CMARA DOS DEPUTADOS

CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO

PROGRAMA DE PS-GRADUAO

MESTRADO PROFISSIONAL EM PODER LEGISLATIVO

Nilson Matias de Santana

PLANO DE SEGURIDADE SOCIAL DOS CONGRESSISTAS E REGIMES

PREVIDENCIRIOS BRASILEIROS: estudo comparativo luz do institucionalismo

Braslia

2015

Nilson Matias de Santana

PLANO DE SEGURIDADE SOCIAL DOS CONGRESSISTAS E REGIMES

PREVIDENCIRIOS BRASILEIROS: estudo comparativo luz do institucionalismo

Trabalho de Concluso de Curso apresen-

tado como requisito parcial para obteno do

grau de Mestre no Curso de Mestrado Profissio-

nal do Programa de Ps-Graduao do Centro de

Formao, Treinamento e Aperfeioamento da

Cmara dos Deputados/Cefor.

Orientador: Fabiano Peruzzo Schwartz

Co-orientador: Nelson Gomes dos Santos Filho

rea de Concentrao: Poder Legislativo

Linha de Pesquisa: Gesto Pblica no Poder Legislativo

Braslia

2015

Santana, Nilson Matias de.

Plano de seguridade social dos congressistas e regimes previdencirios brasileiros

[manuscrito] : estudo comparativo luz do institucionalismo / Nilson Matias de Santana. --

2015.

83 f.

Orientador: Fabiano Peruzzo Schwartz.

Impresso por computador.

Dissertao (mestrado) -- Cmara dos Deputados, Centro de Formao, Treinamento e

Aperfeioamento (Cefor), 2015.

1. Brasil. Plano de Seguridade Social dos Congressistas (PSSC). 2. Parlamentar, Brasil. 3.

Previdncia social, Brasil. I. Ttulo.

CDU 368.4:342.53(81)

Autorizao

Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos

Deputados e a reproduo total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos

e cientficos.

Assinatura: __________________________________

Data: ___/___/___

Dedico este trabalho minha me, Dona

Dolores, de saudosa memria (o corao de

quem ama nunca esquece), por tudo que ela fez

por mim.

Agradecimentos

A Deus, que merece toda a glria, todas

as aes de graa.

minha amada Luciene, que no me

deixou desanimar...

Aos meus filhos, Lucas, Pedro e Felipe,

que, somente por existirem, so motivos de

gratido.

Ao meu orientador, Prof. Fabiano

Peruzzo Schwartz, por sua dedicao e

disponibilidade constantes e inestimveis.

Ao corpo docente do Centro de

Formao, Treinamento e Aperfeioamento da

Cmara dos Deputados (CEFOR), pelas valiosas

lies.

Aos colegas do Mestrado, pelo privilgio

do convvio e da troca de ideias.

equipe da Coordenao de Registro e

Seguridade Parlamentar (CORSEP) da Cmara

dos Deputados, com quem tenho a satisfao e a

honra de trabalhar.

A todos que, direta ou indiretamente,

colaboraram para que este trabalho se

concretizasse.

No me considero especialista nem em Cincia nem em

Filosofia. Tenho, contudo, tentado com afinco, durante toda a

minha vida, compreender alguma coisa acerca do mundo em

que vivemos. O conhecimento cientfico e a racionalidade

humana que o produz so, em meu entender, sempre falveis ou

sujeitos a erro. Mas so tambm, creio, o orgulho da

humanidade. Pois o homem , tanto quanto sei, a nica coisa

no universo que tenta entend-lo. Espero que continuemos a

faz-lo e que estejamos tambm cientes das severas limitaes

de todas as nossas intervenes.

Karl Popper

(O mito do contexto)

Resumo

Este trabalho trata do Plano de Seguridade Social dos Congressistas PSSC, regime previdencirio aplicvel aos deputados federais e senadores. A pesquisa tem natureza

qualitativa e visa identificao das principais caractersticas do PSSC em comparao com

os demais regimes que integram o sistema previdencirio brasileiro. A relevncia do tema se

deve escassez de estudos sobre previdncia parlamentar, do questionamento que existe no

meio jurdico sobre a natureza do PSSC, alm do desconhecimento generalizado acerca das

caractersticas da seguridade parlamentar. A fim de transcender abordagem meramente

jurdica, utilizou-se o conceito de isomorfismo institucional como referencial terico. A partir

de variveis caracterizadoras dos sistemas previdencirios, elaborou-se estudo comparativo

entre o PSSC e os demais regimes de previdncias. Os resultados obtidos indicam que o PSSC

apresenta vrios elementos isomrficos em relao ao regime prprio de previdncia dos

servidores pblicos, ao menos na configurao prxima primeira reforma da previdncia

referente proposta inicial apresentada pelo Poder Executivo. Contudo, quando a comparao

se realiza com regras mais atuais, percebe-se que o PSSC possui caractersticas que o tornam

um regime previdencirio bem diferenciado em relao aos demais.

Palavras-Chave: Poder Legislativo, Previdncia Social, Seguridade Parlamentar, PSSC,

Isomorfismo Institucional.

Abstract

This work deals with the Social security plan of Congressmen (PSSC), pension scheme

applicable to federal deputies and senators in Brazil. The research aims to identify the main

features of the PSSC compared to other regimes that integrate the Brazilian pension system.

The relevance of the subject is due to the scarcity of studies about social welfare,

parliamentary questioning that exists in the middle on the legal nature of the PSSC, beyond

the widespread ignorance about the parliamentary security features. In order to transcend the

purely legal approach, we used the concept of institutional isomorphism as theoretical

framework. From variables that characterize the social security systems, comparative study

was elaborated between the PSSC and others getting schemes. The results obtained indicate

that the PSSC presents various isomorphic elements in relation to the scheme of the civil

servants pension fund itself, at least in setting next to the first pension reform concerning the

initial proposal presented by the Executive branch. However, when the comparison is with

most current rules, one realizes that the PSSC has characteristics that make it a pension

scheme well differentiated in relation to others.

Keywords: Legislative Branch, Social Welfare, Parliamentary Social Welfare, Institutional

Isomorphism.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Funes do Estado ....................................................................................................... 18

Figura 2 Modalidades de isomorfismos e desencadeadores de mudana organizacional .......... 54

Figura 3 - Fluxograma metodolgico ............................................................................................ 65

Figura 4 Representao visual da convergncia entre regimes previdencirios ........................ 77

LISTA DE QUADROS

QUADRO 1 SEGURADOS OBRIGATRIOS DO RGPS ...................................................... 23

QUADRO 2 - MUDANAS NO REGIME DE PREVIDNCIA DO FUNCIONALISMO

PBLICO (EC 20/98) ................................................................................................ 44

QUADRO 3 DEFINIES TERICAS SOBRE MUDANA ORGANIZACIONAL .......... 52

QUADRO 4 DESENCADEADORES DE MUDANA ORGANIZACIONAL ...................... 52

QUADRO 5 DEFINIO DE VARIVEIS ............................................................................ 63

QUADRO 6 COMPARATIVO ENTRE REGIMES ................................................................. 67

QUADRO 7 COMPARATIVO IPC X PSSC ............................................................................ 69

QUADRO 8 VARIVEIS ISOMRFICAS ............................................................................. 73

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Quantidade de contribuintes pessoas fsicas do RGPS, segundo o nmero de contribuies no ano (2012). ...................................................................................... 23

Tabela 2 Contribuio dos segurados empregado, empregado domstico e trabalhador avulso, para pagamento de remunerao a partir de 1 de janeiro de 2015 ............................ 25

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

Arena Aliana Renovadora Nacional

CEME Central de Medicamentos

CLT Consolidao das Leis do Trabalho

DATAPREV Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social

FUNABEM Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor

FUNPRESP Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal

IAPAS Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social

IAPM Instituto de Previdncia dos Martimos

INAMPS Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social

INPS Instituto Nacional de Previdncia Social

INSS Instituto Nacional do Seguro Social

IPC Instituto de Previdncia dos Congressistas

IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

LBA Fundao Legio Brasileira de Assistncia

MG Minas Gerais

PDRAE Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

PSSC Plano de Seguridade Social dos Congressistas

RGPS Regime Geral de Previdncia Social

PSS Plano de Seguridade do Servidor

RPC Regime de Previdncia Complementar

RPPS Regime Prprio de Previdncia Social

PREVIC Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar

SINPAS Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social

SUMRIO

INTRODUO ........................................................................................................................ 14

1 A FUNO ADMINISTRATIVA NA CMARA DOS DEPUTADOS ............................ 17

2 O SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRO ................................................. 20

2.1 Breves apontamentos histricos ......................................................................................... 20

2.2 O Regime Geral de Previdncia Social .............................................................................. 22

2.3 O Regime Prprio de Previdncia dos Servidores ............................................................. 28

2.4 O Regime de Previdncia Complementar .......................................................................... 30

2.4.5 As entidades de previdncia privada ............................................................................... 31

2.4.6 A FUNPRESP, o Regime Complementar do Servidor Pblico ...................................... 31

3 A SEGURIDADE PARLAMENTAR NO MBITO FEDERAL ........................................ 34

3.1 O Instituto de Previdncia dos Congressistas ..................................................................... 34

3.2 O Plano de Seguridade Social dos Congressistas ............................................................... 37

3.2.1 A extino do IPC ........................................................................................................... 37

3.2.2 Caractersticas do PSSC .................................................................................................. 38

3.2.3 Dependentes para fins de penso por morte .................................................................... 40

3.3 A localizao do regime parlamentar no sistema previdencirio brasileiro ....................... 41

4 AS REFORMAS PREVIDENCIRIAS BRASILEIRAS .................................................... 42

4. 1 A Emenda Constitucional n 20: um impulso neoliberal na previdncia social ................ 42

4.2 A Emenda Constitucional n 41: o aprofundamento da reforma ........................................ 45

5 A TEORIA INSTITUCIONALISTA E O ISOMORFISMO INSTITUCIONAL ................ 48

5.1 Teoria institucional: elementos principais .......................................................................... 48

5. 2 Mudana organizacional: conceito .................................................................................... 51

5.3 O isomorfismo institucional como elemento de mudana.................................................. 53

5.4 Consideraes gerais .......................................................................................................... 55

6 ASPECTOS METODOLGICOS ........................................................................................ 57

6.1 Variveis de comparao .................................................................................................... 57

6.1.1 Tipo de filiao ................................................................................................................ 58

6.1.2 Populao-alvo ................................................................................................................ 58

6.1.3 Regime de financiamento ................................................................................................ 59

6.1.4 Modalidade de plano ....................................................................................................... 60

6.1.5 Contagem recproca ......................................................................................................... 60

6.1.6 Contribuio do segurado ................................................................................................ 61

6.1.7 Contribuio patronal ...................................................................................................... 61

6.1.8 Paridade com ativos ......................................................................................................... 61

6.1.9 Possibilidade de acumulao ........................................................................................... 62

6.1.10 Tempo de contribuio para aposentadoria ................................................................... 62

6.1.11 Idade mnima para aposentadoria .................................................................................. 62

6.1.12 Dependentes para fins de penso ................................................................................... 62

6.1.13 Relao penso-remunerao ........................................................................................ 63

6.2 Processo de comparao das variveis ............................................................................... 63

6.3 Fontes da pesquisa .............................................................................................................. 66

7 RESULTADOS E DISCUSSO .......................................................................................... 67

8 CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................ 75

REFERNCIAS ....................................................................................................................... 79

14

INTRODUO

O Poder Executivo, como responsvel pelo exerccio precpuo da funo admi-

nistrativa, promoveu, a partir da dcada de 1930, aes no sentido de modernizar o aparelha-

mento do Estado, no que se convencionou denominar de reformas administrativas.

Na dcada de 1990, a reforma do Estado ocupou o centro do protagonismo po-

ltico como uma resposta ao processo de globalizao em curso, que reduziu significativamen-

te a autonomia do Estado para formular e desenvolver polticas pblicas (BRESSER-

PEREIRA, 1999). No Brasil, um dos elementos dessa necessidade de reinventar o Estado foi a

reforma previdenciria, que se tornou tema central em 1995, aps a eleio e posse de Fer-

nando Henrique Cardoso na Presidncia da Repblica, e cujos elementos conceituais foram

apresentados no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado PDRAE (BRASIL,

1995b). As concepes contidas naquele documento se concretizaram, principalmente, nas

Emendas Constitucionais 19 (Reforma Administrativa) e 20 (Reforma da Previdncia), ambas

promulgadas em 1998. As alteraes inseridas por essas emendas no sistema previdencirio

foram aprofundadas, por meio da Emenda Constitucional n 41, de 2003, j no governo do

Presidente Luiz Incio Lula da Silva.

O texto do PDRAE, ainda em 1995, considerava a reforma da previdncia um

fator fundamental na reforma do aparelho do Estado na medida em que pretendia estancar as

aposentadorias precoces no servio pblico, assim como consolidar o carter contributivo do

sistema previdencirio dos servidores pblicos, estando inserida na dimenso institucional-

legal da reforma do aparelho do Estado (BRASIL, 1995b).

Na mesma poca em que essa etapa da reforma da previdncia era discutida no

Congresso Nacional, o sistema de previdncia parlamentar federal sofreu significativa altera-

o com a extino do Instituto de Previdncia dos Congressistas -- IPC e a criao do Plano

de Seguridade Social dos Congressistas PSSC, por intermdio da Lei n 9.506, de 30 de ou-

tubro de 1997 (BRASIL, 1997), fruto do Projeto de Lei n 2.085, de 1996 (BRASIL, 1996),

cuja autoria creditada Mesa da Cmara dos Deputados.

A presente pesquisa, que tem carter exploratrio, investiga as caractersticas

do PSSC, a fim de, luz da teoria institucionalista, enfrentar a seguinte questo: Como o

PSSC, na condio de regime prprio de previdncia dos parlamentares, incorporou elemen-

tos dos demais regimes de previdncia social?

15

Assim, o objetivo geral deste trabalho identificar os elementos de isomorfis-

mo institucional que aproximam o PSSC dos demais regimes que compem o sistema previ-

dencirio brasileiro.

Os objetivos especficos so:

a) apresentar as caractersticas do sistema de seguridade social brasileiro,

com especial destaque para a descrio do sistema parlamentar no mbito federal;

b) descrever o Plano de Seguridade Social dos Congressistas;

c) relacionar as reformas da previdncia social com a concepo do Plano

de Seguridade Social dos Congressistas;

d) identificar variveis que possam aferir a possvel ocorrncia de isomor-

fismo institucional.

A expectativa de que elementos de isomorfismo institucional sejam encontra-

dos na comparao entre o PSSC e os demais regimes previdencirios que compem a seguri-

dade social brasileira.

Na linha dos objetivos apresentados, o texto, alm desta introduo, compos-

to por oito captulos. O primeiro apresenta um esboo da funo administrativa do Estado

com o objetivo de fixar o seu papel dentro do Poder Legislativo. Essa abordagem preliminar

se faz necessria para que se compreenda que a gesto de um plano de seguridade para seus

membros tambm est dentro das funes exercidas pelas casas legislativas.

O segundo captulo trata do sistema de seguridade social brasileiro, abordando

os aspectos histricos da previdncia social do Brasil para, em seguida, descrever, isolada-

mente, cada um dos regimes previdencirios que compem o arcabouo contributivo de prote-

o social: o Regime Geral de Previdncia Social RGPS, o Regime Prprio de Previdncia

dos Servidores RPPS e o Regime de Previdncia Complementar RPC.

O terceiro captulo dedicado integralmente seguridade parlamentar no m-

bito federal, tratando da criao e extino do Instituto de Previdncia dos Congressistas, at

chegar ao atual Plano de Seguridade Social dos Congressistas.

O quarto captulo descreve as reformas previdencirias ocorridas a partir de

1998, materializadas em emendas Constituio, como reflexo da chamada reforma gerencial

ocorrida em 1995, a partir das diretrizes estabelecidas pelo Plano Diretor da Reforma do Apa-

relho do Estado (BRASIL, 1995b).

16

O quinto captulo apresenta o arcabouo terico do isomorfismo institucional

em suas trs modalidades (isomorfismo coercitivo, isomorfismo mimtico e isomorfismo

normativo), que ser utilizado para analisar o Plano de Seguridade Social dos Congressistas e

a sua conexo com o movimento de reforma do aparelho do Estado, por meio da reforma da

previdncia. Incialmente, apresentam-se os elementos principais da teoria institucionalista

considerando a sua versatilidade nos vrios ramos do conhecimento. Em seguida, aborda-se o

conceito de mudana organizacional a fim de se fazer a conexo com o isomorfismo, que

apresentado como fator de mudana nas organizaes.

O captulo seis aborda os aspectos metodolgicos da pesquisa, reservando-se o

captulo seguinte para a anlise e discusso dos resultados.

Por fim, no ltimo captulo, so feitas as consideraes finais a ttulo de con-

cluso e de sugestes de futuras abordagens.

17

1 A FUNO ADMINISTRATIVA NA CMARA DOS DEPUTADOS

Neste captulo inicial, ser apresentado um esboo da funo administrativa do

Estado com o objetivo de fixar o seu papel dentro do Poder Legislativo. Essa abordagem pre-

liminar necessria para que se compreenda que a gesto de um plano de seguridade para

seus membros tambm est dentro das funes exercidas pelas casas legislativas.

na teoria da separao dos poderes, esboada de forma ainda incipiente por

Aristteles e sistematizada por Montesquieu, que se obtm o conceito de funes do Estado.

Inicialmente, a cada um dos poderes clssicos (Executivo, Legislativo e Judicirio) deveria,

segundo assinala Oliveira (2003), corresponder uma das funes do Estado. Trata-se aqui do

critrio subjetivo (algumas vezes chamado formal) de classificao das funes, que leva

em considerao apenas o rgo que pratica o ato. Por esse critrio, a funo legislativa seria

a prtica de atos pelo Poder Legislativo; a jurisdicional, a realizao de atos pelo Poder Judi-

cirio e a funo administrativa seria a desenvolvida pelo Poder Executivo (OLIVEIRA,

2003, p. 23).

Esse entendimento de que haveria separao absoluta das funes do Estado,

no entanto, logo se revelou desconectado da realidade. "A evoluo da sociedade criou exi-

gncias novas, que atingiram profundamente o Estado" (DALLARI, 2007, p. 222).

Conforme afirma Bastos, o esquema inicial rgido, pelo qual uma dada funo

corresponderia a um nico respectivo rgo, foi substitudo por outro onde cada poder, de cer-

ta forma, exercite as trs funes jurdicas do Estado (BASTOS, 1975, p. 98).

Assim, embora cada rgo exera uma funo precpua, especializada, no

deixa de atuar tambm nas outras duas funes de forma atpica.

Na Figura 1, abaixo, o diagrama de Venn representa os poderes do Estado. A

regio de interseco dos crculos representa as funes atpicas que os poderes exercem em

comum.

18

Figura 1 Funes do Estado FONTE: Elaborao prpria

Para Modesto, a Constituio brasileira reparte o exerccio do poder do Estado

em dois planos distintos. No plano horizontal, define como rgos ou Poderes da Unio, inde-

pendentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio (MODESTO,

2001, p. 2). J no plano vertical, trata da distribuio de competncias entre os entes federa-

dos. Ainda segundo o autor baiano, devido a essa separao horizontal de poderes, impe-se

uma diferenciao funcional dos rgos superiores do Estado atravs da referncia direta s

trs funes clssicas: legislao, administrao (ou execuo) e jurisdio (MODESTO,

2001, p. 2).

Note-se que o termo jurisdio, inerente ao Poder Judicirio, pode ser defini-

do como a prerrogativa de aplicar o Direito a um fato concreto com a finalidade de resolver os

conflitos (GRECO FILHO, 1995; GUIMARES, 2010).

No caso do Poder Legislativo, embora, pelo critrio da especializao, sua fun-

o tpica seja a atividade legiferante, inegvel que exerce funo jurisdicional quando o

Senado processa e julga o Presidente da Repblica por crime de responsabilidade e os Minis-

tros de Estado nos delitos da mesma natureza. Alm disso, exerce a funo administrativa ao

atuar, por exemplo, na gesto dos bens pblicos sob sua responsabilidade, no provimento do

seu quadro de pessoal, no exerccio dos poderes hierrquico e disciplinar sobre seus servido-

res (DI PIETRO, 2004). Nesse sentido, a Constituio da Repblica (BRASIL, 1988) assinala,

19

em linhas gerais, as competncias administrativas do Poder Legislativo no art. 51, IV, no caso

da Cmara dos Deputados, e art. 52, XIII, em relao ao Senado.

Dentre as muitas atividades que compem a funo administrativa no mbito

do Poder Legislativo est a seguridade social, que alcana servidores e parlamentares. No ca-

ptulo seguinte, ser descrito o sistema de seguridade brasileiro a fim de que, mais adiante,

seja abordada a previdncia social como preparao para que se entenda o contexto de criao

do Plano de Seguridade Social dos Congressistas.

20

2 O SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRO

No presente captulo, sero apresentados os aspectos histricos da previdncia

social do Brasil para, em seguida, abordar-se, isoladamente, cada um dos regimes previdenci-

rios que compem o arcabouo contributivo de proteo social: o Regime Geral de Previ-

dncia Social (RGPS), o Regime Prprio de Previdncia dos Servidores (RPPS) e o Regime

de Previdncia Complementar (RPC).

A seguridade parlamentar, por integrar o tema central da presente pesquisa, se-

r abordada em captulo prprio.

A Constituio de 1988, no art. 195, define a seguridade social como um con-

junto de aes, de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os

direitos relativos sade, previdncia e assistncia social (BRASIL, 1988).

Enquanto os direitos relativos sade e assistncia social so prerrogativas

de todos os que necessitem dessas prestaes, independentemente de contribuio, a previ-

dncia possui carter contributivo. Ferraro (2010) chama a ateno para o fato de que, alm da

contributividade, a previdncia se caracteriza pela filiao prvia obrigatria. Tal declarao

deve ser interpretada no sentido de que, no caso da previdncia social, necessrio ostentar a

condio de segurado para usufruir dos benefcios de determinado sistema.

Assim, o Sistema de Seguridade Social Brasileiro engloba dois subsistemas,

um contributivo, representado pela previdncia, e outro no contributivo, que envolve a sade

e a assistncia social (BRASIL, 1988). Neste captulo, ser descrito apenas o subsistema con-

tributivo, a previdncia social. O subsistema no contributivo (assistncia social e sade) est

fora do escopo deste trabalho.

2.1 Breves apontamentos histricos

O Decreto Legislativo n 4.682, de 24 de janeiro de 1923, conhecido como Lei

Eloy Chaves, que criou as Caixas de Aposentadoria e Penso para os trabalhadores ferrovi-

rios, apontado, em todos os estudos sobre o tema, como o primeiro marco legal mais abran-

gente da proteo social no Brasil (FERRARO, 2010; LOPES JNIOR, 2010; MARTINEZ,

2001, 2013; ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO, 2012). Nos anos se-

guintes, esta norma passou a alcanar, paulatinamente, outras categorias profissionais. Lopes

Jnior (2010) assinala que, a partir da Lei Eloy Chaves, foi vista uma verdadeira expanso da

21

proteo social sob a forma previdenciria com a propagao dos Institutos de Aposentadorias

e Penses (LOPES JNIOR, 2010, p. 39).

No mbito constitucional, a Carta de 1891, previa apenas a aposentadoria por

invalidez dos servidores pblicos, desde que a doena tivesse relao com o trabalho (FER-

RARO, 2010, p. 67).

O incio da previdncia pblica brasileira propriamente dita pode ser fixado em

1933, com a criao do Instituto de Previdncia dos Martimos (IAPM), que era gerido pelo

Poder Pblico (AMADO, 2012; FERRARO, 2010).

A Constituio de 1934, por sua vez, estabeleceu o carter tripartite da Previ-

dncia Social (contribuies da Unio, dos empregados e dos empregadores). Previu tambm

a aposentadoria dos servidores pblicos.

A expresso previdncia social foi utilizada pela primeira vez na Constituio

de 1946, que tratou tambm das aposentadorias dos servidores pblicos, mas com o financia-

mento exclusivo do Estado (FERRARO, 2010).

A Lei n 4.284, de 20 de novembro de 1963 (BRASIL, 1963), criou o Instituto

de Previdncia dos Congressistas (IPC) estabelecendo como segurados obrigatrios os depu-

tados federais e senadores .

Durante muito tempo, o sistema previdencirio foi estruturado em bases corpo-

rativistas. A vinculao do segurado era estabelecida segundo a empresa em que trabalhava, o

que significava um nmero baixo de segurados e aumento significativo do nmero de entida-

des, resultando em valores modestos de arrecadao devido pulverizao do sistema de cap-

tao de recursos (ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO, 2012).

Somente em 1966 os Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), constitu-

dos segundo as categorias profissionais, seriam unificados pelo Decreto-Lei n 72, de 21 de

novembro de 1966, que criou o Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS).

A unificao dos sistemas de previdncia social foi o marco inicial de um cons-

tante processo de reestruturao da proteo social no pas. A comear pela criao do Siste-

ma Nacional de Previdncia e Assistncia Social (SINPAS), por intermdio da Lei n 6.439,

de 1 de setembro de 1977 (BRASIL, 1977). O SINPAS englobava as seguintes entidades: a)

IAPAS Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social), com

funes ligadas arrecadao e fiscalizao das contribuies; b) INAMPS Instituto Nacio-

22

nal de Assistncia Mdica da Previdncia Social; c) INPS Instituto Nacional de Previdncia

Social responsvel pela gesto dos benefcios; d) LBA Fundao Legio Brasileira de As-

sistncia, que cuidava dos idosos e gestantes carentes; e) FUNABEM Fundao Nacional do

Bem-Estar do Menor, que prestava assistncia aos menores carentes; f) CEME Central de

Medicamentos fabricao de medicamentos de baixo custo; e) DATAPREV Empresa de

Tecnologia e Informaes da Previdncia Social responsvel pelo controle de dados

(AMADO, 2012).

O SINPAS foi extinto nos anos 90, s restando hoje a DATAPREV. O IAPAS

e o INPS se fundiram para formar o Instituto Nacional do Seguro Social INSS, cuja criao

foi autorizada pelo Decreto n 99.350, de 27 de junho de 1990 (BRASIL, 1990).

Aps esse processo de unificao, a reestruturao continuou, podendo-se

afirmar que a evoluo do sistema previdencirio prossegue at os dias atuais (LOPES J-

NIOR, 2010).

2.2 O Regime Geral de Previdncia Social

As linhas gerais do RGPS esto traadas no art. 201 da Constituio Federal

(BRASIL, 1988). Trata-se de regime contributivo e de filiao obrigatria, devendo obedecer

a critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial.

O RGPS o plano previdencirio de maior abrangncia no Brasil alcanando a

quase totalidade dos trabalhadores com vnculo formal, com exceo dos servidores pblicos

detentores de cargos efetivos, os militares (AMADO, 2012) e os exercentes de mandato eleti-

vo, que estejam vinculados a regime prprio de previdncia institudo por qualquer das esfe-

ras federativas.

A Tabela 1, na pgina seguinte, d ideia da dimenso da populao-alvo do

RGPS. Segundo o Ministrio da Previdncia Social (BRASIL, 2013), cerca de 67,2 milhes

de contribuintes pessoas fsicas recolheram pelo menos uma contribuio, durante o ano de

2012, em qualquer ms do ano, para este regime previdencirio.

A legislao bsica do Regime Geral de Previdncia Social engloba,

principalmente, a Lei n 8212, de 1991, que trata do plano de custeio, e a Lei 8.213, tambm

de 1991, que se refere ao plano de benefcios. Na primeira, os segurados so considerados

contribuintes, enquanto na ltima recebem a designao geral de beneficirios (LOPES

23

JNIOR, 2010). O Regulamento do RGPS foi aprovado pelo Decreto n 3.048, de 6 de maio

de 1999 (BRASIL, 1999).

Tabela 1 Quantidade de contribuintes pessoas fsicas do RGPS, segundo o nmero de

contribuies no ano (2012).

NMERO DE CONTRIBUIES QTD DE CONTRIBUES PESSOAS FSICAS PROPORO

1 3.107.548 4,63%

2 2.968.476 4,42%

3 2.911.693 4,34%

4 2.762.979 4,11%

5 2.852.901 4,25%

6 3.034.480 4,52%

7 3.036.385 4,52%

8 3.075.091 4,58%

9 3.011.170 4,48%

10 3.380.405 5,03%

11 4.396.960 6,55%

12 32.611.652 48,57%

67.149.740 100,00%

Fonte: Ministrio da Previdncia Social (BRASIL, 2013).

A grande abrangncia do RGPS pode ser creditada ao seu imenso rol de

segurados obrigatrios, cujo espectro de alcance vai desde o empregado domstico ao

exercente de mandato eletivo que no seja participante de regime prprio, conforme resume o

Quadro 1.

QUADRO 1 SEGURADOS OBRIGATRIOS DO RGPS

Seg

ura

do

s ob

rig

at

rio

s d

o R

egim

e G

eral

de

Pre

vid

nci

a S

oci

al

Empregado Empregados em sentido estrito; trabalhador temporrio; trabalhador de

empresa nacional do exterior; trabalhador de misso diplomtica ou consulados

estrangeiros; brasileiro que trabalha para a Unio no exterior; trabalhador de

empresa domicialiada no exterior e que tenha sido contratado no Brasil;

servidor pblico sem vnculo ocupante de cargo em comisso; trabalhador em

organismo oficial estrangeiro; exercente de mandado eletivo (desde que no

vinculado a regime prprio de previdncia social)

Empregado domstico Aquele que presta servio contnuo para pessoa ou famlia no mbito

residencial e sem fins lucrativos.

Trabalhador avulso Presta servio sem vnculo empregatcio a diversas empresas com

intermediao obrigatria de rgo Gestor de Mo de Obra ou Sindicato da

categoria.

24

Segurado especial Produtor rural; seringueiro ou extrativista vegetal; pescador artesanal; membro

de grupo familiar (cnjuge ou companheiro, filho maior de 16 anos, que

trabalhem em regime de economia familiar).

Contribuinte individual Empregador rural; garimpeiro; ministros de confisso religiosa; brasileiro que

trabalha para organismo internacional; empresrio; trabalhador eventual;

trabalhador autnomo.

Fonte: Adaptado de LOPES JNIOR (2010).

Alm desses, a legislao do RGPS prev tambm a filiao ao sistema, de

forma facultativa, de pessoas que no esto exercendo atividade laborativa remunerada

(AMADO, 2012), conforme disposto no art. 14 da Lei 8.212/91 (BRASIL, 1991). Registre-se

que, embora esse dispositivo faculte a filiao ao maior de 14 (quatorze) anos de idade, o

regulamento da Previdncia Social estabelece a idade mnima de 16 (dezesseis) anos,

posicionamento que tem sido adotado pelo INSS (AMADO, 2012).

A ttulo de exemplo, podem se filiar ao RGPS, na condio de segurado

facultativo: a dona de casa; o sndico de condomnio, quando no remunerado; o estudante; o

brasileiro que acompanha cnjuge que presta servio no exterior etc.

Segundo a Constituio (BRASIL, 1988), pessoa participante de regime

prprio de previdncia no pode se filiar ao RGPS na condio de segurado facultativo (Art.

201, 5).

Amado (2012) assinala que o regime de financimento do RGPS o sistema

contributivo de repartio simples pois h a instituio de um fundo nico para pagamento

dos benefcios previdencirios. Nessa modalidade de regime, possvel que determinados

benefcios sejam concedidos mesmo que ainda no haja uma contribuio sequer ao sistema

(AMADO, 2012, p. 175). Isso pode ocorrer naqueles benefcios que dispensam carncia, caso,

por exemplo, da penso por morte e do auxlio-acidente.

O RGPS adota a modalidade de plano de benefcio definido. Ao descrever tal

situao, Ferraro (2010) esclarece:

O RGPS est estruturado pelo regime financeiro de repartio simples e tem por

base um plano de benefcio definido. No h capitalizao. Toda arrecadao

utilizada para pagar os benefcios atuais da previdncia e para manter o equilbrio

financeiro e atuarial do regime. Embora tenha carter contributivo, informado pelo

princpio da solidariedade. Esta chamada solidariedade intergeraes e sua

premissa pressupe que o esforo geral de todos os segurados beneficie aqueles mais

necessitados. O benefcio est limitado a um valor mnimo e um mximo.

(FERRARO, 2010, p. 115)

A Constituio de 1988 (BRASIL, 1988) prev o fundo do RGPS no art. 250,

que foi criado pelo art. 68 da Lei Complementar n 101 (BRASIL, 2000). O fundo gerido

25

pelo INSS. Alm disso, h uma garantia da continuidade de pagamento dos benefcios, pois,

segundo a o art. 16 da Lei n 8.212, de 1991, A Unio responsvel pela cobertura de

eventuais insuficincias financeiras da Seguridade Social, quando decorrentes do pagamento

de benefcios de prestao continuada da Previdncia Social (BRASIL, 1991a).

A contribuio previdenciria do RGPS cobrada tanto do segurado quanto

das empresas e assemelhados.

No caso dos segurados, a alquota varia em funo do salrio de contribuio,

que pode ser definido como a base de clculo sobre a qual incidir a contribuio

previdenciria do segurado empregado, domstico, avulso, contribuinte individual e

facultativo, assim como da cota patronal do empregador domstico (AMADO, 2012, p. 274).

A tabela 2 apresenta os valores atualmente em vigor.

Tabela 2 Contribuio dos segurados empregado, empregado domstico e trabalhador

avulso, para pagamento de remunerao a partir de 1 de janeiro de 2015

SALRIO-DE-CONTRIBUIO (R$) ALQUOTA PARA FINS DE RECOLHIMENTO AO INSS

at 1.399,12 8%

de 1.399,13 at 2.331,88 9%

de 2.331,89 at 4.663,75 11%

Fonte: Portaria Interministerial MPS/MF n 13/2015

O limite mnimo do salrio de contribuio o piso salarial da categoria

profissional, ou, na sua inexistncia, o salrio mnimo (AMADO, 2012).

J a alquota bsica de contribuio das empresas de 20%, acrescidos de um

percentual que varia de 1 a 3% em funo do nvel de risco de acidente de trabalho da sua

atividade prepoderante (BRASIL, 1991a).

A contribuio do empregador domstico de 12% (doze por cento) do

salrio-de-contribuio do empregado domstico a seu servio (BRASIL, 1991a, art. 24).

O salrio de contribuio utilizado como parmetro para se fixar o valor do

salrio de benefcio, que, por sua vez, base de clculo da maioria dos benefcios do RGPS

(BRASIL, 1991b). A Lei n 8.213, de 1991, estabelece que O valor do salrio-de-benefcio

no ser inferior ao de um salrio mnimo, nem superior ao do limite mximo do salrio-de-

contribuio na data de incio do benefcio (BRASIL, 1991b). Portanto, na poca em que

26

este texto est sendo escrito (janeiro de 2015), o menor benefcio pago pelo RGPS ser R$

788,00 (setecentos e oitenta e oito reais), valor do salrio mnimo, enquanto o maior alcanar

R$ 4.663,75 (quatro mil, seiscentos e sessenta e trs reais e vinte e setenta e cinco centavos),

que, conforme a tabela 2, acima, atualmente o maior salrio de contribuio.

Quanto aos requisitos para a aposentadoria por tempo de contribuio no

RGPS, no h a fixao de idade mnima para que o segurado ou a segurada possam usufruir

do benefcio. Em regra, a aposentadoria por tempo de contribuio ser concedida ao homem

que conte com 35 anos de contribuio e mulher que contabilize 30 anos, exigida a carncia

de 180 contribuies mensais.

Note-se que o RGPS, por meio do instituto da contagem recproca, admite a

contagem de tempo de contribuio oriundo de regimes prprios de servidores.

A renda mensal dos benefcios dos RGPS que substituem o salrio de

contribuio e os rendimentos do trabalho do segurado calculada a partir do salrio de

benefcio, que, segundo a atual redao do art. 29 da Lei n 8.213, de 1991, representa a

mdia aritmtica simples dos 80% maiores salrios de contribuio do segurado, corrigidos

monetariamente, multiplicado pelo fator previdencirio. Para fins desse clculo, o

regulamento do RGPS fixa a competncia julho 1994 como marco inicial do perodo

contributivo.

Embora no haja a exigncia de idade mnima, a legislao infraconstitucional

do RGPS (Lei 9.876/99) concebeu um engenhoso instrumento para calcular o valor do

benefcio de aposentadoria que leva em conta tanto a idade do segurado no momento em que

se aposenta, quanto a sua expectativa de sobrevida. Trata-se do fator previdencirio, cuja

expresso matemtica :

=

[1 +

( + )

100]

Onde,

f = fator previdencirio;

Es = expectativa de sobrevida no momento da aposentadoria;

Tc = tempo de contribuio at o momento da aposentadoria;

Id = idade no momento da aposentadoria; e

a = alquota de contribuio correspondente a 0,31.

27

Ao tempo de contribuio, acrescentam-se cinco anos quando se tratar de

mulher. H tambm acrescimo de cinco ou dez anos, respectivamente, no caso de professor ou

professora que comprovem tempo de efetivo exerccio nas funes de magistrio na educao

infantil e no ensino fundamental e mdio.

Segundo o art. 2 do Decreto n 3.266, de 29 de novembro de 1999, Compete

ao IBGE publicar, anualmente, at o dia primeiro de dezembro, no Dirio Oficial da Unio, a

tbua completa de mortalidade para o total da populao brasileira referente ao ano anterior

(BRASIL, 1999).

A ttulo de exemplo, considere-se a a situao de dois segurados (homens) que

pretendem se aposentar com 35 anos de aposentadoria. O segurado A tem 55 anos de idade e

o segurado B conta com 65 anos.

Utilizando a tabela de mortalidade do IBGE divulgada em 2 de dezembro de

2013 (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2013), obtm-se

para o segurado A a expectativa de sobrevida de 25,5 anos no momento da aposentadoria,

enquanto para o segurado B esse mesmo valor equivale a 18 anos. Fazendo-se os devidos

clculos para cada caso, resultam, para os segurados A e B, respectivamente, os fatores

previdencirios 0,706 e 1,060, com arrendondamento para quatro casas decimais. Isso

significa que, enquanto o segurado mais jovem sofrer a perda de 29,4% no salrio de

benefcio, o mais idoso ter um acrscimo de 6% aos seus proventos como resultado da

aplicao do fator previdencirio.

Portanto, o segurado do RGPS que se aposentar muito jovem ter perdas

significativas no valor inicial do benefcio.

No que se refere cobertura dos segurados, o RGPS oferece as seguintes

modalidades de benefcio:

a) aposentadoria por invalidez;

b) aposentadoria por idade;

c) aposentadoria por tempo de contribuio;

d) aposentadoria especial;

e) auxlio-doena

f) salrio-famlia

28

g) salrio-maternidade;

h) auxlio-acidente;

i) penso por morte.

2.3 O Regime Prprio de Previdncia dos Servidores

A razo para a existncia de um regime de previdncia especfico dedicado aos

servidores pblicos tem razes histricas e est ligada relao de trabalho pro-labore facto

em que a aposentadoria, na sua origem, no decorria da contribuio, mas da vinculao de

servidor pblico (FERRARO, 2010).

Santos (2003), ao abordar as caractersticas do RPPS, afirma:

Enquanto no RGPS a filiao do trabalhador sempre teve carter contributivo, no

mbito dos regimes prprios a aposentadoria era considerada como um prmio

deferido ao servidor pblico depois de cumpridos certos requisitos, especialmente a

aquisio da estabilidade aps um tempo mnimo de servio pblico, e um tempo de

servio total exigvel para tornar-se elegvel para a aposentadoria,

independentemente de recolhimento de contribuio. (SANTOS, 2003, p. 39).

De acordo com o que registra Rabelo (2001),

Na maioria dos pases, os servidores pblicos costumam ter sistemas prprios de

seguridade social. Essa separao justificada pela natureza particular do trabalho

desses indivduos, alm de possuir razes histricas. provvel, inclusive, que os

fatores histricos tenham um peso maior na explicao dessa segregao, uma vez

que nada impede que os sistemas pblicos de previdncia, que atendem aos

empregados do setor privado, possam oferecer uma proteo social adequada aos

servidores pblicos (RABELO, 2001, p. 9).

De fato, conforme foi visto na seo anterior, o RGPS acolhe como segurado

obrigatrio o servidor pblico no participante de regime prprio, o que demonstra que a de-

ciso de manter ou no um regime especfico para o servidor pblico depender da viabilida-

de tcnica da manuteno de tal regime pelo ente federado. Conforme assinala Amado (2012),

em muitos casos no h viabilidade tcnica em se estruturar a mquina para o nascimento de

um RPPS, sendo at mais recomendvel para o servidor pblico efetivo ser filiado ao RGPS

(AMADO, 2012, p. 866).

Ainda no perodo do Imprio, determinadas categorias de servidores pblicos

contavam com a proteo social gratuita quando foram institudos o Montepio do Exrcito,

em 1827, e o Montepio Geral da Economia, em 1935 (FERRARO, 2010, p. 116). A Consti-

tuio de 1891, j no perodo republicano, aprimorou o sistema, mantendo o financiamento

29

exclusivo pelo Estado, sem participao contributiva dos servidores, com a mencionada ideia

de relao de trabalho pro labore facto, garantindo a aposentadoria aos funcionrios pblicos

em caso de invalidez a servio da nao, conforme determinava o art. 75 da referida Carta.

Atualmente, a base normativa do RPPS o art. 40 da Constituio Federal

(BRASIL, 1988), com as alteraes promovidas pelas Emendas Constitucionais 03/1993, que

inseriu a exigncia de contribuio previdenciria dos servidores pblicos, 20/1998, 41/2003 e

47/2005 (Emendas que integram a reforma da previdncia).

O pblico-alvo do RPPS o servidor pblico detentor de cargo efetivo da Uni-

o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, conforme preceitua o caput do art. 40

da Constituio (BRASIL, 1988). A redao original do dispositivo mencionava apenas ser-

vidores, sem qualquer restrio. Assim, alguns regimes prprios admitiam a filiao de ser-

vidores comissionados. No entanto, aps a Emenda Constitucional n 20, de 1998, o RPPS o

regime do servidor pblico titular de cargo efetivo, cuja filiao obrigatria, a menos que a

unidade federativa a que esteja vinculado no tenha organizado o seu regime prprio, o que

ocorre com grande parte dos municpios brasileiros. Diferentemente do RGPS, o RPPS no

contempla a figura do segurado facultativo.

Nesta seo, sero abordadas as normas referentes ao RPPS dos servidores p-

blicos federais, o PSS. Alm da Constituio de 1988 e suas emendas, esse regime regulado

pela Lei n 8.112, de 1990 (BRASIL, 1990), obedecendo tambm a preceitos da Lei n

10.887/04 (BRASIL, 2004) e Lei n 9.717/98 (BRASIL, 1998).

No tocante ao regime de financiamento, do ponto de vista constitucional, no

h qualquer imposio de regime, podendo o RPPS ser financiado tanto por repartio sim-

ples quanto por capitalizao, embora a prtica amplamente adotada seja a utilizao do pri-

meiro regime de financiamento.

No caso do Regime Prprio dos Servidores da Unio, o regime de financia-

mento o da repartio simples, assim definido por Amado (2012):

Regime em que as contribuies estabelecidas no plano de custeio, a serem pagas

pelo ente federativo, pelos servidores ativos e inativos e pelos pensionistas, em um

determinado exerccio, sejam suficientes para o pagamento dos benefcios nesse

exerccio, sem o propsito de acumulao de recursos, admitindo-se a constituio

de um fundo previdencial para oscilao de risco. (AMADO, 2012, p. 864).

Em suma, o regime da repartio simples recorre ao chamado pacto de gera-

es em que a atual gerao de contribuintes financia o pagamento dos benefcios obtidos

pela gerao passada, que agora forma o contingente de aposentados.

30

Semelhantemente ao RGPS, a modalidade de plano de benefcio do RPPS a

de benefcio definido, onde o segurado conhece previamente o valor do seu benefcio, ou ao

menos o critrio de clculo. A Emenda Constitucional 41/2003 extinguiu a paridade remune-

ratria entre ativos e inativos que vigorava at a sua promulgao em 31/12/2003. Assim, os

servidores que ingressaram no servio pblico aps essa data no mais se aposentam com a

mesma remunerao do cargo efetivo nem se beneficiam dos mesmos reajustes dos servidores

ativos.

A contagem recproca admitida pelo RPPS, uma vez que, por disposio

constitucional (Art. 40, 12), os requisitos e critrios fixados para o RGPS (que tambm ad-

mite contagem recproca) so aplicveis tambm ao RPPS.

De acordo com os arts. 4 e 8 da Lei 10.887, de 18 de junho de 2004 (BRA-

SIL, 2004), no RPPS da Unio, as contribuies previdencirias do segurado e a cota patronal

so, respectivamente, 11% e 22%.

2.4 O Regime de Previdncia Complementar

Dando continuidade ao estabelecimento do arcabouo normativo da seguridade

social brasileira, o texto da Constituio de 1988, j incorporando as alteraes da Emenda

Constitucional n 20, de 1998, estabelece:

Art. 202. O regime de previdncia privada, de carter complementar e organizado de

forma autnoma em relao ao regime geral de previdncia social, ser facultativo,

baseado na constituio de reservas que garantam o benefcio contratado, e regulado

por lei complementar. (BRASIL, 1988)

Embora o dispositivo mencione regime de previdncia privada, a partir do

advento da EC20/98 e da EC41/2003, o regime de previdncia complementar (RPC) pode ser

dividida em duas vertentes: o RPC privado e o RPC pblico.

O RPC, seja pblico, seja privado, tem como caracterstica a suplementao fa-

cultativa dos benefcios (WEINTRAUB, 2002). No caso da previdncia complementar priva-

da tal suplementao ocorre em relao aos benefcios do RGPS, enquanto na vertente pblica

so os benefcios do RPPS que sofrem a complementao.

Assim, a filiao ao regime de previdncia complementar, pblico ou privado,

sempre facultativa.

31

O regime de financiamento caracterstico do RPC a capitalizao, embora

no seja vedada a utilizao da repartio simples. Em sua maioria, os planos previdencirios

so oferecidos na modalidade de contribuio definida.

O conceito de plano na modalidade de contribuio definida (CD) assim des-

crito por Rangel e Saboia (2013):

Em um plano de CD, cada membro contribui com um percentual de seu salrio para

conta individual. Esta contribuio pode ou no ter uma contrapartida de seu

empregador. Estas contribuies so utilizadas para comprar ativos financeiros que

sero acumulados, assim como seus rendimentos. Ao se iniciar o perodo de

aposentadoria, os ativos financeiros acumulados serviro para financiar o consumo

do indivduo via compra de uma anuidade no mercado ou alguma outra forma. Desta

monta, em sistemas com planos de CD, o benefcio somente ser conhecido com

exatido no momento da aposentadoria. (RANGEL; SABOIA, 2013, p. 12)

2.4.5 As entidades de previdncia privada

As entidades de previdncia privada podem ser de carter aberto ou fechado.

No Regime Privado Complementar Aberto, empresas constitudas sob a forma de sociedades

annimas, operam planos de benefcios de carter previdencirio, concedidos em forma de

renda continuada ou pagamento nico, de adeso franqueada a quaisquer pessoas fsicas, de-

vendo obedecer aos ditames das leis complementares 208 e 209, ambas de 2001.

J as entidades fechadas de previdncia complementar oferecem planos de be-

nefcios a que somente poder aderir, tambm em carter facultativo os empregados dos patro-

cinadores ou associados dos instituidores dos referidos planos, aplicando-se as normas das leis

complementares acima citadas.

2.4.6 A FUNPRESP, o Regime Complementar do Servidor Pblico

Um dos objetivos da reforma da previdncia, que iniciou com a Emenda Cons-

titucional n 20, de 16 de dezembro de 1998, e aprofundou-se com a Emenda Constitucional

n 41, publicada em 31 de dezembro de 2003, foi aproximar o RPPS do RGPS. Com a apro-

vao dessas emendas, o texto constitucional (art. 40, 14, 15 e 16) passou a autorizar a

aplicao do teto dos benefcios do RGPS ao RPPS, desde que fosse institudo um regime de

previdncia complementar para o servidor pblico, que oferece planos de benefcios somente

na modalidade de contribuio definida.

32

O Regime Complementar dos Servidores Pblicos Federais foi institudo pela

Lei n 12.618, de 30 de abril de 2012 (BRASIL, 2012a). A lei estabelece que, independente de

adeso ao plano de benefcio, a aplicao do teto do RGPS aos benefcios do RPPS se daria a

partir da vigncia do regime por ela institudo.

Pelo citado diploma legal, a Unio foi autorizada a criar trs entidades fechadas

de previdncia complementar, uma para cada um dos poderes da Repblica, com a finalidade

de administrar e executar planos de benefcios de carter previdencirio nos termos das Leis

Complementares nmeros 108 e 109, de 29 de maio de 2001. (BRASIL, 2012a).

Assim, o Decreto n 7.808, de 20 de setembro de 2012 (BRASIL, 2012b) , cri-

ou a Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal do Poder Executi-

vo - Funpresp-Exe, entidade fechada de previdncia complementar vinculada ao Ministrio do

Planejamento, Oramento e Gesto, com a finalidade de administrar e executar planos de be-

nefcios de carter previdencirio para os servidores pblicos titulares de cargo efetivo do Po-

der Executivo, bem como os de outros poderes que, por meio de convnio, venham a aderir os

planos de benefcios da entidade.

A Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal do Po-

der Judicirio Funpresp-Jud foi criada pela Resoluo STF n 496, de 25 de outubro de 2012

(BRASIL, 2012c), destinada aos membros e os servidores pblicos titulares de cargo efetivo

do Poder Judicirio da Unio, do Ministrio Pblico da Unio e do Conselho Nacional do Mi-

nistrio Pblico.

O Poder Legislativo, por sua vez, conforme facultou a Lei 12.618, de 2012, op-

tou por no criar entidade prpria (BRASIL, 2012a). A Cmara dos Deputados, o Senado e o

Tribunal de Contas da Unio, por meio de convnio com a Funpresp-Exe, ingressaram como

patrocinadores de um plano de benefcios destinado a oferecido aos seus respectivos servido-

res, bem como aos Ministros e membros do Ministrio Pblico da Corte de Contas.

As entidades criadas, em obedincia s determinaes legais, foram estrutura-

das na forma de fundao, de natureza pblica, com personalidade jurdica de direito privado

e autonomia administrativa, financeira e gerencial.

Com a instituio do novo regime, os servidores da Unio que ingressarem em

cargo efetivo a partir de 7 de maio de 2013, data de aprovao dos planos de benefcios da

FUNPRESP-EXE pela PREVIC, passaro a contribuir para o RGPS at o valor do teto atual-

mente aplicado ao RGPS e os seus futuros proventos de aposentadoria estaro limitados a esse

33

limite. Se desejarem obter uma renda maior no futuro, podero ingressar em um dos planos de

benefcio da FUNPREP, que funcionaro em regime de capitalizao e contribuio definida.

Nesse caso, os futuros proventos dependero do aporte de recursos acumulados.

Nos planos da FUNPRESP, o segurado escolhe a sua alquota de contribuio.

A Unio garante a contrapartida em valor idntico ao do segurado, limitado a 8,5%.

34

3 A SEGURIDADE PARLAMENTAR NO MBITO FEDERAL

Neste captulo, ser apresentada, em linhas gerais, a seguridade parlamentar no

mbito federal, iniciando pelo extinto Instituto de Previdncia dos Congressistas (IPC), partir

da justificativa do projeto que lhe deu origem, at a criao do atual Plano de Seguridade So-

cial dos Congressistas (PSSC), suas regras principais e caractersticas.

Na mesma poca em que a reforma da previdncia era discutida, o sistema de

previdncia parlamentar federal sofreu significativa alterao com a extino do Instituto de

Previdncia dos Congressistas (IPC) e a criao do Plano de Seguridade Social dos Congres-

sistas (PSSC) por intermdio da Lei n 9.506, de 30 de outubro de 1997 (BRASIL, 1997), fru-

to do Projeto de Lei n 2.085, de 1996 (BRASIL, 1996), cuja autoria atribuda Mesa da

Cmara dos Deputados.

3.1 O Instituto de Previdncia dos Congressistas

No mbito federal, at o advento da Lei n 4.284, de 20 de novembro de 1963

(BRASIL, 1963), que criou o Instituto de Previdncia dos Congressistas IPC, no havia um

regime previdencirio especfico para o deputado federal ou senador. Na verdade, o exercente

de mandato eletivo no era alcanado por nenhum regime previdencirio.

A justificao do Projeto de Lei n 2.490, de 1960, de iniciativa da Comisso

de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados, ressaltava tal situao:

H uma anomalia na legislao brasileira de previdncia que merece ser corrigida.

S os membros do Poder Legislativo no tm direito algum aposentadoria nem a

deixar penso s suas famlias, mesmo que exeram o mandato por meio sculo. (...)

Verificamos esse tratamento desigual e pouco humano: um servidor civil ou militar,

o trabalhador urbano tem direito aposentadoria e a legar penso famlia. Um

parlamentar que dedicou sua vida inteira ao servio do povo no tem segurana

alguma para sua velhice, nem para seus herdeiros, malgrado muitas vezes ter

abandonado sua profisso, qui lucrativa e rendosa, para chegar ao fim da vida na

pobreza extrema. (...) Se os legisladores no devem ter mais direitos que os simples

cidados, tambm no devem ter menos. (BRASIL, 1960, p. 8885)

O projeto deu origem Lei n 4.284, de 20 de novembro de 1963 (BRASIL,

1963), que instituiu o IPC, entidade com personalidade jurdica prpria e autonomia adminis-

trativa e financeira. O Instituto seria presidido, de quatro e quatro anos, alternadamente, por

um deputado ou um senador, eleito por seus pares.

A nova lei tornou todos os congressistas contribuintes obrigatrios do IPC. A

alquota de contribuio mensal era de 10% (dez por cento) sobre os subsdios ou vencimen-

35

tos fixos, descontados em folha. A Cmara respectiva arcaria com idntica contribuio men-

sal.

A penso era concedida ao congressista que houvesse cumprido, no mnimo,

oito anos de mandato (art. 4). Nessa primeira verso do IPC, no havia idade mnima para

obteno do benefcio. Os proventos eram calculados razo de 1/30 (um trinta avos) por ano

de contribuio, no podendo ser inferior quarta parte do subsdio fixo (art. 8, a). Em ca-

so de morte do segurado, seus dependentes fariam jus a 50% (cinquenta por cento) da penso

que caberia, na poca do falecimento, ao contribuinte (art. 8, b).

Ressalte-se que o valor dos proventos somente era integral no caso de 30 (trin-

ta) anos de contribuio ou invalidez decorrente de acidente em servio, molstia incurvel ou

contagiosa.

Posteriormente, por meio da Lei n 6.017, de 31 de dezembro de 1973, foi

permitido o ingresso no IPC dos servidores (na poca, a terminologia era funcionrios) das

duas Casas Legislativas na qualidade de contribuintes facultativos.

3.1.1 A lei n 7.087, de 29 de dezembro de 1982

A lei de criao do IPC foi objeto de vrias alteraes durante os seus quase

vinte anos de vigncia at ser revogada pela Lei n 7.087, de 29 de dezembro de 1982 (BRA-

SIL, 1982), ltima legislao que regulou o hoje extinto IPC.

O autor do projeto de lei n 5.545, de 1981 (BRASIL, 1981), que originou a re-

ferida lei, foi o Dep. Bento Gonalves (Arena-MG). Em sua justificao, o parlamentar res-

saltou a necessidade de reformular o IPC a fim de preservar seu equilbrio atuarial bem como

estimular o aumento do quadro de contribuintes (BRASIL, 1981, p. 13219). Nesse sentido, o

projeto original props a filiao, na qualidade de segurados facultativos, alm dos servidores

da Cmara e do Senado, dos servidores dos rgos supervisionados pelo Senado, dos Minis-

tros e servidores do Tribunal de Constas da Unio, bem como dos deputados estaduais das

assembleias legislativas que desejassem contribuir com o Instituto. Como se ver a seguir, tal

proposta no foi acolhida integralmente.

A nova lei manteve as caractersticas do IPC como entidade dotada de persona-

lidade jurdica prpria e autonomia administrativa e financeira.

36

A contribuio mensal ao sistema, por parte do segurado, foi fixada em 10%

(dez por cento). J a cota patronal era de 20%.

A lei previa a contribuio do segurado aposentado e do pensionista com al-

quota de 7% (sete por cento), sendo o primeiro sistema previdencirio a estabelecer tal moda-

lidade de contribuio.

Deputados e Senadores, bem como seus respectivos suplentes, quando no exer-

ccio do mandato, eram considerados segurados obrigatrios do IPC. J os servidores das du-

as Casas Legislativas poderiam aderir ao sistema na qualidade de segurados facultativos.

3.1.2 Requisitos para aposentadoria e clculo dos proventos

Segundo o art. 34 da Lei 7.087 (BRASIL, 1982), o segurado fazia jus penso

com oitos anos de contribuio e cinquenta anos de idade. No caso dos parlamentares, esse

perodo mnimo de contribuio (carncia) garantia proventos correspondentes a 26% (vinte

seis por cento) do subsdio parlamentar.

Alis, os proventos s eram integrais para o segurado que contasse com 30

(trinta) anos de contribuio ao IPC ou no caso de invalidez decorrente de acidente em servio

(art. 37). Nem mesmo a invalidez por doena especificada em lei implicava a integralidade de

proventos.

O Deputado Federal e o Senador poderiam averbar, no IPC, at um mandato

estadual ou municipal para efeito do clculo da penso (art. 27), arcando com o recolhimento

dos anos averbados base de 24% (vinte e quatro por cento) por ms averbado incidentes so-

bre o subsdio do ms do recolhimento. O pagamento poderia ser realizado de uma s vez ou

em parcelas mensais.

A Lei 7.087, de 1982, permite expressamente (art. 40) a acumulao de pro-

ventos e penses pagos pelo IPC com benefcios similares oriundos de outros regimes previ-

dencirios.

O direito ao recebimento da penso fica suspenso quando o segurado est in-

vestido em mandato eletivo federal e reduzido de 2/3 (dois teros) quando o segurado venha

a perceber, no exerccio de funes, empregos cargos pblicos ou no exerccio de mandato,

exceto mandato eletivo federal, vencimentos, salrios, remuneraes ou gratificaes de qual-

37

quer espcie, mensalmente, em montante igual ou superior ao subsdio dos membros do Con-

gresso Nacional.

O IPC foi extinto pela Lei n 9.506, de 30 de outubro de 1997, que determinou

a sua liquidao a partir de 1 de fevereiro de 1999 e criou o Plano de Seguridade Social dos

Congressistas PSSC, de natureza e caractersticas completamente diversas, conforme se ver

a seguir.

3.2 O Plano de Seguridade Social dos Congressistas

3.2.1 A extino do IPC

A lei aprovada determinou a extino do IPC, que foi sucedido, em todos os

seus direitos e obrigaes, pela Unio, por intermdio das duas Casas Legislativas, que assu-

miram, mediante recursos oramentrios prprios, a concesso e a manuteno dos benefcios

do extinto Instituto, preservados os direitos adquiridos em relao s penses concedidas e a

conceder, com base na legislao vigente na data de publicao da Lei 9.506, de 30 de outu-

bro de 1997 (caput do art. 1). Note-se que tais benefcios do IPC so pagos pela ltima casa

legislativa (no caso de deputados e senadores) ou rgo (no caso dos servidores) a que se vin-

culou o segurado (art. 1, 4).

A liquidao do IPC, por determinao legal (art. 1, 1), ocorreu em 1 de

fevereiro de 1999.

A lei estabeleceu que, a partir da liquidao, os congressistas da 50 Legislatura

(1995-1999) poderiam solicitar o ressarcimento das contribuies recolhidas ao IPC. Da

mesma forma, os ex-segurados que, embora tendo direito aposentadoria, no o tivessem

exercido, foram contemplados com o direito de requerer a devoluo das contribuies.

H uma lacuna no que se refere aos segurados que no estavam em exerccio

na data de publicao da Lei n 9.506, de 1997 a 50 Legislatura nem adquiriram direito

aposentadoria. Nesses casos, no existe previso legal de devoluo das contribuies, s res-

tando ao segurado utilizar o perodo contributivo em outro regime previdencirio, por meio de

certido de tempo de contribuio, que poder ser averbada, por exemplo, no Regime Geral

de Previdncia Social.

38

3.2.2 Caractersticas do PSSC

O PSSC atualmente o regime prprio de previdncia dos deputados federais e

senadores. Ao contrrio do regime prprio de servidores, a filiao ao PSSC facultativa e

deve ser exercida nos primeiros trinta dias do mandato. Caso no se filie ao PSSC, passa a ser

contribuinte obrigatrio do Regime Geral de Previdncia Social.

A lei no prev a participao de servidores da Cmara dos Deputados ou do

Senado Federal no PSSC.

O PSSC iniciou seu funcionamento em 1 de fevereiro de 1999, logo aps a li-

quidao do extinto IPC. Trata-se de um Plano de Previdncia Parlamentar, de participao

facultativa.

Para filiar-se, o Deputado dever requerer a sua opo previdenciria, alm de

se submeter inspeo mdica. Se a opo for apresentada em at 30 (trinta) dias da entrada

em exerccio, a filiao valer desde o incio do mandato. A contribuio previdenciria men-

sal corresponder, por expressa previso legal, mesma alquota cobrada dos servidores p-

blicos, no caso do RPPS.

Diz a Lei 9.506, de 1997:

Art. 12. O Plano de Seguridade Social dos Congressistas ser custeado com o

produto de contribuies mensais:

I - dos segurados, incidentes sobre a remunerao mensal fixada para os membros

do Congresso Nacional e calculadas mediante aplicao de alquota igual

exigida dos servidores pblicos civis federais para o custeio de suas

aposentadorias e penses;

II - da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, de valor idntico

contribuio de cada segurado, fixada no inciso anterior;

III - dos beneficirios das aposentadorias e penses incidentes sobre o valor das

mesmas que exceda o limite mximo estabelecido para os benefcios do regime geral

de previdncia social de que trata a Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991, e

calculadas mediante a aplicao da mesma alquota a que se refere o inciso I.

(BRASIL, 1997)

O plano prev os seguintes benefcios:

- aposentadoria com proventos integrais, aos 35 anos de mandato e 60

anos de idade, para ambos os sexos;

39

- aposentadoria com proventos proporcionais ao tempo de mandato, aos

35 anos de contribuio e 60 anos de idade para ambos os sexos. Nesse caso, os proventos

sero calculados razo de 1/35 (um trinta e cinco avos) por ano de mandato;

- aposentadoria por invalidez permanente, com proventos integrais,

quando decorrente de doena grave especificada em lei ou acidente de trabalho;

- aposentadoria por invalidez permanente, com proventos proporcionais,

nos demais casos, com proventos calculados razo de 1/35 (um trinta e cinco avos) por ano

de mandato, assegurado o mnimo de 26% (vinte e seis por cento) do subsdio parlamentar;

- penso por morte do segurado aos dependentes definidos em lei. A

penso corresponder ao valor dos proventos de aposentadoria que o segurado recebia ou a

que teria direito, assegurado o valor mnimo de 13% (treze por cento) do subsdio parlamen-

tar.

A lei define como tempo de exerccio de mandato o tempo de contribuio ao

PSSC. facultado ao segurado, para fins de contagem de tempo de mandato, a averbao

onerosa do tempo correspondente aos mandatos eletivos, municipais, estaduais ou federais,

com recolhimento das respectivas contribuies.

O tempo de contribuio aquele reconhecido pelos regimes de previdncia

social do servio pblico, civil ou militar, e da atividade privada, rural ou urbana. Por exem-

plo, o tempo de contribuio ao regime geral de previdncia social (INSS). Tais contribuies

podero ser averbadas no PSSC, sem nus para o segurado, por meio de certido emitida pelo

rgo responsvel. Esse tempo no ser levado em conta no clculo dos proventos, mas com-

por os 35 anos necessrios para a aposentadoria.

A aposentadoria do PSSC, por expressa vedao legal (art. 11 da Lei n 9.506,

de 1997), no poder ser acumulada com a do regime de previdncia social do servidor pbli-

co civil ou militar.

O parlamentar j aposentado pelo extinto IPC (ou que tenha direito adquirido

ao benefcio), ao optar pelo PSSC, incorporar aos seus proventos, a cada ano completo de

contribuio, o valor correspondente a um trinta e cinco avos do subsdio parlamentar.

40

3.2.3 Dependentes para fins de penso por morte

A referida Lei n 9.506, de 1997, a despeito de, no art. 3, tratar do valor da

penso, omissa quanto definio dos beneficirios. Assim, deve-se recorrer analogia para

resolver a questo. Considerando a natureza jurdica do PSSC, semelhante a um regime pr-

prio de previdncia (tema que ser abordado oportunamente), entende-se que as regras da Lei

n 8.112, de 11 de dezembro de 1990 atinentes concesso de penso por morte aos depen-

dentes dos servidores pblicos federais sejam as mais adequadas ao caso.

H boas razes para justificar a definio pela Lei n 8.112, de 1990: a) respei-

tvel corrente doutrinria considera os deputados federais servidores pblicos em sentido am-

plo; b) a prpria Lei n 9.506/97, em alguns dispositivos, refere-se aos servidores pblicos

federais (por exemplo: 1 do art. 3 e inciso I do art. 12); c) diferentemente do extinto IPC,

cujo sistema previdencirio tinha natureza privada, o PSSC tem natureza pblica; d) boa parte

da Lei n 7.087/1982 foi tacitamente derrogada pela Lei n 9.506/1997, o que torna inadequa-

da a utilizao, mesmo analgica, das definies do extinto IPC para concesso de penso re-

gida pela lei de criao do PSSC, que, como j se disse, tem natureza distinta.

Assim, eis as modalidades de penso com os seus respectivos beneficirios,

conforme a lei 8.112, de 1990.

Modalidades de penso:

I - vitalcia:

a) o cnjuge;

b) a pessoa desquitada, separada judicialmente ou divorciada, com percepo

de penso alimentcia;

c) o companheiro ou companheira designado que comprove unio estvel como

entidade familiar;

d) a me e o pai que comprovem dependncia econmica do servidor;

e) a pessoa designada, maior de 60 (sessenta) anos e a pessoa portadora de de-

ficincia, que vivam sob a dependncia econmica do segurado;

41

II - temporria:

a) os filhos, ou enteados, at 21 (vinte e um) anos de idade, ou, se invlidos,

enquanto durar a invalidez;

b) o menor sob guarda ou tutela at 21 (vinte e um) anos de idade;

c) o irmo rfo, at 21 (vinte e um) anos, e o invlido, enquanto durar a inva-

lidez, que comprovem dependncia econmica do servidor;

d) a pessoa designada que viva na dependncia econmica do segurado, at 21

(vinte e um) anos, ou, se invlida, enquanto durar a invalidez.

3.3 A localizao do regime parlamentar no sistema previdencirio brasileiro

O Plano de Seguridade Social dos Congressistas nasceu como um regime pr-

prio dirigido proteo previdenciria de deputados federais e senadores, o que pode justifi-

car a ocorrncia de vrios elementos de isomorfismo em relao ao RPPS. Na ocasio da usa

criao, a Constituio no limitava os regimes prprios apenas aos titulares de cargos efeti-

vos na Administrao Pblica, restrio que somente seria includa pela Emenda Constitucio-

nal n 20 (BRASIL, 1998).

Note-se que a caracterizao do PSSC com regime prprio tem um efeito prti-

co na gesto previdenciria das casas legislativas: afasta a obrigatoriedade de filiao do par-

lamentar ao regime geral de previdncia social, cujo quota patronal, conforme visto no captu-

lo anterior, de 21%, quase o dobro da correspondente no PSSC (11%). Somente um estudo

atuarial especfico poderia demonstrar se, do ponto de vista da gesto, tal situao seria ou

no vantajosa.

O RPPS, por sua vez, foi o principal alvo da reforma previdenciria ocorrida

em 1998 como fruto das medidas e aes implementadas pelo Poder Executivo na esteira do

que se chamou de Reforma do Aparelho do Estado.

O prximo captulo apresenta os principais aspectos do processo de reformula-

o da previdncia social do Brasil ocorrido a partir da dcada final do sculo passado.

42

4 AS REFORMAS PREVIDENCIRIAS BRASILEIRAS

A funo administrativa exercida de forma precpua pelo Poder Executivo,

conforme j descrito anteriormente. Assim, a busca constante pela melhor forma de gerir a

coisa pblica inerente a este Poder, cujas polticas pblicas se direcionam a assuntos de ges-

to, inclusive relacionados seguridade social. Neste captulo, apresenta-se um esboo das

principais reformas de que foi objeto o sistema de previdncia brasileiro, especialmente no

que concerne ao regime prprio dos servidores pblicos. O objetivo deste captulo verificar

como tais reformas tiveram reflexos na concepo do Plano de Seguridade Social dos Con-

gressistas.

J sob a gide da Constituio de 1988, a principal reforma administrativa

ocorreu a partir de meados dos anos 90, e iniciou-se com o movimento denominado de ad-

ministrao pblica gerencial. Conforme afirma Ana Paula Paes de Paula, a reforma geren-

cial brasileira foi um desdobramento do ajuste estrutural da economia, que teve incio com a

adeso do Governo Collor s recomendaes do Consenso de Washington para a crise latino-

americana (PAES DE PAULA, 2007, p. 125).

O contexto histrico da reforma gerencial sintetizado por Andrews:

Enquanto o Brasil e outros pases latino-americanos mergulhavam na recesso, os

pases desenvolvidos, sua maneira, tambm iniciavam o ajustamento. O

crescimento econmico das dcadas anteriores nesses pases viera ao custo do

aumento das taxas de inflao, levando os formuladores de polticas pblicas a

abraar a viso crtica do Estado do Bem-estar Social e de seu custoso aparato burocrtico. Na Europa, a partir do final da dcada de 1970, a nfase em polticas

sociais promotoras da igualdade social cede terreno para a nfase em polticas

voltadas para a conteno do deficit oramentrio, fazendo emergir em todas as

frentes polticas a ideia da eficincia administrativa (ANDREWS, 2010, p. 88).

A quase totalidade da literatura acerca do assunto aponta o contexto de crise in-

ternacional como indutor da proposta de reformulao do papel do Estado que levou vrios

pases a promoverem reformas (ANDREWS, 2010; BENINI; BENINI; NOVAES, 2012;

BRESSER-PEREIRA, 1999; PAES DE PAULA, 2007).

4. 1 A Emenda Constitucional n 20: um impulso neoliberal na previdncia social

Inspirado na experincia de outros pases, principalmente da Gr-Bretanha, em

1995, o ento Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser

Pereira apresentou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), que traava

43

um diagnstico da burocracia estatal e apontava os objetivos a serem perseguidos pelo gover-

no e pela sociedade, para prover a administrao pblica de nveis mais altos de governabili-

dade e governana (TORRES, 2007).

O aparelho do Estado foi definido como a administrao pblica em sentido

amplo, acepo em que representa a prpria estrutura organizacional do Estado, englobando

os trs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), nas trs esferas federativas (Unio, Esta-

dos-membros e Municpios) (BRASIL, 1995b).

Ao apresentar o PDRAE, o ento Presidente da Repblica Fernando Henrique

Cardoso esclareceu os objetivos da reforma pretendida:

Este Plano Diretor procura criar condies para a reconstruo da administrao pblica em bases modernas e racionais. No passado, constituiu grande avano a

implementao de uma administrao pblica formal, baseada em princpios

racional-burocrticos, os quais se contrapunham ao patrimonialismo, ao

clientelismo, ao nepotismo, vcios estes que ainda persistem e que precisam ser

extirpados. Mas o sistema introduzido, ao limitar-se a padres hierrquicos rgidos e

ao concentrar-se no controle dos processos e no dos resultados, revelou-se lento e

ineficiente para a magnitude e a complexidade dos desafios que o Pas passou a

enfrentar diante da globalizao econmica. (BRASIL, 1995b, p. 6).

O plano propunha a adoo no Brasil do modelo gerencial de administrao

pblica, uma vez que o modelo burocrtico weberiano (WEBER, 2012) era tido como no

mais adequado administrao de um Estado moderno. Dessa forma, o modelo gerencial de

administrao representaria, ao mesmo tempo, um avano e um rompimento em relao ao

modelo burocrtico. Na administrao gerencial, o administrador pblico atua a partir da de-

finio precisa dos objetivos que pretende alcanar e possui autonomia em relao aos recur-

sos humanos, materiais e financeiros sua disposio. Alm disso, o foco colocado nos re-

sultados a serem alcanados e no no controle dos processos como ocorre com a tradicional

administrao burocrtica (BRASIL, 1995b).

Segundo o PDRAE, a pretendida reforma da previdncia, que seria levada a

efeito logo a seguir, era considerada tanto uma reforma do Estado em geral quanto uma re-

forma do aparelho do Estado (BRASIL, 1995b, p. 49).

Nesse sentido, o alcance da Emenda Constitucional n 20, de 16 de dezembro

de 1998 que materializou, aps acaloradas discusses, que resultados em valiosas contribui-

es do Poder Legislativo ao texto original, a primeira fase da reforma da previdncia foi

bem definido por Mileski (1999):

A Emenda Constitucional n 20, de 15.12.98, publicada no Dirio Oficial da Unio

em 16.12.98, concretiza, juridicamente, um dos objetivos bsicos do Plano Diretor

da Reforma do Aparelho do Estado, idealizado pela Presidncia da Repblica em

44

1995, que manifestava a necessidade de serem produzidas profundas modificaes

constitucionais, com atingimento, inclusive, de todo o sistema previdencirio social,

envolvendo os servidores pblicos e os trabalhadores urbanos e rurais (MILESKI,

1999, p. 59).

A reforma da previdncia foi encaminhada Cmara dos Deputados pelo ento

Presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso no primeiro semestre de 1995, no incio

do seu primeiro mandato. Na Cmara, a proposio foi protocolizada como Proposta de

Emenda Constituio n 21, de 1995 (PEC 21/95). Posteriormente, devido amplitude de

temas que abarcava, tratando inclusive de matria tributria, foi desmembrada em quatro

PECs, conforme a temtica, sendo que os assuntos relacionados mais diretamente com a pre-

vidncia social passaram a integrar a PEC 33/95, que, aps o devido processo legislativo, re-

sultou na Emenda Constitucional n 20, de 1998.

O Quadro 2, a seguir, sintetiza as principais alteraes promovidas pela EC 20

na previdncia do setor pblico.

QUADRO 2 - MUDANAS NO REGIME DE PREVIDNCIA DO FUNCIONALISMO PBLICO (EC 20/98)

SITUAO EM 1995 EC 20/98

Sistema prprio Sim Sim, contributivo

Aposentadoria especial de pro-fessor

Aps 30/25 anos de servio (H/M) e tempo de contribuio mnimo.

Elimina-se a aposentadoria especial para professores de nvel superior.

Situaes especiais Atividades insalubres, juzes, parlamento.

Mantido.

Base de clculo dos benefcios ltimo vencimento, eventual-mente com promoo na hora da aposentadoria.

100% da remunerao do car-go que foi ocupado por pelo menos cinco anos antes da aposentadoria

Correo dos benefcios Paridade de reajuste entre ati-vos e inativos.

Mantido

Teto de benefcios No existia Teto equivalente ao salrio do ministro do STF, requerendo regulamentao por lei.

Financiamento Com recursos oramentrios e alguma participao de contri-buies.

O sistema considerado con-tributivo e deve estabelecer equilbrio financeiro e atuarial. .

Militares Sistema prprio Mantido, at que nova lei, que no possui prazo para ser cria-da, altere a situao.

Proteo do direito adquirido Reconhecimento pleno dos benefcios j concedidos e dos direitos j constitudos poca da promulgao da EC 20.

Regra de transio Servidores de cargos efetivos no servio pblico no momento

45

SITUAO EM 1995 EC 20/98

da reforma aposentam-se: a) por idade; b) integralmente na idade 53/48 anos (H/M) com cinco anos no cargo, 35/30 anos de contribuio mais pe-dgio de 20% do tempo faltan-te poca da promulgao da EC 20; ou c) proporcionalmen-te idade 53/48 com cinco anos no cargo, 30/25 anos de contribuio mais pedgio de 40% do tempo faltante poca da promulgao da EC 20.

Carncias No existiam Tempo mnimo de servio p-blico de dez anos e tempo m-nimo de cargo de cinco anos.

Tempos de contribuio fict-cios

Eram possveis Proibidos

Acumulao de benefcios Permitido Proibido dentro do mesmo re-gime.

Funcionrios de estados e mu-nicpios

Permitem-se Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS).

Mantido

Fundos de penso comple-mentares

No previstos Lei Complementar pode autori-zar a instituio de teto de be-nefcio igual ao RGPS, desde que haja simultaneamente a criao de Fundo Complemen-tar.

Fonte: IPEA, 2007, p. 62

Registre-se que o Governo no conseguiu aprovar uma boa parte das aes que

pretendia no texto inicial. A contribuio previdenciria de inativos, por exemplo, foi rejeita-

da pelo Congresso Nacional.

Outra medida que no obteve aprovao foi o estabelecimento no texto consti-

tucional de dispositivo vedando aos entes federativos a criao, a manuteno e custeio de

regimes previdencirios destinados a exercentes de mandatos eletivos, o que visava extino

do IPC. Essa pretendida e frustrada alterao, na verdade, forou o Poder Legislativo a

utilizar um novo paradigma para a previdncia parlamentar, tentando aproxim-la das regras

da previdncia dos servidores pblicos, a fim de obter maior legitimidade social.

4.2 A Emenda Constitucional n 41: o aprofundamento da reforma

Do ponto de vista da previdncia social, a posse de Luiz Incio Lula da Silva

na Presidncia da Repblica, em janeiro de 2003, considerando-se as primeiras aes do novo

46

governo relativas a essa rea, no representou qualquer ruptura significativa com o PDRAE,

apresentado pelo governo anterior.

Em abril de 2003, chegou Cmara dos Deputados a Proposta de Emenda n

40 (PEC 40), que fazia novas alteraes na previdncia social, com nfase no regime previ-

dencirio dos servidores pblicos das trs esferas federativas. A proposio, aps cumprir as

fases do processo legislativo nas duas casas do Congresso Nacional, resultou na Emenda

Constitucional n 41, de 2003.

O ofcio que encaminhava a proposta inicial ao Presidente da Repblica, assi-

nado pelos ministros da Previdncia Social e da Casa Civil, explicava que, embora a Emenda

Constitucional n 20, de 1998, tivesse modificado diversos institutos da gesto previdenciria

do setor pblico, sua abrangncia fora incompleta e parcial, sendo necessrio avanar em di-

reo convergncia de regras entre os regimes de previdncia existentes (BRASIL, 2003;

BRASIL, 2009).

Ao analisar a reforma da previdncia de 2003, publicao editada pelo Minist-

rio da Previdncia Social afirma:

Em seu Programa de Governo, o ento candidato Presidncia Luiz Incio Lula da

Silva apresentou, como proposta para a rea previdenciria, a inteno de constituir

um sistema previdencirio bsico universal, pblico, compulsrio, para todos os trabalhadores brasileiros, do setor pblico e privado, ao lado de um sistema de planos complementares de aposentadorias, com ou sem fins lucrativos, de carter

facultativo e sustentado por empregados e empregadores. O Programa previa ainda que a constituio de um sistema nico, bsico e universal no seria imediata, mas

se daria em um processo de longo prazo. (BRASIL, 2009, p. 303).

Para implementar os avanos pretendidos, a proposta remetida ao Congresso

Nacional propunha a modificao de vrios dispositivos da Constituio Federal, referentes

previdncia social, alm de alterar o art. 8 da Emenda Constitucional n 20, de 1998.

O estabelecimento de um teto para os benefcios do regime de servidores e a

adoo do critrio do clculo dos proventos levando em conta a histria contributiva do segu-

rado so exemplos das medidas adotadas para aproximar a previdncia dos servidores pbli-

cos do regime geral adotado para os trabalhadores do setor privado. Houve outras alteraes

importantes: a instituio de contribuio previdenciria para servidores inativos e pensionis-

tas e a reduo da penso por morte para 70% (setenta por cento) do valor da remunerao do

servidor

Esse movimento de mudana em busca de legitimidade, representado pela su-

cesso de emendas ao texto constitucional, visando a maior convergncia dos sistemas previ-

47

dencirios em direo ao um modelo nico, pode ser melhor compreendido pelo estudo da

teoria institucionalista e, mais especificamente, pela compreenso do conceito de isomorfismo

institucional como instrumento de mudana, tema do captulo seguinte, que fornecer as bases

tericas para esta pesquisa.

48

5 A TEORIA INSTITUCIONALISTA E O ISOMORFISMO INSTITUCIONAL

O objetivo deste captulo apresentar o arcabouo terico do isomorfismo

institucional, que ser utilizado para analisar o PSSC e compar-lo com os demais regimes

que compem a sistema previdencirio brasileiro. Inicialmente, apresentam-se os elementos

principais da teoria institucionalista a partir da sua versatilidade nos vrios ramos do

conhecimento. Em seguida, abordado o