Para a apresentação dos resultados, foi realizada uma análise

dos dados de forma quantitativa ou estatística.

4.2 POPULAÇÃO

A agência tem em seu quadro funcional 36 funcionários, assim distribuídos:

a) Administração da Agência: composta por um Gerente de Agência, responsável

pela administração geral da agência, e um Gerente de Negócios, responsável pela

condução e incremento de negócios junto a clientes. Como negócios, podemos

definir como todos os produtos e serviços financeiros constantes do portfólio do

40

Banco do Brasil, desde a venda de seguros, previdência privada , capitalização,

prestação de serviços de cobrança bancária, folhas de pagamentos e assessoria

financeira, até ao oferecimento das mais diversas modalidades de crédito,

direcionado principalmente para o Mercado de Pessoas Jurídicas dos Segmentos de

Middle e Small Business;

b) Gerência Média: composta por 5 Gerentes de Contas, responsáveis pela condução

do relacionamento com clientes de maior aproximação negocial, enquadrados em 5

Carteiras oferecendo serviços personalizados e voltados para o relacionamento

mais próximo com clientes cujo perfil necessite de acompanhamento mais

detalhado. Também fazem parte da Gerência Média 4 Gerentes de Expediente,

mais voltados para o lado operacional e administrativo do Banco;

c) Corpo Técnico: composto por 5 assistentes de negócios, que auxiliam os Gerentes

de Contas na Condução dos negócios dos clientes encarteirados;

d) Nível de Execução: composto por 8 caixas executivos e 12 postos efetivos, nome

dado aos escriturários do Banco. São os executores das tarefas, o chão de fábrica

do Banco do Brasil.

Ao todo 36 funcionários, sendo 11 diretamente no atendimento ao público, 5

assistentes de negócios prestando atendimento reativo a clientes encarteirados, 5 gerentes de

contas realizando contatos de negócios proativos, inclusive com visitas a clientes, e 15

funcionários distribuídos nos serviços de controles administrativos e tarefas de rotina A

Agência Rua da Holanda possui em seu quadro 36 funcionários,

4.3 AMOSTRA

Para esta análise foram aplicados questionários (instrumento de coleta de dados) junto

a trinta e cinco funcionários do quadro da agência, não sendo considerada a função exercida.

A amostra não obteve 100% de efetividade junto a população em razão da ausência

prolongada de um funcionário.

Nessa amostragem, tomou-se o cuidado de contemplar todas as áreas da agência, bem

como os funcionários que trabalham em horário administrativo. Os questionários foram

41

distribuídos para todos os trinta e cinco funcionários presentes, independente da função que

exerciam. Houve representação de todas as áreas: atendimento, suporte, gerência e

operacional.

Foi adotado o critério de não identificação dos funcionários que responderiam aos

questionários garantindo-se assim uma maior confiabilidade e fidedignidade das respostas dos

entrevistados. A pesquisa foi aplicada no dia 11/04/2002 e não tivemos dificuldades no

retorno por trabalharmos no próprio âmbito da agência.

4.4 INSTRUMENTO DE PESQUISA

Como instrumento de pesquisa foram utilizados questionários com questões fechadas

e com alternativas de múltipla escolha, disponibilizado no apêndice.

As perguntas foram escolhidas considerando a atual estrutura da agência, identificando

os aspectos chaves da burocracia que estão favorecendo ou dificultando o atendimento e a

condução dos processos internos. O principal objetivo foi constatar se havia ou não disfunção

burocrática e, caso houvesse, qual o seu grau e quais os aspectos em que a burocracia

organizacional estava adequada.

Preliminarmente, foi realizado um teste piloto na Agência Estados Unidos, situado no

bairro do Comércio, Salvador-BA, para se verificar a adequabilidade dos questionários.

Foram feitos muitos ajustes na formulação das perguntas, enfocando uma abordagem mais

positiva, visando obter uma maior sustentabilidade nas respostas.

Depois dos dados coletados, apresentados no apêndice, esses foram agrupados e

tabulados através da simples contagem e classificação. Foram utilizados métodos estatísticos

descritivos para resumir os dados obtidos e indutivos para avaliar as generalizações ou

assegurar as inferências. Os dados coletados foram analisados com estratificação das

respostas, tabulação dos resultados e análise geral final.

Não houve necessidade de se fazer uma correlação entre as variáveis. A interpretação

dos resultados foi feita considerando, principalmente, processos analíticos de lógica indutiva.

Como não se obteve inconsistências, nem dados inesperados, não houve necessidade de um

aprofundamento de outras técnicas estatísticas.

42

5. ESTUDO DE CASO: DISFUNÇÕES BUROCRÁTICAS NO BANCO

DO BRASIL

O Banco do Brasil é uma organização bicentenária, que ao longo de sua história serviu

de alavanca ao desenvolvimento econômico do País. Na realidade, o Banco teve três fases

distintas, cada qual com suas características próprias, sendo o controle acionário pelo

Governo Federal o elo de ligação entre essas três fases,como veremos a seguir.

5.1 O PRIMEIRO BANCO DO BRASIL

Instituído intencionalmente como organização comercial autônoma, o Banco contava

com a captação de recursos privados para dar início às atividades. Suas ações, entretanto,

foram dificilmente subscritas, vendo-se o governo na contingência de cumular os acionistas

de favores para que, ao final de um ano, pudesse arrecadar a parcela mínima de capital

necessário à sua instalação. As notas emitidas pelo banco circulavam no Rio de Janeiro e as

suas emissões cobriam os déficits orçamentários provocados pela manutenção de uma corte

numerosa e pela política externa expansionista de dom João VI. Na verdade, nesta primeira

fase o Banco do Brasil servia como caixa do Tesouro da Família Real Portuguesa, que não

tinha escrúpulos em efetuar retiradas para arcar com as pesadas despesas da Corte. Eram

aproximadamente 15 mil pessoas para serem sustentadas, entre nobres e agregados.

Como não houveram subscritores em número suficiente para capitalizar o Banco, a

Coroa “concedia” títulos nobiliárquicos aos adquirentes de um lote de ações. Com esse

desvirtuamento de função, não durou muito: criado em 12 de outubro de 1808, foi liquidado

em 23 de setembro de 1829.

5.2 O SEGUNDO BANCO DO BRASIL

A discussão sobre a conveniência de criar um novo Banco do Brasil tomou grande

fôlego em 1853, depois das palavras de Dom Pedro II perante a Assembléia Legislativa:

"Recomendo-vos a criação de um banco solidamente constituído, que dê atividade e expansão

43

às operações do comércio e da indústria. Nas circunstâncias que já nos achamos, semelhante

instituição é elemento indispensável de nossa organização econômica."

O debate polarizou, de um lado, uma corrente que defendia a existência de um banco

emissor único, respaldada pelo visconde de Itaboraí, e, de outro, uma corrente que sustentava

a conveniência de coexistir uma pluralidade de bancos emissores localizados nos centros de

circulação monetária regionais, baseada na leitura de Sousa Franco. O governo desejava

impor seu poder de gestor da moeda, atribuindo a um banco o monopólio de emissão.

Pela Lei nº. 638, de 5 de julho de 1853, foi criado o segundo Banco do Brasil. Suas

operações básicas seriam as de depósitos, descontos e emissão de notas. O presidente seria

nomeado pelo Imperador dentre os acionistas que tivessem mais de 50 ações. A emissão

deveria ser inferior ao dobro do fundo de capital, a não ser que houvesse autorização especial

do governo.

Em 17 de dezembro de 1892, o Presidente da República baixou o decreto nº 1.167, em

que autorizou a fusão do Banco do Brasil com o Banco da República dos Estados Unidos do

Brasil, desde que a decidissem, por maioria de votos, as respectivas assembléias de acionistas.

A nova instituição, com faculdade emissora, foi denominada Banco da República do Brasil.

5.3 O BANCO DO BRASIL ATUAL

O Banco do Brasil atual surgiu em 1905, quando uma crise bancária levou seu

predecessor direto, o Banco da República, à beira da falência. Devido à importante posição

que o Banco da República ocupava no sistema financeiro do País e a seu papel semi-oficial

como banqueiro do governo, o Tesouro Federal interveio para apoiá-lo.

O banco reorganizado, agora chamado Banco do Brasil, ficou sob controle direto da

União. O Tesouro comprou aproximadamente 1/3 das ações da nova instituição, o maior lote

único de votos. Além disso, os novos estatutos do banco autorizavam o presidente da

República a nomear o presidente do Banco do Brasil (o que já se fazia com o Banco da

República) e um dos seus quatro diretores.

O Governo Federal gozava de grande influência no Banco não só por ser o seu maior

cliente, mas também por ter poderes para conceder ou negar privilégios especiais. Embora o

44

Tesouro se tornasse o acionista majoritário apenas em 1923, quando comprou ações

adicionais, o Banco do Brasil já vinha atuando como uma instituição pública desde a sua

reorganização.

Quando o Governo Federal assumiu o controle, ele o fez com o objetivo de empregá-

lo para estabilizar o câmbio. O Tesouro depositou seus fundos no Banco do Brasil, que se

tornou o único agente do governo em transações com moeda estrangeira; o banco era o maior

negociante naquele lucrativo negócio e, desse modo, debilitava a dominação dos bancos

estrangeiros nas operações de câmbio.

5.4 O PLANO CRUZADO: FIM DA CONTA MOVIMENTO

A aceleração da inflação, no final de 1985, que elevou a taxa ao patamar de 15% ao

mês, forçou o governo a instituir um novo plano de estabilização, divulgado em 28 de janeiro

de 1986. De início, obteve grande sucesso, em termos de controle da inflação e de níveis de

crescimento econômico. Baseou-se no congelamento dos preços, dos salários e do câmbio, na

desindexação da economia, na criação de um novo padrão monetário, o cruzado, e no

aumento de taxas de juros para conter a demanda.

Como parte do Plano Cruzado, foram introduzidas alterações fundamentais no

relacionamento do BB com o Banco Central e o Tesouro Nacional. Por meio do voto 45/86,

de 30 de janeiro de 1986, foi feito o congelamento da conta movimento, que o Banco Central

mantinha no Banco do Brasil para contabilizar as operações de interesse do governo federal,

com as novas operações ocorrendo dentro da sistemática de prévio suprimento de recursos.

O Banco perdeu, ainda, os recursos originários do fluxo de caixa do orçamento do

Tesouro. Em contrapartida, foi autorizado a praticar todas as operações permitidas às

instituições financeiras.

O crescimento de um segmento financeiro não monetário foi viabilizado pelas leis de

reforma bancária e de mercado de capitais (a Lei no 4.728, de 1964). O fato de que não era

permitido ao Banco do Brasil participar desse segmento contribuiu, ao lado do

contingenciamento de suas operações pelo Governo, para a queda de sua participação nos

empréstimos ao setor privado.

45

O primeiro passo do Banco foi criar a BB DTVM, implantando-se o Fundo Ouro de

Ações em junho de 1986. Já desde o início, não foi possível ao Tesouro fornecer ao Banco do

Brasil os recursos necessários para este atender às operações de crédito agrícola. O Banco

cobriu cerca de 25% com recursos próprios, sob promessa de receber o montante

correspondente à equalização de juros, o que só veio a ocorrer no ano seguinte. A

incapacidade do Governo de suprir os recursos requeridos iria se transformar num problema

recorrente, com graves repercussões.

A expansão das operações do Banco e o comportamento da concorrência permitiram

ampliar a participação dos empréstimos do Banco no sistema financeiro nacional, que caíra

para 7,5% em março de 1985, atingindo 14,8% ao final do primeiro semestre de 1986,

participação que, a grosso modo, seria mantida nos anos seguintes.

A momentânea eliminação da inflação afetou o sistema bancário pela perda dos

ganhos inflacionários, em parte compensados pela maior monetarização da economia e pela

expansão das operações ativas. Muitos bancos deram início a um processo de ajuste, com

revisão de política de pessoal, cobrança por serviços antes gratuitos e fechamento de pontos

de atendimento. O sucesso do plano foi curto e iniciou-se período de grande instabilidade

econômica, com a implantação fracassada de diversos planos de estabilização.

Em 1987, o banco continuou a ocupação do novo espaço de mercado, com a criação da

financeira, da empresa de leasing, da corretora de seguros e da administradora de cartões de

crédito. Foi lançado o cartão de crédito Ourocard, o Fundo Ouro de Renda Fixa e a caderneta

de Poupança Ouro, para direcionar recursos para o financiamento do crédito rural,

substituindo o aporte de recursos do Tesouro. Criada em fevereiro, a Poupança Ouro já

acumulava ao final do ano 7,5% de toda a captação do sistema.

Esse ano marcou ainda o início das atividades da Fundação Banco do Brasil, que

passou a centralizar as atividades de apoio às áreas científica, tecnológica e social.

As atividades do BB-Banco de Investimentos iniciaram-se em julho de 1989, e em

outubro inauguram-se as instalações do Centro Cultural Banco do Brasil, no Rio, entidade que

em pouco tempo passou a registrar a presença de mais de dois milhões de visitantes por ano.

Por decisão do Governo Federal, todas as empresas estatais e de economia mista

tiveram o número de diretores reduzido a cinco, mais o presidente, independentemente de seu

46

porte. O banco, que tinha quatro vice-presidentes e dez diretores, viu esse número reduzido a

seis, porque conseguiu um a mais por conta da Cacex. Na oportunidade, foi realizada uma

reformulação administrativa.

A rede do Banco do Brasil alcançou 4.449 unidades domésticas ao final de 1989, das

quais 2.377 eram agências, somando-se 46 dependências no exterior. O número de

funcionários atingiu 134 mil.

5.5 A DÉCADA DE 1990

O início de 1990 foi marcado por mais um plano econômico, o chamado Plano Collor,

que aumentou ainda mais o grau de distorção existente na economia, com o congelamento de

depósitos de clientes e de parte do capital de giro das instituições financeiras.

Para o Banco, esse ano representou também o fim da Cacex, com a transferência de

suas funções para o então Ministério da Economia. Passou ainda o Banco por reformulação

administrativa. Sua estrutura foi alterada, reduzindo-se a administração central e o número de

funcionários em cerca de 10%.

Além disso, a necessidade de controle da inflação tendeu a depreciar os preços

mínimos, ao passo que os altos juros reais, típicos dos sucessivos planos econômicos,

aumentavam bem mais os custos dos financiamentos, gerando descompassos que tiveram

sérias repercussões nas atividades do banco.

Com o fracasso do plano, houve rápida aceleração das taxas de inflação, gerando

receita adicional, o que reduziu o estímulo a continuar o processo de ajuste. Voltou a crescer a

rede de dependências e o número de funcionários atingiu 126 mil em 1993.

As mudanças que ocorreram nos últimos anos ficaram refletidas na estrutura de

recursos: enquanto em 1985 apenas 34% das operações de crédito com o setor privado tinham

sua fonte em operações de mercado, o restante provindo basicamente do Tesouro e do Banco

Central, ao final de 1994, 80% tinham sua fonte no mercado, e apenas 8% fornecidas pelo

Tesouro. A dependência das condições de mercado ficou ainda mais patente com as

modificações efetuadas por ocasião do Plano Real.

47

O Plano Real foi anunciado em 1º de julho de 1994, abrangendo as áreas fiscal,

monetária e cambial, além de engenhoso e eficaz mecanismo de desindexação da economia,

via efetiva amarração do valor da nova moeda, o real, ao dólar norte-americano. Caracterizou-

se por aumento no nível de taxas de juros e sobrevalorização do câmbio, viabilizada pela

entrada de capital decorrente do diferencial entre os juros domésticos e os internacionais.

Destacou-se ainda por, pela primeira vez, não se basear em controle e tabelamento de preços.

Em nível mais estrutural, aprofundou-se o programa de abertura comercial, já em

andamento, e pôs-se ênfase na privatização e na reforma da Constituição, com vistas a

viabilizar a privatização de diversas áreas e o controle de gastos governamentais.

O impacto no Banco do Brasil foi imediato. A queda da inflação para níveis abaixo de

2% a.m. já ao final do ano implicou a perda dos expressivos ganhos inflacionários. A

valorização do real frente ao dólar gerou perdas adicionais, dado que o Banco tinha mais

ativos do que passivos naquela moeda.

De início, houve uma certa euforia com a expansão do volume de crédito, mas tal

situação se alterou, em vista do ajuste que o Governo foi forçado a fazer nos rumos da

economia, em função de nova crise externa mexicana. As novas condições de baixa inflação e

aumento do nível de inadimplência levaram a uma situação de crise no sistema financeiro,

tornando clara a situação de insolvência de diversos bancos, tanto privados quanto estaduais.

Uma crise financeira mais séria só foi evitada com a assunção, pelo Banco Central, de

perdas expressivas no saneamento do sistema, que incluiu a intervenção em três dos dez

maiores bancos privados. O Banco do Brasil, historicamente o que mais emprestava ao setor

produtivo, detinha uma carteira de ativos com muitos problemas, que veio agravar suas

dificuldades operacionais. Registrou-se um prejuízo de 4,2 bilhões de reais em 1995, e outro

ainda maior de 7,5 bilhões de reais no ano seguinte, todo ele ocorrido no primeiro semestre,

em parte decorrente do aumento de provisões para atender o crescimento da inadimplência.

A fim de manter sua integridade patrimonial, o Banco fez um aumento de capital de

oito bilhões de reais no primeiro semestre de 1996. Uma conseqüência de chamada de capital

tão expressiva foi o aumento da participação do Tesouro no capital total do Banco, que de

cerca de 30% passou a 73%.

48

O ajuste às novas condições abrangeu ações em variadas áreas. Buscou-se aumento de

receitas com a cobrança por serviços prestados, a ampliação do leque de produtos oferecidos e

a exploração do potencial da rede de vendas, via criação de novas empresas na área de

seguros e capitalização, em sociedade com empresas privadas.

Em termos de redução de custos, entre 1995 e 1996, racionalizou-se a rede de

dependências, com redução de seu número em 541 unidades, das quais 170 eram agências;

redução de porte de muitas outras e diminuição do número de funcionários em 34 mil,

representando o rompimento do modelo de relações trabalhistas até então existente. Ao final

de 1996, eram 85 mil funcionários e 4.443 pontos de atendimento, dos quais 2.931 eram

agências.

As perdas decorrentes do descompasso cambial e da alta inadimplência levaram o

Banco à substancialmente aprimorar seus sistemas de administração de risco e de concessão

de crédito. Definiu-se nova estrutura administrativa, com a criação de unidades de negócios e

unidades de suporte. As nove de negócios cobrem as áreas comerciais, de distribuição, de

governo, internacional, de mercado de capitais e investimentos, de recuperação de créditos,

rural e agroindustrial, de seguridade, de varejo e negócios.

Com isso, procurou-se não somente orientar melhor a atuação do Banco, mas com a

criação do cargo de superintendente executivo para cada área de negócios e de suporte deu-se

mais profundidade à estrutura executiva, restrita aos sete membros do conselho diretor.

Procurou-se, também, isolar o Banco de influências políticas em suas operações, com a

redução do poder dos representantes do Governo nos conselhos de administração e fiscal.

As prioridades de atuação do Banco do Brasil voltaram-se para o varejo, a área de

seguridade e a de mercado de capitais. Foram criadas várias empresas em parceria com o setor

privado em que o Banco, embora com a maioria do capital, não detém o controle, como a

Brasilprev, na área de previdência privada, a Brasilcap, empresa de capitalização, a Brasil

Saúde, na área de seguro de saúde, a Brasil Veículos, no ramo de seguro de veículos e a

Brasilseg, na área de seguros, posteriormente desdobrada em Aliança do Brasil, atuando nos

ramos vida e elementares.

49

6. APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS DA PESQUISA DE CAMPO

Serão apresentados os resultados da pesquisa realizada junto ao corpo funcional da

agência do Banco do Brasil, denominada Rua da Holanda, localizada no Bairro do Comércio,

tradicional bairro comercial e financeiro de Salvador (BA), com o objetivo de analisar a

eventual existência de disfunções burocráticas com base nos conceitos firmados por Max

Weber, Robert King Merton e Francisco Gomes de Matos.

As questões aplicadas nos questionários foram agrupadas conforme sua vinculação as

questões operacionais e tratadas e compiladas conforme abaixo:

a) Os funcionários da Agência Rua da Holanda atualmente encontram-se voltados

para dentro da organização, podendo tal situação gerar/criar conflitos com os

clientes?

De acordo com a pesquisa 65% dos funcionários da agência observam que há um

equilíbrio na distribuição dos membros da equipe entre as diversas áreas de atuação da

agência; percebem a interação entre os setores e a capacidade de mobilidade entre os

componentes de uma equipe para outra, dando ênfase total no atendimento aos clientes.

Segundo Max Weber, a burocracia é baseada na racionalidade administrativa, onde os meios

se adequam aos fins pretendidos para garantir a eficiência máxima dos objetivos. Partindo

deste conceito e em relação aos tipos de disfunções analisados conclui-se não existir

disfunção burocrática.

b) Existe ainda nessa Agência um excesso de formalismo e papelório?

Na análise, 78,1% dos funcionários acreditam existir excesso de papéis e formalidades

nas tarefas por eles executadas. Para Merton frequentemente as organizações formais

exageram na tentativa de regulamentar tudo que for possível, a respeito do comportamento

humano, desde o formato da correspondência e o horário de trabalho até os carimbos e

assinaturas que devem ser colocados num documento ...” De acordo com Merton, o papelório

constitui uma das mais gritantes disfunções da burocracia, o que leva o leigo, muitas vezes, a

50

imaginar que toda burocracia tem necessariamente um volume inusitado de papelório, de via

adicionais de formulários e de comunicações.

c) Os funcionários resistem a qualquer tipo de mudança organizacional?

Na análise, 59% dos funcionários da agência têm a percepção de que as mudanças

decididas em reunião poucas vezes são facilmente implementadas. Esta situação nos reporta a

disfunção burocrática “resistência a mudança” Apontada por Merton quando surge alguma

possibilidade de mudança dentro da organização, essa mudança tende a ser interpretada pelo

funcionário como algo que ele desconhece, podendo trazer perigo à sua tranquilidade e

segurança e com isso, passando a ser indesejável para o funcionário e, na medida do possível

ele passa a resistir a qualquer tipo de mudança que se queira implantar na burocracia.

d) As normas e regulamentos deixam de serem meios e passam a serem fins de si

mesmo?

A burocracia eficaz exige devoção estrita às normas e regulamentos. Com isso, as

regras e rotinas podem deixar de ser relativas a determinado conjunto de objetivos. Passam a

Ter uma acepção de absoluto, de sagrado, tornando-as um trilho, não uma trilha para se

chegar aos objetivos propostos. Em nossa pesquisa, denotamos um alto grau de disfunção

neste item, reflexo dos mecanismos de compliance recentemente adotados pelo banco em

obediência ao Acordo de Basiléia, referido nesta monografia.

e) O apego exagerado às normas e regulamentos conduzem a uma rigidez do

comportamento?

Na análise, 75% dos funcionários afirmaram que cumprem o LIC (Livro de Instruções

Codificadas) integralmente; 69% acreditam que o cumprimento rigoroso das normas e

controles melhoram o seu desempenho e 81% não acreditam que o cumprimento do LIC

agilize o atendimento ao cliente.

51

O que acontece neste caso é a burocracia na sua essência. O funcionário trabalha de

acordo com as diretrizes traçadas para a atuação do cargo por ele exercido.

f) As decisões são sempre tomadas por aqueles que ocupam o posto mais alto

independentemente do conhecimento ou não do assunto?

Na análise, 69% dos funcionários da agência concordam que as decisões na agência

são tomadas em comitê, em colegiado, onde a equipe é consultada e acreditam que as ditas

decisões levam a agência a atingir suas metas. Neste caso, não há disfunção burocrática, ao

contrário, a gestão é participativa.

52

7. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

De acordo com a pesquisa, identificamos que o grau de disfunção burocrática existente

na Agência Rua da Holanda – Banco do Brasil S.A. é pequeno, manifestando-se,

principalmente, quanto ao “excesso de formalismo e de papelório” e “resistência à mudança”.

Excesso de formalismo e papelório se caracterizam principalmente pelos processos do

Banco se basearem na cultura do papel. Os produtos que o Banco vende são, em sua essência,

intangíveis: Seguros, Planos de Previdência e Saúde, Títulos de Capitalização, Fundos de

Aplicação Financeira, Poupança, Empréstimos e Financiamentos. Com a evolução dos

direitos do Consumidor, o Sistema Bancário, em geral, buscou maior segurança em suas

relações com os clientes, e, neste momento, a solicitação de documentos comprobatórios das

informações prestadas pelos clientes no momento do cadastramento de suas contas tornou-se

imperiosa para assegurar uma maior eficácia no processo de crédito, minimizando os riscos,

inerentes à atividade bancária. Risco, na atividade bancária, é aceitável e mensurável,

enquanto incertezas e inseguranças não o são. A maneira mais eficaz de minimizar os riscos é

assegurar-se que os documentos apresentados pelos clientes têm legitimidade. Neste

momento, a percepção dos clientes e dos próprios funcionários, acerca das formalidades

exigidas e documentos necessários, podem se tornar distorcidas pela quantidade de atos do

processo, que incluem diversas pesquisas e verificações, o que não torna o processo rápido,

mas seguro para o Banco. Essa necessidade de segurança deve-se, principalmente, pela

introdução dos mecanismos de controle, representado pelos princípios de compliance, (vide

anexo), e de fatos mais recentes, como o atentado terrorista ocorrido em Nova York (EUA),

em 11 de setembro de 2001, que aumentou os controles sobre os crimes de ocultação e

lavagem de dinheiro no mundo.

As constantes mudanças, ocorridas no Brasil e no Mundo, nos últimos anos, podem

explicar, em parte, a disfunção burocrática verificada no que tange a “resistência à mudança”,

observada em nossa pesquisa. Desde a última década, o Banco do Brasil vem implementando

novos modelos estruturais, tecnológicos e de gestão. O quadro do Banco do Brasil era ,em

1995, de 120 mil pessoas e hoje são 78 mil funcionários. Neste meio tempo, o Banco

implementou um PDV – Plano de Demissão Voluntária, onde saíram 34 mil funcionários,

reestruturou sua rede de dependências, investiu maciçamente em tecnologia, ocorreram

53

processos de divisão de grandes agências em agências menores, criação dos projetos de

segmentação de clientes, com criação de redes de agências adequados ao perfil de

atendimento de clientes, em quatro pilares negocias: Varejo, Atacado, Governo e Recursos de

terceiros. Todas essas mudanças colocam em xeque a capacidade dos funcionários de se

adaptarem as novas exigências do mercado. A raiz da resistência a mudança tem muito a ver

com a insegurança da manutenção do emprego e das novas habilidades exigidas pelo mercado

para o profissional bancário. Novos tempos exigem novas atitudes, e muitas vezes a aceitação

dessas mudanças torna-se difícil em função de situações de acomodação, as chamadas zonas

de conforto. Some-se a isso o fato que a resistência a mudanças é inerente ao ser humano e

encontramos uma equação difícil de resolver.

As disfunções observadas foram consideradas de pouco relevância, devido ao nível de

complexidade do segmento trabalhado pela Agência, onde são desenvolvidas diariamente

atividades que requerem um alto grau de conhecimento técnico-negocial e uma perfeita

relação Banco-Cliente. Considerando essa complexidade existente nos processos dessa

Agência, a pesquisa mostrou apenas mínimos sintomas do que aqui denominamos de

disfunção burocrática de acordo com os conceitos e linhas de pensamento trabalhadas nesta

monografia em relação a Max Weber e Robert King Merton

Entendendo-se ser essa Agência direcionada para um segmento de atendimento a

cliente Pessoa Jurídica, onde se verifica ser um segmento altamente exigente e bastante

assediado pela concorrência, faz-se necessário que os processos sejam dinâmicos e que

demonstrem um nível de resposta que atenda de prontidão as demandas tão diferenciadas que

são apresentadas constantemente por esses clientes.

Embora não tenha sido especificamente objeto de nossa pesquisa, observados, como

aspecto positivo na análise dos resultados da pesquisa a perfeita sintonia entre os níveis

hierárquicos e, principalmente, entre os diversos setores da dependência. Outro ponto objeto

de destaque apresentado na pesquisa que faz funcionar o modelo burocrático na sua essência,

onde a distribuição de tarefas e os objetivos a serem alcançados para atingimento dos

resultados traçados pelo Banco nessa dependência, verificado na análise dos questionários, é

a administração totalmente participativa onde todos os funcionários são constantemente

consultados e direcionados para a tomada de decisões sempre em colegiado, fazendo um

perfeito elo de ligação entre a administração propriamente dita e os funcionários da gerência

média e da área técnico-negocial.

54

A mentalidade do administrador de ontem era fazer concessões e manter as coisas em

ordem, o que tendia a gerar negligência. Os lideres de amanhã, por outro lado, levantam

questões, debatem-nas, buscam soluções. Eles não temem ir contra a corrente de hoje porque

sabem que sua clientela está no futuro. Eles unem forças em torno de um projeto para a

empresa.

Para Jack Welch (citado por Robert Slater, 2001, pág. 173 a 175) existem algumas

dicas que devem ser seguidas para tornar uma organização mais eficiente, e por conseguinte,

lucrativa que são:

- Manter-se receptivo a mudança; os lideres empresariais que tratam as mudanças como

um inimigo fatalmente fracassarão.

- Lembrar-se que resistir as mudanças é fácil; a postura confortável para a maioria dos

lideres empresariais é fazer o mais fácil , resistir a mudança, presumir que o status quo

é satisfatório, o que Jack discorda, o status quo pode ser melhorado.

- Ter certeza que seus funcionários estão envolvidos na mudança , fazer com que eles

encarem as mudanças como uma oportunidade, encarando como um desafio que pode

ser vencido com muito trabalho e dedicação.

- Fazer da busca de novas idéias uma prioridade de todos os funcionários.

- Promover regularmente reuniões de partilhamento de idéias.

- Recompensar os funcionários que partilharem seus conhecimentos.

55

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Atlas, 1986.

NUNES, Edson, A gramática política do Brasil: clientelismo e insulamento burocrático.

Jorge Zahar; ENAP. Rio de Janeiro: Brasília, 1999.

O`DONNELL, Guillermo A., Reflexões sobre os estados burocrático-autoritários. São Paulo:

Vértice, 1987.

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser, A sociedade estatal e a tecnoburocracia. São Paulo:

Brasiliense, 1982.

PINCHOT, Grifford, O poder das pessoas: como usar a inteligência de todos dentro da

empresa para conquista de mercado. Trad. Ivo Korytowski. Rio de Janeiro: Campus, 1995.

ROSSI, Augusta Alves Correa, Desburocratização e comportamento social. Rio de Janeiro:

Instituto Brasileiro de Administração Municipal, 1980.

SLATER, Robert, Os 29 Segredos de Jack Welch. São Paulo: Campus, 2001.

TRATGENBERG, Maurício, Burocracia e ideologia. São Paulo: Ática, 1977.

WRIGHT, Erik Olin, Classe, crise e o estado. Trad. Nathanael C. Caaixeiro. Rio de Janeiro:

Zahar, 1981.

57

APÊNDICE

58

MODELO DO INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS

APRESENTAÇÃO

Finalizando o curso de Especialização em Administração de Empresas na

Universidade Federal da Bahia, elegeu-se para o monografia o tema “O Grau de

Disfunção Burocrática no Banco do Brasil: Estudo de Caso na Agência Rua da

Holanda, situada no Comércio, em Salvador, Bahia”. Com este questionário, deseja-se

verificar a existência e o nível de disfunções burocráticas observados na agência.

O questionário em anexo é composto por 20 questões de múltipla escolha,

cujas respostas buscam aferir o grau de disfunção burocrática, caso existente, na

agência, e não necessita de identificação nas respostas. Análise cada questão e reflita

sobre a alternativa que apresenta, em sua percepção, o que ocorre mais freqüentemente

em seu local de trabalho.

Agradecemos antecipadamente sua colaboração, com nosso compromisso de

apresentação sucinta da monografia e resultados da pesquisa para V. Sas.

Atenciosamente,

Celso Cerqueira Rocha Filho

Ilzeliane Machado Setúbal

Ieda Mendes Bomfim

Marco Antonio Ruschel Nunes

59

INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS

1 – Noto que as mudanças decidias em reunião são facilmente implementadas?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

2 - A minha carga horária é suficiente para cumprir as tarefas sob minha responsabilidade?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

3 - As novas instruções do LIC são lidas e compreendidas por todos?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

4) Existe excesso de formalidades e papelórios nas tarefas que executo?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

5) Noto a preocupação dos funcionários em fazer cumprir o LIC, mesmo que desagrade o cliente?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

6) As decisões são tomadas individualmente pelo meu superior imediato?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

7) O cumprimento rigoroso das normas e execução de controles fazem que eu tenha um desempenho melhor?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

8) Tenho tempo de ler o LIC?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

9) Percebo mais funcionários trabalhando em atividades de suporte do que no atendimento ao cliente?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

10) Noto que meus colegas atendem o telefone rapidamente?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

11) A quantidade de papéis que circulam no Banco é excessiva?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

12) Seguir o LIC a risca agiliza o atendimento ao cliente?

60

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

13) Meu superior toma as decisões consultando toda a equipe?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

14) Sinto que as decisões tomadas pela Gerência levarão a agência a atingir suas metas?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

15) As instruções do LIC são bem entendidas e vejo todos trabalhando da mesma forma?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

16) Os processos internos fluem com a rapidez desejada?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

17) As promoções são definidas com critérios claros e bem definidos?

18) Os bancos concorrentes são mais agéis em fazer negócios?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

19) Vejo que a quantidade de novas instruções é maior que minha capacidade de leitura?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

20) Sinto insegurança frente às mudanças constantes que ocorrem?

( ) Nunca ( ) Poucas Vezes ( ) Muitas Vezes ( ) Sempre

61

TABULAÇÃO DOS RESULTADOS DA PESQUISA EM GRÁFICOS DE ANÁLISE

3 - As novas instruções do LIC são lidas e compreendidas por todos?

0%

56%38%

6% Nunca

Poucas Vezes

Muitas Vezes

Sempre

2 - A minha carga horária é suficiente para cumprir as tarefas sob minha

responsabilidade?

3%28%

56%

13% Nunca

Poucas Vezes

Muitas VezesSempre

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

1- Noto que as mudanças decididas em reunião são facilmente implementadas?

0%

59%

38%

3% Nunca

Poucas Vezes

Muitas VezesSempre

62

6) As decisões são tomadas individualmente pelo meu superior

imediato?

9%

60%

31%

0%Nunca

Poucas Vezes

Muitas Vezes

Sempre

5) Noto a preocupação dos funcionários em fazer cumprir o LIC, mesmo que desagrade o clinete?

0% 25%

69%

6%Nunca

Poucas Vezes

Muitas Vezes

Sempre

4) Existe excesso de formalidades e papelórios nas tarefas que executo?

0% 22%

72%

6% Nunca

Poucas Vezes

Muitas Vezes

Sempre

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

63

9) Percebo mais funcionários trabalhando em atividades de suporte do

que no atendimento ao cliente?

6%

54%

34%

6% NuncaPoucas VezesMuitas VezesSempre

8) Tenho tempo de ler o LIC?

6%

63%

25%

6%NuncaPoucas VezesMuitas VezesSempre

7) O cumprimento rigoroso das normas e execução de controles fazem que eu

tenha um desempenho melhor?

3%28%

53%

16% NuncaPoucas VezesMuitas VezesSempre

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

64

12) Seguir o LIC a risca agiliza o atendimento ao cliente?

13%

68%

16%

3%NuncaPoucas Vezes

Muitas Vezes

Sempre

11) A quantidade de papéis que circulam no Banco é excessiva?

0% 9%

78%

13% NuncaPoucas Vezes

Muitas Vezes

Sempre

10) Noto que meus colegas atendem o telefone rapidamente?

13%

68%

19%

0%

NuncaPoucas Vezes

Muitas Vezes

Sempre

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

65

15) As instruções do LIC são bem entendidas e vejo todos trabalhando da

mesma forma?

6%

60%

34%

0%

Nunca

Poucas Vezes

Muitas VezesSempre

14) Sinto que as decisões tomadas pela Gerência levarão a agência a atingir suas

metas?

0%3%

88%

9% Nunca

Poucas Vezes

Muitas VezesSempre

13) Meu superior toma as decisões consultando toda a equipe?

0%

34%

57%

9% NuncaPoucas Vezes

Muitas Vezes

Sempre

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

66

18) Os bancos concorrentes são mais agéis en fazer negócios?

0% 19%

78%

3% NuncaPoucas Vezes

Muitas Vezes

Sempre

17) As promoções são definidas com critérios claros e bem definidos?

9%

69%

22%0%

NuncaPoucas Vezes

Muitas Vezes

Sempre

16) Os processos internos fluem com a rapidez desejada?

0%

78%

22%

0%

NuncaPoucas Vezes

Muitas Vezes

Sempre

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

67

20) Sinto insegurança frente às mudanças constantes que ocorrem?

6%

47%44%

3% NuncaPoucas Vezes

Muitas Vezes

Sempre

19) Vejo que a quantidade de novas instruções é maior que minha

capacidade de leitura?

0% 19%

62%

19% Nunca

Poucas Vezes

Muitas VezesSempre

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo, Abril/2002

68

ANEXOS

69

COMPLIANCE

Atender a Resolução 2554 é enquadrar as instituições em todos os regulamentos internos

e externos e formalizar os controles internos de processos, produtos e pessoas.

Resolução 2.554 do Bacen - Data publicação: 24/09/1998

Dispõe sobre a implantação e implementação de sistema de controles internos voltados

para as atividades por elas desenvolvidas, seus sistemas de informações financeiras,

operacionais e gerenciais e o cumprimento das normas legais e regulamentares a elas

aplicáveis.

Divulgação

Tais disposições devem ser acessíveis a todos os funcionários da instituição de forma a

assegurar que sejam conhecidas as respectivas funções no processo e as responsabilidades

atribuídas aos diversos níveis da organização;

Controles Internos

Devem prever:

- definição de processos

- definição de responsabilidades

- segregação das atividades

- meios de identificar e avaliar fatores internos e externos que possam afetar adversamente;

Meios de Divulgação - a existência de canais de comunicação que assegurem aos

funcionários, segundo o correspondente nível de atuação, o acesso a confiáveis,

tempestivas e compreensíveis informações consideradas relevantes para suas tarefas e

responsabilidades;

Acompanhamento

acompanhamento sistemático das atividades desenvolvidas, testes periódicos de segurança

para os sistemas de informações, atenção aos meios eletrônicos.

70

Também se os limites estabelecidos, as leis e regulamentos aplicáveis estão sendo

cumpridos, além de assegurar que quaisquer desvios possam ser prontamente corrigidos;

Atualização

a continua avaliação dos diversos riscos associados as atividades da instituição;

os controles internos devem ser periodicamente revisados e atualizados;

Formalização

O acompanhamento sistemático das atividades relacionadas com o sistema de controles

internos deve ser objeto de relatórios, no mínimo semestrais, contendo:

- as conclusões dos exames efetuados;

- as recomendações a respeito de eventuais deficiências, com o estabelecimento de

cronograma de saneamento das mesmas, quando for o caso;

- a manifestação dos responsáveis pelas correspondentes áreas;

Procedimento

As conclusões, recomendações e manifestações referidas devem ser submetidas ao

conselho de administração ou, na falta desse, a diretoria, bem como a auditoria externa da

instituição e, também, devem permanecer a disposição do Banco Central do Brasil pelo

prazo de 5 (cinco) anos;

Cultura Organizacional

Incumbe a diretoria da instituição, além das responsabilidades enumeradas, a promoção de

elevados padrões éticos e de integridade e de uma cultura organizacional que demonstre e

enfatize, a todos os funcionários, a importância dos controles internos e o papel de cada

um no processo;

Cronograma

até 31.01.99: definição das estruturas internas;

até 30.06.99: definição e disponibilização dos procedimentos pertinentes;

até 31.12.99: implementação;

71

Poderes do Banco Central

- determinar a adoção de controles adicionais imputar limites operacionais mais restritivos,

baixar as normas e adotar as medidas julgadas necessárias a execução do disposto nesta

Resolução;

Resolução 2554

Dispõe sobre a implantação e implementação de sistema de controles internos.

O BANCO CENTRAL DO BRASIL, na forma do art. 9. da Lei n. 4.595, de 31.12.64,

torna público que o CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL, em sessão realizada em

24.09.98, tendo em vista o disposto no art. 4., inciso VIII, da referida Lei, nos arts. 9. e

10 da Lei n. 4.728, de 14.07.65, e na Lei n. 6.099, de 12.09.74, com as alterações

introduzidas pela Lei n. 7.132, de 26.10.83, R E S O L V E U:

Art. 1. Determinar as instituições financeiras e demais instituições autorizadas a

funcionar pelo Banco Central do Brasil a implantação e a implementação de controles

internos voltados para as atividades por elas desenvolvidas, seus sistemas de informações

financeiras, operacionais e gerenciais e o cumprimento das normas legais e

regulamentares a elas aplicáveis.

Parágrafo 1. Os controles internos, independentemente do porte da instituição, devem ser

efetivos e consistentes com a natureza, complexidade e risco das operações por ela

realizadas.

parágrafo 2. São de responsabilidade da diretoria da instituição:

I - a implantação e a implementação de uma estrutura de controles internos efetiva

mediante a definição de atividades de controle para todos os níveis de negócios da

instituição;

II - o estabelecimento dos objetivos e procedimentos pertinentes aos mesmos;

III - a verificação sistemática da adoção e do cumprimento dos procedimentos definidos

em função do disposto no inciso II.

Art. 2. Os controles internos, cujas disposições devem ser acessíveis a todos os

funcionários da instituição de forma a assegurar sejam conhecidas a respectiva função no

72

processo e as responsabilidades atribuídas aos diversos níveis da organização, devem

prever:

I - a definição de responsabilidades dentro da instituição;

II - a segregação das atividades atribuídas aos integrantes da instituição de forma a que

seja evitado o conflito de interesses, bem como meios de minimizar e monitorar

adequadamente áreas identificadas como de potencial conflito da espécie;

III - meios de identificar e avaliar fatores internos e externos que possam afetar

adversamente a realização dos objetivos da instituição;

IV - a existência de canais de comunicação que assegurem aos funcionários, segundo o

correspondente nível de atuação, o acesso a confiáveis, tempestivas e compreensíveis

informações consideradas relevantes para suas tarefas e responsabilidades;

V - a continua avaliação dos diversos riscos associados as atividades da instituição;

VI - o acompanhamento sistemático das atividades desenvolvidas, de forma a que se

possa avaliar se os objetivos da instituição estão sendo alcançados, se os limites

estabelecidos e as leis e regulamentos aplicáveis estão sendo cumpridos, bem como a

assegurar que quaisquer desvios possam ser prontamente corrigidos;

VII - a existência de testes periódicos de segurança para os sistemas de informações, em

especial para os mantidos em meio eletrônico.

parágrafo 1. Os controles internos devem ser periodicamente revisados e atualizados, de

forma a que sejam a eles incorporadas medidas relacionadas a riscos novos ou

anteriormente não abordados.

parágrafo 2. A atividade de auditoria interna deve fazer parte do sistema de controles

internos.

parágrafo 3. A atividade de que trata o parágrafo 2., quando não executada por unidade

especifica da própria instituição ou de instituição integrante do mesmo conglomerado

financeiro, poderá ser exercida:

I - por auditor independente devidamente registrado na Comissão de Valores Mobiliários

- CVM, desde que não aquele responsável pela auditoria das demonstrações financeiras;

73

II - pela auditoria da entidade ou associação de classe ou de órgão central a que filiada a

instituição;

III - por auditoria de entidade ou associação de classe de outras instituições autorizadas a

funcionar pelo Banco Central, mediante convenio, previamente aprovado por este,

firmado entre a entidade a que filiada a instituição e a entidade prestadora do serviço.

parágrafo 4. No caso de a atividade de auditoria interna ser exercida por unidade própria,

deverá essa estar diretamente subordinada ao conselho de administração ou, na falta

desse, a diretoria da instituição.

parágrafo 5. No caso de a atividade de auditoria interna ser exercida segundo uma das

faculdades estabelecidas no parágrafo 3., devera o responsável por sua execução reportar-

se diretamente ao conselho de administração ou, na falta desse, a diretoria da instituição.

parágrafo 6. As faculdades estabelecidas no parágrafo 3., incisos II e III, somente

poderão ser exercidas por cooperativas de credito e por sociedades corretoras de títulos e

valores mobiliários, sociedades corretoras de cambio e sociedades distribuidoras de

títulos e valores mobiliários não integrantes de conglomerados financeiros.

Art. 3. O acompanhamento sistemático das atividades relacionadas com o sistema de

controles internos deve ser objeto de relatórios, no mínimo semestrais, contendo:

I - as conclusões dos exames efetuados;

II - as recomendações a respeito de eventuais deficiências, com o estabelecimento de

cronograma de saneamento das mesmas, quando for o caso;

III - a manifestação dos responsáveis pelas correspondentes áreas a respeito das

deficiências encontradas em verificações anteriores e das medidas efetivamente adotadas

para saná-las.

parágrafo único. As conclusões, recomendações e manifestação referidas nos incisos I, II

e III deste artigo:

I - devem ser submetidas ao conselho de administração ou, na falta desse, a diretoria,

bem como a auditoria externa da instituição;

74

II - devem permanecer a disposição do Banco Central do Brasil pelo prazo de 5 (cinco)

anos.

Art. 4. Incumbe a diretoria da instituição, alem das responsabilidades enumeradas no art.

1., parágrafo 2., a promoção de elevados padrões éticos e de integridade e de uma cultura

organizacional que demonstre e enfatize, a todos os funcionários, a importância dos

controles internos e o papel de cada um no processo.

Art. 5. O sistema de controles internos devera estar implementado até 31.12.99, com a

observância do seguinte cronograma:

I - definição das estruturas internas que tornarão efetivos a implantação e o

acompanhamento correspondentes - até31.01.99;

II - definição e disponibilização dos procedimentos pertinentes - até 30.06.99.

parágrafo único. A auditoria externa da instituição deve fazer menção especifica, em seus

pareceres, a observância do cronograma estabelecido neste artigo.

Art. 6. Fica o Banco Central do Brasil autorizado a:

I - determinar a adoção de controles adicionais nos casos em que constatada inadequação

dos controles implementados pela instituição;

II - imputar limites operacionais mais restritivos a instituição que deixe de observar

determinação nos termos do inciso I no prazo para tanto estabelecido;

III - baixar as normas e adotar as medidas julgadas necessárias a execução do disposto

nesta Resolução, incluindo a alteração do cronograma referido no art. 5..

Art. 7. Esta resolução entra em vigor na data de sua publicação.

Brasília, 24 de setembro de 1998

Gustavo H. B. Franco

Presidente

75

13 PRINCÍPIOS PARA A AVALIAÇÃO DE SISTEMAS DE

CONTROLES INTERNOS

COMITÊ DA BASILÉIA

Controle pela administração e cultura de controle

Princípio 1:

O conselho de diretores deve responsabilizar-se pela aprovação das estratégias e

políticas; compreender os riscos incorridos pelo banco, ajustando-os a níveis aceitáveis e

assegurando-se de que a alta administração tome as medidas necessárias para identificar,

monitorar e controlar estes riscos; aprovação da estrutura organizacional; e assegurar-se de

que a administração sênior monitora a eficácia do sistema de controles internos.

Princípio 2:

A administração sênior deve ter a responsabilidade de executar as estratégias

aprovadas pelo conselho; ajustando as políticas internas apropriadas de controle; e

monitorando a eficácia do sistema de controles internos.

Princípio 3:

O conselho de diretores e a administração sênior são responsáveis pela promoção de

elevados padrões éticos e de integridade, e por estabelecer uma cultura dentro da organização

que enfatiza e demonstra a todos os níveis do pessoal a importância dos controles internos.

Todos os níveis do pessoal em uma organização bancária necessitam compreender seu papel

no processo de controles internos e estar inteiramente engajados no processo.

Avaliação de risco

Princípio 4:

A administração sênior deve assegurar-se de que os fatores internos e externos que

poderiam afetar adversamente a realização dos objetivos do banco estão sendo identificados e

avaliados. Esta avaliação deve cobrir todos os vários riscos que o banco enfrenta (por

76

exemplo, o risco de crédito, o risco do país e de transferência, o risco de mercado, o risco de

taxa de juros, o risco de liquidez, o risco operacional, o risco legal e o risco de reputação).

Princípio 5:

A administração sênior deve assegurar-se de que os riscos que afetam a realização das

estratégias e de objetivos do banco estejam sendo continuamente avaliados. Os controles

internos podem demandar revisão de modo a abranger apropriadamente novos riscos ou riscos

previamente não controlados.

Atividades de controle

Princípio 6:

As atividades de controle devem ser uma parte integral das operações diárias de um

banco. A administração sênior deve estabelecer uma estrutura apropriada de controle para

assegurar controles internos eficazes, definindo as atividades de controle em cada nível do

negócio. Estes devem incluir: revisões de alto nível; controles apropriados da atividade de

departamentos ou divisões diferentes; controles físicos; verificação periódica de aderência aos

limites de exposição; um sistema das aprovações e autorizações; e, um sistema da verificação

e reconciliação. A administração sênior deve periodicamente assegurar-se de que todas as

áreas do banco estejam aderentes às políticas e procedimentos estabelecidos.

Princípio 7:

A administração sênior deve assegurar-se de que existe segregação de funções

apropriada e que ao pessoal não foram atribuídas responsabilidades conflitantes. As áreas de

conflitos de interesse potenciais devem ser identificadas, minimizadas, e com cuidado ser

monitoradas.

Informação e comunicação

Princípio 8:

A administração sênior deve assegurar-se de que existem dados financeiros,

operacionais e de compliance internos adequados e detalhados, assim como informação do

mercado externa sobre os eventos e as circunstâncias que são relevantes ao processo de

77

tomada de decisão. A informação deve ser confiável, oportuna, acessível, e disponibilizada

em um formato consistente.

Princípio 9:

A administração sênior deve estabelecer canais efetivos de comunicação para

assegurar-se de que toda a equipe de funcionários esteja inteiramente ciente das políticas e

dos procedimentos que afetam seus deveres e responsabilidades e que outras informações

relevantes estejam alcançando o pessoal apropriado.

Princípio 10:

A administração sênior deve assegurar-se de que existe sistemas de informação

apropriados em funcionamento que cobrem todas as atividades do banco. Estes sistemas,

incluindo aqueles que mantém ou que se utilizam de dados em formato eletrônico, devem ser

seguros e testados periodicamente.

Monitoramento

Princípio 11:

A administração sênior deve monitorar continuamente a eficácia total dos controles

internos do banco, a fim de auxiliar no atingimento dos objetivos da organização. O

monitoramento dos riscos chaves deve ser parte das operações diárias do banco e deve incluir

avaliações independentes, de acordo com o caso.

Princípio 12:

Deve existir uma auditoria interna ampla e eficaz do sistema de controles internos

realizado composta por funcionários apropriadamente treinados e competentes. A auditoria

interna, como a parte da monitoramento do sistema de controles internos, deve reportar-se

diretamente ao conselho de diretores ou ao comitê de auditoria, e à administração sênior.

Princípio 13:

As deficiências identificadas nos controles internos devem ser relatadas de forma

tempestiva ao nível apropriado da administração e ser cuidadas prontamente. As deficiências

relevantes nos controles internos devem ser relatadas à administração sênior e ao conselho de

diretores.