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CENTRO DE APOIO OPERACIONAL DAS PROMOTORIAS DE

JUSTIÇA DA DEFESA DA SAÚDE – CAO-SAÚDE

RUA DIAS ADORNO, 367 – SANTO AGOSTINHO – BELO HORIZONTE/MG – CEP

30190-100 TELEFONE: 3330-8399 – EMAIL: CAOSAUDE@MP.MG.GOV.BR

PARECER TÉCNICO JURÍDICO Nº 029/2009

Objeto: Procedimento Administrativo nº 101/2009. Conselho Superior do

Ministério Público do Estado de Minas Gerais. Direito à Saúde. SUS. Ministério

Público. Atuação judicial e extrajudicial. Interesse individual indisponível.

Procedimento Preparatório ou Inquérito Civil Público. Sistema de Registro Único

(SRU). Enunciados CSMP nº 09 e 16. Resolução CNMP nº 23/2007. Resolução

Conjunta PGJ/CGMP nº 03/2007.

1. RELATÓRIO

Cuida-se de abertura de vista dos autos do Procedimento

Administrativo nº 101/2009, com curso perante o e. Conselho Superior do

Ministério Público, por decisão do i. Conselheiro Relator Procurador de Justiça

Antônio Joaquim Fernandes Neto, de forma que possa este Centro de Apoio

Operacional das Promotorias de Justiça de Defesa da Saúde (CAO-SAUDE)

apresentar, querendo, seu parecer e sugestões, notadamente quanto à

orientação técnica institucional aos Órgãos de Execução, com atribuições na

tutela sanitária, em relação aos casos individuais.

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2. FUNAMENTAÇÃO

Mister registrar que o presente procedimento teve sua gênese

em face de discussões jurídicas, por meio eletrônico, por parte de alguns Órgãos

de Execução, com atribuições na tutela sanitária, notadamente pela dificuldade

encontrada no registro do arquivamento dos Procedimentos Preparatórios,

conforme exigência da metodologia implantada pelo SRU, haja vista as

disposições dos Encunciados CSMP nº 09 e 16.

Para melhor compreensão técnica dos fatos, este Centro de

Apoio Operacional reconheceu a repercussão da matéria para todas as áreas das

demais Promotorias de Justiça Especializadas, razão pela qual determinou

fossem os autos encaminhados para a Gerência do SRU que, por sua vez,

elaborou adequado parecer técnico, devidamente homologado pela Comissão de

Implantação, Expansão e Utilização do SRU.

De fato, assim dispunham os Enunciados CSMP nº 09 e 16,

respectivamente:

ENUNCIADO Nº 9: Somente os arquivamentos de peças de

informação, documentos, expedientes, inquéritos civis e

procedimentos administrativos preliminares ou não, relativos

a direitos difusos e coletivos, ou a interesses individuais

homogêneos, devem ser previamente submetidos à

apreciação do Conselho Superior do Ministério Público, por

força das disposições contidas na Resolução nº 12/90, bem

como na Lei Federal nº 7.347/85.

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ENUNCIADO Nº 16: O procedimento administrativo e as

peças de investigação preliminar instaurados pelo órgão de

execução do Ministério Público, no exercício da atribuição

de atendimento ao público (arts. 32, II da Lei 8.625/93, e 74,

II da Lei Complementar nº 34/94) não se submetem a

arquivamento homologado pelo Conselho Superior do

Ministério Público, nos casos relativos a verificação de

eventual lesão a interesse individual cujo titular seja

identificável e o objeto divisível. Explicitação da Súmula nº

9 do CSMP, aprovada em 11.12.97 e publicada no órgão

oficial em 07.02.98.

Assim, perfeitamente possível identificar o entendimento, à

época, da referida matéria pelo e. CSMP, ou seja, no sentido da desnecessidade

de homologação do arquivamento dos inquéritos civis, procedimentos

preparatórios (anteriormente nominados procedimentos administrativos,

procedimentos preliminares, investigatórios e outras denominações) e peças de

informação relativos a direitos individuais indisponíveis.

Ocorre que, conforme ressaltado no parecer feito pela

Gerência do SRU, houve a ab-rogação do Enunciado CSMP nº 09 e a derrogação

do Enunciado nº 16, na 22ª Sessão Ordinária, realizada em 10 de novembro de

2008 e publicada no diário oficial do dia 12 de novembro de 2008.

Absolutamente acertada a r. decisão tomada pelo Conselho

Superior do Ministério Público de Minas Gerais.

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Importante assinalar que o próprio Conselho Nacional do

Ministério Público (CNMP), com o escopo da uniformização do procedimento do

Inquérito Civil publicou a Resolução CNMP nº 23, de 17 de setembro de 2007

dispondo sobre o Inquérito Civil e o Procedimento Preparatório, estabelecendo

regramentos processuais para cada um deles.

Nesse sentido, indigitado normativo, no seu artigo 10, é

expresso em determinar que “esgotadas todas as possibilidades de diligências, o membro

do Ministério Público, caso se convença da inexistência de fundamento para a propositura de

ação civil pública, promoverá, fundamentadamente, o arquivamento do inquérito civil público

ou do procedimento preparatório”.

E, no § 1º do mesmo artigo, estabeleceu a obrigatoriedade

da remessa da promoção de arquivamento do inquérito civil público ou do

procedimento preparatório, no prazo de três dias, contado da comprovação da

efetiva cientificação pessoal dos interessados, para o órgão de revisão

competente, in casu, o e. Conselho Superior do Ministério Público.

Como decorrência, pela simetria, a Administração Superior do

Ministério Público Mineiro, em cabal observância dos condicionamentos

normativos postos e impostos, fez publicar a Resolução Conjunta PGJ/CGMP nº

03, de 14 de dezembro de 2007, regulamentando, no âmbito do Ministério

Público do Estado de Minas Gerais, o inquérito civil e o procedimento

preparatório na área dos interesses difusos e individuais homogêneos, e instituiu

o Sistema de Registro Único de Inquéritos Civis e Procedimentos Preparatórios

(SRU).

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Destarte, vê-se que o artigo 5º dessa norma administrativa

estaleceu (i) a obrigatoriedade do registro inaugural do ato de instauração de

inquérito civil ou de procedimento preparatório no Sistema de Registro Único de

Inquéritos Civis e Procedimentos Preparatórios (SRU), (ii) os regramentos

processuais para cada um deles e (iii) instituiu, também, a obrigação da

remessa da promoção dos indigitados feitos para o órgão de revisão

competente.

Para tanto, consignou a possibilidade de o indeferimento de

instauração de Inquérito Civil Público ou do Procedimento Preparatório pelo

Órgão de Execução; contudo, somente nos casos de evidência de que os fatos

narrados na representação não configurem lesão aos direitos ou interesses

mencionados no artigo 1º da referida Resolução, ou se o fato já tiver sido objeto

de investigação ou de ação civil pública, ou, ainda, se os fatos apresentados já

se encontrarem solucionados. Nesse caso, a decisão pelo indeferimento poderá

ser dada pelo membro do Ministério Público, no prazo máximo de trinta dias, em

decisão fundamentada, da qual se dará ciência pessoal ao representante e ao

representado.

Ora, conforme ressaltado pela gerência do SRU, “a dinâmica

instituída pelo e. Conselho Nacional do Ministério Público, através da Resolução nº 23/2007 e

adotada pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais, por meio da Resolução Conjunta

PGJ/CGMP nº 03/2007, não exclui da apreciação do Colendo Superior do Ministério Público as

peças de informação, mas condiciona-a à interposição de recurso contra o indeferimento da

instauração de IC/PP”.

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Do contexto normativo extrai-se a notória intenção

(recomendação), pelo Conselho Nacional do Ministério Público e Administração

Superior do Ministério Público de Minas Gerais, da vedação à utilização de outras

formas de procedimentos administrativos, salvo o do Procedimento Preparatório

ou do Inquérito Civil Público.

Portanto, perfeitamente possível concluir a não autorização

da utilização de um terceiro gênero de procedimento administrativo para a

tutela dos interesses individuais indisponíveis, salvo o do Procedimento

Preparatório ou do Inquérito Civil Público, de forma a privilegiar, sempre, as

premissas da uniformização dos procedimentos e do controle das decisões pelo

órgão revisor competente.

Com o advento do novo Ministério Público, projetado na

Constituição de 1988, conforme bem sabemos, a melhor estratégia a ser

adotada para a consecução da atuação finalística é a que se amolda ao modelo

resolutivo em substituição ao modelo demandista, de forma a evidenciar o

relevante papel de cada um dos Órgãos de Execução como agente

transformador da realidade social.

Assim, dispondo o Ministério Público de uma gama de

instrumentos extrajudiciais fortes, como, por exemplo, a instauração de

Procedimentos Preparatórios ou de Inquéritos Civis Públicos, expedições de

requisições, recomendações, termos de ajustamento de conduta, audiências

públicas, etc., se esperava que houvesse situações de “resolutividade

instantânea” da problemática investigada.

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Portanto, até mesmo nessas situações em que o simples

emprego de quaisquer daqueles instrumentos levam à “resolutividade

instantânea”, mister que seja feito o indispensável registro da demanda no

sistema de controle oficial (SRU). A uma, por permitir o controle estatístico das

demandas patrocinadas pelos Órgãos de Execução nas diferentes áreas de

atuação. A duas, pela possibilidade de um efetivo controle social, mediante a

necessária publicização dos atos praticados pelo Ministério Público. A três, pela

possibilidade de um controle institucional pela instância superior revisora das

decisões, nas situações previstas pelo normativo administrativo.

Assim, mesmo naquelas situações em que ocorrer a

“resolutividade instantânea” da representação aportada junto ao Órgão de

Execução, em razão da adoção de quaisquer das providências preconizadas pela

recomendada atuação resolutiva de Ministério Público, necessariamente deverá

ser ela devidamente registrada no SRU como PEÇA DE INFORMAÇÃO, com

simultâneo registro de “indeferimento de instauração de inquérito civil”, da qual

se dará ciência pessoal ao representante e ao representado.

Sabemos que nas situações de Inquérito Civil Público, de

maior rigor formal, exige-se a observância dos requisitos próprios previstos na

Lei nº 7.347/85.

No caso de representação aportada junto ao Órgão do

Ministério Público, não havendo a figura da “resolutividade instantânea”, mesmo

nas situações de tutela individual indisponível (direito à saúde), deverá ser

devidamente registrada no sistema (SRU), como PEÇA DE INFORMAÇÃO, nos

termos do artigo 7º da Resolução Conjunta PGJ/CGMP nº 03/2007.

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Aliás, é de suma importância o registro dessas ocorrências,

haja vista que permitirá a atuação do Órgão de Execução (ênfase na abordagem

extrajudicial), permitindo-lhe obtenção de necessária visão coletiva (macro) dos

problemas recorrentes de saúde em seu território.

Sem embargo da constatação constitucional de serem as

ações e serviços de saúde de relevância pública (artigo 197, CF), erigidas

constitucionalmente como uma das funções institucionais do Ministério Público

(artigo 129, II, CF), mister relembrar que dificilmente (raramente) serão

encontradas “demandas individuais” que não tragam em sua essência, pelo

menos, uma carga individual homogênea com repercussão social.

E, importante não se esquecer de que a Lei Federal nº

8.625/93, no seu artigo 66, VI, reza que “além das funções previstas na Constituição

Federal, na Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, na Constituição Estadual e em outras

leis, incumbe, ainda ao Ministério Público promover o inquérito civil e a ação civil pública, na

forma da lei, para proteção, prevenção e reparação de danos causados ao meio ambiente, ao

consumidor, aos bens e aos direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico

e a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e homogêneos”.

Nessa específica questão, importante trazer à colação a

posição da Rede Saúde, consubstanciada em forma de Diretriz, verbis:

“A ação institucional do Ministério Público deve priorizar a

tutela coletiva do direito à saúde, na forma estabelecida no

Plano Nacional do Ministério Público em Saúde”. (Diretriz

da Câmara de Promotores de Justiça da Rede Saúde do

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Ministério Público do Estado de Minas Gerais – 21-09-

2007).

“O promotor de justiça deve atender a todos, inclusive em

caso de interesse individual, adotando as medidas

administrativas adequadas”. (Diretriz da Câmara de

Promotores de Justiça da Rede Saúde do Ministério Público

do Estado de Minas Gerais – 21-09-2007).

“Na atuação em defesa do direito à saúde, o promotor de

justiça deverá adotar postura resolutiva, priorizando os

meios de atuação extrajudicial”. (Diretriz da Câmara de

Promotores de Justiça da Rede Saúde do Ministério Público

do Estado de Minas Gerais – 21-09-2007).

Luis Roberto Proença1, citado no parecer feito pela Gerência

do SRU, comenta que “[..] com o decorrer do tempo, foi o legislador percebendo a sua (do

inquérito civil) utilidade para a elucidação de qualquer fato relacionado à atuação civil do

Ministério Público, passando, assim, a prever o seu uso também para a investigação de lesão (ou

perigo de lesão) a direito meramente individual.” E, em nota explicativa, prossegue o

mesmo autor que “Desde logo cabe ressaltar, aqui, que o tratamento coletivo de lesões a

direitos individuais disponíveis pode, na hipótese concreta, vir a caracterizar um “interesse

social”, na dicção do artigo 127 da Constituição da República, devendo, assim, ser rejeitado o

entendimento de que nossa Carta Maior restrinja esta atuação apenas aos chamados direitos

individuais indisponíveis. O que ela impede é a atuação do Ministério Público na defesa de um

direito individual disponível isolado, o qual term relevância, em última análise, apenas para o

seu próprio titular, e não para a coletividade.”

1 PROENÇA, Luis Roberto. Inquérito Civil: atuação investigativa do Ministério Público a serviço

da ampliação do acesso à justiça. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001, p. 42.

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No campo da jurisprudência, a recente decisão proferida pelo

presidente do STF – Ministro Gilmar Mendes – nos autos da Apelação Cível nº

408729/CE (2006.81.00.003148-1), em data de 18 de setembro de 2009, bem

ilustra a atuação do Ministério Público Federal, nos autos de ação civil pública,

com pedido de tutela antecipada, contra a União, o Estado do Ceará e o

Município de Fortaleza, com o fim de obter o fornecimento de medicamento

Zavesca (Miglustat) em favor de Clarice Abreu de Castro Neves, (maior de

idade), portadora da doença Niemann-Pick Tipo “c”.

Segundo consta, o juízo da 7ª Vara da Seção Judiciária do

Estado do Ceará havia determinado a extinção do processo, sem resolução de

mérito, nos termos do art. 267, VI, do CPC, por ilegitimidade ativa do Ministério

Público, com base na maioridade da pessoa doente e no fato de que o Ministério

Público Federal não poderia substituir a Defensoria Pública.

Interposto recurso de apelação pelo Ministério Público

Federal, a 1ª Turma do TRF da 5ª Região, reconhecendo a legitimidade ativa do

Ministério Público para a propositura da ação civil pública, deferiu antecipação

de tutela para que a União, o Estado do Ceará e o Município de Fortaleza

fornecessem o medicamento Zavesca (Miglustat) à jovem de 21 anos, portadora

da doença neurodegenerativa progressiva (Niemann-Pick Tipo “C”).

Contra essa decisão, a União ajuizou pedido de suspensão,

alegando, em síntese, dentre outros, a ilegitimidade ativa do Parquet Federal.

O pedido de suspensão dos efeitos da decisão foi indeferido,

tendo sido ressalvado o fato de que a análise da ilegitimidade ativa do Ministério

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Público Federal e da ilegitimidade passiva da União e do Município refoge ao

alcance da suspensão de tutela antecipada, matéria a ser debatida no exame do

recurso cabível contra o provimento jurisdicional que ensejou a presente

medida.

Sinalizadas a constitucionalidade e legalidade da atuação do

Ministério Público na tutela dos direitos individuais indisponíveis, notadamente

na seara da saúde pública, em face de suas características, natureza e os

próprios princípios norteadores do Sistema Único de Saúde, imprescindível que

sejam adotadas as Diretrizes preconizadas pela Rede Saúde, ou seja, a

priorização da tutela coletiva, sem, contudo, negar-se ao atendimento individual

das demandas, com adoção das medidas necessárias à sua garantia.

Há que se ressaltar a realidade continental do estado de

Minas Gerais, com realidades demográficas, sociais, econômicas e

epidemiológicas diversificadas, cuja maioria dos municípios sequer possui os

serviços imprescindíveis da Defensoria Pública Estadual.

Tendo em vista a induvidosa legitimidade do Ministério

Público, à vista da dogmática (constitucional e legal) para a proteção, prevenção

e reparação de danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e

aos direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e a

outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e homogêneos,

não nos cabe, em nome da interpretação equivocada do princípio da

independência funcional, o afastamento do exercício dessas graves atribuições

funcionais, sobretudo na condição de custos legis.

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Conforme Marcelo Pedroso Goulart2, “o entendimento superficial

que se tem dado ao princípio da independência funcional, a partir da máxima de que “o membro

do Ministério Público só deve obediência à sua consciência e ao direito”, não revela o seu

verdadeiro sentido, provocando distorções inaceitáveis no atuar concreto dos membros do

Ministério Público.(...) A independência funcional, antes de ser uma garantia do membro do

Ministério Público, é uma garantia da sociedade, uma vez que foi instituída para dar ao povo a

segurança de contar com um agente político que, no exercício das funções de defesa dos

interesses sociais, possa atuar com independência, imune às pressões do poder”.

3. CONCLUSÃO

Diante da análise técnica jurídica acima descrita, possível

apresentar as seguintes conclusões, de forma a subsidiar esse e. Conselho

Superior do Ministério Público, querendo, na edição de Enunciados sobre a

problemática, de forma a otimizar a atuação finalística de cada um dos Órgãos

de Execução:

(1) Das Promotorias de Justiça Especializadas

a) Com a revogação dos Enunciados CSMP nº 09 e 16 e, em

obediência ao disposto no artigo 7º da Resolução Conjunta PGJ/CGMP nº

03/2007, impõe-se a cada um dos Órgãos de Execução, com atribuições nas

áreas especializadas, no exercício da defesa dos interesses sociais, o registro no

sistema oficial (SRU) das peças de informação, dos Procedimentos Preparatórios

ou de Inquéritos Civis Públicos, ainda que versando sobre interesse individual 2 GOULART, Marcelo Pedroso. Revista MPMG Jurídico nº 14. Publicação da Procuradoria-Geral

de Justiça do Ministério Público do Estado de Minas Gerais. “Princípios Institucionais do Ministério Público: A necessária revisão conceitual da unidade institucional e da independência funcional”.

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indisponível, sendo vedada a criação de um terceiro gênero por não possibilitar

o controle social (publicização), controle oficial (estatística) e controle revisional

(órgão de revisão).

b) A atuação extrajudicial pelo Órgão de Execução, com

atribuições nas áreas especializadas, em substituição ao modelo demandista,

que implique a possibilidade da “resolução instantânea” da demanda posta,

ensejará, mesmo assim, seu necessário registro no sistema oficial (SRU) como

PEÇA DE INFORMAÇÃO, com solução de “INDEFERIMENTO DE INSTAURAÇÃO

DE INQUÉRITO CIVIL”, nos termos do artigo 7º da Resolução Conjunta

PGJ/CGMP nº 03/2007.

(2) Das Promotorias de Justiça de Defesa da Saúde

a) Na tutela sanitária, ação institucional do Ministério Público

deve priorizar a abordagem coletiva do direito à saúde, na forma estabelecida

no Plano Nacional do Ministério Público em Saúde. Contudo, o Órgão de

Execução deverá atender a todos, inclusive nos casos de interesse individual,

haja vista as características da indisponibilidade e (pelo menos) homogeneidade,

promovendo as medidas necessárias para sua garantia.

b) Na atuação em defesa do direito à saúde, o promotor de

justiça deverá adotar postura resolutiva, de forma a priorizar os meios de

atuação extrajudicial.

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c) O Ministério Público deverá atuar, obrigatoriamente, como

custos legis nos feitos de saúde em que não for parte.

É o parecer.

Belo Horizonte, 19 de novembro de 2009.

GILMAR DE ASSIS Promotor de Justiça

Coordenador CAO-SAUDE