Orçamentação por Programas no OE 2012 Formador: Pedro Ribeiro Enquadramento Legal e Estratégico 2011-2015

Orçamentação por Programas

no OE 2012

Formador: Pedro Ribeiro

Enquadramento Legal e Estratégico 2011-2015

Orçamentação por Programas no OE 2012

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Plano da SessãoI. Introdução à Orçamentação por Programas

Conceito de Orçamentação por Programas Modelo de Orçamentação Tradicional vs Modelo de

Orçamentação por Programas Outros conceitos fundamentais

II. A Orçamentação por Programas no Plano Internacional Modelos de implementação da OP A realidade da OP nalguns países da OCDE Factores que condicionaram a OP no plano internacional Síntese das reformas mais recentes em países da OCDE


3

Plano da Sessão

III.Enquadramento Legal da Orçamentação por Programas Decreto-Lei 131/2003 – Regras relativas a Programas e

Medidas Orçamentais Lei 22/2011 (5ª Alteração à Lei de Enquadramento

Orçamental) A Orçamentação por Programas no OE 2012


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Plano da Sessão

IV. Os Objectivos, As Metas e os Indicadores como instrumentos de avaliação do desempenho dos PO

V. A Orçamentação por Programas no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015

VI. A Orçamentação por Programas no contexto dos modelos de Administração


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Conhecer o Enquadramento Legal e Estratégico da Orçamentação por Programas no âmbito do Orçamento de Estado para 2012

OBJECTIVO GERAL DA SESSÃO


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1. Deverá ser possivel identificar sem erros o fundamento legal da Orçamentação por Programas na LEO, no Dec-Lei 131/2003, na LOE, no DLEO;

OBJECTIVOS ESPECIFICOS DA SESSÃO


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2. Deverá ser possivel identificar sem erros o enquadramento estratégico da Orçamentação por Programas no contexto orçamental das finanças públicas portuguesas.

OBJECTIVOS ESPECIFICOS DA SESSÃO


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I. Introdução à Orçamentação por Programas


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Orçamento de Estado: É o documento que prevê e autoriza as receitas e as despesas a efectuar pelo Estado num determinado ano.

Introdução

O Orçamento de Estado é: Elaborado pelo Ministério das Finanças Aprovado pelo Governo Apresentado à Assembleia da República para discussão e aprovação final.


10

Lei de Enquadramento Orçamental estabelece:

a) As disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos de todo o sector público administrativo (inclui EPR);

b) As regras e os procedimentos relativos à organização, elaboração, apresentação, discussão, votação, alteração e execução do OE.

c) (…)

Introdução


11

Introdução

De acordo com a LEO, a Lei do Orçamento de Estado deve conter diversos Mapas Orçamentais (21):


12

Introdução

Mapas Orçamentais (conclusão)


13

Introdução

Em 31 Dez 2010 o OE 2011 foi publicado em DR pela Lei 55-A/2010


14

Introdução


15

Introdução


16

Introdução


17

É obrigatório a partir do OE 2012 (aplicação da Lei 22/2011 – 5ª Alteração à LEO);

O OP integra o processo de reformas da AP que têm sido levadas a cabo nos últimos anos: SIADAP, PRACE, Processo Orçamental, entre outras;

O OP está implementado em diversos países da OCDE.

Introdução


18

Reformas em Curso na Adm. Pública

Introdução à Orçamentação por Programas


19

Este processo foi iniciado em 2004, tendo vindo a sofrer ajustes sucessivos no sentido do seu aperfeiçoamento. Assim, dos 52 programas orçamentais inicialmente definidos, existiam em 2006 apenas 28 e para 2012, 14 programas orçamentais.

Conceito de Orçamento por Programas


20

Esta alteração foi possível dada o novo sentido da figura da “medida” orçamental a qual tem, agora, um significado mais amplo, deixando de estar associada apenas a uma entidade responsável como inicialmente se tinha estabelecido.



21

É um modelo de estruturação da despesa pública (para além da orgânica, funcional e económica), no contexto do OE, definida pelo Governo numa perspectiva plurianual (de modo a enquadrar devidamente os objectivos estratégicos de desenvolvimento económico e social definidos nas GOPs), alinhado com o PEC (decorrente das obrigações perante a UE na perspectiva económica e orçamental).



22

Modelo de Orçamentação Tradicional vs Modelo de Orçamentação por Programas

ELEMENTOS DE DIFERENCIAÇÃO

MODELO DE ORÇAMENTAÇÃO

TRADICIONAL

MODELO DE ORÇAMENTAÇÃO

POR PROGRAMAS Fase com maior relevância Execução Planeamento e Controlo Enfoque Recursos Resultados / Impactos Período Anual Plurianual (legislatura) Fixação da despesa Incremental Com base nos objetivos dos

Programas (estratégicos) definidos e das Medidas (operacionais) que concorrem para a concretização desses programas


23

Resultados e Outcomes: Os Programas Orçamentais compreendem um conjunto de indicadores de economia, eficiência e eficácia estabelecidos para avaliar a sua realização;

Accountability (prestação de contas): A execução dos programas orçamentais está sujeita a controlo administrativo (DLEO) e a controlo politico (art. 72-A LEO).

Caracteristicas do Orçamento por Programas


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Elementos de um Programa

A sua designação, A identificação dos objetivos, A explicitação das metas que se pretende atingir,

devidamente quantificadas e calendarizadas, e Os indicadores que possibilitarão aferir o cumprimento

dos objetivos e respetivas metas. Todos estes elementos deverão constar do enunciado do programa para que o mesmo possa ser considerado completo. (COP Rel. Final 2009)


25

Exemplo de um Programa (ilustrativo)

Estrutura do Programa

Descrição

Designação Segurança dos cidadãos Objetivos e Metas Aumentar o sentimento de segurança dos

cidadãos em 5% até 2010 Diminuir a criminalidade em 10% até 2010 Indicadores A. Taxa de perceção de segurança, apurada

pelo Observatório Permanente de Segurança, em inquéritos realizados anualmente aos cidadãos

B. Taxa de criminalidade por 1000 habitantes, integrando as seguintes variáveis: crimes contra pessoas, crimes contra património, crimes contra a vida em sociedade e outros crimes

Origem: Relatório Final da Comissão de Orçamentação por

Programas, 2008. Dados fictícios, meramente exemplificativos.


26

Orçamentação por ProgramasFases do Processo

I. PlaneamentoII. ProgramaçãoIII. Orçamento por ProgramasIV. ImplementaçãoV. AvaliaçãoVI. Integração da informação de desempenho no

processo orçamental


27

Programas Orçamentaise Entidades Coordenadoras em 2012

Fonte: Circular DGO 1367/A - Anexo XI


28

II. Orçamentação por Programas no Plano Internacional


29

O Canadá começou no final dos anos 70; Hoje cerca de 2/3 dos Estados-membros da OCDE já

desenvolveram indicadores para os resultados e os impactos da despesa pública.

A OP no Plano Internacional

Os EUA começaram a utilizar a informação sobre o desempenho do processo orçamental em 1947;


30

Três a cinco anos a implementar em toda a administração pública;

Nos países que adotaram a informação sobre o desempenho no processo orçamental, o enfoque deslocou-se para os resultados.

A OP no Plano Internacional

A experiência internacional mostra que não há um modelo único e universal de OP;


31

A OP no Plano Internacional: Estratégias de implementação da OP

Vectores estratégicos de implementação da Orç. por Programas: Grau de Centralização

Top-Down (mais centralizada) Botton-Up (menos centralizada)

Abrangência Total (toda a desp.publica) Parcial (parte da desp.publica)

Calendarização Big bang (implementação rápida) Incremental (passo a passo)


32

A OP no Plano Internacional: Modelos implementados na OCDE

PAÍS CENTRALIZAÇÃO ABRANGÊNCIA CALENDARIZAÇÃO

Top-down Botton-up Total Parcial Big bang Incremental

Austrália X X X Canadá X X X Dinamarca X X X Coreia X X X Holanda X X X Suécia X X X Reino Unido X X X EUA X X X

Fonte: OCDE, “Performance Budgeting in OECD Countries” (Table 2.4., pág. 37).

As estratégias adoptadas dependem da realidade politica e da organização da administração pública


33

A OP no Plano Internacional: Resultados da experiência OCDE

Enorme disparidade entre os países no que respeita à percentagem da despesa pública que tem metas associadas ao respetivo desempenho;

A maior parte dos países da OCDE que utilizam informação sobre o desempenho no processo orçamental, usam-na apenas como mais um elemento a ter em conta no processo de elaboração do OE, não existindo uma relação automática entre o desempenho de um programa e os recursos que lhe são atribuídos.(Fonte: COP Comissão para a

Orçamentação por Programas – Relatório Final, 2008)


34

A OP no Plano Internacional: Resultados da experiência OCDE

Enquanto nuns países o não cumprimento de metas não tem consequências negativas sobre as remunerações e/ou carreiras dos respetivos responsáveis, noutros países como são nos casos da Coreia do Sul e da Dinamarca existem consequências contempladas nos respetivos modelos de OP. (Fonte: COP Comissão para a



35

Centralização da reforma do quadro orçamental; Forte liderança por parte do Primeiro-Ministro e

do Ministro das Finanças para que haja uma adesão generalizada por parte de toda a Administração Pública;(Fonte: COP Comissão para a


A OP no Plano Internacional: Factores que condicionaram as experiências de OP


36

Deverão ser afetos à reforma do quadro orçamental os recursos humanos e materiais que a mesma exige;

O executivo deverá estabelecer prioridades e definir um número limitado de objetivos operacionais para cada objetivo estratégico fixado para a legislatura. De outra forma, a gestão dos vários programas torna-se impraticável;

(Fonte: COP Comissão para a Orçamentação por Programas – Relatório Final, 2008)



37


É fundamental conhecerem-se os custos de cada ação, o que implica a existência de contabilidade analítica na Administração Pública;

A qualidade dos indicadores de desempenho é um elemento essencial da OP, pelo que é indispensável que estes sejam regularmente auditados. (Fonte: COP Comissão para a



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Sintese das reformas do processo orçamental mais recentes na OCDEPaís Ano Reforma Finalidade

Austrália 2005 Revisão do exercício da

análise da despesa Atribuir ao Ministro das Finanças um papel mais destacado na identificação e gestão das análises a efetuar.

Canadá 2005 Estrutura de Gestão

Resultados e Recursos Estabelecer objetivos estratégicos (outcomes) para todas as entidades e relacionar recursos, medidas de desempenho e resultados reais para todos os programas (implementação em curso).

Dinamarca 2004-

2007 Contabilização e orçamentação de base patrimonial (accrual).

Implementar a contabilização e orçamentação de base patrimonial na administração central.

Coreia 2006 Desenvolvimento de

planos estratégicos. Desenvolver planos estratégicos que serão atualizados a cada três anos.

Holanda 2001 Modelo de

orçamentação por programas orientado pelas políticas públicas.

Fornecer ao Parlamento um documento orçamental mais transparente.

Suécia 2001 Lei do Orçamento Relacionar os objetivos de política com

a despesa efetuada. Reino Unido 2000,

2002, 2004.

Análises abrangentes à despesa e acordos de serviço público.

Ajudar a afetar os fundos às prioridades essenciais e ajudar os departamentos a planear antecipadamente.

Estados Unidos da América

2002 Program Assessment Rating Tool (PART).

Ajudar a avaliar o desempenho dos programas.


39

III. Enquadramento Legal da Orçamentação por Programas


40

Constituição da Republica Portuguesa

Artigo 105.ºOrçamento (…)

3. O Orçamento é unitário e especifica as despesas segundo a respetiva classificação orgânica e funcional, de modo a impedir a existência de dotações e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por programas.

Enquadramento Legal da OP


41

Esta lei estabelece:

a) As disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos … de todo o sector público administrativo;b) As regras e os procedimentos relativos à organização, elaboração, … execução do Orçamento do Estado, … ;

Enquadramento Legal da OPLei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.)


42

Consideram-se integradas no SPA, também, as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsetor no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais pelo INE, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento (Art. 5º).

Enquadramento Legal da OPLei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.) Novidade

Universo do Orçamento de Estado


43

Enquadramento Legal da OPCircular 1367/A DGO - Instruções para a Preparação do OE 2012

Designa as entidades abrangidas pelo art.5º de Entidades Públicas Reclassificadas (EPR)

Extrato do anexo I


44

Principio Orçamental da Especificação das Despesas por

Programas

As despesas são estruturadas por programas (para além da classificação orgânica, funcional e económica), Art.8º.



45


Quadro Plurianual de Programação Orçamental

O QPPO é apresentado juntamente com a proposta de lei do 1º orçamento do Governo após tomada de posse, e define:

Os limites da despesa da AC; Os limites de despesa para cada

programa orçamental (Art. 12º-D)


46


Regime de Estrutura da Despesa no OE

As despesas inscritas nos orçamentos que integram o OE, estruturam-se por Programas (Art. 18º)


47


Programas Orçamentais Devem incluir (art. 19º):

As despesas correspondentes ao conjunto de medidas que integram o PO;

Um conjunto de indicadores que permitam avaliar a economia, eficiência e eficácia da realização dos programas.


48


Programas Orçamentais Outros aspectos (art. 19º):

O programa orçamental pode ser executado por uma ou várias entidades pertencentes, ao mesmo titulo, ou a diferentes subsectores da AC;

Cada programa orçamental divide-se em medida(s).


49

Enquadramento Legal da OPLei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.)Programas Orçamentais

Medidas (art. 20º): A medida compreende as despesas

correspondentes a Projectos ou Actividades; Pode ser executada por uma ou várias

entidades pertencentes ao mesmo ou a diferentes subsectores da administração central.

Cada medida divide -se em projectos ou actividades, podendo existir medidas com um único projecto ou actividade.


50


Programas Orçamentais Projectos ou Actividades (art. 20º):

Os projectos ou actividades correspondem a unidades básicas de realização da medida, com orçamento e calendarização rigorosamente definidos.


51


ORÇAMENTO DE ESTADOPrograma(s) Orçamental(s)

Medida(s)

Projecto(s) Actividade(s)

Estrutura do Orçamento de Estado


52

Enquadramento Legal da OPDecreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.OrçamentaisNatureza dos Programas

Orçamentais:

Os prog orçamentais são integrados por Medidas;

Cada programa corresponde a uma única classificação funcional;

Os programas indicam os montantes financeiros;

Os programas incluem os Indicadores Económicos, de Eficiência e Eficácia que permitem avaliar o seu desempenho;


53

Enquadramento Legal da OPDecreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.OrçamentaisProcedimentos para a elaboração e

aprovação dos programas orçamentais:

É o ministério das finanças que propõe ao Conselho de Ministros os procedimentos necessários para a elaboração e aprovação dos programas orçamentais a inserir na proposta de lei do Orçamento do Estado (art. 4º).


54

Enquadramento Legal da OPDecreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.Orçamentais

Medidas:

Cada ministério é que define as medidas que integram os programas da sua área (art. 5º alín 1).


55


Estrutura dos mapas orçamentais:

É o Mapa XVI da Lei do Orçamento do Estado que contém os mapas relativos à programação orçamental e que inclui:

A identificação dos programas orçamentais;

A identificação dos ministérios coordenadores;

A programação financeira plurianual.


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Enquadramento Legal da OPDecreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.OrçamentaisElementos do Anexo Informativo ao Mapa XVI :

a) O enquadramento e justificação, bem como os objetivos e metas de cada programa;

b) As medidas que o integram; c) Os ministérios envolvidos na execução;d) As fontes de financiamento;e) A programação plurianual;f) Os indicadores de avaliação da economia, eficiência e

eficácia.


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Avaliação e Controlo

a) O acompanhamento e controlo da execução financeira e material dos programas orçamentais, é assegurado pelo Ministério das Finanças;

b) A avaliação da execução dos programas orçamentais e a elaboração dos respetivos relatórios cabem ao ministério coordenador de cada programa;


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Avaliação e Controlo

c) A avaliação dos programas orçamentais deve apoiar-se em indicadores que possibilitem a verificação do grau de realização dos objetivos previamente definidos;

d) A avaliação da execução dos programas orçamentais é realizada, pelo menos, com uma periodicidade semestral.


59

Enquadramento Legal da OPLei do Orçamento de Estado 2011: Lei 55-A/2010

O que trouxe a Lei do Orçamento de Estado de 2011 sobre a execução dos Programas Orçamentais em 2011?


60

Enquadramento Legal da OPLei do Orçamento de Estado 2011: Lei 55-A/2010


61

Enquadramento Legal da OPLei do Orçamento de Estado 2011: Lei 55-A/2010Gestão de Programas Orçamentais Autoriza o Governo a efetuar as alterações orçamentais que se

revelem necessárias para assegurar a gestão de cada programa orçamental (art. 10º).

Saldos de dotações de financiamento nacional associados ao cofinanciamento comunitário

Transitam para o OE 2011, os saldos das dotações de financiamento nacional associados ao cofinanciamento comunitário constantes do orçamento do ano anterior, para programas cofinanciados de idêntico conteudo (art. 11º).


62

Enquadramento Legal da OPLei do Orçamento de Estado 2011: Lei 55-A/2010Reforço Orçamental dos Programas A assunção de novos compromissos de despesa ou a

diminuição de receitas próprias subjacentes a pedidos de reforço orçamental implicam a apresentação, prévia à autorização do pedido, de um plano que preveja a redução, de forma sustentável, da correspondente despesa no programa orçamental a que respeita (art. 12º alinea 5).


63

Enquadramento Legal da OPExecução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011

Estabelece as disposições relativas à execução do Orçamento de Estado 2011


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Aspectos relevantes no contexto dos PO

Reforço dos mecanismos de acompanhamento e disciplina orçamental;

Obrigatoriedade de apresentação de planos trimestrais de receita e despesa, por programa orçamental para reforço dos instrumentos de controlo da execução orçamental.


65


Disciplina orçamental em matéria de PO

Os coordenadores de cada programa orçamental elaboram um plano trimestral de receita e despesa, especificado por classificação orgânica, agrupamento e por subagrupamento da classificação económica, o qual deve ser comunicado à DGO (art. 5º)


66


Disciplina orçamental em matéria de PO

Carecem de autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças as alterações ao plano trimestral de receita e despesa dos programas orçamentais, que impliquem o aumento da despesa ou a diminuição da receita em termos globais (art. 5º).


67


Cabe à Entidade Coordenadora dos PO

Elaborar os planos trimestrais da receita e despesa dos programas orçamentais;

Propor as alterações que considere indispensáveis ao cumprimento dos limites previstos no plano financeiro trimestral de receita e despesa;

Art. 15º


68


Cabe à Entidade Coordenadora do PO

Definir os indicadores de economia, eficiência e eficácia do Programa, nomeadamente os respetivos objetivos e metas;

Avaliar o grau de realização dos objetivos do Programa e produzir os relatórios de acompanhamento e controlo da execução financeira e material;

Art. 15º


69

Enquadramento Legal da OPExecução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011 SINTESE DA AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO POR PROGRAMA ORÇAMENTAL

1. CARACTERIZAÇÃO DO PROGRAMA ORÇAMENTAL

PROGRAMA ORÇAMENTAL:

ENTIDADE COORDENADORA:

MINISTÉRIO COORDENADOR:

2. AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS ALCANÇADOS NO:

- Apresentação de forma global e s intética da execução em termos fi nancei ros e materia is no período em aná l ise;

- Identifi cação e justifi caçação dos desvios face às metas estabelecidas ;

- Aná l i se global da execução dos projectos co-fi nanciados comparativamente:

a) aos cronogramas fi nanceiros das candidaturas aprovadas ;

b) à execução das contrapartidas internas versus fi nanciamento comunitário

Período temporal


70



Propor as alterações que considere indispensáveis ao cumprimento dos objetivos do programa orçamental;

Emitir parecer prévio sobre a inscrição de novas medidas, projetos, reinscrições de projetos ou reduções nas dotações de receitas próprias ou gerais dos orçamentados;

Art. 15º


71

Enquadramento Legal da OPExecução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011 Cabe à Entidade Coordenadora do

PO Emitir parecer prévio sobre as alterações

orçamentais que careçam de autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças ou pela área em causa;

Colaborar com o Ministério das Finanças, com vista à concretização da orçamentação por programas e à definição do quadro plurianual.

Art. 15º


72



Efectuar o acompanhamento dos prazos médios de pagamento e reportar, trimestralmente, ao respetivo membro do Governo e ao membro do Governo responsável pela área das finanças.

Art. 33º


73


Disposições especificas para alguns PO

Existem algumas disposições específicas para alguns PO no âmbito do OE 2011, nomeadamente:

Gestão Financeira do Prog. Represent. Externa;

Gestão Financeira do Programa da Defesa; Gestão Financeira do Programa da

Educação; Gestão Financeira do Prog. Investig. Ensino

Sup.; Gestão Financeira do Prog. Coop. p/o

Desenvol.; Gestão Financeira do Programa de Saúde.

Art. 38º a 43º


74


Processo de alterações orçamentais nos PO devem respeitar os seguintes circuitos:

As alterações à programação que careçam de despacho (consultar art.8º DLEO) de autorização do Ministro de Estado e das Finanças devem ser remetidas à DGO pelas entidades coordenadoras dos PO, às quais será comunicado o despacho final.

Circular 1363/A da DGO: Instruções Complementares ao DLEO para 2011 em matéria de PO


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As alterações da competência do membro do Governo com responsabilidade tutelar devem ser remetidas à DGO, pela entidade coordenadora do programa orçamental.



76



Os processos relativos às alterações à programação da competência dos dirigentes dos serviços, devem ser enviados às entidades coordenadoras dos programas orçamentais.



77

Enquadramento Legal da OPCircular 1363/A da DGO: Instruções Complementares ao DLEO para 2011 em matéria de POProcesso de alterações orçamentais nos PO

devem respeitar os seguintes circuitos:

Os créditos especiais devem ser remetidos à DGO, pela entidade coordenadora do PO;

Os processos relativos às alterações à programação que envolvam mais do que um PO, devem ser remetidos à DGO pela entidade coordenadora do PO que beneficie de maior reforço.


78



Cabe às entidades coordenadoras a comunicação aos serviços executores, dos despachos finais proferidos sobre as alterações orçamentais à programação que tenham sido autorizadas pelo Ministro de Estado e das Finanças.



79


Principios Gerais; O OE é estruturado por Programas;

O Programa é organizado em Medidas, que se concretizam através de Atividades e Projetos, conforme se trate de despesas de funcionamento ou de investimento.

Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas

Alineas 20 a 22


80


Principios Gerais Aos projetos (portanto às despesas de

investimento e não às actividades ou seja às despesas de funcionamento) são associados indicadores de acompanhamento e metas.


Alineas 20 a 22


81


Responsabilidade das Ent.Coordenadoras dos PO durante a elaboração do OE:

Comunicar à DGO a distribuição das dotações orçamentais fixadas por serviço, organismo e EPR e o mapa de pessoal global do Programa;


Alinea 23


82



Supervisionar o cumprimento pelos serviços e organismos integrados no Programa das datas e requisitos definidos para o OE 2012, nomeadamente através do seguimento através do site da DGO do estado em que se encontram;


Alinea 23


83



Assegurar a fiabilidade, consistência e coerência da informação relativa ao programa que coordena;


Alinea 23


84



Coordenar com os serviços as eventuais atualizações da informação, em caso de necessidade de ajustamento do orçamento inicial, tendo em atenção o plafond atribuído ao Programa;


Alinea 23


85

Enquadramento Legal da OPCircular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas


86


(Excerto)


87


(Excerto)


88



89

Sintese do Enquadramento Legal do Orçamento por Programas


90

Sintese Constituição da Republica Portuguesa;

Lei de Enquadramento Orçamental (Lei 22/2011);

Dec-Lei 131/2003

Lei do Orçamento (anual);

Dec-Lei de Execução Orçamental (anual);

Circular DGO Instruções Complementares ao DLEO;

Circular DGO Instruções para a Preparação do OE;


91

IV. Os Objectivos, as Metas, os Indicadores, como Instrumentos de Avaliação do Desempenho dos Programas Orçamentais


92

Considerando em termos concetuais,

O Controlo tem por objectivo assegurar uma utilização eficaz dos investimentos públicos no quadro dos objectivos definidos para os programas orçamentais e no planeamento da programação plurianual;

Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.


93

Considerando em termos concetuais,

A Avaliação é uma determinação tão sistemática quanto possível de um programa, medida ou projecto quanto à sua concepção, implementação e resultados.



94

… os Indicadores devem,

Possibilitar a verificação do grau de realização dos objectivos previamente definidos, permitindo assim que, ao comparar os recursos utilizados e os resultados alcançados, se torne possível avaliar o investimento público e, como tal, inferir da sua racionalidade.



95

… por outras palavras devem,

Proporcionar o controlo dos factores: Tempo, Custos, Recursos e Resultados



96

Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç. O que a lei determina em matéria de

indicadores dos PO

LEO 22/2011 (Proposta de Lei do Orçamento art 37º nº1 alinea r:

Elementos informativos sobre os programas orçamentais;

Dec-Lei 131/2003 art. 6º alinea 3 O anexo informativo (ao mapa XVI) deve evidenciar …

indicadores de avaliação da economia, eficiência e

eficácia.

Perspectiva da Proposta de Lei do OE


97


Fonte: LEO 22/2011

O que a lei determina em matéria de indicadores dos POPerspectiva da Lei do

Orç.Estado


98

O que vamos fazer nesta secção:

Apresentação de uma metodologia de construção de indicadores que se possam adaptar aos principais dominios da programação orçamental



99

Considerando que se entende por,

Objectivo: Fim que se pretende atingir Meta: Quantificação e calendarização de

um objectivo Indicador: Meio de aferição de metas



100


Eficiência: Em que medida os resultados tem correspondência com os meios (recursos) mobilizados? Os meios utilizados são adequados aos resultados expectáveis ou atingidos?

Eficácia: Em que medida o programa permitiu atingir os objectivos fixados? Relação entre objectivos e resultados.



101


Impacto (Outcome): Quais as consequências globais do programa sobre o ambiente sócioeconómico, a longo prazo? Consequências sobre o ambiente envolvente dos pontos de vista técnico, económico, sócio cultural, institucional e ambiental.



102

Exemplo no INA:

1. Objectivo: Aumentar o numero anual de formandos

2. Meta: 6.000 ou mais formandos anuais3. Indicador: Numero de formandos com

inscrições válidas



103

…e que a definição se faz pela seguinte ordem:

1. Objectivo (Fim que se pretende atingir)2. Meta (Quantificação e Temporização de

um objectivo)3. Indicador (Meio de aferição de metas)



104

Considerando a hierarquia dos Programas Orçamentais,


Programa

Medida(s)

Actividade(s) Projecto(s)


105

Deverá existir correspondência entre os estádios de intervenção e os objectivos correspondentes,


•Objectivos globais, estratégicosPrograma•Objectivos especificos (dominios prioritários)Medida•Objectivos operacionaisActividade

Projecto


106

A definição dos indicadores deve ter por base critérios de:


Pertinência, Fiabilidade e Disponibilidade.


107

Os Indicadores devem ter as seguintes caracteristicas:


Ser de um determinado tipo ou natureza (Eficácia, Eficiência e Económicos);

Pode ser obtido através de um rácio ou não; Serem expressos numa unidade de medida apropriada à

análise que se pretende. Exemplos: %; Unidade monetária; Quantidades;

Representar uma determinada ponderação (%) no conjunto dos indicadores considerados;


108

Os Indicadores devem ter as seguintes caracteristicas:


Ser fácil e fiável o acesso e recolha dos elementos que contribuem para os indicadores;

Ter a fonte de dados bem definida e identificada (Organismo(s) e departamento(s);

Ter definida a periodicidade da recolha e tratamento da informação;

Ser percetível as conclusões que se podem obter dos resultados dos indicadores.


109

O Painel de Indicadores devem compreender 3 níveis temporais de avaliação:


Avaliação ex-ante Avaliação intercalar Avaliação ex-post


110


O Caso-Piloto da Cooperação Portuguesa(Programa Orçamental da Cooperação Portuguesa 2009-2012)

Objectivo Estratégico

Contribuir para o desenvolvimento económico e social dos PALOP e TL e para a consolidação da paz, da democracia, dos direitos humanos e do Estado de direito, de forma a contribuir para alcançar os ODM


111


O Caso-Piloto da Cooperação Portuguesa(Programa Orçamental da Cooperação Portuguesa 2009-2012)

Para o acompanhamento e monitorização deste objetivo foram desenvolvidos 3 indicadores estratégicos :

E1 - Proporção da ADP no RNB E2 – Contributo de Portugal para o 2º ODM (Ensino Primário

Universal) E3 – Contributo de Portugal para a Boa Governação,

Participação e Democracia


112


Indicadores Estratégicos da Cooperação Portuguesa

Notas: (*) 2009 será o primeiro ano em que se procederá à recolha de dados para este indicador. (**) Proceder-se-á a uma análise mais aprofundada da evolução deste indicador ao longo do tempo, de forma a permitir definir metas com maior segurança.


113


Os Obj.Estratégicos estruturaram-se em 4 Medidas:•Boa Governação, Participação e DemocraciaM1•Desenvolvimento Sustentável e Luta Contra a PobrezaM2

•Participação no quadro internacional e nos dispositivos multilaterais de apoio ao desenvolvimentoM3•Gestão da CooperaçãoM4


114


Estas medidas foram operacionalizadas por um conjunto de atividades:

• A.1.1 Capacitação Institucional• A.1.2 Apoio ao Orçamento• A.1.3 Capacitação na area da

Educação e da FormaçãoM1

• ……


115


Indicadores Operacionais para monitorizar a A.1.1:


116




117




118

V. O Orçamento por Programas no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015


119

Contexto Actual e Enquadramento

Portugal enfrenta hoje uma das maiores crises económicas e financeiras da sua história.

Debilidades estruturais e desequilíbrios macroeconómicos e financeiros acumulados durante mais de uma década.

Os persistentes desequilíbrios conduziram a níveis elevados de endividamento público e endividamento externo.

O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015


120

Contexto Actual e Enquadramento

Percepção do risco de crédito da divida soberana.

Agravamento das condições de financiamento em termos de custo e acesso ao crédito.


Pedido de Assistência Financeira Internacional


121

RESULTADO


Pedido de Assistência Financeira Internacional

Programa de Assistência Económica e Financeira

(Empréstimo de 78 mil milhóes de Euros)


122


Programa de Assistência Económica e Financeira

Compreende um conjunto de medidas, entre as quais:

Consolidação Orçamental Eliminação do desiquilibrio nas Fin.

Públicas Redução do nível de endividamento


123

Medidas de Consolidação Orçamental

… Reforma do processo orçamental

i. Mecanismos temporários de reforço do controlo da despesa

ii. Implementação da nova LEOiii. Revisão do processo de Prestação de

Contas …



124

Implementação da nova LEO … Orçamento por Programas (art.

18 a 20º) …



125

Orçamento por Programas (2012) 14 Programas Orçamentais. Cada programa terá um único

ministério executor (não há programas a ser executados por mais de um ministério).

Na generalidade dos casos, cada ministério será responsável por um único programa.



126

Orçamento por Programas 2012

Representativo das melhores práticas internacionais em matéria orçamental.

Tem como propósito enquadrar o OE para 2012 numa estratégia de médio prazo.



127


Fonte: Documento de Estratégia Orçamental 2011-2015


128

VI. O Orçamento por Programas no contexto dos novos modelos de Administração Pública


129

New Public Management

Surgiu em meados de 1980; Ganhou forma nas administrações

Thatcher e Reagan; Toma a forma de doutrina após a

publicação do artigo de Hood, "A Public Management for All Seasons", em 1991.

O OP no contexto dos novos modelos de Administração Pública


130

Alguns conteudos doutrinários:

1. Poder da gestão profissional: a responsabilidade requer concentração de autoridade e não difusão do poder.

• Governantes / Dirigentes bem visíveis no topo dos PO

• Liberdade para gerir• Poder discricionário




131


2. Padrões e medidas de desempenho explícitos: responsabilidade significa objetivos claramente definidos. Eficiência necessita de atenção aos objetivos.

• Objetivos bem definidos• Objetivos mensuráveis• Indicadores de sucesso / realização




132


3. Ênfase no controle dos outputs (resultados): necessidade de insistir nos resultados e não nos processos.

• Alocação de recursos e recompensas com ligação à performance




133


4. Insistência em estilos de gestão e práticas do sector privado: necessidade de introduzir instrumentos de gestão empresarial no sector público.




134

Conclusões


135

Conclusões O Orçamento por Programas é uma forma de

estruturação da despesa do OE; Representa a materialização das politicas

públicas do Programa de Governo no OE; Permite uma alocação de recursos informada

pelo desempenho das politicas publicas envolvidas nos PO;


136

Conclusões

O OP tem um caracter plurianual que induz ao planeamento de médio prazo;

O enfoque do OE são os Resultados e Outcomes.

Outcomes: Impactos sociais e económicos das politicas públicas)


137

Conclusões

O Controlo dos PO tem por objectivo assegurar uma utilização eficaz dos investimentos públicos no quadro dos objectivos definidos e no planeamento da programação plurianual;


138

Conclusões

A Avaliação dos PO é uma determinação tão sistemática quanto possível do programa, medida ou projecto quanto à sua concepção, implementação e resultados;


139

Conclusões

Os Indicadores possibilitam a verificação do grau de realização dos objectivos previamente definidos nos Pos, permitindo assim que, ao comparar os recursos utilizados e os resultados alcançados, se torne possível avaliar o investimento público e, como tal, inferir da sua racionalidade.


140

Nota Final

É provavel novas alterações à LEO, no âmbito da Reforma do Processo Orçamental integrado na Estratégia de Consolidação Orçamental 2011-2015


141

Bibliogafia Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) Lei

22/2011 Lei do Orçamento de Estado 2011 (Lei

55-A/2010) Dec-Lei 29-A/2011 Execução Orçamental 2011 Relatório OCDE sobre “Avaliação do Processo

Orçamental em Portugal” Documento de Estratégia Orçamental 2011-

2015 Relatório do Orçamento de Estado 2009


142

Bibliogafia

Painel de Indicadores de Acompanhamento e Avaliação (Dept. Prospectiva e Planeamento Jun 2006 Min Ambiente, Ord Ter e Des Reg.);

Gestão Pública – Teoria, modelos e prática, do Prof. Dr. J.A. Oliveira Rocha (2011);

Gestão Pública – Modelos de Prestação no Serviço Público, do também Prof. Dr. Hugo Consciência Silvestre (2010).


143

Fim da Sessão

Documents

Orçamentação por Programas no OE 2012 Formador: Pedro Ribeiro Enquadramento Legal e Estratégico 2011-2015