Análise geral2018

ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO

ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO | 2018

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Análise geral2018

ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO

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ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO | 2018

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Análise geral

Este folheto foca questões associadas ao quadro macrofiscal, à receita e à dívida pública, entre outras. Nesta perspectiva, pretende analisar a alocação da despesa pública, dando

especial atenção aos sectores sociais que têm um impacto determinante na vida de mais de metade da população angolana: as crianças e os adolescentes. Como se sabe, a distribuição financeira dos recursos do Estado pelos sectores públicos influencia significativamente os indicadores de desenvolvimento social e humano essenciais relativos à educação e à saúde, ao acesso à água e ao saneamento, a uma protecção social equitativa e a uma justiça eficaz.1

Será também importante lembrar que, em 2012, foi aprovada a Lei da Protecção e Desenvolvimento Integral da Criança, na qual se estabelece o Sistema de Protecção da Criança. Esta lei incorpora os “11 Compromissos com a Criança” adoptados em 2007 pelo Governo de Angola com o objectivo de salvaguardar os direitos da criança, uma prioridade consagrada na Constituição da República de Angola. O compromisso 11 envolve questões ligadas à “Criança no Plano Nacional e no Orçamento Geral do Estado”.

Mensagens-chave> Actualmente, Angola ocupa a posição n.º 25 em 100

países no Índice Mundial da Transparência Orçamental de 2017. Isso significa que o nível de transparência orçamental continua a ser baixo, apesar das melhorias registadas nos últimos anos. Cumprindo os requisitos fundamentais do ciclo orçamental, Angola pode melhorar a sua posição no Índice. Alguns desses requisitos incluem a publicação atempada e regular, por parte do Ministério das Finanças, da Declaração Pré-Orçamental, dos relatórios trimestrais e mensais, bem como da Proposta de Orçamento, do Orçamento Aprovado, do Orçamento Cidadão, das Contas Gerais do Estado e do Relatório de Auditoria.

> Ao mesmo tempo, as atribuições ao Tribunal de Contas deviam ser aumentadas, uma vez que sofreram um corte de 32% desde 2017 e apenas

tem 25% do orçamento em 2018 do que tinha em 2014. Esta é uma tendência preocupante enquanto o país está a tentar fazer um esforço no combate à corrupção.

> A inflação dos anos passados foi tão forte, que o poder de compra do kwanza em 2018 é menos de um terço do de 2014. Consequentemente, os sectores sociais sofreram imensos cortes quando se considera a alocação real. Por esta razão, seria importante considerar o aumento das alocações aos sectores sociais críticos, os quais são muito sensíveis à inflação, como é o caso daqueles que dependem da importação de bens do estrangeiro, bem como o aumento dos salários dos funcionários públicos, em linha com a inflação anual.

1 A prática do executivo tem sido a de calcular as atribuições ao sector social sem incluir as despesas da dívida pública no OGE. Este folheto utiliza uma metodologia que inclui o efeito da dívida pública no orçamento atribuído ao sector social.

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> Se tomarmos em consideração os dados relativos à Despesa por Natureza Económica no OGE de 2018, verifica-se que a amortização da dívida exerce uma significativa pressão sobre os recursos públicos disponíveis (42,88% do OGE). O esforço exigido pela dívida implica que o Estado gasta com o serviço da dívida mais do que o dobro do montante total dedicado ao sector social.

> A desaceleração real do investimento no sector social verificada nos últimos anos coloca a questão premente de como responder às necessidades de uma população em franco crescimento. Recorde-se que Angola tem uma das taxas de crescimento demográfico mais elevadas de África com um aumento anual na ordem de 3,3% e com uma taxa de fecundidade de 6,2. Espera-se que a população nacional, em 2030, ascenda a 41 777 194 habitantes, dos quais 16 875 792 terão idades compreendidas entre os 0 e os 14 anos. É urgente assegurar um forte investimento na saúde e educação das crianças, adolescentes e jovens. Esta é uma prioridade para o presente, dado que a criança, o adolescente e o jovem são sujeitos de direito hoje e também para o futuro, assegurando-se que as famílias e as novas gerações tenham boas possibilidades na vida.

> O Programa de Combate à Pobreza deverá estar integralmente ligado à municipalização da acção social, iniciada em Junho de 2018, e de acordo com o desígnio da descentralização e da orçamentação dos municípios. É necessário assegurar que as administrações municipais têm conhecimento de como usar os seus recursos descentralizados em prol das necessidades reais dos seus cidadãos. Para isso, os municípios deverão ser apoiados tecnicamente na área de planeamento e administração financeira pelo nível central.

> No Plano de Desenvolvimento Nacional 2018-2022, o Governo comprometeu-se a investir, até 2022, 15% do OGE no sector da saúde e 20% na educação, em linha com os seus compromissos internacionais. Nesse sentido, seria positivo notar, em 2019, uma alocação à saúde de 12,50% e de 15% à educação. Ao mesmo tempo, o cálculo do peso destes sectores feito pelo governo não inclui a despesa com a dívida. Ou seja, calcula, por exemplo, 15% da saúde depois de deduzir as despesas com a dívida do total do OGE. Para assegurar mais transparência, seria interessante calcular o peso relativo do sector social como parte do OGE incluindo as despesas com a dívida pública no total.

> As recomendações do FMI, após as consultas ao abrigo do Artigo IV em 2018, para o sector social são bastante relevantes. Elas podem ser sumariadas da seguinte maneira:

1. As desigualdades sociais são profundas e podem ser agravadas se não houver políticas públicas sustentáveis e com impacto real.

2. Deve-se assegurar mais espaço fiscal para apoiar a expansão de programas sociais dirigidos aos mais vulneráveis, ao invés de adoptar medidas, como subsídios, que tendem a favorecer os mais ricos em detrimento dos mais pobres.

3. Os programas sociais devem ser dirigidos às populações-alvo para maximizar o impacto e abranger as áreas prioritárias: rede primária de cuidados de saúde, educação pré-escolar e primária, nutrição, vacinação, saneamento básico e higiene. Estes programas devem privilegiar as zonas rurais e periurbanas.

4. Os programas de transferência monetária são muito importantes para o desenvolvimento social e humano e são economicamente eficazes. Implementar um programa de transferência monetária para 1,3 milhões de famílias pobres custaria menos do que 0,5% do PIB. Já o objectivo de alcançar 100% das famílias pobres (50 dólares por mês, por família de 5 pessoas) custaria apenas três quartos do PIB.

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Análise geral

O cOntextO dO Oge de 2018A queda drástica dos preços do petróleo em 2014 produziu efeitos muito negativos na economia angolana – uma economia que continua excessivamente dependente do sector petrolífero e que, como tal, permanece bastante susceptível à instabilidade dos mercados internacionais.

Receitas fiscais e preço do petróleo 2010-2017

De acordo com as Contas Nacionais, publicadas pelo Instituto Nacional de Estatística (INE), entre 2013 e 2016, a economia angolana teve um crescimento médio de apenas 1,8%, bastante abaixo do projectado pelo Plano Nacional de Desenvolvimento 2013-2017. Já no período anterior (2009-2012), a média de crescimento rondava os 5%. O ano de 2016 foi caracterizado por uma estagflação e, em 2017, foi registado um nível moderado de recuperação do crescimento do PIB em 1,1%.

Outros factores relevantes incluem o desequilíbrio no mercado de divisas, a inflação, a desvalorização do kwanza, a diminuição das reservas internacionais e a redução da liquidez nos mercados financeiros com consequências negativas para o serviço da dívida, para os níveis de investimento na economia e, naturalmente, para o poder de compra das famílias angolanas.

Em face deste cenário, o Governo tem procurado intensificar o recurso a financiamento externo e implementar a Reforma Tributária. Esta última visa o aumento da receita fiscal não petrolífera. O sucesso desta opção depende, por seu turno, da capacidade de desenvolvimento dos sectores não petrolíferos da economia, como, por exemplo, a agricultura e a indústria, o que se traduz no imperativo da diversificação da economia. Contudo, apesar dos esforços dos anos anteriores, as previsões governamentais sobre o crescimento do sector não petrolífero da economia têm ficado aquém do esperado.

Ainda no âmbito da Reforma Tributária, outra estratégia adoptada tem consistido no alargamento da base das receitas fiscais, o que significa mais impostos para o cidadão. Para tal, foram introduzidas várias medidas, das quais se destacam o Estatuto dos Grandes Contribuintes, o Imposto Industrial e o Imposto sobre o Rendimento do Trabalho, entre outras. Se, por um lado, este objectivo de alargar a base fiscal permite pensar na inclusão de muitos cidadãos no sector da economia formal, diminuindo-se, desse modo, o peso do sector informal da economia, por outro lado, suscita algumas preocupações. De facto, o efeito combinado da inflação, do aumento de impostos e da perda de poder de compra pode expor ainda mais as famílias a situações de vulnerabilidade e pobreza ou exclusão. Tendo em mente este risco, importaria que as medidas da Reforma Tributária não implicassem maiores dificuldades para os grupos mais vulneráveis.

O PDN 2018-2022, tal como o PND 2013-2017, é um instrumento de planeamento de médio prazo, cujo objectivo é a implementação da Estratégia de Longo Prazo (ELP). O seu pilar-chave é o desenvolvimento humano. Tendo em consideração a elevada taxa de crescimento populacional, estimando-se que, em 2030, a população angolana ascenderá a 41 777 194 habitantes, é fundamental reforçar progressivamente o sector social, nomeadamente através da ampliação da cobertura dos serviços e do reforço dos profissionais (professores, profissionais de saúde e assistentes sociais). Neste sentido, o PDN 2018-2022 prevê o seguinte:

Funções do Estado 2018 2019 2020 2021 2022

Saúde 8,53% 12,50% 12,50% 15,00% 15,00%

Educação 12,43% 15,00% 17,50% 17,50% 20,00%

Protecção Social 13,61% 7,25% 8,00% 9,50% 10,00%

O montante global do PDN 2018-2022 totaliza 29 biliões 190 mil milhões de kwanzas, dos quais 62% são atribuídos a acções correntes e 38% a programas de acção.

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a inflaçãOA gestão da taxa de inflação tem sido uma das principais medidas do executivo. Uma elevada taxa de inflação implica uma diminuição real dos recursos públicos.

Em Dezembro de 2016, a inflação anual atingiu 41,95%, afectando significativamente a provisão de bens, especialmente alimentares e medicamentos. Desde então, a taxa de inflação tem diminuído, tendo a mesma sido calculada em 26,95% em Agosto de 2017. De acordo com o Relatório de Fundamentação, perspectiva-se que o ano fiscal de 2017 seja encerrado com uma taxa de inflação na ordem de 25%, 10 pp acima da meta estabelecida pelo OGE de 2017 (15,8%).

O quadro seguinte resume a evolução de dois dos principais indicadores macroeconómicos de acordo com o Relatório de Fundamentação do OGE para 2018:

PND 2017

OGE 2017

Projecções de fechoOGE 2017

OGE 2018

PIB pm (taxa de crescimento real)

7,5 2,1 1,1 4,9

Inflação 7 15,8 22,9 28,7

É de salientar, contudo, que o FMI estima um crescimento do PIB de 2,2% em 20182. Trata-se de um cálculo bastante mais conservador do que as expectativas do Governo, as quais estimam um crescimento de 4,9% do PIB. Um dos motivos para esta visão mais conservadora diz respeito ao peso da dívida pública.

caracterizaçãO geral dO Oge 2018O montante global do OGE de 2018 é de 9 biliões 685,6 mil milhões de kwanzas, estruturado em mais de 100 programas, e foi baseado numa estimativa que aponta para a manutenção do preço do petróleo dentro do intervalo 40 USD/bbl e 60 USD/bbl.

Segundo o Relatório de Fundamentação do OGE de 2018, as receitas fiscais foram calculadas em 3 biliões 522,9 mil milhões de kwanzas e as despesas fiscais em 5 bilhões 105,8 mil milhões de kwanzas. Saliente-se que, ao nível das despesas, estas crescem 6,2% quando comparadas com o OGE de 2017. As despesas correntes representam 42,44% do OGE. Estas dizem normalmente respeito a salários, mas também a bens, serviços, juros e transferências correntes. O défice global previsto para 2018 ascende, segundo a mesma fonte, a 697,4 mil milhões de kwanzas, o que representa 2,9% do PIB.

Do ponto de vista global, e excluindo as actividades permanentes, a dívida pública e as reservas, verifica-se que a principal aposta é nas infra-estruturas, sobretudo relacionadas com a actividade económica.

2 Fundo Monetário Internacional. Relatório Angola. ‘2018 Artigo IV’. Junho de 2018. Vide pág. 31. https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2018/06/11/Angola-2018-Article-IV-Consultation-Press-Release-Staff-Report-and-Statement-by-the-45957

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Análise geral

a dívida públicaA evolução da dívida pública, conforme apresentada no Relatório de Fundamentação do OGE de 2018, pode ser observada no quadro seguinte:

Ano Dívida em % do PIB

2013 22,10%

2014 28,10%

2015 45,20%

2016 55,70%

Até Julho de 2017 59,84%

Espera-se que as necessidades de financiamento externo totalizem 5,5% do PIB, o que representará um aumento de 2,5% relativamente a 2016. Apesar deste aumento, as autoridades consideram que a dívida pública de Angola se mantém solúvel a prazo.

No entanto, se tomarmos em consideração os dados relativos à Despesa por Natureza Económica no OGE de 2018, verifica-se que a amortização da dívida exerce uma significativa pressão sobre os recursos públicos disponíveis (42,88% do OGE).

Mais uma vez as perspectivas do FMI são relativamente mais pessimistas. No seu último relatório das consultas ao abrigo do Artigo IV em 2018, a instituição estima que a dívida pública total de Angola ascenda, em 2018, a 72,9% do PIB, sendo a mesma calculada em 64,1% no fecho de 2017. A mesma entidade prevê uma diminuição da dívida pública para 69,9% em 2019. É neste sentido que o FMI urge Angola a manter a dívida pública abaixo do limite dos 60% do PIB.

O peso da dívida pública suscita preocupação não só porque as despesas se mantêm elevadas, mas também porque o sector não petrolífero continua a ter uma capacidade limitada de arrecadação de receitas, a qual é explicada, em grande parte, pela falta de diversificação da economia.

A título de exemplo, valerá a pena realçar que o sector da agricultura, segundo o Relatório de Fundamentação do OGE de 2018, terá crescido apenas 4,4%, ficando muito aquém da meta de 7,3% do OGE de 2017. Refira-se, ainda, que a função relativa aos Assuntos Económicos no OGE de 2018 absorve 7,89% do OGE.

Deste montante, apenas 0,40% (39 079 723 946,00 AOA) é dedicado ao sector da agricultura, silvicultura, pescas e caça. Esta constatação indicia a continuação de um subinvestimento no sector produtivo que mais contribui para a segurança alimentar do país e para a geração do rendimento de muitas famílias.

No OGE de 2018, as operações da dívida pública representam 52,38% da rubrica Despesas por Função. O esforço exigido pela dívida implica que o Estado tenha de gastar mais dinheiro com o serviço da dívida (o que inclui juros e prestações) do que o montante direccionado para a saúde e a educação. O gráfico seguinte mostra as despesas sociais como parte das despesas totais, excluindo a amortização da dívida:

Evolução da despesa social e da dívida publica 2014-2018

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O sectOr sOcialO gráfico seguinte permite analisar a evolução do peso do sector social no OGE desde 2014:

Evolução do peso dos vários sectores 2014-2018

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

2014 2015 Revisto 2016 Revisto 2017 2018

Sector Social Sector EconómicoDefesa Segurança e Ordem Pública Serviços Públicos Gerais

A leitura do gráfico permite concluir que, apesar do reforço do sector social entre 2014 e 2015, o mesmo sofreu um corte significativo no seu orçamento de mais de 7 pp entre 2016 e 2018.

Assinale-se, igualmente, uma redução de quase 3 pp no sector da Defesa, Segurança e Ordem Pública entre 2017 e 2018. Ainda assim, com 10,02% do OGE, estes sectores continuam a ter um orçamento maior do que os sectores da Educação e Saúde juntos (9,79%). Já o sector da Água e Saneamento tem apenas um peso de 1,8% do total do OGE.

Não considerando as operações da dívida, o sector social representa, no OGE para 2018, 42,75% da despesa fiscal total. É, portanto, o segundo maior sector depois da dívida pública.

Funções do sector social em 2018

Através da análise comparada da evolução do peso das diferentes funções pertencentes ao sector social entre 2017 e 2018, constata-se que a educação e a saúde viram as suas dotações orçamentais aumentar ligeiramente. No entanto, se compararmos os valores nominais e os valores reais, observamos que a despesa real alocada em cada função tem sido consideravelmente menor do que a prevista:

Em mil milhõesde AOA

2017 2017 Real*

2018 2018 Real

Educação 500 244 559 212

Saúde 310 151 388 147

Protecção Social 727 355 621 235

* com base nos preços do consumidor de 2014. Fonte: Banco Nacional de Angola

A discrepância entre valores nominais e valores reais constitui um factor a ser levado em consideração para uma análise o mais realista possível daquilo que o OGE se propõe realizar. Por fim, é ainda importante considerar o efeito da amortização e dos juros da dívida pública: quantos mais recursos forem alocados a este objectivo, menos recursos disponíveis haverá para outros sectores e funções.

A desaceleração real do investimento no sector social verificada nos últimos anos coloca a questão premente de como responder às necessidades de uma população em franco crescimento. Recorde-se que Angola tem uma das taxas de crescimento demográfico mais elevadas de África com um aumento anual na ordem de 3,3% e com uma taxa de fecundidade de 6,23. Espera-se que a população nacional, em vinte anos, seja o dobro da actual.

3 Inquérito de Indicadores Múltiplos de Saúde, Angola (IIMS 2015-2016), Instituto Nacional da Estatística

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Análise geral

saúdeA função da saúde representa 4,01% do total do OGE de 2018. Angola continua, pois, a ter uma das mais baixas dotações orçamentais de África neste sector, ficando muito longe dos 15% que, em Abril de 2001, os países da União Africana se comprometeram a alocar ao sector.

O OGE de 2018 opta pela crescente intervenção de actores privados. Na verdade, um dos programas estratégicos descritos no Relatório de Fundamentação Orçamental é o Programa de Melhoria da Qualidade dos Serviços nos Domínios da Educação, Ensino Superior e Saúde. No cômputo global, este programa revela uma opção pela privatização gradual dos sectores da educação e da saúde, nomeadamente ao advogar a mobilização de recursos do sector privado para investimentos no sector da educação, a reformulação do modelo de financiamento do Sistema Nacional de Saúde, integrando o seguro de saúde e planos de saúde corporativos, entre outras modalidades de financiamento.

O usufruto do direito à saúde continua a ser bastante precário e os níveis de pobreza e privação de parte significativa da população, bem como a perda de poder de compra registada nos últimos anos, permitem aferir que a mesma poderá correr o risco de continuar à margem do direito à saúde. Por outro lado, Angola apresenta uma elevada taxa de mortalidade infantil-juvenil, com 68 mortes por cada 1000 nados-vivos4.

Segundo o documento “World Population Prospects” de 2017, elaborado pelo Departamento dos Assuntos Económicos e Sociais das Nações Unidas, alcançar o ODS 3.25 implica a redução da taxa de mortalidade infantil para um máximo de 25 mortes por 1000 nados-vivos até 2030. Os cálculos da mesma fonte sugerem que, em 2030, em África, o número de mortes de crianças até aos 5 anos de idade por 1000 nados-vivos seja de cerca de 546. Será ainda conveniente recordar que o PDN 2018-2022 estabelece como prioridade o reforço do Sistema Nacional de Saúde. É de saudar o facto de, entre a proposta de OGE para 2018 e o OGE em vigor, vários programas importantes na área da saúde terem recebido um reforço orçamental. É

o caso do Programa de Melhoria da Qualidade do Serviço de Saúde que aumentou cerca de 106% e do Programa de Cuidados Primários e Assistência Hospitalar, o qual foi reforçado com mais 13,92%. No entanto, alguns dos programas mais preponderantes sofrem um corte orçamental. O Programa de Gestão e Ampliação da Rede Sanitária que sofreu um corte de 21% é um exemplo. Esta opção levantará dificuldades acrescidas no que diz respeito ao mapa sanitário do país, sobretudo quando se considera a municipalização dos serviços de saúde.

O Programa de Combate às Grandes Endemias é o maior programa do sector, dotado com 38,2 mil milhões de kwanzas, dos quais apenas 12 mil milhões de kwanzas são atribuídos directamente ao MINSA, o que sugere uma distribuição de recursos mais descentralizada. Os montantes restantes foram distribuídos pelas províncias. Essa potencial descentralização de recursos poderá vir a responder aos desafios da municipalização da acção social, da descentralização e dos riscos de ocorrências locais de surtos epidémicos como a cólera e a malária. A este propósito, convém relembrar que, de acordo com a Organização Mundial de Saúde, a malária, a diarreia e a pneumonia são as principais causas de morte de crianças até aos 5 anos. Em Angola, segundo o IIMS (2015-016), a malária é um dos principais problemas de saúde pública e é causa de aborto, parto prematuro, baixo peso à nascença e mortalidade maternal e perinatal.

O Programa de Melhoria da Saúde Materno-Infantil está longe de ter o orçamento do programa anterior. Contudo, comparando com 2017, conheceu um aumento exponencial de mais de 199%, o que é muito positivo. Positiva será também a coerência entre esta opção orçamental e o PDN 2018-2022.

4 Inquérito de Indicadores Múltiplos de Saúde, Angola (IIMS 2015-2016), Instituto Nacional da Estatística

5 «3.2 Até 2030, acabar com as mortes evitáveis de recém-nascidos e crianças menores de 5 anos, com todos os países a tentarem reduzir a mortalidade neonatal para pelo menos 12 por 1000 nados-vivos e a mortalidade de crianças menores de 5 anos para pelo menos 25 por 1000 nados-vivos».

6 http://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/popfacts/PopFacts_2017-6.pdf

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ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO | 2018

De qualquer modo, e apesar do reforço orçamental nestas áreas prioritárias, é de considerar o baixo peso destes programas em relação ao total do OGE de 2018. Assim, por exemplo, o Programa de Melhoria da Saúde Materno-Infantil representa somente 0,08% do OGE e o Programa de Gestão e Ampliação da Rede Sanitária tem um peso de 0,04%. Por este motivo, e tendo em mente a taxa de crescimento populacional, considera-se que, para atingir as metas do PDN 2018-2022, o investimento directo nestes programas deveria ser reforçado muito significativamente.

Por último, refira-se a exiguidade dos recursos dedicados à nutrição, o que se revela preocupante se se levar em conta os últimos dados publicados pelo IIMS: 38% das crianças menores de 5 anos sofrem de má-nutrição crónica e 65% sofre com algum grau de anemia. O Comité das Nações Unidas para os Direitos da Criança, na sua última avaliação, alertou que a má-nutrição está ligada a 45% das mortes infantis em Angola. Na realidade, o OGE de 2018 contempla somente dois pequenos programas neste âmbito. O primeiro é tutelado pelo MINSA e é considerado como projecto de apoio ao desenvolvimento. Trata-se do Programa de Nutrição, orçamentado em 70 757 054,00 de kwanzas, o que representa apenas 0,08% do total das despesas de funcionamento e de apoio ao desenvolvimento deste ministério e um corte de 9% relativamente a 2017. Outro projecto de desenvolvimento no âmbito da nutrição é o ‘Fortalecimento da Resiliência e Segurança Alimentar e Nutricional em Angola’. Este projecto está sob a alçada do MINAGRIF e tem um peso de 0,87% nesta categoria de despesas de apoio ao desenvolvimento, para este órgão.

Saúde como % do OGE

educaçãOA função da educação representa 5,78% do OGE. Em 2017, a mesma função tinha um peso de 6,76%. Confirma-se, pois, uma redução de quase 1 pp. Tendo em conta uma taxa de inflação calculada na ordem dos 28% para 2018, estimando que, segundo o Censo de 2014, 22% das crianças e jovens estão fora do sistema de ensino e considerando o crescimento da população estudantil, torna-se evidente que persiste um subinvestimento nesta função.

Crescimento populacional em Angola (em milhões)

Perante este quadro, Angola continua muito longe da meta estabelecida pelo Compromisso de Dakar (2000), segundo o qual os Estados devem atribuir 20% dos seus orçamentos à educação.

Educação como % do OGE

O montante orçamentado para o Ministério da Educação é de 3 mil milhões de kwanzas – um aumento explicado pelo reforço financeiro da rubrica de “serviços”. Na verdade, esta passa de 14,8 mil milhões de kwanzas para 21,6 mil milhões de kwanzas, o que provavelmente é explicado pela alocação ao Programa de Alfabetização, o qual, de um orçamento de 2,7 mil milhões de kwanzas, passou para 10 mil milhões de kwanzas.

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Análise geral

Após os cortes registados no passado, é salutar verificar que o ensino pré-escolar, o ensino primário e ensino secundário foram, na sua maioria, ligeiramente reforçados:

Montante OGE 2018

% de reforço em relação à proposta de

OGE 2018

% em relação ao OGE 2018

total

Ensino pré-escolar

134 022 943,00 0,99% 0,02%

Ensino primário

224 976 858 410,00 15,04% 2,32%

Ensino secundário

231 130 171 108,00 1,34% 2,32%

Contudo, como se percebe pela leitura do quadro acima, os valores atribuídos às diferentes subfunções são muito reduzidos.

O ensino pré-escolar continua a necessitar de muito mais investimento, tendo sofrido uma redução de 50% em relação a 2017. Actualmente, apenas 5 das 18 províncias têm alguma despesa atribuída directamente a esta subfunção. Para além disso, registou-se um corte de cerca de 25% na Administração e Gestão de Centros Infantis ao mesmo tempo que estão previstos projectos excessivamente dispendiosos para a construção de CIC-CEC: o custo da construção de 7 CIC-CEC novos, em 2018, é 3,4 vezes superior ao orçamento disponível para gerir a rede pública nacional deste género de equipamentos. Por outro lado, o reforço orçamental de 15% do ensino primário entre a proposta do OGE para 2018 e o OGE em vigor está muito longe de compensar o corte de mais de 30% que esta subfunção sofreu entre 2017 e 2018. Já o ensino secundário continua a ser a subfunção onde mais se investe. Angola é o sexto país com a menor taxa de conclusão do ensino primário.

Outra fonte de inquietação é a redução na ordem de 80% do orçamento destinado ao Programa da Reforma Educativa, o qual, desse modo, passa de 2 mil milhões de kwanzas para 0,4 mil milhões de kwanzas, o que representa uns escassos 0,76% do total dos programas do MED.

Justiça e registO

Despesas com o programa de registo vs. população sem registo (2014-2018)

O OGE de 2018 definiu para o Ministério da Justiça e Direitos Humanos um reforço orçamental nominal de 7%, passando esta entidade a gerir cerca de 61 mil milhões de kwanzas. Deste total, 35,64% são destinados ao Programa de Maximização dos Serviços de Justiça e 1,19% ao Programa de Promoção ao Direito à Justiça. Estes programas têm dotações orçamentais muito reduzidas, representando respectivamente 0,23% e 0,01% do total do OGE. Recorde-se que, em Angola, apenas 53,5% da população a nível nacional tem registo de nascimento e somente cerca de 25% das crianças dos 0 aos 4 anos estão registadas7.

7 Censo Populacional 2014, Instituto Nacional da Estatística

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ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO | 2018

Apesar do reforço orçamental, vários programas-chave sofreram reduções significativas. Veja se o quadro seguinte:

Despesas de funcionamento

MJDH

Redução desde 2017

Montante em 2018 (mil

milhões de AOA)

Massificação do Registo Civil -85% 0,96

Modernização do Bilhete de Identidade e Informatização do Registo Criminal

-47% 4,80

Administração dos Serviços de Justiça

-12% 22,30

Dotações a Delegação e Tribunal Provincial e per capita em 2018

Por outro lado, políticas cruciais para o sector de justiça para a criança continuam a não ter o investimento necessário. Um dos exemplos prende-se com o grau de expansão dos «Julgados de Menores» e da «Comissão Tutelar de Menores» nas províncias. Estas entidades não estão difundidas pelo país e as existentes carecem de recursos humanos qualificados e de apoio institucional efectivo.

Outra questão a salientar é a fragmentação e a dispersão de vários programas de apoio à vítima e de combate à violência e a sua articulação com o MJDH. Estes programas são extremamente importantes. Por exemplo, o IIMS 2015-2016 chamava a atenção para o facto de 32% das mulheres terem sido vítimas de violência física só nos últimos 12 meses do inquérito. É o caso do Programa de Apoio às Vítimas de Violência, tutelado pelo MASFPM, e orçamentado em 94 134 233,00 de kwanzas (cerca de 0,32% do orçamento total dos programas deste ministério).

Água e saneaMentOO saneamento e o acesso a água potável constituem uma prioridade para qualquer política de promoção dos indicadores de desenvolvimento social e humano.

Percentagem do OGE atribuída ao sector de água e saneamento

O OGE de 2018 orçamenta para o sector do saneamento básico cerca de 3,9 mil milhões de kwanzas e continua a dar preferência às zonas urbanas em detrimento das zonas rurais. Do conjunto dos programas listados no OGE, dois são dedicados a este sector:

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Análise geral

Programa Percentagemdo OGE

Reabilitação e Expansão dos Sistemas Urbanos de Água e Saneamento

1,55%

Programa Água para Todos 0,11%

O Programa de Reabilitação e Expansão dos Sistemas Urbanos de Água e Saneamento representa cerca de 80% do orçamento para Água e Saneamento. Persiste, portanto, uma importante assimetria territorial nos investimentos a este nível, sendo as áreas rurais as mais prejudicadas. Esta opção é problemática quando se considera que apenas 32% dos agregados familiares em zonas rurais tem acesso a água potável contra 67% dos agregados em áreas urbanas. Este desequilíbrio confirma-se, por sua vez, na medida em que o Programa de Saneamento Total Liderado pela Comunidade e Escola, especialmente vocacionado para intervenções em áreas rurais, goza de um orçamento de 87 mil milhões de kwanzas, tendo sofrido uma redução de 14% em relação a 2017.

prOtecçãO sOcialEm consonância com o que tem sucedido em anos anteriores, a protecção social mereceu um corte entre 2017 e 2018 na ordem de 6% em termos nominais. Na realidade, a função da protecção social foi dotada com 621 mil milhões de kwanzas, representando uns escassos 6,41% do OGE. Deste total, quase metade (255 mil milhões de AOA) dizem respeito a “outros serviços de protecção social”. Comparando com outros países, Angola investe muito pouco na protecção social:

Protecção social e suas funções-chave em percentagem do OGE 2014-2018

Continua-se a dar privilegiar a dimensão contributiva em detri-mento da dimensão não contributiva, sendo esta especial-mente relevante para os grupos sociais mais desfavorecidos. A dimensão contributiva explica quase 50% das despesas em protecção social; já a dimensão não contributiva reduz se a pouco mais de 6%, tendo um peso residual de 0,45% do OGE total8.

O OGE de 2018 reflecte a criação do novo Ministério da Acção Social, Família e Promoção da Mulher (MASFAMU), o qual resulta da fusão dos antigos MINARS e MINFAMU. Este novo ministério foi dotado com 27 mil milhões de kwanzas e é o responsável directo por 14 programas. Um dos seus programas mais relevantes é o Programa Integrado de Desenvolvimento Rural e Combate à Pobreza. Este programa representa quase 35% do montante total dos programas deste ministério, o que corresponde a 9,9 mil milhões de kwanzas. Refira-se que, segundo o PDN 2018-2022, o programa deverá ser rearticulado com outras estratégias de redução da pobreza, a implementação de um sistema de afectação directa de rendimento às famílias em situação de vulnerabilidade e a implementação de acções de combate às situações de fome e má-nutrição, sobretudo nas zonas urbanas periféricas e nas áreas rurais.

Outro programa a salientar e que está em linha com o que já tinha sido proposto pelo PND 2013-2017 é um Programa de Rendimento Mínimo para Pessoas em situação de risco. Este está classificado como despesa de funcionamento e de apoio ao desenvolvimento e tem um orçamento de 54 842 906,00 de kwanzas.

8 Segundo o PDN 2018-2022, a taxa oficial de incidência da pobreza é de 36%, o que correspondia a 9,44 milhões de cidadãos. Uma das principais metas do novo PDN é reduzir a taxa de pobreza para 25% até 2022. Tendo em conta as projecções populacionais, segundo as quais, em 2022, Angola terá pouco mais de 33 milhões de habitantes, uma taxa de 25% implica que 8,25 milhões de angolanos deverão estar em situação de pobreza.

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ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO | 2018

transparência, eficiência, eficÁcia e participaçãO pública nO OgeActualmente, no Índice Mundial da Transparência Orçamental, Angola ocupa a posição n.º 25 em 100 países9. Isso significa que o nível de transparência orçamental continua a ser muito baixo, apesar das melhorias registadas nos últimos anos.

Um aumento da transparência é essencial para o cumprimento dos ODS, dos objectivos da Agenda da União Africana de 2063 e do PDN 2018-2022. A transparência orçamental é fundamental para melhorar os indicadores da eficiência e eficácia das despesas e investimentos públicos, ou seja, garantir graus de execução satisfatórios.

A título de exemplo, considerem-se os dados relativos ao ano de 2015:

OGE 2015 Revisto10 (em mil milhões

de AOA)

Execução da despesa por função em 2015

(em mil milhões de AOA)

Educação 468,3 420,3

Saúde 269,8 193,1

Protecção Social 707,6 371,8

Defesa, Segurança e Ordem Pública

847,3 788,9

Cumprindo os requisitos fundamentais do ciclo orçamental, Angola pode melhorar a sua posição no Índice. Alguns desses requisitos incluem a publicação atempada e regular da Declaração Pré Orçamental, dos relatórios trimestrais e mensais, bem como da Proposta de Orçamento, do Orçamento Aprovado, do Orçamento Cidadão, das Contas Gerais do Estado e do Relatório de Auditoria.

Ao mesmo tempo, tanto a publicação atrasada das Contas Gerais do Estado como o esforço de combate à corrupção estão ligados à capacidade de funcionamento do Tribunal de Contas. Infelizmente este tem visto uma tendência de redução drástica do seu orçamento desde 2014.

Orçamento do Tribunal de Contas 2014-2018

É também importante assinalar que o artigo n.º 6 das Instruções para a Elaboração do Orçamento Geral do Estado estabelece a necessidade de envolver a sociedade civil, quer na preparação da Proposta de Orçamento, quer na avaliação da Proposta Final do OGE de 2019, prevista para Setembro, antes de a mesma ser submetida à Comissão Económica.

O desenvolvimento social e humano é a grande prioridade do novo Plano de Desenvolvimento Nacional (2018-2022). O grau de investimento e a eficácia da despesa pública nos sectores sociais influencia directamente a qualidade de vida das pessoas, especialmente das mais vulneráveis, tendo um impacto em indicadores cruciais, como a taxa de mortalidade infantil e a própria esperança de vida. Por tudo isto, é fundamental promover o debate público sobre o OGE de modo sistemático e aberto e tendo por prioridade o desenvolvimento social e humano, especialmente das crianças, adolescentes, jovens e dos mais vulneráveis.

9 Open Budget Survey 2017. https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/results-by-country/country-info/?country=ao

10 Relatório de Fundamentação do Orçamento de Estado de 2015 Revisto.

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Análise geral

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ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO | 2018

CRÉDITOS Design: Julie Pudlowski Consulting • Fotografia: @UNICEF Angola - Pág. 1, 2018/César; Pág. 4, 2016/Wieland; Pág. 6, 2015/Carvalho; Pág. 8, 2016/Schermbrucker; Pág. 9, 2015/Simancas; Pág. 10, 2016/Carvalho; Pág. 11, 2015/Suder; Pág. 13, 2008/Silva Pinto; Pág. 14, 2013/Silva Pinto; Pág. 15, 2015/Silva Pinto; Pág. 16, 2008/Silva Pinto; Pág. 19, 2007/Silva Pinto.

Análise geral