PRÊMIO SÃO PAULO CIDADE 2008

PROGRAMA DE REGULARIZAÇÃO URBANÍSTICA E FUNDIÁRIA

ASSEGURANDO DIREITOS À POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA DA CIDADE DE SÃO PAULO

(RELATÓRIO DA INICIATIVA INSCRITA)

Categoria: Social

Responsável: Ana Paula Bruno (Coordenadora do Programa de Regularização Urbanística

e Fundiária); e-mail: apbruno@prefeitura.sp.gov.br

Chefia imediata: Elisabete França (Superintendente de Habitação Popular)

Órgão municipal: Superintendência de Habitação Popular/ Secretaria Municipal da Habitação

Equipe de Trabalho: Carlos Eduardo Junqueira Aguiar (Sociólogo);

Cerise Goldman Batistic (Arquiteta);

Sarita Pinheiro Pina (Assistente Social);

Silvia de Mesquita Rodrigues de Freitas (Engenheira).

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1. CIDADÃOS E SOCIEDADE (Descrição da Iniciativa)

A partir de 2002, com a aprovação do Plano Diretor Estratégico (Lei nº

13.430/02), o município de São Paulo incorporou os instrumentos de política urbana

definidos Lei Federal nº 10.257/01 – Estatuto da Cidade, norteados para o justo

ordenamento territorial e o cumprimento da função social e ambiental da

propriedade.

O direito constitucional à moradia foi reafirmado como direito social e a

moradia digna conceituada em função da segurança da posse, das condições de

habitabilidade e do acesso pleno aos serviços urbanos. Consoante com tais

princípios, nos artigos da Política Habitacional destacou-se como diretriz a

regularização fundiária, cujos instrumentos encontram-se discriminados na “Seção

X” do Plano Diretor. Dentre estes, a criação de Zonas Especiais de Interesse Social,

do tipo 1 para áreas já ocupadas, a concessão de uso especial para fins de moradia,

respeitados os critérios estabelecidos pela Medida Provisória nº 2220/01 e,

alternativamente, a concessão do direito real de uso.

Baseada no PDE e nas diretrizes da Política Habitacional, a Superintendência

de Habitação Popular (HABI) deu início, em 2002, à regularização fundiária de

assentamentos em áreas públicas municipais ocupadas, com a implementação da 1ª

fase do Programa de Regularização Urbanística e Fundiária. O Programa, cujo

marco legal é a Lei Municipal nº 13.514/03, tem como objetivos legalizar a posse de

moradores em áreas públicas municipais e integrar as ocupações regularizadas às

rotinas administrativas da cidade, constituindo-se em um dos principais eixos da

política habitacional do Município, ao lado dos programas de Urbanização de

Favelas e de Cortiços.

Seu foco é a intervenção sobre o aspecto formal das ocupações irregulares,

ou seja, a atuação transformadora de espaços inexistentes do ponto de vista

cadastral e relações de posse precárias do ponto de vista legal em territórios de

pertencimento e inclusão, protegidos pelo sistema jurídico e regulados na esfera

administrativa, com impactos importantes na condição de cidadania da população

beneficiária e na gestão territorial da cidade. Em outras palavras, trata-se de

legitimar e reconhecer direitos previstos na Constituição Federal, especificamente o

direito à moradia e à cidade, a moradores de baixa renda, por meio da promoção da

segurança na posse, do endereçamento oficial, do acesso a serviços públicos

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essenciais, a créditos e a financiamentos imobiliários para melhoria física das suas

habitações. A 1ª fase do Programa, implementada entre os anos de 2002 e 2004,

beneficiou cerca de 42.000 famílias.

Não obstante a importância desse passo inaugural, especialmente pela

escala da intervenção e alcance social, a candidatura do Programa de

Regularização Urbanística e Fundiária nesta edição do Prêmio São Paulo Cidade

está fincada nos avanços obtidos na 2ª fase do Programa, iniciada no ano de 2006 e

ainda em curso. Esses avanços foram construídos com base na experiência

pregressa da 1ª fase, a partir da avaliação dos processos de trabalho, de seus

resultados e de suas deficiências, com a intenção de que a 2ª fase representasse

não somente a continuidade de uma ação importante para a política habitacional,

mas seu amadurecimento e institucionalização.

O corpo de revisões efetuadas refere-se a alterações normativas, a critérios e

metodologia de intervenção, a processos de trabalho, à criação e ao registro de

procedimentos e à capacitação das equipes técnicas, tendo como perspectiva a

tutela de direitos constitucionais e a universalização do atendimento a esses direitos,

dentro de uma visão integrada de cidade e cidadania. Considerou-se, ainda, que o

enfrentamento do quadro de irregularidade habitacional na escala apresentada no

Município de São Paulo, e a inclusão da população moradora nesses

assentamentos, exige soluções inovadoras e eficazes, conectadas com as

realidades às quais se destinem e calcadas na simplificação operacional dos

processos administrativos.

1.1. Conhecimento das necessidades dos usuários, dos cidadãos e da

sociedade.

O município de São Paulo possui 1587 favelas e 233 núcleos urbanizados

cadastrados no Sistema de Informações sobre Habitação – HABISP, totalizando

1820 assentamentos, dos quais 1141, sendo 60% das favelas (954) e 80% dos

núcleos (187), encontram-se em áreas municipais, em grande parte passíveis, pelo

tempo e características de ocupação, de integrar o Programa de Regularização

Urbanística e Fundiária.

Há um grande volume de solicitações, por parte da própria Administração, de

lideranças locais, de movimentos sociais de moradia, e, inclusive, da Promotoria de

Habitação e Urbanismo do Ministério Público do Estado de São Paulo, alinhada com

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o novo ordenamento jurídico, para o reconhecimento do direito à concessão de uso

especial para fins de moradia pela Municipalidade. Isso denota uma mudança de

postura com relação à ocupação de áreas públicas e à problemática habitacional da

cidade e uma difusão aos sujeitos de seus direitos constitucionais, que devem ser

assegurados pelo Estado e, neste caso, pelo Poder Público municipal.

Nesse sentido, a meta final do Programa é regularizar todas as ocupações

que possuam condições para tanto. Entretanto, face às necessidades e a demanda

por regularização, e considerando a capacidade operacional do Município SEHAB,

incluindo os recursos humanos e financeiros disponíveis, o Programa vem sendo

implementado em fases. Essa estratégia de atuação está alinhada com esforço

empreendido pela SEHAB para o planejamento de intervenções, que visa dar foco

às ações e, assim, otimizar recursos e alavancar os impactos das atividades

desenvolvidas.

1.2. Identificação dos serviços prestados.

A partir de 2006, o Programa foi objeto de uma evolução e alteração de

caráter conceitual cujas principais implicações foram precisamente uma revisão dos

processos e procedimentos, notadamente uma revisão dos critérios de seleção das

áreas a serem beneficiadas e das etapas e procedimentos de encaminhamento do

processo de regularização. No município de São Paulo, face à abrangência do com

melhores condições de habitabilidade e maior consolidação do ponto de vista

urbanístico, desconsiderando-se, sobretudo aqueles que apresentavam problemas

cuja solução deve preceder a titulação ou que são caracterizados como não-

regularizáveis, em definitivo. Isto porque o processo de regularização fundiária

independe da efetiva intervenção física nas áreas.

Com a implantação do Sistema de Acompanhamento, Avaliação e

Monitoramento dos Programas Habitacionais – HABISP, a definição das áreas

prioritárias para regularização é obtida a partir da combinação de dados relativos à

infra-estrutura existente e à organização social de cada comunidade, em

consonância com os critérios de seleção definidos pelo Programa.

Além dos núcleos em processo de urbanização, priorizaram-se as áreas em

boas condições urbanísticas e com características favoráveis à regularização

registraria, conforme os seguintes critérios: (1) assentamentos em áreas públicas

municipais, com ocupação anterior a 1996 (M.P. 2.220/01), com perímetros com

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demarcação de menor complexidade e com algum nível de organização comunitária;

(2) assentamentos que não apresentassem situações de risco classificadas como

alta e muito-alta (R3 e R4), excetuados casos excepcionais; (3) assentamentos que

apresentassem alto nível de consolidação urbanística (condições de acessibilidade,

infra-estrutura, qualidade das edificações, e pouca ou não ocorrência de áreas non-

aedificandi e livres de inundações); (4) assentamentos demarcados ou com

perspectivas de re-demarcação como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS 1)

e (5) assentamentos livres de interferências urbanas relevantes projetadas ou

previstas.

Além desses critérios, a seleção dos assentamentos levou em conta as

estimativas de custos de forma a não superar o montante de recursos previstos pelo

Contrato de Repasses do Ministério das Cidades, assim como a relação entre o

número de núcleos regularizados, suas dimensões e números de domicílios e de

população correspondentes. Foi também considerada a distribuição dos núcleos

conforme as regiões da cidade e priorizados aqueles que já possuíam levantamento

executado pela Superintendência de Habitação Popular.

1.3. Canais de relacionamento com os usuários, os cidadãos e a sociedade.

A implementação do Programa de Regularização Urbanística e Fundiária é

perpassada, em todas as suas etapas, pelo trabalho social com as comunidades. A

participação da comunidade é fundamental para o sucesso das ações e é

considerada um dos próprios objetivos do Programa. Essa participação dá-se desde

a etapa de indicação dos assentamentos, inclusive na de definição dos critérios de

seleção. Em todo o percurso de implantação, as decisões tomadas foram pactuadas

socialmente, com os movimentos sociais organizados, as associações comunitárias

e lideranças locais. Na 2ª fase de implantação do Programa, instituiu-se, ainda, o

trabalho social de pós-regularização com as comunidades, iniciado após a titulação

das áreas.

Após a seleção das áreas, durante e após a titulação (pós-regularização),

a participação se dá por meio das denominadas “atividades núcleo” do trabalho

social, desdobradas da seguinte forma: reuniões gerais, de socialização das

informações; reuniões setoriais, de discussões e aprofundamentos relativos a cada

etapa em curso; reuniões específicas, com grupos com demandas particulares; e

finalmente, plantões de atendimento, de orientações individuais aos moradores,

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conforme as especificidades e casos concretos. Desenvolveram-se, além da

padronização dos conteúdos e metodologia, instrumentais de apoio, merecendo

destaque a publicação e distribuição da cartilha “Regularização Fundiária de Áreas

Públicas”.

1.4. Métodos para avaliar a satisfação dos usuários, dos cidadãos e da

sociedade

O Programa de Regularização Urbanística e Fundiária não possui um método

específico para avaliar o conhecimento, utilização e satisfação e insatisfação dos

seus beneficiários. Entretanto, com esta finalidade, são utilizados, de forma

sistemática, os canais discriminados no item 1.3, que se prestam, para além da

orientação da população, à detecção de eventuais falhas ou insuficiências no

processo. A Coordenaria do Programa e as HABI’s Regionais realização reuniões

periódicas de supervisão com os prestadores de serviços que estão em contato

direto com a população, adotando como postura, quando pertinente, a revisão de

procedimentos adotados no curso dos trabalhos, de forma a aperfeiçoar o

atendimento aos beneficiários das ações.

1.5. Promoção da transparência e do controle social

Além dos canais e do método de trabalho participativo discriminado no item

1.3, para a promoção da transparência e do controle social no Programa utilizam-se

dois mecanismos básicos. O primeiro, no nível da gestão da política de habitação do

Município, é o Sistema de Informações sobre Habitação – HABISP, acessível via

Internet, implementado a partir de 2005 e em constante aprimoramento, que reúne

todo o universo e informações acerca dos assentamentos irregulares na cidade, bem

como, especificamente, aponta as áreas que integram o Programa de

Regularização, em sua 1ª e 2ª fase. O segundo, no nível gerencial do Programa de

Regularização, refere-se ao monitoramento do Programa, que vem sendo

implementado no âmbito do Sistema de Monitoramento e Avaliação da HABI,

descrito no item 3.2 deste relatório.

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2. PESSOAS

A Superintendência de Habitação Popular - HABI é o órgão responsável pelo

desenvolvimento e implantação dos programas e dos projetos habitacionais voltados

para a população moradora em habitação subnormal (favelas e cortiços). Conta com

um núcleo central, responsável pela formulação e normatização dos programas e

projetos, e com Divisões Técnicas Regionais, estabelecidas territorialmente,

responsáveis pela implementação. HABI possui, ainda, coordenadorias ligadas

diretamente ao Gabinete responsáveis pelo desenvolvimento de programas e

projetos estratégicos, dentre elas a Coordenadoria do Programa de Regularização.

Como recurso de gestão há também o Sistema de Informações sobre Habitação –

HABISP que é uma plataforma de dados de cadastro físico e social dos

assentamentos e de emissão dos títulos de concessão e autorizações de uso. Além

deste corpo interno, o Programa relaciona-se com outros órgãos da Administração

Municipal e com prestadores de serviços, cabendo à HABI as funções de

supervisão, de fiscalização, de articulação e de capacitação dos demais agentes

envolvidos no processo. Essa estrutura exige uma grande capacidade gerencial da

Coordenadoria do Programa.

2.1. Formas de avaliação do desempenho, reconhecimento e incentivo para

atingir resultados.

A gama de atividades necessárias para a consecução do objetivo de

regularização de áreas públicas é bastante ampla e diversificada. Ainda, é

característica deste trabalho a relação de dependência e interdependência entre as

várias ações pertinentes a cada uma das etapas do processo especificadas no item

3 deste relatório e a abordagem multidisciplinar.

Com vistas ao gerenciamento dos trabalhos, foi elaborado, no âmbito do

Sistema de Monitoramento Avaliação, que vem sendo implementado e

institucionalizado na Superintendência de Habitação Popular, sob a condução da

Diretoria de Planejamento – HABI-1, o Quadro Lógico do Programa, construído pela

equipe que compõe a Coordenadoria do Programa, a partir de discussões que

visaram o estabelecimento de consensos quanto aos objetivos e a natureza dos

trabalhos realizados.

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Além de possibilitar o monitoramento das atividades, conforme descrito no

item 3.2, a construção do Quadro Lógico foi especialmente importante para a

definição do problema enfrentado pelo Programa e de seus objetivos, de forma a

estabelecer o foco dos esforços de trabalho, e, conseqüentemente, alavancar a

produtividade e motivação da equipe.

A seguir, apresentamos o problema e os objetivos do Programa, construídos

coletiva e consensualmente: (A) PROBLEMA: falta de segurança na posse de

grande parte da população que vive assentada em áreas municipais e seu não

reconhecimento para a administração pública como área formal; (B) OBJETIVOS: (1)

100% dos requerentes cuja situação seja passível de regularização estão titulados*;

(2) Está viabilizado o registro de 100% dos lotes regularizáveis e titulados*; (3)

Assentamentos estão regularizados na esfera administrativa*; (4) População

informada quanto à importância da regularização e seus desdobramentos (direitos e

deveres)* - (*Do universo de áreas públicas municipais selecionadas no começo da

segunda fase do programa).

2.2. Capacitação e desenvolvimento dos servidores para executar os serviços.

Um dos focos trabalhos na 2ª fase do Programa foi a capacitação dos

servidores direta ou indiretamente envolvidos com suas atividades, de maneira

continuada, bem como dos parceiros institucionais e dos prestadores de serviços,

tendo em vista as especificidades de conteúdo e dos processos envolvidos na

regularização de áreas públicas ocupadas.

A capacitação foi concebida como forma de ampliar a compreensão dos

técnicos sobre o tema novo da regularização de áreas públicas, bem como para

estabelecer consensualmente a forma de implementação dos processos, com vistas

à melhor atuação no âmbito do Programa.

Assim, além das atividades diretas de capacitação, foram elaborados manuais

de orientação, contendo a padronização dos procedimentos envolvidos no curso das

etapas de trabalho, uma vez que se detectou a ausência de registro e de

sistematização das posturas de trabalho. Todas as iniciativas foram realizadas com

os recursos humanos e materiais disponíveis na SEHAB, ou por meio da articulação

de parceiros institucionais. Abaixo, apresentamos as iniciativas de capacitação

empreendidas na 2ª fase:

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• Termo de Referência dos Serviços: elaborado com a finalidade de contratação da

prestação de serviços técnicos especializados para a implementação do trabalho

de campo nas áreas objeto de intervenção, o termo de referência reuniu,

sistematizou e detalhou, pela primeira vez, todas as atividades e a metodologia

de trabalho empregada na regularização de áreas públicas, tornando-se,

efetivamente documento de consulta básico por todos agentes envolvidos no

processo. A concepção do termo de referência baseou-se no processo de

trabalho apresentado no item 2.3.

• Manual de Orientação Técnica: a iniciativa partiu da avaliação da necessidade de

estabelecer diretrizes claras, padronizar procedimentos de trabalho e organizar

os conteúdos e forma de abordagem a ser adotada no contato com a população

beneficiária do Programa. Isso porque o volume e a diversidade de profissionais

envolvidos e a complexidade da regularização fundiária possibilitam

interpretações e condutas díspares frente às situações concretas que se

apresentam no curso do processo. Assim, o Manual aprofunda o Termo de

Referência, e oferece suporte às equipes técnicas responsáveis pela realização

dos trabalhos de campo nas áreas objeto de intervenção pelo Programa,

apresentando as metodologias de execução de cada uma das atividades, bem

como encaminhamentos para possíveis situações que possam ocorrer durante a

implementação dos serviços e atividades previstas.

• Curso Capacitação em Registro de Imóveis – regularização fundiária de áreas

públicas: o curso, com carga horária de 16 horas e certificação pela Prefeitura, foi

ministrado por renomados profissionais da área, no mês de dezembro de 2007,

tendo como público alvo cerca de 100 servidores da SEHAB, principalmente

composto por técnicos da HABI. O registro de imóveis é um dos principais

componentes da regularização fundiária; entretanto é um tema bastante

hermético e desconhecido dos operadores da política de habitação. Na avaliação

dos resultados da 1ª fase, detectou-se a necessidade de obtenção de um melhor

desempenho no registro das áreas públicas integrantes do Programa; para tanto,

entendeu-se oportuna a difusão e ampliação do conhecimento quanto ao papel e

aos procedimentos inerentes ao registro de imóveis, com foco nos princípios e

fundamentos de registros públicos, abertura de matrícula e retificação de registro,

origens dos bens públicos e implicações para o registro cartorial, loteamentos

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irregulares e implicações para o registro de áreas públicas, visão dos agentes

envolvidos no registro de imóveis.

• Capacitação interna dos servidores (HABI’s regionais): vide item 2.3.

• Capacitação dos prestadores de serviços: conforme já colocado, parte dos

serviços necessários à implementação do Programa é terceirizada. Neste caso,

trata-se do trabalho de campo, que compreende o acompanhamento social, a

selagem dos imóveis e cadastramento socioeconômico dos moradores, a

produção de bases cartográficas e a assessoria jurídica à população. Para

homogeneizar o nível de conhecimento e garantir a qualidade dos trabalhos, foi

promovida no mês de maio a capacitação dos técnicos contratados, em 16 horas,

com base no Manual de Orientação Técnica e em dinâmicas participativas. Além

desta, foi realizada capacitação específica com os pesquisadores, relativa à

aplicação do questionário de cadastro e à abordagem da população em área.

• Cartilha Regularização Fundiária de Áreas Públicas Ocupadas: desenvolvida

como suporte ao trabalho social com a população beneficiária do Programa,

aborda como conteúdos o processo de regularização das áreas públicas,

incluindo as leis, as etapas a serem percorridas até a titulação e os direitos e

deveres dos moradores após a regularização das áreas.

2.3. Organização dos trabalhos e da equipe para estimular o melhor

desempenho.

O tema da regularização fundiária contém especificidades que exigem uma

atenção diferenciada na condução dos processos de trabalho. A dinâmica e a

complexidade do objeto pressupõem abordagem interdisciplinar, o que demanda das

equipes de trabalho a transposição de suas visões setoriais específicas. A

articulação institucional, por outro lado, é fundamental tanto para a condução e

agilidade do processo de regularização, como para a integração efetiva dos

assentamentos às rotinas da cidade.

As práticas adotadas no Programa visam estimular e facilitar as mudanças

organizacionais e de melhoria de desempenho, principalmente por meio da

implementação de um processo de discussão e construção de consensos, alargadas

para o conjunto de técnicos da Superintendência envolvidos com os trabalhos.

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Essas discussões são refletidas nas decisões tomadas, que são também

devidamente documentadas, conforme se demonstrou no item 2.2 deste relatório.

Exemplo disso foram os grupos de trabalho e de supervisão constituídos

pelas Inicialmente, com o intuito de levantar as principais dificuldades e impasses

encontrados na implementação dos processos, constituiu-se um grupo de trabalho

com a participação dos técnicos da Coordenadoria do Programa, das Divisões

Técnicas Regionais e demais Diretorias envolvidas com o Programa.

2.4. Fatores que afetam a motivação, a satisfação, a valorização e o bem-estar

dos servidores/ 2.5. Mecanismos para incentivar a participação e o

envolvimento dos servidores.

O aspectos abordados nos itens 2.4 e 2.5 encontram-se contemplados nos

demais aspectos que compõem o item 2. Pessoas. O aspecto abordado no item 2.5

está intrinsecamente relacionado aos processos descritos no item 2.2. Capacitação

e desenvolvimento dos servidores para executar os serviços.

3. PROCESSOS

O caráter inovador que justifica esta candidatura do Programa de

Regularização Urbanística e Fundiária para o Prêmio São Paulo Cidade caracteriza-

se precisamente pelo aperfeiçoamento dos processos implementados ao longo de

sua existência, conforme se descreverá nos itens que seguem.

3.1. Identificação dos principais processos e de seus objetivos.

O Programa de Regularização Urbanística e Fundiária desenvolve-se em

sucessivas etapas até culminar na integração administrativa, jurídica e social dos

assentamentos na cidade. Objetivamente, isto é alcançado através da outorga de

termos de concessão e de autorização de uso aos moradores e da criação de

mecanismos de gestão dos territórios regularizados, incluindo suas dimensões

urbanística, jurídica e social.

Estas etapas organizam-se de maneira não linear, conforme fluxograma

apresentado a seguir, e sua ordem de implantação obedece as particularidades de

cada assentamento, permeadas pelo trabalho social com as comunidades.

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Fluxograma das etapas do processo de regularização

Os macro-processos compreendidos no Programa de regularização de áreas

públicas municipais ocupadas são as que seguem abaixo:

• Passo 1: Seleção das áreas para regularização, conforme critérios e

procedimentos descritos no item 1.2;

� Na 2ª fase, introduziu-se a sub-etapa de pré-seleção dos assentamentos, em que

é avaliado um conjunto básico de informações, para verificação do atendimento

aos requisitos mínimos estabelecidos para o ingresso das áreas no Programa.

Essa análise baseia-se nos dados disponíveis nos diversos órgãos e fontes da

Administração Municipal e recursos humanos disponíveis na HABI, com vistas a

agilizar a conclusão do estudo de viabilidade. Após isso, aprofunda-se o

diagnóstico das áreas pré-selecionadas, com o intuito de convalidar a análise

inicial e confirmar a viabilidade de regularização da ocupação.

• Passo 2: Aprovação de Projeto de Lei pela Câmara de Vereadores, com os

objetivos de desafetar as áreas públicas municipais classificadas como bens de

uso comum do povo, destinar áreas dominiais ao Programa de Regularização

Urbanística e Fundiária e autorizar a Prefeitura a outorgar Concessão de Direito

Real de Uso aos ocupantes que não preencherem os requisitos da MP 2.220/01;

� Na 2ª fase, após intenso debate e construção de consenso interno, o Projeto de

Lei 780/07, do Executivo, foi apresentado e aprovado na Câmara, convertendo-

se na Lei 14.665, de 08 de janeiro de 2008. Esta lei alterou a 13.514/03 (1ª fase)

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e, além de destinar ao Programa 108 áreas, introduziu, juntamente com o seu

Decreto regulamentador nº 48.498/08, inovações que se tornaram referência

para as ações de regularização de áreas públicas por todo o Brasil. Os principais

avanços da lei 14.665/08 foram: a previsão de descrição e caracterização das

áreas objeto de regularização por ato do Executivo, com a finalidade de agilizar o

processo de abertura de matrícula nos Cartórios de Registro de Imóveis; a

autorização de processamento da desafetação de áreas pelo Executivo, desde

que estas estejam consolidadas, ocupadas anteriormente a 30 de junho de 2001

e demarcadas como ZEIS no PDE, desamarrando o processo de regularização; a

alteração da redação do Artigo 3º da Lei Municipal nº 13.514/03, incluindo a

possibilidade da soma de posse nos casos de titulação individual, corrigindo uma

distorção da M.P. 2.220/01, no âmbito do Município; a retificação das áreas

desafetadas pela Lei Municipal nº 13.514/03, a partir dos perímetros definidos

sobre base LEPAC, e a possibilidade de indicar parcelas de terrenos ou lotes

para construção de unidades habitacionais, nos casos de áreas regularizadas e

incluídas no Programa de Urbanização de Favelas, com vistas à implantação de

melhorias. O Decreto 48.498/08, por sua vez, além de regulamentar o Programa

de forma abrangente pela primeira vez, introduziu o dispositivo inédito no Brasil

de comprovação do prazo de posse por foto aérea, e deu autonomia à Secretaria

Municipal de Habitação para o processamento do Programa em sua completude,

desburocratizando sua implementação em favor dos beneficiários.

• Passo 3: Elaboração dos Levantamentos Planialtimétricos Cadastrais – LEPAC’s,

com o objetivo de identificar e mapear a situação fática das ocupações, servindo

de instrumento para a definição do perímetro das áreas públicas municipais, o

parcelamento e a individualização dos lotes, e a elaboração de planta e

memoriais descritivos para o registro das áreas nos Cartórios de Registro de

Imóveis;

� Na 2ª fase, o principal avanço referiu-se à revisão e padronização dos

procedimentos utilizados na definição dos perímetros das áreas públicas

municipais objeto de regularização, tendo em vista as dificuldades enfrentadas

para a abertura de matrícula das áreas da 1ª fase nos Cartórios de Registro de

Imóveis. Basicamente, definiu-se um método em que se considera a situação de

fato implantada das áreas públicas, tendo como baliza a documentação

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consignada no registro de imóveis. A autorização dada pela Lei 14.665/08 quanto

à descrição e caracterização das áreas por ato do Executivo permitiu ao mesmo

tempo a flexibilidade e o rigor necessários para a execução desta etapa.

• Passo 4: Identificação dos imóveis, dos moradores e dos lotes, a partir dos

LEPAC’s e através da aplicação de questionários, com o objetivo de caracterizar

o uso e os responsáveis pelos imóveis, incluindo sua condição socioeconômica;

� Nesse aspecto, o principal avanço na 2ª fase referiu-se à normatização no Termo

de Referência e no Manual de Orientação Técnica de procedimentos e condutas

de trabalho junto à população, de forma a evitar orientações e posicionamentos

díspares na abordagem das situações pelos técnicos em campo. Além disso,

reconhecendo que a titulação pode ser também foco gerador de conflitos, tendo

em vistas as relações de posse da terra já estabelecidas nas áreas (aluguéis,

conflitos na definição da titularidade), inovou-se ao contratar um serviço de

assessoria jurídica direta à população, com vistas à orientação dos moradores e

à atuação na resolução de conflitos em área, em consonância com as diretrizes

de atendimento estabelecidas pelo Programa. Ressalte-se que a assessoria

técnica e jurídica à população de baixa renda é um dos instrumentos de política

urbana definidos no Estatuto da Cidade.

• Passo 5: Elaboração do Plano de Massas, a partir de diagnósticos físico-

ambientais elaborados por consultores especializados, com o objetivo de definir

as áreas a serem tituladas e as áreas reservadas para futura intervenção no

interior dos assentamentos;

� Esta etapa é uma das principais inovações introduzidas na 2ª fase do Programa

e está coerentemente alinhada com os princípios da política habitacional do

Município de universalização do atendimento à população, de otimização dos

recursos disponíveis, de articulação entre os programas e as ações

implementadas. Essa abordagem não estava presente na 1ª fase, em que os

assentamentos foram integralmente titulados, sem considerar as necessidades

de futura intervenção urbanística nas áreas. O método de elaboração do Plano

de Massas foi desenvolvido a partir da necessidade de se garantir a titulação

definitiva somente àqueles lotes que se encontram em condição para tanto. Para

isso, equipes especializadas são responsáveis pelo trabalho de análise e

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demarcação em planta dos principais problemas encontrados em cada

assentamento, em muitos casos indicando alternativas para a sua solução. Este

instrumento tem como principal objetivo dar subsídio à caracterização dos termos

de concessão ou declaração.

• Passo 6: Coleta e análise da documentação para caracterização dos termos de

concessão ou autorização, que ocorre concomitantemente ao passo 4 e objetiva

distinguir o tipo e tempo de posse dos moradores, à luz dos requisitos legais

estabelecidos pela MP 2.220/01;

� Na 2ª fase, houve um avanço paradigmático para as ações de regularização de

todo o Brasil, no que se refere às exigências de prova documental de posse para

obtenção da concessão de uso ou, até, aquisição de propriedade, no caso de

áreas particulares. Trata-se de dispensa, prevista no Decreto 49.498/08, de

comprovação documental de residência e do prazo de posse, substituídas

respectivamente pelo cadastro socioeconômico elaborado pela HABI e foto aérea

da ocupação na data estabelecida pela M.P. 2.220/01, que é um dos requisitos

para a obtenção do direito à concessão de uso especial para fins de moradia.

• Passo 7: Autorização, emissão, assinatura e outorga dos termos de concessão

ou autorização, que constitui a formalização da etapa anterior, incluindo autuação

de processo administrativo, análise jurídica e demais procedimentos que

antecedem a outorga dos termos aos beneficiários;

� Na 2ª fase, o principal avanço referiu-se à transferência integral, por meio do

Decreto 48.498/08, da competência, antes compartilhada com a SNJ e a PGM,

para a SEHAB quanto à autorização para a emissão dos títulos,

desburocratizando e agilizando o processo de reconhecimento da posse em favor

dos ocupantes de áreas públicas. Além disso, foi adotada a dinâmica de coleta

de assinaturas em área (antes realizada na sede da HABI), de forma a ampliar o

acesso e a adesão dos moradores e evitar gastos e deslocamentos

desnecessários na cidade.

• Passo 8: Abertura de matrícula da área-mãe nos Cartórios de Registro de

Imóveis, com o objetivo de viabilizar a regularização registrária dos

assentamentos;

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� A etapa de abertura de matrícula das áreas objeto de intervenção nos Cartórios

de Registro de Imóveis ainda não foi iniciada nesta 2ª fase. Entretanto,

construídos a partir da avaliação dos problemas da 1ª fase, os procedimentos

discriminados no Passo 3 foram adotados justamente para facilitar e agilizar este

processo, bastante complexo por natureza. A possibilidade do registro dos

termos de concessão ou autorização legitima a inserção das comunidades

regularizadas na cidade legal.

• Passo 9: Abertura de Matrícula dos lotes regularizados e registro dos Termos de

Concessão Outorgados, que finaliza o ciclo da regularização jurídica da posse e

dos assentamentos;

� Na 2ª fase, o principal avanço referiu-se à revisão dos procedimentos utilizados

na definição dos perímetros das áreas públicas municipais objeto de

regularização, tendo em vista as dificuldades enfrentadas no registro. Concluído

o procedimento de abertura da matrícula da área-mãe, aquele referente ao das

matrículas individualizadas não incorre em problemas, uma vez que não são

mais verificadas interferências com imóveis de terceiros.

• Passo 10: Designação dos logradouros e lançamento fiscal, com o objetivo de

integrar as áreas no sistema municipal de gestão do território, através da

oficialização dos logradouros e atribuição de número de contribuinte;

� Na 2ª fase, um grande avanço visando atingir o objetivo de inserção das áreas

faveladas no contexto da cidade formal foi a alteração do Decreto de oficialização

de logradouros, tornando a planta de individualização dos lotes produzida pelo

Programa documento hábil para a oficialização e designação de logradouros nas

áreas regularizadas, desde que acompanhadas de parecer técnico sobre sua

condição de implantação e adequação à função. Esta alteração proporciona a

legalização dos endereços das comunidades, possibilitando, posteriormente, a

sua inclusão no sistema municipal de gestão do território através do

cadastramento fiscal e regularização da numeração civil das moradias.

• Passo 11: Gestão dos termos de concessão e autorização outorgados, como

processo contínuo que visa garantir a sustentabilidade da regularização nas

áreas.

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� Os termos de concessão e autorização de uso outorgados pela Municipalidade

são transferíveis por ato inter-vivos ou causa-mortis, conforme estabelece a M.P.

2.220/01. Desde a implantação da 1ª fase, havia inúmeros pedidos represados

na HABI, por ausência de regulamentação para o processamento dessas

transferências na esfera da Administração, uma vez que a maior parte das áreas

não se encontra registrada nos CRI’s. O Decreto 48.498/08 estabeleceu os

procedimentos para as transferências, que consideraram a legalidade, a

agilidade e a capacidade de operacionalização desta medida, após intensa

discussão interna com as HABI’s Regionais e a Assessoria Jurídica da SEHAB,

capitaneadas pela Coordenadoria do Programa.

3.2. Mecanismos de controle e medição do desempenho dos resultados dos

processos.

O controle e a medição do desempenho dos resultados dos processos

descritos no item 3.1 se dá por meio de um conjunto de indicadores, relacionados às

atividades desenvolvidas para a implementação do Programa de Regularização

Urbanística e Fundiária. Esses indicadores compõem o Quadro Lógico da

regularização urbanística e fundiária de áreas públicas, construído pela equipe da

Coordenadoria do Programa, no bojo do Sistema de Monitoramento e Avaliação.

Atualmente, após a definição do problema, dos objetivos, das premissas, das

atividades, dos indicadores e de seus meios de verificação, o monitoramento do

Programa encontra-se em implementação, por meio de relatórios mensais das

atividades executadas, cujos dados são coletados pelos técnicos da Coordenadoria

do Programa. Abaixo, apresentamos o conjunto de atividades, indicadores e meios

de verificação utilizados. Atividades Indicadores verificáveis objetivamente

Pré-análise e Seleção % de assentamentos pré-analisados sobre universo dos indicados no começo da 2ª fase

% de assentamentos selecionados com a base fundiária analisada; Análise da base fundiária e

definição das áreas que podem ser

regularizadas % de áreas que podem ser regularizadas sobre o universo das áreas analisadas

Levantamento planialtimétrico

cadastral % de levantamentos concluídos sobre o universo das áreas selecionadas

Perímetros para parcelamento % de perímetros definidos sobre o universo das áreas que podem ser regularizadas e com

LEPAC concluído

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Atividades Indicadores verificáveis objetivamente

% de áreas onde houve mobilização Mobilizações

% de convites feitos em cada área sobre universo dos domicílios da área

% de áreas onde houve reunião Reuniões

% de participantes sobre o universo de imóveis da área

% de plantões feitos sobre o universo de áreas que demandam plantão

Trabalho social - Comunicação

Plantões nº de plantões por área

Trabalho social - Organização % de áreas com representação constituída

% de áreas onde houve selagem

% de imóveis selados e cadastrados

% de resposta/recusa, motivo de não-resposta (ausente, vazio, em obra)/recusa

Selagem, cadastramento e

documentação

% com pendência de documentação

Áreas desafetadas e/ou destinadas

a regularização % de áreas descritas por meio de decreto

Instrumento jurídico para titulação % de títulos atribuídos sobre o universo de requerentes sem pendência de documentação

% de pesquisas alimentadas no BD sobre o universo de imóveis selados por área; Consistência das áreas

% de áreas cuja consistência foi verificada e concluída.

% de processos administrativos abertos sobre o universo das áreas do programa; Autorização da emissão dos títulos

% de títulos com emissão autorizada sobre o universo de imóveis selados por área

% de títulos assinados e chancelados sobre o universo de títulos emitidos por área Emissão, assinatura, chancela e

entrega de títulos % de títulos entregues sobre o universo de títulos chancelados por área

Abertura ou retificação de

matrícula-mãe e dos lotes % de processos administrativos abertos sobre universo das áreas definidas pelo indicador

% de áreas com vielas (logradouros) internas em que houve oficialização ou designação Logradouros internos

% de vielas internas oficializadas sobre o universo de vielas internas existentes, por área

Plano de massas % de áreas para as quais houve elaboração de plano de massas

Cadastro fiscal % de processos instruídos sobre o universo de áreas tituladas (hoje = matriculadas)

Regras edilícias e proposta para

controle urbanístico-edilício % de áreas cujas regras edilícias foram discutidas e definidas

Informação de órgãos públicos % de protocolos sobre o total de órgãos

Transferência de títulos % de títulos transferidos sobre o universo de pedidos

Numeração dos imóveis % de áreas em que houve numeração de todos os imóveis

3.3. Desenvolvimento de parcerias.

O pleno desenvolvimento do Programa depende do estabelecimento de

parcerias conjuntas com órgãos internos e externos à Secretaria Municipal de

Habitação e à Prefeitura do Município de São Paulo, tanto na etapa de seleção dos

assentamentos, como na efetivação do processo de regularização nas suas diversas

dimensões. Os principais parceiros do Programa são: SEHAB/ RESOLO

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(Departamento de Regularização do Parcelamento do Solo); SEHAB/ CASE

(Departamento de Cadastro Setorial); SIURB/ PROJ (Superintendência de Projetos

Viários); SMSP e SUBPREFEITURAS; SNJ/ PATR (Departamento Patrimonial);

SNJ/ DESAP (Departamento de Desapropriações); CARTÓRIOS DE REGISTRO DE

IMÓVEIS; 1ª Vara de Registros Públicos da Capital. Na 2ª Fase, acrescenta-se

ainda a parceria do Ministério das Cidades, responsável pelo repasse de parte dos

recursos utilizados na sua implantação, e da Caixa Econômica Federal, órgão

viabilizador para a utilização destes recursos.

3.4. Uso eficiente dos recursos disponíveis, incluindo orçamentário.

Para a implementação da 2ª fase do Programa de Regularização, solicitou-se,

já em 2004, repasse de recursos do Orçamento Geral da União ao recém criado

Ministério das Cidades. O repasse viabilizado foi da ordem de 30% do montante

solicitado, o que exigiu um aporte maior de recursos orçamentários da

Municipalidade para a conclusão dos trabalhos.

O total de recursos investidos na 2ª fase é da ordem de R$ 5.000.000,00

(cinco milhões de reais), sendo 10% do OGU e 90% do orçamento municipal, que

representa um custo por família de R$ 215,00 (duzentos e quinze reais), na 2ª fase

(23.000 famílias). Percebe-se que o Programa de Regularização é uma iniciativa de

baixo custo e alto impacto, considerando o montante de famílias beneficiadas com a

nova condição de regularidade habitacional e suas conseqüências.

Do ponto de vista dos recursos institucionais, e especialmente dos recursos

humanos, procurou-se, conforme demonstrado em diversos aspectos deste relatório,

estimular e otimizar o que há no corpo da Administração Municipal e dos parceiros

externos, contratando apenas os serviços especializados essenciais e não

disponíveis.

4. RESULTADOS

Tendo em vista que as inovações introduzidas pela 2ª fase do Programa,

abordadas neste relatório, são bastante recentes, não houve tempo suficiente para a

avaliação quanto à sua eficácia ou não, nem tampouco se levantaram, por ora,

necessidades não contempladas pelas mudanças recém-efetuadas. O processo de

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urbanização brasileiro deixou como legado, por todo o país, cidades cindidas pelo fio

da legalidade, em que parte significativa do estoque de habitação, destinada

essencialmente aos estratos de renda mais baixa da população, constituiu-se de

forma irregular.

Nessas circunstâncias, o desafio recente das políticas e programas

habitacionais de interesse social tem sido, de um lado, o de trazer esses territórios

de informalidade para a cidade legal e, de outro, o de criar mecanismos de acesso à

moradia, a fim de refrear a continuidade de reprodução desse modelo de cidade/

não-cidade. Apresentamos a seguir, de forma conjunta tanto os indicadores de

desempenho/ informações comparativas (item 4.1) quanto as melhorias nas práticas

de gestão e de disseminação do conhecimento (item 4.2)

A regularização insere-se como ação positiva no enfrentamento do quadro da

irregularidade habitacional da cidade de São Paulo; dos 1.141 assentamentos

precários em áreas públicas municipais cadastrados no HABISP, 300, ou seja,

26,3%, já foram ou estão sendo contemplados pela 1ª e 2ª fases do Programa, em

benefício de cerca de 65.000 famílias (42.000 na 1ª fase e 23.000 na 2ª).

As inovações introduzidas na 2ª fase do Programa, descritas sucintamente no

item 3.1 deste relatório, foram decorrentes de avaliações dos resultados obtidos na

sua 1ª fase, e tiveram como foco, especialmente as de cunho normativo, em primeiro

lugar, a garantia dos direitos constitucionais. Destaca-se a aprovação da Lei

Municipal 14.665/08 e a edição do seu Decreto regulamentador nº 48.498/08, que se

tornou referência para as ações de regularização de áreas públicas por todo o Brasil.

Os principais resultados dizem respeito: (1) à prevalência da outorga da

Concessão de Uso Especial para fins de moradia (CUEM) sobre a Concessão de

Direito Real de Uso para fins de moradia (CDRU), instrumento jurídico instituído pelo

diploma legal em que se apóia o Programa. Comparativamente, na primeira fase

foram outorgados 40% de CUEM contra 60% de CDRU, enquanto na segunda,

devido à possibilidade de comprovação do tempo de posse por meio de foto aérea,

foram outorgados 93% de CUEM contra 7% de CDRU; (2) a autorização dada ao

Executivo para desafetar áreas públicas ocupadas por meio de Decreto, que

conferirá maior agilidade ao Programa.