O PROCESSO DE OBTENÇÃO NA MOBILIZAÇÃO MILITAR: …...externa, seja pelo atendimento das demandas das Forças Armadas – FFAA, seja pela reorientação da cadeia produtiva, visando

UNIFA – Universidade da Força Aérea – Rio de Janeiro/RJ

O PROCESSO DE OBTENÇÃO NA MOBILIZAÇÃO MILITAR: VIGÊNCIA E EFICÁCIA DO INSTITUTO DA REQUISIÇÃO

Autoria: Fabrício Calomeno Machado – Ten Cel Av

Coautoria: Carlos Cesar de Castro Deonisio – Cap Esp Anv

RESUMO

De acordo com a Estratégia Nacional de Defesa (END) destacam-se a

Logística e Mobilização como fatores indutores de capacidades que agregam

valor significativo na Dissuasão. A Mobilização, por sua vez, atua nas lacunas e

carências da Logística de modo a transformar potencial em poder, atendendo

às necessidades, em especial da esfera militar. A principal atuação da

Mobilização se dá em tempo de paz, identificando, fomentando e contribuindo

com o planejamento da aplicação de meios em caso de necessidade.

Entretanto, dentre as fases que compõe o processo da Mobilização, a

Obtenção destaca-se pela relevância e complexidade, haja vista o atual

ordenamento jurídico brasileiro que ampara a execução da atividade. Dessa

forma, este artigo tem por finalidade analisar o instituto legal da Requisição,

dentre as outras modalidades inseridas no processo de Obtenção, e sua

eficácia para a Mobilização Militar, em eventos de guerra, Missões de Paz,

Missões de Garantia da Lei e da Ordem (GLO) e demais casos previstos na

legislação vigente. Foi realizada pesquisa bibliográfica no ordenamento jurídico

relacionado com o tema e pesquisa documental nos acervos do Ministério da

Defesa com relação à tramitação dos pareceres acerca da aplicabilidade do

Decreto-Lei nº 4.812/1942 o qual instituiu o instrumento da Requisição no

escopo da Mobilização para a Segunda Guerra Mundial. Na sequência,

procedeu-se à comparação da Requisição com outros métodos de obtenção,

tais como a Contratação e o Arrendamento Mercantil. No aspecto da eficácia

para a Mobilização Militar, realizou-se um paralelo entre o modelo proposto na

legislação brasileira vigente e exemplos internacionais, validados inclusive no

âmbito de conflitos armados. Finalmente, concluiu-se que o ordenamento legal

brasileiro permite outras opções para fase de Obtenção da Mobilização Militar,

permitindo uma transição com mais segurança jurídica e menos risco

orçamentário, tanto para o setor público como para a iniciativa privada.

Palavras Chave: Guerra, Mobilização Militar, Obtenção


ABSTRACT

According to the National Defense Strategy (END), Logistics and Mobilization

stand out as factors that induce capacities that add significant value to

Deterrence. Mobilization, in turn, acts in the gaps and deficiencies of Logistics

in order to transform potential into power, meeting the needs, especially in the

military sphere. The main activity of the Mobilization takes place in peacetime,

identifying, fomenting and contributing with the planning of the application of

means in case of necessity. However, among the phases that make up the

Mobilization process, Obtainment stands out for relevance and complexity,

given the current Brazilian legal system that supports the execution of the

activity. In this way, this article aims to analyze the legal institute of the

Requisition, among other modalities inserted in the Procurement process, and

its effectiveness for Military Mobilization, in war events, Peace Missions, Law

and Order Assurances Missions (GLO) and other cases provided for in the

current legislation. A bibliographic research was carried out in the legal system

related to the subject and documentary research in the collections of the

Ministry of Defense in relation to the handling of the opinions on the applicability

of Decree-Law No. 4,812 / 1942, which instituted the Requisition instrument

within the scope of Mobilization for Second World War. Subsequently, the

Requisition was compared with other procurement methods, such as

Contracting and Leasing. In the aspect of effectiveness for Military Mobilization,

a parallel was made between the model proposed in current Brazilian legislation

and international examples, validated even in the context of armed conflicts.

Finally, it was concluded that the Brazilian legal system allows other options for

obtaining Military Mobilization, allowing a transition with greater legal certainty

and less budgetary risk, both for the public sector and for the private sector

Key Words: War, Military Mobilization, Procurement

1. INTRODUÇÃO

O presente artigo constitui-se como parte integrante da dissertação de

mestrado do Ten Cel Av Fabrício Calomeno Machado, aluno do Programa de

Pós-Graduação em Ciências Aeroespaciais (PPGCA) da Universidade da

Força Aérea (UNIFA), a qual aborda a contribuição da mobilização da aviação

civil no Sistema de Transporte de Defesa.

No entanto, apenas um recorte do processo de Mobilização é que figura

como objeto deste artigo, pois o único instituto vigente para tal situação, a Lei

de Requisição, encontra-se envolvido em um dilema de validade legal. Não


obstante, a verificação do aspecto jurídico, dentro do processo de obtenção de

meios para a logística militar, este trabalho também tem por objetivo

secundário analisar a eficácia da Requisição, tal como hoje ela está

conceituada.

Para desenvolver tal estudo, foi utilizada a pesquisa bibliográfica em leis

relacionadas ao tema dentro do ordenamento jurídico brasileiro, assim como

pesquisa documental nos arquivos do Ministério da Defesa, para se pontuar o

estágio atual da percepção da Requisição como instrumento do Estado na

cadeia produtiva nacional. Igualmente, através do direito comparado, apontam-

se as possíveis alternativas para o cumprimento do objetivo da mobilização, de

modo mais claro para a esfera pública e privada, por meio de outras

modalidades de negócio jurídico: o contrato e o arrendamento mercantil.

Nesse aspecto, optou-se por fazer um paralelo com sistemas de

mobilização estrangeiros, uma vez que já foram validados em guerras

modernas e se adaptam às modernas cadeias produtivas desses países.

Portanto, a pesquisa justifica-se pela necessidade de revisão conceitual sobre

a Lei de Requisição, ao mesmo tempo, pretende criar opções para o

profissional de defesa, no sentido de diminuir a dependência de uma única

ferramenta, juntamente com a probabilidade de insucesso em uma mobilização

real.

2. DESENVOLVIMENTO

2.1 Enquadramento legal

A Estratégia Nacional de Defesa (END) é um documento que trata

basicamente da “[...] reorganização e reorientação das Forças Armadas, da

organização da Base Industrial de Defesa e da política de composição dos

efetivos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica” (BRASIL, 2013, p. 1). Um

dos principais pontos para a organização da indústria de defesa reside na sua

disposição em responder aos requerimentos do país em caso de agressão

externa, seja pelo atendimento das demandas das Forças Armadas – FFAA,

seja pela reorientação da cadeia produtiva, visando fornecer produtos

necessários à sustentação das operações de defesa e da sociedade civil

durante o conflito. Esta disposição deve ser rápida, suficiente e oportuna, de

modo que a transição do tempo de paz para o de crise não sofra solução de

continuidade pelo planejamento antecipado das ações que devem ser

implementadas de acordo com a provável ameaça.


Neste contexto, aparece a Mobilização como ferramenta para coordenar

todo este processo, não somente de adaptação da cadeia produtiva, mas

também de complementação, em termos de meios e serviços, da logística

militar. Por isso, dentre todos os processos que se operam na estrutura militar

de defesa, tem-se o instituto da mobilização como um dos mais importantes,

mas ao mesmo tempo um dos mais desconhecidos, tanto do público em geral,

como de profissionais na área de defesa.

A mobilização enquadra-se no escopo da Lei 11.631, de 27 de

dezembro de 2007, a qual além de dispor sobre este instituto, também cria o

Sistema de Mobilização Nacional de Mobilização – SINAMOB. Este diploma

legal define Mobilização Nacional como: “[...] o conjunto de atividades

planejadas, orientadas e empreendidas pelo Estado, complementando a

Logística Nacional, destinadas a capacitar o País a realizar ações estratégicas,

no campo da Defesa Nacional, diante de agressão estrangeira”. O sistema,

entretanto, somente foi regulamentado pelo Decreto nº 6.592, de 2 de outubro

de 2008, o qual discrimina que os componentes do SINAMOB são classificados

como subsistemas e que abrangem as áreas: militar, política, social, científico-

tecnológica, econômica, psicológica, de segurança, inteligência e defesa civil.

Cada subsistema tem na sua atribuição específica a responsabilidade de

preparação dos respectivos planos de mobilização, figurando o Ministério da

Defesa como Órgão Central do SINAMOB e responsável pelo Sistema de

Mobilização Militar – SISMOMIL.

Ocorre que, por vezes, não há uma distinção clara quanto à

classificação de meios civis que são mobilizados para integrar as FFAA, dos

meios civis mobilizados para serem utilizados em prol das FFAA (através do

Subsistema de Mobilização Econômica). Nesta situação, estes mantém sua

propriedade e operação original, sendo somente controlados e empregados em

atendimento às FFAA. No primeiro caso tem-se a mobilização militar clássica e

no segundo caso tem-se uma das faces da mobilização nacional. No entanto,

não se pretende explorar a resolução da distinção entre mobilização nacional e

militar, mas justamente verificar como a mobilização, em proveito das FFAA,

pode ser operacionalizada, em face dos dispositivos legais hoje existentes.

2.2 A requisição na mobilização da cadeia produtiva

Quando um Estado entra em situação de beligerância, o faz apoiado em

suas expressões de poder, e em função de suas competências em exercer

esse poder é que o resultado do conflito poder ser mensurado. Cada Estado

possui a sua definição e delimitação de poder nacional, sendo que no Brasil,

hoje existem, segundo o Manual Básico – Volume 1 – Elementos


Fundamentais, da Escola Superior de Guerra (BRASIL, 2014), cinco

expressões onde este poder se manifesta, a saber: política, econômica,

psicossocial, militar e científico-tecnológica. A mobilização, em especial a

mobilização militar, encontra seus resultados materiais estreitamente

vinculados à expressão do Poder Econômico, pois nele estão contidos os

elementos que constituem a cadeia produtiva de um país. Um dos principais

focos da mobilização, por conseguinte, está nesta cadeia e para ela também

sua concepção é orientada.

Mas para assimilar esta concepção deve-se compreender primeiro que “o

conceito de cadeia produtiva foi desenvolvido como instrumento de visão

sistêmica. Parte da premissa que a produção de bens pode ser representada

como um sistema, onde os diversos atores estão interconectados por fluxos de

materiais, de capital e de informação [...]” (CASTRO; LIMA; CRISTO, 2002, p.

2). Portanto, esta cadeia pode ser entendida como todos os fatores (materiais

ou serviços) a serem empregados para sustentação da sociedade e das

instituições de um Estado, de acordo com as necessidades de tempo de paz ou

guerra.

Desse modo, para se suportar um esforço bélico, são utilizados todos os

recursos disponíveis para se repelir a agressão, seja externa ou interna,

estejam eles ativos ou em reserva. Entretanto, para o Estado fazer uso desses

recursos em prol da defesa nacional, deve haver legislação que regulamente

as atividades de interferência nos fatores de produção, sob pena de que o

próprio Estado, no uso excessivo de suas prerrogativas, acabe estrangulando

esta produção por intensa requisição de meios na consecução da estratégia

militar.

A legislação que ampara este poder discricionário do Estado é formada por

um arcabouço de leis, decretos e portarias, já citados anteriormente, que

culminam no manual MD41-M-01 – Doutrina de Mobilização Militar do

Ministério da Defesa. Nele, estão detalhados todos os conceitos relativos à

mobilização militar e suas implicações na esfera civil – entendam-se as demais

Expressões do Poder Nacional – no que concerne ao planejamento e execução

de suas atividades.

De acordo com essa doutrina, a Mobilização é divida em duas fases:

Preparo e Execução. A fase de preparo é caracterizada pela adoção de

medidas que, desde a situação de normalidade, e considerando a conjuntura

vigente na infraestrutura e da logística nacional, facilitem a fase de execução;

atuando nos programas de governo desenvolvidos pelo poder público, visando

às necessidades de fortalecimento da logística e da mobilização militar. Já na


fase de execução, ocorre a realização de atividades, empreendidas ou

orientadas pelo Estado, no quadro da mobilização nacional, “[...] com a

finalidade de, compulsória e aceleradamente, transferir recursos e meios

existentes ou passíveis de serem obtidos por qualquer método [...]” (BRASIL,

2015), no país ou exterior, de modo que seja atendido o planejamento da fase

de preparo para a expressão militar do poder nacional.

Entretanto, no tocante ao desenvolvimento das ações que compreendem as

fases de preparo e execução, rege a doutrina supracitada, que a mobilização

militar possui um ciclo de atividades, a qual se assemelha em parte ao ciclo

logístico, constituído de cinco fases: Determinação das Necessidades,

Determinação das Carências Logísticas, Obtenção, Distribuição e Reversão

(sendo a segunda e a última exclusivas da mobilização). Neste ponto destaca-

se a fase de obtenção, onde o Estado pode usar do seu poder discricionário e

coercitivo para realizar a complementação dos bens e serviços que não

puderam ser atendidos pela logística militar, mas são necessários ao

desenvolvimento das operações militares.

Portanto, é na obtenção que a mobilização mais se diferencia da logística,

dado aos instrumentos fixados no limite da lei, em que os recursos de toda

ordem podem ser adquiridos. Dentre as modalidades de obtenção que estão

definidas no MD41-M-01, destacam-se: a Doação, a Compra, a Contratação de

Serviço, o Confisco, a Contribuição, o Pedido, a Requisição, o

Desenvolvimento, a Troca, o Empréstimo, o Arrendamento Mercantil e a

Transferência. Alguns destes instrumentos legais estão previstos na esfera do

Direito Administrativo, em razão da Lei de Licitações e Contratos da

Administração Pública – Lei nº 8666/1993, especialmente, no artigo nº 24,

inciso III, o qual trata de dispensa de licitação em casos de guerra ou grave

perturbação da ordem. Outros estão previstos, utilizando-se do direito

comparado, no Direito Civil, mais especificamente no Código Civil Brasileiro –

Lei 10.406/2002, Parte Especial, Livro I, Título V e Lei 6.099/1974 que trata do

Arrendamento Mercantil.

Sem entrar no mérito da temporalidade da aplicação da lei, para verificar o

respaldo pela dispensa de licitação – afinal a mobilização antecede a

declaração de guerra – verifica-se, de modo geral, que a maioria dos

dispositivos legais do Estado, para a intervenção nos fatores de produção de

bens e serviços, é eivada de grande teor coercitivo. Este poder impositivo, que

aparece principalmente na fase de execução da mobilização, e pode ser

determinante, não no resultado esperado do ciclo de obtenção em si, mas no

estado final desejado das operações militares, caracteriza-se de forma singular

pelo dispositivo da Requisição.


2.3 Vigência e eficácia do instituto da Requisição

Nos termos da mobilização, Requisição é a “[...] imposição do

fornecimento de materiais, animais e serviços, mediante ordem escrita e

assinada por autoridade competente, sendo o pagamento, normalmente,

realizado posteriormente” (BRASIL, 2015, p. 15). Este instituto surgiu no

ordenamento jurídico brasileiro em 1942, no escopo da Segunda Guerra

Mundial, durante o governo de Getúlio Vargas, sob a égide do Decreto-Lei nº

4.812 de 08 de outubro de 1942. Atualmente, encontra-se referenciada,

principalmente no tocante à propriedade privada, na Constituição Federal de

1988, artigo 5º, inciso XXV e artigo 139, inciso VII; na Lei 10.406, de 10 de

janeiro de 2002, artigo 1228, parágrafo 3º, Lei 11.631 de 27 de dezembro de

2007, artigo 4º, parágrafo único, inciso IV e ainda no Decreto-Lei 8.158, de 03

de novembro de 1945, o qual será abordado mais adiante.

Tratando especificamente do decreto-lei de requisição, observa-se que

seu texto traz um retrato bastante peculiar da economia brasileira da década de

40. Os seus artigos e incisos abordam de modo abrangente a nascente setor

secundário brasileiro (indústria de base e manufatura), e de maneira mais

específica os setores primário (agricultura, pecuária e extrativismo) e terciário

(serviços), haja vista a redação do artigo 4º que enfatiza o uso dos insumos

necessários para a alimentação, combustíveis e serviços de abastecimento e

transporte para a população que atendam às necessidades militares. Também

ocorre a mesma ênfase no tocante ao artigo 15, onde são definidos os bens

que podem ser requisitados, sendo que, das treze categorias, apenas uma faz

referência às indústrias, porém não aos bens nelas produzidos.

Outro aspecto interessante, já com relação ao artigo 16, parágrafos 1º e

2º, é o caráter coercitivo da forma da requisição que, dependendo do caso,

poderia comportar a totalidade de meios de determinada classe, em uma dada

localidade, sem considerar a sustentabilidade do correspondente serviço. Da

mesma maneira, se aplica a imposição do Estado quando considera a

requisição de meios, em especial dos relacionados aos transportes, juntamente

com todo o seu pessoal de operação, manutenção e administração; atuando de

forma indiferente quanto aos recursos humanos, ao desconsiderar se estariam

previamente relacionados ou cogitados em alguma lista de mobilização.

Com relação ao modo de requisição de materiais, a lei também

apresenta notória preocupação com a manipulação de preços em virtude da

escassez de alguns itens alimentícios no comércio, sendo a requisição usada

para compensar a oferta e procura do mercado. Esta iniciativa revela um

desvio da aplicação precípua da Lei, que é complementar a logística militar em


atendimento ao esforço de guerra. Sobre bens consumíveis, procura, ainda que

de modo empírico no artigo 29 - ISENÇÕES, definir os limites de requisição,

objetivando o suporte à vida civil. Ainda no artigo anterior, preconiza-se como

restrição para manutenção da vida familiar, a quantidade de insumos

correspondente 1 mês, para a pecuária 15 dias, e para o comércio e cadeia

produtiva 3 meses. Esses prazos para sustentação mínima da sociedade,

enquanto ocorre o conflito, não encontram paralelo entre si e tão pouco

aderência à evolução dos padrões de densidade demográfica, haja vista a

distribuição entre a população rural e urbana, pois segundo dados do Instituto

de Geografia e Estatística Brasileiro – IBGE

Entre os Censos de 1940 e 2000, a população brasileira cresceu quatro vezes. O Brasil rural tornou-se urbano (31,3% para 81,2% de taxa de urbanização). Nesse período, houve o envelhecimento da população brasileira, que na faixa de 15 a 59 anos, aumentou de 53% para 61,8%.[...] (IBGE, 2007)

Entretanto, apesar do caráter absolutista da Lei, curiosamente está

prevista a possibilidade de manter contratos de prestação de serviços de

transporte, particularmente o ferroviário, mediante indenização do governo pelo

uso militar, desde tempo de paz, para preservar a mobilidade estratégica.

Ainda referindo-se aos modais de transporte, é permitido um tipo de requisição

somente de subordinação às ordens das autoridades, mantendo-se a

administração dos meios pelos proprietários, o que razoavelmente eliminaria

uma elevada carga de gerenciamento e custos de operação para os militares,

caso os tivessem que fazer por eles mesmos.

Finalmente, com relação ao setor secundário, em que pese a falta de

especificidade na manufatura de defesa, a Lei revela uma incipiente e

ineficiente, mas louvável visão de produto acabado, ao trazer uma única parte

que se refere dedicadamente aos itens produzidos nas indústrias. Apesar de

não fazer menção ao tipo ou classe desses materiais de apoio militar, faz uma

ressalva que confere importância diferenciada à requisição desses materiais ao

obrigar a sua submissão ao Ministro de Estado da autoridade requisitante. De

igual importância, no tocante à requisição de propriedades privadas industriais,

faz ressalva a sua requisição devido à importância na contribuição ao esforço

de guerra, notadamente das instalações de produção ou reparo de meios

terrestres, navais ou aéreos.

Pode-se observar, portanto, que o conteúdo da Lei 4.812/1942, mesmo

sendo carregado de inconsistências e lacunas, era o melhor que se tinha a

época para fazer frente à magnitude da Segunda Guerra Mundial, com base

em um Brasil essencialmente agrário e pouco integrado por vias de transporte.

Ocorre que este diploma legal nunca foi atualizado, pois teve uma


aplicabilidade efêmera e uma vigência que suscita controvérsia até os dias

atuais.

Ao final do citado conflito mundial, não se pode afirmar por quais

motivos, fossem ideológicos ou burocráticos, a Lei de Requisição foi revogada

pelo Decreto-Lei nº 8.090 de 15 de outubro de 1945. Entretanto, pouco tempo

depois, por meio do Decreto-Lei nº 8.158 de 03 de novembro de 1945, já no

governo provisório de José Linhares, após a deposição de Vargas, foi revogada

a revogação da Lei da Requisição. Ocorre que o legislador da época não se

atentou corretamente ao texto do decreto que pretendia, através da lei

revogadora, ressuscitar a o dispositivo que disciplinava uma das únicas formas

de mobilização do período, pois não deixou expresso que a Lei 4.812/1942

deveria voltar a vigorar. Esta grave lacuna provocou uma discussão jurídica

que se arrasta até os dias de hoje, a respeito do retorno da vigência de uma lei

que teria perdido a validade, ou seja o instituto da repristinação.

De acordo com o Dicionário Jurídico Piragibe (2007, p.1050), repristinar

significa “[...] recolocar no lugar antigo. (Teoria Geral do Direito) Fazer vigorar

uma lei já revogada [...]”. Nesse sentido, a análise do caso da repristinação da

Lei da Requisição inicia-se na década de 60, onde por meio do parecer H-Of

022, de 11 de junho de 1964, o então Consultor-Geral da República, Dr.

Adroaldo Mesquita da Costa exara parecer contrário à repristinação com base

no parágrafo 3º, do artigo 2º, do Decreto-Lei nº 4.657, de 04 de setembro de

1942 – Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Nessa argüição,

ressalta não encontrar amparo na repristinação no seu contexto tácito, ou seja,

o legislador ao revogar norma revogadora deve expressar claramente a

intenção de voltar à eficácia a primeira lei abrogada. Em uma segunda ocasião,

por demanda do então Estado Maior das Forças Armadas – EMFA, houve um

segundo parecer, de número 61-AJ/80, de 22 de setembro de 1980, no qual o

entendimento de 1964 foi confirmado com base nos mesmos dispositivos legais

anteriores, desta vez pelo Dr. Philadelpho Pinto da Silveira, então Assessor

Jurídico da SG/CSN. Entretanto, nas décadas seguintes, da segunda grande

guerra até os dias atuais, diversos juristas publicaram obras de Direito

Administrativo e Direito Civil, onde consideravam o Decreto-Lei 4.812/1942

válido para efeito de amparo ao conceito de requisição que se fez presente em

diversas outras legislações que o sucederam, tais como as já citadas:

constituição de 1988, lei sobre mobilização nacional e SINAMOB, código civil

brasileiro, mas também a Lei Delegada nº 4, de 26 de junho de 1962 e o

Decreto-Lei nº 2 de 14 de janeiro de 1966, que tratam da intervenção no

domínio econômico e para os bens e serviços necessários ao abastecimento

da população.


A formação desta corrente majoritária, favorável ao raro caso de

repristinação tácita na legislação brasileira, representado pela Lei de

Requisição, motivou em 2017 uma nova consulta, por parte do agora Ministério

da Defesa-MD , sobre a aplicabilidade dos pareceres anteriores face à atual

conjuntura nacional no que tange à mobilização. A resposta a este

questionamento ocorreu no escopo do despacho nº 1653/2017/CONJUR-

MD/CGU/AGU, o qual aprovou o Parecer nº 385/2017/Conjur-MD/CGU/AGU,

de 11 de agosto de 2017, onde a argumentação da Consultoria Jurídica do MD

endossou o entendimento da corrente majoritária anterior e pôs o assunto na

pauta da Consultoria Geral da União-CGU para conhecimento da matéria,

revisão do Parecer H-Of 022 de 1964, acolhimento da análise da Conjur-MD e,

caso pertinente, submissão à aprovação presidencial. Ocorre que ao realizar

esta submissão, o Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos

Jurídicos da CGU exarou o Despacho nº 664/2017/Decor/CGU/AGU, onde

houve por bem não dar provimento ao teor do Parecer da Conjur-MD,

retroagindo ao amparo da LINDB e encaminhando às instâncias superiores

para deliberações e comunicação de estilo. Consolidava-se assim, novamente,

o impasse a cerca da vigência da Lei da Requisição, o qual permanece até a

presente data.

2.4 A mobilização na história das guerras

O assunto mobilização, tal como visto anteriormente, não é novo no Brasil,

tampouco no exterior. Na verdade, os países que apresentam uma política

externa mais contundente e participaram, ao longo da história, em conflitos de

diversas escalas, têm mais a ensinar sobre o tema que a experiência do Brasil

por ocasião da Segunda Guerra mundial.

Existe mais de uma razão para se pensar em mobilização, mas talvez as

duas mais importantes sejam: a sobrevivência da própria nação e amortização

dos gastos diretos com defesa. A primeira tem como exemplo eventos

ocorridos no citado conflito global e a segunda tem como referência

acontecimentos mais recentes, registrados durante o desdobramento das

operações Escudo no Deserto e Tempestade no Deserto, realizadas pelos

Estados Unidos entre 1990 e 1991.

Abordando o tema da sobrevivência nacional, tem-se em conta o

componente da urgência, em outras palavras, a impossibilidade de

planejamento devido a fato inesperado ou alheio à percepção do ente

mobilizador. Isto ocorre porque a ameaça apresenta-se como improvável ou

desconhecida, e acarreta interferência imediata do Estado sobre os meios e

serviços que tem à disposição para fazer frente a perigo real e iminente contra


a sociedade. Nesse aspecto, pode-se citar como exemplo mais emblemático a

retirada de Dunquerque, onde de acordo com Holmes (2001) mais de 338 mil

soldados, entre britânicos, franceses e belgas foram transportados por cerca de

860 embarcações, no escopo da Operação Dynamo, após a ordem de

requisição da marinha real. Nesta mobilização, como última – e talvez única –

saída encontrada por Churchill para preservar seu poder de combate em caso

de invasão da ilha, foi determinada a intervenção sobre toda embarcação da

costa do Canal da Mancha, entre 30 e 100 pés, que estivessem disponíveis

realizar o cruzamento das 20 milhas que separavam a Inglaterra da França,

entre 26 de maio e 4 de junho de 1940.

Além da retirada de Dunquerque pode ser destacada também a mobilização

realizada pela Força Aérea Americana - USAF, em 1948 para fazer frente ao

cerco de Berlim Ocidental imposto pelos russos. Nesta situação, foram

mobilizados de acordo com Reeves (2010), através do cadastro da reserva

ativa, oriundo da Segunda Guerra Mundial, mais de 10.000 pilotos, mecânicos,

meteorologistas e controladores de voo para realizar a maior e mais duradoura

ponte aérea de ressuprimento da história moderna até o advento da primeira

guerra do golfo em 1991. A requisição de aeronaves também atingiu todas as

empresas privadas na Europa, e algumas britânicas que voavam na África do

Sul e Nova Zelândia, que operassem os C-47, C-54 ou similares. A dimensão

desta empreitada pode ser avaliada pela complexidade do feito e pela estrutura

de suporte para dar a continuidade necessária à sobrevida dos alemães não

submetidos ao domínio do comunismo. Foram convocados todos os pilotos e

mecânicos americanos disponíveis, nas principais aeronaves de transporte e

bombardeio do pós-guerra, todos com experiência recente de combate. Além

disso, foi montada uma estrutura de treinamento, na base de Great Falls,

Montana, para simular o ambiente e a dinâmica das missões que chegavam a

consumir mais 20 horas de trabalho das tripulações entre as várias surtidas

diárias determinadas. Tudo isso possibilitado por uma organizada rede

informações de pessoal, mantida pela USAF.

Sobre a redução dos custos de defesa, o ponto principal de discussão é em

torno do orçamento que deve ser vinculado à proteção da integridade territorial

e garantia da soberania nacional. Este percentual do Produto Interno Bruto –

PIB varia de um país para outro e define o grau de capacitação de suas forças

armadas para o exercício de suas funções constitucionais. Ocorre que nem

sempre as demandas de defesa correspondem às necessidades de um país,

pois a dimensão geográfica e a pujança de sua economia são fatores

determinantes na composição desta balança. Especialmente quando um país

necessita atender problemas sociais que são caros à população, a parcela do

PIB que pode ser destinada para aplicações militares fica comprometida pela


falta de urgência, caso não haja uma ameaça definida e presente. Neste caso,

a solução deste conflito pode ser encontrada na mobilização, pois é modo

eficiente de buscar, baseado em equipamentos de uso dual e serviços

especializados, o atendimento das necessidades logísticas das operações

militares em tempo de crise, ao mesmo tempo em que possuem utilidade para

outras atividades civis em tempo de paz.

Um exemplo clássico desta capacidade pôde ser observado durante o

desdobramento das forças expedicionárias americanas durante as operações

Escudo no Deserto e Tempestade no Deserto. Para o Comando de Transporte

Americano – USTRANSCOM efetivamente conseguir cumprir da data limite

para a concentração de forças, antes da ofensiva terrestre, esta unidade para

mobilidade e projeção de força teve que recorrer às suas reservas materiais e

de recursos humanos localizadas na iniciativa privada. Notadamente nas

empresas de transporte aéreo, onde o movimento inicial foi decisivo para o

apoio das primeiras unidades desdobradas, após a invasão do Kwait em 2 de

agosto de 1990, esta capacidade de mobilização apresentou resultados

inesperados, pois “[...] a primeira aeronave civil voluntária voou em 8 de agosto

para apoiar a Escudo no Deserto, e dentro de dias a força de voluntários civis

chegou a 30 aeronaves [...] desses, 16 da Civil Reserve Air Fleet (CRAF) [...]”

(MATTHEWS e HOLT, p.42, 1992, tradução do autor).

O CRAF pode ser resumidamente entendido como um programa, dentro da

relação civil-militar americana, onde o governo propõe acordos e/ou

encomendas educativas às empresas de transporte aéreo, sejam de

passageiros ou carga, durante o período de paz, para obter o compromisso de

utilização de uma fração da sua frota, de acordo com a necessidade do

USTRANSCOM em caso de guerra. Esta fração é variável e depende do nível

da ameaça percebida pelos militares, por isso o programa é constituído de 3

estágios, onde progressivamente a quantidade de aeronaves é aumentada em

função das demanda de transporte de tropas, equipamentos ou evacuação de

feridos. Outro detalhe interessante é que a ativação do primeiro estágio do

CRAF ocorre por determinação do comandante em chefe do USTRANSCOM,

portanto a mais alta autoridade do país em transporte de defesa, e não gera

desconforto para as empresas pela perda de receita, uma vez que já foram

“ressarcidas” em tempo de paz. Para os outros estágios, que envolvem

quantidades maiores de meios de vários tipos, chegando a aeronaves de

evacuação aeromédica, a autorização deve ser confirmada pelo secretário de

defesa. Nesse aspecto, a contribuição que a aviação civil mobilizada deu, após

ativados o primeiro e segundo estágios foi “[...] equivalente a 64% e 27%

respectivamente do total de passageiros (500.720) e carga (543.548 toneladas)

deslocados via transporte aéreo estratégico durante a Escudo no


Deserto/Tempestade no Deserto” (MATTHEWS e HOLT, p. 37, 1992, tradução

do autor). Como última característica, o CRAF tem ainda a filosofia de que,

segundo a Força Aérea Americana - USAF (2014), a propriedade, operação e

manutenção do bem ficam a cargo da própria empresa participante do

programa, o que não gera encargos extras para o Departamento de Defesa

americano, ou seja, todas as tripulações, mecânicos e despachantes são

mobilizados, em até 48 horas, juntos com os meios, ficando apena o controle

operacional das missões a cargo do USTRANSCOM.

2.5 Possibilidades para o futuro da mobilização

Independente do que se consiga decidir juridicamente a respeito do

instituto da Requisição, o mais importante é verificar a viabilidade de se aplicar

esta ferramenta e a sua eficácia, como única modalidade regulamentada para

ser obter o efeito desejado na mobilização, seja militar ou nacional. Os

resultados esperados, de acordo com os cenários projetados, é que devem

pautar a escolha por determinado meio de mobilização, porque o que interessa

é que as lacunas logísticas sejam cobertas de modo oportuno e suficiente.

A discussão sobre a vigência ou não sobre o instituto da Requisição, não

deixa de ser importante, mas parece ter se tornado um fim em si mesma. Os

estudos de defesa nesse sentido estagnaram sem se preocupar em prospectar

as demais opções que o próprio ordenamento jurídico brasileiro põe à

disposição dos profissionais de defesa.

O fato é que uma guerra não pode ser vencida sem uma economia pujante,

onde uma sólida base industrial de defesa possa ser construída e o

investimento seja regular. Mas, ainda que as oscilações orçamentárias em

função do PIB nacional sejam constantes, a relação civil-militar deve ser

estreita, pois é pouco provável que a área de defesa tenha a sua disposição

todos os recursos que precisa. Então, percebe-se na mobilização uma grande

oportunidade de estreitamento desses laços, através da geração de benefícios

mútuos para ambos os lados público e privado.

A ideia, entretanto, não é nova. Já estava inserida na Lei 4.812/1942

quando considerava o acordo com as companhias ferroviárias para

deslocamento de tropas e equipamento, pois este era o transporte estratégico

da época para se ocupar território. Também pôde ser visto durante a Segunda

Guerra, quando a Real Força Aérea Britânica – RAF, segundo relato de Korda

(2011), demandou à fabricante inglesa de carros Rolls Royce um modelo de

motor de caças mais potente e robusto para o combate da Batalha da

Inglaterra. Em pese a economia da época ser de escala e direcionada para a

acumulação de suprimento, tornando a mera requisição de meios uma opção


fácil para qualquer governo que tivesse indústrias em seu território, a noção de

complementaridade civil-militar já era presente na estratégia de sustentação do

combate por meio seleção de empresas estratégicas para o suporte logístico

das forças armadas.

Este conceito também pode ser encontrado na legislação vigente,

através do Decreto nº 6.592, Art 24, parágrafo único:

“O preparo também contemplará a execução de ações dirigidas à sociedade, destinadas ao esclarecimento a respeito da Mobilização Nacional e à necessidade de estabelecer cooperações e obter acordo quanto ao esforço conjunto, com ênfase nos setores que exploram atividades de infra-estrutura e nos detentores de direito de propriedade sobre a produção, a comercialização e a distribuição de bens de consumo e prestação de serviços de interesse estratégico.” (BRASIL, 2008)

A consolidação do conceito acima, no entanto, ocorre no artigo 25,

parágrafo único, quando se define o modo de operacionalizar a cooperação

citada, por meio de medidas que “[...] poderão contemplar, dentre outras,

conforme previsto em lei, as seguintes modalidades: I - condições favoráveis

de crédito, financiamentos, juros e prazos de pagamento; II - compensações,

isenções e reduções tributárias; [...]” (BRASIL, 2008)

Isto significa que se tem como opção jurídica viável a contratação e

financiamento – sendo que a contratação já foi utilizada por mais de um país

estrangeiro no âmbito de conflitos modernos. A primeira já foi exemplificada por

ocasião da mobilização da aviação civil americana, no conceito CRAF, para

operar durante as operações Escudo/Tempestade no Deserto. A segunda, que

trata do financiamento, pode ser vista na figura do arrendamento mercantil, o

qual é também chamado de leasing, devido a sua origem na língua inglesa.

Este instituto pode ser definido, como “[...] contrato de locação com opção de

compra pelo locatário [...]” (VENOSA, p. 587, 2005) e atualmente admite muitas

variações. Sendo, na sua origem, destinado apenas a pessoas jurídicas, hoje

comporta também as pessoas físicas e tem, ainda segundo Venosa (2005), a

sua versão mais tradicional compreendendo três agentes: o arrendante, o

arrendatário e o fornecedor do bem. Para se fazer o paralelo necessário aos

intuitos da mobilização, pode-se considerar o Estado presente ao mesmo

tempo em dois desses polos (arrendante e arrendatário) ou apenas em um

(arrendante). As pessoas jurídicas envolvidas poderiam ser um banco estatal

financiador e uma das FFAA interessada no uso do bem; ou apenas o banco

estatal financiador, exercendo sobre este bem posse exorbitante em caso de

mobilização. Em ambos os casos poder-se-ia ter ao final a possibilidade de

compra, renovação do contrato ou devolução do bem.


Estas duas modalidades, tanto a contratação como o arrendamento

mercantil, em comparação com a requisição, aparentam possuir mais

vantagens, como solução da mobilização, para ambos os lados público e

privado, pois deixam mais claro os limites de uso do bem, em especial quanto à

temporalidade e valor de utilização. A instabilidade financeira torna-se menor

porque o fator econômico, associado ao risco de resgate da posse do bem pelo

Estado, está diluído, ou no valor do contrato ou no financiamento. Também a

conservação do valor de mercado do bem, assim como a manutenção de sua

operacionalidade, está garantida nas mãos da iniciativa privada, principalmente

pela liberdade que o ente público não tem para aquisições de material e

contratação de serviços; tudo isso enquanto gera-se lucro pelo seu uso

comercial. Apesar das vantagens, contudo, é certo que este complexo de

regras necessita de adaptação para a realidade orçamentária das FFAA e das

principais financiadoras estatais brasileiras, mas é também fato que a valor

significante dos citados institutos, diante da Requisição, repousa

prioritariamente na fuga da burocracia e, quando a gravidade da crise mais

exigir, na busca da segurança jurídica.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Verificou-se inicialmente como a mobilização está inserida nos

documentos normativos e doutrinários do Ministério da Defesa, percebendo-se

a hierarquia entre a END e a Doutrina de Mobilização. Igualmente foi

destacada a metodologia de Obtenção dentro do conceito de mobilização, a

qual detém várias ferramentas para atingir seus objetivos, dentre elas a

Requisição.

Abordou-se, então, a sequência histórica da criação de lei que ampara o

instituto da requisição e as suas posteriores revogação e repristinação.

Salientou-se, também, como a visão jurídica do referido diploma legal foi sendo

alterada ao longo dos anos, à margem da interpretação literal da Lei de

Introdução das Normas do Direito Brasileiro.

Com base nas experiências de países que já utilizaram seus sistemas

de mobilização, em guerras recentes, pode-se verificar que nem sempre a ideia

de requisição de bens esteve presente, sendo preferida, em várias ocasiões, a

opção por outras ferramentas de interferência do Estado na economia.

Preferencialmente, essas ingerências estatais já eram acordadas deste o

tempo de paz para garantir uma transição controlada para o período de crise,

nas empresas consideradas estratégicas para o esforço de guerra.


Finalmente, ao se verificar os instrumentos que poderiam ser correlatos

aos verificados em outros países, encontrou-se a contratação e o

arrendamento mercantil, como opções viáveis para garantir novas soluções

para a questão da mobilização no Brasil. Concluiu-se então que a Requisição,

apesar de ainda ter a sua importância, é um instrumento de concepção

anacrônica, baseado em grande parte na economia de escala, onde os bens

são produzidos em grande quantidade e com baixo valor agregado, diferente

da realidade produtiva atual, sendo, portanto, refratária à solução de

mobilização necessária aos desafios atuais.

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O PROCESSO DE OBTENÇÃO NA MOBILIZAÇÃO MILITAR: …...externa, seja pelo atendimento das demandas das Forças Armadas – FFAA, seja pela reorientação da cadeia produtiva, visando