ORAMENTO DO ESTADO - Introduo 1. O tema do Oramento do Estado tem merecido, cada vez mais, a ateno dos cultores de finanas pblicas, depois de um tempo em que

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  • ORAMENTO DO ESTADO:Contribuies para a transparncia oramental em Angola.

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    ORAMENTO DO ESTADO:Contribuies para a transparncia oramental em Angola.

    Dissertao de DoutoramentoCandidata: Elisa Rangel Nunes

    Orientador: Prof. Doutor Eduardo da Paz FerreiraSetembro de 2008.

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    Uma experincia eterna atesta que todo o homem que detm o poder tende a abusar do mesmo.Para que no se possa abusar desse poder, faz-se mister organizar a sociedade poltica de talforma que o poder seja um freio ao poder, limitando o poder pelo prprio poder, Charles deMontesquieu.

    Um pas que a cada passo pede dinheiro emprestado, ou para financiar o servio da dvida oupara financiar o dfice, fica nas mos dos seus credores, Jen Henriksson.

    O controlo ser sempre o primeiro problema de qualquer processo oramental, Allen Schick.

    Um pas pobre sobretudo se os nveis de corrupo so altos, Susan Rose-Ackermann.

    Se o actual processo oramental justificada ou injustificadamente considerado insatisfatrio,h ento que alterar de algum modo o sistema poltico do qual o oramento uma expresso. Nofaz sentido falar como se se pudesse alterar drasticamente o processo sem tambm se alterar adistribuio de influncia, Aaron Wildavsky e Naomi Caiden.

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    Resumo

    Uma das principais questes desta dissertao prende-se com a reflexo sobre a

    notria falta de transparncia que os responsveis incumbidos pela gesto dos

    recursos pblicos, partindo da deciso sobre a sua disponibilidade tomada no

    Oramento do Estado, vm demonstrando, em prejuzo dos interesses dos cidados,

    que maioritariamente e de boa f lhes conferem votos, em perodos eleitorais, neles

    confiando, porque os concebem como os mais esclarecidos e preparados para dirigir

    os destinos das naes a que pertencem.

    Este texto refere-se, tambm, a dois fenmenos sociais: a corrupo e a pobreza, que

    na sua inter relao constituem factores de menor transparncia em geral e em

    particular de transparncia oramental.

    Como se pretende que se trate de um estudo sobre a transparncia no processo de

    deciso oramental, no intuito de trazer contribuies para uma ordem jurdica

    concreta: a angolana; foram estabelecidos termos de comparao com diversos pases

    africanos e europeus, no domnio da deciso e da oramentao, sem descurar

    matrias analisadas numa perspectiva de natureza dogmtica.

    Finalmente, foram sugeridas consideraes em termos da filosofia a seguir em alguns

    aspectos do processo de deciso oramental angolano, tendo como objectivo uma

    maior transparncia (clareza e abertura).

    Palavras-chave: transparncia; transparncia oramental; corrupo; pobreza.

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    LISTA DE ABREVIATURAS

    AAFDUL Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa;

    A.N. Assembleia Nacional;

    A.R. Assembleia da Repblica;

    BFDC Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra;

    BM Banco Mundial;

    BNA Banco Nacional de Angola;

    BPC Banco de Poupana e Crdito;

    CEMAC Comunidade Econmica e Monetria da frica Central;

    CGE Conta Geral do Estado;

    CUT Conta nica do Tesouro;

    CUT-MN Conta nica do Tesouro em Moeda Nacional;

    CUT-ME Conta nica do Tesouro em Moeda Estrangeira;

    FMI Fundo Monetrio Internacional;

    INSS Instituto Nacional de Segurana Social;

    LQOGE Lei-Quadro do Oramento Geral do Estado;

    MBO Managemnt by Objectives;

    Minfin Ministrio das Finanas;

    Minplan Ministrio do Plano;

    MPLA Movimento Popular de Libertao de Angola;

    MTEF Mdium Term Expenditure Framework;

    NCB Nota de Cabimentao;

    OCDE Organizao para o Crescimento e Desenvolvimento Econmico;

    OGE Oramento Geral do Estado;

    ONU Organizao das Naes Unidas;

    OSS Oramento da Segurana Social;

    OZB Oramento de Base Zero;

    PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento;

    PIB Produto Interno Bruto;

    PIP Programa de Investimento Pblico;

    PPBS Planing Programming, Budget System;

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    SADC Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral;

    SADCC Conferncia de Coordenao para o Desenvolvimento da frica Austral;

    SIGFE Sistema Integrado de Gesto Financeira do Estado;

    SIGIP Sisitema Integrado de Gesto do Investimento Pblico;

    TCE Tratado da Comunidade Europeia;

    UE Unio Europeia;

    UEMOA Unio Econmica e Monetria Oeste Africana;

    ZBB Zero Base Budgeting.

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    Introduo

    1. O tema do Oramento do Estado tem merecido, cada vez mais, a ateno dos

    cultores de finanas pblicas, depois de um tempo em que esta instituio sofreu

    alguns reveses, fruto do papel que o Estado veio a ocupar na economia, aliado ao

    enfraquecimento do poder parlamentar perante um executivo que veio a impor-se e

    ainda crescente complexidade e tecnicidade dos mtodos de gesto financeira1,

    reapareceu bastante revigorada, porque tratando-se de um instrumento que permite o

    funcionamento da economia e de todos os outros sectores da vida social de cada pas,

    e por isso mesmo () o quadro geral bsico de toda a actividade financeira, na

    medida em que atravs dele se procura precisar a utilizao que dada aos dinheiros

    pblicos2, no obstante nem sempre ter vindo a ser objecto de uma gesto cuidada

    por parte daqueles de quem a sua gesto se encontra a cargo.

    2. A importncia de que hoje se reveste o Oramento do Estado, no mundo das

    finanas pblicas3, pelo volume de recursos retirados aos cidados e ao sector

    privado4/5 e o seu emprego, na realizao de despesas, tambm, em valores

    1 Cf. Antnio Luciano de Sousa Franco, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Vol. I, 4. edio, 11.reimpresso, Almedina, 2007, p.335.2 Cfr. Antnio Luciano de Sousa Franco, Finanas Pblicascit., p.336.3 A importncia do oramento pblico no caracterstica do mundo de hoje, nem to pouco releva aonvel apenas das finanas pblicas, seno mesmo e tambm da cincia do direito, e disso do-nos contaas vrias correntes doutrinrias que se desenvolveram em finais do sculo XIX, incio do sculo XX,que marcaram a relao entre a teoria jurdica do oramento e o direito constitucional e que incidiramsobre a polmica entre lei formal e lei material, sobre as relaes entre Governo e Parlamento, dentreoutras. Cfr. J.J. Gomes Canotilho, A Lei do Oramento na Teoria da Lei, in BFDC nmero especial,Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J.J. Teixeira Ribeiro, II, 1979.4 Apesar de haver conscincia de as contribuies que so retiradas terem objectivos comunsdeterminados e determinveis e deverem ser extensivas a todos, nem sempre esse carcter socialmentetil das contribuies recai sobre aqueles que, embora demonstrando capacidade contributiva, a elas sefurtam a pretextos vrios, embora a lei no estabelea, nem confira a ningum, qualquer direitofundamental de no pagar impostos. Ver J. L. Saldanha Sanches, A Segurana Jurdica no EstadoSocial de Direito, conceitos indeterminados, analogia e retroactividade no Direito Tributrio, Cinciae Tcnica Fiscal, n.s 310-312, Outubro-Dezembro, 1984, pp.285 e ss, que nos fala, a propsito dosfenmenos de fuga e evitao fiscal, da necessidade de a Administrao fiscal aparecer dotada demeios legais para limitar tais fenmenos.5 J hoje no se coloca o pagamento de impostos como o exerccio de um poder por parte do Estadocom relao ao contribuinte, mas sim, como afirma Casalta Nabais, O Dever Fundamental de PagarImpostos, Almedina, 1998, p.185, o imposto no pode ser encarado, nem como mero poder para oEstado, nem simplesmente como um mero sacrifcio para os cidados, mas antes como o contributoindispensvel a uma vida em comum e prspera de todos os membros da comunidade organizada emEstado. No mesmo sentido, Eduardo Paz Ferreira, Os Tribunais e o Controlo dos Dinheiros Pblicos,in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Vol. 2, 2001, p.153, quando afirma que, os impostos

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    avultadssimos6/7, incorporando um programa de poltica econmico-social8, tem sido

    matria que, cada vez mais, tem suscitado interesse na literatura de lngua portuguesa,

    na qual com cada vez mais acuidade, se colocam interrogaes quanto idoneidade e

    integridade (no) utilizadas na gesto dos recursos pblicos, j que esta, porque incide

    sobre recursos escassos, motivo de grande contestao, por no se observarem os

    resultados que, bastantes vezes, em perodos eleitoralistas so prometidos, e que aps

    a vitria de quem os promete, ficando, por isso mesmo, to somente, em vs

    promessas9.

    3. A gesto financeira pblica, por nos parecer uma misso que ao ser atribuda

    aos executivos, nem sempre tem sido cumprida com a destreza requerida, quer por

    razes de ineficcia e ineficincia, quer por motivos de prtica de actos ilegais e

    irregulares, por parte dos agentes pblicos, tem constitudo para ns uma grande e

    profunda preocupao, desencanto, seno mesmo uma desiluso, porque continuamos

    sem entender o que motiva os cidados eleitos, e, consequentemente, toda a mquina

    administrativa que movimentam e coordenam, que ao serem indicados para levar a

    termo a gesto dos recursos pblicos, em benefcio do interesse comum, legitimados

    correspondem, na definio genrica normalmente dada pela doutrina financista, a prestaes que oEstado reclama e que vo atingir parcelas da riqueza ou do rendimento dos cidados, no a ttulopunitivo, mas como forma de organizar a cobertura dos encargos pblicos, ou seja, de satisfazer asnecessidades colectivas.6 Cfr. Maria da Conceio da Costa Marques, A Prestao de Contas no Sector Pblico, Dislivro,2002, p.37, para quem a movimentao de grandes quantidades de recursos de natureza pblicacomorigem nas contribuies dos cidados, requerem por parte de um Estado democrtico mais rigor etransparncia na sua gesto.7 Como j afirmmos noutro lugar, Orao