Programas de Assistência Social na UniãoEuropéia: seu papel na proteção social, diferenças e similaridades, e cobertura

Chris de Neubourg

Maastricht Graduate School of Governance

Sumário

1. Proteção Social na Europa2. Papel da assistência social no âmbito da proteção

social3. Comparação entre sistemas de assistência social em

cinco dimensões diferentes 4. Tipologia dos sistemas de assistência social em três

procedimentos5. Cobertura

1. Proteção Social na Europa

• Os países europeus possuem os gastos mais altos com Proteção Social como proporção do PIB

• A ênfase dada a diversos componentes da proteçãosocial varia de país para país

• A Proteção Social é financiada por três tipos de contribuições: contribuições sociais dos empregadores, contribuições sociais dos seguradose contribuições gerais do governo

1. Proteção Social na Europa

Fonte: Cálculos próprios baseados no Banco de Dados de Gastos Sociais da OCDE – Edição 2001.

Figura 1: Gastos brutos do governo com programas sociais em 1998, como % do PIB

0

5

10

15

20

25

30

35

Bélg

ica

Fran

ça

Alem

anha

Itália

Hol

anda

Portu

gal

Espa

nha

Suéc

ia

Rei

no U

nido

Esta

dos

Uni

dos

% o

f GD

P

Outros

Moradia

Enfermidade/doençaocupacionalSaúde

Desemprego

Família

Idosos

1. Proteção Social na Europa

• As taxas de pobreza e de desigualdade de renda são mais baixas na Europa Continental do que nos Estados Unidos

• O impacto da proteção social é grande quando se analisa a pobreza e a desigualdade de renda ANTES das transferências, comparado a DEPOIS das transferências

• Os países da Europa Continental apresentam as mais altas taxas de desigualdade de renda, mas as mais baixas após as transferências

• A Proteção Social diminui a pobreza e a desigualdade de renda nos Estados Unidos, em escala menor do que o faz na Europa

Renda média do indivíduo médio no décimo decil de renda: comparação internacional 1999 Indivíduo médio

em comparação a indivíduo dos

EUA (PPP)

PIB geral médio per capita

D10 médio como % de país de renda média

(PPP)

D10 médio como % da

renda média dos EUA (PPP)

Suécia 67,8 68 60 40 Reino Unido 69,2 68 46 33 Finlândia 70,7 67 59 41 Austrália 79,0 76 45 34 França 79,2 65 54 43 Alemanha 79,2 70 54 44 Holanda 79,6 77 56 43 Dinamarca 80,9 80 54 43 Bélgica 87,3 73 59 47 Canadá 88,7 78 47 41 Noruega 92,3 83 56 50 Suíça 98,4 85 45 55 Estados Unidos 100,0 100 38 391

1 A diferença entre as colunas 3 e 4 deve-se à diferença na escala de equivalência utilizada; para detalhes, consultar fonte. Fonte: compilado de Smeeding e Rainwater, 2002.

Tabela 1.5 Percentual de crianças vivendo em famílias com ganhos inferiores a 50% da renda média

País Ano Taxa de

pobreza infantilBélgica 1995 4,1Canadá 1995 14,2França 1994 7,1Alemanha 1994 10,6Itália 1993 18,8Holanda 1995 9,1Suécia 1995 2,7Reino Unido 1995 18,6Estados Unidos 1995 23,2Fonte: Förster (2000)

As diferenças nas taxas de pobreza entre os EUA e a Europa são similares ao longo do ciclo de vida, mas sãoparticularmente verdadeiras para as crianças

Figura 3: Coeficiente Gini (desigualdade de renda) período 1995-2000

27,2

27,3

27,7

34,7

25,1

35,6

30,3

24,3

32,6

35,7

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Bélgica

França

Alemanha

Itália

Holanda

Portugal

Espanha

Suécia

Reino Unido

Estados Unidos

Fonte: Förster e Mira d’Ercole, OECD, 2005.

A desigualdade de renda nos EUA é maior que a desigualdade no norte da Europa

Figura 4: Transferências Sociais Médias como % da renda familiar média antes dos impostos (todas as famílias e aquelas

com 2 adultos + 2 crianças)

0

10

20

30

40

50

60

UnitedStates

France Germany Sweden UK

Perc

enta

ge

All households Mean total socialtransfers, including retirementbenefits and unemploymentcompensationAll households Mean socialretirement benefits

All households Mean unemploymentcompensation

2+2persons households Mean totalsocial transfers, including retirementbenefits and unemploymentcompensation2+2persons households Mean socialretirement benefits

2+2persons households Meanunemployment compensation

Fonte: Compilado de Alesina e Glaeser, 2004.

As transferências sociais são componentes importantesda renda familiar em países da Europa Continental; não são tão importantes no Reino Unido e nos EUA

2. A Assistência Social no Âmbito daProteção Social

• A assistência social é um elemento residual no âmbito da proteção social, e é um instrumento de último recurso

• Uma pequena parcela da proteção social é alocadapara a assistência social

• O Reino Unido e os Estados Unidos não utilizam osbenefícios baseados em teste de renda como um último recurso, mas eles representam uma grandefração no âmbito da proteção social

• As aposentadorias, seguros desemprego, benefíciospara portadores de necessidades especiais e benefícios familiares são mais importantes para a redução da pobreza do que o auxílio de renda.

Figura 5: Gastos com benefícios sociais como % do total de benefícios, por tipo de benefícios, 2001.

0

1020

30

40

5060

70

8090

100

Bélg

ica

Fran

ça

Alem

anha

Itália

Hol

anda

Portu

gal

Espa

nha

Suéc

ia

Rei

no U

nido

EU-1

5

EUR

-11

EUR

-12

Exclusão social nãoclassif icada em outro lugar

Moradia

Desempregados

Família / Crianças

Sobreviventes

Idosos

Deficiência

Enfermidade/ atenção à saúde

Source: Eurostat-ESSPROS (2004).

Os programas de assistência social com teste de rendasão um pequeno componente no total de gastos sociais

Figura 7: Gastos com benefícios focalizados como proporção do total de gastos com segurança social (1992)

0 10 20 30 40 50

BélgicaFrança

ItáliaHolandaPortugalEspanhaSuécia

Reino UnidoEstados Unidos

AustriaCanadá

JapãoNoruega

Canadá, Reino Unido e EUA possuem mais benefíciosfocalizados do que os países da Europa

2. Assistência Social no âmbito daProteção Social na Europa

As aposentadorias são muito importantes na reduçãoda pobreza em todos os países da Europa

Os benefícios de assistência social com teste de rendasão importantes na Holanda e na França

Os benefícios de assistência social com teste de rendasão menos importantes na Bélgica; benefíciosfamiliares desempenham um papel importante

Os benefícios de assistência social com teste de rendasão menos importantes na redução da pobrezaporque os benefícios sociais (excluindo-se as aposentadorias) têm menor importância geral

Figura 6: Declínio proporcional na pobreza agregada devido ao benefício específico utilizando o índice FGT

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Bélgica

França

Alemanha*

Itália

Holanda

Portugal

Espanha

Reino Unido

Aposentadorias Benefícios para enfermidadesBenefícios familiares Seguros desempregoOutros benefícios

A assistência social na Europa Continental éparte de um sistema de proteção social que cobre o ciclo de vida da população

Sistema de Proteção Social na Europa: estrutura do ciclo de vida

UCA, idade 0 - 16

EA, idade 16 - 24

ILI; SA; CSP, idade 24–60+

UP; CP+CSP; PP; SA

DA para portadores de necessidades especiais desde o nascimento e para aqueles que estão permanenteou temporariamente deficientes

Investimento em capital humano/ sistema educacional

Re-treinamento, proteção ao emprego, padrões mínimos, salário

Saúde, desastres, proteção familiar, atenção básica para todas as faixas etárias e portadores de necessidades especiais

2. Assistência Social no âmbito daProteção Social

Países em estudo:• Bélgica• França• Alemanha• Itália• Holanda• Portugal• Espanha• Suécia• Reino Unido

2. Assistência Social no âmbito daProteção Social

Dimensões do apoio de renda de acordo com Saraceno(2002)

• Base de solidariedade• Seletividade e focalização• Nível de decisão institucional• Generosidade• Esforços de reintegração

Base de solidariedade – Obrigações daFamília versus Responsabilidade Coletiva

• A família como responsável pelos necessitadosversus individualização

• Países com alto nível de obrigações para a família: Itália e Portugal

• Países com responsabilidade coletiva: Suécia e Holanda

• Grande divisão entre os países do norte e do sul daEuropa

Base de Solidariedade – Obrigações daFamília versus Responsabilidade Coletiva

NãoNãoNãoSimSim Reino Unido

NãoNãoNãoSimSim Suécia

SimSimSimSimSim Espanha

SimSimSimSimSim Portugal

NãoNãoNãoSimSim Holanda

SimSimSimSimSimItália

NãoSimSimSimSim Alemanha

NãoNãoNãoSimSim França

NãoSimNãoSimSimBélgica

Pessoas vivendo na mesma casa ou parentes responsáveis

Pais para crianças

Crianças para pais

Cônjuge, companheiro

Requerente

Fontes de renda consideradas para a avaliação da elegibilidade do requerente

Seletividade e Focalização – OrientaçãoUniversal versus Baseada em Categoria

• Sem implicações com relação ao merecimento, mas“diferentes problemas pedem diferentes soluções”

• Ligações com regras burocráticas versus poderdiscricionário

• Países com mais benefícios universais: Suécia e França

• Países com orientação baseada em categoria: Portugal e Itália

Seletividade e Focalização

• Duas características: 1) existência de limite de renda, 2) existência de restrição orçamentária

• Implica no grau de “merecimento” dos diferentesgrupos da população

• Países que são mais seletivos: Itália e Portugal• Países que são menos seletivos: Holanda e Reino

Unido

Nível de Decisão Institucional – RegrasBurocráticas versus Poder Discricionário

• Rígido cumprimento das regras versus margens de manobras para trabalhadores sociais

• Países com regras burocráticas: Suécia e França• Países com poder discricionário: Portugal e Itália

Nível de Decisão Institucional –Procedimentos Institucionais e Financeiros

• Refere-se ao nível de tomada de decisões, financiamento, implementação e regulamentos

• Sistemas Centralizados (França e Reino Unido) versus sistemas descentralizados (Espanha e Itália)

• Apesar das diferenças no grau de descentralização, todos os países determinam um papel para osmunicípios com relação a administração e implementação

Generosidade

• Refere-se ao valor e à duração dos benefícios• Países mais generosos: Suécia e a Holanda• Países menos generosos: Itália, Espanha e Portugal

Generosidadevalor mensal da medida básica para um indivíduo

valor básico aumentado para cobrir outros custos

duração da elegibilidade

grau de generosidade

Bélgica 550 Euro para moradia e aquecimento. Valor básico suplementado pela família

ilimitado 7

França 418 Euro 3 meses com possibilidade de extensão

5

Alemanha Oeste: 345 Leste: 331 Euro

custos de moradia: sim (taxas mínimas)custos de aquecimento: sim (taxas mínimas)

ilimitado 6

Itália 232-269 Euro regras variam de acordo com a região limitado com possibilidade de extensão

2

Holanda 575 Euro 20% de aumento nos custos de moradia não pode ser dividido com outros

ilimitado 1

Portugal 105 Euro valor básico pode ser aumentado para gastos com moradia

12 meses com renovação automática

9

Espanha 464 Euro nenhum valor adicional garantido 12 meses com possibilidade de extensão

8

Suécia 2978 - 3395 SKR valor básico pode aumentar com custos de moradia e aquecimento e necessidades especiais

ilimitado 3

Reino Unido 55,65 GBP semanal benefícios familiares, de moradia e de incapacidade

ilimitado 4

Reintegração – Obrigações dos Beneficiários

• Variedade de medidas impostas aos beneficiários de assistência social

• Distinção entre fatores que “puxam” e que“empurram”

• França, Bélgica e Espanha comprometem seusbeneficiários com um contrato de “integração”

• Países que impõem mais obrigações: Bélgica e Espanha

• Países que impõem menos obrigações: Reino Unidoe Suécia

Reintegração – Medidas de Ativação

• Incentivos positivos, voluntários e não-financeirospara que os beneficiários participem no mercado de trabalho e em atividades relacionadas

• Questões importantes quando são consideradasmedidas de ativação: variedade de ofertas, efetividade de programas e grau de assistênciapersonalizada

• Apesar de não exigir que os beneficiários cumpramcom muitas obrigações, a Suécia possui a maiorvariedade de atividades voltadas ao emprego e aotreinamento

Tipologia dos Sistemas de AssistênciaSocial

Características Países

De apoio Benefícios universais, assistência social comomedida residual, generoso, pressões e incentivos parareintegrar

Bélgica,França, Alemanha, Holanda, Suécia

Seletivo Solidariedade intra-familiar, predominantementebaseada em categoria, seletiva e alta prudênciade trabalhadores sociais

Itália, Portugal, Espanha

Inclusivo Assistência social comoparte integral do sistemade proteção social, todoo sistema é altamentebaseado em teste de renda

Reino Unido

Controle Burocrático vesus Poder Discricionário

Obrigações dos Beneficiários

Universal vs PorCategoria

Obrigações familiares vsSolidariedade Coletiva

Seletividade

Duração

Medidas de Ativação

Generosidade

SUÉCIAFRANÇA

ALEMANHA

Controle Burocrático vs Poder Discricionário

Obrigações dos Beneficiários

Universal vs PorCategoria

Obrigações familiares vsSolidariedade Coletiva

Seletividade

Duração

Medidas de Ativação

Generosidade

SUÉCIAFRANÇA

ALEMANHAPORTUGAL

ITÁLIASPAIN

Cobertura

A cobertura é um dos aspectos para avaliar o desempenho dos sistemas de assistência social, e varia de país para país.

• Escopo: número de beneficiários como uma parte dapopulação

• Extensão: processo de filtragem e beneficiários de assistência social por características diferentes

Cobertura – Escopo

• Aumento no número de beneficiários da assistênciasocial para todos os países nos últimos vinte anos

• Grande aumento no Reino Unido e na Holandadevido a alterações políticas

• O percentual da população que realmente recebeassistência social é baixo na maioria dos países

• Nível geral mais alto de beneficiários no ReinoUnido, refletindo desenho institucional e ênfase daassistência social

Tabela 3. Percentual da população coberto por programas focalizados de Assistência Social

Sainsbury e Morissens (2002)Gassmann e Desczka (2003)Fonte

9.215.9Reino Unido*

(1.1)6.8Suécia

2.7Portugal

3.23.7Holanda

4.8Itália

2.25.2Alemanha

2.82.3França

2.53.6Bélgica

19991992Ano

Parcela de indivíduos em famílias que

recebem Assist. Social

Parcela de indivíduos em idade de trabalho beneficiando-se da

Assist. Social

Tabela 4. A Cobertura dos Programas de Assistência Social Focalizada Aumentou aoLongo do Tempo

9,21,13,22,22,82,51999

10,51,15,71,42,22,32,51995

7,00,51,52,11,22,11990

7,80,51,61,7-1,71985

3,50,21,20,9-1,51980

Proporção de Assistência Social (percentual)

ReinoUnidoSuéciaPortugalHolandaAlemanhaFrançaBélgica

Nota: Números referem-se à população entre 15 anos e a idade para se aposentarFonte: Gassmann e Desczka (2003) e Farinha (2001)

Cobertura - Extensão

• Refere-se ao processo de filtragem e a que grupos, no âmbito da sociedade, recebem mais ou menosbenefícios da assistência social

• Envolve conceitos como merecimento, construçãosocial da pobreza, estigmatização, etc.

Cobertura - Extensão

0 Necessitados

1 Necessitado focalizado

2 Requerentes legalmente elegíveis

3 Total de requerentes

4 Requerentes aceitos

5 Beneficiários

0 a 1: pobres merecedores; taxa de reconhecimento

1 a 2:Taxa de inclusão

2 a 4:Taxa de atendimento 2 a 5:

Taxa de participação

3 a 4: Taxa de elegibilidade

4 a 5: Taxa de serviço

O Processo de Filtragem

Beneficiários da Assistência Social por Faixa Etária

18-29 30-44 45-64Total 26 30,5 43,5

Atendido 18,8 43,3 37,9Total 25,4 33,1 41,5

Atendido 15,4 35,9 48,7Total 26,9 33,3 39,8

Atendido 54,4 33,2 12,4Total 31,3 35,2 33,5

Atendido 51,1 35,1 13,8Total 23,4 30,5 46,1

Atendido 15,7 36,4 48Total 40,9 30,1 29

Atendido 43 (8). 42,1 14,9

Suécia

Portugal

França

Itália

Espanha

Alemanha

Beneficiários da Assistência Social por Gênero

Homem MulherTotal 49,3 50,7

Atendido 64,3 35,7Total 48,5 51,5

Atendido 46,3 53,7Total 50,7 49,3

Atendido 64,3 35,7Total 50,3 49,7

Atendido 53,2 47,7Total 46,6 53,4

Atendido 32,8 67,2Total n/a n/a

Atendido 45,7 54,3

Suécia

Portugal

França

Distribuição de beneficiários da Assistência Social pela primeira vez e população total no âmbito de cidades ESOPO de acordo com o gênero (%)

Itália

Espanha

Alemanha

Beneficiários da Assistência Social por Nacionalidade

NacionaisNão-nacionais

Itália Total 95.1 4.9Atendido 86.9 13.1

Espanha Total 98 2Atendido 95 5

Alemanha Total 86.4 13.6Atendido 74.2 25.8

Suécia Total 89 11Atendido 66.7 33.3

Portugal Total 98.2 1.8Atendido 95.4 4.6

França Total 95.9 4.1Atendido 91.7 8.3

Distribuição de beneficiários da Assistência Social pela primeira vez e população total no âmbito de cidades ESOPO de acordo com a nacionalidade (%)

Beneficiários da Assistência Social por Tamanho daFamília

1 2 3 4 ou maisItália Total 32 28 21,2 18,8

Atendido 27,3 21,2 21,4 30,1Espanha Total 18,1 27,8 22 32,1

Atendido 45,1 18,8 14,4 21,7Alemanha Total 44,6 32,6 11,7 11,1

Atendido 42,5 19,9 18,7 18,9Suécia Total 18,2 26,6 20,6 34,6

Atendido 67 (6). 15,9 8,5 8,6Portugal Total 23,9 28,4 21,3 26,4

Atendido 23,3 20,2 24,7 31,8França Total 37,6 29,3 15 18,1

Atendido 47,5 24,2 14,7 13,6

Beneficiários da Assistência Social por Estado Civil

Solteiro Casado Separado Divorciado ViúvoItália Total 39,8 47,5 1,7 1,8 9,2

Atendido 31 32,6 21,4 7,6 7,4Espanha Total 41,8 47,9 1,6 0,9 7,8

Atendido 43,8 23,8 23,8 4,8 3,9Alemanha Total 30,2 51,4 (2). 7,7 10,7

Atendido 36,9 40,9 12,1 7,9 2,2Suécia Total 43,6 43,2 n/a 11,7 1,5

Atendido n/a 19 n/a n/a n/aPortugal Total 28,1 53,3 2,6 4,3 11,7

Atendido 27,3 38,9 13,6 11,6 8,6França Total 45,1 43,5 (7). 4,7 6,5

Atendido 66,1 13,6 (7). 16,9 3,4

Beneficiários da Assistência Social por Grupo de Focalização Especial

Adultos solteiros Não-nacionais Mães solteiras Casais com filhosItália Total 32 4,9 7,7 34,4

Atendido 27,3 13,1 15,4 26,3Espanha Total 18,1 2 7,3 45

Atendido 45,3 5,5 26,2 14,5Alemanha Total 42,8 13,6 4,3 14,5

Atendido 41,2 25,8 10,6 15,7Suécia Total 18,2 11 (6). (6).

Atendido 47 33,3 13 12Portugal Total 23,9 1,8 1,9 50,4

Atendido 23,2 4,5 23,7 31,8França Total 37,6 4,1 7,8 26,8

Atendido 47,4 8,3 n/a n/a

Distribuição de beneficiários da assistência social pela primeira vez e população total no âmbito de cidades do ESOPO de acordo com o grupo alvo (%)

Cobertura – Taxas de atendimento

• O número de pessoas que realmente recebe um benefício da assistência social é bem menor que o número de pessoas “teoricamente elegíveis”; existeuma taxa considerável de não-atendimento

• A taxa de atendimento depende do desenho do programa, do comportamento de inscrição dos requerentes potenciais e da prática administrativados provedores

• Reduzir a taxa de não-atendimento é uma questãopolítica importante

Figura 8: Estimativas mais baixas e mais altas das taxas de participação dos benefícios sociais (1975-2001)

0 20 40 60 80 100 120

Dinamarca

França

Alemanha

Holanda

Reino Unido

Canadá

Estados Unidos

Estimativas mais baixas Estimativas mais altas

Cobertura – taxa de atendimento

…73,92,8Diversos adultos sem crianças

…66,86,5Diversos adultos com crianças

55,728,138,8Família de pais separados

19,835,516,5Mais de dois filhos

43,345,57Dois filhos

58,35511,8Um filho

72,2……Sem filhos

…589,3Família chefiada por mulher

…61,67,6Chefe da família < 50

…65,65,2Chefe da família > 50

…77,55,3Chefe da família > 60

…77,55,3Chefe da família >70

62,963,16,5Todas as famílias

Predicted Probability of Non-take-up

Taxa de não-atendimento

Famílias elegíveis como % do total da populaçãoCaracterística

Taxas de Atendimento da Assistência Social por Característica da Família para a Alemanha (1996)

Cobertura – taxa de atendimento

Tipo da família

% do número de casos (faixa de

taxas)% de gastos (faixa

de taxas) Não-pensionistas com filhos 93-99 95-99Casais com filhos 85-94 89-97Pais solteiros 94-100 95-100Não-pensionistas sem filhos 78-91 84-95Casais 84-96 85-98Homens solteiros 75-86 82-93Mulheres solteiras 77-98 82-99Total 86-95 91-98

Reino Unido - Taxa de Atendimento de Apoio Financeiro (não-pensionistas) (2001/2002)

fonte: Departamento de Trabalho e Aposentadoria (2004)

Conclusões sobre a taxa de atendimento

A TAXA DE NÃO-ATENDIMENTO- é alta para famílias cujos chefes tenham 50 anosde idade ou mais- é alta para famílias sem filhos ou com só um filho- é baixa para a maioria dos grupos vulneráveis(famílias com muitos filhos, famílias de paisseparados)- é baixa em termos de benefícios agregados, ouseja, é alta apenas para pessoas que recebembenefícios baixos.